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FichaTcnica:

Ttulo: ProcurementPblicoeTransparnciaemMoambique
Autor: MarceloMosseeJosMunguambe
Edio: CentrodeIntegridadePblica
DesigneLayout:liaManjate
Impresso: CIEDIMA
Tiragem: 300exemplares
Maputo,Outubrode2007
OestudoeaediotiveramopatrocniodaFundaoFriedrichEbert,Maputo
CENTRODEINTEGRIDADEPBLICA
CENTER FOR PUBLIC INTEGRITY
BoaGovernao-Transparncia-Integridade
Good Governance-Transparency-Integrity
Av.AmilcarCabral,903;2Esquerdo
Tel.:(+258)21327661-Fax:(+258)21327661
CaixaPostal:3622
Maputo-Moambique
Email:cipmoz@tvcabo.co.mz
Website:www.cip.org.mz
ProcurementPblicoe
TransparnciaemMoambique
O caso dos Scanners de Inspeco No Intrusiva


MarceloMosseeJosMunguambe
Outubro de 2007
LISTADESIGLASEABREVIATURAS
BM: BancoMundial
BOT: Buit,OperateandTransfere
CIP: CentrodeIntegridadePblica
DFID: DepartmentforInternationalDevelopment
DNA: DirecoGeraldasAlfndegas(DGA)
FMI: FundoMonetrioInternacional
MPF: MinistriodoPlanoeFinanas
OMA: OrganizaoMundialdasAlfndegas
SADC: ComunidadeparaoDesenvolvimentodafricaAustral
TOR: TermosdeReferncia
UTRE: UnidadeTcnicadeReestruturaodasAlfndegas
Contedo
Sumrio 5
PARTEI
1-Antecendentes 6
2-Arelevnciadatransparncianoprocurementpblico 7
3-Objectivosdoestudo,legislaoaplicvelemetodologia 9
3.1Formasdemanifestaodacorruponosprocessosdeprocurement:
umamatrizdeanlise 10
4-OConcursopblicoparaainstroduodainspeconointrusiva 12
4.1ResumodosTermosReferncia 13
4.2OsCritriosdeAvaliao 14
4.3PolmicaeReclamaes/KudumaversusSmiths 16
PARTEII
DiscussoeAnlise 19
5-Daavaliaotcnica 19
6-Conflitodeinteressesefinanciamentopoltico 21
7-Daavaliaofinanceira 22
8-AopoBOTeoseuimpactoeconmico 24
9-Concluses 26
10-Referncias 27

O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
Sumrio
Como consequncia directa dos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001,
a Organizao Mundial das Alfndegas (OMA), da qual Moambique membro,
estabeleceuocompromissodemelhoraraseguranaefacilitaonastrocascomerciais
atravsdaintroduodenovasmetodologiasdeanlisederiscoeusodeequipamentos
tcnicos, a exemplo dos scanners para inspeco no intrusiva, com raios gama, de
mercadoriacontentorizada.
Em 2005, o Governo moambicano concessionou, por via de um concurso pblico
internacional,oserviodeinspeconointrusivaaumaempresaprivada,aKudumba
Investments LDA. O primeiro scanner foi colocado no porto de Maputo em finais de
2006,maspoucassemanasdepoisosoperadoresporturioscomearamaqueixar-se
doseuimpactoeconmico.
Este relatrio tem como objectivo central analisar o processo de procurement que
determinouaatribuiodonegcioKudumba.Estaempresa,queparticipadapela
holdingdopartidonopoder(Frelimo),aSPI,tambmteminteressedirectonaimportao
demercadorias,atravsdasuaparticipadaHomeCentre,umadasmaiorescadeiasde
mobilirioaoperaremMoambique.
Num contexto onde existem alegaes de que os processos de procurement so
ainda alvo de manipulao por parte de investidores nacionais e estrangeiros e da
classepoltica,esterelatrioanalisaseoprocessodeprocurement nacontrataodo
concessionrio foi compatvel com as normas e padres elementares internacionais
aceitesnote-sequeanovalegislaomoambicanasobreprocurement(aLei54/2005)
aindanoestavaemvigornaalturadoconcurso.
Emconcluso,orelatriomostraqueaatribuiodonegcioKudumbafoiforada
einfluenciadaporinteressesempresariaisligadoselitepoltica:aKudumbanoseria
elegvelpelosimplesfactodesertambmimportadora;aKudumbanoapresentoua
propostafinanceiramaiscompetitiva;aKudumbavendeugatoporlebreaoproporum
equipamentodiversodoqueposteriormenteinstaloudepoisdevenceroconcurso.O
factodeaSPIserumadasaccionistasderefernciadaKudumbapesoudemasiadonos
resultadosfinais.

Palavras-chave:Procurement,inspeconointrusiva,conflictodeinteressses,
comrciointernacional,transparncia

Pr oc ur e me nt Pbl i c o e Tr ans par nc i a e m Mo ambi que


PARTEI
1-AnTEcEndEnTES
OConselhodeCooperaoAduaneiradaOrganizaoMundialdasAlfndegas,reunido
emBruxelasemJunhode2002,decidiuadoptarumaResoluoreferenteSegurana
e Facilitao na Cadeia Internacional de Trocas Comerciais. Dada a complexidade
do assunto e da natureza dos equipamentos, a OMA emitiu em Outubro de 2003
um documento designado Directrizes para os Membros Relativas a Consideraes
AdministrativassobreAquisieseOperaodeScanners
1
.Asdirectrizesfornecemuma
explicaoexaustivasobreosvriostiposdeequipamentosdisponveisnomercado,as
vantagensdasuautilizaoeosfactoresbsicosdeterminantesnaformaodecustos
associadosaquisio,operacionalizaoemanutenodosmesmos.
O racional da introduo de scanners no comrcio internacional, para alm dos
considerandossobreocontrolodoterrorismo,baseou-senaideiadequeelespermitem
uma maior segurana na cadeia de trocas comerciais internacionais, credibilizando
as cargas e portos de Moambique, garantindo um maior controlo das importaes,
exportaesetrnsitodemercadorias.Paraalmdisso,autilizaode scannerspermite,
teoricamente, a elevao dos nveis de receita atravs de verificaes mais rigorosas
sobreasdeclaraesapresentadaspelosoperadoresdecomrcioexterno,mastambm
ocontrolosobreotrficodedrogas,armasedematerialusadoparafabricaode
armasdedestruiomacia.
Na sequncia das directrizes da OMA, o Conselho de Ministros da Repblica de
Moambique,atravsdoDecreto10/2006,de5Abril,aprovouaadopodoSistema
doInspecoNoIntrusivadeMercadorias,MeiosdeTransporte,BagagensePessoas.
SegundoorientaesdoMinistrodasFinanas,foipreparadoeenviadoummemorando
ao Conselho Econmico o qual, para alm do resumo sobre a natureza e tipo de
equipamento,explicavatrscenriosparaoinvestimento:
Acompraefectivadosscanners;
AaquisioemregimedeLeasing;
OcontratodotipoBOT-Built,OperateandTransfer.
ConselhoEconmicodecidiu-sepelomodeloBOT.Estaopoimplicavaacontratao
de uma empresa privada, em concurso internacional, que tivesse o know how sobre
como operar um negcio da natureza. Alis, a DGA havia proposto, e o Governo
concordado,queseoptassenopelacompradoequipamento,maspelacontratao
de servios, alegadamente para contornar o problema dos elevados custos que a
1 Doc.NTF0022E1.
l
O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
aquisio desses equipamentos acarretam. Atravs do Ministrio das Finanas e
da Direco Geral das Alfndegas (DGA), o Governo lanou um Concurso Pblico
InternacionalparaContrataodeumaEmpresaparaaRealizaodeOperaesde
VisualizaoElectrnicadeContentorescomRecursoaScanners.
Nunca ficou claro por que razes o Governo, ao invs de investir directamente num
aspectoligadoseguranapblica,preferiuconcederonegcioaumaempresaprivada.
OquesesabequenumdosmemorandosdoGovernopodeler-sequeoEstadono
estavaemcondiesdeadquiriroequipamentoequetratava-sedeequipamentode
alta tecnologia, sobre os quais o pas no possua ainda conhecimentos necessrios
paraasuagestoemanuteno.
sobreesteconcursoqueesteartigocentrasuaateno.Terosidoseguidosopadres
recomendveisnumprocessodeprocurement?Depoisdemuitosanosdereformado
sectorpblicoe,especificamente,dereformadasAlfndegas,serqueestenegciofoi
feito no interesse pblico, nomeadamente no interesse de um comrcio internacional
transparenteecompetitivo?
2-ARElEvncIAdATRAnSPARncIAnoPRocuREmEnT
PblIco
Numademocraciaemconstruo,umdosindicadoresdepesoparaseavaliaraboa
governaoatransparnciaatodososnveis.Umadasreasondeatransparncia
regradeourooprocurement publico, oqualtemavercomascomprasdebens
e servios por parte do Estado. Um processo de procurement envolve arranjos que
regulam a compra de bens e servios e as concesses que o Estado faz. Regras de
transparnciaclarasimpemconcursospblicoseevitamqueoEstadocompregato
porlebre;evitamofavorecimentoporpartedequemdecide,otrficodeinflunciase
asburlas.
Em Moambique, a comunicao social tem denunciado casos de gesto no
transparentenoprocurement pblico.Estasdennciasincluemcasosdecontrataode
benseserviospelosgovernossemaobservnciaderegrasdetransparncia;acrer
nosrelatos,osconcursospblicoscontinuamvulnerveiscorrupoesopotenciais
fontesdeabusodefundospblicos.
Moambiquetemumanovaleideprocurement(Decreto54/2005),aprovadaemDezembro
de 2005
2
. Mas uma lei moderna, que responde aos requisitos de vrias instituies
2 Decreto54/2005designadoRegulamentodeContrataodeEmpreitadadeObrasPblicas,Fornecimento
deBensePrestaodeServiosaoEstado.

Pr oc ur e me nt Pbl i c o e Tr ans par nc i a e m Mo ambi que


internacionais,nosignificaqueasprticasdesviantesvoterminar.Deacordocomesta
Lei,osprocessosdeprocurementdevemseramplamentepublicitadoseasdecisesfinais
escritaseassinadasedevidamentejustificadas-porentidadescompetentes.
Asituaoanterioraprovaodanovaleieradramtica.Algunsestudosapontavam
diversas fragilidades e uma transparncia limitada, levando a um ineficiente uso de
recursos pblicos e a uma alta vulnerabilidade do sistema para a corrupo. Um
relatrioelaboradopelaKPMGMoambiqueparaoMinistriodoPlanoeFinanas
3

mostravaquenosistemadeadministraodasfinanaspblicasnoexistiaumplano
deprocurement,designadamenteumplanoquedeveriaconterinformaessobretipos
debenseserviosdeviamsercontratados/comprados,umacodificaodosconcursos
e um timeframe de execuo dos concursos, etc. Por outro lado, de acordo com o
mesmorelatrio,osmembrosdoscomitsdeavaliaonoassinavamdeclaraesde
imparcialidade,etc.
O documento sntese do Joint Review de 2004, o Aide Memoire, referia que em
Moambique vrios empresrios apontavam que os concursos pblicos no eram
clarosefalavamdeprefernciasdoEstadopordeterminadasempresas,asquaisnose
baseavamemcritriosdeiseno,qualidadeepreo,masemfunodospagamentos
queosmembrosdascomissesdeavaliaorecebiamdesuborno.
UmaauditoriadaajudadaSIDA(CooperaoSueca)aoMinistriodeEducao,levada
acabopelaErnst&Young,revelavaqueasregrasdeprocurementqueexistiamnoeram
seguidas.Facturaserecibosrepresentandocercademetadedetodosospagamentos
foramdadoscomodesaparecidos;ascontasdereconciliaoeramduvidosas,maisde
metadedospagamentosnoforamdevidamentetratados,asregrasforamdesvirtuadas
edespesasnorelacionadascomospropsitosdofinanciamentoforamfeitas(Ernst &
Young, Report on Additional Procedures for Mined, 16 June 2004).
Um estudo da Scanteam
4
dizia que as auditorias da Inspeco-geral de Finanas
apontavamparaomesmoproblemadefaltadecumprimentodasregras.muitodifcil
umfuncionriopblicoteracessoaolivroderegrasdoprocurementenotemhavido
treinonessamatria.Orelatrioacrescentavaquemuitoclaroqueindivduosbem
colocadosnoscentrosdedecisotemobtidovantagensdasfragilidadesdeoversighte
dasfunesdecontrolo,paraenriquecerem-se,elesprprios,atravsdoprocurement
pblico,incluindocomdinheirosdacooperaointernacional.Osprincipaisparceiros
decooperaocomMoambiquesustentam,noentanto,quetemhavidoprogressosna
reformadoprocurement(Aide Memoirie 2004).
3 KPMG Mozambique (2004): Public Financial Administration Procurement Review for the year ended 31
December,Maputo.
4 Scanteam,AnalystsandAdvisers(2004):PublicManagementAssessment,Mozambique,FinalReportOslo.

O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
3-objEcTIvoSdoESTudo,lEgISlAoAPlIcvElE
mETodologIA
Oobjectivocentraldesteartigoavaliaratquepontoosprocessosdeprocurement
pblico em Moambique so baseados na transparncia e iseno que as regras
internacionais recomendam. Como objecto do estudo foi escolhido o processo
de procurement com vista instalao do sistema de inspeco no intrusiva em
Moambique.
Asrazesqueditaramaescolhadesteobjetoforamasseguintes:
Houve alegaes publicadas nos Media segundo as quais o processo foi
manipuladoafavordeinteressespartidrios;
O processo de procurement teve lugar numa instituio (as Alfndegas de
Moambique) que passara uma profunda reforma institucional, incluindo
umavertenteanti-corrupomuitoforte;
Avencedoradoconcursofoiumaempresacomligaesfortesamembros
doGoverno;
A instruduo da inspeco no intrusiva trouxe um impacto econmico
alegamentenegativojuntodosoperadoresdosector;etc
Aquestocentralqueinteressouavaliarnofoinecessariamenteoimpactoeconmico
que a introduo dosscanners trouxe ao comrcio internacional em Moambique; a
questoquenosinteressoufoiadesaberseaopopelaconcesso(BOT)eoprocesso
de concesso esto hoje a moldar esse impacto econmico. Tero sido seguidos o
padres recomendveis num processo de procurement? Depois de muitos anos de
reforma do sector pblico e, especificamente, de reforma das Alfndegas, ser que
estenegciofoifeitonointeressepblico,nomeadamentenointeressedeumcomrcio
internacionalcompetitivo?Senohouvetransparncia,emquemomentosepodedizer
queoprocessofoimanipulado?.
Este relatrio basea a sua anlise em entrevistas formais e informais com actores
relevantes e pesquisa documental. Foram obtidos documentos de referncia junto da
DGA, incluindo a consulta a todo o processo ligado ao concurso pblico em causa.
Umseminriofoirealizadoemoutubrode2007,tendoosresultadospreliminaressido
partilhadoseanalisadoscomalgunsactoresinteressados.
Quanto ao quadro legal relevante, devemos clarificar que, altura do concurso, o
mesmoeraprecrio.AsnormasdeprocurementemMoambiqueeramregidaspelo
Decreto 42/98, de 28 de Dezembro, cujo teor no se compadecia com as prticas
internacionalmenteaceites.Oregulamentoactualmenteemvigor,odecreto54/2005
de13deDezembro,foiaprovadoemdataposterioraoannciodoconcurso.Porisso
nobaseamosaanlisenanovalegislao.Emalternativa,baseamo-nosnosprincpios
!1
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que constam das directrizes do Banco Mundial
5
sobre procurement, no mbito das
aquisiesfinanciadasporfundosprovenientesdoBancoMundialedassuasagncias.
SendooBancoMundialumadasfontesdefinanciamentodareformadasAlfndegas,
pareceu-nos razovel usarmos as normas que esta instituio estabeleceu. Devemos
tambm clarificar que, embora solicitado, no tivemos acesso ao conjunto de regras
especificasqueorientaramosmembrosnesteprocesso.
3.1Formasdemanifestaodacorruponosprocessosde
procurement:umamatrizdeanlise
Oprocurementcentralparaareadosgastospblicos.Mesmoemcontextos
comoonossoemqueainformaosobreotamanhodomercadodeprocurement
limitada, o procurement fundamental para uma melhor gesto da despesa
pblica.Acorruponoprocurementpblicoafectaasreceitasgovernamentais
eempurra,nalgunscasos,ogovernoarealizargastosemprojectossusceptveis
de corrupo e em que a qualidade dos servios e dos produtos deixa muito
a desejar. A corrupo e a falta de transparncia no procurement pblico so
sriosimpedimentosaocrescimentoeconmicoatravsdeuminvestimentoedo
comrcio.
A seguir mostramos uma matriz de anlise dos processos de procurement,
desenvolvida pelo conhecido website de recursos anti-corrupo, U4, acessvel
emwww.u4.no.Amatrizmostraosmomenntosondeasprticasdecorrupoem
processosdeprocurement podemacontecer.Elapermiteanalisarumprocessoe
identificar em que momento a manipulao teve lugar. Tambm permite, numa
abordagem preventiva, identificar os riscos de corrupo em processos de
procurement.
Tabela 1: Estgio da Deciso de uma Contratao e Principais Riscos
Descrio Principais Riscos
O governo decide adquirir bens ou
servios, ou conceder a privados a
gestodedadoservio
A deciso no segue os princpios da
racionalidade ou no vai de acordo
com as necessidades existentes, mas
sotomadastendoemvistainteresses
individuaisoucolectivos
5 Inwww.worldbank.org
!!
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Identificao/Definio das Caractersticas do Contrato
Descrio Principais Riscos
O governo determina o que
necessrio adquirir ou privatizar
(condiestcnicas,caractersticas
especificas)eomododeefectivao
(mtodo de contratao, agncia
responsvel,etc).
Caractersticas(tcnicasou
no)sofeitasparafavorecer
umfornecedorespecficoeno
parairemdeencontrocomas
necessidadesidentificadas.
Aparticipaodeactores
relevanteslimitada,oque
dificultaoacessosnecessidades
erelevnciadascaractersticas
definidas.
Oscritriosdeavaliaonoso
fixadosdesdeoinicioounoso
objectivos,oquecriaespao
paraabusos.
Processo de Contratao
Deciso do Vencedor
Descrio Principais Riscos
Oprocessodecontrataotermina
etomadaadecisodovencedor
doconcurso
Oscritriosdeavaliaono
soclaramenteestabelecidosnos
documentosdoconcurso,no
deixandoespaoparajustificao
dadeciso.
Aavaliaodaspropostas
subjectiva,deixandoespaopara
manipulaoeinflunciadas
avaliaes.
Adecisodosvencedoresdo
contratonoanunciada.
!I
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Implementao e Superviso do Contrato
Descrio Principais Riscos
Ocontratocelebradocoma
empresaseleccionada
Alteraesdocontratoere-
negociaesdepoisdoanncio
dovencedor,oquealteraa
substnciadocontrato.
Osrgosdesupervisoso
indevidamenteinfluenciados
paraalterarocontedodosseus
relatrios.
Subcontratadoseparceiros
soescolhidosdeformano
transparente,noexistindo
responsabilizaoesousados
canaisdesuborno
Fonte:www.u4.no
Combasenestamatrizdeanlise,podemosidentificaremquemomentosemque
um dado processo de procurement foi permissvel manipulao ou falta de
transparncia.
4-oconcuRSoPblIcoPARAAInSTRoduodA
InSPEconoInTRuSIvA
Umconcursopblicointernacional,comofimdeefectuaracontrataodoserviodos
scanners,foilanadoatravsdafixaodeumeditalnaDGAeasuapublicaono
jornalNotcias.Osprimeirosannciospblicosforamlanadosnosdias29e30de
Junhode2005e01deJulhodomesmoano
6
.Oconcursotinhacomoobjectoaseleco
e contratao de uma empresa que, sob a superviso do Governo de Moambique,
e com recurso a equipamento vulgarmente chamado scanners, realizasse operaes
de visualizao electrnica de contentores nos principais portos, postos fronteirios e
terminaisaduaneirasdeMoambiqueeprocedessegestodosmesmosemregime
decontrataodetipoBOT.
6 Porqueoprimeiroanncionoapresentavaonmerodecontabancriaondedeveriamserdepositadosos
valoresrespeitantescompradoscadernosdeencargo,osmesmosforamrepublicadosnosdias1,2e3de
Julhode2005.
!1
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DeacordocomummemorandoenviadopelaDGAComissodeRelaesEconmicas
Externas CREE
7
, 18 empresas manifestaram interesse em concorrer, mas apenas as
seguintesapresentarampropostastcnicasefinanceiras:
IntertekInternational,Lda
Smiths&Smiths,queentretantoconstituuaSmithsDetectionMoambique
KudumbaInvestments
COTECNA
SGS,Lda
Paraavaliaraspropostas,aDGAconstituuumjriformadoporfuncionriosdoGoverno
eumespecialistaemradioactividade(ProfessordaUniversidadeEduardoMondlane).
4.1ResumodosTermosReferncia
De acordo com os termos de referncia(TOR), o concurso tinha por objecto a
selecoecontrataodeumaempresapara,medianteasupervisodoGovernoda
RepblicadeMoambique,ecomrecursoaequipamentovulgarmentedesignado
porscanners,realizaroperaesdevisualizaoelectrnicadecontentoresnos
principaispostosfronteirioseterminaisaduaneirasdeMoambiqueeproceder
agestodosmesmosemregimedecontratodetipoBOT Build, Operate and
Transfer.
Os termos de referncia previam igualmente a necessidade de transferncia
de conhecimento, formao e desenvolvimento de funcionrios aduaneiros
na interpretao de imagens visualizadas no processo de scanning, na
operacionalizao, conservao e manuteno dos equipamentos. De acordo
comosTOR,aentidadevencedoradoconcursoseriaresponsvelpelosuportedos
custosdeaquisio,montagem,operacionalizaoemanutenodosscanners,
tendosidodeixadoclaroqueoGovernodeMoambiquenoterianenhumcusto
deinvestimentonombitodoprojecto.
OsTORdeixavampatentequeoshonorrioscobradospelaempresaconcessionria
no deveriam constituir uma barreira administrativa ao comrcio internacional,
devendoestarconformadoscomaprticainternacional,sobretudoregional,tendo
emvistatornarcompetitivososportosMoambicanos.
Os TOR apresentavam como condies de pr-qualificaoas seguintes:prova
dequeaempresatemasuasede,delegaoourepresentaoemMoambique;
umagarantiairrevogvelnovalorde2.500.000,00Mts(DoisMilheseMeiode
Meticais),aqualdeviaserestabelecidafavordasAlfndegasevlidapor120
dias a contar da data da submisso da proposta; uma declarao indicando a
7 ComdatadeOutubrode2005
!1
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existnciaounodeprocessosjudiciaise/ouadministrativospendentescontrao
concorrente;provadequeaempresaestinscritacomoCompanhiaLimitadaou
SociedadeAnnima;informaessobrejoint ventures;umplanodetransferncia
de tecnologia para uma empresa de capitais maioritariamente moambicanos;
prova documental sobre as aptides da empresa fornecedora do equipamento
relativamentesuacapacidadedeprestarserviosecertificaointernacional;um
planosobrequestesrelacionadascomaseguranadoambiente,essencialmente
no que respeita a aspectos de radioactividade; um plano de apoio social; uma
declarao em que a empresa se compromete a cumprir com as condies do
concurso;
OsTORapresentavamtambmoscritriosdeavaliaodaspropostas,nomea-
damente:experinciaecompetnciageraldaempresa;dimensoeexpansoda
empresa;evidnciasdacapacidadedemonstradapelaempresaemaumentare
manterocrescimentodareceitaprovenientedacobranadosdireitosdeimpor-
tao;planodetrabalho;mtodosdegestodoprograma;provadecapacidade
deprestaodeserviosdequalidade,formaoetransfernciadetecnologias
s Alfndegas; propostas de envio de relatrios; sistemas informticos seguros;
garantiasdedesempenhoe,sobretudo,garantiadequalidade;honorriosquea
empresasepropeacobrar.
DeacordocomosTOR,propostatcnicaseriaatribudaopesode75pontos
e proposta financeira o peso de 25 pontos. Os TOR apresentavam tambm
as seguintes especificaes tcnicas: capacidade de deteco, capacidade
de penetrao, padres de radiao e desempenho. Os requisitos mnimos de
penetrao em contentores completamente carregados definidos nos termos de
refernciaeramosseguintes:
Configurao CapacidadeMnimade
Penetrao
Mdia do Nvel de
Energia
Fixos 300mm 6Mev
Relocatable/Re-instalvel 250mm 4MeV
Mvel 180mm 2.5MeV
4.2oscritriosdeAvaliao
DeacordocomoRelatrioFinaldeAvaliao(produzidopelaDGA),aspropostas
foram abertas em sesso pblica no dia 1 de Setembro de 2005, num evento
presenciado por representantes de todos os concorrentes, os quais haviam
alcanado os mnimos estabelecidos nos Termos de Referncia. Cada membro
do jri fez uma avaliao individual das propostas tcnica e financeira, dando
!
O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
pontuaes aos concorrentes. Com base na pontuao de cada membro, foi
elaborado um mapa consolidado onde se apresentavam os resultados de cada
avaliao.Eisomapa,conformeconstanorelatriofinaldoconcurso:
Grelha da Avaliao Final
Jri ITS Smiths Kudumba SGS COTECNA
Tcn Fin Tcn Fin Tcn Fin Tcn Fin Tcn Fin
A 73,5 30 67,75 74 84 84 68,5 10 52,75 20
B 78,75 46 57,5 52 91 84 71,75 0 66,5 34
C 81,5 44 57,5 56,5 90 82 73,5 0 64,5 40
D 72 25 43 13 97 92 62 0 63,5 11
E 70 35 60 90 88 85 63 35 51 30
F 87 0 98 89 99 93 86 0 79 0
G 72 40 92 88 66 63 85 20 80 20
Mdia 76,39 31,42 67,96 66,07 87,85 83,28 72,82 9,28 65,32 22,14
Final 65,14 67,48 86,7 56,93 54,52
Fonte: Direco Geral das Alfndegas
Combasenestemapa,acharam-seasmdiasdaspropostastcnicaefinanceira
para cada concorrente e, para a obteno da nota final, foi estabelecida uma
frmula matemtica, nomeadamente o somatrio das avaliaes de todos os
membrosdojridaspropostastcnicas,multiplicadopor0,75(pesodaavaliao
tcnica), adicionado ao somatrio das avaliaes das propostas financeiras;
multiplicada por 0,25 (peso da avaliao financeira); dividido por 7, que o
nmerodemembrosdojri.
Esquematicamentefalando,afrmulausadafoiesta:

7(Ai)* 0,75 + 7(Bi)* 0,25
i=1 i=1
FF=_____________________________________
7
Onde:
iNdeavaliadoresdapropostatcnica/financeira
ANotadeavaliaotcnica(atribudaporcadaavaliador)
B-Notadeavaliaofinanceira(atribudaporcadaavaliador)
0,75Pesodaavaliaotcnica
0,25Pesodaavaliaofinanceira
!
Pr oc ur e me nt Pbl i c o e Tr ans par nc i a e m Mo ambi que
Comorecursoaestafrmula,aclassificaofinaldoconcursofoiaseguinte:
1KudumbaInvestments-86,7pontos
2SmithsDetectionMoambique67,48pontos
3IntertekInternational,Lda65,14
4SGS,Lda56,93pontos
5COTECNA54,52pontos
4.3PolmicaeReclamaes/KudumaversusSmiths
Apsoannciodovencedordoconcurso,quefoiaKudumba,relatosnaimprensa
alegaramquetinhahavidomanipulaoeirregularidades,nomeadamentefalta
detransparncia.UmadasempresasqueseachoulesadafoiaSmithsDetection.
Alegandomanipulaoeinterferncias,aSmithsDetectionescreveuumacarta
ComissodeAvaliaomanifestandopreocupaopelaformacomooconcurso
tinha sido conduzido, solicitando que a DGA divulgasse os critrios que tinham
sidousadosnaavaliaodaspropostas.OextintojornalEmbondeiroreproduziu
naalturadeclaraesdeumjuristaqueafirmavaqueaqueleconcursonotinha
passadodeumaexercciodecosmticaadjudicatria
8
.
ApolmicahaviaestaladoecolocavaagoraemconfrontosilenciosoaKudumda
e a Smiths. A Kudumba venceu o concurso com cerca de 20 pontos acima da
Smiths.Mascomoqueissoaconteceu?Qualfoiafinaladiferenaentreasduas
primeirasclassificadas?OquequeaKudumbapropsdediferentedaSmiths?E
oquequeaSmithsprops?Oquequelevouosmembrosdojuriaescolherem
aKudumbaemdetrimentodequalqueroutra?Houverealmentecritriosobjectivos
depontuao?

4.3.1 As propostas da Kudumba Investments Lda
PropostaTcnica
A proposta da Kudumba foi apresentada em parceria com a empresa Rapiscan
SystemsLtd,umafabricanteinternacionalmenteconhecidadeequipamentospara
triagemdemercadorias.Naverdade,paracolmatarafaltadeconhecimentona
rea, a Kudumba decidiu fazer uma joint venture com a Rapiscan Systems Ltd
9
,
, uma subsidiria da Rapiscan Systems Inc., propriedade da OSI Systems Inc.,
entidadelistada(OSIS)noNASDAQemNovaIorque.
A Kudumba props, portanto, instalar equipamento da marca Rapiscan. Para a
8 Mais detalhes vide Embondeiro Edio n54, de 28 de Setembro a 4 de Outubro de 2005 com o artigo
intituladoConcurso pblico para fornecimento de Scanners: Alfndegas sob suspeita de fraude
9 SobreaRapsican,consulteositewww.rapiscansytems.com
!l
O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
empresa,essaoposeriaamaiscompetitivadadoqueprovidenciavaumespectro
alargadodesistemasradiogrficos,desdesistemascombaseRaiosGammaa1.3
MeV,passandoporsistemasdeRaiosXdealtapotncia,etc,paraalmdeoutras
espeficicaestcnicas.
Proposta Financeira
ApropostafinanceiradaKudumbapreviauminvestimentonovalordeUSD42.
869488paraumperodode10anos,encadeadodaseguintemaneira:
Equipamentos;FasesIeII.......................................USD15.429810,00
Seguros............................................................................6.090000,00
Instalaes.......................................................................2.093555,00
CustosOperacionais........................................................4.582577,00
CustosFinanceiros............................................................2.463433,00
CustosdeSubcontratao
Comopessoal...............................................................8.865373,00
OutrosCustos...............................................................3.353569,00
Total....................................................................USD42.869488,00
Fonte: DGA (Documentos do Concurso)
Pararecuperaresteinvestimentoem10anos,aKudumbaapresentouumatabela
detaxas,aoneraraosoperadores,compreendendoosseguintesvalores(referente
aoPortodeMaputo):
Exportao Importao Outro
Contentoresde20Pes 100USD 70USD
Contentoresde40Pes 100USD 70USD
Camiescommaisde2eixos 100USD 70USD
Contentoresvazios 30USD 20USD
Contentoresemtransito 60USD
Viaturasligeiras 30USD 30USD
Passageiros-voosnacionais 5USD
Passageiros-voosinternacionais 10USD
Viaturas ligeiras privadas* 0
Fonte: DGA (Documentos do concurso)
!
Pr oc ur e me nt Pbl i c o e Tr ans par nc i a e m Mo ambi que
4.3.2 As propostas da Smiths Detection
Proposta Tcnica
ASmithsDetection
10
,porsuavez,apresentou-secomoldermundialnatecnologia
de pesquisa dedicada segurana e a aplicaes alfandegrias h mais de
50 anos, tendo desenvolvido e adaptado scanners que combinam eficincia,
desempenhoeeficciadecustos.Estamultinacional,justificandotercompreendido
asparticularesnecessidadeseconstrangimentosdospasesemdesenvolvimento,
referiaterconcebidoprogramasquefacultamaessespasesumacessomaisfcil
modernatecnologia,bemcomoumaorganizaoadequadaesustentvelpara
garantiraautonomiadopasquantoaofuncionamentoemanuteno.
ASmithsprops-seautilizardiferentestiposdescanners,nomeadamente:
ScannersMveis(MobileScanners)HCV-MobileHi-Pack
ScannersRelocalizveis(RelocatableScanners)HCV-MGRHi-Pack
ScannersdeComboio(TrainScanners)HCV-TrainHi-Pack
DescriodosScannerspelaSmiths
Tipos EnergiadoFeixe
deRaiosX
Penetrao
noAo
Produtividade
Garantida
40contentores/hora
HCV-MobileHi-Pack 4MeV 240mm 15
HCV-MGRHi-Pack 4MeV 270mm 10
HCV-TrainHi-Pack 4MeV 210mm
Fonte: DGA (Documentos do Concurso)
Proposta Financeira
ASmithsDetectionprops-seainvestirUSD150000,00poranoparafinanciar
umFundodeConstruodeCapacidade,oqualficariadisposiodaDGA
paraqueestapudessefinanciarosprogramasquepretender.Deacordocoma
propostatcnica,asreceitasarrecadadascomastaxascobririamaindaoscustos
arcados.
DapropostafinanceiradaSmithsquetivemosacessoconstamosseguintesvalores
paracobranadetaxasdeutilizao:

Exportao Importao EmTrnsito
40 20 Vazio 40 20 Vazio 40 20 Vazio
US$18 US$12 US$8 US$92 US$67 US$8 US$92 US$67 US$8
Fonte: DGA (Documentos do concurso)
10SobreaSmithsDetection,consulteowebsitewww.smithsdetection.com
!
O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
PARTEII
discussoeAnlise
5-dAAvAlIAoTcnIcA
Umdosaspectosquesuscitoupolmicavoltadoconcursoestrelacionadacomos
critrios de avaliao. Os Termos de Referncia estabeleciam, dentre outros, que as
empresasdeviamcumprirosseguintesrequisitos:
Experinciacomprovada;
Prova de capacidade de prestao de servios de qualidade, formao e
transfernciadetecnologiasAlfndegas.
AKudumba,avencedoradoconcurso,umasociedadeporquotasconstitudaemOutubro
de2004.Deacordocomoseuregistocomercial,temcomoobjectosocialoexercciode
actividadededistribuiologstica,comercializao,importao,exportao,comrcio
agrossoearetalhodetodoequalquertipodebens,desenvolvimentodeactividades
tursticas e eco-tursticas, incluindo a explorao e gesto de hotis, restaurantes, e
quaisqueroutrasactividadesconexasaesta,prestaodeserviosdeconsultoriaindustriais
ouagro-industriais.Asociedadepossuiumcapitalsocialde1milhodeMTs.
O primeiro problema que se coloca com a Kudumba que a empresa no tinha a
experincianecessriaparaserqualificadaparaesteconcurso.Comefeito,datado
lanamentodoconcurso(emJunhode2005),aKudumbaaindanotinhacompletado
umanodeexistncia,resultandoassimevidentequenopoderiaterKnow Howsuficiente
paraoperarnareadainspeconointrusiva.
Mas,paracolmatarasuafaltadeexperincia,aKudumbaestabeleceuumconsrcio
comumaempresacomexperincianarea,nomeadamenteaRapiscan
11
,umaempresa
americana,membrodogrupoOSISYSTEMS,queanexoucopiadoseucertificadocomo
companhialimitadadecarcteroperacionaleumacordofinanceirocomoBMI(Banco
MercantiledeInvestimentos)
12
.Estajoint venturefoiumasadadearranjoparatornar
aKudumbaelegvelaoconcurso:comoKnow howdaRapiscan,aKudumbareuniriaos
requisitosdepr-qualificao,nomeadamenteaprovadocumental,incluindocartasde
referncia,sobreasaptidesdaempresafornecedoradoequipamentorelativamente
suacapacidadeparaprestarserviosdanaturezadoobjectodoconcursoeevidncias
de que a empresa fornecedora do equipamento detm Certificao Internacional de
Qualidaderelativamenteaoequipamentoaserfornecidonombitodoprojecto.
11SobreaRapsicanconsulteoseusiteemwww.rapiscansytems.com/eagle.html.
12OsTermosdeRefernciadoconcurso,naparterelativaaosrequisitosmnimosparaaadmissodecandidatos
aoconcurso,indicavamnoponto4.5,queasempresasconcorrentesdeveriamapresentarinformaessobre
joint venturesououtrotipodeparceriasdequeaempresaconcorrentepoderiaoptarparaserelegvel.
I1
Pr oc ur e me nt Pbl i c o e Tr ans par nc i a e m Mo ambi que
Atravsdesteconsrcio,foipossvelKudumbapreencheralgunsdositems dosCritrios
de Avaliao referidos no ponto 14 dos Termos de Referncia, nomeadamente a
experinciadaempresaeaprovadecapacidadedeprestaodeserviosdequalidade,
formaoetransfernciadetecnologiassAlfndegas.Mas,mesmoassim,aparceria
entreaKudumbaeaRapiscannopareciaumaligaofirmepois,a12deSetembrode
2005,diasantesdaconclusodaavaliaodoconcurso,aOSISYSTEMS,detentora
daRapiscan,admitianumrelatriofinanceirotrimestralquetinhasofridograndesperdas
devidofraquezadasualinhadeprodutosdeinspecodecarga
13
.
AKudumbaficava,assim,fragilizadacomestainformao.Tendoconseguidoresolver
as barreiras de elegibilidade propondo a tecnologia Rapiscan, a Kudumba tinha de
resolveroproblemadenunciadopelaprpriaRapiscanrelativamentetecnologia.Por
isso,depoisdevenceroconcurso,afirmamoambicanaapresentouumequipamento
diferente do que tinha proposto. A opo foi um equipamento produzido por uma
firmachinesa,aNUCTECHCOMPANYLIMITED
14
.Arefernciadoequipamentoera
aseguinte:4Mev.Mobilex-raySystem.
Mas esta alterao era uma flagrante violao s regras que presidem os concursos
pblicos.Comefeito,umdosprincpiosdasnormasdeprocurementestabelecequeum
concorrentenopode,seganharumconcurso,fornecerumprodutodiversodaqueleque
propsnoconcurso.AsdirecrizesdoBancoMundial(2004)
15
estabelecemque,depois
daaberturadapropostas,nopermitidoaosconcorrentesalteraremasubstnciaouo
preodaspropostas.Nofoiissoqueaconteceu.Asregrasdeprocurementadmitema
possibilidadededeterminadoscontratospoderemserrenegociadosdepoisdoprocesso
deavaliao,masnuncaabrangendooncleocentraldocontrato,talcomoocaso
dapropostatcnica.
Numa entrevista com o Director Geral da Kudumba, Kevin Davies, este disse-nos
queadecisodemudanadeequipamento(deRapiscanparaNuctech)foifeitaem
coordenaocomaprpriaex-DirecoGeraldasAlfndegas,notendosido,portanto,
umadecisoisoladadaKudumba.Contudo,estainformaonoconstadorelatrio
finaldoconcurso.
OfactodeaKudumbaterfornecidoumequipamentodiversodopropostocorrespondeu
aumasituaodevantagemperanteaosdemaisconcorrentes.Estetipodesituaesno
podiaconferirtransparnciaaoprocessoeremetiaparaasuspeitadequeaKudumba
13 In http://www.osi-systems. com/osinews/osinews.aspx?newsid=1038, consultado em 11 de Julho de 2007.
OSI Systems, Inc. (NASDAQ: SIS - News): Net Loss of $4.0 million for the Fourth Quarter Impacted by:
WeaknessinCargo&VehicleInspectionProductLine.
14SobreaNUCTECHveremwww.nuctech.com.
15 Guidelines Procurement Under IBRD Loans And IDA Credits May 2004, Revised October 1, 2006, in www.
worldbank.org
I!
O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
podiaatterinduzidoemerroaComissodeAvaliaoaoapresentarumaProposta
Tcnicadiversadaquelaaquerealmentesepropunhafornecer.Estando-seperanteum
concursopblicointernacional,noconstaqueestaalteraotenhasidoinformadaa
todos os intervenientes no processo, no sentido de conferir maior transparncia, sem
colocaremcausaoprincipiodaconfidencialidade
16
doprocessodeavaliao.
6-conFlITodEInTERESSESEFInAncIAmEnToPolTIco
Outroaspectoquesepodelevantaremtornodesteprocessodeprocurementtemaver
comumatotalausnciadegestodeconflitodeinteresses
17
.AsdirectrizesdoBanco
Mundialreferemqueassituaoesdeconflitodeinteressessoumdosfactoresque
minam a transparncia nos concursos pblicos internacionais. Regras sobre conflito
de interesse e sobre a garantia de imparcialidade e iseno existem para acautelar
situaesdemanipulaoetrficodeinfluncia.

Conflitodeinteressesexistememfunodapossibilidadede,numdadoconcurso,o
servioasercontratadonestecasoainspecodemercadoriasviraserexecutado
por uma empresa que tem interesses na importao de mercadorias. As regras de
conflito de interesse permitem evitar, num contexto destes, irregularidades, reduzir a
fraudenasimportaeseexportaesecombaterocontrabando.
Como dissemos, a Kudumba ja realizava actividades de distribuio, logstica,
comercializao, importao, exportao, comrcio a grosso e a retalho, antes de o
concursotersidolanadoetc.Seospadresinternacionaistivesssemsidoacautelados,
Kudumba nunca teria sido atribuda esta concesso pelas seguintes razes: havia
uma clara incompatibilidade entre o seu objecto social e a actividade de inspeco
aduaneira;aKudumbanopodiaserrbitroejogadoraomesmotempo;ouseja,a
Kudumbanopodiainspeccionarasmercadoriasqueimporta.Napresentesituao,
dificilmente se esperava que a Kudumba pudesse detectar eventuais irregularidades
queumaempresasuaparticipadacomoaHomeCentrecometessenaimportaode
mobilirio.
Por outro lado, a Kudumba participada em 35% pela SPI, uma holding ligada ao
partidonopoder,aFrelimo.ASPInoumasociedadecolectivadoPartidoFrelimo;
elacompostaporindividualidades.Nestecaso,etendoemcontaqueumdoshomens
fortes da SPI o Ministro da Planificao e Desenvolvimento, Auiba Cuereneia, uma
16 Guidelines Procurement Under IBRD Loans And IDA Credits May 2004, Revised October 1, 2006, ponto
2.47
17SobreesteaspectovideBruceBolnickCustosEconmicosdasTaxasPorturiasdoScanningemMoambique,
p.8,inwww.tipmoz.com
II
Pr oc ur e me nt Pbl i c o e Tr ans par nc i a e m Mo ambi que
Leipodiatersidoaplicadaparaevitarasituaodeconflitodeinteressesquesecriou.
Comefeito,aalneaa)doartigo17doDecreto30/2001de15deOutubro,vedaao
agentedaAdministraoPblicadeparticiparemprocedimentosadministrativosouem
actoscontratuaisdedireitopblicoouprivado,quandoneletenhainteresseporsi,ou
comorepresentanteougestordenegciosdeoutrapessoa.
A inexistncia de legislao clara que regule a participao de empresas partidrias
nosnegciosfezcomquesedescurassecomplementamenteoslimitesticosqueessa
participao impunha. Esses limites balizam as prticas de financiamento poltico.
Legalmente, uma das fontes de financiamento dos partidos polticos atravs da
realizao de actividades quasi-econmicas como, por exemplo, a venda de jornais,
livros de memrias de figuras lendrias dos partido e a participao em negcios. A
Frelimoumpartidocomvariadosinteresseseconmicos.
Neste contexto, em nome da transparncia, seria prudente que a Kudumba no
participassenestenegcio,sobretudoporserumnegcioqueassentasobreumbem
pblico. O facto de o Estado ter concessionado um negcio a uma empresa ligada
aopartidonopodercorrespondeaumaformadefinanciamentopoltico,nestecaso
indirectomascomconsequnciasperversasdadoqueapossedesigualdefundospor
partedepartidospolticosinflunciaascampanhaseosresultadoseleitorais.
EstaconcessoconfirmavriasalegaessegundoasquaisexisteaindaemMoambique,
15anosdepoisdoinciodatransiodemocrtica,umaclaraconfusoentrepartidoe
Estado,quealimentaafaltadetransparncia.Alis,umacorrespondnciaenviadapelo
MinistrodaPlanificaoeDesenvolvimento,AuibaCuereneia,datadaem07deAgosto
de 2006, em resposta reclamao de uma das empresas perdedoras, o ministro
refereclaramentequeoprocessodeprocurementenvolveutambmoGovernoefoi
dirigido pelo Presidente da Repblica. Resta questionar as razes por que o Tribunal
Administrativo, entidade competente para conceder o visto dos contratos celebrados
peloEstado,noimpediuqueestenegcioavanassecomoavanou.
7-dAAvAlIAoFInAncEIRA
Um dos aspectos que levantou polmica logo aps a introduo do sistema dos
scannerstemavercomoscustosoperacionaisimputadosaosoperadoresdocomrcio
internacional
18
. Como se sabe, a lgica do negcio consistiu em se permitir que o
concessionriorecuperasseoinvestimentoonerandoosoperadoresporturios.Como
dissemos,oracionalparaestaoperaonofoiclaro.Emtodoocaso,entreasvozes
maisdiscordantesconstouadaAssociaodosAgentesdeNavegao,Transitriose
18JornalNoticaisde09deJulhode2007.
I1
O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
OperadoresPorturiosdeMoambique(ASANTROP),queatravsdaCTA
19
,manifestou
publicamenteoseudescontentamentoporcausadastaxascobradaspelaKudumbanas
operaesdeinspeco.
Aquestoqueinteressaaonossorelatriononecessariamenteoimpactoeconmico
que a introduo dos scanners trouxe no comrcio internacional em Moambique; a
questoquenosinteressaadesaberseaopopelaconcesso(BOT)eoprocessode
concessoestohojeamoldaresseimpactoeconmico.Comefeito,astaxascobradas
pela Kudumba esto a gerar descontentamento no seio dos operadores porturios,
entreosquaisoMPDC
20
,agentestransitrioseimportadoreseexportadores,havendo
atquempensequeastaxascobradasnoprocessodeinspeconointrusivapoder
empurrarosoperadoresparaoutrosportosdaregio.
Sejacomofor,etendoemcontaadocumentaodoconcurso,apropostafinanceira
daKudumba,noquedizrespeitotaxacobradaporcadainspeco(quetambm
afontederetornodoseuinvestimento),eramaisonerosaqueapropostaapresentada
pelaempresaqueficouemsegundolugar,aSmiths.Porexemplo,ecomoastabelas
acimademonstram,paraaimportaodeumcontentorde40,aSmithspropunha-se
acobrar92UDSeaKudumba100USD;eparaaimportaodeumcontentorde20,
aSmithspropunha-seacobrar67USDeaKudumba100USD.Atabelapublicada
acima mostra detalhadamente a diferena dos nmeros. A comparao mostra que
haviaumadiferenaconsidervelemtermosfinanceirosentreapropostadaKudumba
e a da Smiths. Neste sentido, e tendo em conta o impacto financeiro que as taxas
a cobrar acarretavam, no se percebe como o processo de avaliao descurou este
aspectodevitalimportncia.
AdespeitodeaComissodeAvaliaoteradoptadopelocritrioconjugadodeavaliao
(75%depesoparaaPropostaTcnicae25%depesoparaaPropostaFinanceira),
precisoteremcontaque,pelanaturezadosserviosemcausa,ofactorfinanceiro(neste
casoopreoacobraraosutentes)jogavaumpapelfundamental,sobretudoporqueo
custodainspecocorreporcontadoutente(importadorouexportador)
21
.AComisso
deAvaliaopoderiateroptadopelaMelhorPropostaTcnicaMenosOnerosapara
osOperadores,protegendodestemodoosinteressesdosagenteseconmicos.Nofoi
issoqueaconteceu.
19InMediafax,10deJulhode2006
20AMaputoPortDevelopmentCompanyumconsrcioformadopelaTheMerseyDocksandHarbourCompany
(ReinoUnido),SkanskaID(Sucia),Liscont(Portugal)eGrindrod(fricadoSul),osquaisdetmemconjunto
51% do capital de empresa. O Estado moambicano e os CFM so tambm accionistas do MPDC. Esta
companhiaenviouumacartraaoVice-MinistodasFinaasem15deSetembrode2006manifestandoasua
preocupaoemtronodoasusnto.
21Cfr.Artigo5doDecreto10/2006de05deAbrildeintroduzoSistemadeInspecoNoIntrusiva.
I1
Pr oc ur e me nt Pbl i c o e Tr ans par nc i a e m Mo ambi que
8-AoPoboTEoSEuImPAcToEconmIco
A opo pelo modelo BOT decidida pelo Governo foi uma opo correcta? Que
considerandos foram tomados em conta? Porque que o Governo no optou por
investir,eleprprio,noprojecto,abrindopossibilidadesdegeraodereceitasparao
Estadosemcriarexternalidadesnegativasnocomriointernacional?
Estasquestesnoestomuitoclaras.Nadocumentaoqueobtivemos,constaapenas
quearazodaopofoiadequeoGovernonotinhacapacidadeparainvestirno
processo,quesetratavadeuminvestimentocaroequenohaviacapacidadetcnica.
Mastambmnosesabeseforamexploradastodasaspossibilidadesdefinanciamento.
A opao pelo modelo BOT implicava um cenrio em que o concessionrio tinha de
cobraraoserviosparateroretornodoinvestimento.Teressaoposidototalmente
inocente? Ou o Governo decidiu porque sabia de antemo que essa era uma porta
paraofinanciamentoaoPartidoFrelimo?
DuasquestespodemserlevantadasemtornodalgicaBOT.
Aprimeiraadesaberseaopopelaconcessofoiamaisjustasobretudodado
o papel do Estado na proviso de servios de segurana pblica. A inspeco no
intrusiva,enquadradanocontextonocombateaoterrorrismo,claramenteumafuno
desoberania.Aoconcessionarasuagesto,oGovernonoacautelouosinteresses
do sector privado, dado o papel das Alfndegas de no s cobrar receitas para o
Estado como tambm facilitar um comrcio internacional mais justo. Ao permitir que
aKudumbafixasseastaxasqueprops,asAlfndegasnodefenderamosinteresses
do sector privado, subvertendo o princpio da facilitao do comrcio internacional
estabecediopelaOrganizaoMundialdoComrcio(OMC).

Poroutro,coloca-seaquestodoimpactoqueastaxascobradasestaternatrfego
demercadoriasviaMoambiqueeoconsequenteriscodeosportosnacionaisdeixarem
desercompetitivosfaceaoutrosportosdaregioondeocustodainspecointrusiva
,nalgunscasos,zero.Porexemplo,africadoSul,emboratambmtenhaintroduzido
recentemente o sistema, no est a cobrar nenhumas taxas de scanning. De acordo
comumestudorecentedeBolnick(2007),ocustoelevadodainspeconointrusiva
em Moambique so aplicados a todos os embarques ir provavelmente ter um
efeitonegativoacentuadonodesenvolvimentodosportos,naexpansodocomrcio
emtrnsitoenoinvestimentoaolongodosprincipaiscorredores.
22

Asegundaquestotemavercomacobranadastaxasaosoperadores.Segundooes-
tudodeBolnick,citandoumrelatriorecentesobreSeguranaMartimaelaboradopelas
OrganizaodasNaesUnidas,em20portosde16pasesondesocobradastaxas
22VerBruceBolnick(2007).CustosEconmicosdasTaxasPorturiasdoScanningemMoambique,p.8.
I
O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
porinspecodecontentores,asmesmasvariamentreUS$1,50aUS$19porTEU
23
.
IstoquerdizerqueastaxascobradaspelaKudumbasodemasiadoaltasemcomparao
comastaxascobradasnaarenainternacional.AstaxasemMoambiquesoaplicadasa
100porcentodosembarques,incluindoacontentoresvaziosecargaagranel.
Emvriospases,aopotomadaemrelaoinspeconointrusivafoiademant-
lanasmosdoEstado.Bolnick,citandoumManualdoBancoMundialsobreaReforma
dasAlfndegas(2005),referequeobancorecomendaqueaaquisiodeequipamento
paraoefeitotemdesebasearnumaanlisecusto-benefcioslida.Estaanliseno
foi feita em Moambique. Com efeito, para a tomada de deciso sobre a opo do
investimento na inspeco no intrusiva, o Governo apenas considerou trs opes
sobre o modelo de interveno, nomeadamente a compra efectiva dos scanners, a
aquisioemregimedeLeasingeocontratodotipoBOT-Built,Operate and Transfer.
Tendooptadopeloltimomodelodeinterveno,oGovernonoaprofundouodebate
sobreomodelodefinanciamento.
Naverdade,noexisteumnicopadrodeinvestimentonaabordagemdainspeco
nointrusiva.DeacordocomoestudodeBolnick,algunspasesaplicamumataxaaos
expedidores para cobrir parte ou total do custo, mas outros suportam-no atravs da
suainscriocomodespesadeinvestimentonooramentodoEstado.Noscasosem
queseaplicamtaxasaosoperadores,elaspodemserarrecadadaspeloGoverno,pelo
concessionriodaterminalporturiaouporumaentidadeindependente.
Aopopeloconcessofoi,nestesentido,umadecisomotivadaporoutrosfactores
enonecessariamenteporfactoresdepurointeressepblico.Ofactodeosistemaser
complexoeasuagestoimplicarconhecimentosespecficosnamatria,noimplicava
necessariamente uma opo pelo outsourcing, sobretudo por causa do impacto
econmicoqueelaacarretava.
Por outro lado, parece hoje claro que se a gesto do sistema implicaria um esforo
financeiroavultadoporpartedoEstado,onegciotambmpoderiagerarreceitasdirectas
quecompensariaesseinvestimento.BjorkholmeBoeh,citadosporBolnick,defendem,
alis,queasreceitasresultantesdainspeconointrusivapodem,delonge,exceder
os custos do investimento, pelo menos no caso dos portos que manuseiam grandes
volumes.ElescitamoexemplodaGr-Bretanha,ondeaintroduodainspecono
intrusiva fez aumentar as receitas aduaneiras em mais de 5 bilies de libras como
resultadodareduodocontrabandodecigarros.
AfricadoSuloexemplodequemoptouporummodelodiferentedonosso.Em2005,
oGovernosul-africanolanouumconcursopblico,nombitodasuaContainerCargo
23TEU=Twenty-footequivalentunit(Unidadeequivalenteavinteps).Estaumamedidapadrodotrfego
decontentores.
I
Pr oc ur e me nt Pbl i c o e Tr ans par nc i a e m Mo ambi que
ScanningInitiative(CCSI),paracontratarumaentidadeprivadaemregimedeoutsourcing
comofimdegerirosistemadeinspeconointrusiva.Apsavaliaraspropostasdos
concorrentesetendoconsideradoqueaconcessodosistemateriaumaforteimpacto
financeironaeconomia,aopopelooutsourcing foiabandonada.Assim,aSARS(South
AfricaRevenueServices)acabouporadquirirosistema,eserelaprpriaaoperar
24
.
9-concluSES
O processo de procurement que presidiu a seleco da empresa concessionria da
operacionalizao e explorao do sistema de inspeco no intrusiva no teve em
considerao a preveno de conflito de interesses a dois nveis: em primeiro lugar,
algumas das entidades que estiveram envolvidas na adjudicao da concesso
mesmosendoaltosdirigentesgovernamentais-tinhaminteressesempresariaisjunto
daempresaquevenceuoconcurso,aKudumba,oquecolocouemcausaoprincpio
daimparcialidadeeiseno;emsegundolugar,aempresaaquemfoiadjudicadoo
negcioexerceactividadesdeimportaoeexportao,oqueconflituaobjectivamente
comaactividadedeinspecodeentradaesadademercadorias,suscitando-seaqui
dvidassobreaneutralidadenainspecodasoperaesdeimportaoeexportao
efectuadasporessaempresa.Estesdoisaspectosconstituiriamfactoresimpeditivospara
aKudumbaparticiparnoconcursoemcausa.
O facto de a empresa vencedora ter submetido uma proposta tcnica com um
equipamento de origem americana e posterioremente ter fornecido um produto de
origemchinesanosecompadeceucomasregrasdeprocurement,oquedesdelogo
gerouumaclarasituaodeconcorrnciadesleal.Estasituaonofoisanada.Por
outrolado,aavaliaofinanceiradoconcursonoteveemcontaoimpactonegativo
queacobranadetaxaselevadaspoderiaacarretarparaosoperadoreseconmicos,
tendoemcontaarealidadedosportosdaregioconcorrentes.
Estes problemas foram identificados pela nossa anlise aos documentos do concurso.
So problemas que aconteceram no meio do caminho e, eventualmente, a Comisso
deAvaliaonotinhagrandespossibilidadesdeultrapass-losumavezque,nanossa
opinio,aKudumbaestavanumasituaofavorveldadaasualigaocomopoder
poltico.Ograndeproblemadesteconcurso,omomentoondeoriscodemanipulao
aconteceu,foinatomadadedecisosobreomodelodeintruduodainspecono
intrusivaemMoambique.Osfactosmostramqueaopodesefazeroutsourcingda
inspeco, o tal modelo BOT, poderia ter sido melhor ponderada. A opo parece ter
sidotomadanaperspectivadeseatribuironegcioaumaempresacomfortesligaes
polticas,garantindo-sealgumfinanciamentopolticoparaopartidonopoder.
24ComunicadodeimprensadoSARS,inwww.sars.gov.za.
Il
O c as o dos Sc anne r s de I ns pe c o No I nt r us i v a
10-REFERncIAS
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2004,RevisedOctober1,2006
MAPUTOCORRIDORLogisticInitiative(2006)Newsflash289of17November2006
MediaCoverageonMozambiqueScan
ORGANIZAOMundialdasAlfndegas(2003):DirectrizesparaosmembrosRelativas
asobreConsideraesAdministrativassobreAquisieseOperaodeScanners.Doc.
NTF0022E1,Bruxelas.
Documentos do Concurso
ActadaAberturadasPropostasTcnicasreferentesaoConcurso,
01.09.2005
CartadaSmithsDettectionInternationalDGA,de05.09.2005
CartadoMinistriodePlanificaoeDesenvolvimentoSmithsDetection
CartaKudumbaaoGabinetedeEstudosdoMinistriodePlanoeFinanas
Memorando sobre o Concurso para Contratao de uma Empresa para
RealizaodeOperaesdeVisualizaoElectrnicadeContentorescom
RecursoaScanners-CREE(14.10.2005)
MemorandoAdicionaldoMinistriodaFinanassobreContendaemTorno
da Base e Nveis de Incidncia das Tarifas do Servio de Inspeco No
Intrusiva
InformaodaDGAn016/DGA/GD-CI-OP/05
InformaodaDGAn002/DGA/GD/05
InformaodaDGAn009/DGA/GD/05
InformaodaDGAn036/CAS/DGA/05
RelatrioFinaldaAvaliaodoConcurso(016DGA/GD-CI-OP/05)
Termosderefernciadoconcursoparaaquisiodosscannres
Termosderefernciaparaacontrataodumaempresaparaarealizaode
operaesdevisualizaoelectrnicadecontentorescomrecursoascanners,
nosprincipaispostosfronteirioseterminaisaduaneirasdeMoambique
ContratocelebradoentreoGovernodeMoambiqueeaKudumba
I
Pr oc ur e me nt Pbl i c o e Tr ans par nc i a e m Mo ambi que
TFA Background Note: GATT ARTICLE VIII FEES AND FORMALITIES
CONNECTEDWITHIMPORTATIONANDEXPORTATION
PropostaTcnicadaSmithsDetection
PropostaFinanceiradaSmithsDetection
Estrutura normativa visando segurana e facilitao do comrcio
internacionalTraduoooficialparaoportugusBraslia(Julhode2005)
MapaComparativodoPreenchimentodosRequisitosdasPropostasTcnicas
doconcurso
Jornais e websites consultados
Embondeiro,Edion54,de28deSetembroa4deOutubrode2005
Mediafax,de10deJulhode2006
Jornalnoticiasde09deJulhode2007
www.sars.gov.za Para SARS Media Release: SARS CCSI (Container Cargo
ScanningInitiative)Project
www.sars.gov.zaParaCargoandContainerScannerInstallation,
CommissioningandAcceptance:CertificationServices
www.unctad Para Trade and transport facilitation: Building a secure and
efficientenvironmentfortrade