O processo de elaborao de polticas no estado capitalista moderno

Christopher Ham e Michael Hill

Ttulo do Original: Ham, C. e Hill, M.: The policy process in the modern capitalist state, Harvester Wheatsheaf, Londres, 1993, segunda edio.

Traduo: Renato Amorim e Renato Dagnino Adaptao e Reviso: Renato Dagnino

Material para uso exclusivo nos Programas de Capacitao do GAPI-UNICAMP e nas disciplinas ministradas pelo DPCT-UNICAMP

ndice:
1. POLTICA E ANLISE DE POLTICA ...................................................................................... 14 Introduo ..................................................................................................................................... 14 O escopo da anlise de polticas .................................................................................................. 18 A orientao para a poltica .......................................................................................................... 25 Concluso ..................................................................................................................................... 34 2. O PAPEL DO ESTADO ............................................................................................................ 39 O que o Estado? ........................................................................................................................ 40 Teoria pluralista............................................................................................................................. 44 Teoria elitista................................................................................................................................. 49 Teoria marxista ............................................................................................................................. 54 Teoria corporativista...................................................................................................................... 59 O Estado como ator fundamental ................................................................................................. 66 Concluso ..................................................................................................................................... 68 3. A BUROCRACIA E O ESTADO ............................................................................................... 71 Introduo ..................................................................................................................................... 71 Depois de Weber: a reao pluralista evidncia do crescimento da burocracia ....................... 75 A Burocracia na teoria marxista do sculo vinte........................................................................... 80 A Burocracia nas teorias elitista e corporativista .......................................................................... 82 Concluso ..................................................................................................................................... 90 4. PODER E TOMADA DE DECISES ....................................................................................... 92 Introduo ..................................................................................................................................... 92 O enfoque sobre a deciso........................................................................................................... 92 A no-tomada de decises ........................................................................................................... 94 A terceira dimenso do poder ....................................................................................................... 98 Poder e interesses ...................................................................................................................... 101 Concluso ................................................................................................................................... 108 5. RACIONALIDADE E TOMADA DE DECISES..................................................................... 111

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Modelos racionais ....................................................................................................................... 111 Incrementalismo.......................................................................................................................... 115 Mtodos timos e explorao mista ........................................................................................... 123 O Incrementalismo revisitado ..................................................................................................... 128 Concluso: racionalidade e poder .............................................................................................. 130 6. RUMO TEORIA DA IMPLEMENTAO?........................................................................... 134 Introduo ................................................................................................................................... 134 O modelo top-down para o estudo da implementao ............................................................... 135 Problemas com o modelo top-down ........................................................................................... 140 Estudos de implementao - descritivos ou prescritivos ? ......................................................... 151 Concluso ................................................................................................................................... 153 7. A CONTRIBUIO DO ESTUDO DAS ORGANIZAES PARA A ANLISE DO PROCESSO

DE ELABORAO DE POLTICAS................................................................................................ 157 Introduo ................................................................................................................................... 157 A contribuio de Max Weber..................................................................................................... 157 Mayo e o desenvolvimento do estudo da vida organizacional ................................................... 160 A contribuio da sociologia das organizaes .......................................................................... 163 O interno e o externo .................................................................................................................. 168 Componentes das organizaes ................................................................................................ 172 Concluses ................................................................................................................................. 178 8. BUROCRATAS NO PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS ................................. 180 Introduo ................................................................................................................................... 180 Comportamento burocrtico e personalidade burocrtica.......................................................... 181 Burocracia do nvel da rua .......................................................................................................... 186 Profissionais na burocracia......................................................................................................... 193 Concluso ................................................................................................................................... 199 9. DISCRICIONARIEDADE NO PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS .................. 201 Introduo ................................................................................................................................... 201

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Definies de discricionariedade ................................................................................................ 202 Discricionariedade na sociologia das organizaes ................................................................... 203 O tratamento da discricionariedade no estudo da poltica social ............................................... 210 Discricionariedade na lei administrativa...................................................................................... 214 Discricionariedade no cumprimento da lei .................................................................................. 220 Consideraes normativas no estudo da discricionariedade ..................................................... 223 Concluso ................................................................................................................................... 227 10. CONCLUSO: ENCADEANDO NVEIS DE ANLISE ...................................................... 230

Benson: as regras de formao de estruturas............................................................................ 232 Clegg e Dunkerley: a estrutura de dominao ........................................................................... 235 Salaman: classe e corporao.................................................................................................... 239 Burrell e Morgan: a contribuio da teoria radical da organizao ............................................ 241 Bibliografia .................................................................................................................................. 248

UM PREFCIO A ESTA TRADUO

Renato Dagnino SOBRE NOSSO OBJETIVO - ACADMICO, IMEDIATO E ESTRITO - AO TRADUZIR ESTE LIVRO

A deciso de traduzir este livro foi tomada depois de t-lo utilizado como uma espcie de livro-texto, a partir de 1994, no Programa de Ps-graduao do Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica da Unicamp (DPCT-UNICAMP). Sua escolha ocorreu depois de um processo pouco frutfero, teve incio no comeo dos 80, de selecionar dentre uma grande quantidade de livros e artigos de cincia poltica, administrao pblica etc alguns que pudessem, numa disciplina introdutria de um semestre, possibilitar a alunos de diferente formao um adequado entendimento do processo de elaborao de polticas pblicas (em particular as direcionadas ao complexo pblico de ensino superior e de pesquisa). O bom resultado que temos tido com sua utilizao nas disciplinas ministradas pelo DPCT-UNICAMP e nos Programas de Capacitao do Grupo de Anlise de Poltica de Inovao (GAPI-UNICAMP) deve-se forma como o livro est organizado dez captulos encadeados, escritos com clareza, simplicidade e profundidade, versando sobre os principais conceitos e marcos analticos da Anlise de Poltica, relacionados a outros dez conjuntos de artigos seminais editados pelos mesmos autores numa Coletnea (Reader) , ao estilo que adota um recorrente enfrentamento entre posies ideolgicas, escolas de pensamento e opes metodolgicas, secundado por um permanente desafio crtica e formulao de uma sntese apropriada s situaes enfrentadas e ao compromisso assumido pelos seus autores - sistematizar todas essas contribuies no intuito de melhorar a maneira como o processo de elaborao de

6 polticas se desenvolve no mbito do Estado contemporneo proporcionando aos profissionais com ele envolvidos um conjunto de categorias e mtodos de anlise apropriados para a construo de alternativas aos cursos de ao tradicionais. Este livro possui uma caracterstica que o distingue de outras obras tambm dedicadas ao ainda em consolidao campo da Anlise de Poltica, como o bastante conhecido Policy Analysis for the Real World, escrito por Hogwood e Gunn e publicado em 1984 pela Oxford University Press. Elas obras buscam apresentar aos fazedores e implementadores de polticas, receitas para formular polticas que possam ser executadas de modo a alcanar os objetivos e os impactos visados. Diferentemente, este livro concentra-se na anlise dos condicionantes - de policy e de politcs - do processo de elaborao de polticas visando instrumentalizar o leitor enquanto analista dedicado ao acompanhamento, avaliao e crtica de polticas cuja responsabilidade de formulao e implementao corresponde a um outro ator. Assim, relativamente pouca nfase dada capacitao do leitor enquanto responsvel pela elaborao, propriamente, de polticas pblicas. No obstante, o contedo que o livro apresenta constitui-se num subsdio to importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar e tambm avaliar) polticas pblicas, que se espera de um profissional situado no interior do aparelho de Estado, que omiti-lo seria algo assim como esperar que algum que nunca pisou numa cozinha possa fazer um bom bolo apenas com uma receita (por melhor que ela seja). Em outras palavras, seria aceitar a proposio tecnocrtica de que a elaborao de poltica pblica pode ser encarada como a simples operacionalizao de um conjunto de normas, procedimentos e passos de um manual.

SOBRE NOSSO OBJETIVO - TAMBM ACADMICO, MAS MENOS IMEDIATO E RESTRITO - AO TRADUZIR ESTE LIVRO

7 A leitura deste livro na conjuntura em que vivemos pode servir como uma ajuda para responder uma pergunta que a muitos preocupa no meio acadmico: como contribuir para gerar as bases cognitivas para alavancar o processo em curso em nossa sociedade de construo do estado necessrio. Isto , como incorporar nossa atividade acadmica de pesquisa e capacitao de recursos humanos o objetivo comum de conformar um estado que possa alavancar o atendimento das demandas da maioria da populao e projetar os pases da Amrica Latina numa rota que leve a estgios civilizatrios sempre superiores? Responder essa pergunta um dos objetivos que a traduo deste livro contempla, na medida em que a sua leitura pode vir a colaborar significativamente nesse sentido. A pergunta demanda, em primeiro lugar, que se identifique as caractersticas do estado que herdamos do perodo autoritrio que sucedeu ao nacionaldesenvolvimentismo e antecedeu o seu desmantelamento, em curso, pelo neoliberalismo. Para faz-lo, parece necessrio reconhecer que, mais alm das preferncias ideolgicas, a combinao que herdamos, de um estado que combinava autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania no atendem nem ao projeto da direita nem ao projeto da esquerda latino-americana*. um princpio bsico da atuao das organizaes, o fato de qualquer deciso envolve um custo de operao e que, se equivocada, demanda a absoro de custos de oportunidade econmicos e polticos. O estado legado pelo autoritarismo no contemplava os recursos como escassos. Os econmicos podiam ser financiados com aumento da dvida imposta populao, os polticos eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo podia sufocar qualquer oposio. A destruio deste estado, que pregava a doutrina neoliberal e que empreenderam os governos civis que sucederam dbcle do militarismo no cone sul da Amrica Latina, no encontrou muitos opositores. Para a direita, a questo

* ver a respeito Aguilar, L. El Estudio de las Polticas Pblicas. Mxico, Miguel Angel Porrua, 1996.

8 era inequvoca: no havia porque defender um estado superinterventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico, que ademais, tornava-se crescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, j h muito, desde que, no cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista, havia sufocado as foras progressistas e restaurado as condies para a acumulao de capital, ele se tornara disfuncional. Para a esquerda, a questo era bem mais complicada. Ela havia participado no processo de fortalecimento do estado do nacional-desenvolvimentismo por entend-lo como um baluarte contra a dominao imperialista ou como um sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital internacional, de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo, o inchamento do estado promovido pelos militares era visto como um mal menor. A esquerda, ao mesmo tempo em que denunciava o carter de classe, repressivo e reprodutor da desigualdade social que possua o estado latino-americano, via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de reconstruo e emancipao nacional. A questo da privatizao dividiu a esquerda. De um lado ficaram os que, frente ameaa de um futuro incerto, instintivamente queriam preservar o passado, e os que, resguardando interesses corporativos, defendiam ardorosamente o estado que herdramos. De outro os que, por entender que a construo do estado necessrio iria demandar algumas das providncias que estavam sendo tomadas pelo neoliberalismo e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular no devia principalizar a questo, defendiam um legtimo, embora inexeqvel na conjuntura existente, controle da sociedade sobre o processo de privatizao. O final do autoritarismo deu incio a um processo de democratizao poltica que tende a possibilitar um aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses levando expresso de uma demanda crescente por direitos de cidadania. Na medida em que este processo avanar, aumentar ainda

9 mais a capacidade desses segmentos de pressionar pela satisfao de suas necessidades no atendidas por bens e servios - alimentao, transporte, moradia, sade, educao, comunicao etc. e, com isto, a demanda por polticas pblicas capazes de promover seu atendimento. Esse processo, que tem sido chamado de cenrio tendencial da democratizao, coloca ao ambiente acadmico um desafio cognitivo enorme. E num primeiro momento, pelo menos, para as cincias sociais, e mais especificamente para a rea Anlise de Poltica, que ele se reveste de maior importncia. Isto porque cabe a essa rea, a partir da criao das bases cognitivas para a construo do estado necessrio, municiar todas as demais cincias e assim potencializar sua contribuio para o esforo comum em que est engajada a sociedade brasileira.

SOBRE NOSSO OBJETIVO - ESTRATGICO E MAIS AMPLO - AO TRADUZIR ESTE LIVRO

Satisfazer as necessidades sociais associadas ao cenrio da democratizao com eficincia, e no volume que temos em pases como o Brasil, ser necessrio duplicar o tamanho dessas polticas (ou, mais precisamente, do volume de recursos envolvidos e impactos esperados) para incorporar os 50% da populao hoje desatendida. Se no for possvel promover um processo de transformao do estado que herdamos em direo ao estado necessrio que permita satisfazer necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao pode-se ver dificultado e at abortado, com uma fatal esterilizao de energia social e poltica. claro que para satisfazer aquelas demandas, o ingrediente fundamental, que no depende diretamente do estado, uma ampla conscientizao e mobilizao polticas que, espera-se, ocorra sem um custo social maior do que o que esta sociedade vem pagando.

10 O fato de que parece necessrio que o estado faa a "sua parte" um dos motivos que nos levaram a traduzir este livro. Acreditamos que ao faz-lo seja possvel trabalhar com antecipao, na "frente interna", gerando as condies cognitivas necessrias para a transformao do estado. verdade que a correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agora crescente concentrao de poder econmico, muito pouco espao deixa para que uma ao no sentido de disponibilizar conhecimento que possa levar melhoria das polticas pblicas e da eficincia da mquina do estado contribua para alavancar o processo de democratizao. Mas tambm verdade que, como esse espao se ir ampliando medida que a democratizao avance e a concentrao de renda, que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade, for sendo alterada, este conhecimento poder fazer toda a diferena. Isto , talvez ele venha a ser o responsvel por se alcanar ou no a adequao scio-tcnica e a governabilidade necessrias para tornar materialmente sustentvel o processo de mudana social que se deseja. Ao longo desse processo, avaliar em que medida privatizao, desregulao, liberalizao podem permitir que o estado se concentre em saldar a dvida social e impedir que sejam apenas formas de mascarar a sua desresponsabilizao em relao proteo aos mais fracos, desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses do capital globalizado, fundamental.

Democratizao e redimensionamento do estado, por sua vez, so tarefas interdependentes e complementares. A redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado exige uma cuidadosa deciso: quais assuntos podem ser

desregulamentados e deixados para que as interaes entre atores privados com poder similar determinem incrementalmente um ajuste socialmente aceitvel e quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de deciso racional, participativo e de uma implementao e avaliao sob a responsabilidade direta do estado. Questes como essas conformam a agenda sobre as quais o campo da Anlise de Poltica que trata este livro ter que abordar. Isto porque a democracia uma

11 condio apenas necessria para construir um estado que promova o bem-estar das maiorias. S o conjunto que ela forma com uma outra condio necessria a capacidade de gesto pblica suficiente. S a democracia aliada efetividade da gesto pode levar ao estado necessrio para a transformao da sociedade no sentido que ela deseja. Sem democracia no h participao e transparncia nas decises, no h avaliao de polticas, no h prestao de contas, no h responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico genrico e sem relao com ao de governo pode degenerar num assemblesmo inconseqente e irresponsvel e numa situao de descompromisso e ineficincia generalizada. Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo tempo, com enormes desigualdades sociais que clamam por soluo, requer capacidades e habilidades extremamente complexas e difceis de conformar, sobretudo no mbito de um estado como o que herdamos. E construir essas capacidades e habilidades um desafio acadmico da maior relevncia. A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial da agenda de governo; a erupo de uma infinidade de problemas que, em geral, demandam solues especficas e criativas, muito mais complexas do que aquelas que o estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico do estado que herdamos - pode absorver. A maneira como tradicionalmente se definia e caracterizava os problemas que o estado deveria tratar ficava restrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento poltico conservador dominante eram capazes de visualizar. A explicao dos mesmos estava constrangida por um modelo explicativo que, de um lado tendia quase monocausalidade e, de outro a solues genricas, universais. Isto levou ao estabelecimento de um padro nico causa problema soluo no qual, embora fosse percebida uma certa especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que segundo o modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a mesma, terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo.

12 O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica para trat-las que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato genrico que facilitava o tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de aparente eqidade os procedimentos de controle poltico e assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de cidadania, frente ao burocratismo onipotente do estado. Esta situao perpetuava e retroalimentava a elaborao de polticas que eram no apenas injustas e genricas. Eram tambm incuas, uma vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam ser explicitadas. Este estilo de elaborao de polticas que se consolidou objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes, tempos alm de incremental, assistemtico e pouco racional tendia a gerar polticas que eram facilmente capturadas por interesses das elites. A sociedade deve estar preparada para fazer com que as demandas que o processo de democratizao poltica ir cada vez mais colocar sejam filtradas com um vis progressista por uma estrutura que deve celeremente aproximar-se do estado necessrio. E isto ir originar um outro tipo de agenda poltica. Sero muito distintos os problemas que a integraro e tero que ser processados por este estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados pela populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo da realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia de vida, freqentemente de muito sofrimento e justa revolta.

VOLTANDO AO OBJETIVO ACADMICO PARA CONCLUIR

Em flagrante contraste com as demandas acima caracterizadas, existem poucos trabalhos acerca da relao que as polticas pblicas guardam com os interesses polticos e as necessidades sociais. Esta carncia pode ser explicada tanto pelo relativo desinteresse dos policy makers que atualmente orientam a poltica pblica

13 e dos que efetivamente a implementam, como daqueles que, adotando posies explicitamente governamental. Mas, e talvez este seja o ponto mais crtico da questo, este dficit de produo de trabalhos sobre o tema um srio problema para aqueles que, na posio de analistas, policy makers ou de, simplesmente, pesquisadores desejariam ir ao encontro dos interesses da maioria e de alguma forma contribuir para a satisfao das necessidades sociais. um srio obstculo a este desejo o fato de que as ferramentas de diagnstico, explicao, anlise e planejamento estratgico encontrem-se limitadas a um magro arsenal, normalmente derivado de marcos conceituais concebidos a partir de simplrias racionalidades custo-benefcio, ou maximizadoras de eficincia administrativa. Da mesma forma que pertinente a colocao de que no pode ser deixada de lado a necessidade de tornar mais eficiente o modo como se gastam os recursos alocados, parece pouco discutvel a afirmao de que a mera adoo de estratgias de reengenharia institucional ser incapaz de alterar o status quo. Em outros termos: as propostas centradas na otimizao da qualidade de gesto, so pr-inerciais e, portanto, inteis para redirecionar os complexos sistemas sociais locais de interao entre estado e sociedade para objetivos polticos e sociais alternativos. O fato apontado, relativo escassa reflexo existente, contribui para explicar porque, apesar das numerosas experincias falidas de reforma institucional acumuladas na regio durante a dcada passada, ainda se continue buscando implementar estratgias baseadas na otimizao da gesto. Nossa expectativa, ao traduzir este livro, contribuir para enfrentar a esse desafio: como conceber polticas e estratgias orientadas satisfao de necessidades sociais e objetivos de desenvolvimento scio-econmico adequadas para reforar e consolidar processos de democratizao poltica e econmica? progressistas criticam os atuais balizamentos da gesto

14

1.

POLTICA E ANLISE DE POLTICA

Introduo O interesse na anlise de poltica1 tem crescido continuamente nos ltimos anos. Iniciado nos Estados Unidos, nos anos 60, o movimento de polticas pblicas partiu de duas vertentes de interesse. Em primeiro lugar, a escala e a aparente intratabilidade dos problemas frente aos quais se colocam governos de sociedades industrializadas ocidentais levaram fazedores de poltica2 a buscar ajuda para a soluo daqueles problemas. Em segundo lugar, pesquisadores acadmicos, particularmente em cincias sociais, progressivamente voltaram suas atenes a questes relacionadas s polticas pblicas3 e procuraram aplicar seu conhecimento elucidao de tais questes. importante no exagerar nenhuma destas tendncias. No houve nenhuma corrida sbita dos fazedores de poltica para recorrerem pesquisa acadmica, nem houve uma reordenao imediata entre pesquisadores visando anlise de polticas pblicas. O que de fato ocorreu foi, ao longo de um perodo de alguns anos, o desenvolvimento de novos programas universitrios de ensino em polticas pblicas; diversos jornais

NT: policy analysis, no original, foi traduzido por anlise de poltica. necessrio estabelecer

desde o incio a distino entre dois termos ingleses, policy e politics, uma vez eles que fazem referncia a dois conceitos bastante distintos mas que possuem a mesma traduo em portugus: poltica. Ao utilizarmos a expresso poltica queremos referir, ao longo do livro, o conceito de policy (que possui como uma das tradues possveis para o portugus o termo planejamento) e qualquer utilizao diferente ser explicitada. Desta forma, traduzimos policy analysis como anlise de poltica ou anlise de polticas. Seguindo nesta linha, sempre que surgirem termos no original para os quais isto se faa necessrio, indicaremos a traduo adotada e sua forma em ingls: policy ou politics.
2

NT: policy-maker, no original, foi traduzido como fazedor de poltica. NT: A expresso public policy, no original, foi traduzida como poltica pblica

15 acadmicos devotados anlise de poltica, estudos polticos e cincias polticas foram lanados; professores e pesquisadores em disciplinas consolidadas, tais como cincia poltica, economia e sociologia comearam a produzir publicaes sobre temas relacionados a poltica. Simultaneamente, agncias governamentais comearam a empregar analistas de polticas4, assim adotando tcnicas e prticas que viriam a se colocar na ordem do dia para o analista de polticas como, por exemplo, anlise de custo e benefcio, oramento por programas e anlise de impacto. Ao escrever sobre estes desenvolvimentos em 1972, Heclo referiu-se modernidade renovada (p. 83) da anlise de poltica, um til lembrete de que, embora a rea estivesse expandindo-se, ela no era inteiramente nova. Fazendo eco a estes argumentos, Rhodes observou que muito do trabalho tido como novo era todo muito familiar (1979, p. 26). Esta familiaridade advinha em parte do velho interesse, entre acadmicos e pesquisadores, na atuao do governo e em questes polticas. Estudos que haviam sido originalmente desenvolvidos a partir do trabalho de estudiosos de anlise de polticas, economistas e outros foram ento adotados pela perspectiva emergente da anlise de poltica. Igualmente, a tentativa de aplicar o conhecimento da cincia social a problemas governamentais, e de influenciar as atividades e decises do governo, recorria a uma tradio envolvendo indivduos como Keynes, os Webbs e mesmo Marx. Enquanto muito era, portanto, familiar, a escala de interesse em questes polticas era nova. Uma comparao entre a resposta limitada ao apelo de Lasswell a acadmicos para perseguirem uma orientao para a poltica5, em um livro publicado em 1951 (Lasswell, 1951), e a taxa muito maior de atividade desenvolvida nos anos 60 e 70 ilustra isto. Uma outra diferena foi que o movimento de polticas pblicas alegava oferecer uma nova abordagem para problemas do governo, particularmente

NT: do mesmo modo que no caso de policy analysis, traduzimos policy analyst, no original, como

analista de polticas.
5

NT: policy orientation, no original, foi traduzido como orientao para a poltica.

16 quando comparado com a administrao pblica, cujas falhas evidentes forneceram s universidades americanas, no final dos anos 60, o estmulo para o desenvolvimento de cursos de anlise de poltica. Muitos dos programas de psgraduao em polticas pblicas tomaram como modelo programas de mestrado em administrao de empresas levados a cabo por escolas de administrao (business schools). A nfase era dada a mtodos quantitativos combinados anlise organizacional e ao desenvolvimento de tcnicas prticas de

administrao mediante uma abordagem de estudos de casos reais. tica e valores tambm encontraram seu lugar em alguns programas. Ainda que alguns destes programas afirmassem superar a estreiteza e falta de rigor dos cursos de administrao pblica, alguns observadores no ficaram convencidos de que eles fossem realmente to diferentes (Rhodes, 1979). Se os EUA estavam na liderana destes desenvolvimentos, o Reino Unido no ficava muito atrs. Programas de ensino universitrio e pesquisa evoluram a partir de meados dos anos 70; paralelamente foram estabelecidos vrios jornais e publicaes com um enfoque de polticas e, por certo tempo, discusses foram efetuadas sobre a formao de um Brookings britnico, modelado segundo o Instituto Brookings de Washington. A inteno era estabelecer um centro independente de pesquisa de polticas pblicas para produzir trabalhos de alta qualidade sobre problemas relacionados ao governo. Embora o plano nunca tenha se materializado, duas unidades de pesquisa existentes - o Centro para Estudos em Poltica Social e Planejamento Poltico e Econmico - combinaram-se para formar o Instituto de Estudos de Poltica e o Conselho de Pesquisa em Cincia Social colocou uma nova nfase em pesquisas relevantes para as polticas pblicas. Uma das diferenas significativas entre os respectivos desenvolvimentos dos movimentos de polticas pblicas no Reino Unido e nos Estados Unidos foi que nestes as atitudes do governo voltadas para as cincias sociais foram muito mais favorveis do que na Inglaterra. Como resultado, o financiamento do governo para a pesquisa em cincias sociais e a indicao de acadmicos para postos do prprio governo ocorreram nos Estados Unidos em uma escala muito maior (Sharpe, 1975). Uma outra diferena foi a de que no Reino Unido os analistas de

17 polticas foram raramente empregados por agncias do governo. Mais propriamente, servidores civis, administradores e especialistas no governo adquiriram, em maior ou menor grau, alguma prtica em anlise de polticas (Gunn, 1980). Nos anos 80, o interesse em anlise de polticas continuou a se desenvolver, apesar de ter havido uma tendncia de deslocamento dos termos do debate. O ataque ao setor pblico levou procura de dispositivos de mercado para se resolver problemas de alocao social e nfase na necessidade de solues para as ineficincias do setor pblico conduziram aplicao de tcnicas de gesto tpicas do setor privado. Assim, a administrao pblica veio a ser cada vez mais descrita como gesto pblica (Politt, 1990; Hood, 1991). Curiosamente, enquanto uma tal nfase estava voltada para a envolver uma afirmao da necessidade de aplicar mecanismos tradicionais formais de controle gerencial fundamentadas numa crena de que a implementao de polticas um processo direto e retilneo, o ceticismo acadmico sobre os limites do uso da anlise de polticas teve por finalidade, por outro lado, a ser compartilhado pelos polticos. Conseqentemente, na Inglaterra, nenhum membro da Comisso foi apontado durante o governo da Sra. Thatcher. Ao contrrio, apenas curtos exerccios de anlise de polticas conduzidos com uma orientao explcita poltica por um pequeno nmero de conselheiros ideologicamente confiveis foram realizados. Do que foi dito at agora fica claro que a anlise de polticas um termo que descreve toda um espectro de atividades. Na verdade, estas atividades so to variadas que um autor argumentou que no pode haver nenhuma definio de anlise de poltica (Wildavsky, 1979, p. 15). Na viso de Wildavsky, mais importante praticar anlise de polticas do que perder tempo definindo-a. Conforme ele comenta, a anlise deveria ser mostrada e no apenas definida. Nada mais ridculo que uma busca ftil de essncias aristotlicas (p. 410). Embora tenhamos considervel simpatia por este ponto de vista, somos compelidos, enquanto autores de mais uma contribuio crescente literatura relacionada anlise de poltica, a tentar algum esclarecimento de termos e conceitos bsicos. Isto necessrio, entre outros motivos, porque indicar o

18 escopo da anlise de polticas e aqueles aspectos da temtica compreendidos neste livro.

O escopo da anlise de polticas Um dos problemas com que os estudantes de anlise de polticas deparam-se a variedade desconcertante de termos usados na literatura. Cincias polticas, estudos de poltica e anlise de polticas so trs dos termos mais comumente usados para descrever o campo de estudos como um todo. s vezes estes termos so usados em sentidos especficos e bem definidos; s vezes so usados de forma intercambivel. Quando os termos so definidos, freqentemente h pouca consistncia nas definies empregadas por diferentes autores. No por acaso que Wildavsky e outros procuram evitar o embarao dos debates voltados a tais definies. Nossa preferncia por anlise de polticas como descrio geral da matria em que estamos interessados. Uma razo para isto que, depois de um perodo no qual as cincias polticas pareciam estar ganhando ascendncia (Dror, 1971; Lasswell, 1951), a anlise de polticas emergiu como o termo favorecido entre os autores de uma srie de contribuies significativas literatura (Wildavsky, 1979; Jenkins, 1978; Hogwood e Gunn, 1984). A no ser que haja razes convincentes para o contrrio, parece-nos apropriado aceitar a terminologia existente. Uma segunda razo para usar o termo anlise de polticas que ele permite que a rea possa ser dividida em anlise de polticas e anlise para poltica (Gordon, Lewis e Young, 1977). Esta distino importante porque chama a ateno para a anlise de polticas como uma atividade acadmica preocupada primariamente com o avano da compreenso e, tambm, para a anlise de polticas como uma atividade aplicada preocupada principalmente em contribuir soluo de problemas sociais. Vamos elaborar esta distino rapidamente. Antes de faz-lo, entretanto, consideremos em maior detalhe o objeto da anlise de poltica. Anlise de polticas, escreve Thomas Dye, descobrir o que os governos fazem, porque o fazem e que diferena isto faz (1976, p.1). Na viso de Dye,

19 todas as definies de anlise de poltica, de fato, significam a mesma coisa - a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo (ibid.). Numa primeira leitura esta definio parece descrever o objeto tanto da cincia poltica quanto o da anlise de poltica. Afinal, os cientistas polticos esto interessados nas causas e conseqncias da ao governamental e tm despendido muito esforo procurando descrever e explicar tal ao. No obstante, conforme mostra Dye, cientistas polticos tm-se concentrado no exame das instituies e das estruturas de governo. Apenas mais recentemente a cincia poltica deslocou-se de um enfoque institucional para um comportamental. E apenas atualmente a poltica pblica tornou-se um objeto de anlise importante para os cientistas polticos. O que distingue a anlise de polticas em relao a muito do que se produz em cincia poltica, na interpretao de Dye, a preocupao dos analistas de polticas com o que o governo faz. Podemos ainda adicionar que a anlise de polticas se distingue, tambm, pelo seu uso de conceitos de uma variedade de disciplinas diferentes, aspecto que retomaremos adiante neste captulo. Embora a definio de Dye enfatize o papel da anlise de polticas no aumento do conhecimento da ao do governo, ele nota que ela pode igualmente ajudar fazedores de poltica a melhorar a qualidade das polticas pblicas (p. 108). Dye est aqui corroborando as vises de uma srie de outros autores que argumentam que a anlise de polticas uma atividade tanto prescritiva quanto descritiva. Um dos fundadores da anlise de poltica, Harold Lasswell, observa o crescimento de uma orientao para a poltica (Lasswell, 1951) nas cincias sociais e em outras disciplinas. Isto compreende dois elementos: o desenvolvimento do conhecimento sobre o processo de elaborao de polticas6 em si e a melhoria da informao disponvel para os fazedores de poltica. Lasswell tambm descreve a orientao para a poltica como uma abordagem tpica da cincia poltica, um termo tomado por emprstimo de Yehezkel Dror para se referir contribuio do conhecimento

NT: policy process, no original, foi traduzido como processo de elaborao de polticas .

20 sistemtico, da racionalidade estruturada e da criatividade organizada para melhor elaborar as polticas (1971, p. ix). Como Lasswell, Dror mantm grandes esperanas em relao contribuio que o estudioso de anlise de polticas7 pode fazer melhoria do processo de formulao de polticas8 e ao alvio de problemas sociais. Assim, enquanto Lasswell sustenta que o estudioso de anlise de polticas dever-se-ia concentrar nos problemas fundamentais do homem na sociedade (p. 8) e procurar ajudar na efetivao da dignidade humana na teoria e na prtica (p. 15), Dror afirma que a anlise de poltica9 essencial para a melhoria da condio humana e, de fato, conteno de catstrofes (sic) (1971, p. ix). A orientao prescritiva da anlise de polticas tambm enfatizada por Aaron Wildavsky, embora seja notvel a sua maior modstia nas asseres que faz. Conforme notamos, Wildavsky rejeita a idia de que seja possvel chegar a uma nica definio de anlise de poltica. Ao invs disso, ele destaca as principais caractersticas da anlise de poltica, prestando particular ateno a ela enquanto atividade centrada em problemas. Isto , a anlise toma como objeto de estudo problemas encarados por fazedores de polticas e visa melhorar estes problemas mediante um processo baseado na criatividade, imaginao e profissionalismo. Na viso de Wildavsky, freqentemente os problemas no so exatamente resolvidos, mas sim postergados ou engavetados. Dada a intratabilidade de muitos problemas sociais, o papel da anlise encontrar problemas em que solues podem ser tentadas. Se o analista for capaz de redefinir problemas de uma forma que torne alguma melhoria possvel, ento isto j tanto quanto pode ser esperado. Como parte deste processo, Wildavsky discute que o analista deveria

NT: policy scientist, no original, foi traduzido como estudioso de anlise de polticas. O termo no

deve ser confundido com political scientist, ou seja, cientista poltico.

8

NT: policy-making, no original, foi traduzido como formulao de polticas, embora em alguns

casos a expresso elaborao de polticas pudesse tambm ser vlida.

9

NT: policy sciences, no original, foi traduzido como anlise poltica.

21 estar engajado em aes. Pensar sobre problemas e procurar solues interao intelectual, nos termos de Wildavsky - devem ser enriquecidos com interao social caso se deseja que a anlise tenha impacto (Wildavsky, 1979, p. 17). A anlise de polticas est, portanto, preocupada tanto com o planejamento quanto com a poltica (politics), e A mais alta forma de anlise usar o intelecto para auxiliar a interao entre pessoas (ibid.). Vista nestes termos, a anlise de polticas tem tanto a ver com a defesa de idias, ou com a sua venda (Wildavsky, 1979, p. 10), quanto com a compreenso. O quo longe analistas de polticas acadmicos dever-se-iam engajar na defesa de idias uma questo controversa. Lasswell assume uma posio inequvoca nesta questo, afirmando que cientistas sociais interessados numa orientao para a poltica no deveriam nem se engajar em tempo integral na prtica poltica nem empregar seu tempo aconselhando fazedores de polticas em questes de cunho imediato. O seu argumento que cientistas sociais dever-seiam concentrar em questes maiores e comunicar suas idias e descobertas a fazedores de poltica por intermdio de seminrios em instituies existentes e mediante o estabelecimento de novas instituies (Lasswell, 1951). Em uma linha semelhante, Dye afirma que a defesa de uma poltica10 e a anlise de polticas so empreendimentos separados (1976, p. 3). Ele prossegue, afirmando que cientistas sociais no deveriam se engajar ativamente em poltica (politics), mas sim se concentrar na aplicao sistemtica da teoria, da metodologia e das descobertas da cincia social a problemas sociais contemporneos da sociedade (ibid.). Este argumento encontra eco nos trabalhos de dois autores ingleses, Sharpe (1975) e Donnison (1972), que comentam a contribuio de Dye. Sharpe conclui uma reviso da relao entre cincias sociais e elaborao de polticas sugerindo que as cincias sociais poderiam dar uma maior contribuio elaborao de polticas caso os acadmicos se concentrassem na realizao de boas pesquisas ao invs de se infiltrarem no Whitehall. J Donnison qualifica seu

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NT: policy advocacy, no original, foi traduzido como defesa de uma poltica.

22 apelo por um aumento da pesquisa com orientao para a poltica alertando que os pesquisadores deveriam permanecer firmemente enraizados no mundo acadmico (1972, p. 532). Wildavsky nutre alguma simpatia por estas vises, mas vai um pouco alm afirmando que a anlise deve incluir consideraes de como as idias que emergirem da prpria anlise podero ser aplicadas. Bom profissionalismo - nos termos de Dye, a aplicao da teoria aos problemas sociais - requer que as dificuldades antecipadas na implementao dos resultados da anlise de polticas sejam levadas em conta. Ir alm disto, agindo para implementar a anlise (1979, p. 10) e contribuindo ativamente para que idias polticas (policy ideas) possam achar seu caminho no mundo (ibid.) so, para Wildavsky, uma opo extra. Ele expressa forte preferncia em relao a ela. O analista acadmico que se engaja na venda de suas idias est claramente operando de forma similar a muitos analistas de polticas que trabalham no governo. Como uma atividade governamental, a anlise de polticas tipicamente envolve informar e assessorar os fazedores de poltica no processo de escolha entre alternativas. O estilo de trabalho de analistas de polticas no governo varia consideravelmente. Meltsner (1976), em seu estudo sobre analistas na burocracia federal norte-americana, identifica trs tipos: o tcnico, interessado em produzir pesquisa - de orientao para a poltica - de boa qualidade que , essencialmente, um acadmico em residncia burocrtica; o poltico, preocupado com a obteno de influncia e promoo pessoais e interessado em anlises apenas na medida em que estas dizem respeito a estes mesmos fins; e o empreendedor, interessado no uso da anlise para influenciar a poltica (policy) - e melhorar o impacto desta. Um ponto a se observar o fato de analistas acadmicos estarem penetrando cada vez mais o mbito do governo, ignorando desse modo a advertncia de Lasswell de que eles no deveriam envolver-se diretamente no aconselhamento de polticos. Isto verdade no apenas nos Estados Unidos, mas tambm no Reino Unido onde, como mencionamos, analistas de polticas como tal tm sido raramente empregados por agncias do governo. No Reino Unido, acadmicos tm agido como assessores polticos a comits de ministros e parlamentares,

23 alm de atuarem no Grupo Central de Reviso Poltica (Central Policy Review Staff), estabelecido em 1970 como um think tank dentro do governo. Em conseqncia, a linha divisria entre analistas de polticas dentro e fora do governo tornou-se crescentemente difusa. Ao mesmo tempo, analistas de polticas acadmicos tm usado em alguns casos suas especializaes para assessorarem a grupos de presso a perseguir suas preferncias polticas (policy). esta espcie de atividade executada em diferentes cenrios que faz da anlise de polticas uma disciplina to difcil de ser delimitada e definida.
Informao para a elaborao de polticas Defesa de processos Defesa de polticas

Estudo do contedo da poltica

Estudo do processo de elaborao de poltica

Estudo dos resultados da poltica

Avaliao

Analista como ator poltico

Ator poltico como analista

Estudos polticos (Conhecimento de poltica e do processo de elaborao de polticas)

Anlise de polticas (Conhecimento no processo de elaborao de polticas)

Figura 1.1

Tipos de estudo da elaborao de polticas pblicas (Fonte:

Hogwood e Gunn, 1981)

Contudo, a discusso pode avanar se retornarmos distino entre anlise de polticas e anlise para poltica mencionada anteriormente neste captulo. Se, conforme sugerimos, alguns analistas de polticas esto interessados em melhorar o entendimento da poltica (policy), alguns esto interessados em melhorar a qualidade da mesma, e outros em ambas as atividades, possvel fazer distines mais precisas entre diferentes tipos de trabalho de anlise de polticas? Acreditamos que sim. Em particular, a tipologia proposta por Hogwood e Gunn (1981, veja tambm seu livro de 1984) que recorre a uma anlise anterior de

24 Gordon, Lewis e Young (1977), indica sete variedades de anlise de poltica, ilustradas na Figura 1.1. Primeiramente, h estudos do contedo da poltica (studies of policy content) nos quais os analistas procuram descrever e explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas particulares. No Reino Unido, muito da poltica social e do trabalho de administrao enquadra-se nesta categoria. O analista interessado em contedo de polticas geralmente investiga um ou mais casos a fim de determinar como uma poltica surgiu, como foi implementada e quais foram os resultados. Em segundo lugar, h estudos do processo de elaborao de polticas (studies of policy process) em que a ateno dirigida aos estgios pelos quais passam questes e procura-se avaliar a influncia de diferentes fatores no desenvolvimento da questo. Estudos do processo de elaborao de polticas invariavelmente mostram certo interesse pelo contedo de polticas, mas de uma forma geral esto interessados em desvendar as vrias influncias na formulao de polticas. Um exemplo clssico o livro de Graham Allison (1971) sobre a crise dos msseis em Cuba em que a crise usada para demonstrar as vantagens e desvantagens de uma srie de modelos do processo de elaborao de polticas. Estudos do processo de elaborao de polticas so freqentemente voltados a questes isoladas deste tipo ou a reas polticas especficas, mas eles podem igualmente estar dirigidos ao processo de elaborao de polticas dentro de uma organizao ou s influncias sobre a poltica dentro de uma sociedade ou comunidade particular. Em terceiro lugar, h estudos de resultados de polticas (studies of policy outputs) que procuram explicar porque os nveis de gasto ou de proviso de servios variam entre diferentes reas. Na terminologia de Dye, estes so estudos de determinao de polticas (1976, p. 5), estudos que tomam polticas como variveis dependentes e tentam compreend-las em termos de fatores sociais, econmicos, tecnolgicos e outros. Estudos de resultados tm recebido muita ateno nos Estados Unidos, entre outros, no prprio trabalho de Dye, e tm sido empreendidos de forma crescente no Reino Unido e em outros pases da Europa ocidental. Uma rea de aplicao particularmente complexa desta abordagem pode ser encontrada na vasta literatura que tenta explicar diferenas nacionais no desenvolvimento de

25 polticas de bem-estar social (para uma reviso sucinta, veja Baldwin, 1990). A quarta categoria, estudos de avaliao (evaluation studies), marca a fronteira entre anlise de polticas e anlise para a poltica. Estudos de avaliao so muitas vezes chamados de estudos de impacto por se voltarem ao impacto que as polticas tm sobre a populao. Estudos de avaliao podem ser ou descritivos ou prescritivos. Em quinto lugar, h a informao para a elaborao de polticas (information for policy-making) na qual dados so ordenados a fim de auxiliar fazedores de poltica a tomarem decises. Informaes para a poltica podem ser obtidas de estudos efetuados dentro do prprio governo, como parte de um processo regular de monitoramento, ou fornecidas por analistas de polticas acadmicos preocupados com a aplicao de seu conhecimento a problemas prticos. Em sexto, h a defesa de processos (process advocacy), uma variante da anlise para a poltica na qual os analistas procuram melhorar a natureza dos sistemas de elaborao de polticas. A defesa de processos manifestada em tentativas de melhorar a mquina do governo por intermdio da realocao de funes e tarefas, e de esforos para aumentar a base para a escolha entre polticas mediante o desenvolvimento de sistemas de planejamento e de novos enfoques para avaliao de opes. Finalmente, h a defesa de polticas (policy advocacy), a atividade que o analista desempenha ao pressionar pela adoo de opes e idias especficas no processo de elaborao de polticas, seja individualmente, seja em associao com outros, freqentemente por intermdio de um grupo de presso.

A orientao para a poltica11 Tendo esclarecido o significado da anlise de polticas e as vrias formas que ela pode tomar, estamos agora prontos para especificar as reas que so de particular interesse para ns neste livro. Nosso principal interesse na anlise de polticas. Isto implica que estamos preocupados especificamente com estudos do

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NT: policy orientation, no original, foi traduzido como orientao para a poltica.

26 processo de elaborao de polticas, o que no significa que negligenciemos contribuies relevantes de estudos relacionados s outras categorias

identificadas por Hogwood e Gunn, particularmente estudos de resultados de polticas que resultam em proporcionam interpretaes inovadoras dos processos de elaborao de polticas. Estamos, pois, interessados em uma importante parte especfica de todo o campo de anlise de polticas. Ao estudarmos o processo de elaborao de polticas, consideramos til recorrer a idias e contribuies de vrias disciplinas acadmicas, particularmente da cincia poltica e da sociologia. No concordamos com Dror que a anlise de polticas (na sua terminologia, policy sciences) seja uma nova supra-disciplina (1971, p. ix). Antes, endossamos a viso de Wildavsky de que a anlise de polticas uma sub-rea aplicada cujo contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por qualquer coisa que parea apropriada s circunstncias do tempo e da natureza do problema (1979, p. 15). Mesmo aqueles com um conhecimento apenas superficial da literatura de anlise de polticas reconhecem prontamente os problemas que advm da tentativa de situar a anlise de polticas nas categorias disciplinares existentes. por este motivo que Lasswell se refere a uma orientao para a poltica - uma orientao que vai alm das especializaes existentes (1951, p. 3). Esta a formulao que nos propomos seguir. Conforme nossa viso, o propsito da anlise de polticas , utilizando idias provenientes de uma srie de disciplinas, interpretar as causas e conseqncias da ao do governo, em particular ao voltar sua ateno ao processo de formulao poltica. Mas o que poltica (policy)? Esta uma questo que novamente tem atrado muito interesse, porm pouca concordncia. Heclo observa que poltica no (...) um termo auto-evidente (1972, p. 84) e ele sugere que uma poltica pode ser utilmente considerada mais como um curso de ao ou inao do que como decises ou aes especficas (p. 85). Como uma variante disto, David Easton menciona que uma poltica (...) consiste de uma teia de decises e aes que alocam (...) valores (1953, p. 130). Uma definio adicional oferecida por Jenkins, que v poltica como um conjunto de decises interrelacionadas...concernindo a seleo de metas e os meios de alcan-las

27 dentro de uma situao especificada (...) (1978, p. 15). Outros autores chegam a sugerir definies ainda mais vagas: Friend e seus colegas dizem que poltica essencialmente uma posio que, uma vez articulada, contribui para o contexto dentro do qual uma sucesso de decises futuras ser feita (1974, p. 40); Cunningham, um antigo alto funcionrio pblico britnico, discute que poltica mais como o elefante - voc o reconhece quando o v, mas no pode defini-lo facilmente (1963, p. 229). Os problemas de definio colocados pelo conceito de poltica sugerem que difcil trat-lo como um fenmeno muito especfico e concreto. A poltica pode por vezes ser identificvel em termos de uma deciso, mas muito freqentemente ela envolve ou grupos de decises ou o que pode ser visto como pouco mais que uma orientao. As tentativas de definio tambm implicam que difcil identificar ocasies particulares em que poltica feita. A poltica muitas vezes continua a desenvolver-se mais propriamente dentro do que convencionalmente descrito como fase de implementao do que da fase de formulao do processo de elaborao de polticas. Vejamos um pouco mais as implicaes do fato de que a poltica envolve antes um curso de ao ou uma teia de decises do que uma deciso. Isto implica diversos aspectos. Em primeiro lugar, uma teia de decises, geralmente de considervel complexidade, pode estar envolvida no desencadear de aes. Uma teia de decises que permanece atuando durante um longo perodo de tempo, estendendo-se muito alm do processo inicial de formulao de poltica pode fazer parte de uma rede complexa. Um segundo aspecto que, at mesmo no nvel de elaborao poltica, esta no comumente expressa em uma nica deciso. Ela tende a ser definida em termos de uma srie de decises que, tomadas em seu conjunto, possibilita um entendimento mais ou menos comum do que poltica. Terceiro, polticas invariavelmente mudam com o passar do tempo. Declaraes de intenes de ontem podem no ser as mesmas que as de hoje, seja devido a ajustes incrementais a decises anteriores, seja devido a mudanas de direo mais significativas. Da mesma forma, a experincia de implementar uma deciso pode ser realimentada no processo de tomada de decises, desse modo criando ou levando a mudanas na alocao de valores. Isso no quer dizer que polticas

28 estejam sempre mudando, mas simplesmente que o processo de elaborao de polticas mais propriamente dinmico que esttico e que devemos estar atentos mobilidade das definies de questes. Em quarto lugar, um desenvolvimento deste ponto que muito da tomada de decises em poltica concerne, como Hogwood e Gunn (1984) notaram, tentativas em torno da difcil tarefa do trmino de uma poltica ou de determinar a sucesso da mesma (veja tambm Hogwood e Peters, 1983). Em quinto, o corolrio dos dois ltimos pontos a necessidade de reconhecer que o estudo de polticas tem como um de seus principais interesses o exame de nodecises. isto que Heclo mostra em sua referncia inao. O conceito notomada de decises tem se tornado crescentemente importante nos ltimos anos e tem-se discutido que muito da atividade poltica concerne a manuteno do status quo e a resistncia a contestaes alocao existente de valores. A anlise desta atividade uma parte necessria do exame da dinmica do processo de elaborao de polticas e ns investigaremos a no-tomada de decises no Captulo 4. Finalmente, as definies citadas acima levantam a questo de se poder encarar ou no a poltica como uma ao sem decises. Pode ser dito que um padro de aes ao longo de um perodo de tempo constitui uma poltica, mesmo que estas aes no tenham sido formalmente sancionadas por uma deciso? Autores em poltica tm voltado sua ateno de forma crescente ao de agentes de mais baixo nvel, algumas vezes chamados de burocratas do nvel da rua (Lipsky, 1980), a fim de conquistarem uma melhor compreenso a respeito da elaborao e implementao de polticas. Em algumas circunstncias sugere-se que neste nvel do sistema que a poltica realmente feita. Pareceria importante balancear uma perspectiva de decises de cima para baixo em polticas com uma perspectiva de baixo para cima orientada ao. Pode-se dizer, portanto, que tanto as aes quanto as decises constituem o enfoque apropriado da anlise de polticas e exploraremos a influncia dos burocratas do nvel da rua mais adiante neste livro.

29
Ambiente Ambiente

Demandas Entradas Apoio

SISTEMA POLTICO

Decises e aes

Sadas

Ambiente

Ambiente

Figura 1.2 Easton, 1965a).

Um modelo simplificado do sistema poltico12 (Fonte:

Discutimos a poltica, at aqui, como o resultado do processo de elaborao de polticas. Wildavsky nos lembra de que poltica um processo e tambm um produto. O termo usado para se referir ao processo de tomada de decises e igualmente ao produto deste processo (1979, p. 387). Ao procurar compreender as complexidades do processo de tomada de decises, autores tm posto em evidncia uma variedade de modelos dentre os quais o enfoque sistmico esboado por David Easton (1953, 1965a e b) tem recebido considervel proeminncia. Easton discute que a atividade poltica pode ser analisada em termos de um sistema contendo uma srie de processos que devem permanecer em equilbrio a fim de que a atividade sobreviva. O paradigma que ele emprega o sistema biolgico cujos processos vitais interagem uns com os outros e com o meio ambiente para produzir um estado corporal mutvel e, no entanto, estvel. Easton afirma que sistemas polticos so como sistemas biolgicos e existem em

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NT: political system, no original, foi traduzido como sistema poltico.

30 um ambiente que contm uma variedade de outros sistemas, incluindo sistemas sociais e ecolgicos. Um dos processos fundamentais dos sistemas polticos so as entradas que tomam a forma de demandas e apoios. Demandas envolvem aes de indivduos e grupos buscando alocaes autorizadas de valores. Os apoios encerram aes tais como votaes, obedincia lei e pagamento de taxas. Isso entra na caixa preta da tomada de decises, tambm conhecida como processo de converso, para produzir sadas, as decises e polticas das autoridades. Sadas podem ser distinguidas de resultados, que so os efeitos que polticas tm sobre os cidados. A anlise de Easton no termina aqui, pois se admite realimentao dentro da estrutura dos sistemas mediante a qual as sadas do sistema poltico influenciam futuras entradas no sistema. O processo como um todo representado na Figura 1.2. O principal mrito da teoria dos sistemas que ela fornece uma forma de conceitualizar o que so, freqentemente, complexos fenmenos polticos. Ao enfatizar processos como sendo opostos a instituies ou estruturas, o enfoque de Eastman representa um avano em relao a anlises mais tradicionais dentro da cincia poltica e da administrao pblica. O enfoque tambm til ao desagregar o processo de elaborao de polticas em uma srie de estgios diferentes, de forma que cada um dos quais possa ser analisado mais detalhadamente. O modelo sistmico importante por todas estas razes e isso, sem dvida, ajuda a justificar sua proeminncia na literatura. O modelo, todavia, tem suas desvantagens e nossa compreenso de poltica e do processo de elaborao de polticas pode ser mais desenvolvido ao examinarmos vrios pontos criticveis. Primeiramente, seria errneo aceitar a conceitualizao de Easton do sistema poltico como uma descrio precisa da forma como sistemas funcionam na prtica. Embora a identificao de processos de Easton tenha seu valor, a ordenao pura e lgica destes processos em termos de iniciao de demanda, atravs do processo de converso para sadas, raramente ocorre de modo to

31 simples no mundo prtico da elaborao de polticas. Por exemplo, os prprios fazedores de poltica podem ser a fonte de demandas e, embora Easton reconhea a importncia do que ele denomina co-entradas (withinputs), deve ser considerada a maneira como os comportamentos individual e grupal podem ser moldados por lderes polticos. Um corpo crescente de trabalho sugere que, longe de surgirem autonomamente na comunidade, demandas polticas podem ser produzidas por lderes que, por meio disso, criam condies para sua prpria ao (Edelman, 1971). Mediante a manipulao da linguagem e da criao de crises, as autoridades podem impor suas prprias definies de problemas e ajudar a forjar a agenda poltica. O reconhecimento destes processos um importante corretivo para as hipteses ingnuas encontradas em algumas aplicaes da teoria de sistemas. O trabalho de Edelman tambm chama ateno para a forma na qual polticas servem a propsitos simblicos, isto , polticas podem ser

freqentemente mais efetivas para dar a impresso de que o governo est tomando atitudes, e portanto para manter o apoio poltico, do que para lidar com problemas sociais. Conforme Dye mostrou, uma fraqueza da anlise de polticas concentrar-se primariamente em atividades dos governos ao invs de em sua retrica (1976, p. 21). O que isto sugere que estudantes do processo de elaborao de polticas deveriam estar precavidos para no levar os fazedores de poltica muito a srio. Polticas podem ser direcionadas a melhorias de condies sociais, mas isto deveria ser mais parte do objeto de investigao do que uma hiptese de pesquisa. Uma segunda crtica estrutura sistmica decorre de ela salientar a importncia central do processo de converso, a caixa preta da tomada de decises e, no entanto, dar-lhe relativamente pouca ateno ao compar-lo considerao detalhada de demandas e apoios. Isto indica a necessidade de se basear no apenas na anlise de sistemas, mas tambm no trabalho que explora a dinmica da tomada de decises. Uma parte considervel deste livro concerne a penetrao na caixa preta. Incluso no sistema poltico, conforme usado aqui em termos gerais, parece haver uma grande quantidade de atividade poltica. Isto envolver a poltica inter-organizacional - entre nveis do governo (central e local) e entre diferentes

32 departamentos do mesmo nvel. Estas relaes polticas so canalizadas por estruturas e regras, as quais, por seu lado, so o objeto de ao poltica contnua. Uma terceira crtica, que parte deste ltimo ponto, o fato de o sistema, e em particular a forma em que processos ocorrem dentro da caixa preta, ser ele prprio objeto de ao poltica. Haver diversas partes deste livro em que vamos querer mostrar a importncia do que tem sido chamado de elaborao de metapolticas (Dror, 1986; veja tambm Hupe, 1990). Isto diz respeito ao estabelecimento e mudana de sistemas e estruturas dentro dos quais ocorrem os processos concernindo a sadas (outputs) polticas significativas. Naturalmente, a cincia poltica presta ateno considervel aos grandes exemplos de elaborao de meta-polticas: a determinao de constituies e as batalhas por poder poltico caractersticas da formao de naes ou da desintegrao de imprios. O que pode ser negligenciado, entretanto, o modo como as relaes entre unidades do governo esto sujeitas a ajustes contnuos na medida em que obrigaes e oramentos so alterados. Representaes sistemticas do processo de elaborao de polticas tendem a dar a conflitos a aparncia de jogos; o problema reside no fato de que a poltica pode tanto ser sobre o asseguramento de um resultado especfico quanto sobre mudanas nas regras do jogo. Alm disso, este ltimo aspecto pode ser tanto incitado por um interesse em influenciar um resultado atual quanto por uma preocupao em influenciar resultados futuros. O modelo sistmico tende a tratar o prprio sistema como algo esttico e incontestvel, ou pelo menos apenas sujeito a raras mudanas fundamentais dentro de naes-estado mais estveis. A prpria nfase na teoria sistmica sobre a idia da caixa preta instrutiva. A imagem nos lembra de que estes processos so freqentemente difceis de serem penetrados e, conseqentemente, de serem pesquisados. importante, portanto, tentar desenvolver modelos do modo como decises so tomadas e compar-los e contrast-los a fim de perceber as diferentes formas em que eles nos ajudam a compreender processos. Allison (1971) oferece uma abordagem til aqui. Ele sugere que trs modelos so relevantes. H, primeiramente, o modelo do ator racional que v aes como sendo formadas por agentes propositados com certas

33 metas e objetivos. Estes agentes tm que escolher entre cursos alternativos de ao a fim de alcanar seus objetivos. Associadas s alternativas tm-se, supostamente, conjuntos de conseqncias e a escolha racional consiste em selecionar a alternativa cujas conseqncias esto situadas num nvel mais elevado. Em segundo lugar, h o modelo do processo organizacional que v a ao no como escolha racional, mas como o resultado do comportamento organizacional. Este comportamento , largamente, a decretao de rotinas estabelecidas em que a ateno dada seqencialmente a objetivos e em que procedimentos operacionais padro so adotados. Em contraste, o modelo de poltica (politics) burocrtica no v a ao nem como escolha nem como resultado, mas antes como o resultado de acordos entre grupos e indivduos no sistema poltico. H outras maneiras de se formular as alternativas de Allison. O que realamos aqui o valor do mtodo, que pode usar vrias formas de teoria de deciso e organizao. Ns discutiremos e desenvolveremos este ponto em captulos posteriores. Um dos mritos do modelo sistmico que ele chama ateno para o relacionamento entre sistemas polticos e outros sistemas. Na Figura 1.2 estes outros sistemas so mencionados como sendo simplesmente o meio-ambiente do sistema poltico. Este ambiente e sua influncia na poltica (policy) constituem uma preocupao maior nos estudos de resultados de polticas. O trabalho de Thomas Dye (1976) - e outros - procura explicar as polticas que emergem de sistemas polticos em termos de uma srie de caractersticas no ambiente, incluindo nveis de urbanizao, renda per capita, nvel educacional etc. Embora eles no ignorem variveis polticas, estudos de resultados tentam situar estas variveis em um contexto e avaliar sua importncia relativa s caractersticas sociais e econmicas da populao particular sob investigao. Estudos de resultados servem como lembretes teis de que a poltica no pode ser considerada isoladamente da economia e da sociedade. Como Minogue comenta, o que governos fazem envolve o todo da vida social, econmica e poltica, seja prtica ou potencialmente. Polticas pblicas so, auto-evidentemente, no um campo estreito de

34 investigao, embora analistas de polticas possam bem se concentrar apenas em reas estreitas de todo o campo. Polticas pblicas fazem coisas a economias e sociedades, de forma que, em ltima anlise, qualquer teoria explicativa satisfatria de polticas pblicas deve tambm explicar as interrelaes entre Estado, poltica, economia e sociedade. (Minogue, n.d., p. 5) Ns endossamos esta viso, acrescentando apenas que economias e sociedades fazem coisas s polticas e vice versa. Por conseguinte, a anlise de polticas deveria atribuir a merecida ateno aos contextos sociais, polticos e econmicos dentro dos quais se lida com problemas. Da mesma forma, o estudante do processo de elaborao de polticas deveria manter-se afastado do mundo da poltica cotidiana a fim de levantar algumas das maiores questes sobre o papel do Estado na sociedade contempornea e a distribuio de poder entre diferentes grupos sociais. A no ser que isto seja feito, a anlise de polticas dever permanecer, na melhor das hipteses, como um empreendimento parcial. Embora haja reconhecimento crescente destas questes maiores na literatura de anlise de poltica, persiste o caso de muitos autores que ignoram este nvel de anlise. De forma breve, o que sugerimos a necessidade de se combinar a anlise de sistemas com a anlise sistmica a fim de se obter uma compreenso adequada da ao do governo. Isto conduz importncia de se dar ateno a questes sobre como decises so tomadas dentro de organizaes, incluindo o sistema de elaborao e de implementao poltica, questes sobre os arranjos institucionais contendo o sistema e questes sobre o papel do Estado e seu relacionamento com a sociedade. Alm disso, h claramente questes, particularmente significativas e problemticas, sobre as formas com que estas trs preocupaes se assentam juntos.

Concluso

35 Muito da discusso neste captulo foi baseada na distino entre anlise de polticas e anlise para poltica. Ns discutimos que a anlise de polticas interessa-se tanto pela promoo da compreenso da poltica e do processo de elaborao de polticas quanto por prescrever como polticas podem ser melhoradas. Concluindo, queremos chamar ateno para a dificuldade de se manter esta distino. Nossa experincia em ensinar e escrever sobre anlise de polticas ao longo de vrios anos sugere que estudantes e leitores quase invariavelmente procuram extrair lies da anlise, ainda que muito da anlise seja apresentado como simples explicao. Por esta razo, o analista acadmico como sua contraparte burocrtica - pode no ser capaz de evitar tornar-se um defensor de polticas. Estamos igualmente conscientes de que a anlise no pode ser isenta de valores. Como Rein (1976 e 1983) observou, a idia de que a anlise seja cientfica, imparcial e neutra um mito, pois a pesquisa inevitavelmente influenciada pelas crenas e suposies do pesquisador. A estrutura dentro da qual a pesquisa de polticas efetuada tambm tem um ponto de apoio nos pontos que so investigados e nas questes que so levantadas. O fato de a pesquisa de polticas ser muitas vezes financiada por agncias do governo significa que a agenda de pesquisa determinada mais por polticos e burocratas do que por acadmicos. Por todas estas razes Rein contesta a idia de que a anlise possa ser destituda de valores e ele defende uma posio de crtica a valores na qual o pesquisador adote um enfoque ctico e questione continuamente as suposies dos fazedores de poltica. A posio de crtica a valores implica que para analistas de polticas a tarefa mais exigente a identificao de seus prprios valores (1976, p. 169). Se este o caso, ento que valores o analista de polticas persegue e qual a ideologia implcita da anlise de poltica? Rein , comparativamente, apenas um dentre vrios analistas de polticas americanos que, recentemente, contriburam para deslocar esta atividade em seu pas de uma preocupao relativamente ingnua com tecnologias de resoluo de problemas para um reconhecimento da extenso na qual esto engajados em uma atividade restringida pela poltica (politics) e profundamente penetrada por

36 interesses de valores (veja Heineman et al., 1990). O trabalho de Aaron Wildawsky tambm fornece um ponto de referncia para se levantar estas questes. Refletindo sobre a falha de programas sociais nos Estados Unidos nos anos 60 em seu livro Speaking Truth to Power (Dizendo a Verdade ao Poder), Wildavsky comenta que muitas das bolsas de estudos dos anos setenta, a minha entre elas, foram um esforo para entender o que havia dado errado e aprender como as coisas poderiam ser feitas para funcionarem melhor (1979, p. 4). Wildavsky prossegue, afirmando que a anlise de polticas envolve o aprendizado a partir da experincia, particularmente da experincia do fracasso e da correo dos erros que da surgem. No se deve esperar muito da anlise e, em contraste s grandes alegaes feitas para a anlise de polticas por Lasswell e Dror, Wildavsky rejeita a idia de que a anlise deveria ser voltada para a apresentao de cenrios utpicos (p. 396). Ao invs disso ele afirma que a anlise deve permanecer ancorada ao padro atual de relaes sociais (ibid.). A anlise est, portanto, menos interessada em como realizar os objetivos e preferncias das pessoas que em modificar e reduzir preferncias de forma que elas possam ser realizadas. Da mesma forma, Wildavsky sustenta que a anlise de polticas diz respeito a melhorias, melhorar as preferncias do cidado em relao s polticas que ele - o povo - possa preferir (p. 19). Dentro desta estrutura, a viabilidade de polticas que fornece o teste para sua boa qualidade. Se polticas e problemas puderem ser acomodados a preferncias e objetivos, ento o analista ter alcanado sucesso. Os valores que Wildavsky articula tm claramente uma natureza conservadora um ponto que ele prprio admite. Se a anlise de polticas est localizada na estrutura existente de relaes sociais e se o escopo da anlise limitado a questes j na agenda para discusso, ento questes significativas podem ser ignoradas e as necessidades de grupos particulares podem ser negligenciadas. Embora Wildavsky discuta que a interao social e a cogitao intelectual deveriam ser unidas, sua preferncia pessoal pela interao desempenhando um papel maior na elaborao de polticas que no planejamento. Dado que os governos no tem alcanado um sucesso significativo no trato de problemas

37 sociais, Wildavsky sugere que se considere os governos como tendo um papel limitado e que a sua interao com os mercados e com o sistema poltico seja realada. Como um revisor comentou, a preferncia geral por solues de mercado ao planejamento pblico (Premfors, 1981, p. 222) um elemento-chave da ideologia da anlise de polticas desposada por Wildavsky. Como Minogue assinala ao parafrasear o ttulo do livro de Wildavsky, Power decides what Truth is (O Poder decide o que a Verdade ) (Minogue, 1983, p. 79). Nossa posio um tanto diferente. Embora reconheamos as virtudes do enfoque pragmtico preferido por Wildavsky, acreditamos que analistas de polticas no deveriam se restringir a examinar como polticas podem ser melhoradas dentro de relaes sociais e polticas j existentes. Mais que isso, estas relaes deveriam ser, em si, parte do campo de investigao. A anlise de polticas no tem necessidade de ser conservadora se ela se volta tanto a nodecises quanto a decises e se alguns dos cenrios utpicos que Wildavsky deliberadamente exclui de sua anlise so examinados. Nossa preferncia pela poltica acima do mercado como meio de se chegar a decises e no aceitamos que governos tenham sido completamente infrutferos em suas tentativas de melhorar problemas sociais. Como o prprio Wildavsky comenta, comparar o estado social da nao antes e depois destas polticas sociais [dos anos 60]... Eu me questiono se estaramos dispostos a trocar os problemas atuais por aqueles que ento tnhamos. Eu no estaria. No considero os anos sessenta como uma dcada desastrosa (1979, p. 5). Em qualquer caso, mesmo que o governo tenha fracassado em vrias reas polticas, ento o caminho para a ao mais efetiva pode estar menos no sentido do desprendimento e da retirada do governo e mais no sentido de se agir sobre restries econmicas e sociais que limitam a efetividade do governo. precisamente por esta razo que debatemos o caso de um enfoque em anlise de polticas que reconhece estas consideraes mais extensas. A efetividade de polticas e de processos de elaborao de polticas no pode ser avaliada independentemente da anlise da distribuio dos poderes econmico e social em sistemas polticos.

38 Como apoio a nosso argumento e comentrio conclusivo, citamos o trabalho de Charles Lindblom. Por muito tempo a maior contribuio de Lindblom para a anlise de polticas fora amplamente reconhecida como seu trabalho sobre o incrementalismo (Lindblom, 1959). A crtica de Lindblom racionalidade compreensiva como mtodo de tomada de decises e sua exposio de tentativa e erro como uma alternativa prefervel um comentrio clssico sobre o processo de tomada de decises. Mais tarde, Lindblom (1977) voltou sua ateno anlise do papel do Estado na sociedade contempornea e ele situou a tese incrementalista dentro de um contexto mais amplo. Especificamente, Lindblom indica o poder de grandes corporaes nas sociedades ocidentais industrializadas e sua habilidade de bloquear mudanas de grande alcance. Desta forma, Lindblom consegue sugerir como polticas (politics) incrementais esto

relacionadas a tipos particulares de arranjos sociais, econmicos e polticos. Esta a forma de anlise de polticas que favorecemos desde que a anlise detalhada de questes especficas seja combinada a uma anlise do papel do Estado. Era certamente um trabalho deste tipo que Lasswell tinha em mente ao debater que a orientao para a poltica deveria examinar questes maiores e fundamentais antes de problemas relacionados a tpicos do momento.

39

2.

O PAPEL DO ESTADO

O Estado tem um profundo impacto na vida das pessoas na sociedade contempornea. Do nascimento morte, o destino dos indivduos regulado e controlado por agncias governamentais em um grau nunca antes visto. Contudo, a interveno do Estado no um fenmeno completamente novo. Mesmo no sculo dezenove reclamaes fizeram-se ouvir na Inglaterra sobre o crescimento da regulao do Estado. O que distintivo sobre o Estado moderno so o carter e a extenso de sua interveno. Como Saunders indica, o carter do Estado de forma crescente ativo e diretor, ao passo que seu alcance se estende para abranger reas de atividade econmica que tm sido tradicionalmente consideradas privadas e, portanto, inviolveis (1980, p. 140). O crescimento da interveno estatal em sociedades industrializadas avanadas foi acompanhado at recentemente por uma curiosa negligncia por parte dos cientistas sociais em relao ao papel do Estado e seu relacionamento com grupos e indivduos. Em um grau considervel, as correntes de pensamento dominantes no mbito das cincias sociais tm-se concentrado no exame de fenmenos como comportamento eleitoral, sistemas eleitorais e grupos de presso, ignorando o contexto mais amplo dentro do qual estes fenmenos esto situados. significativo que, reagindo a esta negligncia, os editores americanos de uma coletnea de artigos a tenham intitulado Bringing de State Back In (Evans, Rueschemeyer e Skocpol, 1985). Em nossa viso, necessrio atribuir ao Estado uma posio central na anlise de polticas. Um exemplo neste sentido foi dado claramente por Wolfe, que afirmou que se o poder estatal puder um dia ser entendido, o prprio termo dever ser trazido novamente existncia; ressuscitar o Estado fazer uma declarao poltica sobre a centralidade do poder poltico organizado em sociedades modernas (1977, p. ix). Por isso, neste captulo, ns nos concentramos especificamente no papel do Estado e nas teorias da estrutura

40 do poder, comeando com uma definio de Estado e uma descrio de suas funes.

O que o Estado? O Estado pode ser definido tanto em termos das instituies que o formam quanto das funes que estas instituies desempenham. Instituies do estado compreendem rgos legislativos, incluindo assemblias parlamentares e instituies subordinadas voltadas elaborao de leis; rgos executivos, incluindo departamentos governamentais e ministrios; e rgos jurdicos principalmente tribunais - com a responsabilidade de obrigar ao cumprimento da lei e de aperfeio-la por intermdio de suas decises. H diferenas entre sistemas polticos no que diz respeito ao grau em que instituies legislativas, executivas e judicirias encontram-se claramente separadas umas das outras ou sobrepem-se. No Reino Unido, o Gabinete, o Parlamento e a Casa de Lordes sobrepem-se na funo de mais alta instncia do judicirio. Nos Estados Unidos, contudo, a Presidncia, o Congresso e a Suprema Corte so instituies distintas, mantidos parte pelo princpio de separao de poderes. Para manter as instituies legislativas, executivas e judicirias, e garantir a segurana interna e externa todos os sistemas de polticas empregam a polcia e as foras armadas. Instituies estatais esto situadas em vrios nveis - nacional, regional e local. rgos subsidirios variam consideravelmente em relao ao grau de liberdade que gozam em relao a agncias centrais. A autonomia dos rgos subsidirios importante, entre outras razes, porque permite a adequada implementao, em nvel local, de polticas formuladas centralmente. O crescimento da interveno estatal tende a aumentar os poderes das instituies centrais, embora haja importantes diferenas, neste particular, entre diferentes sistemas polticos. A existncia de agncias estatais em diferentes nveis implica na necessidade de considerar tanto o papel do estado como o do estado nacional. Comentaremos as teorias do governo local mais tarde neste captulo, notando, em particular, o

41 argumento de Cawson e Saunders de que diferentes agncias estatais podem estar sujeitas a diferentes influncias polticas. Embora este livro busque a generalizao mediante o estudo de diferentes sistemas de polticas dos Estados capitalistas modernos, seus autores vm de um dos mais unificados destes estados. Isto inevitavelmente interfere na forma como o assunto tratado aqui. importante que os leitores deste livro reconheam que as caractersticas do Estado, determinadas num estgio anterior na histria de cada estado-nao, fornecem uma estrutura de regras e procedimentos constitucionais, ainda que continuamente renegociveis, dentro da qual ocorre o confronto poltico. Dearlove e Saunders resumem este ponto da seguinte forma: a constituio define o contexto dentro do qual os polticos (politicians) operam; ela por si s um objeto de debate e conflito polticos; e prov uma teoria de como o processo poltico deveria funcionar e de como realmente funciona (Dearlove e Saunders, 1991, p. 538). Isto particularmente importante em pases onde o sistema federal transforma as diferentes instncias de governo em atores que se relacionam entre si. Ainda que exista uma forte tendncia federalista, organizaes supra-nacionais podem ser importantes para o sistema poltico de um estado-nao. Similarmente, sistemas eleitorais e relaes constitucionais no interior de arranjos legislativos antagnicos estruturam a forma na qual o jogo do poder se desenvolve em uma sociedade especfica. Assim, quando mais adiante nos referirmos questo da escolha entre teorias do Estado, nossos leitores devem perceber que estas consideraes estruturais podem afetar a plausibilidade de teorias especficas (isto particularmente verdadeiro para os argumentos sobre o corporativismo). Os rgos que compem o estado executam diversas funes. O principal papel da polcia e das foras armadas a manuteno da lei, da ordem e da paz. Estas funes so fundamentais para a persistncia de relaes estveis dentro de uma sociedade e estiveram entre as responsabilidades mais primrias assumidas pelo Estado. Na verdade, pode ser discutido, seguindo Weber (veja Gerth e Mills, 1948), que ter o monoplio do uso legtimo da fora o que distingue instituies

42 governamentais de no-governamentais. To importante quanto a manuteno de segurana interna e externa o papel do Estado na proteo do direito propriedade e a sua interveno, por intermdio da criao de uma mquina judicial, no estabelecimento de um sistema para prover a justia entre os cidados. At o sculo vinte, o Estado agia sobre indivduos principalmente por intermdio de suas atividades judiciais, regulatrias e de controle. Apenas recentemente o Estado tornou-se pesadamente envolvido na proviso de servios e na operao da economia. Uma das conseqncias da interveno do Estado na proviso de servios e na gesto econmica foi a necessidade de aumentar a cobrana de impostos para financiar suas atividades. Embora haja movimentos em vrios sistemas de polticas para reverter essa tendncia pela reduo de impostos e pela privatizao de funes previamente executadas pelo governo, permanece a situao em que os indivduos so afetados em quase todos os aspectos de suas vidas pelo que o Estado faz. Trs reas de interveno estatal so atualmente de particular importncia. Primeiramente, h uma srie de servios pblicos, aos quais se faz referncia atravs do termo Estado de bem-estar. Esta rea de interveno a encarregada da proviso de servios tais como educao, sade pblica, aposentadoria, seguro desemprego e habitao. Em segundo, e em funo da adoo generalizada de polticas de gesto econmica keynesianas, o Estado moderno tornou-se mais intimamente envolvido na regulao da economia. A interveno estatal nesta rea varia de incentivos ao desenvolvimento industrial, mediante subsdios e concesses tributrias, ao envolvimento direto no processo produtivo mediante a propriedade pblica de certas empresas. Em terceiro lugar, a complexidade da vida econmica e urbana obriga o governo ao engajamento em uma variedade de atividades regulatrias a fim de limitar o impacto coletivo potencialmente negativo do comportamento individual. Estas atividades vo muito alm das formas bsicas de controle social, exigidas em sociedades mais simples, para adotar a preveno das conseqncias de certas atividades econmicas: em particular, a proteo ambiental, a proteo do consumidor e o controle de monoplios e cartis. Visto que tem havido uma certa retirada do governo da

43 esfera da proviso direta de servios e benefcios, tem aumentado a importncia destas atividades regulatrias. Estes pontos chamam ateno para o fato de que as atividades polticas do Estado esto inextricavelmente associadas s transformaes econmicas ocorridas na sociedade. De uma perspectiva histrica, possvel afirmar que muito do crescimento da interveno do Estado pode ser explicado em termos de mudanas na economia. Por exemplo, na Inglaterra do sculo dezenove, os Atos das Fbricas (Factories Acts) que regulavam as condies de trabalho foram uma resposta ao modo como os proprietrios de fbricas organizavam os processos produtivos. Quando foi chamada a ateno para a existncia de ambientes de trabalho perigosos e nocivos, o governo interveio para refrear o mpeto dos empresrios e introduziu medidas para a proteo dos trabalhadores industriais. Novamente, no sculo vinte, o aparente fracasso da empresa privada e dos mecanismos de mercado para manter altos nveis de emprego resultou em interveno estatal na economia atravs de medidas como a gesto da demanda, programas de emprego e a estatizao de empresas privadas em uma tentativa de se criar postos de trabalho. No se pode concluir destes comentrios que deve haver uma relao direta e determinsta entre mudanas na economia e interveno estatal. Uma relao deste tipo no deve pautar a atividade do governo e as mudanas econmicas devem ser percebidas antes que seja necessria uma interveno estatal. O que o Estado faz, todavia, influenciado de forma importante pelos fatores econmicos. Uma das questes que isto levanta a relativa influncia do Estado e dos fatores sociais na explicao do desenvolvimento de polticas pblicas. Nordlinger (1981) sustenta que todos os quatro principais corpos tericos que lidaram com esta questo deram respostas centradas na sociedade. Desta forma, o pluralismo enfatiza as restries impostas ao Estado por um amplo espectro de grupos e sustenta que a poltica pblica basicamente um reflexo das preferncias destes grupos; o neopluralismo, ou elitismo, enfatiza o poder exercido por um reduzido nmero de interesses sociais bem organizados, e observa a habilidade dos grupos que defendem estes interesses para atingir seus objetivos; o marxismo indica a

44 influncia de interesses econmicos sobre a ao poltica e v o Estado como um importante meio de manuteno da dominao de classes sociais particulares; as teorias corporativas tambm mostram as mudanas econmicas nas sociedades industriais como tendo um significativo impacto no papel do Estado e na sua interao com outros grupos polticos situados fora dele. Nordlinger argumenta que nenhuma destas teorias d suficiente importncia para explicaes de polticas pblicas centradas no Estado. Para explorar estas idias em mais detalhe e testar a validade dos argumentos de Nordlinger, examinaremos as diferentes teorias a fim de compreender melhor como o Estado opera na sociedade contempornea.

Teoria pluralista Os sistemas de polticas das sociedades industrializadas ocidentais so freqentemente descritos como democrticos. Conforme Parry, Democracia e democrtico tornaram-se palavras que, no sculo vinte, conferem uma conotao positiva sociedade ou instituies assim descritas. Isto necessariamente significa que estas palavras se degradaram e que quase cessaram, sem definio adicional, de ter qualquer utilidade na distino de uma forma particular de governo de outra. (1969, p.141)1 Parry prossegue, comentando que a teoria clssica liberal da democracia, representada por autores como Mill e Rousseau, enfatiza a importncia da ampla participao poltica dos indivduos. Inspirados por modelos gregos de democracia, tanto Mill quanto Rousseau destacam a necessidade do envolvimento direto e ativo dos cidados caso se deseje alcanar um governo democrtico. Tericos mais recentes da tradio liberal tm conferido menos importncia

NT: Esta citao, como todas as que aparecem neste livro, foi traduzida livremente do ingls sem

consulta obra original ou a uma eventualmente existente traduo para a lngua portuguesa.

45 participao e tm mostrado, em seu lugar, o papel de eleies regulares competitivas em governos democrticos. Schumpeter (1947) aborda esta questo, definindo a democracia como um arranjo institucional para chegar a decises polticas no qual indivduos adquirem o poder de deciso mediante uma luta competitiva pelo voto do povo (p. 269). Contribuies posteriores reinterpretao da democracia mostram a

representao da opinio por intermdio de grupos de presso, assim como eleies abertas, como elementos chave da democracia. Assim, coloca-se que os grupos de presso, que tm crescido paralelamente s instituies formais do governo, passam a desempenhar um importante papel na representao de interesses especficos. No contexto britnico, Beer (1965) notou o

desenvolvimento de uma teoria coletivista da representao que propunha um papel muito maior para grupos do que em concepes anteriores de governo representativo. Beer sustenta que como os governos procuravam administrar a economia, eram levados a negociar com grupos organizados de produtores, em particular grupos de trabalhadores e associaes patronais. Governos sensveis a um ou a outro desses segmentos polticos procuravam o consenso e a cooperao dos mesmos e precisavam de seu aconselhamento, consentimento e aprovao. Similarmente, a evoluo do Estado de bem-estar estimulou a ao de grupos organizados de consumidores, tais como inquilinos, pais e pacientes. O desejo dos governos de manter-se no poder levou-os a consultar e negociar com estes grupos de consumidores em uma tentativa de conseguir apoio e votos. O ponto de vista de Beer foi desenvolvido no trabalho de Richardson e Jordan (1979, veja tambm Jordan e Richardson, 1987), que discutem que a Inglaterra uma democracia ps-parlamentar na qual polticas so elaboradas atravs de negociaes entre agncias do governo e grupos de presso organizados em comunidades polticas. De acordo com Richardson e Jordan, os grupos de presso influenciam as polticas pblicas a partir do momento em que questes emergem da agenda para o estgio de implementao. Nos Estados Unidos, as atividades dos grupos so vistas como centrais pela teoria pluralista da democracia, cujo principal expoente Robert Dahl. A teoria

46 pluralista, que Dahl tambm denomina poliarquia, afirma que o poder nas sociedades industrializadas ocidentais amplamente distribudo entre diferentes grupos. Nenhum grupo encontra-se destitudo de poder para influenciar o processo de tomada de decises e, igualmente, nenhum grupo dominante. Qualquer grupo pode assegurar que suas preferncias polticas e desejos sejam adotados se ele for suficientemente determinado. A importncia da teoria pluralista demonstrada pelo fato de que, implicitamente, se no explicitamente, suas suposies e argumentos tm influenciado muito a literatura e a pesquisa angloamericanas sobre sistemas polticos, governo e Estado. H similarmente ecos do mesmo enfoque em uma parte significativa da literatura sobre cincia poltica na Europa ocidental e na Escandinvia. Uma variante nacional particularmente interessante da teoria pluralista a anlise da pilarizao na vida poltica holandesa, enfatizando os compromissos entre os trs pilares do calvinismo, do catolicismo e do humanismo secular (Lijphart, 1982). O importante estudo emprico de Dahl, que analisa o poder na cidade de New Haven, relatado em seu livro Who Governs? (Quem Governa?, 1961). O que Dahl fez em New Haven foi selecionar vrias disputas polticas fundamentais e examinar quem as venceu. Um dos critrios utilizados na identificao de questes fundamentais foi o de que haveria desacordo entre dois ou mais atores acerca do que deveria ser feito. Em outras palavras, uma questo era considerada fundamental se houvesse conflito aberto. Depois de estudar uma srie de tais questes e disputas, incluindo educao pblica e desenvolvimento urbano, Dahl conclui que nenhuma pessoa ou grupo era dominante em New Haven. Existiam interesses diferentes acerca de vrias das questes mas no havia nenhum padro consistente de predominncia. Na verdade, um dos pontos notados por Dahl que interesses opostos acerca de uma questo podiam concordar acerca de outra. O nico ator poltico consistentemente envolvido era o prefeito, mas ele no era, de forma alguma, dominante. A partir do estudo de caso de New Haven, Dahl e alguns colegas, como Nelson Polsby (1963) desenvolveram a postura terica conhecida por pluralismo. Esta postura no sustenta que o poder seja igualmente distribudo. A teoria aponta que

47 as fontes de poder esto distribudas de forma desigual, mas de forma ampla entre indivduos e grupos, dentro da sociedade. Embora todos os grupos e interesses no tenham o mesmo grau de influncia, mesmo os menos poderosos so capazes de fazer-se ouvir em algum estgio do processo de tomada de decises. Nenhum indivduo ou grupo completamente desprovido de poder. A explicao pluralista reside no fato de que as fontes de poder - tais como dinheiro, informao, especializao etc. - so distribudas de modo no cumulativo e de que nenhuma destas fontes especialmente dominante. Essencialmente, ento, o poder tenderia a ser fragmentado e difundido nos sistemas polticos e o quadro bsico apresentado pelos pluralistas o do mercado poltico onde o que um grupo alcana depende de seus recursos e do nvel de decibis que capaz de emitir. A idia de sistema poltico como um mercado no qual lderes competem por votos levada adiante no trabalho de Downs (1967), que usa a teoria econmica para analisar o comportamento poltico. Este desenvolvimento do pluralismo tem sido encarado por alguns autores como uma teoria separada. o caso da teoria da escolha pblica2 ou da Teoria do Estado da Nova Direita (veja Dunleavy e OLeary, 1987, que devotam um captulo a este tipo de Teoria do Estado). No achamos apropriado dar a estas contribuies um tratamento em separado, desde que so, em termos lgicos, um mero desenvolvimento da teoria pluralista. Entretanto, alguns comentrios adicionais sobre elas so convenientes. Seu argumento bsico que no mercado poltico os partidos competem, respondendo a demandas de grupos de presso, para ganhar poder (veja Auster e Silver, 1979; Tullock, 1976; Brittan, 1977). H uma presso muito forte para ceder a demandas e assim se acentua o papel do Estado como um distribuidor de benefcios (usando esta palavra em seu sentido amplo, que abarca empregos, contratos, servios e concesses tributrias, alm de benefcios diretos sob a forma de dinheiro). Este processo no pode ser restringido efetivamente devido ao fato de que, apesar destes benefcios terem que ser financiados de alguma forma, os custos podem

NT: public choice, no original, foi traduzido como escolha pblica.

48 ser escondidos no curto prazo (pelo financiamento do dficit) ou diludos de maneira a fazer com que os benefcios sejam mais facilmente percebidos do que os mecanismos que os financiam. Por exemplo, visando diminuir o negativo impacto de um imposto local, o governo britnico resolveu financiar sua eliminao atravs de um aumento percentual do imposto de venda ao pblico (o que ter um impacto pequeno e gradual sobre os preos pagos pelos consumidores). Tericos da Escolha Pblica oriundos da Nova Direita afirmam (Tullock, Brittan, op. cit.) que desta forma o Estado cresce em poder e importncia e isto pode ser prejudicial ao funcionamento da economia capitalista. Eles sugerem tambm que estas presses pluralistas (ou do lado da demanda) para o crescimento do aparelho de estado podem ser reforadas por interesses monopolistas dos fornecedores do governo, burocratas e profissionais, empenhados na expanso de seus imprios. Neste ponto, a teoria da Escolha Pblica diverge bastante da teoria pluralista clssica ao atribuir um papel significativo ao estado como um ator autnomo. Esta uma questo que voltaremos a abordar no Captulo 3. Outro tema que emerge desta escola de pensamento a noo de que h um ciclo de negcios do governo no qual as despesas governamentais, a fim de satisfazer demandas e conter o desemprego, so elevadas antes de eleies gerais (Nordhaus, 1975; MacRae, 1977). As conseqncias disto so problemas de inflao e balana comercial desfavorvel que tm de ser enfrentados no perodo que sucede as eleies. Conseqentemente, afirma-se que o

comportamento das foras polticas pode contribuir para os problemas cclicos do Estado capitalista moderno. Embora seja fcil encontrar exemplos especficos para sustentar esta tese, ela no muito plausvel como hiptese geral. Os dados empricos no so conclusivos (veja Mosley, 1984): a viabilidade deste tipo de comportamento poltico depende da capacidade dos sistemas eleitorais. Relacionar comportamentos polticos a tendncias econmicas difcil e temos visto tentativas de fazer da retido econmica um ativo poltico (veja Dearlove e Saunders, 1991, pp. 66-7).

49 Voltemos, aps esta breve digresso sobre uma aplicao particular da teoria pluralista, questo geral da forma como a teoria lida com o papel das agncias governamentais. Enquanto alguns autores afirmam que o governo neutro e age essencialmente como um rbitro na luta entre grupos (Latham, 1952), o tema dominante no trabalho de Dahl que as agncias governamentais so um conjunto de grupos de presso entre muitos outros. De acordo com a esta interpretao, o governo tanto persegue suas prprias preferncias quanto responde a demandas provenientes de interesses externos a ele. Um ponto a se verificar sobre a anlise pluralista moderna o fato de o Estado como tal ser raramente investigado. Como observa Wolfe, com o decorrer do tempo a cincia poltica orientou-se no para o estudo do Estado, mas de algo situado a um nvel menos rarefeito, chamado governo (1977, p. xii). Esta tendncia tambm enfatizada no trabalho de Dearlove e Saunders sobre a poltica britnica (Dearlove e Saunders, 1991) em que eles a relacionam a uma certa complacncia para com a democracia.

Teoria elitista A teoria elitista contrape-se a viso de que o poder seja distribudo da maneira descrita pelos pluralistas. Baseando-se no trabalho dos tericos clssicos da teoria elitista - Pareto e Mosca - autores posteriores como C. Wright Mills abordam a questo da concentrao de poder poltico nas mos de uma minoria da populao. Pareto e Mosca discutem que a existncia de uma elite poltica um aspecto necessrio e, na verdade, inevitvel de todas as sociedades. Conforme Mosca afirma, Dentre os fatos e tendncias permanentes que podem ser encontrados em todos os organismos polticos, um to bvio que se torna aparente ao olhar mais casual. Em todas as sociedades de sociedades que so pobremente desenvolvidas e que mal atingiram o alvorecer da civilizao s sociedades mais avanadas e poderosas - duas classes de pessoas aparecem: uma classe que

50 governa e outra que governada. A primeira classe, sempre a menos numerosa, executa todas as funes polticas, monopoliza o poder e goza das vantagens que o poder traz, enquanto que a segunda, a classe mais numerosa, dirigida e controlada pela primeira de uma forma que ora mais ou menos legal, ora mais ou menos arbitrria e violenta. (1939, p. 50) A tese elitista clssica sustenta que elites polticas atingem suas posies atravs de vrias formas: pela subverso revolucionria, pela conquista militar, pelo controle do uso da gua (um recurso fundamental em sociedades orientais; veja Wittfogel, 1963) ou pela capacidade de alocar dos recursos econmicos. No Estado moderno, a posio das elites relacionada ao desenvolvimento de organizaes de grande escala em muitas reas da vida, com o resultado de que h diferentes tipos de elites, no apenas aquelas que detm o poder poltico formal. Bottomore faz uma distino entre a elite poltica, que formada por aqueles indivduos que de fato exercem o poder na sociedade em qualquer momento dado e que inclui membros do governo e da alta administrao, lderes militares e, em alguns casos, famlias politicamente influentes de uma aristocracia ou casa real e lderes de poderosas empresas econmicas, e a classe poltica, incluindo a elite poltica, mas tambm lderes de partidos polticos da oposio, lderes sindicais, empresrios e intelectuais politicamente ativos (1966, pp. 14-15). Definida desta forma, a elite poltica composta de elites burocrticas, militares, aristocrticas e empresariais, enquanto a classe poltica composta da elite poltica associada a elites de outras reas da vida social. O que isto sugere que o poder da elite pode ser baseado em vrios tipos de recursos: a ocupao do gabinete formal, riqueza, especializao tcnica, conhecimento e da por diante. De certa forma, estes recursos podem ser cumulativos, mas o poder no exclusivamente dependente de qualquer recurso individual. No sculo vinte, o crescimento de grandes empresas, o estabelecimento de sindicatos e o desenvolvimento de partidos polticos - todas instituies em que o poder efetivo repousa em uma liderana oligrquica - sublinham a importncia do controle das organizaes e da posio institucional como recursos polticos

51 fundamentais. Foi de particular importncia neste contexto a criao de sistemas burocrticos de administrao para levar a cabo as responsabilidades crescentes assumidas pelo Estado a partir do sculo dezenove. Conforme observa Weber, as burocracias apresentam tanto aspectos positivos quanto negativos. Positivos quando oferecem uma forma eficiente de organizar a administrao; e negativos por abrirem a possibilidade do poder ser investido em funcionrios que no so responsveis nem para com o pblico nem para com os polticos (1947). O crescimento das burocracias pode, na viso de Weber, levar ao controle da economia pelos burocratas. Nesta linha de argumentao, a teoria elitista, ao contrrio do que sustenta Nordlinger, chama ateno para a necessidade de se olhar para o Estado em si. Por essa razo, estes temas so discutidos em detalhe mais adiante neste captulo, quando se trata da teoria corporativista do Estado, e no prximo. C. Wright Mills (1956), em um estudo sobre os Estados Unidos, chama ateno para a posio institucional como uma fonte de poder e insinua que o sistema poltico norte-americano dominado por uma elite de poder que ocupa posieschave no governo, em corporaes empresariais e entre os militares. A justaposio e a conexo entre os lderes destas instituies ajudam a criar uma elite de poder relativamente coerente. As concluses elitistas de Mills encontraram paralelo em estudos do sistema poltico local nos Estados Unidos nos anos cinqenta, em particular no trabalho de Floyd Hunter (1953). O estudo de Hunter sobre Atlanta, capital da Gergia, que foi baseado em uma anlise do reconhecimento por parte da sociedade do poder3 de lderes locais, revelou a existncia de uma elite formada principalmente por empresrios, banqueiros e industriais. O trabalho de Hunter foi criticado por diversos autores, entre outros motivos, devido ao questionamento acerca da confiabilidade do mtodo de avaliao do reconhecimento social na identificao de relaes de poder. Foi em funo destas crticas que Dahl, Polsby e outros autores da tradio pluralista

NT: reputation, no original, foi traduzido como sociedade do poder.

52 empreenderam seus estudos dirigindo sua ateno mais s disputas polticas acerca questes fundamentais do que ao reconhecimento social do poder. Conforme observamos, as concluses destes estudos entravam em conflito com os de Hunter. Contudo, os pluralistas tm sido criticados por ignorarem a possibilidade de que o poder possa ser exercido em questes que no sejam necessariamente aquelas fundamentais. Esta corrente de crtica liderada por Bachrach e Baratz (1970). Sua importante anlise do poder e da no-tomada de deciso4 apresentada no Captulo 4. O ponto central a ser destacado aqui seu argumento de que o poder pode ser usado para controlar a agenda poltica e limitar a discusso a temas seguros. Se isto aceito, ento a metodologia adotada por autores como Dahl, envolvendo o estudo de quem ganha em conflitos sobre questes fundamentais, pode ignorar importantes aspectos acerca do exerccio do poder. Uma das implicaes do trabalho de Bachrach e Baratz, que foi descrita como a crtica neo-elitista, o fato de que a distribuio do poder tende a ser menos pluralista do que Dahl acredita. Uma questo que este argumento levanta : quando acaba o pluralismo e comea o elitismo? Foi sugerido que a existncia de elites no incompatvel com a democracia pluralista porque a competio entre elites protege o governo democrtico. Em outras palavras, eleies regulares baseadas na competio entre lderes de partidos polticos, juntamente com a participao das elites dos grupos de presso entre as eleies, alm da interao entre estas elites com suas contrapartes burocrticas, so as formas sob as quais a democracia funcionaria no Estado moderno. O fato de que elites diferentes operam em reas temticas diferentes uma proteo contra a dominao por um nico grupo. De acordo com esta interpretao, a estrutura do poder nos pases industrializados ocidentais pode ser descrita como elitismo democrtico, envolvendo no apenas competio entre elites, mas tambm sua circulao e substituio.

NT: nondecision-making, no original, foi traduzido como no-tomada de deciso.

53 A teoria elitista, seja em sua roupagem clssica, seja na moderna, representa uma importante alternativa ao pluralismo. Contudo, enquanto alguns autores tm tentado reconciliar o elitismo com democracia pluralista, outros tm usado os resultados de estudos elitistas para afirmar que a elite de poder no mais que uma classe dominante com outro nome. Isto , sugere-se que as instituies podem bem ser geridas por grupos minoritrios, mas estes grupos vm de origens sociais semelhantes e esto, portanto, exercendo o poder segundo os interesses de um grupo dominante. Este um dos pontos levantados por Miliband em sua anlise do papel do Estado na sociedade capitalista (1969). A semelhana de origem social de funcionrios do Estado e da burguesia parte da evidncia que Miliband invoca para contestar as interpretaes pluralistas da estrutura do poder. No lugar destas interpretaes, Miliband expe uma anlise baseada nas idias de Marx. Vamos agora considerar em mais detalhe a perspectiva marxista do papel do Estado. Antes de faz-lo importante notar que para a teoria marxista o grupo dominante uma classe. At recentemente, o argumento sobre a concentrao do poder foi quase exclusivo do marxismo. Isto conduziu a negligncias em relao ao fato de que outras formas de estratificao social5, particularmente as determinadas por questes de gnero e etnia, podem ser significativas para a distribuio do poder. Atualmente, no mbito da literatura feminista e da anlise do racismo, um acirrado debate tem-se desenvolvido em torno da extenso na qual estas outras formas de estratificao podem operar independentemente de, ou em associao com, divises de classe, para estruturar e inclinar em uma certa direo o processo de elaborao de polticas. Neste livro, escolhemos uma abordagem sobre a anlise de classes associada ao marxismo na ausncia de uma literatura que relacione estas outras formas de estratificao ao processo de elaborao de polticas (Williams, 1989, entretanto, elabora uma anlise que relaciona estes vrios tipos de estratificao poltica social).

NT: ademais da estratificao econmica, fruto da posio em que os indivduos ocupam na

produo econmica.

54

Teoria marxista O marxismo visto hoje, acima de tudo, como a ideologia que de modo mal sucedido sustentou o ultrapassado imprio sovitico e continua a aparecer para manter a China tona. Porm, deve-se lembrar que o propsito original de Marx era analisar o sistema de poder econmico nas sociedades capitalistas e mostrar como este sistema continha as sementes de sua prpria destruio. O fato do capitalismo no ter cado da forma predita por Marx no invalida o conjunto de sua anlise, particularmente daquelas partes relacionadas importncia da

propriedade ou do controle dos meios de produo para o exerccio do poder no mbito do Estado. A teoria marxista aqui considerada devido ao contraste que oferece teoria pluralista e nfase que faz na concentrao do poder como elemento explicativo, o que pode ser tomado seriamente sem necessariamente aceitar nem suas predies nem as prescries.. Em seu livro, The State in Capitalist Society (O Estado na Sociedade Capitalista), Miliband toma como ponto de partida no o processo poltico em si, mas a forma de organizao econmica ou o modo de produo. Em sociedades ocidentais industrializadas avanadas, o modo capitalista de produo dominante, dando origem a duas grandes classes sociais: a burguesia e o proletariado. A anlise de Miliband da distribuio de renda e riqueza, e de mudanas nesta distribuio ao longo do tempo, demonstra a concentrao persistente de riqueza em uma pequena frao da populao. A questo que Miliband ento coloca se esta classe economicamente dominante6 exerce um poder poltico decisivo. Em outras palavras, ele explora a relao entre poder econmico e poder poltico. Partindo de Marx, autores como Miliband discutem que o Estado no um agente neutro, mas sim um instrumento para a dominao de classes. Marx expressou sua opinio no Manifesto Comunista, em que ele escreveu que O executivo do

NT: a burguesia

55 Estado moderno no mais que um comit para gerenciar os negcios comuns de toda a burguesia (citado em McLellan, 1971, p.192). Miliband sugere trs razes por que o Estado um instrumento da dominao burguesa na sociedade capitalista. Em primeiro lugar, h a semelhana em termos de origem social entre a burguesia e a elite estatal, aqueles que ocupam os cargos mais altos, seja no governo, no servio pblico, entre os militares, no judicirio e em outras instituies estatais. Em segundo, h o poder que a burguesia capaz de exercer como grupo de presso por intermdio de contatos pessoais e redes de influncia e mediante a defesa do interesse de corporaes da indstria e de outros setores de negcios. Em terceiro, vem a restrio colocada sobre o Estado pelo poder objetivo do capital. Outra forma de se colocar isto dizer que a liberdade de ao dos funcionrios do Estado limitada, embora no eliminada, por sua necessidade de auxiliar o processo de acumulao de capital, que decorre de sua dependncia de uma base econmica que lhes garante sua sobrevivncia como funcionrios pblicos. Deste modo, Miliband afirma que o Estado age como um instrumento que serve aos interesses de longo prazo de toda a burguesia. Em conseqncia, sua abordagem ficou conhecida como instrumentalismo. A discusso pode ser levada um passo adiante se examinarmos as funes do Estado na sociedade capitalista. Em termos amplos, a teoria marxista do instrumentalismo enfatiza a funo do Estado capitalista de auxiliar o processo de acumulao de capital. Isto significa criar condies nas quais capitalistas sejam capazes de promover a produo de lucro. Ao mesmo tempo o Estado age para manter a ordem e o controle dentro da sociedade. Em termos especficos, auxiliar a acumulao significa fornecer recursos fsicos tais como estradas e parques industriais, enquanto a manuteno da ordem efetuada tanto por mecanismos repressivos, como a polcia, quanto por agncias como escolas, que executam uma funo importante de legitimao. O processo de acumulao apoiado tambm atravs da interveno estatal na proviso de servios como habitao e sade a grupos da populao trabalhadora. Uma das funes destes servios diminuir o custo de reproduo da fora de trabalho para o capital e manter os trabalhadores saudveis.

56 OConnor (1973) classifica estas diferentes formas de despesa estatal como investimento social, consumo social e gastos sociais. O investimento social aumenta a produtividade do trabalho mediante a proviso de, por exemplo, infraestrutura e auxlio indstria; o consumo social reduz o custo da reproduo da fora de trabalho como, por exemplo, na proviso de seguro social; finalmente, gastos sociais servem para manter a harmonia entre a sociedade. Na prtica, quase todas as intervenes do Estado englobam mais de uma destas funes. A tipologia de OConnor importante para relacionar a interveno estatal a processos econmicos e sociais subjacentes, mas ela no visa por si s fornecer uma resposta questo de a que interesses serve o Estado? A prpria anlise de OConnor sugere que os gastos do governo servem aos interesses do capital monopolista. E que o Estado dirigido por um diretorado7 poltico consciente de sua classe, agindo em nome dos interesses de classe dos grandes capitalistas. Numa linha semelhante, Gough (1979) usa da tipologia de OConnor para mostrar como o Estado de bem-estar social moderno serve aos interesses de longo prazo da classe capitalista. Assim, OConnor e Gough adotam perspectiva de Miliband sobre o papel do Estado. A tese de Miliband, no entanto, criticada por outros marxistas e conveniente considerar algumas destas crticas, j que elas tm uma conexo direta com a questo da relao entre os poderes econmico e poltico. O maior antagonista de Miliband Poulantzas, que sustenta que Miliband aceita muito rapidamente os conceitos e o marco de referncia dos pluralistas. Conforme Poulantzas discute, Miliband parece por vezes ser indevidamente influenciado pelos princpios metodolgicos do adversrio. Como isto se manifesta? Muito brevemente, eu diria que isto visvel na dificuldade que Miliband tem em compreender as classes sociais e o Estado como estruturas objetivas e suas relaes como um sistema objetivo de

NT: directorate, no original, foi traduzido como diretorado.

57 conexes regulares, uma estrutura e um sistema cujos agentes, homens, so, nas palavras de Marx, dele mantenedores do sistema. (1973a, pp. 294-5) O fato que Poulantzas procura demonstrar que a origem de classe dos funcionrios do Estado no importante. A chave o terceiro conjunto de fatores na anlise de Miliband, as restries estruturais colocadas sobre o Estado pelo poder objetivo do capital. So estas restries, argumenta Poulantzas, a relao objetiva entre a burguesia e o Estado, que explicam a supremacia poltica da classe economicamente dominante. Para Poulantzas, ento, o Estado no , conforme sugerimos anteriormente, uma coleo de instituies e funes, mas uma relao entre classes na sociedade. Em sua anlise posterior em Marxism and Politics (Marxismo e Poltica, 1977), Miliband leva adiante a discusso de The State in Capitalist Society e no sentido de ir de encontro s crticas de Poulantzas, colocando mais nfase nas restries estruturais. Entretanto, ele revida e critica Poulantzas, acusando-o de determinismo. Miliband sustenta que o argumento estruturalista priva agentes de qualquer liberdade de escolha e manobra e os transforma nos portadores das foras objetivas que eles so incapazes de afetar (1977, p. 73). Em contraste ao enfoque estruturalista, Miliband coloca que, embora em sociedades capitalistas o Estado seja um Estado de classes, ele tem alguma autonomia em relao burguesia. Esta autonomia ajuda a explicar porque, por exemplo, o Estado pode executar reformas que contemplam interesses do proletariado. Isto levanta novamente a questo espinhosa sobre a relao entre os poderes econmico e poltico. No trabalho de Marx h um reconhecimento explcito de que a relao no simplesmente determinstica e de que o Estado pode gozar de alguma independncia da burguesia. Sua discusso do bonapartismo na Frana e do regime de Bismarck na Alemanha, alm da anlise da ascenso da burguesia ao poder econmico na Inglaterra enquanto a aristocracia agrria retinha o poder poltico, demonstra isto. Miliband toma este tema para, observando o crescimento posterior do fascismo na Itlia e na Alemanha, mostrando como o Estado capitalista assume formas diferentes, incluindo a democracia burguesa e o

58 autoritarismo. A chave para o entendimento destes desenvolvimentos, afirma Miliband, que todos os Estados capitalistas tm uma certa autonomia da burguesia (1977, cap. 4). Como Miliband, Poulantzas usa o conceito da autonomia relativa para explicar a disjuno entre os poderes econmico e poltico. Um dos pontos ressaltados por Poulantzas que a burguesia, ou o capital, dividida em interesses diferentes, ou fraes, e da mesma forma que age de uma maneira reformista para ajudar o proletariado, o Estado pode agir contra os interesses de uma frao particular da burguesia. Assim, a autonomia relativa permite ao Estado intervir no somente a fim de arranjar compromissos8 vis--vis as classes dominadas que, a longo prazo, so teis para os interesses econmicos reais das classes ou fraes dominantes, mas tambm (dependendo da conjuntura concreta) agir contra os interesses econmicos de longo prazo de uma ou outra frao da classe dominante, afinal tais compromissos e sacrifcios so s vezes necessrios para a realizao de seus interesses polticos de classe. (1973b, p. 285) Deve-se notar que o conceito de autonomia relativa apresenta vrios problemas. Em particular, embora ele fornea uma descrio adequada de como o Estado realmente opera na sociedade capitalista, ele no fornece uma explicao satisfatria das atividades do Estado (Saunders, 1981a). Explicar as atividades do Estado capitalista requer a identificao de critrios para situar os limites de dependncia do Estado em relao burguesia e as condies sob as quais agncias estatais so capazes de operar de forma autnoma. Nem Poulantzas nem Miliband parecem conseguir lidar adequadamente com esta questo. Dois aspectos explorados pelos autores neo-marxistas contribuem para minar suas caractersticas como uma teoria que explica a operao do Estado. Uma vez

NT: compromises, no original, foi traduzido como compromissos.

59 reconhecido que os capitalistas so um grupo com divises, que no necessariamente tm interesses comuns, e que o Estado, em certa medida, tem alguma autonomia, torna-se difcil predizer o resultado do processo de elaborao de polticas, ou seja, o comportamento do Estado em referncia aos interesses do capital. A questo que merece ser levantada aqui se isto reduz o que pode ser dito sobre o poder do capital a uma afirmao, evidente a todos, exceto aos mais ingnuos, de que a ao do Estado tende a manter a ordem econmica existente. Uma tal afirmao resume a uma proposio banal o intenso debate de mais de um sculo sobre a viabilidade das mudanas social-democrticas9. Contudo, deve ser reconhecido que h dificuldades considerveis em distinguir algumas das posies assumidas por autores neo-marxistas contemporneos daquelas que conformam uma das verses da teoria pluralista que enfatiza a existncia de poder diferenciado entre grupos sociais (veja uma discusso acerca desta convergncia em McLennan, 1989). Apesar das diferenas, Miliband e Poulantzas vem o Estado capitalista como um dos principais meios pelos quais a dominao de classes mantida. Neste aspecto, eles representam um enfoque radicalmente diferente tanto dos pluralistas - que tendem a ver o governo como um conjunto de grupos de presso entre muitos outros - quanto dos elitistas, que afirmam que a elite que exerce o poder no aparelho do Estado, apesar de poderosa no est ligada a nenhuma classe particular dentro da sociedade. Para os elitistas, a elite do Estado capaz de alcanar o poder independentemente, devido a seu controle dos recursos organizacionais e polticos. Este argumento encontra respaldo na quarta teoria que consideramos, o corporativismo, que d uma nfase muito maior autonomia e dominncia por parte do Estado.

Teoria corporativista

NT: democratic socialist changes, no original, foi traduzido como mudanas social-democrticas

60 Winkler afirmou que o Estado na sociedade capitalista veio a adotar uma posio mais diretiva e intervencionista como resultado de uma desacelerao do processo de acumulao do capital (1976). Ele aponta a concentrao industrial, a competio internacional e o declnio da rentabilidade do capital no Reino Unido como fatores de mudana no sistema econmico que impeliram o Estado em direo ao corporativismo. Em sua obra, Winkler ressalta os aspectos econmicos do corporativismo, vendo-o como um sistema de propriedade privada dos meios de produo combinado com controle pblico10. Segundo Winkler, exemplos do envolvimento corporativo do Estado no Reino Unido so fornecidos pelo desenvolvimento de polticas de preos e salrios e pela tentativa de se desenvolver, durante os anos setenta, acordos de planejamento com a indstria. Estas polticas foram desenvolvidas pelo Estado em colaborao com elites empresariais e sindicais. No entanto, Winkler no especifica precisamente o papel do Estado em uma economia corporativa nem discute em detalhe as fontes do poder do Estado corporativo. O que fica claro, contudo, que o Estado no controlado por nenhuma classe ou grupo econmico particular, mas possui um papel independente e dominante em seu relacionamento com o trabalho e o capital. Neste sentido, a tese de Winkler possui pontos em comum com o argumento de Weber acerca da habilidade das burocracias para o exerccio do poder. A histria poltica do corporativismo na Inglaterra foi esboada com maior preciso por Middlemas (1979, 1986). Middlemas afirma que o processo que deu origem ao corporativismo iniciou-se no Reino Unido no perodo de 1916 a 1926, quando sindicatos e associaes patronais foram instadas pela primeira vez a estreitar sua relao com o Estado. Conseqentemente, estes grupos vieram a compartilhar o poder do Estado e transformaram-se de meros grupos de interesse, e parte do Estado ampliado. Efetivamente, afirma Middlemas, grupos sindicalistas e patronais viraram instituies governantes (1979, p. 372), tal era a sua proximidade e o

10

NT: No socialismo, o sistema social proposto pelo marxismo, tanto a propriedade dos meios de

produo como o controle do excedente gerado pela produo prerrogativa do Estado.

61 grau de sua incorporao com o sistema governamental. Por incorporao, Middlemas entende a incluso de grandes grupos de interesse no processo de governo e no a sua subordinao. O efeito da incorporao manter a harmonia e evitar conflitos ao permitir que estes grupos partilhem entre si o poder. A tese de Middlemas encontra forte eco no trabalho de Schmitter, que analisa o corporativismo como um sistema de representao de interesses. Schmitter define a espcie ideal de corporativismo como um sistema de representao de interesses no qual as unidades constituintes so organizadas em um nmero limitado de categorias singulares, ordenadas compulsrias, e no competitivas, diferenciadas, hierarquicamente reconhecidas ou

funcionalmente

sancionadas (se no criadas) pelo Estado e s quais concedido um monoplio de representao deliberado em suas respectivas categorias em troca da observao de certos controles no que respeita escolha de lderes e na articulao de suas demandas e apoios. (1974, pp. 93-4). H duas formas de corporativismo na anlise de Schmitter: estatal e societrio. O corporativismo estatal autoritrio e anti-liberal e assemelha-se aos sistemas polticos da Itlia fascista e da Alemanha nazista. Em contraste, o corporativismo societrio originou-se no declnio do pluralismo nos sistemas polticos da Europa ocidental e dos Estados Unidos. Schmitter supe que o desenvolvimento do corporativismo tenha sido disparado pelas mudanas recentes nas instituies do capitalismo, incluindo a concentrao da propriedade e a competio entre economias nacionais. A necessidade de assegurar condies para a acumulao de capital forou o Estado a intervir mais diretamente e a negociar com associaes polticas. O corporativismo societrio emergente veio para substituir o pluralismo como forma predominante de representao de interesses. Schmitter v o corporativismo como uma alternativa ao pluralismo e o padro de interao que prope bastante semelhante com o de Middlemas.

62 A relevncia da tese corporativista questionada nos Estados Unidos por observadores como Salisbury (1979), que afirmam que o modelo de Schmitter do corporativismo societrio no se adequa experincia americana. Uma posio diferente tomada por Milward e Francisco (1983), que observam importantes tendncias rumo ao corporativismo nos Estados Unidos. Segundo Milward e Francisco, a intermediao de interesses corporativos ocorre em torno de reas de polticas pblicas11 baseadas em programas governamentais. Nestas reas, agncias estatais, ao mesmo tempo, apiam e contam com o apoio grupos de presso no processo de formulao da poltica. O resultado no um Estado corporativo completamente desenvolvido, mas o corporativismo numa forma desagregada. Na viso de Milward e Francisco, nem o federalismo nem a separao de poderes impedem o desenvolvimento de polticas corporativistas porque o corporativismo baseado em reas de polticas pblicas que se espalham tanto atravs de fronteiras territoriais quanto de diferentes partes do governo. Fica aparente, mesmo nesta breve discusso, que o corporativismo visto de diferentes formas por diferentes autores. Tericos como Winkler definem o corporativismo principalmente como um sistema econmico a ser comparado com o sindicalismo, o socialismo e o capitalismo. Por outro lado, Schmitter, Middlemas e Milward e Francisco entendem o corporativismo como um sistema poltico ou subsistema. Revendo estes enfoques diferentes, Panitch (1980) defende uma definio limitada do corporativismo. Na sua viso o corporativismo no um sistema econmico propriamente dito, como Winkler prope, mas um fenmeno poltico especfico e parcial. Mais concretamente, o corporativismo seria uma estrutura poltica dentro do capitalismo avanado que integra grupos organizados de produtores socio-econmicos por intermdio de um sistema de representao e interao cooperativa, ao nvel da liderana, e mobilizao e controle social, ao nvel da massa (p.173).

11

NT: policy sectors, no original, foi traduzido como polticas pblicas.

63 Wolfe (1977) outro autor que v o desenvolvimento do corporativismo como uma resposta crise do capitalismo tardio. Notando as tenses entre as demandas do processo de acumulao do capital e a necessidade de legitimao dentro do capitalismo, Wolfe afirma que as alternativas polticas foram esgotadas e que uma reao ao crescimento desmesurado do Estado sua organizao corporativista. Isto poderia envolver, na anlise de Wolfe, entre outras coisas, a economia passar a estar dominada por monoplios que tomariam decises privadas de investimento; o aparato de planejamento do Estado cooperando estreitamente com estes monoplios para favorecer suas decises de investimentos; representantes de associaes comerciais atuando como consultores para agncias de planejamento; instituio de controles de preos e salrios. Wolfe e Panitch sugerem, ambos, que as estruturas polticas corporativistas funcionam principalmente em relao elaborao de polticas econmicas e no em outras reas de atividade estatal. Este enfoque traz semelhanas com o trabalho de Cawson (1978), Saunders (1980) e Cawson e Saunders (1981). Estes autores sustentam que as relaes corporativas tendem a caracterizar a poltica de produo, enquanto polticas competitivas dominam as polticas de consumo. Cawson e Saunders argumentam de forma interessante contra uma teoria nica do Estado. Mais propriamente, eles sugerem que agncias diferentes do Estado capitalista esto sujeitas a diferentes influncias polticas e isto importante para salientar o fato de que o Estado pode no ser um conjunto unificado de instituies. No contexto britnico as polticas corporativistas tm sido desenvolvidas nos nveis nacional e central devido concentrao de atividades de elaborao de polticas econmicas e produtivas nestes nveis. O poder das elites do Estado comea a ser exercido com a colaborao de elites empresariais e sindicais. No nvel local, polticas competitivas ou pluralistas tm desenvolvido-se porque agncias estatais locais so responsveis principalmente por servios e polticas concernindo o consumo. Embora polticas econmicas sejam geralmente determinadas mediante

negociaes entre representantes de interesses de classe, polticas de consumo so geralmente o produto de lutas no baseadas em classes. Aqui, ento, h uma

64 tentativa de se juntar elementos de enfoques tericos diferentes como uma forma de analisar a operao do Estado na sociedade capitalista. A anlise de Cawson e Saunders recebe crticas por tentar traar uma distino muito estreita entre as atividades dos dois nveis do governo (Dunleavy, in Boddy e Fudge, 1984). Trata-se de um enfoque que , de qualquer forma, muito especfico para a configurao particular das relaes entre os nveis central e local britnicos. Entretanto, importante no esquecer a dimenso local do Estado. Um volume crescente de trabalho tem examinado a operao do Estado em nvel local e cada uma das teorias examinadas aqui tem sido aplicada tanto no nvel central quanto no local. De fato, muitas das contribuies mais importantes de cientistas polticos e socilogos discusso sobre o papel do Estado tm suas origens em estudos empricos de sistemas de polticas locais: o trabalho de Hunter em Atlanta (1953), o estudo de Dahl sobre New Haven (1961), a anlise de Bachrach e Baratz de Baltimore (1970), entre os exemplos americanos, e o estudo do caso de Birmingham de Newton (1976), o trabalho de Cockburn (1977) no estudo de Lambeth e Saunders (1980) sobre Croydon, entre os exemplos ingleses. Cada um destes estudos fornece apoio a um ou outro enfoque terico discutido aqui. At onde a tradio corporativista pode afetar, tambm til considerar o trabalho de Pahl (1975) sobre administradores urbanos no Reino Unido. A tese de Pahl que a distribuio de recursos em sistemas urbanos seja influenciada por administradores urbanos, isto , burocratas, polticos locais e outras elites locais com controle sobre a alocao de recursos. Em seu desenvolvimento final (Pahl, 1977), esta tese enfatiza tambm o papel da economia ao influenciar a distribuio de recursos, vendo os administradores urbanos na execuo de uma funo de mediao entre o Estado central e a populao local e entre os setores pblico e privado. Como tal, a tese da administrao urbana quase indistinguvel do corporativismo e, de fato, Pahl colaborou com Winkler no desenvolvimento da idia da economia corporativa. O trabalho de Pahl, e tambm o de Saunders, sugere que seja importante examinar em termos especficos a operao do

65 Estado mais adequadamente em nvel local que assumir que o governo local funcione da mesma forma que o Estado nacional. A tese corporativista tem sido criticada por marxistas que repreendem Winkler e outros por falharem no desenvolvimento de uma teoria adequada do Estado. Deste modo, Westergaard afirma que na anlise de Winkler o Estado aparece de uma forma curiosamente desmembrada e sua habilidade de pr os poderes que adquiriu a seus prprios fins apenas declarada e no demonstrada (1977, p. 177). Westergaard prossegue, afirmando que os princpios que guiam o corporativismo so meramente aqueles do capitalismo e que o corporativismo no um sistema econmico distinto. Por seu lado, Winkler no afirma que o corporativismo favorea a redistribuio ou a igualdade nem discute contra a viso de que o Estado age para restabelecer a lucratividade e acentuar a acumulao de capital. Onde Winkler e outros autores na tradio corporativista discordam dos marxistas em sua anlise do papel do Estado e de sua autonomia. A tese corporativista defende que o Estado tenha passado de uma posio de suporte do processo de acumulao de capital para a direo deste processo. Ao realizar esta mudana, novos padres de relaes teriam desenvolvido-se entre o Estado e os maiores grupos de interesses econmicos e o Estado, embora restringido por estes interesses, teria autonomia derivando de seu comando de recursos legais e organizacionais, entre outros. Esta autonomia capacitaria o Estado a agir segundos os interesses de capital, sindicatos e outros conforme fosse apropriado. Para retornar tipologia de OConnor de despesas do Estado, pode ser sugerido, de acordo com Saunders (1981b), que o investimento social opera principalmente para apoiar o capital, enquanto o consumo social funciona segundo os interesses de outros setores da populao. O governo de onze anos de Margaret Thatcher levou alguns autores britnicos a repudiar a teoria corporativista meramente como uma descrio de uma fase passageira (veja, por exemplo, Gamble, 1988). Durante este perodo os sindicatos foram rejeitados na relao triangular e por vezes mesmo o papel dos negcios parecia ter sido rebaixado. Mas esta evidncia claramente desacredita apenas aqueles que proclamavam, a partir do historicismo marxista, que entramos, nos

66 anos setenta, na era do corporativismo. O corporativismo permaneceu em outros pases, e pode retornar na Inglaterra, como uma forma pela qual o Estado pode administrar suas relaes com elementos fundamentais da economia. De fato, para alguns autores ele visto como a melhor maneira de gerenciar o conflito entre as necessidades da economia e as demandas dos consumidores e realado como um problema para a democracia pela teoria da escolha pblica (veja Mishra, 1984). Uma viso como esta tambm personificada nas formulaes cautelosas da teoria corporativista que falam sobre a existncia de tringulos de ferro envolvendo o Estado em ambos os lados da indstria e operando em setores industriais especficos e no necessariamente sobre a economia como um todo (Jordan, 1986). Nesta formulao uma estratgia que o Estado pode escolher em relao a todos ou alguns dos sistemas de polticas (policy systems) ou, como no caso do governo de M. Thatcher, rejeitar. Em alguns casos o poder dos grupos de interesse envolvidos pode tornar necessrio para o Estado escolher uma tal estratgia, mas no h nada pr-decretado sobre arranjos corporativistas.

O Estado como ator fundamental O que importante para ns, portanto, sobre a contribuio corporativista ao debate sobre poder sua nfase sobre o Estado em si como um ator fundamental. Este ponto tambm enfatizado por Nordlinger. Como observamos anteriormente neste captulo, Nordlinger afirma que explicaes de polticas pblicas centradas no Estado devem receber a maior proeminncia. Sua tese que as preferncias do Estado so no mnimo to importantes quanto aquelas da sociedade civil ao explicar o que o Estado democrtico faz e o que no faz; o Estado democrtico no apenas freqentemente autnomo na medida em que age regularmente sobre suas prprias preferncias, mas tambm marcantemente autnomo ao faz-lo mesmo quando suas preferncias divergem

67 das demandas dos grupos mais poderosos na sociedade civil. (1981, p.1) Nordlinger desenvolve sua tese identificando trs espcies de autonomia estatal. O tipo 1 de autonomia existe quando o Estado age sobre suas prprias preferncias e estas divergem das preferncias da sociedade; o tipo 2 de autonomia surge quando as preferncias do Estado e da sociedade divergem e os funcionrios pblicos agem de forma a causar uma modificao nas preferncias pblicas; o tipo 3 descreve a situao em que preferncias do Estado e da sociedade so no divergentes e to plausvel afirmar que as preferncias do Estado influenciaram aquelas da sociedade quanto vice versa. A anlise de Nordlinger importante ao ressaltar que se deve dar mais proeminncia ao Estado e aos funcionrios pblicos em explicaes da atuao do governo. Naturalmente, como Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985) enfatizaram, ele no est isolado entre os cientistas polticos americanos na identificao recente da negligncia comparativa do Estado. Alm disso, deve ser questionado se outras perspectivas tericas rebaixam o papel do Estado na mesma extenso que ele afirma. Como observamos, o pluralismo tende a ver as agncias do governo como um conjunto de grupos de presso entre muitos outros; o elitismo aponta o poder das burocracias pblicas ao lado de outras elites; o marxismo observa a autonomia relativa do Estado e sua habilidade de agir contra os desejos da burguesia; o corporativismo destaca a independncia crescente do Estado. Nordlinger reconhece esses argumentos, mas sustenta que cada teoria seja predominantemente centrada na sociedade. Ns discordaramos disso, notando que o corporativismo, em particular, reconhece a importncia do Estado. Uma vez que aceitamos a idia do Estado como um ator independente, precisamos tambm reconhecer que ele no mais unitrio em sua natureza que os outros participantes do processo poltico. Dois outros autores que deram considervel ateno ao Estado como um criador parcialmente autnomo de polticas, Ashford (1982, 1986) e Heclo (1974), ressaltaram, mediante estudos comparativos, uma extensa srie de questes que precisam ser levantadas sobre

68 grupos de interesses especficos dentro do Estado se buscamos explicaes satisfatrias para os resultados de polticas. Este um tema que receber mais ateno em vrios pontos do livro.

Concluso Neste captulo revimos quatro enfoques tericos principais para entender o papel do Estado. Na realidade, evidentemente, cada enfoque traz em si prprio uma srie de contradies e alternativas como, por exemplo, no debate entre Miliband e Poulantzas na escola marxista. Concordamos com Saunders (e com seus coautores, Cawson, 1981, e Dearlove, 1991, pp. 10-11) que buscar uma teoria nica do Estado menos til que adotar um enfoque mais ecltico que recorre s foras de diferentes teorias. Como Alford observou, a dificuldade em relao a corpos isolados de teoria, ou paradigmas isolados, que cada paradigma tem uma tendncia a alegar para si mais poder explicativo do que possui e a estender o domnio de seus conceitos para responder quelas questes com que, de fato, incapaz de lidar (1975, p. 152; veja tambm Alford e Friedland, 1985). Concluindo, ento, deixemos claro os pontos fundamentais que queremos extrair de cada teoria. A fora da anlise marxista reside no fato de dirigir sua ateno ao contexto econmico da atividade poltica. Ao nos lembrar de que o Estado, em sociedades industrializadas ocidentais, funciona em uma economia capitalista na qual o objetivo de acumulao de capital fundamental, a teoria marxista evita a armadilha de analisar o comportamento poltico isoladamente de fatores que tm influncia significativa sobre ele. Entretanto, a maior dificuldade com enfoques marxistas seu tratamento da relao entre os poderes econmico e poltico. Embora seja claro que o Estado na sociedade capitalista no completamente independente de interesses econmicos, igualmente aparente que o Estado capitalista no meramente um instrumento de dominao de classes e que ele pode servir e algumas vezes de fato serve a interesses no-burgueses. A teoria marxista no consegue fornecer uma explicao adequada de aes

independentes do Estado e d ateno insuficiente forma pela qual o poder

69 poltico pode derivar de outros que no necessariamente o poder econmico. Em particular, h uma necessidade de se ter em mente a forma pela qual relaes de poder familiares e o poder derivado de formas de dominao tnica e religiosa pode reforar o - e da mesma forma ser reforado pelo - poder poltico. Em qualquer caso, no necessrio ser um adepto da teoria marxista para ser capaz de reconhecer a influncia daquilo que chamado de burguesia. A anlise de Lindblom (1977) da posio privilegiada ocupada por corporaes empresariais no Estado capitalista um exemplo excelente de um estudo na tradio nomarxista que capaz de desafiar a dominao de suposies pluralistas em muito da cincia poltica contempornea. Lindblom afirma que as corporaes empresariais desfrutam de uma posio privilegiada porque os funcionrios do governo encaram as funes desempenhadas pela empresa como indispensveis. isso que d s empresas uma vantagem sobre sindicatos e outros interesses. Da mesma forma, questes fundamentais nunca so levantadas e aquelas que so debatidas cobrem uma extenso relativamente estreita. H ecos claros aqui das teorias corporativista e elitista. O valor particular do corporativismo explicar o papel do Estado e a forma de intermediao de interesses em relao economia e a questes da produo. O valor do elitismo discutir que o poder poltico pode derivar de uma srie de fontes e que, em todos os sistemas de polticas, uma minoria da populao est apta a exercer aquele poder. O papel central desempenhado pelas elites - burocrticas, empresariais, sindicais, intelectuais, profissionais e da por diante - aparente no somente na rea da elaborao de polticas econmicas, mas tambm em respeito a servios de bem-estar social e em polticas de consumo. Em questes de consumo existe um padro mais pluralista de atividade poltica com os lderes de grupos de interesse negociando polticas com elites burocrticas em um sistema que pode ser descrito como elitismo democrtico ou pluralismo tendencioso (veja, por exemplo, Newton, 1976, e Simmie, 1981). Alm disto, necessrio ir alm desta dicotomia produo / consumo para reconhecer como questes diferentes trazem cena diferentes grupos de interesses. A poltica de gerenciamento econmico muito diferente, por exemplo, da poltica de aborto.

70 Um dos pontos importantes para o qual esta discusso chama ateno a relao entre elites e no-elites e o impacto do Estado sobre cidados individuais. Este ponto tomado no trabalho de Jessop (1982) que, em uma reviso extensa de teorias marxistas contemporneas do Estado, sustenta que o Estado deve ser analisado como um conjunto de instituies envolvendo conflitos entre uma srie de interesses, no apenas entre classes sociais. Jessop chama particular ateno para o relacionamento entre funcionrios do governo e cidados como uma fonte potencial de conflito. Estes relacionamentos podem tomar vrias formas como, por exemplo, entre o pagador e o coletor de impostos, entre o inquilino e o funcionrio do servio de habitao e entre o aposentado e o funcionrio da previdncia. Embora Jessop aponte o papel do Estado na mediao de relaes de classe, ele afirma que uma teoria adequada do Estado deve considerar lutas no baseadas em classes. Esta uma viso que endossamos e voltaremos a considerar estas questes em captulos posteriores.

71

3.

A Burocracia e o Estado

Introduo Para prosseguir na explorao da natureza do Estado e de seu papel no processo de elaborao de polticas, conveniente prestar ateno a questes relativas ao papel do aparato de Estado1 ou da burocracia estatal. Paralelamente a ele, e conectando-se com ele em vrios graus, o debate sobre a natureza do Estado um debate sobre a natureza da burocracia. As diferentes teorias acerca do Estado assumem, ou implicam, diferentes posies sobre o papel das burocracias nas sociedades capitalistas. Os pluralistas tendem a ver as burocracias como agncias que tanto perseguem seus prprios interesses quanto respondem a presses colocadas sobre elas por indivduos e grupos externos. Os elitistas afirmam que as burocracias so uma fonte de poder importante ao lado de outras organizaes de grande porte. Os marxistas vem as burocracias, principalmente, como um instrumento pelo qual os interesses das classes dominantes so mantidos, apesar das contribuies mais recentes teoria marxista reconhecerem um espao para uma ao independente da burocracia, mediante a noo de autonomia relativa. Os corporativistas sustentam que as burocracias desempenham um papel dominante no processo de elaborao de polticas nas sociedades capitalistas modernas. Entre estas vises h uma importante distino entre os elitistas e os corporativistas que, em essncia, retiram sua inspirao de Max Weber apontando a importncia crescente das burocracias, e os marxistas, que afirmam que as burocracias so principalmente instrumentos de dominao de classe. Os marxistas colocam que nas sociedades capitalistas as instituies do estado tendem a ser, em um grau cada vez maior, controladas pela burguesia e muitos

NT: state apparatus, no original, foi traduzido como aparato do estado.

72 dos primeiros marxistas afirmavam que a administrao no seria problemtica em sociedades socialistas, j que o Estado simplesmente definharia. Em contraste com estas posies, a tradio pluralista liberal em cincia poltica assume muitas vezes, de forma implcita, que no h dificuldade em assegurar que o funcionalismo pblico cumpra as ordens dos dirigentes polticos, investidos no poder, sem questionamento. Segundo Albrow, o desenvolvimento de um sistema democrtico representativo de governo era visto, no sculo dezenove, como uma garantia de que a doena europia da burocracia no iria ocorrer na Inglaterra. Ele cita Carlyle ao dizer eu no posso ver nenhum risco ou possibilidade na Inglaterra. A democracia quente o bastante aqui (1970, p. 21). Isto pode ser interpretado como uma aluso viso corrente de que a Inglaterra tinha um governo democrtico, enquanto a Alemanha possua uma administrao burocrtica por ainda no ter chegado, naquele tempo, a um sistema completamente representativo de governo. Os perigos do governo burocrtico foram reconhecidos por estudiosos do governo ingleses, como Mill e Bagehot. Entretanto, eles viam o sistema poltico como capaz de proporcionar proteo suficiente contra aqueles perigos. Para Marx e Engels, conforme mostramos no Captulo 2, este governo representativo proporciona um veculo para o reforo do poder da burguesia. Para eles, o debate sobre as relaes entre a democracia e a burocracia irrelevante e a presena de sistemas administrativos autocrticos na Europa central era simplesmente uma sobrevivncia da era pr-capitalista. Eles afirmam que todas as lutas dentro do Estado, a luta entre democracia, aristocracia e monarquia, a luta por direitos democrticos, etc, etc, so meramente as formas ilusrias pelas quais as diferentes classes disputam entre si suas lutas reais (Marx e Engels em Feuer, 1959, p. 296). Apesar de sua posio reservada a respeito da preocupao liberal com as relaes entre o poder do Estado e a democracia, Marx e Engels reconhecem a natureza coercitiva do Estado e a encaram como um dos males da sociedade capitalista, um instrumento para assegurar a dominao burguesa. Da mesma

73 forma, a revoluo final, a derrubada da burguesia pelo proletariado, para eles, iria tambm desmantelar o estado burgus. Nas palavras de Engels (1958): O Estado, ento, no existe desde o princpio dos tempos. Houve sociedades que funcionaram sem ele, que no tinham nenhuma concepo de Estado nem do poder do Estado. Em um certo estgio do desenvolvimento econmico, que foi necessariamente ligado clivagem da sociedade em classes, o Estado torna-se uma necessidade devido a esta clivagem. Ns estamos agora nos aproximando rapidamente de um estgio do desenvolvimento da produo no qual a existncia destas classes no apenas ter cessado de ser uma necessidade, mas tambm se tornar um obstculo real para a produo. Elas cairo to inevitavelmente quanto se levantaram em um estgio anterior. Juntamente com elas, o Estado cair inevitavelmente. A sociedade que organizar a produo na base de uma associao livre e igualitria dos produtores colocar toda a mquina do Estado no lugar ao qual ela ento pertencer: no Museu de Antiguidades, ao lado da roca e do machado de bronze. (p. 322) O principal assalto sobre as posies ocupadas por ambos, marxistas e liberais, ocorreu entre os ltimos anos do sculo dezenove e a primeira guerra mundial, quando vrios autores produziram evidncias acerca da importncia crescente da mquina administrativa - ou burocrtica - em sociedades industrializadas e argumentaram, a partir daquela evidncia, que a burocracia representava uma fora poltica e social de importncia crescente. O mais importante destes autores foi Max Weber (1947). A posio de Weber sobre a burocracia est associada a sua anlise dos tipos de autoridade. Ele postula trs tipos bsicos de autoridade: carismtica, tradicional e racional-legal. A autoridade carismtica baseada em devoo a um trao excepcional e especfico de santidade, herosmo ou ao carter exemplar de um indivduo (p. 328). Ela um fenmeno transitrio associado a perodos de tumulto social. A

74 natureza essencialmente pessoal do relacionamento entre lder e seguidores torna o desenvolvimento de instituies permanentes impossvel e, da mesma forma, sucumbe a processos de rotinizao que tendem a transform-la em um dos outros tipos de autoridade. A autoridade tradicional, por outro lado, repousa sobre uma crena estabelecida na santidade de tradies imemoriais e na legitimidade do status daqueles que exercem a autoridade (ibid.). Enquanto a fraqueza da autoridade carismtica repousa em sua instabilidade, a fraqueza da autoridade tradicional sua natureza esttica. Por isso, ento, que o tipo de autoridade racional-legal superior aos outros dois. Weber afirma que a autoridade racional-legal repousa sobre uma crena na legalidade dos padres das regras normativas e no direito daqueles elevados autoridade em consonncia com tais regras, de dar ordens (ibid.). A manuteno de um tal sistema de autoridade depende do desenvolvimento de um sistema burocrtico de administrao no qual funcionrios permanentes administram - e so limitados por - regras. Weber encara o desenvolvimento da administrao burocrtica como intimamente associado evoluo da sociedade industrializada moderna. A burocratizao vista como uma conseqncia do desenvolvimento de um sistema poltico e econmico complexo e tambm como um fenmeno que ajudou a tornar este desenvolvimento possvel. Em sua viso, portanto, ela um fenmeno que no pode deixar de ser levado em conta pelos expoentes das vrias teorias acerca do governo representativo. Estudiosos de Weber discordam acerca do grau em que ele pode ser encarado como um terico que acreditava na possibilidade de que a burocracia pudesse ser sujeitada ao controle democrtico. A idia de que ele tivesse dvidas quanto capacidade de sobrevivncia do ideal liberal, assim como a de que fosse um crtico da posio marxista, expressa por Bendix (1960), que chama ateno observao de Weber de que a burocracia passou de uma aliada a uma inimiga do capitalismo. No tempo das monarquias absolutistas a burocratizao do governo

75 tornou possvel uma ampliao do espectro da atividade

capitalista. Mas hoje se pode esperar como um efeito da burocratizao uma poltica que v ao encontro do interesse do pequeno burgus por uma subsistncia tradicional segura ou mesmo de um partido de um Estado socialista que sufoque oportunidades de lucro privado. Nessa mesma linha, Weber antecipou uma espcie de reverso ao patrimonialismo. O potencial ditatorial implcito nos apelos da massa somava-se ao desejo de uma subsistncia segura que resultaria em burocracia centralizada sob um ditador, um vasto exrcito de pensionistas do Estado e um conjunto de privilgios monopolistas (citado em Gerth e Mills, 1948, p. 49) Claramente, ento, Weber enfatiza a importncia do sistema de autoridade, enquanto Marx est preocupado principalmente com o sistema de produo, para explicar as relaes polticas no Estado capitalista. Alm disso, Weber assume que a burocracia d ao Estado o poder de gerir a si prprio, livre do controle burgus. Mas ele vai alm ao expressar ceticismo sobre a alegao marxista de que o Estado definhar sob o socialismo. Segundo Weber, dizem Gerth e Mills, a socializao dos meios de produo meramente sujeitaria uma vida econmica j relativamente autnoma administrao burocrtica do Estado (p. 49).

Depois de Weber: a reao pluralista evidncia do crescimento da burocracia Parte da tese de Weber sobre o poder crescente de funcionrios burocrticos ilustrada por Roberto Michels tendo como referncia a uma rea poltica especfica. Em seu livro Political Parties (Partidos Polticos, 1915), Michels mostra que nos partidos democrticos de massa o poder fica concentrado em umas poucas mos. Um ponto fundamental de seu argumento o fato de funcionrios que trabalham em tempo integral em partidos socialistas e em sindicatos estarem numa posio de fora como profissionais em relao aos amadores que s

76 podem contest-los a partir das bases. Uma extenso lgica deste argumento indicar que os funcionrios pblicos permanentes esto em uma posio igualmente de fora em relao aos polticos. Alm disto, Michels afirma que polticos radicais e socialistas tendem a tornar-se conservadores, comprometidos pelo conforto burgus de suas prprias posies. Eles desfrutam de uma situao na qual so, no mnimo parcialmente, aceitos pela ordem estabelecida, a qual eles foram eleitos para contestar. Inevitavelmente, muitos deles identificam-se mais propriamente com os outrora inimigos de classe do que com aqueles que os apiam. Nestes casos, esses polticos tornam-se incapazes de representar funcionrios pblicos que no mais compartilham com eles os seus ideais polticos. O alvo principal do ataque de Michels so os social-democratas, que aspiram alcanar mudanas sociais pacficas mediante o controle do Estado por um partido poltico de massa. Mas o seu argumento alude indiretamente aos problemas que enfrenta o proletariado no controle de seu prprio aparato poltico numa situao ps-revolucionria como a prevista por Marx. Mosca (1939), por outro lado, est preocupado em mostrar mais diretamente que um Estado socialista ir inevitavelmente centralizar o poder e que as instituies democrticas de massa so incapazes de controlar aqueles que esto no centro do sistema poltico. Seu argumento implica no fato de que ou burocratas permanentes desfrutam de uma posio de poder em relao aos polticos ou os polticos tornam-se, de fato, mais burocratas que servidores do povo. Embora a estrutura institucional real possa variar, a tendncia final ser a de polticos e burocratas tornarem-se indistinguveis e, at onde a democracia estiver implicada, pouco importar se o que acontecer for a burocratizao dos polticos ou a politizao dos burocratas. Para evitar isto necessrio prevenir a monopolizao do poder poltico. O desenvolvimento de uma burocracia central poderosa deve ser fiscalizado por outras instituies independentes proporcionando uma fonte de poder que a contrabalance. O que isto parece envolver , em particular, a existncia continuada de um poder econmico fora do controle do Estado. Mosca , portanto, um dos primeiros tericos a afirmar que o pluralismo deve ser apoiado para proteger a democracia

77 da ao dos burocratas. Nos anos trinta, sua teoria foi o fundamento para o trabalho de Burnham, conhecido por sua colocao de que os administradores estariam substituindo os proprietrios como o grupo dominante na sociedade capitalista. Mas Burnham (1942) amplia esta colocao sugerindo que membros da classe administrativa que ele dizia identificar estavam comeando a dominar a burocracia do Estado em todas as sociedades industriais avanadas. Ele afirma que a ampliao das atividades do Estado havia ajudado a acelerar esta tendncia ao estender largamente o poder de agncias administrativas. A posio de Burnham representa provavelmente o mais extremo de todos os argumentos pessimistas sobre a inevitabilidade burocrtica. Ele presta pouca ateno possibilidade de que as burocracias possam diferir em espcie e ser dominadas por diferentes tipos de pessoas. Como afirmam Gerth e Mills (1963), muito da irrefutabilidade da tese de Burnham devido ao simples fato de que a forma de organizao crescentemente aceita em todo o mundo a burocrtica. Porm, os fins para que estas estruturas sero usadas, quais pessoas estaro no seu comando, como estas podero vir a ser depostas e que movimentos crescero a partir de tais estruturas - estes no so pontos considerados; eles so subsumidos pela considerao da forma de organizao, o demiurgo da histria, a corrente mundial da organizao(p. 65). Talvez porque Burnham seja pouco lido atualmente, foi o ataque ao poder burocrtico formulado por Mosca, o que levou os tericos da escolha pblica2 a sugerirem que muitas das questes relacionadas distribuio no Estado moderno so melhor determinadas pelos mercados do que pelas burocracias. A anlise desenvolvida por eles tem estreita relao com a teoria econmica da democracia tratada no captulo anterior. Ali foi mostrado que a colocao a respeito do impacto da demanda sobre o comportamento do Estado reforado por um argumento proveniente do lado da oferta que guarda relao com o fato

NT: public choice, no original, foi traduzido como escolha pblica.

78 de que burocracias pblicas tendem a ser provedoras monopolistas de bens e servios. Esta perspectiva baseia-se na teoria econmica do monoplio, que d nfase ausncia de presso sobre custos, uma vez que estes podem ser repassados aos consumidores; e ao grau em que um monopolista, na ausncia de limitaes de mercado, tende a fornecer mercadorias em uma quantidade maior que a demandada. afirmado, portanto, que os burocratas tendem, como monopolistas, a ampliar suas empresas e a utilizar recursos extravagantemente. (Niskanen, 1971; Tullock, 1967; Buchanan e Tullock, 1962). Desta forma, Tullock afirma: Como uma regra geral, um burocrata considera que suas possibilidades de promoo aumentam, seu poder, influncia, respeito pblico e mesmo as condies fsicas de sua repartio melhoram se a burocracia na qual ele trabalha expandir-se (1976, p. 29). Esta teoria intuitivamente aceitvel, mas relativamente pouca evidncia emprica foi produzida para sustent-la. O sucesso da burocracia no pode ser medido, necessariamente, pela expanso do aparelho burocrtico das reparties. Smith (1988, p. 167) chama ateno para o fato de que alguns dos cargos mais bem pagos do funcionalismo pblico, e que envolvem grande poder - por exemplo, os dos dirigentes dos departamentos centrais de finanas - esto em organizaes pequenas. Self observou que o auto-interesse burocrtico toma muitas formas diferentes, dependendo dos diferentes padres de carreira e de restries normativas encontradas em diferentes servios pblicos (Smith, ibid.,

parafraseando Self, 1985). De fato, o ataque poltico ao governo de grande porte tem levado a situaes nas quais servidores pblicos tm sido recompensados por suas habilidades em cortar oramentos, privatizar servios pblicos e da por diante. O uso de um modelo econmico como este para teorizar sobre a burocracia pblica nos ajuda, entretanto, a analisar tais organizaes. Ele tem conduzido a uma busca diligente de situaes nas quais incentivos perversos podem ser instaurados dentro do trabalho cotidiano de organizaes pblicas (veja, por exemplo, um exame influente sobre esta questo, relativo ao Servio Nacional de Sade Britnico em Enthoven, 1985).

79 O modelo tambm despertou uma reao radical provocada por seus prprios termos. Onde se aplicam consideraes de mercado, as organizaes buscam externalizar custos. Sem as restries impostas pelos mercados, as burocracias tambm podem internalizar custos, como sugeriu Dunleavy (1985, 1986, 1991). Exemplos disto incluem: prticas de emprego (em relao a salrios, oportunidades iguais, bem-estar do empregado etc.), responsividade a

necessidades e interesses de clientes (procedimentos de requerimento, oportunidades para a participao em questes polticas etc.) e abertura geral interveno poltica. Reclamaes de que as burocracias operam como se fossem empresas privadas contestam diretamente os benefcios (isto , os custos que foram internalizados) que so comumente entendidos como caractersticos do servio pblico. Dunleavy (1986) afirma que a privatizao de tais organizaes pode, tanto inviabilizar esses benefcios, quanto criar situaes nas quais existam incentivos para externalizar custos (poluio, necessidades originadas por polticas de reduo de salrios, conseqncias para a sade de prticas de emprego etc.). Dunleavy aceita que burocratas tendam a se engajar em atividades de seu prprio interesse, direcionadas maximizao de seu bem-estar pessoal. Mas ele mostra que o fato de isto envolver ou no a maximizao do tamanho de sua organizao depende da atividade que ela desempenha, da presso externa sobre ela (incluindo a poltica) e do prprio papel dos burocratas dentro da organizao. Ele descreve suas estratgias como conformao da burocracia3. Ele resume sua posio como segue: Burocratas racionais, portanto, concentram-se no desenvolvimento de estratgias de conformao da burocracia concebidas para conduzir suas agncias a configuraes ideais, conferindo alto status e tarefas agradveis dentro das restries oramentrias que

NT: bureau shaping, no original, foi traduzido como conformao da burocracia.

80 limitam o formato existente e potencial das atividades da agncia. (Dunleavy, 1991, p. 209) A teoria da escolha pblica fornece, conseqentemente, um conjunto de argumentos tanto para fundamentar um ataque burocracia pblica quanto para estimular a reflexo sobre como se deve analisar resultados (outputs) organizacionais. O ataque ao setor pblico passa, ento, a assumir formas que vo da privatizao completa a esforos para criar competio entre ou dentro de burocracias (veja Olson, 1965 e 1982, para uma argumentao deste ponto). Contudo, tanto nesta teoria quanto na alternativa proposta por Dunleavy, os leitores devem notar que a nfase, tal como na teoria econmica clssica, sobre o que se espera de um indivduo agindo segundo seu interesse pessoal racional. Restaria provar se o comportamento real determinado desta forma.

A Burocracia na teoria marxista do sculo vinte Os tericos marxistas demoraram a levar em considerao as implicaes, para sua perspectiva, dos argumentos sobre o crescimento da burocracia. Embora a principal preocupao de Lnin fosse mais propriamente defender a posio marxista contra os tericos social-democratas gradualistas que lidar com as vises de autores como Weber e Mosca, ele introduziu uma ampliao significativa da doutrina de que o Estado definharia depois da derrubada do capitalismo, afirmando que logo aps a revoluo: O proletariado necessita do poder do Estado, da organizao centralizada da fora, da organizao da violncia, tanto para esmagar a resistncia dos exploradores quanto para liderar a enorme massa da populao - o campesinato, a pequena burguesia, os semi-proletrios - no trabalho de organizar a economia socialista. (1917, p. 41) Assim, nesta reafirmao da teoria marxista, o definhamento do Estado ocorreria em paralelo ao completamento do trabalho de transformao social. Desta forma

81 Lnin abriu a porta atravs do qual Stalin entrou com uma carroa com cavalos quando desposou a doutrina da revoluo em um s pas para explicar o fato de que o Estado no podia definhar por conta do cerco dos poderes burgueses e, em conseqncia, que a consecuo final do socialismo teria que esperar pela revoluo mundial. Como revolucionrios realistas, Lnin e Stalin acharam necessrio reconhecer em certo grau realidades burocrticas e repudiar o matiz anarquista das teorias de Marx e Engels. Evidentemente, as posies leninista e stalinista sobre o Estado ainda no envolvem nenhuma sugesto de que possa haver uma ciso entre o proletariado como executivo - e portanto controlador nominal do Estado - e seus funcionrios, como administradores e conseqentemente, talvez, controladores reais do Estado. O papel dado ao partido por Lnin e Stalin em ambas as sociedades - pr e psrevolucionrias - e sua adoo da noo de centralismo democrtico como um princpio organizador conduziram o movimento comunista em uma direo, e atravs de um caminho, que eles jamais imaginariam. Foi deixada para um comunista iugoslavo renegado, Djilas (1957), a tarefa de esclarecer o que estava realmente acontecendo estrutura de poder das sociedades comunistas em seu livro The New Class (A Nova Classe). Djilas argumentou que o partido dirigia a sociedade comunista por intermdio de uma estrutura burocrtica que elevava funcionrios do partido posio de uma nova classe governante. Embora seja possvel discordar de Djilas quanto ao uso do conceito de classe, provou-se ser mais difcil encontrar falhas em sua anlise da forma na qual o poder era distribudo em sociedades comunistas. O colapso de todas as verses europias do modelo comunista coloca hoje em xeque at mesmo as alegaes de que este modelo fosse um estgio necessrio na transformao efetiva do capitalismo. Entre os marxistas do Ocidente desenvolveu-se um debate mais extenso sobre a independncia do aparato do Estado. Uma abordagem consistiu em discutir que a viso de que os burocratas sejam uma nova classe no suportada pela evidncia. Isto encontrado, por exemplo, no livro de Bottomore, Elites and

82 Society (Elites e Sociedade, 1966). O argumento de Bottomore em relao aos servidores pblicos primariamente baseado na evidncia de estudos que mostram que os candidatos aos postos mais altos dos servios pblicos so largamente oriundos da classe mdia alta e tm formaes educacionais que sugerem que eles se identificam intimamente com os interesses burgueses. A evidncia no to inequvoca quanto Bottomore parece concluir, sendo que o maior obstculo a este tipo de argumento o fato da origem social no necessariamente determinar a identificao, o interesse e os compromisso. Entretanto, para suplementar o argumento necessariamente fraco das origens sociais, Miliband (1969) afirma que os funcionrios pblicos tendem a ser selecionados entre pessoas que so consideradas como tendo valores situados dentro de um espectro ideolgico seguro, que a neutralidade do servio pblico deve envolver um compromisso implcito com o status quo e que, enquanto operadores da mquina burocrtica, os servidores pblicos tornam-se

intrinsecamente desconfiados de toda inovao. Conforme foi mostrado em nossas discusses anteriores sobre o trabalho de Miliband, sua posio marxista naturalmente sustentada primariamente por uma anlise mais geral das estruturas sociais de sociedades ocidentais. Seu argumento sobre servidores pblicos que, mesmo que eles estejam em uma posio de poder potencial, eles so restringidos pela necessidade de apoiar o processo de acumulao de capital. Os principais elementos neste argumento j foram explorados no Captulo 2.

A Burocracia nas teorias elitista e corporativista As teorias elitista e corporativista contemporneas encaram as tentativas de pluralistas e marxistas de chegarem a um acordo sobre o crescimento da burocracia como insatisfatrias. Os pluralistas so ainda vistos como dando ateno insuficiente ao crescimento do poder burocrtico ou determinadamente insistindo em uma obsesso acerca da competio e em uma crena de que dispositivos para preserv-la podem ser promovidos e reforados. Os marxistas so encarados como ainda muito preocupados com o poder econmico para dar a

83 considerao adequada ao poder estatal. De fato, a tentativa de alguns marxistas de explicar o poder crescente do Estado mediante a concepo de autonomia relativa , como observamos no Captulo 2, assolada por dificuldades. Talvez o ataque mais poderoso s posies marxista e pluralista venha de C. Wright Mills: O liberalismo tem se preocupado com a liberdade e a razo como fatos supremos acerca do indivduo; o marxismo com fatos supremos sobre o papel do homem na construo poltica da histria. Mas o que acontece no mundo torna evidente, eu acredito, porque as idias de liberdade e razo parecem agora

freqentemente to ambguas tanto nas sociedades capitalistas quanto nas comunistas de nosso tempo; por que o marxismo tornase to freqentemente uma retrica fatigante da defesa burocrtica e do abuso poltico; e o liberalismo, uma forma trivial e irrelevante de mascarar a realidade social. Os maiores desenvolvimentos de nosso tempo no podem ser adequadamente entendidos nem em termos da interpretao liberal de poltica e cultura, nem da marxista. (1963, p. 237) Mills prossegue, afirmando que esta irrelevncia particularmente um resultado do desenvolvimento das burocracias, com que nenhuma teoria poltica lida adequadamente. Assim, ele alega: Organizaes grandes e racionais - enfim, burocracias - tm de fato aumentado, mas o mesmo no pode ser dito da razo substantiva do indivduo como um todo. Tomados nos meios limitados de suas vidas cotidianas, homens ordinrios freqentemente no podem refletir sobre as grandes estruturas - racionais e irracionais - das quais seus meios so partes subordinadas. Conseqentemente, eles freqentemente executam sries de aes aparentemente racionais sem quaisquer idias sobre os fins a que elas servem e h,

84 igualmente, uma suspeita crescente de que aqueles no topo - como os generais de Tolsti - apenas finjam que o sabem. (pp. 237-8) Mills afirmou que a nica esperana de se impedir as enormes burocracias dos Estados Unidos e da Unio Sovitica de correrem em direo ao ponto em que nos destruiriam a todos repousava no fato de que era possvel dentro delas a tomada de decises centralizada. Conseqentemente, ele afirma que,

paradoxalmente, estas jamantas, que so atualmente conduzidas sem reflexo por robs alegres, podem ser postas sob controle. Deste modo ele afirmou: No mundo polarizado de nosso tempo, tanto os meios internacionais de construo da histria quanto os nacionais esto sendo centralizados. No est claro, portanto, que o alcance e a chance para a ao humana consciente na construo da histria esto agora, especialmente disponveis? Elites de poder a cargo destes meios fazem agora realmente histria, certamente sob

circunstncias no de sua prpria escolha, mas que comparadas a outros homens e outras pocas no parecem ser esmagadoras. (1963, p. 244) Assim, Mills conclama os intelectuais, estudantes, ministros e cientistas das sociedades ricas (1963, p. 246) a assumirem responsabilidade poltica e a controlarem suas burocracias. Foi isto que aconteceu na Unio Sovitica? fcil ridicularizar a f de Mills na razo dos intelectuais; como Bachrach (1969) afirma, difcil ver como os intelectuais podem evitar ser subornados, como o prprio Mills reconhece que eles so agora, ou como eles podem atingir um consenso de valor que os possibilite a agir de acordo para influenciar eventos (p. 59). O argumento de Mills enfoca o fato de que decises centralizadas so tomadas em sistemas burocratizados de governo e , portanto, sua opinio que haja decises fundamentais que esto abertos a influncias. A concluso que isto sugere que antes de se precipitar a qualquer concluso macro-sociolgica disponvel sobre o papel e o controle da burocracia na sociedade moderna necessrio estudar precisamente como decises so tomadas e em que grau h

85 realmente posies-chave de poder. Tambm necessrio formular questes sobre os tipos de pessoas em funes poderosas, sobre quem capaz de influenci-las e sobre quem se beneficia de suas decises. Isto leva discusso, da alta teorizao, a um nvel mais baixo das questes bastante detalhadas sobre o exerccio do poder. Como Lipset (1950) afirma, A preocupao justificada com os perigos da dominao oligrquica ou burocrtica tem (...) levado muitas pessoas a ignorar o fato de que realmente faz a diferena para a sociedade que tipo de burocratas controla seu destino (p. 271). Isto aponta para a necessidade de se examinar as caractersticas e filiaes dos funcionrios pblicos. J mostramos os argumentos colocados por Bottomore e Milliband sobre as origens sociais de funcionrios e vises comparveis discutidas por Kingsley (1944) e Lipset (1950). Kingsley mostra que o servio pblico britnico foi transformado de uma organizao aristocrtica em uma burguesa durante o perodo do sculo dezenove em que a classe mdia de comerciantes estava tornando-se politicamente dominante. A burocracia britnica tornou-se ento representativa da classe politicamente dominante, mas no, claro, do povo como um todo. Para trabalhar efetivamente, o Estado democrtico requer uma burocracia representativa, afirma Kingsley, assim retomando o tema,

desenvolvido tambm por Friedrich (1940), de que o poder do servio pblico tal que os controles constitucionais formais sobre suas atividades so insuficientes. Kingsley v o recrutamento para o servio pblico a partir de todos os setores da populao como um meio de assegurar que ele seja uma burocracia responsvel. A doutrina de Kingsley a Jacksoniana atualizada para se encaixar em uma era burocrtica. Novamente, como no Captulo 2, importante ressaltar que esta questo tem sido tradicionalmente muito explorada em termos de classes (para uma explorao comparativa mais recente desta questo nas mesmas linhas, veja Aberbach, Putman e Rockman, 1981). Isto significa um desprezo de questes igualmente importantes sobre gnero e sobre origens tnicas, regionais ou religiosas. O tratamento de Lipset desta questo pode ser encontrado em seu estudo do partido socialista Saskatchewan, a Co-operative Commonwealth Federation, onde

86 ele analisa as dificuldades que o partido encontrou para implementar suas polticas onde adquiriu poder. Lipset suplementa a discusso de Kingsley sobre o pano de fundo social de funcionrios pblicos ao mostrar que a experincia prvia de servir a governos mais conservadores tambm ter um impacto sobre o comportamento de funcionrios pblicos convocados para implementar polticas significativamente diferentes. Com referncia ao Saskatchewan, ele diz: Treinado nas tradies de um governo do tipo laissez-faire e pertencendo a grupos sociais conservadores, o servio pblico contribui significativamente inrcia social que abranda as mudanas que um governo novo e radical possa fazer. Atraso no incio de reformas significa que o novo governo fique absorvido no processo de operar velhas instituies. Quanto mais um novo governo atrasa na efetivao mudanas, tanto mais responsvel ele se torna pelas velhas prticas e mais duro fica promover mudanas que ele originalmente desejava instituir. (p. 272). Esta abordagem ao problema enquadra-se muito melhor na teoria clssica da burocracia que no enfoque legal, que trata a imparcialidade do servio pblico como um fato inaltervel, ou na viso conspirativa, que retrata os funcionrios pblicos como pessoas naturalmente comprometidas a minar um governo de esquerda. Funcionrios pblicos so recrutados de certos tipos de meios sociais, passam por certos tipos de treinamento e tornam-se acostumados a trabalhar para certos tipos de pessoas e a lidar com certos tipos de problemas; qualquer novo grupo de dirigentes polticos que queira voltar sua ateno a novos problemas e questes est fadado a descobrir que no pode reorientar facilmente os funcionrios pblicos. De fato, interessante que embora na Inglaterra o servio pblico de mais alto escalo permanea to viesado em suas origens sociais como sempre esteve (apesar de esforos para mudar isto no final dos anos sessenta), alguns representantes do governo conservador da direita

comparativamente radical, que chegaram no poder em 1979, aludiram precisamente a este tipo de preocupao. Houve subseqentemente alguma

87 controvrsia a respeito da extenso na qual Margaret Thatcher intervinha diretamente em indicaes a fim de lidar com este problema (veja Young, 1989, para esta assero, e Hennessy, 1989, para argumentos contrrios). Isto sugere que equivocado apresentar a questo simplesmente como um conflito entre indivduos que diferem em suas filiaes e lealdades polticas formais. Os autores que atacam argumentos sobre o poder de funcionrios pblicos ao ressaltar o seu desprendimento em relao aos partidos polticos largamente se equivocam. Chapman (1970) introduz isto muito claramente ao mostrar as fortes reservas que servidores pblicos na Inglaterra tm a respeito de partidos polticos, enquanto ao mesmo tempo carregam comprometimentos com polticas particulares. Ele afirma: Embora um servidor pblico possa ser til a um partido em seus primeiros anos, j que ele trabalha to prximo a polticos, ele logo se torna ciente da pouca efetividade de todos os partidos. Depois de algum tempo, parece que ele aprende a pensar mais em termos de polticas e de sua aplicabilidade, ele dirige seus interesses polticos aos mritos e demritos de polticas particulares e, desde que todos os partidos polticos tendem a ter uma mistura de polticas, os partidos so vistos sob uma luz distintivamente neutra. (p. 120) A implicao que funcionrios pblicos acham fcil se ajustar s mudanas dos dirigentes polticos desde que estas no envolvam alteraes ideolgicas radicais. Funcionrios podem operar mais facilmente em uma situao de consenso poltico. Onde no existe consenso, entretanto, seu papel pode tornar-se uma tentativa de cri-lo. Graham Wallas (1948) resume isto claramente: A Segunda Cmara real, a superviso constitucional real, na Inglaterra, provida no pela Casa dos Lordes ou pela Monarquia, mas pela existncia de um Servio Pblico permanente, apontado segundo um sistema independente da opinio ou dos desejos de qualquer poltico e mantendo seu cargo sob boa conduta. (p. 262)

88 Este enfoque v os burocratas como um elemento comparativamente

independente no sistema poltico. Argumentos similares so oferecidos sobre o elemento profissional nos servios pblicos. Por exemplo, Rex e Tomlinson (1979), em seu estudo de relaes raciais em uma cidade inglesa, afirmam: a existncia de tradies profissionais e a independncia relativa com que profissionais e burocratas algumas vezes operam significam que no deveramos, de forma alguma, tratar estes profissionais e burocratas simplesmente como os agentes do preconceito e da opresso ou, conforme o jargo marxista popular, como uma parte do aparato repressivo ou ideolgico do Estado. (p. 66) Rex e Tomlinson prosseguem ao assumir uma posio como C. Wright Mills sobre o relacionamento entre estes funcionrios pblicos e acadmicos, formulando explicitamente uma perspectiva implcita no comportamento poltico de muitos intelectuais comprometidos: h muito espao para a comunicao entre acadmicos e profissionais e, quaisquer que sejam as convices que se possa ter sobre nossas agncias governamentais serem submetidas ao controle poltico, h sempre uma possibilidade frutfera de que um escrito de um especialista possa ser utilizado pela burocracia e, por seu conhecimento tcnico, contribuir para cegar um poltico desafortunado que tenha que traduzi-lo na forma de ao com cincia. (ibid.) Este tipo de afirmao, de fato, relaciona-se em alguns sentidos ao argumento liberal tradicional contra o pessimismo burocrtico e a teoria marxista. Ele raramente surge na literatura acadmica sobre burocracia, ainda que estudos de poltica (policy) como, por exemplo, a anlise de Banting (1979) sobre o desenvolvimento das polticas sociais na Inglaterra nos anos sessenta ressaltem o poder das idias e da influncia de intelectuais. Isto , entretanto, muito diferente do liberalismo da teoria democrtica, j que este tipo de influncia pode no ser

89 substantivamente devido ao apoio popular. Alm disto, embora Rex e Tomlinson estejam claramente chamando ateno para esta influncia como uma fora benigna combatendo o racismo, alegar que grupos deste tipo tenham poder no deveria implicar quaisquer suposies sobre a direo desta influncia. Isto tem sido uma fraqueza de parte da teorizao social-democrata sobre o Estado de bem-estar social. Conforme Room (1979) discute, h uma certa ingenuidade sobre a responsabilidade e beneficncia dos profissionais burocratizados do bemestar social, acreditando piamente em sua promoo dos interesses dos cidados (p. 256). A posio de Room levada adiante por Gould (1981) que v a classe mdia assalariada de administradores e profissionais, muitos dos quais empregados pelo Estado, como a fora dominante no - e os maiores beneficirios do - Estado de bem-estar social. Gould associa seu argumento com teorias corporativistas, argumentando que o desenvolvimento do corporativismo

desequilibrou o balano de poder dentro do Estado da burguesia em direo classe mdia assalariada. Se, conforme Winkler afirma, o corporativismo um sistema de propriedade privada dos meios de produo combinado ao controle pblico, ento o controle repousa fundamentalmente na classe mdia assalariada que, pode-se afirmar, ganhou muito do Estado de bem-estar social. Neste contexto, Gould discorda dos enfoques marxistas, argumentando que o Estado de bem-estar social pode bem ser funcional para o capital, mas que burocracias na escala daquelas que existem em sociedades capitalistas contemporneas no so compatveis com os interesses da burguesia. Deve-se notar que alguns destes argumentos sobre o papel das burocracias examinam quem governa enquanto outros consideram quem se beneficia. Este um tema ao qual retornaremos no prximo captulo. A referncia feita aqui a profissionais nos lembra de que ao longo deste debate h o perigo de se tratar servidores pblicos como classes ou grupos unitrios. Algumas das questes sobre as diferenas entre burocratas e profissionais sero mais exploradas no Captulo 8. Mas tambm no devemos perder de vista o fato de que h diferenas de interesses, experincia e cultura dentro de uma vasta burocracia e, em particular, diferenas entre o pessoal de diferentes

90 departamentos (veja Hennessy, 1989, especialmente o captulo 10). H tambm grupos de empregados estatais aos quais demos pouca ateno - tais como os militares, a polcia e os funcionrios dos servios de segurana - que so radicalmente diferentes da maioria dos administradores de carreira. Paralelamente preocupao de se analisar o papel de funcionrios do governo central, um interesse a relacionado desenvolveu-se na anlise da administrao local de estados e cidades. A preocupao intensa com o poder da comunidade, que muito fez para avanar o estudo do poder em geral, teve que inevitavelmente envolver a considerao dos papis dos burocratas locais. Pahl (1975) escreveu sobre estes burocratas como administradores urbanos com um certo grau de autonomia, mas trabalhando em cooperao estreita com elites do setor privado (proprietrios e agentes imobilirios, arquitetos etc.). Outros vem as elites locais como essencialmente subordinadas ao padro de poder e de relaes de classe do Estado nacional (Cockburn, 1977). Esta questo, examinada no Captulo 2, relevante tanto para teorias do Estado quanto para estudos do papel das burocracias. Em nossa viso, necessrio reconhecer que burocratas, seja em nvel local ou central, representam um papel importante na elaborao de polticas e tambm na mediao de influncias sociais e econmicas. Neste sentido, nossa posio mais prxima da de Pahl e de teorias corporativistas do que das anlises marxistas e de Cockburn.

Concluso A anlise do impacto da burocracia sobre o poder poltico examinada neste captulo concerne principalmente a teorizao de relativamente alto nvel sobre o impacto de organizaes do setor pblico na sociedade capitalista. Nossa nfase no final do captulo sobre a necessidade de se dar ateno mais cuidadosa s manifestaes especficas do poder e s relaes de poder nos levam em duas direes. Primeiramente, ela sugere a importncia, conforme indicamos, de nos concentrarmos sobre o papel de diferentes grupos, incluindo profisses, dentro de organizaes. Ns desenvolvemos este tema no Captulo 8. Em segundo lugar,

91 ela indica a necessidade de se examinar outro corpo terico, concernindo burocracias, que analisa de forma mais detalhada a maneira como organizaes funcionam. Estudaremos este tema no Captulo 7.

92

4.

Poder e Tomada de Decises

Introduo O debate entre elitistas e pluralistas proporciona um bom ponto inicial para o exame do conceito de poder. Isto porque elitistas e pluralistas discordam no apenas nas concluses que esboam sobre a distribuio de poder na sociedade contempornea, mas tambm nos mtodos que adotam para alcanar estas concluses e nas definies sobre as quais constroem suas anlises. De fato, os debates concernindo mtodos e definies tm ameaado algumas vezes sobrepor-se as questes relevantes sobre a natureza da estrutura do poder que originalmente interessavam a pesquisadores desta rea. Na prtica,

evidentemente, difcil separar questes metodolgicas das questes mais substantivas sobre o poder. Por isto, neste captulo examinaremos ambas, referindo-nos, onde for apropriado, discusso apresentada no Captulo 2.

O enfoque sobre a deciso Em um artigo publicado em 1958, Robert Dahl afirma a evidncia acerca da existncia de uma elite dominante, seja nos Estados Unidos ou em qualquer outra comunidade especfica, que eu saiba, no foi ainda adequadamente examinada (p. 469). O artigo de Dahl e as crticas que ele contm foram dirigidos explicitamente a dois estudos que alegavam haver documentado a existncia de uma elite dominante nos Estados Unidos. O primeiro, de Floyd Hunter (1953), examinava a distribuio de poder em Atlanta, a capital do estado da Gergia. Analisando a forma como o poder de lderes locais era sustentado, Hunter concluiu que o controle repousava nas mos de um pequeno grupo de indivduoschave. O segundo estudo, de C. Wright Mills (1956), focalizava os Estados Unidos

93 como um todo e afirmava que uma elite de poder composta por militares, corporaes e agncias do Estado governava a sociedade americana. Em seu artigo, Dahl aponta que os mtodos de pesquisa utilizados por Hunter e Mills no foram suficientemente rigorosos para justificar suas concluses. Dahl afirma que o enfoque adotado por Hunter ao examinar a sustentao do poder de lderes locais e a estratgia de Mills, de identificar aqueles em posies-chave em organizaes de grande porte, no satisfaziam o teste que propunha como uma exigncia queles que dizem haver encontrado uma elite dominante. Na opinio de Dahl, necessrio que pesquisadores interessados na estrutura do poder no examinem nem a reputao de poder1 nem a posio de indivduos dentro de organizaes, mas que, ao contrrio, dirijam sua ateno a decises reais e explorem se as preferncias de uma hipottica elite dominante so adotadas no lugar das de outros grupos. Somente deste modo possvel testar a afirmao de que existe uma elite dominante. Como nem Hunter nem Mills adotaram este teste, Dahl sustenta que o modelo da elite dominante no foi examinado adequadamente. A crtica de Dahl fundamentada em uma definio de poder que est mais desenvolvida em suas outras obras. Segundo esta definio, A tem poder sobre B na medida em ele pode levar B a fazer algo que, de outra forma, no faria (1957, p. 203). Isto chama a ateno para o fato de que o poder envolve uma relao entre atores polticos. Estes atores podem ser indivduos, grupos ou outros agregados humanos e Dahl enfatiza que o poder deve ser estudado em casos em que haja diferenas de preferncias entre atores. Atores cujas preferncias prevalecem em conflitos sobre questes polticas chave so os que exercem o poder em um sistema poltico. Conseqentemente, o estudioso do poder precisa analisar decises concretas, envolvendo atores que possuem preferncias diferentes. preciso um estudo cuidadoso destas decises antes que a distribuio de poder possa ser descrita adequadamente.

NT: power reputation, no original, foi traduzida como reputao de poder. Esta expresso

denota algo como a fama ou a capacidade potencial de exercer poder.

94 Este o mtodo que Dahl usou em seu prprio estudo emprico de New Haven (1961). Ao perguntar Who Governs? (Quem Governa?) em New Haven, Dahl examinou vrias questes mais especficas, inclusive se as desigualdades em recursos do poder eram cumulativas ou no, como decises importantes eram tomadas e se o padro de liderana era oligrquico ou pluralista. Ele concluiu que, no perodo entre 1780 e 1950, New Haven havia gradualmente passado da oligarquia para o pluralismo. A anlise do manuseio de trs questes polticaschave nos anos cinqenta - desenvolvimento urbano, educao pblica e escolha de candidatos a cargos polticos - revelou uma situao em que o poder no estava concentrado nas mos de um nico grupo, como os tericos elitistas haviam suposto. Pelo contrrio, devido a que os recursos que contribuam para o poder estavam consideravelmente bem distribudos por toda a populao, deverse-ia concluir que o poder estava fragmentado entre diferentes atores. E, embora apenas umas poucas pessoas tivessem influncia direta sobre decises-chave, a maioria tinha influncia indireta mediante o poder do voto.

A no-tomada de decises2 O trabalho de Dahl em New Haven, longe de resolver os desacordos entre os elitistas e seus crticos, marcou o incio de uma nova fase no debate sobre o poder. Dahl foi atacado por Bachrach e Baratz num artigo publicado em 1962 em que afirmavam que pesquisar o poder no envolvia simplesmente o exame de decises-chave e o comportamento efetivo. Bachrach e Baratz afirmam que o poder tambm exercido quando A devota suas energias a criar ou reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que restringem o alcance do

NT: Nondecision-making, no original, foi traduzido como no-tomada de decises. Esta

expresso denota a negao do termo tomada de deciso (decision-making) e no apenas da palavra deciso (decision). A adoo da expresso alternativa tomada de no-decises estaria em contradio com a idia de no-deciso (non-decision) definida pelos autores definam.

95 processo poltico3 considerao pblica de questes que, comparativamente, so incuas para A (1962, p. 948). Tomando um termo emprestado de Schattschneider, Bachrach e Baratz descrevem esta situao como mobilizao de opinio4 (Schattschneider, 1960, p. 71), um processo que confina a tomada de decises a questes seguras. O que isto sugere a existncia de duas faces do poder: uma atuando, como Dahl indica, no nvel dos conflitos abertos sobre decises chave; o outro atuando para suprimir conflitos e impedir sua chegada ao processo poltico mediante um processo que Bachrach e Baratz denominam de no-tomada de decises. A anlise de Bachrach e Baratz ressalta o fato de a metodologia adotada por pesquisadores como Dahl ser inadequada; ao menos, parcialmente. Uma anlise mais completa deve examinar o que no acontece da mesma forma que aquilo que, de fato, acontece; e revelar os meios pelos quais a mobilizao de opinio atua para limitar o escopo do debate. Mas o que realmente a no-tomada de decises? Num segundo artigo, publicado em 1963, Bachrach e Baratz definem a no-tomada de decises como a prtica de limitar o alcance real da tomada de decises a questes seguras atravs da manipulao das instituies e procedimentos polticos e dos valores e mitos predominantes na comunidade (p. 632). Segundo Bachrach e Baratz, uma situao de no-tomada de decises existe quando os valores predominantes, as regras do jogo aceitas, as relaes de poder existentes entre grupos e os instrumentos de fora, separados ou combinados, efetivamente impedem que certas reclamaes de se transformarem em questes maduras que exigem decises (p. 642). A este respeito, Bachrach e Baratz distinguem a no-tomada de decises de situaes que negam a tomada de decises, tais como a deciso de no agir e a deciso de no decidir. Em sua opinio, a no-tomada de decises difere destes outros fenmenos, pois, quando ela ocorre, as questes sequer se

NT: aqui importante enfatizar para o leitor a diferena entre a expresso policy process,

traduzida por processo de elaborao de polticas, e political process, processo poltico.

4

NT: mobilization of bias, no original, foi traduzido como mobilizao de opinio.

96 tornam temas sobre os quais se tenha que tomar decises. Isto , as questes permanecem em um estado latente e no conseguem entrar no processo de tomada de decises devido influncia da mobilizao de opinio. relevante notar os paralelos que existem entre o trabalho de Bachrach e Baratz e o de Easton. O modelo sistmico da vida poltica formulado por Easton (1965a) discute como os porteiros5 ajudam a regular o fluxo de demandas para dentro da arena poltica. Como tal, a teoria de sistemas reconhece a importncia da segunda face do poder. Contudo, enquanto Easton est principalmente preocupado com o modo em que a regulao de demandas ajuda a preservar a estabilidade de sistemas polticos, Bachrach e Baratz enfatizam os meios pelos quais interesses estabelecidos so protegidos atravs da no-tomada de decises. Em seu modelo do processo poltico, Bachrach e Baratz afirmam que a regulao da demanda no uma atividade neutra, mas na verdade atua contrariamente ao interesse de pessoas e grupos que buscam uma realocao de valores. Como observamos no Captulo 2, uma das implicaes da anlise de Bachrach e Baratz que a distribuio de poder pode ser menos equilibrada do que supem Dahl e os pluralistas. Os pluralistas responderam crtica de Bachrach e Baratz alegando que a notomada de decises era impesquisvel. (Merelman, 1968; Wolfinger, 1971). Como, perguntavam eles, as no- tomada de decises poderiam ser

pesquisadas? Os cientistas polticos poderiam investigar questes que no eram levantadas e conflitos que no emergiam baseados em qu? Bachrach e Baratz responderam ampliando e, de certa forma, modificando sua posio. Em seu livro, Power and Poverty (Poder e Pobreza), publicado em 1970, eles afirmam que a segunda face do poder atua para manter as reclamaes encobertas. Uma notomada de deciso - definida como uma deciso que resulta na supresso ou obstruo de uma contestao latente ou manifesta aos valores ou interesses do tomador de decises (1970, p. 44) - pode ser pesquisada mediante a identificao

NT: gate-keepers, no original, foi traduzido como porteiros.

97 de reclamaes encobertas e de conflitos que no entram na arena poltica. Se nenhuma queixa ou conflito deste tipo puder ser descoberto, a sim, ento, existiria consenso e no teria ocorrido uma no-tomada de decises. Bachrach e Baratz vo alm, dando uma srie de exemplos das diferentes formas que a no-tomada de decises pode assumir. Primeiramente, apontam o uso da fora para impedir que demandas cheguem ao processo poltico. Um exemplo o amedrontamento exercido pelos brancos, sobre funcionrios encarregados da fiscalizao da observncia dos direitos civis no sul dos Estados Unidos. Em segundo lugar, apontam as vrias formas pelas quais o poder pode ser usado para impedir o surgimento de questes. A cooptao de grupos no mbito de processos de tomada de decises uma ilustrao disso. Em terceiro, regras ou procedimentos podem ser invocados para desviar contestaes indesejveis. Encaminhar questes a comits ou comisses para estudo detalhado um exemplo; rotular demandas como impatriticas ou imorais outra. Em quarto, regras e procedimentos existentes podem ser reformulados como uma forma de bloquear reivindicaes. A estes exemplos, Bachrach e Baratz adicionam o argumento de que o poder pode ser exercido mediante reaes antecipadas. Isto , um ator, A, pode ser dissuadido de perseguir suas preferncias por antecipar uma reao desfavorvel por parte de outro ator, B. Reaes antecipadas podem ocorrer quando um grupo da comunidade no consegue se mobilizar porque antecipa uma resposta desfavorvel dos tomadores de decises, ou quando os prprios tomadores de decises resolvem no agir por contarem com a oposio dos atores polticos mais importantes. Embora estes exemplos envolvam um exerccio do poder, Bachrach e Baratz notam que isto no se trata de no-tomada de decises no sentido estrito (p. 46). O valor da perspectiva da no-tomada de decises foi demonstrado em um estudo sobre polticas relativas poluio do ar nos Estados Unidos. O estudo, executado por Matthew Crenson (1971), compara duas cidades no que diz respeito ao tomada para controlar a poluio do ar. As cidades vizinhas, Gary e East Chicago, em Indiana, so produtoras de ao. Embora East Chicago tenha aprovado uma lei controlando a poluio do ar em 1949, Gary no agiu at 1962. Crenson explica

98 as diferenas entre as duas cidades a partir da existncia de muitas companhias siderrgicas diferentes em East Chicago e da dominao de Gary por uma nica empresa, a US Steel. O atraso legislativo de Gary resultou, afirma Crenson, da reputao de poder da US Steel. Esta, embora no fosse um ator poltico, exercia seu poder econmico de forma decisiva em funo de reaes antecipadas. A influncia indireta foi, neste caso, decisiva. Lderes polticos de Gary, antecipando que a US Steel pudesse abandonar a cidade, afetando negativamente sua prosperidade, no aprovaram uma legislao restritiva. Em contraste, em East Chicago a fragmentao da indstria do ao implicava que fosse mais fcil, para aqueles que procuravam controlar a poluio do ar, assegurar uma ao favorvel. Conforme Crenson observa, o trabalho emprico de Dahl reconhece que o poder pode operar desta forma, como quando Dahl atribui influncia indireta comunidade de New Haven. Crenson observa que se a influncia indireta pode funcionar para residentes ordinrios da comunidade, ento no h nenhuma razo por que ela no possa funcionar para a US Steel ou a General Motors ou presidentes de bancos ou membros de famlias citadas na coluna social (p. 108). Baseado nisto, Crenson apia a crtica de Bachrach e Baratz aos pluralistas e afirma que a ao observvel no oferece um guia completo acerca da distribuio do poder poltico. No h dvida de que o estudo de Crenson oferece suporte emprico significativo tese da no-tomada de decises. O mtodo comparativo usado no estudo, alm da atuao da influncia indireta mediante reaes antecipadas, ilustra a maneira como essa tese pode ser testada.

A terceira dimenso do poder O debate sobre o poder avana um passo mais com Lukes (1974), que colocou a necessidade de que o poder fosse estudado em trs dimenses. Primeiramente, h o exerccio do poder que ocorre em conflitos abertos, observveis, entre atores sobre questes fundamentais: o enfoque pluralista. Em segundo lugar, h o exerccio do poder que ocorre em conflitos encobertos entre atores sobre

99 questes reais ou potenciais: o mtodo de Bachrach e Baratz. Em terceiro, h a dimenso do poder que Lukes acrescenta, envolvendo o exerccio do poder para modelar as preferncias das pessoas de modo que no existam conflitos abertos nem encobertos. Em outras palavras, quando a terceira dimenso do poder funciona, h conflito latente. Lukes afirma que uma situao de conflito latente aquela que se poderia tornar um conflito aberto caso os atores sobre os quais exercido o poder tomassem conscincia dos seus prprios interesses. Neste caso, a diferena entre os desejos e preferncias desses e daqueles que exercem o poder se tornaria explcita. Neste contexto, a definio de poder empregada por Lukes que A exerce poder sobre B quando A afeta B de um modo contrrio aos interesses de B (p. 27). Na viso de Lukes, a existncia de um consenso no indica que o poder no esteja sendo exercido, pois, como ele afirma, impedir as pessoas, em qualquer grau que seja, de terem reclamaes mediante o modelamento de suas percepes, cognies e preferncias a fim de que aceitem seu papel na ordem vigente, seja porque elas no podem ver ou imaginar uma alternativa, seja porque elas a vem como natural e imutvel ou, finalmente, porque elas a consideram como benfica e fruto da ordem divina, no o mais supremo e insidioso exerccio do poder? Assumir que a ausncia de reclamaes seja igual ao consenso genuno simplesmente descartar a possibilidade de um consenso falso ou manipulado por decreto. (p. 24) Em grande parte, a colocao de Lukes de que o poder deveria ser estudado em trs dimenses uma resposta debilidade que ele percebe nos trabalhos dos pluralistas e de Bachrach e Baratz. Embora aceite a crtica de Bachrach e Baratz aos pluralistas e a superioridade da tese da no-tomada de decises quando comparada com o enfoque decisonal, Lukes afirma que a idia da no-tomada de decises inadequada por no admitir a possibilidade de que o poder possa ser usado para impedir o surgimento de conflitos encobertos e questes

100 potencialmente emergentes. Bachrach e Baratz parecem ter reconhecido que o poder pudesse ser utilizado deste modo em suas primeiras obras, mas, como observamos, eles foram forados a modificar sua posio devido crtica de que reclamaes e questes que no fossem evidentes no poderiam ser pesquisadas. Em conseqncia, eles chegaram prximo defesa da metodologia que originalmente eles consideravam deficiente. Isto foi notado por Polsby (1980), que afirma que Uma vez que o estudo da mobilizao de opinies requer o estudo das reaes antecipadas de atores importantes da comunidade, mtodos usuais - entrevistas e observaes - podem ser usados para enfrentar o problema e no h nenhuma razo para supor que os pluralistas estejam menos aptos para lidar com ele do que quaisquer outros (p. 205). Polsby tambm nota, ao comentar a reformulao de Bachrach e Baratz do conceito de no-tomada de deciso, que definir no-deciso como uma espcie de deciso reviver o prprio enfoque pluralista que estes autores anteriormente deploravam (p. 211). Esta tambm em parte a objeo de Lukes ao enfoque de Bachrach e Baratz e, em sua prpria anlise, ele procura manter a linha mais radical que estava implcita na declarao original da tese da no-tomada de decises. A relevncia das idias de Lukes foi explorada por Walsh e seus colegas numa anlise do poder no interior de organizaes. Walsh et al. (1981) coloca a necessidade de examinar no apenas conflitos visveis em organizaes, mas tambm, de acordo com Clegg (1975), o sistema de dominao. Dessa forma, eles aludem ao modo pelo qual o conjunto prevalecente de valores (...) funciona sistematicamente, mediante sua expresso na organizao, beneficiando alguns indivduos ou grupos em detrimento de outros (1981, p. 136). Walsh et al. asseveram que aqueles que ganham em uma organizao no necessariamente o fazem pelo intermdio de combates abertos. Recorrendo s idias de Bachrach e Baratz e tambm s de Lukes, eles afirmam que quem conquista vantagens se

101 beneficia dos valores dominantes, que agem como padres ou critrios para a operao de uma organizao (p. 137). De modo semelhante, um dos estudos sobre polticas de sade de um dos autores demonstrou como o sistema de valores dominante na rea da sade favorece a profisso mdica (Ham, 1982). A proeminncia do modelo mdico de sade e doena vigente na rea ajuda a manter a posio de poder dos mdicos. Existem, de fato, outros valores e modelos de sade, mas eles ficam em segundo plano em relao ao modelo mdico. Como coloca Alford (1975a), a profisso mdica o interesse estrutural dominante no campo da sade. Outros grupos so atacados ou so reprimidos e a predominncia dos mdicos fora que as questes sejam definidas de uma forma que os favorece. Definies alternativas ou passam despercebidas ou so to fracamente articuladas que no representam um desafio srio. Desta forma, o poder exercido ainda que conflitos abertos possam no ocorrer. neste ponto, quando a segunda dimenso do poder comea a fundir-se com a terceira, que Lukes diverge de Bachrach e Baratz. Em outras palavras, a proposio de que o poder possa ser usado para manipular os interesses e preferncias das pessoas divide autores como Bachrach e Baratz de outros como Lukes. Isto sugere a necessidade de examinar a relao entre poder e interesses e a posio tomada por diferentes autores ao analisarem interesses.

Poder e interesses A teoria pluralista baseada em uma concepo liberal que iguala os interesses das pessoas a preferncias por elas expressadas. Isto , os pluralistas colocam que os interesses das pessoas so aquilo que elas afirmam ser e que a natureza destes interesses pode ser inferida atravs da observao da ao e da inao polticas. Esta concepo de interesses apresenta pelo menos duas dificuldades. Primeiro porque existem ocasies em que as pessoas parecem agir - ou no - de um modo contrrio a seus interesses. Um exemplo, tomado da literatura sobre poder comunitrio, poderia ser o caso de varejistas que no conseguem se opor a planos de reestruturao urbana que prejudicariam seus negcios (Polsby, 1980,

102 p. 226). Em um caso como este, poder-se-ia dizer que os interesses reais dos varejistas no so refletidos no seu comportamento poltico. Ainda mais problemtica a segunda objeo concepo liberal de interesses, isto , ela no admite a possibilidade de existncia de um falso consenso. Em outras palavras, se interesses forem equiparados a preferncias expressas e existir um consenso, ento deve se supor que este consenso genuno. Autores que no consideram legtima esta concepo de interesses tm procurado formas de distinguir interesses subjetivos daqueles objetivos ou reais. Conseqentemente, a busca de meios para descrever interesses como algo diferente das preferncias manifestas ou dos desejos expressos dos atores tornase uma parte integral de uma discusso sobre a adequao de uma ou outra descrio ou generalizao sobre a configurao do poder em comunidades locais. (Polsby, 1980, p.221) Ao examinarmos este argumento, pode ser til retornar a uma das primeiras afirmaes da posio pluralista de Robert Dahl. Em sua crtica aos tericos do elitismo, Dahl reconhece que o teste proposto por ele para descobrir a existncia de uma elite dominante (examinar casos envolvendo decises-chave nas quais preferncias da elite entrem em choque com as de outros grupos) pode no ser apropriado em ditaduras totalitrias. A razo, que nestas ditaduras o controle exercido pela elite sobre a expresso da opinio to grande que, abertamente, no h discordncia (1958, p.468). Dahl prossegue, admitindo que, mesmo nos Estados Unidos, uma elite dominante pode ser influente sobre idias, atitudes e opinies a ponto de existir uma espcie de falso consenso - no o consenso falsificado de uma ditadura totalitria e terrorista, mas uma aderncia, manipulada e aparentemente auto-imposta, de vastos setores da comunidade s normas e metas da elite. (ibid.) Entretanto, Dahl afirma que ou o consenso perptuo, caso em que no possvel determinar quem governa e quem governado, ou no ; caso em que

103 questes concretas podem ser examinadas para descobrir quais grupos conseguem que suas preferncias sejam adotadas. Assim, Dahl reconhece a possibilidade de que uma elite possa ser capaz de controlar a opinio e, em seu estudo emprico de New Haven, ele admite que os lderes no reagem meramente s preferncias dos eleitores; eles tambm modelam preferncias (1961, p. 164). precisamente neste ponto que Lukes se apia para articular a terceira dimenso do poder. Lukes coloca que um consenso falso ou manipulado pode existir e ser mantido mediante a dominao exercida por um grupo poderoso. Afirmando que a forma mais efetiva e insidiosa de uso do poder impedir (...) que o conflito surja (p. 23), Lukes discorda de que os desejos das pessoas sejam modelados pela sociedade em que elas vivem e que estes desejos possam no ser os mesmos que seus interesses reais. A questo que isto levanta : as pessoas tm interesses que diferem de suas preferncias manifestas e, se assim for, como pode ser conhecida a natureza destes interesses? Conforme observamos, os pluralistas negariam a existncia de interesses que fossem diferentes das preferncias expressas. Os mtodos de pesquisa comportamentais usados pelos pluralistas no fornecem bases para verificar a existncia de um falso consenso, exceto mediante a investigao do que acontece quando o consenso rompido. A posio pluralista bem representada por Polsby, que aponta o perigo de que observadores aleguem conhecer os interesses reais dos cidados, em situaes em que eles prprios no admitam a existncia de tais interesses (1980, p. 224). Na opinio de Polsby, os pesquisadores devem ser extremamente cautelosos ao irem alm do que expresso pelas pessoas como sendo suas preferncias ao analisar relaes de poder, embora ele aceite a possibilidade de que existem situaes nas quais as pessoas no agem no sentido de maximizar seus valores ou interesses. Contrariamente a esta posio, Lukes sustenta que as preferncias expressas pelas pessoas podem ser modeladas pela socializao, pela educao e pela mdia e que seus interesses reais podem ser estabelecidos somente atravs do exame do que elas escolheriam ao exercerem uma escolha livre destas sujeies. Dito de outra

104 forma, Lukes afirma que interesses reais s podem ser identificados em condies de autonomia relativa. A dificuldade com isto como criar tais condies. Um enfoque ligeiramente diferente questo de interesses proporcionado por Saunders. Como Lukes, Saunders afirma que as preferncias das pessoas so condicionadas desde o nascimento, no podendo, portanto, ser tomadas como uma indicao de interesses reais. Alm disto, ele afirma que mecanismos ideolgicos modelam o modo como as pessoas interpretam o mundo e servem para perpetuar e transmitir um sistema de valores e crenas sobre este mundo. Estes mecanismos podem ser o resultado da dominao exercida por grupos particulares e podem servir aos interesses destes grupos, mas ideologias dominantes refletem (em certo grau) as experincias de vida de todas as classes e fazem sentido justamente por serem fundadas na forma de vida da sociedade como um todo (1980, pp. 55-6). isto, mais que a manipulao consciente, que faz da ideologia uma fora to poderosa e que, presumivelmente, est por trs da referncia de Dahl aderncia da comunidade a um conjunto de normas e metas aparentemente auto-impostas. Saunders afirma que interesses reais dentro de uma ideologia dominante podem ser identificados avaliando os custos e benefcios associados a arranjos sociais particulares que incorrem diferentes grupos de atores. Isto envolve uma definio de interesse que, embora contestvel em ltima instncia, repousa todavia sobre a suposio de que interesses reais se referem a obter benefcios e evitar custos em uma situao particular (p. 45). Assim, de acordo com esta formulao, examinar quem ganha e quem perde em uma comunidade ou sociedade particular revela aqueles cujos interesses reais foram ou no contemplados. Saunders concorda com Bachrach e Baratz, na afirmao de que a questo central em pesquisas sobre o poder quem se beneficia. A objeo dos pluralistas a este enfoque formulada por Polsby, que afirma que quem se beneficia uma questo interessante e frutfera para pesquisa, mas ela diferente da questo relativa a quem governa. O problema colocado por Polsby que

105 Mesmo que possamos mostrar que um dado status quo beneficie algumas pessoas desproporcionalmente (como eu acho que podemos fazer para qualquer status quo do mundo real), uma tal demonstrao no consegue provar que estes beneficirios tenham criado o status quo, ajam de forma significativa para mant-lo ou que possam, no futuro, vir a agir efetivamente para impedir que ele mude. (1980, p. 208) A colocao de Polsby um lembrete til de que indivduos ou grupos podem ser beneficiados por processos de formulao de polticas de forma no intencional. O que isto sugere que h uma necessidade de estabelecer claras ligaes entre a distribuio de benefcios e o modo pelo qual as questes so resolvidas. O caso estudado por Crenson sobre poluio do ar uma tentativa de se fazer isto e, como observamos, o valor particular de seu trabalho est em mostrar como um padro de benefcios pode ser mantido mediante a atuao de reaes antecipadas e da influncia indireta no processo de elaborao de polticas. Em uma linha semelhante, Saunders aponta para o efeito que rotinas polticas podem ter sobre a atividade poltica . Recorrendo ao trabalho de Parry e Morriss (1974), Saunders afirma que o acesso ao poder funciona de modo a favorecer algumas parcelas da populao em detrimento de outras. Vrios estudos do suporte a este argumento, demonstrando como certos grupos podem mais facilmente participar de processos de tomada de decises do que outros (por exemplo, Dearlove, 1973, e Newton, 1976). Efetivamente, ento, as regras de acesso reforam a posio de grupos poderosos e funcionam de uma forma contrria aos interesses dos desprovidos de poder. Baseado em trabalho emprico realizado no distrito de Croydon, ao sul de Londres, Saunders sustenta que o fracasso em mobilizar grupos da classe trabalhadora freqentemente muito mais devido ao fatalismo sobre o provvel sucesso da ao poltica do que uma a incapacidade de se identificar reclamaes. Igualmente, ele demonstra como interesses empresariais desfrutavam de contatos prximos com lderes polticos locais, ainda que estes interesses no controlassem diretamente o Conselho de Croydon. O meio empresarial era capaz de tirar proveito das decises do conselho porque:

106 Em seus clubes, comits e conselhos, assim como em suas reunies mais formais de consulta, os vrios representantes da comunidade empresarial de Croydon interagem regularmente com lderes polticos que geralmente acreditam no que eles acreditam, pensam o que eles pensam e querem o que eles querem. Nenhum grupo de presso, no importa quo bem organizado ou bem conectado, desfruta de um relacionamento como este, pois, em um contexto to frtil, opinies, sugestes e modos de pensamento passam quase imperceptivelmente, como que por osmose, de empresrios para polticos e de polticos para empresrios. No relacionamento entre os lderes polticos e empresariais locais, a camaradagem poltica atingiu sua forma mais alta e refinada. (Saunders, 1980, p. 324) Baseado nestas descobertas, Saunders afirma que rotinas e regras de acesso podem ser to significativas quanto a ideologia dominante em termos de padres de comportamento poltico. Outra abordagem dessa questo encontrado no estudo de Blowers sobre a poluio na Inglaterra, o incmodo causado pelas olarias de Bedfordshire (Blowers, 1984). Este estudo mostra, a partir de uma comparao entre as perspectivas pluralista, elitista e estruturalista, como um problema inicialmente no considerado pela comunidade introduzido na agenda poltica. O termo estruturalista refere-se aqui a uma posio terica prxima quela dos neomarxistas modernos que vem uma importncia determinante na predominncia de interesses econmicos. Estes so vistos, como no caso analisado por Crenson, como que explicando o fato de que a questo no tenha sido includa na agenda poltica durante um perodo considervel. Uma mudana no clima econmico reduziu o poder das olarias de determinar a agenda. Um dos autores esteve envolvido num estudo sobre o surgimento de uma questo relativa poluio agrcola na agenda poltica (Hill, Aaronovitch e Baldock, 1989) que, similarmente, sugeria que a anlise estrutural utilizada por Blowers oferecia um caminho para a explicao. A diferena interessante, neste caso, era a evidncia de que o

107 relacionamento varivel dos britnicos para com a Comunidade Econmica Europia estivesse solapando o poder de interesses agrcolas de manter seu comportamento poluidor fora da agenda poltica. Blowers descreve a perspectiva estruturalista como derivando da anlise marxista do poder (conforme discutido no Captulo 2). Todavia, ele admite que isto tende, na prtica, a resumir-se a uma forma de determinismo econmico que no leva a uma explicao detalhada dos fatos. Mas, seguramente, o interessante sobre estes dois os casos o fato de o determinismo estar relacionado a um conjunto particular de circunstncias econmicas e polticas que no permanecem constantes ao longo do tempo, o que est bastante longe do determinismo simplista do marxismo clssico. Vrios destes pontos so reiterados no trabalho de Offe, que procura proporcionar uma explicao geral da atividade poltica e da ateno seletiva dada a questes em sociedades capitalistas contemporneas. Recorrendo anlise de sistemas de Easton e tese da no-tomada de decises de Bachrach e Baratz, Offe afirma que em sistemas de capitalismo avanado regulado pelo Estado, a estabilidade poltica pode ser mais confiavelmente assegurada mediante a excluso sistemtica e a supresso de necessidades que, se articuladas, ameaariam o sistema (1976, p. 397). Segundo Offe, vrias regras de excluso, que so uma parte intrnseca das instituies e estruturas capitalistas, funcionam de modo a selecionar certas questes para que recebam ateno e a omitir outras. Os mecanismos de seleo incluem aqueles discutidos por Saunders - ideolgicos e relativos a procedimentos - e mecanismos repressivos, alm dos mecanismos estruturais. Os primeiros compreendem a aplicao ou a ameaa de medidas repressivas pela polcia, pelas foras armadas e pelo poder judicirio, enquanto os outros incluem limites formais e informais relativos aos assuntos com que o Estado pode lidar. Estes mecanismos atuam como um sistema de filtros (1974, p. 39), estreitando a rea de atuao de eventos polticos e encobrindo demandas cujo tratamento no interessa acumulao de capital. Segundo Offe, a dificuldade da pesquisa destes mecanismos e da demonstrao da existncia de um padro consistentemente tendencioso na filtragem resulta do fato de o Estado

108 capitalista ter que negar seu carter de classe e alegar neutralidade como uma condio para sua sobrevivncia. No entanto, ele afirma que o Estado realmente intervm a fim de apoiar interesses capitalistas e, neste sentido, h uma tendncia sistemtica no que o Estado faz. Ao mesmo tempo, analogamente s vises da teoria corporativista, Offe mostra que a ao autnoma crescentemente um aspecto da interveno estatal sob condies do capitalismo avanado.

Concluso Neste captulo exploramos algumas das reas de desacordo entre autores que examinam o conceito de poder e os mtodos de pesquisa da estrutura do poder. A concluso indicada por nosso resenha da literatura que um enfoque baseado em decises, ainda que importante, fornece apenas um ponto de partida para a compreenso das complexidades das relaes de poder. Conflitos sobre questes-chave fornecem alguma evidncia sobre a natureza e a distribuio do poder, mas esta evidncia precisa ser suplementada pela anlise de processos de no-tomada de decises. Em muitos casos, no-decises tomam a forma de decises e podem ser investigadas com o uso da metodologia empregada pelos pluralistas. Isto se aplica, por exemplo, supresso forada de demandas, encaminhando questes para estudos em comits e comisses, e cooptao de grupos de tendncias polticas contrrias dominante. Igualmente, o modo pelo qual rotinas polticas geram ou reforam opinies particulares e a maioria dos casos ilustrativos em que a tomada de decises afetada por reaes antecipadas, pode ser investigado usando mtodos convencionais de pesquisa. Mais problemtico a maneira de estudar o poder quando ele exercido no sentido de modelar as preferncias das pessoas. Esta, a terceira dimenso do poder, ao mesmo tempo o aspecto do poder mais importante e mais difcil de se pesquisar. No entanto, asseveramos que o esforo vlido, apesar dos problemas, e mostramos algumas maneiras de como isto pode ser feito. Esta uma rea de estudo em que h vantagens a serem obtidas pela aplicao da abordagem recomendada no Captulo 1, derivada do trabalho de Graham

109 Allison. Isto , usar simultaneamente teorias aparentemente conflitantes, de maneira a obter discernimentos complementares. O uso de uma abordagem deste tipo por Blowers em seu estudo sobre poluio influenciou um dos autores a tentar algo semelhante (Hill, Aaronovitch e Baldock, 1989). As observaes de Blowers a respeito deste mtodo so instrutivas: bvio que perspectivas diferentes iluminam aspectos diferentes do conflito do poder e que cada uma delas incompleta. As teorias pluralistas so particularmente fortes na anlise da fase ativa do conflito e quando h evidncia para embasar idia de que existe participao muito difundida, da receptividade e definio do papel dos atores. A crtica neo-elitista de certa forma complementar... Mas o estruturalismo leva a anlise adiante com sua nfase na natureza de classe dos interesses e das foras econmicas subjacentes, e sua negao da importncia da ao individual para na explicao da natureza dos resultados do conflito. (Blowers, 1984, pp. 250-1) Contudo, como mostramos acima, a perspectiva estrutural no necessariamente coloca interesses de classe e foras econmicas como os nicos tipos de agentes determinantes. No conceito de estrutura est implcito um sistema que d dominncia a uma srie de grupos poderosos (veja Degeling e Colebatch, 1984, para uma discusso da relevncia desta teoria sociolgica da administrao pblica). Tais grupos incluem elites profissionais e burocrticas, pessoas do sexo masculino, grupos tnicos, religiosos ou lingsticos especficos e outros. Prticas habituais e modos de organizao do uma forma estrutural a esta dominncia. Ela pode ser inserida na linguagem e manifestada simbolicamente sob vrias formas. No entanto, estruturas como constituies (veja referncias no primeiro captulo deste livro) no so fixas nem imutveis. Elas so modificadas pela ao e algumas aes podem ser especificamente direcionadas tentativa de modificao das estruturas. A ordem reinante continuamente renegociada. Esta

110 renegociao, certamente, no um processo fcil, mas ao abordarmos os determinantes da tomada de decises, ela no deve ser inteiramente desconsiderada (este tipo de enfoque no relacionamento entre estrutura e ao explorado no trabalho sociolgico de Giddens: veja Bryant e Jary, 1991, para uma discusso do assunto). Estes so temas aos quais retornaremos no ltimo captulo.

111

5.

Racionalidade e Tomada de Decises

Pode-se classificar os autores que tratam o tema da tomada de decises, grosso modo, em duas escolas: aqueles que se concentram na relao entre o poder e tomada de decises e aqueles que examinam a relao entre a racionalidade e a tomada de decises. A literatura sobre poder e tomada de decises foi discutida com certo detalhe no captulo anterior. Neste captulo, voltamos nossa ateno anlise da racionalidade e a tomada de decises, concentrando-nos, em particular, no debate entre autores que analisam a tomada de decises referindo-a a modelos racionais e autores que retratam a tomada de decises como um processo incremental. Ao contrrio de alguns autores, no aceitamos que este seja um debate artificial (Smith e May, 1980). correto observar que modelos racionais geralmente servem propsitos prescritivos e modelos incrementais tendem a ser freqentemente descritivos. Alm disto, temos aqui um ponto importante no qual a anlise da poltica e anlise para a poltica caminham juntas. H uma busca contnua de modelos prescritivos que no sofram nem do irrealismo do modelo racional do tipo ideal nem da imcomplitude dos enfoques incrementais. Esta busca, e o debate entre autores que se tm engajado nela, a preocupao central deste captulo. O captulo evolui atravs de um exame do modelo racional do tipo ideal at uma considerao do incrementalismo e uma anlise de formas intermedirias entre estes dois enfoques. Os pontos fracos e fortes de cada modelo so avaliados e no final do captulo feita uma tentativa de estabelecer ligaes entre a discusso sobre a racionalidade e tomada de decises e a anlise do papel do Estado e do poder contida em captulos anteriores.

Modelos racionais O livro de Herbert Simon, Administrative Behaviour (Comportamento

Administrativo), publicado pela primeira vez em 1945, a primeira contribuio

112 reflexo sobre tomada de decises no interior de organizaes. Em seu livro, Simon afirma que teorias da administrao devem estar focalizadas na tomada de decises. Em contraste a autores anteriores, que se concentravam em maneiras de assegurar a ao efetiva dentro de organizaes, Simon procura examinar em algum detalhe os processos que conduzem ao. Em sua viso, uma teoria da administrao tem que se preocupar com os processos de deciso assim como com os processos de ao (Simon, 1945, p. 1) e para este fim que ele tenta especificar exatamente o que est envolvido na tomada de decises. Comeando com uma definio de deciso como uma escolha entre alternativas, Simon afirma que a escolha racional, que envolve a seleo de alternativas que conduzem realizao de metas ou objetivos dentro de organizaes, de importncia fundamental para dar significado ao comportamento administrativo. Isto , o comportamento administrativo propositado se for guiado por metas. Em qualquer organizao deve haver vrios modos de se atingir metas e, quando colocado face a face com a necessidade de realizar uma escolha entre alternativas, o tomador de decises racional deve escolher a mais apta a alcanar o resultado desejado. Em suma, ento, a tomada racional de decises envolve a seleo da alternativa que maximizar os valores do tomador de decises, sendo a seleo realizada em funo de uma anlise compreensiva das alternativas e de suas conseqncias. Simon admite que h diversas dificuldades relativas a esta abordagem. A primeira : de quem so os valores e objetivos a serem usados no processo de tomada de decises? Claramente, organizaes no so entidades homogneas e os valores da organizao como um todo podem diferir daqueles dos indivduos que nelas atuam. A resposta de Simon a este argumento afirmar que uma deciso organizacionalmente racional se ela for orientada de acordo com as metas da organizao; ela pessoalmente racional se orientada de acordo com s metas do indivduo (p. 76-7). Isto leva a uma segunda dificuldade com a abordagem de Simon, ou seja, o fato de que pode no fazer sentido se referir s metas de uma organizao. Esta

113 dificuldade semelhante a que fizemos referncia no Captulo 1, quando da discusso sobre poltica (policy). Isto , as declaraes de inteno estabelecidas no interior de organizaes so implementadas por indivduos e grupos que, muitas vezes, interpretam estas declaraes de forma discricionria. Se, conforme discutiremos no prximo captulo, uma poltica executada em certo grau ou, pelo menos, reformulada na medida em que for implementada, pode ser ento menos til referir-se s metas de uma organizao que quelas dos indivduos e grupos que a constituem. A terceira grande dificuldade com o modelo da racionalidade de Simon que, na prtica, a tomada de decises raramente acontece de maneira to lgica, compreensiva e propositada. Entre as razes para isto podemos citar: quase impossvel considerar todas as alternativas durante o processo de deciso; o conhecimento das conseqncias das vrias alternativas necessariamente incompleto; a avaliao destas conseqncias envolve incertezas considerveis. precisamente devido a estas limitaes da racionalidade humana, afirma Simon, que a teoria administrativa necessria. Conforme ele observa em Administrative Behaviour, A necessidade de uma teoria administrativa reside no fato de que h limites prticos racionalidade humana e que estes limites no so estticos, mas dependem do ambiente da organizao na qual as decises dos indivduos ocorrem. Conseqentemente, a tarefa da administrao conceber este ambiente, de tal forma que o indivduo se aproxime tanto quanto seja praticvel da racionalidade (julgada em termos das metas da organizao) em suas decises. (p. 241) O que Simon est discutindo, portanto, a necessidade de se explorar maneiras de melhorar a racionalidade no mbito de organizaes. H uma quarta dificuldade para se conseguir isto, a saber, como separar fatos de valores, e meios de fins, no processo de tomada de decises. O modelo racional ideal postula a especificao prvia dos fins pelo administrador e a identificao

114 dos meios para se atingir estes fins. Simon observa uma srie de problemas com o esquema meios-fins, inclusive o de separar fatos de valores. Como ele discute, os meios para alcanar fins no so destitudos de valores e uma forma de se enfrentar isto tem que ser encontrada na tomada de decises. A soluo proposta por Simon Uma teoria de decises em termos de possibilidades alternativas de comportamento e suas conseqncias (p. 66) na qual A deciso envolve trs passos: 1) a listagem de todas as estratgias alternativas; 2) a determinao de todas as conseqncias que decorrem de cada estratgia; 3) a avaliao comparativa destes conjuntos de conseqncias (p. 67). A racionalidade tem um lugar neste modelo em que A tarefa de deciso racional selecionar dentre as diversas estratgias possveis uma que seja sucedida pelo conjunto de conseqncias preferido (ibid.). Por conseguinte, o modelo racional meios-fins , como Simon sempre pretendeu, uma viso idealizada da tomada de decises em organizaes. Entretanto, no de maneira nenhuma claro que a teoria de possibilidades alternativas de comportamento seja menos idealista. Simon reconhece isto e menciona vrias formas em que o comportamento real diverge da teoria. Da mesma forma, Simon elabora em seu trabalho posterior a idia de racionalidade restrita1 (1957, p. xxiv) para descrever a tomada de decises na prtica. A racionalidade restrita implica que o tomador de decises escolha uma alternativa que no necessariamente maximize seus valores, mas que seja satisfatria ou suficientemente boa. O termo satisfatrio descreve este processo e a racionalidade restrita habilita o administrador s voltas com uma deciso a simplificar o processo por no ter que examinar todas as alternativas possveis. Ao contrrio, so adotadas regras de polegar2 e, em funo disto, opes e conseqncias importantes podem ser

NT: bounded rationality, no original, foi traduzido como racionalidade restrita. NT: rules of thumb, no original, foi traduzido como regras de polegar.

115 ignoradas. Deste modo, as exigncias rigorosas do modelo racional-compreensivo so evitadas e substitudas por um conjunto mais realista de critrios. Simon afirma que o bom senso e simulaes por computador do comportamento humano em tomadas de decises servem para verificar que a racionalidade restrita uma descrio correta da tomada de decises em seus principais aspectos (1957, p. xxvii).

Incrementalismo A adoo da racionalidade restrita por Simon encontra eco no trabalho de Charles Lindblom (1959). Como Simon, Lindblom um crtico do mtodo racionalcompreensivo de tomadas de decises. Em seu lugar, Lindblom lana uma abordagem denominada comparaes sucessivas limitadas. A abordagem racional-compreensiva caracterizada pelo mtodo da raiz, comeando com questes bsicas em cada ocasio e desenvolvendo-se de baixo para cima; o mtodo das comparaes sucessivas limitadas caracterizado como o mtodo dos ramos, partindo das situaes existentes e modificando-se incrementalmente. As duas abordagens so comparadas na Figura 5.1. Ao descrever a tomada de decises por comparaes sucessivas limitadas, Lindblom reitera muitas das reservas de Simon sobre o modelo racional. Estas reservas so listadas mais completamente no trabalho posterior de Lindblom, onde ele menciona oito falhas de adaptao do modelo racional-compreensivo, ao qual se refere tambm como o ideal sinptico. Segundo Lindblom, o ideal sinptico no : 1. Adaptado s limitadas capacidades humanas para resolver problemas. 2. Adaptado inadequao da informao. 3. Adaptado ao custo da anlise. 4. Adaptado a falhas na construo de um mtodo estimativo satisfatrio.

116 5. Adaptado s estreitas relaes observadas entre fato e valor na elaborao de polticas. 6. Adaptado abertura do sistema de variveis sobre o qual ele opera. 7. Adaptado necessidade do analista de seqncias estratgicas de movimentos analticos 8. Adaptado s diversas formas em que os problemas relacionados s polticas realmente ocorrem (Braybrooke e Lindblom, 1963).

Racional-compreensivo (raiz)

Comparaes sucessivas limitadas (ramo)

1a

Clarificao

de

valores

ou

objetivos distintos da, e geralmente pr-requisitos, anlise emprica de polticas alternativas

2a A formulao de polticas portanto abordada mediante a anlise meios-fins: primeiro os fins so 4a A anlise compreensiva; cada fator relevante levado em conta

isolados, ento se procura os meios para atingi-los

3a

O teste de uma boa poltica

sua capacidade de mostrar ser o meio mais apropriado para os fins desejados

117 5a Confia-se freqente e pesadamente na teoria 1b a A seleo de metas e valores e anlise emprica da ao

necessria no so distintas mas intimamente entrelaadas

2b

Dado que meios e fins no so a anlise meios-fins ou

distintos,

freqentemente limitada

inapropriada

3b

O teste de uma boa poltica

tipicamente o fato de vrios analistas concordarem acerca de uma poltica (sem que necessariamente

concordem que ela seja o meio mais apropriado para alcanar um dado objetivo acordado)

4b

anlise

drasticamente

limitada: i) resultados possveis

importantes so negligenciados ii) potenciais negligenciadas iii) valores afetados polticas alternativas so

importantes

importantes so negligenciados

118

5b

Uma

sucesso

de

comparaes reduz grandemente, ou elimina, a dependncia da teoria

Figura 5.1

Modelos de tomada de decises (fonte: Lindblom, 1959)

119

Conseqentemente, a tomada de decises procede na prtica por comparaes sucessivas limitadas. Isto permite simplificaes, no apenas porque reduz o nmero de alternativas consideradas quelas que pouco diferem das polticas existentes, mas tambm pelo fato de ignorar conseqncias de outras polticas possveis. Alm disto, a deciso por comparaes sucessivas limitadas envolve a anlise simultnea de fatos e valores e de meios e fins. Como Lindblom afirma, escolhe-se entre valores e entre polticas ao mesmo tempo (1959, p. 82). Isto , ao invs de especificar objetivos e ento avaliar que polticas cumpririam estes objetivos, o tomador de decises chega s decises comparando polticas especficas segundo o grau em que estas levam cumprimento dos objetivos. Para Lindblom, o teste de uma boa poltica no , como o modelo racionalcompreensivo postula, que a poltica maximize os valores do tomador de decises. Ele , mais propriamente, o fato de uma poltica assegurar ou no a concordncia dos interesses envolvidos. Este tema foi retomado muito vigorosamente por Gregory (1989), discordando do ataque ao racionalismo feito por Goodin (1982), e questionando o valor da adoo de uma abordagem ideal que desafie abertamente as realidades polticas. Na verdade, visto que este um caso em que questionaramos o uso da prpria palavra racionalismo, a ele retornaremos. Lindblom afirma que o incrementalismo tanto uma boa descrio de como polticas so realmente elaboradas quanto um modelo de como decises deveriam ser tomadas. Prescritivamente, uma das vantagens alegadas de arrastar-se na lama1 que erros srios podem ser evitados se apenas mudanas incrementais forem feitas. O tomador de decises, sentindo a intensidade da corrente, pode avaliar as conseqncias das aes que pretende tomar e decidir se deve

NT: A expresso muddling through, usada no original em sentido figurado, significa alcanar

resultados apropriados sem ter um plano claro ou usando os melhores mtodos.

120 prosseguir ou mudar de direo. Lindblom enfatiza que comparaes limitadas sucessivas so um mtodo. Apesar de suas falhas reconhecidas, deve-se preferir este mtodo a uma tentativa ftil de compreenso sobre-humana (1959, p. 88). Dada a natureza rudimentar do processo que geralmente empregado na tomada de decises, Lindblom mantm que o melhor que se pode esperar procurar mais eficincia ao arrastar-se na lama. Estes pontos so desenvolvidos em detalhe nos trabalhos posteriores de Lindblom. Em A Strategy of Decision (Uma Estratgia de Deciso), livro que ele escreveu em parceria com David Braybrooke (1963), Lindblom descreve em detalhe a estratgia do incrementalismo desarticulado2, que um refinamento do mtodo das comparaes sucessivas limitadas. O incrementalismo desarticulado envolve o exame de polticas que diferem entre si incrementalmente e que, por sua vez, diferem incrementalmente do status quo. A anlise no compreensiva, mas limitada a comparaes de diferenas marginais entre os resultados esperados. Utilizando o incrementalismo desarticulado, o tomador de decises retorna continuamente a problemas e procura minorar estes problemas antes que atingir um estado ideal futuro. Alm disso, os tomadores de decises ajustam objetivos a meios disponveis ao invs de se esforarem por atingir um conjunto fixo de objetivos. Braybrooke e Lindblom observam que o incrementalismo desarticulado caracterstico dos Estados Unidos, onde a elaborao de polticas processa-se mediante uma srie de aproximaes. Uma poltica direcionada a um problema; sua implementao tentada, ela alterada, tentada em sua forma alterada, alterada novamente e assim por diante (p. 73). Aqui h semelhanas com o trabalho de Wildavsky (1979), que afirma que problemas no so resolvidos mas contornados e substitudos por outros, sendo ele igualmente crtico do modelo racional. Braybrooke e Lindblom descrevem a estratgia como incrementalismo desarticulado porque polticas e problemas so analisados em pontos diferentes sem coordenao aparente.

NT: disjointed incrementalism, no original, foi traduzido como incrementalismo desarticulado.

121 Este tema de coordenao explorado no livro The Intelligence of Democracy (A Inteligncia da Democracia, 1965) de Lindblom. O problema abordado neste livro como conseguir coordenao entre pessoas na ausncia de um coordenador central. Ajuste mtuo entre partidrios3 o conceito que Lindblom desenvolve para descrever como a coordenao pode ser alcanada em uma tal situao. Ajuste mtuo entre partidrios o processo pelo qual tomadores de decises independentes coordenam seu comportamento. Ele envolve ajustes adaptativos nos quais um tomador de decises simplesmente adapta-se a decises em torno dele e ajustes manipulados nos quais o tomador de decises procura antecipar a reao que um outro tomador de decises teria (1965, p. 33). Cada uma destas formas de ajuste ento dividida em vrias formas mais especficas de comportamento, incluindo negociao e barganha. Em um artigo posterior, Lindblom (1979) observa que, embora no haja nenhuma conexo necessria entre o ajuste mtuo entre partidrios e a mudana poltica mediante pequenos passos, ambos esto intimamente vinculados na prtica. Isto foi mostrado, por Harrison, Hunter e Pollitt (1990, pp. 8-13), como sendo uma fraqueza da colocao de Lindblom, j que uma seqncia de mudanas essencialmente incrementais pode bem ocorrer num contexto em que certos partidrios so dominantes e que, portanto, no ocorra um ajuste mtuo. Eles afirmam que isto foi caracterstico da mudana na poltica britnica de sade, onde os interesses dos mdicos predominaram. Veremos, no final deste captulo, que este um assunto sobre o qual o prprio Lindblom pensou novamente. Considerados em conjunto, todavia, o ajuste mtuo entre partidrios, o incrementalismo

desarticulado e as comparaes sucessivas limitadas constituem os conceitos fundamentais do modelo incrementalista da tomada de decises. H uma grande concordncia na literatura sobre tomada de decises de que o incrementalismo desarticulado uma boa descrio de como decises so realmente tomadas em organizaes. Porm, o modelo racional-compreensivo

NT: partisan mutual adjustment, no original, foi traduzido como ajuste mtuo entre partidrios.

122 ainda importante por continuar a influenciar tentativas de se melhorar a mquina do governo em vrios pases. No contexto britnico, isto pode ser visto no desenvolvimento do sistema do Comit de Inspeo do Gasto Pblico (PESC, Public Expenditure Survey Committee) para o planejamento dos gastos pblicos e a subseqente introduo de oramento por programa, anlise e reviso de programas e o Grupo Central de Reviso de Polticas (Central Policy Review Staff) (Blackstone e Plowden, 1988). Novamente, o sistema de planejamento introduzido no Servio Nacional de Sade (NHS, National Health System) em 1976, foi apresentado como um processo envolvendo levantamento de inventrios de servios, determinao de objetivos e definio de estratgias, desenvolvimento de um plano e a monitorao de sua implementao. Estes exemplos, muitos dos quais tm suas razes na experincia norte-americana, sugerem que o ideal de compreenso racional seja ainda poderoso. No entanto, a experincia de vrias destas inovaes confirma as objees de Lindblom abordagem sinptica. Uma literatura extensa foi desenvolvida sobre a contribuio da pesquisa ao governo (veja, em particular, Bulmer, 1987, e Booth, 1988). Ela em geral pessimista sobre o grau em que essas inovaes levam a resultados compatveis com o modelo racional. Ao contrrio, o melhor que se pode ser esperar que elas contribuam indiretamente na tomada de decises, executando uma funo de esclarecimento (Weiss, 1977; Thomas, 1985). De forma semelhante, um estudo do PESC, por exemplo, chegou concluso de que longe de acentuar a racionalidade, o PESC acabou por reforar o incrementalismo (Heclo e Wildavsky, 1981). Analogamente, pesquisadores que analisaram a operao do sistema de planejamento do NHS observaram a falha dos planejadores de sade em conviver de acordo com o ideal sinptico (Barnard et al., 1980. p. 263). Estudos de elaborao de polticas em organizaes so repletos de exemplos que demonstram a falha da compreenso racional e a supremacia do incrementalismo. Isto no quer dizer que o incrementalismo seja o nico modo atravs do qual decises so tomadas na prtica, pois h evidncias de que outras abordagens so algumas vezes adotadas (Vickers, 1965; Ham, 1981). A questo que surge : qual a posio prescritiva que deveria ser adotada

123 em vista da experincia pouco satisfatria com o ideal racional? Das muitas tentativas de se responder a esta questo, duas em particular sobressaem: a discusso de Dror (1964) do modelo normativo timo e o trabalho de Etzioni (1967) sobre a explorao mista. Consideremos estes modelos a seguir.

Mtodos timos e explorao mista Embora Dror esteja em geral de acordo com o trabalho de Lindblom, ele um crtico da inclinao conservadora que ele detecta no incrementalismo. O problema identificado por Dror, o fato de que a estratgia de arrastar-se na lama proposta por Lindblom, tende a atuar como um reforo ideolgico das foras pr-inrcia e anti-inovao (1964, p. 153). Segundo Dror, esta estratgia s aceitvel se as polticas existentes forem, em seus aspectos principais, satisfatrias, se h um alto grau de continuidade da natureza dos problemas e um alto grau de continuidade dos meios disponveis para lidar com eles. Estes critrios podem ser cumpridos quando h uma grande estabilidade social e Dror afirma que o incrementalismo pode ser apropriado em muitas reas de poltica nos Estados Unidos. Mas onde essas condies no prevalecem, e onde uma sociedade est buscando mudanas sociais significativas, o incrementalismo no ser apropriado. A alternativa de arrastar-se na lama, sugere Dror, no o modelo racionalcompreensivo, mas um modelo normativo timo que capaz de combinar realismo e idealismo (p. 157). Grosso modo, um tal modelo envolve tentativas de aumentar tanto os elementos racionais quanto os extra-racionais na tomada de decises. Os elementos extra-racionais incluem o uso de julgamentos, inveno criativa, brainstorming4 e outras abordagens. Os elementos racionais envolvem no um exame compreensivo de alternativas e de suas conseqncias nem o

NT: Foi mantida a expresso original, que significa debate livre entre participantes a fim de se

angariar idias acerca de um dado tema.

124 esclarecimento completo de valores e objetivos, mas uma reviso seletiva de opes e alguma explicao de metas. Isto implica em um mtodo de tomada de decises situado em algum lugar entre os mtodos racional-compreensivo e incremental. Assim, embora Dror aceite a validade do incrementalismo como uma teoria descritiva, ele considera necessrio um mtodo capaz de melhorar o processo de tomada de decises. Uma das caractersticas do mtodo que prope, a nfase na meta-elaborao de polticas, isto , elaborao de polticas sobre como fazer polticas (1968, p. 160). Na anlise de Dror h uma necessidade de se investir recursos na concepo de procedimentos para a elaborao de polticas destinadas produo de melhores decises. A resposta de Lindblom a Dror afirmar que as condies necessrias para o incrementalismo so encontradas em uma democracia poltica como os Estados Unidos e tambm em ditaduras relativamente estveis (Lindblom, 1964). Alm disso, Lindblom mostra-se ctico a respeito da crtica de que arrastar-se na lama implique em uma inclinao conservadora. Ele afirma que mudanas significativas podem ser conseguidas tanto mediante uma sucesso de pequenos passos, como atravs de passos largos porm pouco freqentes. Este ponto explorado por Etzioni, que, como Dror, procura um meio-termo entre a racionalidade e o incrementalismo. Etzioni aceita a fora do argumento de que uma srie de pequenos passos poderia levar a mudanas significativas, mas acrescenta que no h nada nesta abordagem para guiar a acumulao; os passos podem apresentar uma trajetria circular - levando de volta ao ponto de onde comearam - ou dispersos - apontando em vrias direes, mas sem chegar a lugar nenhum (1967, p. 387). Como alternativa ao incrementalismo, Etzioni esboa o modelo de tomada de decises da explorao mista5, um modelo que ele afirma ser uma boa descrio de como decises so tomadas em vrios campos e uma estratgia que pode guiar a tomada de decises.

NT: mixed scanning, no original, foi traduzido como explorao mista. Esquadrinhamento misto

seria tambm uma traduo aceitvel.

125 A explorao mista repousa na distino entre decises fundamentais e decises incrementais ou discretas. Etzioni sugere que decises fundamentais, tais como a declarao de guerra e o incio do programa espacial, so reconhecidas pelos incrementalistas mas no recebem nfase suficiente. Na viso de Etzioni, decises fundamentais so importantes porque elas definem direes bsicas (p. 388) e proporcionam o contexto para decises incrementais. A explorao mista um mtodo apropriado para se chegar a decises fundamentais por possibilitar que um espectro de alternativas seja explorado. Essencialmente, a explorao mista envolve o tomador de decises empreendendo uma reviso ampla do campo de deciso sem engajar-se na explorao detalhada de opes sugerida pelo modelo racional. Esta reviso ampla possibilita que alternativas de mais longo prazo sejam examinadas e conduz a decises fundamentais. Sucessivamente, decises incrementais preparam o caminho para e resultam de decises fundamentais e envolvem uma ulterior anlise detalhada de opes especficas. Segundo Etzioni, cada um dos dois elementos da explorao mista ajuda a reduzir os efeitos das falhas particulares do outro; o incrementalismo reduz aspectos irrealistas do racionalismo ao limitar os detalhes requeridos em decises fundamentais e a adoo do racionalismo ajuda a limitar a inclinao conservadora do incrementalismo, ao explorar alternativas de mais longo prazo. (p. 390) Apesar da alegao de Etzioni de que sua estratgia uma descrio adequada da tomada de decises em vrias reas, a importncia da explorao mista, e tambm do modelo timo de Dror, o fato de incorporar objees acerca da adoo do incrementalismo como uma abordagem prescritiva. Quais so, ento, os pontos fracos e fortes da explorao mista e do modelo timo? Tomando primeiramente o trabalho de Dror, claro que em muitos aspectos ele compartilha das suposies e aspiraes do modelo racional-compreensivo. Alerta dos perigos potenciais de inrcia e conservadorismo, Dror procura fornecer normas para aqueles que tentam melhorar a elaborao de polticas. Em seu livro Public

126 Policymaking Re-examined (A Elaborao de Polticas Pblicas Reexaminada, 1968), Dror detalha dezoito fases da elaborao tima de polticas, passando pelo estgio da meta-elaborao de polticas - de esboo de sistemas de elaborao de polticas -, pelo estgio de exame de alternativas e tomada de decises, chegando aos estgios da ps-elaborao de polticas e da realimentao. No h dvidas de que o trabalho de Dror uma das mais abalizadas tentativas de conceber um modelo prescritivo de elaborao de polticas e, na nossa opinio, um ponto forte do mesmo seu reconhecimento dos elementos extra-racionais no processo de tomada de decises. Como atestam os trabalhos de fazedores de poltica experientes como Vickers (1965), julgamento, palpite e intuio realmente desempenham um papel na mente do tomador de decises. paradoxal, ento, que ao mesmo tempo em que incorpora aspectos extra-racionais, o modelo timo enfatize muitas das caractersticas fundamentais do modelo racional-compreensivo. Como Smith e May (1980) observam, Dror recapitula vrios estgios no modelo, mas adiciona advertncias a fim de evitar o ataque do irrealismo. Alm disso, no claro quais critrios devem ser empregados quando o tomador de decises aconselhado por Dror a empreender algum esclarecimento de valores, objetivos e critrios de deciso e uma estimativa preliminar dos rendimentos6 esperados. Por estas razes, difcil ver como o modelo timo pode ser operacionalizado de maneira bem-sucedida. Voltando a Etzioni, uma das questes que precisam ser levantadas sobre a explorao mista se as decises fundamentais so to significativas quanto ele d a entender. Enquanto em algumas situaes decises fundamentais so importantes na determinao de rumos gerais, em outras situaes a tomada de decises processa-se de forma muito menos estruturada. Em muitas organizaes e reas de polticas (policy areas), a ao justifica-se porque as coisas sempre foram feitas assim que por referncia a decises fundamentais que servem como

NT: pay-offs, no original, foi traduzido como rendimentos.

127 contexto para a ao. Quando isto ocorre, impulsos no planejados, mais do que projetos deliberados, caracterizam o processo de elaborao de polticas; e os impulsos no planejados podem ser mais comuns do que Etzioni assume. Uma outra dificuldade relacionada explorao mista como distinguir decises fundamentais de decises incrementais. Como Smith e May observam, decises fundamentais em um contexto so incrementais em outro e vice-versa (p. 153). O exemplo de Etzioni da declarao de guerra parece uma deciso fundamental bvia o suficiente, ainda que guerras surjam de uma sucesso de decises incrementais tomadas com um mnimo de debate aberto (Vietnam!). Pareceria ento importante especificar critrios para a distino dos dois tipos de deciso e Etzioni no o faz. Apesar destas crticas, vrios autores tm apontado as virtudes da explorao mista como um modelo prescritivo (Gershuny, 1978; Wiseman, 1978 e 1979). Sugere-se, particularmente no contexto de planejamento, que tomadores de decises podem achar as estratgias gmeas de explorao global, seguidas por uma explorao mais detalhada de problemas especficos e formas alternativas de se manejar estes problemas, uma forma til e realista de se proceder. A escala de tempo mais longa geralmente associada ao planejamento de decises oferece a possibilidade de se superar algumas das restries que ordinariamente impedem o que quer que seja alm da anlise incremental. Estes podem ser muitas vezes os tipos de decises fundamentais e contextualizantes discutidas por Etzioni. Embora v continuar indubitavelmente a haver disputas sobre a distino entre decises fundamentais e incrementais, em muitos casos no difcil identificar decises fundamentais. Como Braybrooke e Lindblom discutem, em qualquer sociedade desenvolve-se uma forte tendncia no sentido de consergncia nas estimativas de quais mudanas so importantes ou no (1963, p. 62). Alguns exemplos incluem: empreender ou no um programa de construo de reatores nucleares para fornecer energia; empreender ou no um programa de explorao espacial; desenvolver ou no aeronaves supersnicas de passageiros; depender de foras armadas nucleares ou no-nucleares. Neste tipo de questes pode ser possvel utilizar uma estratgia que combine caractersticas

128 de racionalidade restrita, explorao mista e a elaborao ulterior de Lindblom do incrementalismo, que consideramos agora.

O Incrementalismo revisitado A racionalidade restrita, relembremos, envolve o tomador de decises na escolha de uma alternativa que seja suficientemente boa. A satisfao, desta forma, habilita o tomador de decises a terminar sua busca por alternativas muito antes que todas as alternativas possveis e suas conseqncias tenham sido examinadas. Esta abordagem, originalmente esboada por Simon, vista por vrios autores como tendo mrito. Vickers, por exemplo, afirma que a satisfao o modo pelo qual a maioria das decises tomada na prtica. Como Vickers comenta, Apenas se nada suficientemente bom encontrado (...) outras possibilidades so consideradas seriamente (1965, p. 91). A racionalidade restrita tambm recebe comentrios favorveis de Lindblom. Em um artigo publicado em 1979, revisando o debate em torno do incrementalismo, Lindblom afirma que as limitaes da racionalidade so tais que a racionalidade restrita o melhor que se pode obter. Lindblom introduz o termo anlise estratgica para descrever uma forma de incrementalismo que parece ser similar racionalidade restrita. Particularmente significativo no artigo de 1979 de Lindblom o fato de a anlise estratgica surge como apenas uma forma do incrementalismo. De acordo com Lindblom, precisamos distinguir a anlise incremental simples, o incrementalismo desarticulado e a anlise estratgica. A anlise incremental simples envolve a anlise limitada considerao de alternativas que so apenas incrementalmente diferentes do status quo. O incrementalismo desarticulado envolve a limitao da anlise a umas poucas alternativas familiares, um entrelaamento de metas e valores com os aspectos empricos do problema, uma preocupao maior com o problema que com as metas a serem procuradas, uma seqncia de tentativas, erros e tentativas revisadas, a anlise que explora somente algumas conseqncias de uma alternativa e a fragmentao do trabalho analtico entre muitos participantes. A anlise estratgica envolve a anlise limitada a qualquer

129 conjunto de estratagemas calculado ou refletidamente escolhido para simplificar problemas complexos de polticas. A anlise incremental simples um elemento no incrementalismo desarticulado e este uma forma de anlise estratgica. Lindblom afirma que a anlise estratgica um ideal prefervel anlise sinptica. A Figura 5.2 ilustra a srie de opes discutida por Lindblom.

Incompleteza mal considerada na anlise, frequentemente embaraosa

vo cego e semi-estratgias

vo cego com estratgias estudadas

A maioria de ns encontra-se nesta faixa ampla: alguns aqui em direo direita (ns devemos estar nesta faixa)

Anlise estratgica: escolha informada e atenciosa de mtodos de simplificao do problema

Figura 5.2

Anlises incremental e estratgica (Fonte: Lindblom, 1979)

Um refinamento ulterior introduzido na discusso a distino entre as vrias formas de anlise incremental, como esboado acima, e a poltica (politics) incremental. A poltica incremental envolve mudanas polticas por pequenos passos e pode ser ou no um resultado da anlise incremental. A distino, ento, entre o processo de deciso - anlise incremental - e a escala da mudana causada pela deciso. O que caracteriza a poltica incremental e que somente pequenas mudanas resultam das decises, embora Lindblom nos traga memria que no h razo, em princpio, para que grandes mudanas no possam resultar de uma sucesso de pequenos passos. Comentando a discusso de Lindblom, Gunn e Hogwood afirmam que o ideal da anlise estratgica representa um afastamento significativo dos primeiros trabalhos de Lindblom. Claramente, afirmam eles, isto (...) tudo constitui mais propriamente uma forma de racionalidade modificada que as primeiras tentativas de Lindblom de enfrentar a racionalidade em sua cabea? (1982, p. 21). H ambigidade suficiente nos textos de Lindblom para deixar uma margem de

130 dvida neste ponto. Apesar de realmente parecer que a anlise incremental simples ou a tentativa de se conseguir os objetivos de qualquer forma no seja mais suficiente, ainda assim ela necessria. Isto no significa aspirar anlise sinptica, que Lindblom ainda considera um ideal impossvel. No lugar disto, proposta a suplementao da anlise incremental por um pensamento de longo alcance sobre futuros possveis, prximos e distantes no tempo, muitas vezes altamente especulativo e em conseqncia, utpico (Lindblom, 1979, p. 522). como um resultado de afirmaes deste tipo que parece possvel afirmar que Lindblom moveu-se em direo ao meio de campo e, de fato, aproxima-se dos modelos da racionalidade restrita e da explorao mista, que recebem um apoio considervel como modelos prescritivos na literatura sobre tomada de decises. A reformulao de Lindblom da tese incrementalista tambm se liga discusso de Dror para o uso de abordagens extra-racionais na tomada de decises. Dror sustenta que a compreensividade racional, a racionalidade restrita, a explorao mista e o incrementalismo tm todas razes em idias sobre a racionalidade, sendo que a principal diferena entre a compreensividade racional e os outros modelos que estes so apresentados como as melhores alternativas realistas ao ideal intangvel, a racionalidade pura (1964, p. 149). Segundo Dror, a nica alternativa real a todos estes modelos uma abordagem extra-racional. relevante observar que Lindblom, em seus trabalhos posteriores, tambm parece nutrir simpatia pela necessidade de diferentes tipos de contribuies aos processos de tomada de decises. Isto bem indicado por sua defesa de mtodos que nos liberam dos mtodos de anlise sinpticos e incrementais (1979, p. 522). Em ltima anlise, isto equivale a um argumento para que a anlise estratgica de questes apropriadas seja juntada a vrias formas de resoluo criativa de problemas. nesta direo que uma nova forma de racionalidade pode surgir.

Concluso: racionalidade e poder

131 Uma das questes subjacentes do debate sobre modelos de tomada de decises a relao entre a forma como decises so tomadas e a distribuio de poder na sociedade contempornea. O trabalho inicial de Lindblom fornece uma importante ligao entre o incrementalismo e o pluralismo. Ele afirma que, em uma sociedade como os Estados Unidos, grupos so capazes de defender os interesses de diferentes sees da sociedade e, deste modo, nenhum interesse inteiramente ignorado. Mediante um processo de ajuste mtuo questes so resolvidas e um sistema de centros de poder dispersos habilita mais valores a serem protegidos que um sistema de coordenao centralizada. Foi isto que levou Etzioni a afirmar que o incrementalismo desarticulado apresentado como o processo tpico de tomada de decises de sociedades pluralistas em contraste ao, planejamento mestre de sociedades totalitrias (1967, p. 387). Na opinio de Etzioni, esta interpretao precisa ser contestada por duas razes: primeiro, porque o ajuste mtuo favorece partidrios bem organizados e funciona contra os desprivilegiados (perceba aqui o comentrio anterior, de Harrison et al., de que o ajuste partidrio no necessariamente mtuo); segundo, porque o incrementalismo negligencia inovaes bsicas e questes fundamentais. Uma terceira razo por que a associao do incrementalismo a sociedades pluralistas e do planejamento compreensivo a sociedades totalitrias deve ser questionado o fato de estudos empricos insinuarem que o incrementalismo possa prevalecer em sociedades totalitrias. Na verdade, toda aquela preocupao com a relao entre tomada de decises e processos democrticos tem agora uma aparncia mais antiquada, reminiscente do ataque de Popper (1966) ao planejamento holstico que ele via como uma caracterstica de sistemas socialistas. Vemos agora que os socialistas raramente se engajaram no planejamento holstico, apesar de suas alegaes e de sua retrica. Ao contrrio, eles tenderam a se trancar em sistemas de alocao burocrtica que so difceis de se modificar. Na outra ala, entretanto, idelogos da direita liberal parecem preparados para desconsiderar o endosso de Popper convenincia da engenharia social gradativa em seus empenhos em eliminar o Estado coletivista ou em reforar seu conceito da famlia ideal. Isto nos lembra de que em todo o debate est implcita no meramente a relao entre a anlise da

132 poltica e a anlise para a poltica, mas tambm uma questo filosfica sobre o que o racionalismo realmente exige numa sociedade democrtica. Talvez seja desastroso que um lado do debate que revisamos aqui tenha tentado adotar esta palavra ambgua para dar valor a sua prpria teoria, desconsiderando, em particular, a relao entre racionalidade com respeito a fins e racionalidade com respeito a meios adotados para se tentar atingir aqueles fins (veja Albrow, 1990, sobre as dificuldades de Max Weber com este conceito). Lindblom reconhece a fora dos argumentos de Etzioni. At onde o primeiro deles concerne, em Politics and Markets (Poltica e Mercados, 1977), Lindblom aceita que o pluralismo esteja inclinado a favor de certos grupos, particularmente negcios e empresas. No entanto, ele resiste ao argumento de que o planejamento centralizado seria um meio prefervel de tomada de decises. Mais propriamente, Lindblom afirma que os poderes de veto to prevalecentes no sistema poltico dos Estados Unidos, que evitam mesmo mudanas incrementais ocorrendo em algumas reas de polticas, precisam ser contestados por intermdio de uma reestruturao do ajuste mtuo. Especificamente, ele prope que planejadores deveriam ser levados elaborao de polticas para dar uma voz aos ausentes. O objetivo global deveria ser a elaborao estratgica de polticas, tanto analtica quanto inter-ativa, grandemente melhorada (1977, p. 346). Do segundo argumento, Lindblom aceita que o ajuste partidrio mtuo seja ativo apenas em questes ordinrias de polticas. Certas questes grandes, tais como a existncia de empresa e propriedade privadas e a distribuio de renda e riqueza no so resolvidas por ajustes. Contrariamente, devido a um alto grau de homogeneidade de opinio (1979, p. 523), grandes questes no so includas na agenda. Lindblom acrescenta que esta homogeneidade de opinio pesadamente doutrinada e em Politics and Markets ele explora a operao daquilo a que, no captulo anterior, nos referimos como ideologia. O argumento de Lindblom que em qualquer sociedade estvel h um conjunto unificador de crenas que so comunicadas populao por intermdio da Igreja, da mdia, das escolas e de outros mecanismos (1977, cap. 15). Estas crenas parecem ser

133 espontneas por serem to largamente aceitas como verdade, mas na anlise de Lindblom elas so vistas como favorecendo os grupos sociais dominantes e, de certa forma, emanando deles. H uma inconsistncia aqui entre os trabalhos anterior e posterior de Lindblom? Ele afirma que no, reiterando que o pluralismo resultante do ajuste partidrio mtuo fortemente inclinado para um lado, afirmando ao mesmo tempo que a tarefa fundamental conseguir os objetivos de qualquer forma da melhor maneira possvel e reforar a anlise estratgica. Contudo, parece que o tom otimista da tese incrementalista original tenha sido substitudo por uma anlise mais crtica e pessimista. Talvez no seja ir muito longe insinuar que em seus primeiros trabalhos Lindblom estava contente em endossar o incrementalismo devido a sua interpretao da estrutura de poder americana em termos pluralistas. Por outro lado, em seus trabalhos posteriores, refletindo sobre as condies polticas variantes dos Estados Unidos e a conseqente contestao do pluralismo dentro da cincia poltica, explicitamente reconhece as limitaes do pluralismo e menos sanguneo sobre o incrementalismo. Em resumo, pareceria que seu apelo por uma anlise estratgica melhorada decorre de um reconhecimento de que a distribuio de poder seja menos eqitativa que ele outrora assumira.

134

6.

Rumo Teoria da Implementao?

Introduo No comeo dos anos 70 nos Estados Unidos e, mais tarde nesta mesma dcada na Europa, emergiu uma onda de estudos examinando a implementao de polticas pblicas. Seu fundamento lgico1 era que havia, no estudo de poltica pblica, um elo perdido (Hargrove, 1975) entre a inteno dos tomadores de deciso e o impacto da poltica. Enquanto que a ausncia de teoria e literatura sobre implementao antes do trabalho seminal de Pressman e Wildavsky (1973) parece ter sido exagerada (muitos estudos organizacionais, por exemplo, haviam abordado este fenmeno), possvel aceitar a colocao de que havia uma carncia na literatura, particularmente na de cincias polticas. Como argumenta Gunn (1978): Acadmicos freqentemente parecem obcecados com a formulao de poltica e deixam os detalhes prticos de implementao para os administradores (p. 1). Portanto, a exploso de estudos sobre a implementao representa um avano importante para a Anlise de Poltica. Mas, tal como outras mudanas de paradigmas nas cincias sociais, este novo desenvolvimento intelectual tem sido visto como tendo suas limitaes. A insistncia em enfatizar a importncia do processo de implementao como distinto do processo de formulao de poltica, merecendo por isso um tratamento especfico, mostrou a necessidade de distinguir claramente os dois processos. H uma tendncia de se tratar polticas como sendo entidades clara e inequivocamente definidas, cuja implementao pode ser estudada separadamente. Isto tem levantado problemas metodolgicos e problemas acerca do grau em que as preocupaes prticas dos estudos de implementao podem envolver, explcita ou implicitamente, uma identificao com o ponto de vista de alguns atores a respeito do que deveria acontecer. Um

NT: rationale, no original, foi traduzido como fundamento lgico.

135 ataque ao carter top-down2 dos estudos de implementao influenciados pelo trabalho de Pressman e Wildavsky levou ao desenvolvimento de uma abordagem alternativa, bottom-up3. Este captulo concentra-se na contribuio feita para o estudo do processo de elaborao de polticas pela descoberta da importncia da implementao. Ele apresenta algumas das idias que emergiram dos trabalhos realizados usando a abordagem top-down. Posteriormente, examina as crticas queles trabalhos, as quais sugerem algumas limitaes em relao afirmao de que os estudos de implementao seriam um ramo particular da Anlise de Poltica.

O modelo top-down para o estudo da implementao Em alguns livros-texto sobre estudos de poltica pblica feita uma distino entre elaborao de polticas, implementao de polticas e avaliao do impacto de polticas. Um modelo freqentemente usado o que se baseia no esquema do processo poltico proposto por Easton (1965a), apresentado no Captulo 1, de insumos sendo introduzidos num sistema de deciso e produzindo resultados. Autores que usam modelos deste tipo enfatizam, com razo, a necessidade de tentar desagregar o sistema de deciso para que este no seja entendido como uma caixa preta. Geralmente, isto envolve o estabelecimento de uma distino entre a formulao de polticas e a sua implementao. Para muitos que fazem esta distino, a implementao definida em termos de uma relao com a poltica. Portanto, Van Meter e Van Horn (1975) definem o processo de implementao como As aes de indivduos (ou grupos) pblicos ou privados que so dirigidos consecuo de objetivos previamente

NT: Manteve-se a denominao top-down do original, cujo significado em portugus de cima

para baixo.
3

NT: Manteve-se a denominao bottom-up do original, cujo significado em portugus de baixo

para cima.

136 estabelecidos mediante decises acerca das polticas (p. 445). De maneira similar, Pressman e Wildavsky (1973) dizem que Um verbo como implementar deve ter como objeto poltica (p. xiv). Os estudos pioneiros de implementao afirmavam, portanto, que o processo de colocar polticas em ao deve merecer estudos e que errneo aceitar como verdadeiro que este processo suave e direto. Na verdade, podemos ir mais alm e sugerir que em muitos casos estes estudos esto preocupados com a descoberta de que muitas coisas falham entre o momento em que a poltica formulada e aquele em que ocorrem seus resultados. por isso que o subttulo do livro de Pressman e Wildavsky : Como grandes expectativas em Washington so adulteradas em Oakland; ou porque surpreendente que programas federais funcionem, sendo esta a saga da administrao do desenvolvimento econmico, como dito por dois simpatizantes que buscam construir a moral sobre os alicerces de esperanas desmoronadas Percebe-se aqui um pouco da frustrao sentida por muitos americanos sobre os fracassos, ou sucessos limitados dos programas relacionados Guerra Contra a Pobreza e Grande Sociedade do final dos anos 60. Pressman e Wildavsky no foram os primeiros observadores deste aparente hiato entre aspiraes federais e realidades locais. Havia um conjunto semelhante de literatura sobre as limitaes das intervenes reformistas de Roosevelt na sociedade norte-americana (ver, em particular, Selznick, 1949). Claramente, uma importante preocupao neste trabalho o interesse com o problema da interveno vinda do topo do sistema federal; isto tambm aparece em outras anlises da poltica social norteamericana com menor nfase em implementao per se (ver Marris e Rein, 1967; Moynihan, 1969). Entretanto, o interesse com o federalismo norte-americano no compromete o valor desta abordagem para o estudo da implementao em outras sociedades. Na verdade, se analisado desta maneira, esta abordagem levanta questes importantes sobre a maneira como a transmisso de polticas4 ocorre, ou deixa de

NT: policy transmission, no original, foi traduzido como transmisso de polticas

137 ocorrer, atravs de sistemas multi-governamentais. Seguramente, grande parte da anlise presente no livro de Pressman e Wildavsky refere-se ao grau em que a implementao bem sucedida depende das interrelaes entre diferentes organizaes e departamentos em nvel local. Eles argumentam que se uma ao depende de um certo nmero de elos em uma cadeia de implementao, ento o grau requerido de cooperao entre agncias para estabelecer estas ligaes tem quer ser perto de 100 por cento. Desta forma, possvel evitar uma situao em que uma quantidade de pequenos dficits se acumula at levar a um grande fracasso. Eles introduzem, assim, a idia de dficit de implementao e sugerem que a implementao possa ser analisada matematicamente desta maneira. Esta noo de dficit cumulativo, se a cooperao menor que a perfeita, similar abordagem ao estudo da administrao desenvolvido na Inglaterra por Christopher Hood (1976). Ele sugere que: Uma maneira de analisar os problemas de implementao comear pensando sobre como seria uma administrao perfeita, comparvel maneira como os economistas empregam o modelo da competio perfeita. Administrao perfeita poderia ser definida como uma condio na qual elementos externos de disponibilidade de recursos e aceitao poltica esto combinados com a administrao para produzir uma perfeita implementao da poltica. (p.6). Hood prossegue desenvolvendo um argumento sobre os limites da

administrao (ttulo de seu livro) orientado no tanto aos processos polticos que ocorrem dentro do sistema administrativo como aos limites inerentes ao controle de sistemas complexos. Esta tambm a preocupao de uma contribuio em dois volumes ao assunto realizado por um outro autor britnico, Andrew Dunsire (1978, a e b). Hood e Dunsire, embora usem exemplos da realidade, esto preocupados em unir a teoria da organizao com o estudo da implementao para proporcionar um modelo abstrato dos problemas a serem enfrentados por indivduos que visam a um controle top-down sobre o sistema administrativo. Os

138 resultados so muito complexos, e sua operacionalizao parece ser difcil em estudos empricos reais. Uma verso um pouco menos elaborada e mais explicitamente relacionada prtica da abordagem top-down encontrada em um pequeno artigo escrito por Gunn (1978), e posteriormente retomada em Hogwood e Gunn (1984), na qual dez pr-requisitos para atingir a implementao perfeita so especificados. So os seguintes estes pr-requisitos: 1. Que as circunstncias externas agncia responsvel pela implementao no imponham a esta restries muito severas. 2. Que tempo adequado e recursos suficientes sejam colocados disposio do programa. 3. Que no haja nenhuma restrio em termos de recursos globais e que, tambm, em cada estgio do processo de implementao, a combinao necessria de recursos esteja realmente disponvel. 4. Que a poltica a ser implementada seja baseada em uma teoria de causa e efeito vlida. 5. Que as relaes de causa e efeito sejam diretas e em pequeno nmero. 6. Que haja uma nica agncia de implementao que no dependa de outras ou, se outras agncias estiverem envolvidas, que a relaes de dependncia sejam pequenas em nmero e importncia. 7. Que haja entendimento completo, e consentimento, acerca dos objetivos a serem atingidos; e que estas condies persistam durante o processo de implementao. 8. Que ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados seja possvel especificar, em completo detalhe e perfeita seqncia, as tarefas a ser levadas a cabo por cada participante do programa. 9. Que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa.

139 10. Que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obedincia. A lista de Gunn configura uma situao ideal onde a abordagem top-down para a implementao seria a mais adequada. Ela tem como objetivo principal permitir queles situados no topo de uma organizao minimizar o dficit de implementao. Trabalho similar foi produzido nos Estados Unidos (especialmente por Sabatier e Mazmanian (1979)). Nele, a poltica interpretada como sendo uma propriedade dos fazedores de poltica situados no topo. Os pontos a ser observados so os seguintes : 1. A natureza da poltica - assegure-se que ela no ambgua. 2. A estrutura de implementao - restrinja a um mnimo os elos na cadeia. 3. A preveno da interferncia externa. 4. Controle sobre os atores da implementao. Avanos relacionados a estes assuntos tm sido muitos e variados. H um interesse em examinar como a natureza da poltica pode estar relacionada com o seu impacto. A tipologia de polticas de Lowi (1972) que as classifica em distributiva, redistributiva e regulatria para explorar como estas polticas podem influenciar o processo de implementao, um exemplo desses avanos. Hargrove (1983) argumenta: possvel classificar as polticas de forma que as categorias possam ser usadas como base para prever o processo de implementao dentro de cada categoria. Ele prossegue dizendo que: A plausibilidade de usar a tipologia como um ponto de partida decorre da idia de que diferentes tipos de questes polticas vo evocar diferentes conjuntos de participantes e nveis de intensidade de acordo com os riscos presentes em determinada questo. Implicitamente, isto sugere que, subjacentes questo de que se alguns tipos de polticas podem ser mais difceis de implementar que outros, existem questes sobre a probabilidade de interferncia externa. Hargrove sugere que polticas redistributivas so mais complicadas de implementar que as distributivas,

140 enquanto o sucesso das polticas regulatrias pode freqentemente depender do grau em que elas tenham conseqncias redistributivas. Mountjoy e OToole (1979) relacionaram o tema da especificidade poltica com a noo de que ligaes inter-organizacionais criam perigos para o sucesso da implementao. Eles mostram como algumas polticas so capazes de evitar estes perigos atravs da clareza com que enunciam seus objetivos e a segurana de que existem recursos para sua execuo. Nixon (1980), abordando a conduo de polticas do nvel central para o local, enfatizou o papel da comunicao, o que talvez possa ser relacionado proposta de Moutjoy e OToole. Nixon enfatiza a importncia da clareza e consistncia na comunicao da poltica. A noo de uma comunicao clara e a idia de um mandato fazem com que diminua a ambigidade e ressaltam o compromisso com o processo de formulao de polticas. Isto pode ser mais facilmente atingido quando o conflito de interesses baixo em relao s existncias de discordncias entre os vrios grupos afetados por uma deciso. O trabalho discutido acima fornece uma variedade de exemplos de como a agenda dos estudos de implementao tem sido estabelecido, principalmente por autores que aceitam algum grau de diferenciao no mbito da abordagem topdown. A anlise do processo de implementao deve explorar a natureza da poltica, o contexto inter e intra-organizacional dentro do qual esta implementada e o impacto no meio externo que ela espera atingir. O que tem, todavia, provado ser mais controvertida a maneira atravs da qual autores da escola de pensamento top-down lidam com o conceito de poltica e a relao polticaimplementao. H em suas abordagens algumas questes cruciais sem resposta acerca do grau de clareza que deve ser atingido no processo de formulao de polticas: por que conflitos de interesse podem ser negociados com sucesso no processo de implementao e no no de formulao.

Problemas com o modelo top-down

141 A discusso nesta seo especialmente complicada dado que existem vrios de tipos de crticas abordagem top-down que se aplicam a diversos representantes desta escola de pensamento. Geralmente, os argumentos podem ser divididos entre os que se referem natureza da poltica, os argumentos sobre a interrelao entre os processos de formulao e implementao de polticas e aqueles sobre a postura normativa adotada por estudiosos da implementao (particularmente quando esta mais implcita do que explcita). Pressman e Wildavsky foram citados anteriormente, quando se abordou sua definio de implementao, por insistir que implementar um verbo que deve ter um objeto, poltica. Ao argumentar desta maneira eles certamente correram o risco de serem surpreendidos por uma armadilha lingstica armada por eles prprios. Como Wildavsky posteriormente reconheceu, perigoso julgar como bvio que implementadores trabalhem com um ente reconhecvel que possa ser chamado de poltica. No captulo 1, mostramos que poltica , na verdade, um conceito extremamente fluido. Ele s pode emergir completamente mediante um elaborado processo que tende a incluir aes que so convencionalmente descritas como implementao. As definies citadas no captulo 1 referem-se s diferentes caractersticas da poltica que a tornam difcil de ser trabalhada dentro dos estudos de implementao. A definio de Friend (Friend et al., 1974) a mais simples, visto que entende a poltica com uma postura; mas a maneira atravs da qual esta postura contribui para um contexto poltico que influencia decises que pode originar dificuldades. Fenmenos que so considerados mais como estando relacionados formulao de polticas do que com a implementao envolvem transformar uma postura - um comprometimento em cortar gastos pblicos, ou proporcionar apoio a algum grupo especfico, por exemplo - em ao. Por esta razo, talvez seja melhor usar a definio que identifica poltica como um estgio no qual essa postura se tornou mais concreta. Isto implica usar o conceito de poltica para designar o que alcanado no final de um processo de um mandato legislativo e est consubstanciada em novas leis, regulaes ou diretivas do executivo.

142 As duas abordagens anteriores para definir a poltica, entretanto, determinam problemas para os estudos de implementao, problemas que so, em um sentido, imagens especulares uns dos outros. As polticas, tal como definidas por Friend, podem ser relativamente claras e inequivocamente definidas,

compromissos polticos para especificar uma ao. A dificuldade que elas se tornam muito mais complexas ao serem transladadas em ao. As polticas como definidas em termos mais concretos so, como as definies de Easton (1953) e Jenkins (1978) citadas no Captulo 1 sugerem, freqentemente to complexas que provavelmente no identificamos simples metas nestas. A definio de Friend realmente a mais parecida do conceito de poltica como usado no discurso cotidiano. Ele refere-se s metas incorporadas nos discursos reais ou nas mensagens do Presidente para o Congresso, no ao complexo fenmeno que emerge no final do processo legislativo. Contudo, certamente a ltima com a qual os estudiosos de implementao trabalham. Este claramente o caso da a maioria dos estudos de implementao norteamericanos. Eles lidam com programas especficos, com suas prprias alocaes oramentrias, como definidas pelo Congresso. Um dos problemas que eles levantam a maneira na qual estes programas interagem, e s vezes entram em conflito, com outros programas. Mas este um problema diferente para os estudos de implementao, nenhum se originando dos problemas com o conceito de poltica per se. Entretanto, se tentativas so feitas para transladar a mesma abordagem para o contexto britnico, temos que lutar contra um sistema unificado de governo no qual (a) novas tentativas geralmente tambm vinculam modificaes de velhas iniciativas com a qual podem conflitar; (b) a maioria - no todas - das reas polticas so dominadas por atitudes nicas que tomam decises intra-organizacionalmente sobre como fazer novos programas

compatveis com os velhos; (c) o poder executivo domina o sistema governamental e legisla em uma multiplicidade de maneiras, apenas algumas delas transformadas em manifesto em Atos do Parlamento especficos, e portanto, pratica uma fina harmonia legislativa em de maneira tnue e, freqentemente ambgua.

143 O argumento, at ento, foi que os estudos de implementao encaram problemas ao identificar o que est sendo implementado porque polticas so fenmenos complexos. Ns desejamos agora ir a uma ao adicional e sugerir que porventura eles sejam feitos deliberadamente complexos, obscuros, ambguos e mesmo sem sentido. Como sugerido no Captulo 1 com referncia particular ao trabalho de Edelman, no caso mais extremo as polticas veiculadas pelos polticos podem ser to somente simblicas; isto , formuladas sem nenhuma inteno de assegurar a sua implementao. Em que grau realmente os polticos querem ser vistos como em favor de certos ideais ou metas enquanto na verdade no fazem nada a respeito destes? Qualquer sistema no qual a elaborao de polticas e sua implementao estejam claramente separados, ou por uma diviso entre legislativo e executivo (como nos Estados Unidos) ou por um diviso entre os nveis do governo (presente na maioria dos sistemas, mas mais claro nos sistemas federais), prov oportunidades para a promulgao de polticas simblicas. Na Inglaterra, por exemplo, muitas polticas regulatrias requerem legalizao parlamentria mas implementao local. O primeiro pode facilmente, de maneira relativa, promulgar leis permitindo o controle de certas atividades ou a proviso de certos servios enquanto no provem os recursos para tornar a ao possvel. Mesmo quando polticas no so simplesmente simblicas, deve-se reconhecer a importncia que o fenmeno no qual a ao deve ser baseada so produtos de negociao e compromisso. Portanto, como Barret e Hill (1981) discutem : 1. Muitas polticas representam compromissos entre valores conflitantes. 2. Muitas polticas envolvem compromissos com interesses-chave dentro da estrutura de implementao. 3. Muitas polticas envolvem compromissos com interesses-chave sobre os quais a implementao vai ter um impacto. 4. Muitas polticas so planejadas sem dar-se ateno maneira na qual foras latentes (particularmente as econmicas) iro min-las.

144 Deve-se reconhecer, primeiro, que este compromisso no nico e para sempre, mas sim um compromisso que pode continuar do comeo ao fim a histria da transformao daquela poltica em ao e, segundo, que os fazedores de poltica iniciais devem estar felizes ao deixarem isto ocorrer porque os habilita a evadiremse dos problemas de deciso. Se, ento, os implementadores esto distanciados do processo de planejamento da poltica original, e de fato talvez mesmo em atividades subordinadas diferentes, eles devem ser observados como

responsveis por problemas e inconsistncias e por suas resolues impopulares. Deste modo, um dos autores mostrou como, na Inglaterra, tem sido dada responsabilidade a autoridades locais para apoiar as pessoas de baixa renda no que respeita aos aluguis onde o governo central tem falhado em resolver os conflitos entre seu desejo de desregular o mercado de imveis e a presso dos custos da seguridade social, a qual pretende controlar. Isto porque no est disponvel um apoio dirigido especificamente para diminuir os custos de moradia das pessoas de baixa renda (Hill, 1990). Uma explicao adicional para a anlise de polticas que muitas aes do governo no envolvem, como uma leitura da maioria dos estudos empricos de implementao norte-americanos pareceria sugerir, a promulgao de programas explcitos requerendo novas atividades. Eles envolvem ajustes maneira na qual atividades existentes esto sendo levadas a cabo. A mais comum e bvia interveno deste tipo so aumentos e declnios dos recursos para atividades especficas. Desta maneira, programas so estimulados ou forados a definhar. O que, entretanto, faz os estudos de implementao muito complexos que a relao entre ajuste de recursos e programas substanciais pode ser indireta. Esta particularmente uma caracterstica das relaes central-local britnicas onde, geralmente, o governo central no explicita programas financeiros, mas deixa os recursos disponveis para o uso de qualquer tipo de autoridade. Financiamento indireto significa que o estudo da relao entre poltica e implementao no seja de forma alguma direta. Bramley e Stewart mostraram o quo variado o efeito real de corte de gastos pblicos na Inglaterra no final dos anos 70 (em Barret e Fudge, 1981). Um estudo de Webb e Wistow (1982) atenta

145 poltica de servios sociais e demonstra um aparente dficit de implementao devido ao fato de que autoridades locais escolheram desconsiderar diretrizes centrais e preservar gastos com servios sociais, deixando o impacto de uma reduo de doaes centrais cair sobre outros servios. Eles encaminham ao ministro do governo central posteriormente vangloriando-se do seu sucesso em proteger os servios sociais dos cortes. Porm, sua maneira de apresentar estes eventos, com sua deferncia abordagem top-down, faz isto parecer mais inconsistente do que realmente , j que eles tratam as decises iniciais de cortes como elaborao racional de polticas top-down. A realidade a de um governo comprometido com o corte de gastos pblicos, um processo de negociao no qual diferentes ministros so forados a contribuir com participaes especficas nos cortes, e um processo de controle de suprimento de verbas no qual atores de nveis menores (as autoridades de nvel local) ficam aptos a fazer sua prpria escolha quanto ao destino das verbas. O ministrio no topo no teve uma poltica de gastos para os servios sociais, em qualquer sentido real. Ajustes ao contexto no qual decises so tomadas no vm somente sob a forma de troca de recursos, podendo vir tambm como troca de estrutura. Estas trocas de estrutura podem ou no ter implicaes nos resultados reais. Portanto, servios podem ser transferidos de uma agncia para outra, novas regras podem ser criadas acerca de como os servios devem ser proporcionados ou novos arranjos podem ser feitos para a implementao da poltica. Estes ajustes de metapolticas ou mudanas no arcabouo dos programas (Knoepfel e Weidner, 1982; Whitmore, 1984) so intervenes top-down comuns em poltica pblica, mas a anlise de seus efeitos deve basear-se em um estudo profundo sobre a forma em que o equilbrio de poder foi modificado no interior do sistema de implementao. Em uma linguagem propositiva eles esto preocupados com os meios e no com os fins e, portanto, objetivos explcitos no podem ser identificados, mesmo que eles sejam de importncia para os resultados e que possam conter objetivos implcitos. Os progressos na Inglaterra e em outros lugares que esto transformando a maneira na qual polticas so distribudas - substituindo grandes departamentos burocrticos por agncias distribudas, unidades que esto

146 localizadas em uma situao quase mercadolgica ou mesmo empresas privadas operando como empreiteiras de servios pblicos - no devem ser vistos simplesmente como uma reestrutura do sistema de distribuio de polticas, mas tambm como freqentemente transformando eles prprios as polticas Como sugerido no Captulo 1, mudar as regras do jogo pode mudar os seus resultados. Quando comparamos a definio de poltica de postura com a de decises interrelacionadas, ns sugerimos que h um processo de consolidao que continua. Ns tambm conclumos que pode haver uma dificuldade ao determinar onde o ato de fazer poltica e o de implementao comea. Este item deveria ser enfatizado mais tarde. Um dos autores argumentou: para dizer que algumas polticas so mais fceis de implementar que outras deve-se estar apto a identificar o ponto no qual elas esto prontas para implementao. Ns podemos estar aptos a dizer que alguns compromissos em manifestos partidrios so mais fceis de implementar que outros. Ns podemos igualmente dizer que alguns Atos do Parlamento so mais fceis de implementar que outros. Mas em ambos os casos tal generalizao pode ser fortemente dependente do grau em que anseios foram concretizados. (Hill, em Barret e Fudge, 1981, p. 208 ). Confrontamo-nos com um processo no qual a concretizao de polticas continua alm do processo legislativo. H aqui algo como uma teia sem juno, rduo como isto pode ser, como sugerimos no captulo anterior, que possvel identificar algumas decises que so mais fundamentais para determinar as questes principais (poltica) que outras. No h, entretanto, razo pela qual deveramos sempre esperar achar tais decises, nem o caso de que estas decises, quando existem, sejam invariavelmente tomadas durante o que definimos

convencionalmente como o processo de elaborao de polticas. H, ao contrrio, um grande conjunto de razes acerca de porqu elas podem ser deixadas para o processo de implementao, do qual lista que segue no pretende ser exaustiva:

147 Porque conflitos no podem ser resolvidos durante o estgio de elaborao de polticas. Porque considerado como necessrio deixar que decises-chave sejam tomadas quando todos os fatos esto disponveis aos implementadores. Porque tomado como certo que implementadores (profissionais, por exemplo) so mais bem equipados para tomar decises-chave que qualquer outra pessoa. Porque pouco conhecido anteriormente sobre o impacto real de novas medidas. Porque reconhecido que as decises dirias tero que envolver negociao e compromisso com grupos poderosos. Porque considerado politicamente desaconselhvel tentar resolver conflitos. Consideraes deste tipo devem nos levar a considerar o processo de fazer poltica como algo que freqentemente continua durante a chamada fase de implementao. Isto pode envolver flexibilidade contnua, envolver concretizao de poltica em ao, ou um processo de ida e volta entre poltica e ao. Barret e Fudge (1981) acentuaram a necessidade, portanto, de considerar a

implementao como um contnuo poltica/ao em que um processo de interao e de negociao toma lugar sobremaneira entre aqueles em busca de colocar poltica em resultado e aqueles de quem as aes dependem(p. 25). Lane ressalta aqui algumas das questes-chave em um papel no qual, entre a variedade de abordagens de implementao, ele identifica implementao como evoluo (Lane, 1987, p.532; ver tambm Majone e Wildavsky, 1978), implementao como aprendizado (Lane, 1987, p.534; ver tambm Browne e Wildavsky, 1984), implementao como unio (Lane, 1987, p.539, com referncias importantes para a implementao essencialmente colaborativa implcita em relaes corporativistas, ver Captulo 3), e implementao como responsabilidade e confiana (Lane, p. 541, este o tema que exploraremos mais tarde nos Captulos 8 e 9). Todas estas implicam um sistema no qual uma melhor

148 relao colaborativa caracteriza relaes dentro de um sistema poltico permitindo que polticas tornem-se ao. , s vezes, apropriado comentar que Lane sueco e que o sistema de relaes governamentais central-local em seu pas tem sido um no qual o ltimo tem real autonomia constitucional mas aceita um limite efetivo de pilotagem5 do centro (Gustafsson, 1991). Estes argumentos nos levam opinio de que um modelo da relao polticaimplementao no qual o processo de fazer poltica pode ser visto como ajuste de metas, o grau de cuja realizao em ao pode ser medido, prov uma base insuficiente para estudos de implementao. isto que tem levado vrios estudiosos contemporneos de implementao a defender uma postura bottom-up ao invs da top-down para o estudo da implementao. Elmore inventou o termo mapeamento s avessas6 que ele define como : raciocnio s avessas de escolhas individuais e organizacionais que so o centro do problema ao qual este endereado, para as regras, procedimentos e estruturas que tm a menor proximidade quelas escolhas, para os instrumentos de poltica disponveis a afetar aquelas coisas, e ,portanto, a objetivos polticos praticveis. (Elmore, 1981, p.1; ver tambm Elmore, 1980) Enfocar sobre as aes individuais como um ponto inicial possibilita que aes sejam vistas como respostas a problemas ou questes na forma de escolha entre alternativas. Uma das justificativas de Elmore para esta abordagem deriva no muito do nosso interesse sobre a dificuldade em separar o ato de fazer poltica e implementao, com o de um reconhecimento que em muitas reas polticas nos Estados Unidos (poltica de emprego juvenil o interesse particular de Elmore) os atores da implementao so forados a fazer escolhas entre programas que conflitam ou interagem um com o outro.

NT: steering, no original, foi traduzido como pilotagem. NT: backward mapping, no original, foi traduzido como mapeamento s avessas.

149 Os proponentes desta abordagem argumentam que isto , comparando com o modelo top-down, relativamente livre de suposies pr-determinadas. menos provvel implicar suposies sobre causa e efeito, sobre hierarquia ou outras relaes estruturais entre os atores e agncias, ou sobre o que deveria acontecer entre eles. A abordagem exposta muito mais forosamente por Hjern e seus associados (Hjern e Porter, 1981; Hjern e Hull, 1982) que discutem uma metodologia em que pesquisadores construam empiricamente as redes dentro das quais atores com poder de deciso realizam suas atividades sem suposies pr-determinadas sobre a estrutura na qual estas ocorrem. Um dos autores, em seu trabalho com Susan Barret, adicionou seu prprio apoio para o argumento metodolgico para esta perspectiva, argumentando da seguinte maneira : para entender a relao poltica-ao devemos sair de uma perspectiva simples do processo que reflete uma viso normativa administrativa ou gerencial de como o processo deveria ser, e tentar achar a conceitualizao que melhor reflete a evidncia emprica da complexidade e dinmica das interaes entre indivduos e grupos buscando colocar poltica em resultado, aqueles sobre os quais a ao recai e aqueles cujos interesses so afetados quando mudana proposta. Para fazer isto, temos argumentado por uma perspectiva alternativa a ser adotada - uma enfocando nos atores e agncias somente e suas relaes, e para um modo de anlise centrada em ao ou bottom-up como um mtodo de identificar mais claramente quem parece estar influenciando o que, como e por qu. (Barret e Hill, 1981, p.19) O que, em muitos aspectos, est sendo enfatizado neste modo de anlise mais centrado em ao que muitas coisas que Gunn argumenta que devem ser controladas so os elementos difceis de colocar em controle. A realidade, portanto, no a de um controle imperfeito mas a ao como um processo contnuo de interao com uma poltica em mudana e mutvel, uma complexa

150 estrutura de interao, um mundo exterior no qual devemos interferir com implementao porque a ao governamental , e destinada a, colidir com esta, atores implementadores que so inerentemente difceis de controlar. A anlise melhor enfocada sobre os nveis em que esta ocorre, desde que isto no crie deficincia na implementao como seria recriar poltica. Esta nfase, na crtica bottom-up, sobre as complexidades no conceito de poltica e na maneira como feita sugere tambm que a implementao pode ser por ela prpria um conceito ambguo. Lane argumentou que h alguma confuso na literatura de implementao entre implementao ou implementao bem sucedida como um resultado, e o processo de implementao ou como a implementao efetua-se (Lane, 1987). Os estudo clssicos de top-down esto principalmente interessados em explicar porque um resultado bem sucedido ocorre ou no; para fazer isto eles precisam de regras com objetivos claros para trabalhar. Estes podem ser supridos pelos fazedores de poltica ou atribudos pelos pesquisadores. Sem tal diretriz podemos ainda estudar processos, mas nossa atividade um pouco diferente. Sabatier, em uma tentativa de fundir as melhores idias dos modelos dos processos top-down e bottom-up, sugere sabiamente que a presena ou ausncia de um pedao de legislao dominante estruturando a situao (Sabatier, 1986, p.37) pode ajudar determinar qual abordagem apropriada. Entretanto, isto pode envolver a suposio de que esta estrutura de fato ocorreu. Obviamente pode-se tratar um pedao da legislao como dominante. Entretanto, se voc fizer isto, os problemas para explicao, em caso de fracasso na implementao, tendem a ser ou o que outros fizeram para subvert-la, ou o que esta possui de errado. Ambas podem ser questes por demais simplificadas sobre os contextos de poltica e de implementao e, particularmente, sobre a relao entre os dois. Nossa postura no favorecer um ou outro argumento, nem acreditar com Sabatier (e Elmore em uma contribuio em 1985 para o debate) que se pode prontamente integrar as duas abordagens. Ao contrrio, este um outro exemplo das cincias sociais em que a ateno a uma questo de perspectivas alternativas ilumina a complexidade da interao humana. A escolha da abordagem recai em

151 parte sobre a questo, em parte sobre o que desejamos entender sobre o processo poltico e em parte sobre um escolha de valores. Esta ltima questo assunto da prxima seo.

Estudos de implementao - descritivos ou prescritivos ? Uma caracterstica da abordagem top-down ao estudo da implementao o interesse em dar conselhos aos altos gerentes sobre como eles deveriam seguramente efetivar a implementao. As propostas de Gunn so enquadradas nestes termos. Sabatier e Mazmaniam (1979) so at mais explcitos em seu artigo As Condies para a Implementao Efetiva: Um Guia para Realizar os Objetivos da Poltica. L aponta cinco caractersticas a serem satisfeitas se a implementao deve ser efetiva. Aqui, ento, uma abordagem prescritiva para anlise de polticas que incorpora dois valores cultivados: uma viso liberaldemocrata de que poltica deveria ser feita por representantes eleitos pelo povo e implementada de uma maneira subordinada por funcionrios pblicos, e uma viso de que racionalidade em poltica pblica envolve estabelecer metas seguidas por atividades buscando aquelas metas que podem ser

sistematicamente monitoradas. Em oposio, h em alguns dos trabalhos da escola de pensamento bottom-up uma posio contrria de que a racionalidade em aes polticas pode somente ocorrer perto do cho e neste nvel efetiva responsabilidade para o povo pode ser atingida (ver em particular Hjern e Hull, 1982). Encontramos certa dificuldade com esta noo. O perigo que a responsabilidade top-down tradicional para o pblico mediante o processo poltico, no obstante uma dificuldade ideal de realizar e freqentemente violar na prtica, abandonada prontamente aqui. O resultado pode facilmente ser no a responsabilidade para o pblico mas a dominao poltica por funcionrios e profissionais responsveis pela respectiva implementao (outro tema ao qual retornaremos nos Captulos 8 e 9). obviamente uma viso mais atrativa se esta ligada com a intensificao da democracia local e originada do povo. No h dvida de que um pouco da paixo

152 que tem havido no debate top-down e bottom-up, particularmente na Inglaterra ligada a argumentos sobre as respectivas tarefas do governo central e local na determinao da poltica. Entretanto, incitando um conflito unilateral sobre o qual o ato de se fazer poltica democraticamente deveria ocorrer, parecemos, todavia, ter um conflito entre a urgncia de uma abordagem prescritiva e a realidade da necessidade de reconhecer que a implementao envolve uma continuao do complexo processo de barganha, negociao e interao que caracterizam o processo de fazer poltica. Elmore (1978) coloca o dilema da seguinte maneira : A crtica racionalista do modelo de conflito e barganha que esta aumenta o sentido confuso e irracional ao nvel de princpio, que isto prov uma desculpa fcil para se isentar de resultados

insatisfatrios, e que isto no prov nenhum alicerce para a melhoria do processo de implementao. difcil agir contra essas crticas, exceto observando que um fracasso em entender a complexidade das barganhas muitas vezes mais caro que um fracasso em concordar com uma medida de sucesso objetiva. (p. 226) Parecemos ter aqui, como mostramos ser o caso da discusso de tomada de deciso no Captulo 5, a situao na qual a demanda de uma boa anlise descritiva conflita com uma preocupao prescritiva fundamental. De fato, h muitos paralelos com as preocupaes daquele captulo, onde foi reconhecido que admitir que os processos de deciso tendem a ser necessidades incrementais a serem distinguidas dos argumentos que elas deveriam portanto ser. Entretanto, neste caso, a simples declarao da teoria de democracia acima no suficiente para resolver o argumento normativo. Para acreditar, por exemplo, que intervenes em poltica social pelo governo central so motivadas por uma preocupao em melhorar a igualdade, como parece ser o caso em algumas anlises norte-americanas de programas federais, podem no estar meramente construindo uma suposio enganosa desta anlise, podem estar incitando a questo como se de fato tais intervenes fossem a melhor maneira de melhorar a

153 igualdade. Anlises norte-americanas de implementao so em um grau considervel ainda dominadas por uma peculiar suposio liberal que pode ser melhor descrita graficamente em termos de uma viso na qual se a Unio no tivesse intercedido, eles ainda estariam executando negros sumariamente no Estado do Alabama. Discusses levadas a cabo na Europa sobre as relaes central-local no necessariamente vinculam as mesmas suposies sobre o grau em que argumentos morais efetivos so defendidos pelo centro. Foi sugerido anteriormente, neste captulo, que a nfase sobre a degradao das grandes expectativas de Washington de Pressman e Wildavsky caracterstica da preocupao normativa de muitos estudos pioneiros de implementao. Embora argumentem que a implementao raramente envolve uma transformao direta das metas polticas em aes, os autores no desejam rejeitar a preocupao normativa sobre a realizao racional de metas incorporada no trabalho de Pressman e Wildavsky, Sabatier e Mazmanian ou Gunn. Nem eles queriam negar a importncia das questes de valores levantadas por muitos dos pesquisadores que tm usado a abordagem top-down para explorar como, em um processo de implementao, o avano de metas ideais, como a intensificao da igualdade ou a reduo da poluio, tem sido retardadas. O que eles sugerem que h um perigo em a abordagem top-dowm acreditar que tais metas estejam incorporadas na poltica, e que ao usar noes como dficit de implementao, ela oferea somente um tipo de soluo para a performance deficiente do setor pblico, isto , que o nvel gerencial deveria ter um melhor controle da situao.

Concluso A parte final deste captulo preocupou-se com os argumentos entre as abordagens top-down e a bottom-up ao estudo de implementao. Enquanto apontamos as limitaes da escola de estudos de implementao de Pressman e Wildavsky, acentuamos de novo o seu papel em revelar a anlise de uma parte importante, e previamente quase omitida, do processo poltico.

154 No deveramos descartar a possibilidade de descobrir situaes em que estudos de implementao podem envolver atividades dirigidas a metas pouco explicitadas, e pode ser justificvel trabalhar com noes tais como dficit de implementao. Isto poderia ser o caso onde um resultado quantificvel avaliado e entradas explcitas podem ser medidas. A experincia britnica com o governo Thatcher foi de um nmero de exemplos onde metas governamentais estavam muito claras. Tem havido casos de uma busca top-down muito determinada em especificar objetivos (a venda de casas de autoridades locais a seus moradores ver Forrest e Murrie, 1988), casos em que uma clara evidncia de problemas de implementao antecipadamente fez o governo recuar (o estranho caso do esquema de cartes de identidade para prevenir violncia no futebol) e um caso dramtico de dificuldade de implementao levando a uma ainda maior inovao poltica (o aumento e queda do imposto eleitoral, uma reforma local de taxao). No entanto, muitos eventos no processo poltico no envolvem tal clareza. Exemplos podem ser tomados, mesmo dos anos Thatcher na Inglaterra, dos complexos e confusos casos em que metas centrais no so to claras, ou onde declaraes de metas centrais deveriam ser recebidas com grande ceticismo - em reas como proteo comunitria, poltica de empregos, reforma urbana, ou a preveno contra crimes, por exemplo. Entretanto, se isto verdade para o monopartidarismo britnico unificado e centralizado, tanto mais este verdadeiro em sociedades onde a poltica dominada por compromissos entre unidades federais ou governos de coalizo. Ao focalizar sobre o avano dos estudos de implementao estimulados por Pressman e Wildavsky e ao observar a crtica de sua abordagem que agora se desenvolveu, este captulo talvez tenha omitido, como fizeram Pressman e Wildavsky, as muitas contribuies ao estudo desta parte do processo poltico feito por outros que, geralmente falando, no descreveram seu trabalho como preocupado com a implementao.

155 O Captulo 3 j fez alguma referncia ao interesse dos socilogos no estudo da burocracia. Talvez seja mais frutfero continuar a aprofundar a nfase em explicar os resultados do processo de elaborao de polticas que vm do exame das organizaes de elaborao de polticas e de sua implementao (ou burocracia, em uma terminologia alternativa) que se concentrar no desenvolvimento de um ramo particular da anlise de polticas chamado estudos de implementao. Algo semelhante pode ser feito para desenvolver uma preocupao crescente em explicar a maneira como o setor pblico acarreta impactos sobre a sociedade. Isto tem se desenvolvido na Inglaterra da mesma forma que o estudo de poltica social tem se desenvolvido como um empreendimento acadmico. Isto tem sido tambm associado na Inglaterra e nos Estados Unidos como uma preocupao em explicar como a lei operacionalizada com referncia particular ao fenmeno da discricionariedade. Um bom trabalho no estudo de implementao deve conter todos estes outros desenvolvimentos acadmicos, e no procurar confinar a ateno em uma teoria limitadamente concebida que a separa do estudo da elaborao de polticas. Conformemente, captulos posteriores consideraro alguns destes outros temas - a contribuio do estudo de organizaes para a anlise de poltica, a considerao que precisa ser dada aos papis dos funcionrios pblicos em pontos onde eles interagem com o pblico e o significado do elemento discricionrio em muito da poltica pblica. Como um comentrio final podemos indicar que qualquer tentativa em desenvolver a teoria de implementao deve encontrar a dificuldade - desde que esta se disvirtue da tentativa de desenvolver catalogao de perigos latentes para o processo de implementao na maneira descrita e criticada acima - de tornar-se envolvido no largo espectro das questes que tm sido levantadas em relao elaborao de polticas e no estudo de organizaes. Se substituirmos a palavra fazer por implementao vemos como somos confrontados por uma tentativa de desenvolver uma teoria de fazer7 - ou de ao. Talvez, como Susan Barret e

NT: theory of doing, no original, foi traduzido como teoria de fazer.

156 Michael Hill sugeriram, difcil continuar alm da identificao de elementoschave que devem ser analisados no estudo de implementao, e o

reconhecimento da esmagadora importncia da negociao e da barganha que ocorrem durante o processo poltico. Barret e Hill (1981) argumentam: muitos dos assim chamados problemas de implementao resultam precisamente porque h uma tenso entre as suposies normativas do governo - o que deveria ser feito e como isto deveria acontecer e o empenho e luta entre interesses - a necessidade de barganhar e comprometer-se - que representa a realidade do processo pelo qual poder/influncia obtido e assegurado a fim de perseguir metas ideolgicas. (p.145) Os prximos trs captulos retomaro este tema sob vrias maneiras diferentes.

157

7.

A Contribuio do Estudo das Organizaes para a Anlise do Processo de Elaborao de Polticas

Introduo O pano de fundo para a discusso do estudo de organizaes que possui este livro foi desenvolvido essencialmente por Elmore (1978): "Uma vez que, virtualmente, todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes pblicas, somente atravs do entendimento de como funcionam tais organizaes que se pode compreender como as polticas so lapidadas em seu processo de implementao". Conforme apresentado no final do ltimo captulo, muitas das maiores contribuies a esse tema foram dadas por autores cujos enfoques no estavam centrados no estudo de implementao de polticas. Na realidade, alguns dos avanos significativos na teoria das organizaes que sero discutidas neste captulo advm de autores que no enfocavam, em seus trabalhos, nenhum tipo de organizao pblica. No entanto, suas contribuies favorecem

significativamente o entendimento de fenmenos que precisam ser explorados quando se deseja compreender a dinmica das organizaes no processo de elaborao de polticas.

A contribuio de Max Weber O captulo 3 j delineou a importncia de Max Weber no desenvolvimento terico a respeito da burocracia no Estado moderno. Neste captulo, vamos nos aprofundar em seu interesse no funcionamento interno das organizaes. A extenso da forma burocrtica de administrao, de acordo com Weber, apia-se em sua racionalidade formal, uma noo que vrios dos estudiosos modernos tm compreendido eficientemente. A interpretao dos conceitos de Weber conduz a

158 discusses teis sobre a relao entre o formalismo e a eficincia, mas, por outro lado, do oportunidade a interpretaes grosseiras da teoria de Weber. Albrow (1970) mostra como surgiu tal confuso e apresenta o seguinte esclarecimento para a posio de Weber: A relao real entre a racionalidade formal e a eficincia pode ser melhor compreendida considerando-se os meios pelos quais a eficincia comumente medida, atravs do clculo de custos em termos financeiros, ou em tempo ou em energia despendida. Alguns clculos so procedimentos formais que no garantem eficincia por si s, mas esto entre as condies para a determinao do nvel de eficincia atingido pela organizao. No cerne da idia de racionalidade formal de Weber, encontra-se a idia de clculos corretos, tanto em termos numricos - semelhante ao trabalho de um contador - como em termos lgicos - semelhante ao trabalho de um advogado. Normalmente, essa uma condio necessria mas no suficiente para o alcance de metas, podendo at conflitar com a racionalidade material. A teoria de Weber pode ser vista como provedora de proposies simples a respeito da estrutura formal de organizaes, uma concepo mista que tem contribudo para os estudiosos de organizaes mas que, no entanto, no est altura da profundidade de seu entendimento de publicaes crticas sobre sociologia organizacional. Como destaca as caractersticas de uma espcie organizacional que importante nas sociedades complexas devido a sua racionalidade formal, Weber naturalmente acentua a grandeza daquele tipo de organizao ao invs de acentuar sua fraqueza. Em contrapartida, muitos dos autores do sculo XIX enfatizam essa fraqueza e ainda utilizam o termo burocracia em um sentido puramente pejorativo (ver Albrow, 1970). O objetivo de Weber definir um tipo amplo de organizao e explicar por que motivo ela cresce em importncia, oferecendo para tanto anlise sociolgica ao invs de promover polmica poltica.

159 Weber lista vrias caractersticas que, se tomadas em conjunto, definem burocracia: 1. Uma organizao contnua com uma ou mais funes especficas cuja operao delimitada por regras. A consistncia e a continuidade no interior da organizao so garantidas atravs do registro, por escrito, de todos os atos, regras e decises inerentes organizao. 2. A organizao dos funcionrios est na base da hierarquia. O escopo da autoridade no interior dessa hierarquia clara, definindo os direitos e deveres dos funcionrios em cada nvel hierrquico especificado. 3. Os funcionrios so separados da propriedade dos meios de administrao e produo. Eles so livres, estando sujeitos a autoridades somente no que diz respeito a suas obrigaes oficiais enquanto funcionrios de uma organizao. 4. Os funcionrios so indicados, no eleitos, baseando essa indicao em critrios impessoais. Os funcionrios so promovidos por mrito. 5. Pagam-se salrios fixos aos funcionrios e as regras de emprego e relaes de trabalho so previamente definidas. A escala de salrios graduada de acordo com a posio dos funcionrios na hierarquia. O emprego permanente, estando garantida uma certa estabilidade e previsto o pagamento de penses aps a aposentadoria. Enquanto Weber no considera essas caractersticas como pr-requisitos para a definio de uma organizao, vrios autores subseqentes nela basearam-se para defender o modelo prescrito pelos que procuram a melhor maneira de organizar essas idias j citadas. Alguns especialistas como Fayol (1916), um francs cujo trabalho data da poca da Primeira Guerra Mundial, e Urwick, um ingls com influncias tanto em organizaes pblicas como privadas no perodo entre guerras, procuraram ditar regras e costumes para uma administrao bem sucedida. Mas talvez a figura mais influente na busca por princpios de organizao antes da Primeira Guerra tenha sido F. W. Taylor (1911). Este americano tentou

160 desenvolver princpios cientficos para o gerenciamento industrial, baseado em uma srie de generalizaes que ele acreditava serem de aplicao universal. A importncia de seu trabalho reside no fato de o autor ter sido largamente visto como o pioneiro na exposio de mtodos de organizao que se apiam no tratamento de seres humanos como unidades de trabalho que devem ser utilizadas com eficincia, desconsiderando suas emoes e atitudes. Isso fez com que uma srie de preocupaes apresentadas em trabalhos subseqentes a respeito das relaes humanas em organizaes tenha emergido a partir da conscincia das limitaes do taylorismo. No obstante, a influncia de taylorismo ainda persiste. Politt (1990) descreveu muitos dos modos modernos de gerenciamento nos servios pblicos como sendo neo-taylorismo. O autor afirma: O taylorismo estava centralmente preocupado com o "processo de determinao e fixao de nveis de esforo" e pode ser visto como "a burocratizao da estrutura de controle mas no das relaes de emprego" (Littler, 1978, pp. 199 e 185, respectivamente). Tal observao est baseada no fato de que o processo de trabalho poderia e deveria ser mensurado atravs do gerenciamento e ento ser utilizado como base para recompensa e controle de esforos. Isto no distante, a princpio, da recente epidemia de sistemas mediados eletronicamente para indicao de performance nos servios pblicos, reviso de performance individual e

reconhecimento de mrito. (p. 16)

Mayo e o desenvolvimento do estudo da vida organizacional Nos anos 20 e 30, a teoria de gerenciamento gradualmente foi movendo-se de apenas uma referncia - com o desenvolvimento de prescries formais para uma estrutura organizacional - para um melhor entendimento da vida organizacional. Tal desenvolvimento, embora ainda firmemente atrelado a um conceito de controle sobre os subordinados no interior de uma empresa industrial, contribuiu, contudo, para a transformao no modo como as organizaes eram interpretadas e

161 entendidas. por esse motivo que se reserva um espao deste texto para tal discusso. O trabalho desenvolvido por Elton Mayo no Hawthorne Works em Chicago, durante o final dos anos 20 e o incio dos anos 30, referido como decisivo para essa verdadeira revoluo que teve lugar na sociologia industrial (Roethlisberger e Dickson, 1939). Essa uma viso simplificada do processo. Os pesquisadores de Hawthorne foram influenciados por pesquisas psicolgicas desenvolvidas durante a Primeira Guerra. Tambm tinham bastante conscincia do progresso alcanado na psicologia social no perodo entre guerras e estavam particularmente influenciados pelas mais sofisticadas abordagens da motivao humana que a psicologia freudiana havia ajudado a produzir. O desenvolvimento, naquele momento, de uma abordagem mais complexa acerca da estrutura social, por socilogos e antroplogos, sob a influncia de Pareto, Simmel, Durkheim e outros funcionalistas, tambm influenciou o trabalho daqueles pesquisadores. De certo modo, seu pensamento foi marcado tambm pelos escritos de Mary Parker Follett (1941) sobre gerenciamento. Por essas razes, mais apropriado dizer que os pesquisadores de Hawthorne representam o avano individual mais significativo no entendimento do comportamento humano no ambiente de trabalho. Esses pesquisadores influenciaram de maneira colossal os trabalhos subseqentes neste campo de pesquisa e natural que o processo de simplificao da histria das idias tenha conduzido a um consenso acerca do significado da contribuio desses autores. No h, neste texto, espao para discutir com detalhes as concluses desses pesquisadores, mas a grande importncia de seu trabalho reside no modo como eles deslocaram a nfase do estudo das organizaes de um conceito mecnico para descobrir o melhor caminho para organizar tarefas para a busca do reconhecimento da importncia das relaes humanas para um melhor desempenho organizacional. Suas pesquisas iniciais chamam a ateno para a relevncia do interesse da gerncia pelas atividades dos trabalhadores buscando obter motivao e entusiasmo, enquanto seus ltimos trabalhos destacam as relaes internas ao grupo de trabalho.

162 Os pesquisadores de Hawthorne demonstraram a necessidade de se analisar as organizaes como estruturas sociais de convivncia. O trabalho permite descobrir que, assim como h um grande nmero de fazendeiros, lojistas e trabalhadores vivendo numa vila e que "x" pessoas trabalham por "y" pessoas no permite obter concluses acerca da estrutura social daquela vila, considerar uma organizao como um mero modelo de funes formais no permite entender completamente as caractersticas de comportamento, mesmo aqueles

formalmente previstos na estrutura interna da organizao. Embora essas concluses estejam relacionadas ao setor mais mercantilista, de vendas, ou seja, no nvel hierrquico mais baixo de uma organizao, as pesquisas subseqentes demonstraram a validade dessas concluses para todos os nveis hierrquicos. Relaes interpessoais em grupos de funcionrios de um escritrio ou em gerenciamento interno determinam igualmente o comportamento no trabalho, de modo que impossvel formalizar antecipadamente as regras organizacionais formais. Como as cincias sociais cresceram em importncia nos EUA a partir dos anos 40 e 50, dois desenvolvimentos na teoria das organizaes apareceram

conjuntamente, um estimulado pelo trabalho de Max Weber e o outro influenciado pelas concluses mais relevantes de Mayo e seus assessores. Os socilogos, utilizando o trabalho de Weber (ou sua interpretao para este trabalho) como ponto de partida, mostraram a importncia de modelos de relacionamentos informais ao longo dos relacionamentos formais. Por outro lado, os psiclogos sociais procuraram explorar os conflitos entre as necessidades humanas e os aparentes pr-requisitos das organizaes formais. Baseados neste trabalho, os tericos de administrao procuraram atualizar os velhos modelos formais com proposies mais flexveis, baseados na nova concepo de vida organizacional. impossvel, nesta breve anlise, fazer justia total riqueza representada pelo florescimento deste trabalho nas organizaes. Nas prximas sees, so feitos alguns comentrios a respeito de tais desenvolvimentos, que ainda parecem bastante importantes.

163

A contribuio da sociologia das organizaes A partir do momento em que o trabalho de Weber tornou-se disponvel para os socilogos nos EUA nos anos 40 e 50, foi aplicado aos estudos organizacionais como um modelo contra o qual se medem as situaes reais. Utilizando este trabalho, os socilogos comearam a identificar problemas no modelo vigente de burocracia, geralmente alegando, sem razo, que Weber no estava a par desses problemas, sem, contudo, produzir avanos na teoria das organizaes. Em alguns desses trabalhos, sugere-se que provavelmente haver conflitos na organizao burocrtica entre o princpio de hierarquia e a necessidade de se maximizar o uso da percia. Gouldner (1954) destaca esse ponto da seguinte maneira: Weber, ento, pensou na burocracia como uma organizao Janusfaceada, olhando dois caminhos simultaneamente. De um lado, administrao baseada em percia; de outro, administrao baseada em disciplina (p.22). A organizao burocrtica fundamentada na necessidade de fazer-se o mximo uso da diviso do trabalho. Esta diviso est baseada na necessidade de se dividir uma tarefa tanto por causa de seu tamanho como pela impossibilidade de um simples indivduo dominar todos os seus aspectos. Na verdade, na maioria dos casos ambas as razes aparecem. O princpio da hierarquia fundamenta-se justamente na noo de delegar responsabilidades aos subordinados. Se o superior pudesse realizar em sua totalidade a tarefa que deve ser delegada, no haveria necessidade de possuir subordinados. O chefe delegar tarefas tanto por causa da falta de tempo para realiz-las sozinho como pela falta de know-how suficiente para a execuo de uma determinada etapa do trabalho. Visto que este ltimo o caso em questo, fica bvio que, em pelo menos uma parte da tarefa, o superior menos especializado que o subordinado. Mas, at mesmo no caso padro, este fato pode ser verdadeiro. Particularmente, quanto mais longa a

164 tarefa, mais tomadas de deciso so exigidas. O subordinado, neste caso, deve possuir informaes detalhadas que o chefe, na responsabilidade de delegar tarefas, optou por no receber. por essas razes que, quanto mais partes detalhadas possuem as funes de uma organizao, tanto mais preciso reconhecer que a percia est abrigada nos nveis mais baixos da hierarquia. E por essas razes que inevitvel a tendncia de haver conflitos entre autoridades embasadas na percia e autoridades embasadas na hierarquia das organizaes burocrticas. Essa aparente inconsistncia na teoria de Weber provoca vrios estudos importantes a respeito do conflito entre os especialistas e os administradores no interior de uma organizao. Um tpico pertinente que tambm foi explorado o conflito existente para os especialistas entre as orientaes profissional e organizacional em suas atitudes em relao ao trabalho (Gouldner, 1957-8; Reissman, 1949). Um outro tema importante e derivado do trabalho de Weber, apesar de baseado num mal-entendido de sua abordagem do artigo publicado, ilustra a relao entre racionalidade e rigidez. Um dos primeiros ensaios sobre o tema foi a discusso de Merton (1957) sobre a estrutura e a personalidade burocrticas. O autor argumenta conforme o texto abaixo: 1. Uma burocracia efetiva demanda confiana de resposta e devoo estrita s regras. 2. Tal devoo conduz sua transformao em verdades indiscutveis; elas no so mais concebveis como relativas para uma srie de propsitos. 3. Este fato pode ser prontamente adaptado sob condies especiais que no so claramente vistas por aqueles que transgrediram regras gerais.

165 4. Assim, os vrios elementos que conduzem eficincia geralmente levam ineficincia em instncias especficas. Esta nfase ajusta-se aos argumentos sobre percia nas organizaes. Suas implicaes para o comportamento dos burocratas sero exploradas no prximo captulo. O trabalho de Merton conduz explorao do relacionamento entre estruturas e tarefas organizacionais. Assim, a questo que surge se a estrutura "racional" pode ser em adaptada para algumas tarefas e mal adaptada para outras. Dois pesquisadores britnicos, Burns e Stalker (1961), produziram uma das mais importantes contribuies acerca do tema. Os autores propuseram uma distino entre sistemas de gerenciamento "mecnicos" e "orgnicos". O modelo, envolvendo estruturas amplamente comparveis ao modelo Weberiano , segundo os pesquisadores, mais adaptvel a tarefas estveis e estticas. O ltimo, em contrapartida, adaptado a condies instveis, quando problemas e necessidades de ao surgem e no podem ser quebradas e distribudas entre funes especiais inerentes a uma hierarquia claramente definida. Os indivduos devem executar suas tarefas luz de seu conhecimento das tarefas da organizao como um todo. Os trabalhos perdem muito de sua definio formal em funo de mtodos, deveres e poderes, que devem ser continuamente redefinidos atravs da interao com os outros participantes de uma tarefa. A interao tanto lateral quanto vertical. A comunicao entre pessoas de diferentes setores assemelha-se mais

intensamente a uma consulta lateral do que a um comando vertical. Neste caso, o "sabicho" no pode mais ser promovido cabea da companhia. Burns e Stalker baseiam sua dicotomia na experincia de pesquisa em duas situaes industriais contrastantes. Outros socilogos comearam, no entanto, a levantar questes mais abrangentes a respeito da adaptao entre tarefa e

166 estrutura organizacionais mediante o estudo de vrios casos de situao de trabalho. Outro pesquisador britnico props um papel estrutural neste desenvolvimento. Primeiramente, Woodward desenvolveu uma tipologia de organizaes industriais baseada nas diferenas em tecnologia. A partir da, socilogos contemporneos, destacadamente um grupo trabalhando em conjunto na Aston University, comearam a discutir o reconhecimento da natureza multidimensional dos fatores determinantes da estrutura da organizao. Ento, por volta de 1975, pesquisadores que trabalhavam nesta linha de pensamento que se tornou conhecida como teoria da contingncia - sugeriram, para um estudo das autoridades britnicas locais, uma complexa interao entre variveis contingentes e estruturais, conforme se v na figura 7.1 (Greenwood, Hinings e Ranson, 1975, p.5). Quando se examina a diversidade das variveis de contingncia apresentadas na figura 7.1, encontra-se muito mais do que as variveis tecnologicamente determinadas presentes no trabalho de Burns e Stalker ou Woodward. Encontramse variveis externas organizao e seu limite, variveis determinadas pelo poder das estruturas nas quais operam e variveis que dependem de uma "ideologia" ou do que Child (1972) descreve como escolha estratgica. Alguns breves comentrios a respeito de como a anlise de organizaes foi elaborada sob influncia desses trs ensaios citados so indispensveis. As organizaes so reconhecidas como poderosos sistemas nos quais as caractersticas estruturais interagem e so afetadas por fatores que fazem com que alguns componentes da organizao sejam mais poderosos que outros. Esta caracterizao chamada teoria das contingncias estratgicas. Esta se deve em grande parte a uma pesquisa divulgada por Crozier (1964) que refora o modo por intermdio do qual alguns componentes especficos de uma organizao podem dominar e influenciar uma dada estrutura por sua indispensabilidade. Seu principal exemplo contempla a funo dos trabalhadores em manuteno cujas contribuies foram essenciais somente quando plantas de trabalho altamente utilizadas se quebraram. O desenvolvimento dessa teoria tem forado a maneira de se explicar as sub-unidades diferenciais de poder mediante a dependncia de

167 contingncias resultante das vrias combinaes de imitao dos textos originais produzidos com incertezas, centralidade e possibilidades de substituio textual (Dickson et al., 1971, p. 229).

Variveis acidentais

Armao sumria

conceitual Variveis estruturais

Tamanho Invlucro, i.e., densidade populacional scio-econmica estrutura de riqueza Interdependncia Estrutura poltica, i.e., composio partidria volatilidade eleitoral Ideologias planejamento corporativo administrativo eficincia democracia

Filtros da organizao Idias planejamento corporativo eficincia administrativa democracia Diferenciao comits departamentos especialistas funcionais

Culturas ocupacionais profissionalismo departamentalismo Integrao comits de coordenao departamentos centrais chefia executiva comandante time de gerncia

Tipo de autoridade

Fig. 7.1: A teoria da contingncia

168 Mesmo esta abordagem tende a considerar as contingncias internas como determinantes da estrutura de poder. H necessidade de transform-la em uma outra estrutura reversvel, aceitando que tais contingncias e estruturas determinam o poder mas tambm questionando se estas estruturas devem ser tomadas como garantia. importante questionar em que medida essas estruturas refletem uma estrutura de poder externa ou pr-existente e em que extenso as organizaes tm sido designadas para refletir e reforar essas estruturas. Vrios autores, como Salaman (1979), Clegg e Dunkerley (ambos separadamente e depois em conjunto, 1977, 1979, 1980, 1989, 1990) e Benson (1977) enfatizam, destacadamente, a importncia de poder organizacional, fazendo, no que pode ser chamado de teoria da organizao radical, a ligao com teorias do poder na sociedade. Assim, Salaman afirma: O que ocorre no interior das organizaes, nos modos em que se designa o trabalho, aplica-se o controle, distribuem-se recompensas e privaes e as decises so tomadas, pode ser visto em termos de um constante conflito de interesses, ora aparente, ora disfarado, ora evidente, freqentemente implcito, posicionado na retaguarda e informa a natureza das organizaes de trabalho no interior das sociedades capitalistas. (1979, p.216) Do mesmo modo, Cousins (1987) tem mostrado que o poder no interior das organizaes reflete desigualdades entre classes na maior parte da sociedade.

O interno e o externo Fica clara a importncia de se promover conexes entre trabalhos que enfocam o poder organizacional interno e o contexto externo. Embora os tericos radicais modernos estejam certos em enfatizar a omisso do tema em grande parte da teoria das organizaes, esse assunto nunca est totalmente fora das discusses a respeito de organizaes. Nosso primeiro estudo de burocracia e Estado torna esse assunto um pouco mais claro. Ademais, a teoria de organizaes internas,

169 que diz respeito aos limites das organizaes ou suas relaes externas, tem razes em trabalhos anteriores. Selznick, cujos principais trabalhos foram realizados nos anos 40 e 50, continua como um dos mais sofisticados expoentes da dependncia das organizaes aos seus limites e invlucros. O autor enfatiza a necessidade de estudar as organizaes como instituies: O termo "organizao" sugere uma certa exposio, um desvio inconsciente coordenadas. do sistema a de uma atividades ferramenta conscientemente expansvel, um

Refere-se

instrumento racional projetado para executar um trabalho. Em contrapartida, uma "instituio" est mais prxima de um produto natural de necessidades e presses sociais - um organismo adaptvel de respostas. Nesta linha de raciocnio, Selznick considera as organizaes tanto com relao a seu ambiente externo como a seus sistemas sociais informais que so desenvolvidos no interior da organizao. O autor, no entanto, avana um passo, para relacionar diretamente o ambiente externo ao sistema social interno. Os indivduos no interior de uma organizao administrativa trazem consigo certas crenas, costumes e preconceitos. Assim, no decorrer de seus deveres administrativos, tais indivduos devem tomar decises que afetam o interesse pblico. O pblico particular dessas organizaes pode ser tanto simples indivduos como poderosas organizaes. As reaes do pblico a qualquer ao administrativa devem ser levadas em conta, principalmente quando elas possuem algum tipo de poder de barganha. Com o passar do tempo, um modelo de relacionamentos complexos pode crescer entre um indivduo e as pessoas e organizaes que constituem seu pblico. Simultaneamente, o indivduo estar envolvido numa outra rede de relacionamentos, similar primeira, com os colegas, que tambm podem estar envolvidos em uma srie de outras relaes da mesma espcie.

170 Selznick foi criticado por Gouldner (1955) e Perrow (1972) por ter adotado uma abordagem muito determinstica do estudo de organizaes. Contudo, seria tolice subestimar a extenso na qual o ambiente, embora sendo manipulvel, tambm provoca represses e embaraos nas aes organizacionais. A citao abaixo, tirada de um clssico de Selznick, TVA and the Grass Roots (1949), expressa esta observao mais claramente: Todas as organizaes formais so moldadas por foras tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e metas propostas. Toda organizao formal - unio comercial, partido poltico, exrcito, corporao etc. - tenta mobilizar recursos tcnicos e humanos como meio de alcanar seus objetivos. No entanto, os indivduos componentes do sistema resistem a essa concepo de meio de produo. Eles interagem como um todo, tentando conferir suporte a seus problemas e propsitos particulares; alm disso, a organizao est submersa em uma matriz institucional e ento sujeita a presses de seu prprio ambiente e para suport-las so necessrios alguns ajustes. Como resultado, a organizao pode ser vista como uma estrutura social adaptada, enfrentando problemas que surgem meramente por sua existncia como uma organizao num ambiente institucional, independentemente dos objetivos especiais (econmicos, militares, polticos) associados a seu propsito. (p. 251) Este tpico sobre organizaes e seu ambiente levanta questes a respeito da extenso da influncia das relaes inter-organizacionais sobre as aes organizacionais individuais. Assim, tem havido um considervel interesse no comrcio e negociao entre organizaes (Friend, Power e Yewlett, 1974; Aldrich, 1979; Pfeffer e Salancik, 1978). A importncia desses trabalhos para o setor pblico considervel, medida que as atividades governamentais envolvem conjuntos de organizaes, ao invs de simples entidades. Neste sentido, Benson (1983) escreveu artigos sobre o setor poltico. Mas, como as

171 relaes inter-organizacionais so analisadas, inevitvel que o raciocnio recue para um nvel macroscpico no qual se localizam os relacionamentos numa estrutura social mais ampla que se torna importante. Encontram-se, ento, linhas de ambos os raciocnios, tanto corporativistas (Winkler, 1976) como neo-Marxista (Benson, 1983; Offe, 1975), que se esforam para ligar as anlises interorganizacionais a alguns dos argumentos enfocando a relao entre burocracia e a estrutura social. Restam ainda algumas questes importantes, que sero discutidas adiante, no captulo 10. No estudo de administrao nos setores no governamentais, vrias foram as tentativas de aplicar uma abordagem ecolgica, social-darwinista, anlise da dimenso em que as organizaes se adaptam a seu ambiente (Hannan e Freeman, 1977). Enquanto essa teoria tenta generalizar alm dos riscos de se conseguir vantagens, seu escopo foi influenciado por estudos a respeito da ascenso e queda de firmas nos moldes em que as empresas se adaptaram ao mercado mediante mudanas estruturais e, particularmente, absorvendo

pequenas companhias das quais as maiores empresas haviam tornado- se dependentes (Chandler, 1977, 1984). Talvez o desenvolvimento mais influente deste tipo de teoria esteja no trabalho de Williamson (1975, 1981), que aplica idias de economistas s anlises de organizaes. importante lembrar que as relaes inter-organizacionais defendidas por Williamson so adequadas ao estudo de mercados. Seu ponto de partida o de um passado idealizado no qual as empresas eram pequenas e relacionavam-se atravs de contratos - com, por exemplo, algumas companhias envolvendo grandes entidades que negociavam com fornecedores de partes menores. Ento, conforme mostrou Chandler (1977), essas relaes de mercado foram transformando-se gradualmente em hierarquias assim como fornecedores perifricos foram absorvidos por empresas em expanso. Williamson preocupa-se em compreender como esse processo ocorreu, uma vez que, em suas idias, mercados so economicamente superiores a hierarquias. Sua argumentao baseia-se na anlise de falhas de mercado, nas quais, segundo o autor, a racionalidade humana conduz a decises irracionais.

172 Esse trabalho est generalizado nos moldes da teoria da contingncia (Donaldson, 1985, 1987) e tem sido revisado por autores influenciados por publicaes a respeito do poder e controle sobre as incertezas ambientais numa organizao que consideram tais textos de valor elucidativo superior argumentao originalmente utilizada por Williamson (ver, por exemplo, Minzberg, 1983). Foram feitas referncias teoria de Williamson por causa de seu paralelo com a teoria da ineficincia burocrtica desenvolvida por Niskanen (ver captulo 3). Por muito tempo, o pensamento a respeito da burocracia pblica foi dominado pela perspectiva que previa a extensa organizao idealizada por Weber como inevitvel. Deste ponto de vista, a idia de que as organizaes pblicas precisam estar adaptadas a seu ambiente fazem sentido somente se consideradas como uma teoria a respeito da contabilidade pblica. H, no entanto, nos dias de hoje, uma constante busca por maneiras de se obter organizaes pblicas cada vez menores e mais adaptadas, engajadas nas relaes contratuais que possuem com outras empresas (ou organizaes privadas) e apresentveis ao pblico, tendo este como seu cliente. Embora este seja um territrio largamente inexplorado, oferece novos desafios aos estudiosos das organizaes do setor pblico que desejam utilizar teorias e conceitos utilizados por estudiosos do setor privado.

Componentes das organizaes O que faz o estudo de organizaes to complexo que, assim como alguns aspectos da teoria das organizaes tiveram seu enfoque deslocado para o ambiente das organizaes, outros enfatizam a necessidade de priorizar as relaes entre as organizaes e os indivduos que participam das atividades das empresas. O trabalho de psiclogos sociais na rea da adaptao - ou falta dela - entre as pessoas e as organizaes nas quais trabalham, tem sua origem na crtica ao Taylorismo desenvovida por Mayo (1933). O centro da discusso o conflito entre as necessidades humanas bsicas e as exigncias das tarefas de trabalho nas organizaes formais. Maslow (1954), por exemplo, a existncia de uma

173 hierarquia das necessidades humanas, desde as necessidades fisiolgicas bsicas, at a realizao pessoal. As camadas mais baixas precisam ser satisfeitas, mas, uma vez que estas camadas obtiveram satisfao, as camadas superiores precisam tornar-se mais importantes e significativas. Assim, a execuo rotineira de tarefas conduz insatisfao pessoal. Como explica Argyris (1960), administradores de organizaes complexas sempre enfrentam um dos mais difceis problemas humanos. Por outro lado, tal situao torna-se fcil tanto para o administrador quanto para o empregado, pois estes podem tentar deslocar sua nfase dos valores humanos e operar na base monetria, promovendo uma valorizao "quid pro quo", oferecendo-se benefcios e segurana no trabalho. Enquanto se mantm um padro mnimo de relacionamento humano, o chamado "relacionamento humano racional" pode progredir sem problemas. Mas uma teoria como essa produz e, mais ainda, recompensa a apatia, a indiferena, a alienao e nunca o envolvimento. (p. 325) McGregor (1960) adota posio parecida com esta ltima no seu influente trabalho, The Human Side of Enterprise, contrastando a teoria X - que assume que empregados so tipicamente indolentes, passivos e precisam ser direcionados, organizados e motivados por recompensas econmicas - com a teoria Y, que enfatiza a realizao pessoal e encara as tarefas administrativas como motivadoras dessa realizao e tambm como organizadoras, de modo que os empregados possam atingir seus prprios objetivos somente direcionando seus prprios esforos para os objetivos da organizao. Paralelamente ao trabalho com motivao humana encontram-se os estudos a respeito de lideranas. Mas enquanto os trabalhos de Maslow, Argyris e McGregor tm suas razes na teoria ps-freudiana sobre as caractersticas humanas de crescimento e desenvolvimento, o estudo de lideranas envolve trabalho emprico baseado em casos de pequenos grupos de trabalho. Tais casos mostram que

174 um erro procurar lderes cujas caractersticas sejam aplicveis a qualquer situao. Ao contrrio, Gibb (1954) afirma: As caractersticas do lder so aquelas cujos traos de

personalidade, numa situao particular, permitem que um indivduo (i) contribua significativamente para o direcionamento de seu grupo de trabalho a um objetivo especfico e (ii) perceba que suas atitudes esto sendo imitadas pelos componentes de um outro grupo com funes semelhantes. Pessoas diferentes esperam atitudes

diferentes de seu lder. Modelos de comportamento que constituem comportamento de lderes reconhecidos por um grupo podem no ser aplicveis a outro grupo. medida que mudam os objetivos do grupo, a liderana precisa ser mudada e diferentes formas de comportamento de um lder so exigidas. H vrios pontos diferentes que precisam ser elucidados aqui. Em primeiro lugar, h diferenas nas tarefas. Cartwright e Zander (1968) mencionam uma tentativa, por parte de Krech e Crutchfield, de listar diferentes funes de liderana. Tal listagem sugere quatorze funes do lder. Os autores sugerem que um lder deve trabalhar como executivo, planejador, fazedor de poltica, especialista,

representante externo de um grupo, controlador de relaes internas, rbitro, exemplo e smbolo para o grupo, representante das responsabilidades individuais, ideologista, paternalista e at mesmo como bode expiatrio. Em segundo lugar, h diferenas entre grupos. H diferenas marcantes nas definies de lder e nas regras comportamentais para os subordinados em diferentes culturas. Mesmo dentro de uma cultura, podem existir variaes subculturais em resposta s situaes em que se necessita uma autoridade. As diferentes personalidades dos membros de um grupo podem tambm ser relevantes. Em terceiro lugar, como sugere Etzioni (1961), as pessoas podem esperar diferentes formas de liderana em funo do comportamento e orientao de uma organizao, se este meramente calculista ou moral, e podem, ainda, requerer

175 tanto liderana instrumental quanto expressiva. Estas so formas to diferentes de liderana que podem no ser encontradas em conjunto numa mesma pessoa. Similarmente, algumas pessoas, em situaes adversas, como em problemas srios ou ambguos, podem ser mais facilmente lideradas por lderes autoritrios, da mesma forma que podem no aceitar esse tipo de liderana em outras situaes. Tanto os tericos da realizao pessoal como os estudiosos de liderana so criticados. Um dos principais pontos desse ataque evidente. Pessoas com poder e autoridade relutam em adotar tais formas de organizao ou tais modelos porque estes arrasam suas prerrogativas. Contudo, alguns dos argumentos utilizados pelos crticos no podem ser totalmente desprezados. Um dos dilemas implcitos na nfase de Weber sobre a racionalidade o sucesso organizacional, que conduz alta produtividade e grandes recompensas monetrias devido participao, e que sempre se esbarra na adoo de hierarquias e modelos organizacionais autoritrios. Outro problema de relevncia peculiar nas

organizaes pblicas que o controle hierrquico implica na subservincia dos burocratas a seus mestres polticos e democrticos. Ento, o mundo organizacional tem adaptado-se, de modo limitado, s restries dos tericos das relaes humanas. Freqentemente, essa adaptao toma forma de benefcios adicionais - melhores condies do ambiente de trabalho, facilidades sociais aps o perodo de trabalho, como penses e seguros sade - ao invs de se promover qualquer diminuio do controle sobre as tarefas de rotina. Alguns socilogos que estudam motivao no trabalho sugerem que muitos indivduos participam de suas organizaes somente por causa das recompensas financeiras e no por estarem particularmente interessados no engrandecimento do trabalho ou na participao da administrao. (Goldthorpe et al., 1968). Contudo, o maior ataque escola do pensamento sobre as relaes humanas vem dos marxistas, que acusam alguns autores, como Argyris, de ter tomado para si e denegrido a concepo de alienao de Marx, de tal forma que terminam por enfatizar o engrandecimento do trabalho e o controle sobre as tarefas cotidianas

176 sem considerar o tpico mais abrangente no qual esto inseridos esses assuntos: a posse dos meios de produo (ver Salaman, 1979). Mesmo os leitores que consideram a teoria marxista inaceitvel deveriam observar se os problemas que Argyris e McGregor identificam nas situaes de trabalho podem de fato ser resolvidos sem dar ateno ao conceito social mais amplo no qual o trabalho remunerado est inserido. Os estudos sociolgicos dos indivduos no interior das organizaes so menos debatidos que os estudos dos psiclogos sociais sobre motivao e liderana, mas esto mais intimamente ligados ao comportamento informal no interior de estruturas formais. A importncia das estruturas de grupos de trabalho informal foi identificada por Mayo e seus colaboradores nos anos 30, conforme indicado anteriormente. Os socilogos do perodo ps-guerra desenvolveram essa linha de raciocnio, relacionando-a classificao proposta por Weber. Blau (1955) mostra como os envolvidos em uma organizao podem desrespeitar regras com o objetivo de cumprir suas tarefas com mais eficincia. Ou, com a finalidade de assegurar que os trabalhadores alcancem com mais eficincia seus objetivos quando desrespeitam regras ou outros objetivos, mostra-se que os empregados podem estar em conflito com as regras impostas. Dalton (1959) mostra como os modelos de clientelismo desenvolvidos em organizaes podem criar uma estrutura informal distinta paralelamente estrutura formal. Gouldner (1954) demonstra que as regras sero manipuladas no conflito interno pelo poder inerente s organizaes, tornando-se armas nas batalhas entre funcionrios, que podem igualmente ser usadas pelo pessoal de alto ou baixo escalo. Selznick (1957) pinta o quadro resultante das organizaes que emergem quando o informal levado em considerao: Uma organizao um grupo de seres humanos vivos. O modelo formal ou oficial de vida nunca informa completamente a funo desses seres. Esse modelo sempre complementado pela chamada "estrutura informal", que se revela medida que os indivduos comeam a considerar sua prpria personalidade, seus prprios problemas e interesses.

177 O sistema tcnico e formal nunca mais que uma parte da empresa dinmica com a qual nos deparamos. As pessoas e grupos que a governam no se contentam em ser tratados como manipulveis ou expansveis. Como seres humanos e no meras ferramentas, eles possuem suas prprias necessidades de auto-proteo e realizao pessoal - necessidades que tanto podem sustentar o sistema formal como implodi-lo. No entanto, para se discutir a distino entre o formal e o informal dessa maneira, ainda se atribui demasiada importncia ao modelo formal. Ele tende a envolver a considerao de que o modelo informal est, de alguma forma, preso e prontamente identificvel, enquanto o modelo formal apenas um

desenvolvimento duvidoso situado sobre o primeiro modelo. Na prtica, os dois conceitos no deveriam ser dicotomizados, pois esto em contnua adaptao e constante interao. Alm disso, os autores mais modernos tm chamado ateno para o fato de considerar as estruturas formais como as reais estruturas quando, na realidade, no so mais do que um retrato das organizaes que alguns dos poderosos nelas infiltrados pretendem que os autores aceitem como estruturas reais (ver Silverman, 1975). Pode ser que os indivduos bem posicionados nas empresas construam sua viso de seu mundo de trabalho de tal modo que prestem menos ateno s regras e estruturas do que s redes de relacionamento. No interior dessa rede, as pessoas externas organizao podem ser to importantes quanto as pessoas internas a ela. Retoma-se, a propsito, a discusso do indivduo no interior da organizao, em textos sobre a organizao e seu ambiente. A implicao deste ponto de vista, segundo Degeling e Colebatch (1984), que os administradores precisam estar conscientes de que como as prticas nas organizaes prevalecentes tm importncia e significados diferentes tanto para aqueles que esto a elas relacionados quanto para os responsveis por sua operao. Eles precisam de um esclarecimento a respeito das escalas de importncia e de como seus conseqentes modos de discurso so

178 desenvolvidos e propagados e como, mediante seu uso, esse discurso molda os termos sobre os quais as relaes

organizacionais so conduzidas. (p. 323) Uma vez introduzida a idia de organizao como um "sistema aberto" do ponto de vista do indivduo, pode-se lembrar que a teoria de organizao mais convencional considera os empregados como os nicos participantes de destaque numa organizao do setor pblico. Ainda hoje, muitos dos trabalhos dessas organizaes influenciam a vida pblica - como "consumidores", "clientes", pessoas sujeitas s regulamentaes e afins. O modelo weberiano , conforme se mostrou, pessimista em se tratando do controle da burocracia exercido por polticos, mas no o mais importante conceito de controle sobre a burocracia por parte do pblico que ela afeta. Ao menos, as organizaes de mercado reconhecem a necessidade de chamar a ateno do cliente como problema central a ser tratado na vida organizacional. Entende-se a extenso dos argumentos a favor de "mercados" contra "hierarquias". Hirschman (1970) captou a importncia desse conceito em sua distino entre "absteno" e "opinio" como duas maneiras distintas de manter-se "fiel" a uma organizao. As teorias democrticas tradicionais oferecem a "opinio" como a tcnica para influncia alm da burocracia, tanto por intermdio de representao governamental quanto mediante dispositivos pelos quais os cidados podem influenciar a poltica ou amainar as mgoas pessoais. Se os modelos mercadolgicos dos servios pblicos puderem ser desenvolvidos, estaro provendo a alternativa da "absteno".

Concluses Este captulo se inicia com uma interpretao do modo no qual Max Weber desenvolveu seu modelo de organizao burocrtica como parte de sua anlise da funo da burocracia na sociedade moderna. O estudo da teoria das organizaes no sculo XX pode ser encarado como um desenvolvimento que est alm dos limites das prprias organizaes. A reao inicial da sociologia americana

179 teoria de Weber envolveu uma grande nfase na natureza das organizaes formais e nos processos que se desenvolvem em seu interior. Este conceito ajusta-se bem s preocupaes presentes nas teorias de gerenciamento e na psicologia social, no que diz respeito aos problemas de submisso dos empregados nas organizaes e o alcance de metas traadas pelos

administradores. Socilogos modernos retornaram s preocupaes mais abrangentes de Weber sobre o poder e a posio das organizaes formais na sociedade. A teoria radical das organizaes presta particular ateno a esse tema, interligando as perspectivas de Marx e Weber. O Direito Radical, ao contrrio (neste caso, o particularmente relacionado ao trabalho de Williamson), deu origem a trabalhos a respeito da aplicao de conceitos mercadolgicos ao estudo de organizaes. Tais trabalhos, que tm suas razes na etnometodologia, nos fazem olhar para a relao entre organizaes e indivduos sob uma nova ptica, que complementa algumas das questes levantadas a respeito das estruturas de poder, levando em conta a ateno dispensada aos discursos "dominantes". A parte final do captulo ressalta a distinta nfase colocada sobre o comportamento humano no interior das organizaes, proporcionada pelos estudos baseados na psicologia a respeito desse tema. Alguns dos tpicos tratados de forma genrica neste captulo so retirados de textos especficos sobre participao individual em organizaes que sero abordados nos prximos dois captulos. No captulo final, retornaremos a alguns dos temas vistos superficialmente neste captulo.

180

8. Burocratas no Processo de Elaborao de Polticas

Introduo Tem havido um debate extenso, particularmente na Inglaterra, sobre o papel que funcionrios de alto escalo desempenham ao lado de polticos no processo de elaborao de polticas. Isto tem sido ligado a discusses sobre a natureza da estrutura do poder, com questes levantadas sobre a posio de classe dos funcionrios pblicos. Algumas referncias sobre essas questes foram feitas nos Captulos 2 e 3. Este captulo engloba questes um tanto diferentes como os papis de funcionrios de nvel mais baixo no processo de implementao. O termo burocratas no ttulo refere-se genericamente a funcionrios pblicos, incluindo muitos que preferem ser vistos mais propriamente como profissionais do que como burocratas. O Captulo 6 revelou que uma boa parte da poltica na verdade feita, ou modificada, no processo de implementao. Ele expressa uma preocupao sobre o impacto da atuao de funcionrios que deve englobar um grupo mais amplo do que meramente os escales superiores. Trs questes surgem da literatura sobre este tema: a) a dimenso negativa e talvez conservadora que as personalidades burocrticas do ao setor pblico; b) um desenvolvimento deste tema, a natureza das presses sobre o que foi chamado de burocratas do nvel da rua 1 e a importncia destes na interao com o pblico; c) o impacto do envolvimento de profissionais na elaborao de polticas, visto que eles fazem papis separados e distintos. Cada uma destas questes ser considerada a seguir.

NT: street-levelbureaucrats, no original, foi traduzido como burocratas do nvel da rua.

181

Comportamento burocrtico e personalidade burocrtica A organizao administrativa tem tipicamente uma estrutura complexa de um tipo que muitos autores tm descrito como burocrtico. Porm, para vrios analistas, a burocracia envolve algo mais do que uma organizao complexa. Para eles, burocracias so caracterizadas como rgidas e lentas, tendo sua ao obstruda por procedimentos rotineiros desnecessariamente complexos e protelatrios, ainda que legais 2 . Embora as principais discusses sobre este tpico estejam relacionadas s limitaes inerentes a procedimentos formais minuciosos, vrios autores tm procurado mostrar que a rigidez burocrtica , em alguns aspectos, uma conseqncia, tanto do impacto de se trabalhar em um contexto delimitado por regras que limitam as personalidades dos indivduos, como uma tendncia das burocracias de recrutar pessoas com personalidades inflexveis. O impacto das demandas de organizaes complexas sobre indivduos tem sido um tema desenvolvido em conhecidos tratados sociolgicos norte-americanos (veja, por exemplo, Whyte, 1956). O quadro do caipira independente que caiu na armadilha da organizao burocrtica equivalente ao feliz campons norteamericano forado a trabalhar nas escuras minas satnicas conforme ilustrado em algumas vises da revoluo industrial na Inglaterra. Isto envolve uma nostalgia por um passado idealizado que contm verdade suficiente para parecer plausvel enquanto, que ao mesmo tempo, distorce a anlise das realidades presentes ao simplific-las excessivamente. No estudo da burocracia pblica, a teoria da personalidade da organizao liga-se a outro tema que tem ocupado um lugar na mitologia popular h muitos sculos, um tema que diversos novelistas europeus desenvolveram da maneira mais efetiva: o retrato do funcionrio pblico como um indivduo cuja vida se torna

NT: a expresso red tape, no original, foi traduzida por procedimentos rotineiros desnecessariamente complexos e protelatrios, ainda que legais.

182 dominada pelas regras complexas que devem ser seguidas na sua conduta com o pblico (veja, por exemplo, Balzac, 1836; Galdos, 1963). Foi feita referncia no captulo anterior a um artigo pioneiro de Merton (1957) sobre a sociologia de organizaes que toma este tema e tenta explicar as condies sob as quais personalidades burocrticas so provavelmente encontradas. Portanto, o artigo de Merton o ponto de partida desta discusso. A posio daqueles investidos de autoridade significativamente simplificada se os subordinados so indivduos submissos condicionados a seguir seus superiores de forma acrtica, e grande parte da literatura sobre autoridade sugere que muitos subordinados sejam deste tipo. Alm disto, a implicao de grande parte do treinamento gerencial que a operao bem sucedida de um sistema de autoridade depender da criao de personalidades burocrticas. Por outro lado, alguns dos autores mais sofisticados nesta rea reconheceram que h perigos severos na criao de subordinados extremamente submissos e que h vantagens a serem obtidas do fato de se ter burocratas que no esto dispostos a serem excessivamente limitados por regras formais. Alm disso, subordinados resistem formalizao extrema e assim se pode dizer que eles tentaro evitar sua transformao em personalidades burocrticas. Em seu artigo, Merton discorda de Weber, pois, em sua anlise, as realizaes e funes positivas da organizao burocrtica so enfatizadas e as tenses internas so quase inteiramente negligenciadas (1957, p. 197). Ele contrasta isto com a nfase popular sobre as imperfeies da burocracia. Merton afirma que os burocratas tm uma tendncia a mostrar uma afeio particular por regras que protegem o sistema interno de relaes sociais, realando o status dos mesmos, dado que as regras os habilitam a lutarem pelo respeito da organizao e os protegem do conflito com clientes mediante a nfase na impessoalidade. Devido a sua funo em proporcionar segurana, regras deste tipo tm grandes chances de serem transformadas em ilimitadas. Neste sentido, metas polticas so distorcidas e meios so tratados como fins.

183 O artigo de Merton aplicado a organizaes burocrticas em geral, mas h razes para que ele possa ser particularmente aplicvel administrao pblica. Primeiramente, funcionrios pblicos so colocados em uma posio

particularmente difcil em relao a seus clientes. Eles podem estar pondo em prtica decises polticas com as quais no concordam; eles enfrentam um pblico que, normalmente, no pode ir a outro lugar se suas exigncias no so satisfeitas, como muitas vezes pode fazer no caso de empresas privadas; a justia de seus atos aberta ao escrutnio pblico, pelos polticos e, por vezes, pelos tribunais. Eles esto, portanto, sob uma presso particular para assegurar que seus atos estejam em conformidade com as regras. Regras esto fadadas a desempenhar um grande papel em suas vidas profissionais. Em segundo lugar, as carreiras de funcionrios pblicos so normalmente organizadas seguindo as linhas do modelo burocrtico de Weber. De fato, pelo menos neste aspecto, burocracias estatais freqentemente chegam muito perto do tipo ideal weberiano. A necessidade de imparcialidade na seleo e na promoo, devido necessidade do servio pblico de ser capaz de resistir s crticas, leva ao desenvolvimento de estruturas de carreiras altamente regularizadas. Promoes dramticas ou no convencionais tendem a serem muito difceis de serem justificadas e, portanto, as carreiras no servio pblico so voltadas para o que F. M. Marx (1957) chamou de a economia de pequenas oportunidades. Marx explica esta expresso da seguinte forma: Em primeiro lugar, a ideologia do servio em si mesma minimiza o estmulo ostentao. Em alguns aspectos, na verdade, o servio sua prpria gratificao. Alm disto, as condies impessoais que regem as polticas e procedimentos de pessoal em organizaes de grande porte demandam em maior grau a valorizao do normal do que do excepcional. A ascenso rpida do indivduo extraordinariamente capaz , portanto, desencorajada exatamente do mesmo modo em que o favoritismo e a desconsiderao de regras so desencorajados. A promoo, se ela no pretende atrair olhos suspeitosos ou inamistosos, deve

184 permanecer na linha do normal. Excees exigem muitas explicaes. Tudo isto tende a compensar o cumprimento de algo que vem em pequenas doses e em intervalos razoavelmente longos. (p. 97) Tal estrutura de carreira obviamente estimula a conformidade e tende a criar uma situao em que, se um funcionrio pblico torna-se eminente por seu desprezo pelas regras, ser mais provvel obstruir que promover sua carreira. O livro de Marx interessante pelo desenvolvimento do quadro do funcionrio pblico como uma personalidade burocrtica que um resultado dos fatores discutidos acima. Ele caracteriza o servio pblico, ento, como a vida estabelecida na qual a segurana valorizada acima de grandes gratificaes (p. 102). Ele diz que o mrito da burocracia consiste no fato de ela no ser o lugar para quem deseja fazer dinheiro, ascender rapidamente, aventurar-se

longinquamente ou trabalhar por conta prpria. Marx afirma que, geralmente, exige-se que funcionrios pblicos de alto nvel tenham um grosso calibre, mas sugere que aqueles que competem para serem admitidos devem ser, preferencialmente, slidos comparados com os brilhantes, mas inquietos, por exemplo. (p. 102). Marx prossegue sugerindo que a estrutura de carreira que ele descreve deste modo refora a presso por uniformidade, no interior de uma burocracia do governo, a qual surge da necessidade poltica de equidade e consistncia. Assim, ele afirma que quando a regra comum e a mente comum se combinam, a conseqncia natural uma estreiteza de perspectiva - uma desvantagem mais agravante que a mediocridade no desempenho administrativo (p. 103). Marx sugere, ento, que a personalidade burocrtica pode ser um produto, tanto do fato de que apenas certos tipos de pessoas escolham incorporar-se ao servio pblico ou, na verdade, de que procedimentos de seleo dem preferncia a certos tipos de pessoas, como do prprio ambiente burocrtico. As duas influncias sobre a personalidade atuam de modo que uma refora a outra. Da

185 mesma forma, Merton (1957) reconhece esta interao como um problema fundamental para a pesquisa. Ele pergunta: Em que dimenso os tipos particulares de personalidade so selecionados e modificados pelas vrias burocracias (empresa privada, servio pblico, a mquina poltica semi-legal, ordens religiosas)? Da mesma forma que o domnio e a submisso so tidas como traos da personalidade, apesar de sua variabilidade em situaes de estmulos diferentes, as burocracias selecionam personalidades de inclinaes submisso ou ao autoritarismo? Considerando que vrios estudos mostram que estes traos podem ser modificados, reparties burocrticas tende a aumentar as inclinaes autoritrias? Os vrios sistemas de recrutamento (por exemplo, indicao, competio aberta baseada em conhecimento especializado ou capacidade mental geral, experincia prtica) selecionam tipos diferentes de personalidades? (p. 205) H, portanto, vrias questes relacionadas a considerar aqui: 1. em que condies certos tipos de pessoas escolhem embarcar em carreiras burocrticas; 2. o impacto de processos de seleo na escolha de certos tipos dentre aqueles que procuram ingressar em carreiras burocrticas; 3. a quantidade de personalidades, que no se enquadram no ambiente das organizaes, que se retiram delas no curso de suas carreiras; 4. o grau em que o sucesso ou o fracasso na escalada dos degraus de uma carreira associado com caractersticas da personalidade. Merton e Marx esto tentando, evidentemente, analisar sistematicamente o esteretipo largamente aceito do funcionrio burocrtico. Mas por lidar com um esteretipo, a teoria da personalidade burocrtica depara-se com dificuldades. No nvel mais superficial, o papel do funcionrio pblico difcil de ser distinguido daquele desempenhado por uma grande parcela das pessoas numa sociedade

186 complexa moderna. Neste nvel somos todos personalidades burocrticas, caso em que no h nada de muito especial em relao ao papel do funcionrio pblico. Por outro lado, realizando uma anlise mais aprofundada dos papis, uma distino poder ser feita tanto entre os muitos papis diferentes em uma burocracia pblica quanto entre ajustes alternativos a papis aparentemente semelhantes. A teoria da personalidade burocrtica muito especfica, ao tentar destacar certos tipos de papis em organizaes num contexto em que a maioria das pessoas so empregados das organizaes, e muito geral, ao inferir a existncia de uniformidade de papis em organizaes em que tal uniformidade no existe. H uma crtica secundria que pode ser feita teoria, que sugere uma tendncia de assumir a existncia da personalidade burocrtica quando, na prtica, tal comportamento pode ser um meio de proteger o indivduo de ser totalmente envolvido na situao de trabalho. Uma linha mais recente de trabalho sobre este tema mais relevante. Ela dirige sua ateno s presses atuantes sobre burocratas e ajuda a explorar, mais efetivamente que a teoria da personalidade burocrtica, como polticas so remodeladas na medida em que funcionrios pblicos procuram organizar o seu dia a dia. Este o trabalho sobre a burocracia do nvel da rua de Michael Lipsky (1980) e seus colegas. A questo, para estes autores, no a aparente conformidade total a regras sugerida por Merton, mas o modo em que funcionrios fazem escolhas a fim de reforarem algumas regras, particularmente aquelas que os protegem, enquanto negligenciam outras.

Burocracia do nvel da rua A teoria da burocracia do nvel da rua inicialmente desenvolvida no livro de Lipsky com este ttulo. Ela posteriormente tratada no trabalho de dois de seus antigos estudantes, Weatherley (1979) e Prottas (1979). Lipsky diz em seu livro: eu afirmo que as decises dos burocratas do nvel da rua, as rotinas que eles estabelecem e os dispositivos que eles inventam para lidar com incertezas e

187 presses do trabalho, efetivamente, tornam-se as polticas pblicas que eles executam (1980, p. xii). Ele afirma que este processo de elaborao de polticas ao nvel da rua no envolve, como se pode esperar, a promoo dos ideais que muitos trazem ao servio, mas sim o desenvolvimento de prticas que habilitam funcionrios a lidarem com as presses que enfrentam. Ele diz: as pessoas, muitas vezes, ingressam num emprego pblico com, pelo menos, um compromisso com o servio. Contudo, a prpria natureza deste trabalho impede-os de chegarem perto da concepo ideal de seus empregos. Grandes quantidades de clientes ou cargas enormes de trabalho e recursos inadequados combinam-se com as incertezas dos mtodos, e com a imprevisibilidade e o

comportamento agressivo de clientes que ameaam as aspiraes que nutrem como funcionrios pblicos. (ibid.)

Lipsky afirma que os burocratas do nvel da rua desenvolvem mtodos de tratar as pessoas de uma forma relativamente rotineira e estereotipada. Eles ajustam seus hbitos de trabalho s expectativas mais baixas deles prprios e de seus clientes. Eles passam suas vidas profissionais, freqentemente, num mundo corrompido de servio. Eles acreditam estar fazendo o melhor que podem sob circunstncias adversas e desenvolvem tcnicas para recuperar valores do servio e da formulao de polticas dentro dos limites impostos sobre eles pela estrutura do trabalho. Eles desenvolvem concepes de seu trabalho e de seus clientes que estreitam a lacuna existente entre suas limitaes pessoais e profissionais e o ideal do servio. (p. xii)

188 Desta forma, Lipsky lida com um dos paradoxos do trabalho ao nvel da rua. Estes trabalhadores se vem como dentes de engrenagens do sistema, sendo oprimidos pela burocracia dentro da qual trabalham. No entanto, eles parecem ter muitas vezes, para o pesquisador e talvez para seus clientes, um grande grau de liberdade discricionria e autonomia. Isto particularmente verdade para os muitos semi-profissionais publicamente empregados - pessoas como professores e assistentes sociais que retm um certo grau da autonomia permitida a profissionais. Estas so as pessoas em cujos papis Lipsky e seus colegas esto particularmente interessados. Lipsky analisa o paradoxo sugerido acima da seguinte maneira. Ele esboa os vrios modos nos quais os burocratas do nvel da rua so capazes de manipular seus clientes. Ele enfatiza o fato de que os clientes no tm escolha, isto , que eles no possuem dispositivos de presso e que, por outro lado, os burocratas do nvel da rua necessitam da cooperao daqueles para a ao efetiva. Esta uma viso apoiada por dois outros autores americanos, Hasenfeld e Steinmetz (1981), que afirmam que adequado ver as relaes entre burocratas e clientes como trocas, mas que em agncias de servio social que atendem a clientes de baixo status social, estes tm pouco mais a oferecer alm de deferncia. Eles mostram, assim como Lipsky, que os clientes tm uma necessidade muito grande dos servios, embora a disponibilidade de alternativas seja extremamente limitada (Hasenfeld e Steinmetz, 1981, pp. 84-5). Da mesma forma, a superioridade relativa que possuem as agncias de servio social as habilitam a exercer um controle considervel sobre as vidas dos destinatrios de seus servios (p. 85). Os clientes tm que esperar por ajuda, experimentam uma degradao de status, tm problemas para assegurar o acesso a informaes e tm que aprender modos de comportamento (pp. 89-92). Eles possuem um espectro de tticas geralmente menos efetivo com o qual reagir. Lipsky tambm enfatiza que burocratas do nvel da rua no podem ser rapidamente postos sob o controle de um superior. Ele afirma:

189 A essncia das burocracias do nvel da rua o fato de exigirem que pessoas tomem decises sobre outras pessoas.

Os burocratas do nvel da rua tm discricionariedade porque a natureza da proviso de servios requer um julgamento humano que no pode ser programado e que no pode ser substitudo por mquinas. (1980, p. 161)

Neste sentido, Lipsky retrata o burocrata do nvel da rua como aquele que formula polticas, executando uma funo poltica que determina a alocao de bens e servios particulares na sociedade (p. 84). Weatherley (1980) sumariza (resume) esta viso como segue: uma viso da poltica como determinante do comportamento da linha de frente insuficiente para explicar o que trabalhadores realmente fazem e por qu, e como suas atividades afetam os clientes. Evidentemente, professores ensinam, assistentes

sociais concedem assistncia pblica, advogados de defesa pblicos defendem clientes indigentes e mdicos tratam de seus pacientes e as atividades profissionais de todos eles so certamente sensveis as polticas pblicas. Mas suas atividades so tambm sensveis a vrias outras influncias sobre as quais o fazedor de polticas e o administrador podem exercer um controle apenas limitado, ou mesmo, nenhum controle. O organograma piramidal de uma organizao, representando o trabalhador da linha de frente na base, em que recebe e executa passivamente polticas vindas de cima, uma simplificao exagerada e grosseira. Um modelo mais realista colocaria o trabalhador da linha de frente no centro de uma esfera irregular com vetores de diferentes comprimentos apontando para dentro. (p. 9)

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Em outro lugar no livro de Lipsky, o papel do burocrata do nvel da rua retratado de forma muito diferente. Lipsky fala deste papel como sendo alienado (1980, p. 76), ressaltando tais caractersticas clssicas da alienao, como se o trabalho fosse apenas segmentos do produto, a inexistncia de controle sobre os resultados ou sobre as matrias-primas (a situao dos clientes) - e a inexistncia de controle sobre o ritmo do trabalho. Lipsky tambm enfatiza o problema dos recursos: os burocratas do nvel da rua enfrentam a incerteza em relao s habilidades para a execuo de seus trabalhos, eles consideram imprevisveis as situaes do trabalho e seus resultados e, finalmente, fazem frente a fortes presses de tempo inadequado em relao a necessidades ilimitadas. H, portanto, um elemento de inconsistncia no trabalho de Lipsky ou as contradies em sua anlise podem ser explicadas? Talvez ele esteja proporcionando uma nova variante do dito marxista o homem faz sua prpria histria, mesmo que ele no o faa sob condies de sua prpria escolha. Isto certamente apenas parte da questo. Os burocratas do nvel da rua fazem sob presso escolhas sobre o uso de recursos escassos; a presso contempornea sobre o trabalho humano torna muito mais fcil para os funcionrios enfatizarem o controle que tentarem pr em prtica ideais de servio. Mas Lipsky no tenta realmente associar sua anlise a uma perspectiva macrosociolgica, o que lhe permitiria alegar que a liberdade ilusria dos burocratas do nvel da rua atue somente como um instrumento de opresso e manipulao de classe e no em qualquer outra direo. Sua anlise, talvez de maneira ainda mais pessimista, tende a mostrar que a liberdade de fazer polticas do burocrata do nvel da rua largamente empregada para tornar as tarefas e o ambiente de trabalho mais fceis de administrar. Ele fala de defesas contra a discricionariedade, enfatizando, como Smith (1981) e Zimmerman (1971), a extenso em que os burocratas do nvel da rua desenvolvem prticas rgidas, que podem ser descritas pelo observador como envolvendo conformidade de regras,

191 ainda que estas estejam sendo impostas sobre eles prprios. Ele enfatiza padres de prticas como mecanismos de sobrevivncia, uma perspectiva que encontra correspondncia em um estudo ingls sobre assistentes sociais que, utilizando um trabalho terico norte-americano mais antigo de Everett Hughes (1958) sobre papis organizacionais, tem muito em comum com o trabalho de Lipsky. Trata-se do estudo de Satyamurti (1981) sobre equipes inglesas de servio social nos anos imediatamente aps sua reorganizao em 1971. Ela fala sobre o uso de estratgias de sobrevivncia por trabalhadores sociais sob presso, que quase sempre levaram pessoas com as melhores das intenes a fazerem menos para os clientes do que poderiam ter feito e muitas vezes a comportarem-se de formas categoricamente danosas (p. 82). A concluso desta literatura que ambientes de trabalho difceis conduzem ao abandono de ideais e adoo de tcnicas que possibilitam a manipulao de clientes. Exploremos um pouco mais o que Lipsky discute a respeito do modo como os burocratas do nvel da rua se comportam. Um problema de combinar recursos limitados com necessidades aparentemente muito maiores reconhecido por todos os membros sensveis de agncias de servios sociais. Assim, esforos considerveis so feitos para priorizar necessidades e desenvolver formas racionais de alocao de recursos. O problema que teoricamente no h limite para a demanda de bens pblicos gratuitos (Lipsky, 1980, para. 81). Portanto, importante aceitar que agncias responsveis pelo bem-estar social sempre se sentiro sob presso. Lipsky diz que o problema dos recursos para os burocratas do nvel da rua freqentemente insolvel, ou porque o nmero de pessoas tratadas (...) apenas uma frao do nmero que poderia ser tratado, ou porque suas obrigaes tericas exigem um tratamento de qualidade mais alta do que possvel de ser proporcionado para clientes individuais (p. 37). Ajustes da capacidade de atendimento a clientes incrementam a qualidade do trabalho, mas ainda deixam a preocupao sobre a quantidade e vice-versa. sempre possvel argumentar acerca da necessidade de novos recursos. Mudanas marginais nestes recursos no resultaro necessariamente em mudanas visveis do nvel de presso sentido por trabalhadores individuais.

192 Isto parece igualmente apoiar o corte cnico da clientela atendida. Certamente Lipsky sugere que dessa forma como a questo vista algumas vezes. Uma agncia com grande dificuldade em mensurar o seu sucesso ou em proporcionar informao acerca da quantidade de sua produo est inevitavelmente vulnervel a cortes. Todavia, Lipsky mostra de forma convincente como esta resposta aumenta a sensao de presso percebida por trabalhadores individuais, intensificando assim o recurso manipulao de clientes. Perspectivas de reduo de recursos, assim como a existncia de redundncias, so particularmente ameaadoras aos vestgios remanescentes de altrusmo no trabalho humano. Neste sentido, pode ser sugerido que o crescimento incremental faz pouco para aliviar a presso, mas o declnio incremental intensifica-a consideravelmente. Uma seo substancial da anlise de Lipsky trata da maneira com que os burocratas do nvel da rua categorizam seus clientes e respondem de modo estereotipado a suas necessidades. H uma quantidade expressiva de pesquisa norte-americana sobre o que ele mostra. Em particular, tm sido realizados muitos estudos sobre a polcia mostrando como distines so feitas entre diferentes tipos de cidados, o que habilita os funcionrios a desenvolverem certas respostas em situaes de incerteza. Tem-se discutido que enganoso atribuir o racismo da polcia simplesmente predisposio de recrutas ou a presses de seus parceiros. Ao contrrio, a criao de esteretipos fornece atalhos para a tomada de decises de como abordar pessoas, como determinar quando caso de suspeita ou no e assim por diante (veja Brown, 1991). Lipsky afirma que a necessidade dos burocratas do nvel da rua de diferenciar os clientes tal que parece mais til assumir preconceitos (ainda que leves) e perguntar por que algumas vezes eles ocorrem, do que adotar um critrio de igualdade de tratamento e indagar por que ele freqentemente desrespeitado (1980, p. 111). Giller e Morris (1981) oferecem evidncia de uma estereotipao no servio social britnico em seu artigo What Type of Case is This?. Uma questo relacionada simplificao de suposies, ao categorizar-se diferentes tipos de clientes, a adoo de respostas estereotipadas aos clientes

193 em geral. Lipsky fala delas como mecanismos psicolgicos de enfrentamento e ressalta a importncia de vises simplificadas do cliente, de sua situao, e da responsabilidade do funcionrio para com a condio do cliente, para tornar possvel esta categorizao (1980, Cap. 10). Lipsky j foi citado por afirmar que os burocratas do nvel da rua fazem polticas. O que isto implica para a implementao de novas iniciativas de polticas? Uma preocupao chave para todos que se preocupam com a necessidade de mudana em polticas sociais deve ser para com o grau em que possvel fazer as coisas acontecerem no nvel da rua. Lipsky oferece uma viso pessimista sobre a possibilidade da mudana top-down em polticas. Richard Weatherley (1979) aplicou especificamente a perspectiva da burocracia do nvel da rua ao estudo da implementao de uma reforma na educao especial no estado de Massachusetts. Uma nova lei, aprovada em 1974, exigia que as escolas executassem procedimentos muito mais sofisticados para a avaliao das necessidades da educao especial e o desenvolvimento de programas individualizados para crianas. O problema significativo para o corpo docente era a exigncia de que isto fosse feito sem que novos recursos fossem alocados. Administradores encontravam-se presos entre os requerimentos de cumprir a lei, que eles levavam muito a srio (...) e a certeza de que seus comits escolares se rebelariam contra despesas que conduzissem a maiores impostos (Weatherley e Lipsky, 1977, p. 193). Assim, foi desenvolvida uma resposta reforma que se acomodava aos novos requerimentos sem romper com formas estabelecidas de trabalho. A implementao envolvia o ajuste da lei s necessidades e aos requerimentos locais (veja tambm Hudson, 1989, para uma discusso do trabalho de Lipsky em um contexto semelhante na Inglaterra). Em seu ltimo captulo Lipsky conecta suas preocupaes sobre a burocracia ao nvel da rua com elementos da discusso sobre o profissionalismo na burocracia. Os profissionais so diferentes? Um incentivo ao profissionalismo pode prover um corretivo para as formas de comportamento burocrtico delineadas na anlise de Lipsky? Nossa viso que a presena de profissionais na burocracia faz, de fato,

194 alguma diferena nos modos como polticas so implementadas, mas no implica que nossa resposta questo normativa levantada por Lipsky seja um claro sim. O poder profissional , na nossa opinio, uma subcategoria do poder burocrtico neste contexto, com algumas caractersticas distintivas prprias que conduzem a questes de valores igualmente importantes.

Profissionais na burocracia Os socilogos tm feito muitas tentativas de definir as profisses. Suas descobertas so sumarizadas por Greenwood (1957) ao afirmar que todas as profisses parecem possuir: (1) teoria sistemtica; (2) autoridade; (3) sano na comunidade; (4) cdigos ticos e (5) uma cultura (p. 45). Entretanto, esta lista de atributos de uma profisso mistura caractersticas ocupacionais com o status conferido pela sociedade quela ocupao. A teoria sistemtica, os cdigos ticos e a cultura referem-se s caractersticas ocupacionais, enquanto autoridade e sano na comunidade encaixam-se no status conferido pela sociedade. Uma anlise de profisses precisa pelo menos separar as caractersticas ocupacionais, que do a alguns grupos um alto prestgio e o poder correspondente se eles possuem habilidades escassas e necessrias, da forma com que o Estado e a sociedade os tratam. Na prtica, h uma interao muito complexa entre estes dois grupos de fatores. Isso pode ser melhor explicado atravs de um exame de um caso concreto, o da profisso mdica. Evidentemente, verdade que mdicos possuem especializaes e que o pblico, em sua busca por boa sade, valoriza as mesmas. Mas muito do conhecimento mdico acessvel a todos. O que tambm importante sobre a posio da profisso mdica hoje o fato de o Estado ter dado a ela um monoplio sobre muitas formas de cuidado em sade, permitindo controlar sua prpria educao e seu processo de socializao e criando, na Inglaterra, um servio de sade no qual ela desempenha um papel dominante (Eckstein, 1960; Ham, 1985; Klein, 1989; Harrison, Hunter e Pollitt, 1990).

195 H uma corrente de pensamento sobre profisses no interior de organizaes que v o poder e a autonomia profissionais como que ameaadas pela estrutura burocrtica (veja Wilensky, 1964). Isto enganoso, pois os profissionais podem assegurar papis dominantes no interior de organizaes. Entretanto, explorar este argumento completamente seria um ponto de partida para o objetivo central aqui, ou seja, enfatizar formas nas quais o profissionalismo uma fonte de poder dentro de organizaes. O ncleo desta discusso est contido no exemplo dos mdicos citado acima. Eles conseguiram persuadir polticos e administradores de que o pblico receber o melhor servio se sua liberdade discricionria for maximizada e se receberem posies de comando nas organizaes que dirigem os servios de sade. Sua capacitao profissional, associada natureza emotiva de nossas preocupaes com a sade e ao status social que a profisso adquiriu antes que os servios mdicos fossem proporcionados em larga escala pelo Estado, reforou esta alegao. Outras profisses, estabelecidas mais tarde, com uma base mais fraca em termos de capacitao profissional ou de status social, tm requerido privilgios semelhantes - professores e assistentes sociais, por exemplo. Ironicamente, a discusso sobre o papel que profisses podem desempenhar na burocracia tem sido alimentada pelo contraste popularmente traado entre os conceitos de burocracia e profissionalismo. Como Friedson (1970) discutiu: Em contraste palavra negativa burocracia temos a palavra profisso. Esta palavra possui quase sempre uma conotao positiva e freqentemente usada para representar uma alternativa superior burocracia. De modo diferente de burocracia, que repudiada por toda organizao preocupada com suas relaes pblicas, a denominao profisso reivindicada por praticamente todas as ocupaes que buscam melhorar sua imagem pblica. Quando os dois termos so contrapostos, a discusso quase sempre desvantajosa para a burocracia e vantajosa para a profisso. (pp. 129-30)

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Portanto, os profissionais enfatizam seu altrusmo, afirmando que so motivados por uma tica de servio que seria debilitada se suas atividades fossem rigidamente controladas. Em alguns aspectos, este um argumento questionvel. Se funcionrios pblicos receberem um maior grau de autonomia, suas aes precisaro ser motivadas por ideais de servio. A manuteno de padres ticos importante se um grupo de pessoas tiver grande influncia sobre o bem-estar dos indivduos. No entanto, os cdigos ticos das principais profisses esto freqentemente mais preocupados com a proteo de membros do grupo da competio injusta de seus colegas do que com o servio oferecido ao pblico. Alm disso, mesmo o conceito pblico de boa sade em uma extenso considervel definido pelos mdicos; em particular, as medidas necessrias para sustent-la, ou restabelec-la quando estiver ausente, so largamente definidas em termos das atividades mdicas, quando na prtica muitos outros aspectos de nossos estilos de vida e formas de organizao social so tambm importantes (Kennedy, 1981; Illich, 1977). H, evidentemente, mais prestgio mdico que propriamente capacitao, o que explica o quarto e o quinto atributos de Greenwood: cdigos ticos e uma cultura. Confiamos e respeitamos os mdicos e lhes solicitamos que assumam responsabilidades muito alm daquelas justificveis em termos de sua capacitao profissional. Permite-se que eles tomem decises sobre se os sistemas de sustentao vital para bebs aleijados podem ser retirados, que administrem o acesso a rins artificiais e a realizao de abortos, que opinem sobre onde repousam os limites da responsabilidade criminal e da por diante. Tais poderes surgiram gradualmente conforme um complexo relacionamento foi desenvolvendo-se entre o Estado, a sociedade e a profisso - a ltima destes tornou-se legitimada parcialmente como um resultado da evoluo de sua tica e de sua cultura e parcialmente porque aqueles investidos de poder em nossa sociedade estiveram dispostos a delegar autoridade (veja Johnson, 1972). Os dois fenmenos, alm disso, tm sido intimamente interrelacionados - o controle profissional interno tornou possvel a delegao de responsabilidades, mas, da

197 mesma forma, o segundo deles tornou o primeiro mais necessrio para proteger a autonomia profissional. O ponto relevante desta digresso sobre a profisso mdica , portanto, enfatizar que o status de profisso no atribudo a ocupaes simplesmente em virtude das suas caractersticas. O status profissional no pode ser simplesmente ganho, como supe algumas das ocupaes aspirantes, tornando-se mais especializadas e inventando um cdigo tico. Ele depende da delegao de poder e do processo de legitimao na sociedade. No caso dos mdicos este processo de legitimao pode ser devido, em grande parte, a nosso temor em relao a doenas e capacitao daqueles. Todavia, alguns tericos discutem que isto deve ser tambm discutido em termos de classe. Johnson (1972) e Parry e Parry (1976) analisaram a forma em que o poder mdico foi estabelecido durante o sculo dezenove, mediante um relacionamento desenvolvido com outros grupos poderosos na sociedade. claramente relevante, portanto, levantar questes a respeito da autonomia comparvel de que gozam outras profisses estabelecidas cujas especializaes so muito mais acessveis (advogados, por exemplo). Dunleavy (1981a) contribuiu com uma anlise interessante da influncia em polticas pblicas e na implementao de um determinado grupo, os arquitetos, traando as conexes estreitas entre a especializao do profissional

convencional e os interesses econmicos da indstria da construo. A discusso sobre a elevada autonomia no interior de organizaes tambm baseado na evidncia de Burns e Stalker sobre a ligao entre esta autonomia, a adaptabilidade e a flexibilidade (veja o Captulo 7). Onde se esperado que os funcionrios pblicos representem um papel ativo no desenvolvimento de novas abordagens para suas tarefas e de servios mais sofisticados para o pblico, pode-se encontrar um forte argumento para que lhes seja atribudo um alto grau de autonomia. No caso de servios que atendem individualmente o pblico h uma necessidade de fazer uma escolha entre a prestao de um servio de qualidade confivel, que s pode ser modificado por iniciativas vindas de cima, e um servio menos previsvel que pode, no entanto, ser prestado de forma flexvel. Uma outra questo aqui a extenso em que tarefas profissionais so executadas

198 em contextos, tais como interaes com clientes individuais, em que a superviso inerentemente difcil. A organizao que faz uso intenso de profissionais aquela em que h uma alta especializao em suas categorias inferiores, uma tarefa complexa a ser executada, dificuldades no desenvolvimento de padres efetivos de superviso e uma necessidade de flexibilidade e propenso a mudanas. Um importante grupo de argumentos no sentido de reforar a necessidade de autonomia surge nesse contexto. Assim, profissionais so burocratas do nvel da rua se forem capazes desenvolver exigncias especiais de autonomia. Mas eles alegam diferir de outros funcionrios pblicos na medida em que seu relacionamento com os seus clientes governado por cdigos ticos e por valores altrusticos que os outros no tm. Muitos autores tm questionado se estas alegaes especiais so justificadas. A anlise de Lipsky desta questo chega concluso de que os altos padres de desempenho e comportamento esto erodidos por presses dos companheiros que permitem que seu interesse pessoal seja predominante (1980, p. 201 et seq.). Ele advoga uma nova abordagem questo da avaliao dos profissionais na qual se confere mais nfase opinio do cliente sobre a qualidade do seu trabalho. De modo semelhante, Wilding (1982) escreve sobre a necessidade de perceber um novo relacionamento entre as profisses, os clientes e a sociedade (p. 149), precisamente porque outros tm to pouco controle sobre eles. Vemos, portanto, duas observaes sobre este fenmeno relacionadas, mas separadas, na literatura contempornea sobre o profissionalismo. Os profissionais so vistos como membros de grupos capazes de assegurar e proteger a autonomia em seu prprio interesse. Mas eles tambm so, conforme discutido acima, identificados como capazes de faz-lo devido a seu relacionamento com outras elites ou com elementos das classes dominantes na sociedade. H uma rea significativa de debate sobre a importncia relativa destas duas proposies. Seriam as profisses elites de poder especficas ou parte de uma classe dominante mais ampla? Onde elas so empregadas pelo Estado, elas so capazes de cooptar o poder do Estado em benefcio de seus prprios interesses, ou elas so, como a maioria dos burocratas do nvel da rua, apenas capazes de

199 assegurar um poder limitado face a seus clientes em um contexto em que a influncia sobre as decises maiores situa-se alm de seu alcance? A preocupao sobre o poder profissional tornou-se um interesse compartilhado por crticos das burocracias pblicas, tanto de esquerda quanto de direita. Ela alimentou movimentos para o aumento do controle sobre organizaes ou para dispers-las em fragmentos menores. Novos dispositivos, tornados possveis por novas tecnologias, tm permitido uma avaliao mais acurada dos trabalhadores 3 do nvel da rua. No entanto, estes dispositivos aumentam (correm) o risco de agravar alguns dos problemas identificados por Lipsky, do comportamento estereotipado e do baixo moral. Alm disso, eles podem aumentar, s custas do pessoal do servio profissional, o poder dos encarregados da monitorao do trabalho daqueles, criando novos tipos de dominao profissional por parte de contadores, advogados e administradores (veja Alford, 1975a, e Ham, 1985, sobre racionalizadores empresariais 4 , e desenvolvimentos deste tema em Harrison et al., 1990 e em Flynn, 1991).

Concluso O uso do termo burocracia tem sido freqentemente usado para denotar uma idia de organizao desnecessariamente amarrada por procedimentos rotineiros, complexos e protelatrios, ainda que legais. Nos Captulos 3 e 7, o termo foi geralmente usado no sentido empregado originalmente por Max Weber para conotar uma organizao complexa e regulada. Este captulo, ao enfocar mais os burocratas que a burocracia, explorou algumas das generalizaes sobre o comportamento organizacional. Ele mostrou o modo em que tericos, como Merton e F. M. Marx, procuram explicar como tende a desenvolver-se um comportamento rgido em organizaes complexas. Delineamos ento como a abordagem de Lipsky ao estudo dos funcionrios pblicos ampliou o entendimento
3 4

NT: street-level workers, no original, foi traduzido como trabalhadores. NT: corporate rationalizers, no original, foi traduzido como racionalizadores empresariais.

200 desta questo mediante a explicao do comportamento em termos das presses sobre os burocratas do nvel da rua. Esta teoria ressalta o papel de funcionrios que so, em algum grau, profissionalizados, e levanta questes sobre a forma em que o profissionalismo impacta o problema da burocracia. Assim, o captulo observou o profissionalismo em mais detalhe, afirmando que ele pode proporcionar uma face diferente s organizaes pblicas. O poder dos profissionais pode ter uma influncia importante sobre o modo como organizaes so gerenciadas, mas no necessariamente significa que ele proteger o pblico das disfunes da burocracia. Ele pode ser usado principalmente para proteger os interesses dos profissionais e conect-los queles de outras elites. Tanto o trabalho da burocracia do nvel da rua quanto as discusses sobre o poder profissional tm, como preocupao central, a inevitabilidade de existncia de um alto grau de discricionariedade na implementao de polticas pblicas, particularmente onde, como o ttulo da contribuio de Prottas a esta tese sugere, est envolvido um processamento de pessoas. Este tema retomado no prximo captulo, em que se explora o fenmeno da discricionariedade no processo de implementao de polticas.

9. Discricionariedade no Processo de Elaborao de Polticas

Introduo Discricionariedade 5 um conceito utilizado na discusso da implementao de polticas pblicas de vrias - e em parte distintas - formas. Na sociologia organizacional e industrial, muitos autores a tm ressaltado como um fenmeno onipresente, ligado aos limites inerentes e lgicos de controle. No estudo de poltica social, um interesse tem-se desenvolvido em torno do uso e da elaborao de uma distino entre regras e discricionariedade, associando-a a questes
NT: discricionariedade, palavra central neste captulo, aparece no original como discretion, o que no deve ser confundido com seu equivalente portugus mais comum, discrio, ainda que em diversas passagens do texto ingls possa parecer que, de fato, estejamos tratando de discrio e de policy-makers muito discretos.
5

201 relativas aos direitos ao bem-estar social e tomada de decises arbitrrias por parte dos funcionrios, em particular por aqueles responsveis pela proviso de recursos em dinheiro. A discricionariedade descreve-se, em discusses sobre leis administrativas, como um assunto de certa importncia em relao questo da possibilidade de que cidados exeram, por intermdio de procedimentos judicirios, controle sobre atos administrativos. Advogados especializados em questes administrativas vm h muito tempo advertindo contra estatutos que do aos departamentos do governo poderes discriminatrios ilimitados. Estudos sobre o cumprimento de leis tm chamado a ateno para o papel da discricionariedade no comportamento da polcia e dos tribunais, e outros rgos encarregados de assegurar o cumprimento das leis, relacionando-a anlise de vis 6 (ou enviesada) e discriminao. Assim, idias sobre discricionariedade vm de uma srie de fontes acadmicas diversas em que foram desenvolvidas, freqentemente, na base de preocupaes normativas variadas e por vezes usando conceitos ainda mais diferentes. A teoria disponvel vaga e geral. Alguns contribuintes aos debates sobre

discricionariedade, em uma srie de seminrios realizados na Inglaterra sobre a discricionariedade na poltica social em 1979-80, expressaram ceticismo sobre o valor de definies a priori de discricionariedade. Por exemplo, Gilbert Smith (1981) coloca: os mritos de decises especificamente discricionrias, como uma arma no arsenal conceitual do pesquisador, so dbios. Ela parece inclinada a atirar pela culatra e dar origem a um grande debate em torno de definies que confundem tanto quanto esclarecem. As definies a priori de discricionariedade tendem a ser ou arbitrrias ou preconceituosas. (p. 67)

NT: em ingls bias.

202 Embora este seja um aviso importante sobre a natureza difcil deste conceito, parece-nos que seu uso muito difundido em discusses de implementao de polticas justifica alguma explicao adicional.

Definies de discricionariedade Alguns autores que usam o conceito de discricionariedade definem-no muito vagamente, de modo que ele engloba um campo muito amplo de fenmenos. Por exemplo, Davis (1969), no que talvez o livro mais influente sobre o assunto, diz que um funcionrio pblico tem discricionariedade onde quer que os limites efetivos de seu poder deixem-no livre para fazer uma escolha entre possveis cursos de ao e inao (p. 4). De forma contrastante, outros usam definies bastante restritivas, reservando o conceito apenas para alguns dos fenmenos abraados pela definio de Davis. Por exemplo, Bull (1980) e Donnison (1977), ao discutirem a discricionariedade na seguridade social, traam uma distino entre julgamento, em que a simples interpretao das regras requerida, e discricionariedade, em que as regras do a funcionrios especficos em situaes particulares a responsabilidade de tomar decises que acharem que devem ser tomadas. reconhecido que o uso de uma definio ampla como a de Davis implica em uma preocupao com quase todas as situaes de tomada de decises j que, como Jacques (1967) mostra, quase todas as tarefas delegadas envolvem algum grau de discricionariedade. A discricionariedade pode alternativamente ser definida neste sentido, e um estudo dela deve envolver, por implicao, um estudo de regras de modo a estar interessado no grau em que as aes so determinadas por estas. Isto tambm significa que estudiosos da

discricionariedade devem estar preocupados com a quebra de regras, j que em situaes da vida real a interpretao da dimenso em que o respeito a regras permite discricionariedade funde-se imperceptivelmente no desrespeito consciente ou inconsciente delas. A abordagem aqui usar o conceito de discricionariedade no sentido amplo compreendido pela definio de Davis. Isto parcialmente

203 influenciado por uma crena de que os cientistas sociais deveriam tentar evitar impor suas prprias definies restritivas de conceitos usados na lngua cotidiana. Porm, isto tambm justificado pelo fato de que esta discusso se preocupa em ver em que grau a discricionariedade um conceito til na explorao de processos de tomada de decises delegadas.

Discricionariedade na sociologia das organizaes Todo trabalho, ainda que estreitamente controlado e supervisionado, envolve algum grau de discricionariedade. Onde quer que o trabalho seja delegado, a pessoa que delega perde uma certa quantidade de controle. Abordar o conceito deste modo , evidentemente, examin-lo com uma perspectiva de autoridade superordenada. Visto por outro lado, o fenmeno equivalente constitudo por regras que, aparentemente, garantem benefcios ou servios, mas que apesar disso tm de ser interpretadas por intermedirios. No por acaso que o uso acadmico mais comum do conceito de discricionariedade tenha ocorrido na sociologia industrial e no estudo de organizaes. nos duplos contextos de complexidade de tarefas e de delegao de responsabilidades que o fenmeno da discricionariedade ganha importncia saliente. Em situaes complexas de organizaes surgem facilmente brechas entre intenes e resultados.

Logicamente, pessoas dirigindo negcios individuais tm discricionariedade, mas o enfoque aqui sobre ela como um fenmeno relacional. Os problemas sobre a discricionariedade so percebidos, no surpreendentemente, como que surgindo quando a liberdade discricionria de uma pessoa subverte as intenes de outra e assim por diante. Portanto, uma preocupao sobre o balano entre regras e discricionariedade, mesmo quando palavras diferentes so usadas, significa percorrer muito da teoria das organizaes e, em particular, do trabalho de autores que estejam procurando ajudar aqueles que se vem no controle de organizaes a fim de determinar a forma correta de enfocar a delegao de tarefas.

204 Assim Simon, em seu trabalho clssico Administrative Behaviour (Comportamento Administrativo, 1945), enfatiza a importncia das vrias premissas nas quais decises so baseadas. Elaborao e controle de regras no interior de organizaes concerne a especificao de premissas para subordinados. Simon afirma: O comportamento de uma pessoa racional pode ser controlado, portanto, se as premissas concretas e de valores nas quais ela baseia suas decises so especificadas para ela. Este controle pode ser completo ou parcial - todas as premissas podem ser especificadas ou algumas podem ser deixadas para sua

discricionariedade. A influncia, ento, exercida mediante o controle das premissas de deciso. (p. 223) Uma reserva deve ser feita sobre esta afirmao, isto , conforme sugerida acima, a noo de controle total em um contexto organizacional no realista. Por outro lado, esta uma declarao importante do lugar ocupado pela discricionariedade numa relao hierrquica. Simon prossegue, sugerindo que o que ocorre em um sistema organizacional o fato de uma srie de reas de discricionariedade serem criadas, nas quais indivduos tm a liberdade de interpretar suas tarefas dentro de estruturas gerais proporcionadas por seus superiores. Ele cita um exemplo militar relevante para o campo de batalha moderno: como a autoridade do comandante se estende aos soldados nas tropas? Como ele limita e guia o comportamento destes? Ele o faz pela especificao da misso e do objetivo gerais de cada unidade em um nvel imediatamente abaixo e pela determinao de elementos de tempo e espao de forma a assegurar a coordenao adequada entre unidades. O coronel designa a cada batalho em seu regimento sua tarefa especfica; o major, a cada companhia de seu batalho; o capito, a cada peloto de sua companhia. O oficial no vai ordinariamente alm deste ponto. Os arranjos internos de Regulamentaes dos Servios de Campo do Exrcito especificam

205 que uma ordem no deve transgredir a incumbncia de um subordinado. Ela deve conter tudo alm da autoridade independente do subordinado, mas nada mais. (p. 224) Desta forma, Simon reconhece a importncia da discricionariedade mesmo na mais hierrquica e autoritria das organizaes. Dunsire (1978a) aproveitou a referncia interessante incumbncia do subordinado neste contexto. Ele retrata atividades organizacionais como que envolvendo programas dentro de

programas. Em uma hierarquia, programas subordinados so dependentes dos superiores, mas eles podem envolver tipos muito diferentes de atividades. Ele elabora um exemplo de fechamento de uma estrada de ferro para mostrar que, embora atividades como a redefinio dos trajetos dos trens, a venda das propriedades da estrada de ferro e, no fim da cadeia, a remoo do balastro de linhas abandonadas, sejam necessariamente dependentes de decises superiores sobre o fechamento, sendo que as formas em que elas so executadas no so predeterminadas pelas decises tomadas no topo da hierarquia. Ele coloca que decises no nvel mais alto so de grande generalidade, enquanto aquelas no nvel mais baixo atingem alto grau de especificidade. Isto no significa, entretanto, que um trabalhador em um nvel de alta especificidade tenha uma menor quantidade de discricionariedade (em qualquer dos seus sentidos 7 ) que um trabalhador em um nvel de alta generalidade (p. 221). Esta abordagem nos ajuda a fazer uma idia do uso do conceito de discricionariedade em relao a hierarquias profissionais, tais como educao e medicina. As atividades organizacionais ou de planejamento no topo de tais hierarquias definem contextos para a tomada de decises no nvel, na qual no so necessariamente predeterminadas, onde tarefas muito diferentes so executadas e problemas muito diferentes tm que ser resolvidos. Todos os autores que tm se preocupado com a complexidade de organizaes reconhecem que h problemas relacionados com o controle, a coordenao e a comunicao entre estas diferentes incumbncias e com a conexo de programas
7

NT: os autores referem-se aqui aos vrios usos possveis da palavra discretion, ou seja, discricionariedade, arbtrio, discrio e juzo.

206 dentro de programas (veja Dunsire, 1978b). Ateno deve ser dada interdependncia envolvida, e portanto ao fato de que, em uma situao hierrquica, os superiores podem ser dependentes de subordinados. Isto explorado por Gouldner (1954), que mostra que a apresentao top-down de relaes hierrquicas, com superiores promulgando regras para restringir a discricionariedade de subordinados, pode algumas vezes ter efeitos diferente do esperado. Ele chama ateno para o desenvolvimento de regras que limitam a liberdade discricionria de superiores em relao aos interesses de seus subordinados. A discusso clssica disto ocorre no livro de Gouldner, Patterns of Industrial Bureaucracy (Padres de Burocracia Industrial), no qual ele mostra o papel que trabalhadores podem representar na defesa de regras para proteger seus interesses. De modo global, sua nfase sobre o apelo a regras, por qualquer parte envolvida na questo, em uma situao na qual relaes previamente obtidas so quebradas: Esforos so feitos para se instalar novas regras burocrticas, ou reforar velhas regras, quando as pessoas em uma dada posio social (isto , gerentes ou trabalhadores) percebem aqueles na posio recproca (isto , trabalhadores ou gerentes) falhando na execuo das obrigaes inerentes a seus papis (p. 232). Gouldner est preocupado com as muitas funes das regras em situaes de conflito social. Ele chama nossa ateno, portanto, para a dimenso em que regras e discricionariedade devem ser estudadas no contexto de relaes nas quais cada parte envolvida, em seu respectivo lado, procura influenciar a liberdade de movimento da outra. importante afastar-se da velha nfase na teoria das organizaes que via a relao regras / discricionariedade a partir da perspectiva de superiores preocupados em restringir a discricionariedade, dentro dos limites do aceitvel, nos interesses da gerncia racional. Ao invs disso, a ateno deveria ser direcionada extenso em que ambas, regras e discricionariedade, so manipuladas e negociadas no interior de hierarquias. Fox (1974), examinando esta questo a partir de uma preocupao com relacionamentos industriais, relacionou de forma interessante a imposio de regras a relacionamentos de baixo nvel de

207 confiana. Ele toma o enfoque de relaes de cima para baixo com uma prescrio detalhada e mostra como isto cria ou refora relacionamentos de baixo nvel de confiana: O ocupante de uma funo percebe seus superiores comportandose como se acreditassem que ele no pudesse ser confivel para, por sua prpria vontade, ter um desempenho no trabalho que concorde com as metas que eles desejam ver perseguidas ou com os valores que eles desejam ver observados. (p. 26) Um ciclo vicioso pode ser esperado como resultado. O subordinado, que percebe no ser merecedor de confiana, sente-se pouco comprometido com o desempenho efetivo do seu trabalho. Isto afeta particularmente a maneira como so executadas as partes restantes do trabalho discricionrio. A resposta do superior tentar apertar o controle e em seguida reduzir os elementos discricionrios. O mnimo irredutvel de discricionariedade deixado equipa o subordinado com algumas armas contra o superior; a tarefa ordenada executada de forma rgida, sem imaginao e lenta. Daqui podem surgir alguns fenmenos semelhantes por rotas diferentes. Um pode ser definido como discricionariedade, o outro como quebra de regulamentos. O primeiro surge de um reconhecimento do poder e do status de implementadores (esta palavra usada deliberadamente no lugar de subordinados). Esta a situao de alto nvel de confiana descrita por Fox e aplica-se a muito da discricionariedade profissional no interior da administrao pblica. O segundo aproveitado por pessoal de baixo nvel de qualificao, encarados mais como subordinados que como implementadores que, na prtica, os superiores no conseguem controlar. Um legitimado, o outro considerado - pelos elementos dominantes na hierarquia - como ilegtimo. Para o membro do pblico na recepo final do servio eles podem ser indistinguveis. A discricionariedade e a quebra de regulamentos no podem ser simplesmente contrastadas. Os atores podem enfrentar situaes com conflito de regulamentos, nas quais as regras so ambguas, ou nas quais tantas regras so impostas que a

208 ao efetiva se torna impossvel. Nestas situaes, as escolhas so feitas entre regras ou sobre o princpio de que elas devem ser respeitadas. Daqui surgem ocasies em que subordinados podem paralisar a organizao ao trabalhar segundo o regulamento, seguindo obsessivamente regras que, sob condies normais de operao, todos tacitamente reconhecem como aplicveis somente em situaes fora do comum. Os burocratas extremamente conformistas descritos por Merton (veja discusso no captulo anterior) criam problemas por aplicarem a lei risca e no o seu princpio. Michael Hill discutiu em outro trabalho o modo em que agentes da seguridade social podem atuar quando suspeitam de fraude. Eles so capazes de executar regras e procedimentos de forma opressiva para assegurar que reivindicaes sejam completamente investigadas e que os reivindicadores estejam completamente cientes das conseqncias das denncias. Se eles, no entanto, agem assim em situaes mais normais, tornam severamente lento o processamento de acusaes e intimidam os requerentes genunos (Hill, 1969). Enquanto Merton enfatiza a conformidade extremada 8 no interior da burocracia, um de seus estudantes, Blau (1955), reala aspectos muito diferentes do comportamento do subordinado. Ele mostra como burocratas de alto escalo negligenciam regulamentos para poderem se relacionar mais efetivamente com seus parceiros e com os membros do pblico com os quais lidam. Ele tambm demonstra como indicadores de desempenho usados na avaliao do trabalho podem distorcer o comportamento burocrtico. Esta ltima questo muito relevante na considerao do uso de dispositivos racionais no controle do comportamento administrativo como, por exemplo, gerncia por objetivos e avaliao quantitativa de pessoal. Os indivduos no apenas tendem a mascarar seu desempenho estatstico, como tambm preferem enfatizar aquelas atividades em que no maximizaram a pontuao obtida por eles prprios e por suas agncias. O desempenho quantitativo torna-se mais enfatizado que o qualitativo Contudo, pelo intermdio do uso de medidas de resultados, cuja obteno e anlise so facilitadas por tecnologias computacionais, que muito do controle
8

NT: over-conformity, no original, foi traduzido como conformidade extremada.

209 retrospectivo da discricionariedade buscado. Este um dos ingredientes da reverso ao Taylorismo identificado por Pollitt no setor pblico (Pollitt, 1990). A liberdade de tomada de decises de que gozam os profissionais pode ser vista como uma forma de discricionariedade enraizada - como foi sugerido nas dificuldades a serem enfrentadas no controle efetivo do pessoal que deve aplicar sua percia a uma vasta gama de situaes. Mas o profissionalismo tambm visto como legitimao do exerccio da discricionariedade, tanto que muitos indivduos resistem aplicao do termo discricionariedade a este tipo de tomada de decises. Esta breve incurso pelo tratamento da discricionariedade na teoria das organizaes sugere, portanto, que h uma srie de razes para que a ela seja considerada como um fenmeno importante em burocracias. s vezes surge confuso entre noes de flexibilidade a de organizao, aceita em que a

discricionariedade,

particularmente

profissional,

como

uma

caracterstica inerente, e noes de conflito entre requerimentos formais e comportamento informal (ou mais explicitamente, entre elaborao e cumprimento de regras e quebra de regulamentos). Esta confuso pode ser um reflexo do fato de que, na realidade, estes fenmenos so confundidos. Organizaes no so entidades simplesmente fixas dentro das quais o comportamento informal pode desenvolver-se. Elas esto em estado permanente de mudana, tanto com novas regras, quanto com novas formas de quebra de regulamentos ocorrendo na medida que interesses conflitantes interagem. A outorga de discricionariedade pode ser um ingrediente consciente do planejamento formal, num extremo, ou uma concesso relutante a realidades organizacionais, no outro. Reversamente, novas limitaes da discricionariedade podem originar-se das tentativas de superiores em afirmar seus direitos hierrquicos ou de aspiraes de subordinados a introduzir maior convico em suas atividades. Neste ltimo sentido, portanto, no h nenhuma equao simples entre criao de regras e controle hierrquico ou entre a preservao da discricionariedade e da liberdade dos subordinados.

210 A aplicao do conceito de discricionariedade a relacionamentos no interior de burocracias foi estendida, em alguns textos sobre organizaes, a relaes entre burocracias (Page e Goldsmith, 1987; Lidstrom, 1991). A primeira edio deste livro continha uma seo que analisava, nestes termos, relaes entre os nveis central e local. Existem, entretanto, dificuldades em fazer isto acontecer devido ao fato de os argumentos sobre regras e discricionariedade pertencerem a situaes em que h ambigidade ou disputa sobre a autonomia. Uma parte exige uma posio superior, enquanto a outra afirma que tem certa medida de independncia. Isto algo particularmente provvel de ocorrer em

relacionamentos inter-organizacionais. Preferimos explorar estas questes nos termos discutidos no Captulo 7, de restries ambientais e poder.

O tratamento da discricionariedade no estudo da poltica social A perspectiva dominante no estudo de poltica social na Inglaterra tem abordado a questo da discricionariedade enfatizando-a como um problema, e como algo que fica no caminho dos direitos sociais. Porm, mais recentemente se reconheceu que importante no apenas reclamar sobre o problema da discricionariedade, mas tambm analisar sua natureza. Michael Hill (1969; veja tambm 1970) realizou uma das primeiras tentativas de fazer isto em uma anlise da relao entre poltica do governo, regulamentos internos (cdigos e circulares) e discricionariedade de funcionrios individuais, baseado em sua prpria experincia como oficial executivo do Conselho Nacional de Assistncia de 1960 a 1963. Foi enfatizado que o Conselho Nacional de Assistncia era requisitado pelo governo para manter o povo em um nvel baixo de subsistncia e neste nvel as pessoas diferiam marcantemente umas das outras em suas necessidades bsicas; esta situao significava que o Conselho precisava outorgar a seus funcionrios executivos discricionariedade considervel no que diz respeito avaliao das necessidades dos clientes. Estas decises eram guiadas pelas regras, contidas nos vrios cdigos e circulares, que tentavam especificar os casos que requeriam uma reduo de auxlios de moradia, ou da

211 escala das tarifas bsicas e os casos que requeriam uma adio para necessidades ou circunstncias excepcionais. Entretanto, tais decises no eram apenas inerentemente difceis de ser definidas por tais normas, mas tambm as normas eram, em qualquer caso, ambguas na proteo do bolso pblico. Como resultado global, era inevitvel que atitudes individuais conduzissem a amplas variaes no tratamento do pblico (p. 2). Esta situao acarretava a provvel produo de inconsistncia na tomada de decises, um processo favorecido por dois outros fatores. Primeiro, o reivindicador persistente que questionava o nvel de benefcio que podia ser satisfeito pelo oficial executivo devido ambigidade das regras. Em segundo, supervisores podiam usar os poderes discricionrios nas regras para passar por cima de seus funcionrios executivos em casos em que as reivindicaes houvessem sido recebidas de polticos e outros. Nos anos 60, o movimento de direitos ao bem-estar social desenvolvido na Inglaterra, enfocou estes poderes discricionrios. Ativistas afirmavam que as taxas bsicas de escala de benefcios eram muito baixas para a maioria dos clientes e que, conseqentemente, eles deveriam ser encorajados a oferecer-se para pagamentos adicionais, seja pagamentos de quantias brutas para necessidades de emergncia, seja como adies semanais para circunstncias excepcionais. A recusa a estes pedidos poderia ser seguida por uma apelao, a qual esperava-se um encorajamento do governo em emendar as regras internas de forma que tais adies viessem a ser aceitas como a norma. Estas tticas no receberam apoio desqualificado. Titmuss (1971) ataca esta patologia do legalismo (p. 124) e afirma que a necessidade real atingir o balano correto entre regulamento legal e discricionariedade administrativa (p. 113). Em particular, ele est preocupado com o fato de que tais tticas pressionam o sistema no sentido de uma especificao excessiva de normas e regras detalhadas para todos os casos possveis. Bull (1980) refutou o ataque de Titmuss, afirmando que nunca houve um movimento contra a discricionariedade na Inglaterra, mas sim uma srie de grupos no-relacionados e conselheiros que tm se preocupado com vrios aspectos do

212 sistema de assistncia. Ele tambm afirma que houve grande confuso por parte de autores, como Titmuss, sobre o que ativistas contra a pobreza entendiam por discricionariedade. H vrios tipos de discricionariedade e somente alguns destes so uma causa maior de preocupao. Bull distingue entre a discricionariedade exercida por um funcionrio individual (discricionariedade de funcionrio) e aquela exercida quando uma organizao proporciona uma interpretao da lei (discricionariedade de agncia). Ele ento afirma que a discricionariedade de funcionrio pode ser dividida em: 1. interpretao de regras rgidas; 2. tomada de decises em reas onde se considera inadequado haver tais regras; 3. uso da sua liberdade para divergir, em circunstncias excepcionais, destas regras. Bull sugere que os dois primeiros so mais corretamente chamados de julgamento e apenas o terceiro de discricionariedade. A preocupao de Bull que: uma falha na distino destes nveis e tipos de atividades diferentes pode contribuir para uma confuso de duas questes: o grau no qual os fazedores de leis deveriam deixar espao para agncias e/ou funcionrios para exercerem a discricionariedade em circunstncias excepcionais; e se restries podem ser impostas ao poder inevitvel de funcionrios, no ponto de entrega de um servio, para se fazer julgamentos sobre reivindicaes por parte de seus pares para aquele servio. (p. 68) Uma tal confuso ocorreu, ele afirma, na discusso da implementao da seguridade social na Inglaterra. Esta linha de trabalho sobre a discricionariedade foi descrita porque ela teve uma grande influncia sobre o estado atual do pensamento terico a respeito deste conceito. Primeiramente, a referncia discricionariedade na Inglaterra era um termo vagamente definido, relativo ao abuso usado por atividades de grupos de

213 presso contra a forma em que era utilizado o caixa residual de campanhas. Discusses sobre tticas levaram tentativas de esclarecer a natureza destas prticas, s quais se referiam como discricionariedade, e que precisavam ser contestadas. Esta busca de esclarecimento levou vrios autores a estudar a literatura sobre tcnicas legais para controlar o crescimento do poder executivo. O interesse na discricionariedade em poltica social na Inglaterra, portanto, comeou a expandir-se em novas direes. A ateno estendeu-se alm da preocupao normativa estreita, voltada para um interesse em como e por que poderes discricionrios surgem. Ao mesmo tempo foi reconhecida uma necessidade de estabelecer conexes entre o uso do conceito de

discricionariedade neste contexto e seu uso na lei administrativa (veja particularmente Adler e Asquith, 1981). Este tpico explorado na prxima seo.

Discricionariedade na lei administrativa Tradicionalmente, os livros sobre a lei administrativa britnica, tratam a discricionariedade administrativa como um fenmeno tido como seguro dentro do sistema poltico. Eles mostram que o interesse dos tribunais tem sido relativo a (a) se os poderes discricionrios exercidos foram ou no claramente delegados por estatuto; (b) se o exerccio destes poderes se situa dentro dos limites da justia natural (eles so exercidos razoavelmente e com considerao ao processo devido?); (c) o princpio de que se um estatuto outorga poderes discricionrios, ento os funcionrios que os usam no deveriam inventar regras que, na prtica, impeam esta discricionariedade. O papel dos tribunais em relao discricionariedade administrativa um fenmeno interessante por si prprio. Os livros fornecem um retrato da lei como que tentando manter a discricionariedade administrativa sob controle. A lei apresentada como a defensora do cidado contra o exerccio arbitrrio do poder. Wade (1967), por exemplo, v a lei administrativa como uma tentativa de assegurar que o os novos imprios do poder executivo conformem-se aos princpios de liberdade e de procedimentos justos. Esta perspectiva leva Wade a

214 afirmar que a questo fundamental assegurar que a lei possa controlar o exerccio dos inumerveis poderes discricionrios que o Parlamento conferiu s vrias autoridades (p. 4). Sua nfase sobre assegurar que tais autoridades no ajam ultra vires, excedendo seu poder estatutrio ou seguindo procedimentos errneos. As autoridades no podem escapar de tal controle pelo oferecimento a elas estatutos que lhes do poder ilimitado, j que na prtica, todos os poderes estatutrios tm limites estatutrios e onde os limites expressos so indefinidos, os tribunais so os mais indicados para achar que limites esto implicados. A noo de poder ilimitado no tem lugar no sistema (p. 50). Deste modo, os tribunais podem proteger o cidado do poder arbitrrio pelo bloqueio de atividades e decises individuais a que nenhum rgo pblico razovel teria chegado. Ao mesmo tempo, as cortes podem raramente fazer o que quer que seja para proteger o cidado de tomadas de decises mais propriamente incompetentes que ilegais. Afinal, est na essncia da discricionariedade que ela envolva o poder de cometer erros (p. 45), embora o tribunal possa estar tentado a interferir, alegando que haja alguma restrio estatutria implicada que d ao ato considerado um aspecto de irregularidade (p. 64). Uma perspectiva alternativa levantar questes sobre as circunstncias sob as quais os tribunais intervm, e aquelas sob as quais eles no o fazem, para restringir o poder discricionrio. Este ponto de vista encara os juzes como que exercendo a discricionariedade da mesma forma que os funcionrios cujas aes eles podem investigar. Esta uma perspectiva cada vez mais aceita na Inglaterra, um pas que at aqui tratou seus Senhores da Lei com excessiva reverncia. Nos Estados Unidos, a funo poltica da Suprema Corte foi mais claramente identificvel por algum tempo, juntamente com o reconhecimento de que, pelo menos a curto prazo, a evoluo da lei depende das disposies de algumas pessoas idosas, por vezes bastante excntricas (veja Bickel, 1970 e Scheingold, 1974, entre outros). Uma anlise inglesa do comportamento poltico do judicirio conclui:

215 Os juzes esto interessados em preservar e proteger a ordem existente. Isto no significa que no haja juzes que sejam capazes de mudar com o tempo, de ajustar-se a circunstncias novas. Mas sua funo em nossa sociedade fazer isto em um ritmo retardado. Lei e ordem, a distribuio estabelecida do poder pblico ou privado, a viso convencional e aceita entre aqueles que exercem os poderes poltico e econmico, os temores e os preconceitos das classes mdia e alta, estas so as foras que se espera que os juzes sustentem e eles, de fato, as sustentam. (Griffith, 1977, p. 214). Portanto, uma abordagem para o estudo da discricionariedade na lei administrativa, que procura contrabalanar o comportamento discricionrio de funcionrios aos mandos da lei, surge meramente contra um conjunto adicional de agentes discricionrios, os juzes. Mas outro grupo de estudiosos acadmicos da lei administrativa dirigiu suas atenes quilo que ocorre no interior da administrao. Eles vem isto como um processo de criao de leis como direito prprio, que pode ser controlado por tribunais, mas que, semelhantemente ao problema da relao entre regras e discricionariedade identificado pelos outros acadmicos discutidos at aqui neste captulo, seja merecedor de ateno. Assim, nos Estados Unidos, Davis (1969) afirma que: ns temos que abrir nossos olhos para a realidade de que a justia para partes individuais administrada mais fora dos tribunais que dentro deles e temos que penetrar nas reas desagradveis das determinaes discricionrias por parte da polcia, de promotores pblicos e de outros administradores, onde concentraes enormes de injustia solicitam reformas drsticas. (p. 215) Os cidados tm um direito justia processual quando funcionrios do Estado lidam com eles e Davis afirma que isto pode ser melhor alcanado mediante a confeco de regras administrativas mais antecipadas e elaboradas, melhorando a estrutura e o controle do poder discricionrio (p. 219). Davis est, portanto, preocupado com a necessidade da organizao de controlar o poder discricionrio

216 do oficial pblico individual e ele sente que isto deveria ser tentado primariamente por intermdio de regras abertas inspeo pblica. Na Inglaterra, Jeffrey Jowell desempenhou um papel importante ao levar adiante a preocupao sobre a discricionariedade mostrada por Davis nos Estados Unidos. A definio de Jowell da discricionariedade como a de Davis. Ele a define como o espao para manobras relativas a decises possudo por um tomador de decises (Jowell, 1973, p. 179) e afirma que a necessidade fundamental assegurar que tomadores de decises no possam tomar decises arbitrrias. No entanto, Jowell pe uma nfase muito maior que Davis sobre as limitaes de regras e tribunais na reduo da discricionariedade administrativa. Em particular, ele mostra quantas das consideraes, com que as decises devem se preocupar, so inerentemente difceis de especificar em regras. Legisladores esto interessados em impedir a conduo perigosa, garantir que a comida seja pura e que fbricas sejam seguras. A proviso de regras claramente definidas para determinar o que seguro ou perigoso, puro ou poludo, freqentemente difcil. Pode ser que legisladores precisem da ajuda dos especialistas que devem fazer cumprir a lei para proporcionar algumas regras especficas. Neste sentido, a discricionariedade pode ser limitada em uma data posterior, quando a experincia do cumprimento possibilitar que regras explcitas possam ser planejadas. Pode ser que o conflito sobre a legislao tenha levado falta de distino entre essas questes e que os legisladores tenham fugido de sua responsabilidade de fazer regras mais explcitas. Mas pode ser o caso tambm da traduo de modelos em regras explcitas seja to difcil que se torne praticamente impossvel. Jeffrey Powell apresenta uma discusso importante dos problemas da restrio da discricionariedade em que a preocupao com a imposio de padres. Ele afirma que padres podem ser transmitidos mais precisamente por critrios, fatos que devem ser levados em conta. No entanto, ele afirma que a caracterstica dos padres que os distingue das regras a sua flexibilidade e a suscetibilidade a mudanas no decorrer do tempo (p. 204). Muito freqentemente, tambm, padres envolvem questes de gosto ou valores individuais. Jowell cita com referncia a este ponto um caso de apelao no tribunal em que o juiz era incapaz

217 de fazer cumprir um contrato restringindo a construo de qualquer edifcio de descrio imprpria (ibid.). Jowell sugere de modo semelhante que situaes nas quais coisas diversas tm que ser comparadas, ou que so nicas e no recorrentes, no podem ser reguladas por referncia a um padro claramente especificado. Ele coloca que, No difcil calcular que seria pedir demais dos tcnicos ingleses de futebol decidirem depois de uma audincia pblica e com a devida apresentao, colocarem razes por que o interesse nacional seria servido pelo fato de se ter X e no Y ou Z para jogar como zagueiro no prximo jogo. (p. 206) Esta questo sobre modelos foi retomada em outros textos jurdicos sobre a discricionariedade. Dworkin (1977) distingue a discricionariedade forte, onde o tomador de decises cria os padres, da discricionariedade fraca, onde padres definidos por uma autoridade superior tm que ser interpretados. Isto mais propriamente como a distino de Bull entre discricionariedade e julgamento. Galligan (1986) est semelhantemente interessado em analisar a

discricionariedade deste modo, identificando que tomadores de decises tm que aplicar padres interpretao de fatos. Estas distines podem parecer muito acadmicas; elas so, entretanto, importantes na lei administrativa para distines entre decises que esto dentro dos poderes de um funcionrio e outras que no esto e, portanto, para determinar se a interveno por um rgo de apelao apropriada. Questes sobre fatos conflitantes surgem onde a evidncia ambgua ou onde indivduos apresentam verses diferentes dos mesmos eventos. Um dos aspectos surpreendentes de alguns dos ataques menos sofisticados, por parte de advogados, administrao discricionria que, ao exercer sua prpria profisso, enquanto eles falam de fatos e leis alm de provas e falta de provas, eles requerem muitas vezes que juzes e jris decidam entre evidncias conflitantes. A distino peculiar a ser feita no entre a preciso da tomada de decises judiciais e a impreciso de grande parte da administrao, mas entre os graus em

218 que protees processuais para o indivduo, ou processo devido, existem em cada situao. Aqui, novamente, o trabalho de Jowell til, pois ele faz a distino entre duas abordagens para o controle da discricionariedade: legalizao, o processo de sujeio de decises oficiais a regras predeterminadas e assim, evidentemente, a eliminao da discricionariedade; e judicializao, envolvendo a submisso da deciso oficial a procedimentos adjucativos (1973). Jowell no aceita uma simples dicotomia entre regras e discricionariedade como sugerido por Davis, mas, ao contrrio, afirma que a discricionariedade uma questo de grau, e varia sobre um contnuo entre alto e baixo (1973 p. 179). Num primeiro olhar, regras podem parecer abolir tal discricionariedade, mas desde que regras so propositadamente planejadas (...) e porque a linguagem largamente incerta em sua aplicao em situaes que no podem ser previstas, o aplicador de uma regra possuir freqentemente um nvel de discricionariedade para interpretar sua [da regra] extenso (1973 p. 201). Este ltimo comentrio sugere que qualquer estudo da tomada de decises discricionria requer uma considerao de processos sociais internos organizao e um estudo das atitudes e crenas daqueles que tm que interpretar as regras. O trabalho de Jowell enfatiza tambm a necessidade de ver a discricionariedade num contexto poltico. Ele examinou o papel da negociao 9 , logicamente uma forma importante de comportamento discricionrio, no planejamento da

implementao poltica (Jowell, 1977). As autoridades locais britnicas so muitas vezes capazes de negociar com fomentadores para tentar assegurar ganhos no planejamento, tais como melhorias de infra-estrutura para a comunidade. Embora a lei parea sugerir que as autoridades tm meramente uma funo quase judicial, na prtica elas podem procurar perseguir metas polticas mais amplas. Jowell reconhece que as conquistas da comunidade podem estar sendo alcanadas s custas de cidados extremamente poderosos, mas ele receoso, como um advogado preocupado com direitos, com os processos governamentais privados envolvidos. Ele identifica os fenmenos nos quais seu estudo estava interessado
9

NT: bargaining, no original, foi traduzido como negociao

219 como que encontrando um paralelo em outros comportamentos de negociao dos governos ao tentarem impor normas informais de pagamento ou assegurar acordos comerciais proveitosos (Jowell, artigo no publicado), que outros autores identificam como manifestaes do Estado empresarial (Winkler, 1976). Portanto, o trabalho de Davis e de Jowell est iniciando uma abordagem ao exame do papel da lei na implementao de polticas pblicas, no qual a discricionariedade reconhecida como um fenmeno fundamentalmente

importante e no como uma manifestao indesejvel do Estado coletivista que deve ser eliminada, conforme anlises legalistas anteriores como as de Dicey (1905) e Hewart (1929) haviam insinuado. Ao mesmo tempo eles mantm viva a velha preocupao com a ameaa representada pela discricionariedade para o uso da lei. No surpreendente que haja diferenas culturais importantes entre sociedades no que diz respeito ao grau em que as questes sobre discricionariedade so encaradas como suscetveis a controle judicial, com uma forte nfase neste tema vindo dos Estados Unidos.

Discricionariedade no cumprimento da lei Os defensores tradicionais do uso da lei na administrao pblica no parecem ter a mesma preocupao sobre seu lugar na preveno do crime. Trata-se de um grupo moderno de criminologistas e estudiosos radicais da lei que chama a ateno para a presena completamente penetrante da discricionariedade na lei criminal. As reas em que a discricionariedade ocorre no cumprimento da lei criminal so vrias. Elas podem ser listadas do incio ao fim do processo como segue: Decises policiais sobre a disposio em combate da fora de trabalho. Decises policiais sobre a extenso em que violaes da lei relatadas deveriam ser investigadas. Decises da polcia ou do Servio Processual da Coroa sobre processar ou no.

220 Decises sobre fianas. Regateio da defesa judicial, na qual advogados tentam negociar sentenas menores em troca de reconhecimentos de culpa. Avaliao de evidncias por juzes, magistrados e jris. Decises de condenao. Decises de livramento condicional. Algumas no podem ser negadas, mas esto investidas de uma aura de racionalidade que estudos recentes tm posto em questo (Bottomley, 1973). Isto se aplica, por exemplo, atribuio de sentenas. Outras so relativamente irreconhecidas, pelo menos na Inglaterra, e esforos de pesquis-las tm encontrado resistncia. Isto particularmente o caso do regateio da defesa judicial (Baldwin e McConville, 1977). O fenmeno da discricionariedade policial foi estudado de forma relativamente exaustiva (veja entre outros Cain, 1973; Brown, 1981; Lambert, 1967; Wilson, 1970) e merece ser mais comentado devido a seus paralelos com a discricionariedade exercida por funcionrios administrativos. A razo fundamental para a discricionariedade policial que se os policiais tivessem que prender todos que infringissem a lei, ento uma fora policial gigantesca seria necessria, os tribunais seriam solicitados demais e as prises seriam preenchidas muitas vezes alm de sua capacidade. A polcia necessita, portanto, escolher onde ela opera, onde ela concentra sua ateno e onde a eficincia - e de certa forma a justia melhorada por se fazer vista grossa a acontecimentos. A escolha particularmente necessria no que muitas vezes chamado de crimes sem vtimas - infraes relacionadas a drogas e lcool, jogo ilegal e, evidentemente, infraes no trnsito no envolvendo acidentes -, onde a polcia no pode depender de relatrios sobre crimes e, no entanto, ainda requerer a cooperao pblica no cumprimento da lei. Funcionrios da tributao, inspetores da sade pblica e inspetores de fbricas, como agentes do cumprimento das leis, tm que agir de forma semelhante. Paulus

221 (1974) mostra como o cumprimento da lei contra a adulterao de alimentos desenvolveu-se a partir de uma batalha entre autoridades da sade pblica e poderosos fabricantes e vendedores de alimentos em que era difcil obter condenaes, a um sistema mais voluntrio, mas efetivo, no qual os inspetores usavam um elevado nvel de discricionariedade a fim de manter padres com um uso mnimo da arma processual. O ponto para a discricionariedade nestes exemplos repousa no tanto sobre um argumento de no ser prtico regular o comportamento de funcionrios encarregados do cumprimento da lei, mas principalmente sobre uma viso de que os fins do sistema no seriam efetivamente alcanados pela rigidez indevida. Hawkins (1984) e Richardson (in Downing e Hanf, 1983) mostraram como o cumprimento da lei em uma rea como a poluio freqentemente requer processos de negociao nos quais consideraes sobre o padro global de comportamento so levadas em conta. Tais procedimentos tm munido uma discusso entre aqueles que vem este ponto como uma caracterstica necessria do cumprimento efetivo da lei e aqueles que o vem como uma cooptao reguladora da parte de interesses poderosos (veja uma discusso da poltica inglesa de controle da poluio do ar em Ashby e Anderson, 1981, cap. 11, e no artigo de Hill no livro de Downing e Hanf, 1983). Davis (1969), em Discretionary Justice (Justia Discricionria), mostra

acertadamente que alguns dos problemas do cumprimento diferencial de leis, em particular nos Estados Unidos, surgem da avidez extrema de legisladores para tentar regular o comportamento. O exemplo clssico disto foi a proibio legal da venda e do consumo de bebidas alcolicas nos anos que se seguiram grande depresso econmica (a Prohibition). De modo semelhante, muitos estados tm em seus livros de estatutos leis que prescrevem todas as formas de jogo, variando de jogos de grande escala a bingos paroquiais. Obviamente, a ateno da polcia dirigida s violaes maiores de tais leis e os casos menores so freqentemente ignorados. Davis coloca corretamente que muitas formas de discricionariedade podem, por conseguinte, ser confinadas se as leis so mais realistas.

222 A contribuio particularmente importante de estudos do cumprimento da lei para nossa compreenso da discricionariedade tem sido a sua nfase no modo como a tendncia 10 opera. Partindo de uma preocupao inicial de simplesmente demonstrar que classe social, gnero e raa afetam a tomada de decises discricionria, os estudos prosseguiram para explicar as maneiras em que estes efeitos ocorrem. Elas no surgem meramente de preconceitos, mas tambm de caractersticas relativas situao da tarefa do funcionrio encarregado do cumprimento da lei. Foi mostrado, em particular pelos estudos da

discricionariedade policial, que fenmenos como a relao entre o policial e a comunidade policiada, o modo como o trabalho cotidiano do policial organizado, as fontes particulares de tenses e conflitos na tarefa e a forma em que o oficial encorajado a definir problemas do cumprimento de leis influenciam o padro da ao formal no sentido de assegurar o cumprimento da lei.

Consideraes normativas no estudo da discricionariedade Em cada uma das sees desta discusso foram feitas algumas referncias sobre preocupaes normativas. conveniente examin-las um pouco mais de perto. H uma diferena enorme de perspectiva entre aqueles que abraam o estudo da discricionariedade devido a uma preocupao com seu lugar em alguma rea da poltica pblica e aqueles que, basicamente, desejam us-la como um conceito para a anlise do comportamento oficial. H tambm uma diviso entre aqueles que vem a lei como um produto do sistema social e a discricionariedade como uma manifestao desta relao, mas que no esto particularmente interessados em seu carter detalhado em reas polticas especficas, e aqueles cuja ordem de interesses inversa. Diferenas de ponto de vista entre aqueles que, para colocar a questo grosseiramente, vem a discricionariedade como uma coisa boa e aqueles que a vem como uma coisa m tem grandes chances de derivar tanto

NT: bias no original, o que tambm pode ser traduzido como preferncia, inclinao ou tendncia.

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223 de questes concretas, nas quais as pessoas esto interessadas, quanto de qualquer posio mais fundamental sobre a discricionariedade. Como Adler e Asquith (1980) apresentam a questo: Se a discricionariedade ou no uma coisa m em parte uma questo decorrente de fatos e em parte um julgamento de valores. Ela uma questo decorrente de fatos na medida em que depende das formas nas quais a discricionariedade exercida e dos resultados da tomada de decises discricionria. Ela um julgamento de valores na medida em que estes resultados so encarados positiva ou negativamente.

Alm disto, a discricionariedade de uma pessoa tem grande chance de ser uma restrio para uma outra pessoa. Quais, ento, so as preocupaes normativas particulares dos estudiosos da discricionariedade? No estudo de organizaes elas tm sido o problema do controle de cima para baixo, mas autores posteriores, como Fox, substituram isto por um interesse na autonomia de subordinados em situaes de baixa confiabilidade pessoal. Na poltica social, o movimento pelos direitos ao bem-estar social tem se preocupado com a tirania dos funcionrios de baixo nvel. Contra isto tm sido postos argumentos contrrios rigidez de regras e a favor do impacto benigno de alguns praticantes de polticas sociais (Titmuss, 1971). Na lei administrativa, a ausncia da obrigatoriedade pblica de prestar contas tem recebido ateno, mas a flexibilidade poltica tem sido sugerida como prefervel rigidez legal. Na lei criminal, a maior preocupao tem sido com a preferncia (bias), mas novamente tem sido questionado se polcia sem uma capacidade de ignorar questes menores e se magistrados solicitados a usar taxas fixas seriam desejveis mesmo que eles fossem uma possibilidade prtica. Portanto, questes de valores so freqentemente confundidas com tentativas de analisar a discricionariedade. Mas talvez a forma mais importante em que tais questes confundem o estudo da discricionariedade seja o fato de elas serem

224 essencialmente ligadas a algo que pode ser chamado de interesses melhoradores. As discusses citadas no pargrafo anterior so sobre o balano do poder no interior do sistema poltico e administrativo vigente. Como tal elas se relacionam mais micro-sociologia que macro-sociologia daquele sistema. Todas as discusses consideram a discricionariedade per se (em si) como sendo o que importa, no como tomando formas que so meramente manifestaes epifenomenais de foras sociais, econmicas e polticas muito maiores. A viso alternativa encarar as questes discutidas como sendo de interesse, no como problemas a serem resolvidos no sistema, mas como produtos de foras sociais mais amplas (veja, por exemplo, Offe, 1984). Uma literatura que tem sido to dirigida a problemas talvez no d a devida importncia a estas questes. Fenmenos que so atribuveis a foras sociais so algumas vezes mais rejeitados como produtos da antecipao incompleta por parte de legisladores, ou como dificuldades no estabelecimento de regras, do que satisfatoriamente explicados. Em sua discusso sobre a discricionariedade administrativa, Davis enfatiza que no realista esperar que rgos legislativos estabeleam todas as questes polticas. Primeiramente, isto uma questo de ser incapaz de identificar casos especficos aos quais um princpio geral possa ser aplicado. Aqui, como Davis discute, pode ser possvel aprovar legislao adicional em momentos posteriores a fim de se fechar lacunas inicialmente preenchidas por poderes discricionrios. Parece realista, portanto, esperar que novos problemas polticos sejam manejados por leis vagamente estruturadas e que estas leis ento evoluam do geral para o especfico. No entanto, esta evoluo no acontece sempre e parece haver exemplos em que legisladores poderiam facilmente fazer seus requerimentos de modo muito mais especfico. Davis sugere uma explicao poltica para o fracasso deles em fazer isto: Mesmo as questes adequadas determinao legislativa so muitas vezes delegadas por alguma razo, tal como deficincia dos

225 legisladores em chegar a um acordo, preferncias de legisladores de comprometer-se a desacordos, lanando o problema para

administradores, esboos ou projetos que so propositada ou despropositadamente vagos ou contraditrios, ou alguma

combinao destes fatores. (1969, pp. 38-9)

Estudos de legislao, para lidar com problemas como a poluio, fbricas inseguras e comida impura, sugerem que tal camuflagem das questes ocorra, em particular, quando interesses econmicos poderosos esto envolvidos (veja Knoepfel e Weidner, 1982; Gunningham, 1974). A argumentao de Davis aqui muito semelhante a uma outra apresentada por um dos autores num dos primeiros artigos sobre o Conselho Nacional de Assistncia, explicando muitos dos poderes discricionrios encontrados l em termos de questes de valores no resolvidas: de muitas maneiras, os formuladores do Ato Nacional de Assistncia no conseguiram seguir o conselho de Simon aos polticos para lidarem com os principais problemas de valores no estgio de elaborao de polticas. A atitude tradicional em relao aos pobres tem sido encar-los, na ausncia de evidncia inequvoca do contrrio, como indivduos no merecedores ou com quem o dinheiro pblico deveria ser gasto de modo mais reservado. O Ato Nacional de Assistncia parecia voltar atrs quanto doutrina, embora tivesse falhado inteiramente em relao esta viso, e falhado no provimento de recursos financeiros suficientes ao Conselho a fim de evitar a necessidade de distinguir entre as exigncias feitas pelos requerentes, particularmente no que diz respeito a suas

necessidades mais habituais. Conseqentemente, o nus da distino entre os pobres merecedores e os no merecedores tendia a recair sobre o funcionrio que lidava com o requerente no campo, da mesma forma que tinha recado sobre o assistente social

226 no passado. Enquanto que os polticos e administradores que estruturaram o Ato no teriam desejado desposar a noo dos pobres no-merecedores. Eles sentiram-se indispostos a arriscar a crtica do pblico que resultaria de uma abordagem pobreza envolvendo a ignorncia em relao ao desperdcio potencial representado pelos arredios ao trabalho 11 e aos peticionrios fraudulentos a fim de corresponder adequadamente s necessidades da maioria dos peticionrios. Extravagncia em atender as necessidades dos pobres leva mais rapidamente crticas pblicas ao governo que quaisquer outras formas de extravagncia. (Hill, 1969, pp. 85-6)

Este tema foi efetivamente desenvolvido em uma anlise posterior da discricionariedade na seguridade social feita por Prosser (1981). Onde h uma tal ambivalncia poltica, pode ser particularmente irrealista apelar legislao para se eliminar a discricionariedade. Mas precisamente em circunstncias como estas que a discricionariedade levanta controvrsias. As questes de valores no resolvidas podem atormentar aqueles que implementam polticas e aqueles cujo bem-estar afetado por sua implementao, da mesma forma que atormentaram os polticos. Esta discusso de consideraes normativas no estudo da discricionariedade contm ecos da distino entre anlise de e para polticas esboada em nosso captulo introdutrio e da discusso das teorias da deciso e da implementao. A discricionariedade pode ser analisada em dois nveis, um dos quais relativamente isento de valores. Neste nvel, o estudo da discricionariedade est preocupado em tentar identificar os fatores que influenciam a maneira na qual um amlgama de regras e discricionariedade se desenvolve e implementado, tendo em mente tanto caractersticas especficas das questes em jogo, quanto foras

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NT: work-shy, no original, foi traduzido como arredios ao trabalho.

227 polticas, sociais e econmicas maiores. O outro nvel envolve uma preocupao com quem ganha o qu em funo de uma configurao particular de regras e discricionariedade, alm de que mudanas concretas podem ser feitas para alterar isto. Neste nvel, preocupaes acerca dos interesses de ganhadores e perdedores so inevitavelmente trazidas cena.

Concluso Ao examinarmos a discricionariedade, diversas questes devem receber ateno. Primeiramente, a poltica deve ser vista em um contexto social e poltico mais amplo, o que provavelmente afeta a maneira como a discricionariedade se manifesta e as tentativas que so feitas para control-la. Deveramos notar a insatisfao de Prosser (1981) com o modelo de discricionariedade da caixa preta (...) no qual o propsito legislativo determinado brilha numa agncia administrativa, mas no caso refratado pelas vrias influncias afetando o exerccio da discricionariedade (p. 149). A discricionariedade pode surgir da ambigidade, por vezes deliberada, na poltica pblica. Em segundo lugar, embora haja fontes polticas de discricionariedade, no negligenciamos a extenso em que este fenmeno surge como uma conseqncia de limitaes inerentes ao ato de controlar. Conseqentemente, foi dada ateno questo de padres, levantada por Jowell, e a alguns dos problemas de superviso que aqueles que procuram controlar a discricionariedade devem enfrentar. Como Prottas (1978) afirma, ecoando o argumento geral apresentado em muitas referncias discricionariedade no interior de organizaes: Uma regra geral na anlise do poder que um agente com baixa observabilidade de condescendncia 12 relativamente autnomo. Se difcil ou custoso determinar como um agente se comporta e ele sabe disso, ento ele est sob menos compulso para

NT: compliance observability no original, foi traduzido como observabilidade de condescendncia.

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228 condescender. A abertura para a observao da condescendncia de um burocrata do nvel da rua tipicamente pequena. (p. 298) Em terceiro, como esta ltima observao nos faz lembrar, h uma necessidade de analisar a discricionariedade como uma faceta da vida nas organizaes numa relao complexa com a quebra de regulamentos. importante relacionar a discricionariedade a questes sobre a complexidade organizacional, sistemas de gratificao, motivao e moral. Em quarto, no deveramos negligenciar o grau em que o interesse na discricionariedade normativo. Sob que circunstncias pode-se dizer que a discricionariedade um problema e para quem? Em que grau o balano estabelecido entre discricionariedade e regras distribui vantagens e desvantagens diferenciais s partes envolvidas e, particularmente, aos membros do pblico afetados pela poltica? Finalmente, ao notar que a discricionariedade tem sido encarada como um problema, deveramos reconhecer que uma variedade de estratgias de controle organizacional tem sido desenvolvida para se lidar com ele. A abordagem tradicional tem sido tentar controlar a discricionariedade mediante regras e procedimentos mais rgidos (conforme discutido no Captulo 7). Mais

recentemente, a identificao da natureza onipresente do fenmeno trouxe tentativas de estrutur-lo mediante controles de oramento e sistemas, que tm sido descritos como frouxo-apertados (Elcock, 1991, p. 41), para implicar uma combinao de procedimentos rgidos com a delegao deliberada de reas de discricionariedade. As mudanas de 1986 no sistema britnico de benefcios de seguridade social oferecem um bom exemplo disto (Hill, 1990, cap. 7). Uma variante mais radical deste tema oferecida (veja tambm o Captulo 7) por modelos que visam criar sistemas de mercado ou quase de mercado, deixando os problemas da discricionariedade para serem manejados pelo controle do consumidor mediante o uso da capacidade de sair (Hirschman, 1970). Esta abordagem certamente no aplicvel a reas de polticas como seguridade social e regulao, e a extenso de sua aplicabilidade a servios de consumo

229 como sade, assistncia social e educao permanece uma rea de controvrsia (veja Ham, Robinson e Benzeval, 1990; Glennerster, Power e Travers, 1991).

10. Concluso: Encadeando Nveis de Anlise

Iniciamos este livro afirmando que o termo anlise de polticas compreendia uma ampla srie de atividades, todas preocupadas de uma forma ou de outra com o exame das causas e das conseqncias da ao do governo. Ao discutirmos as vrias tentativas de definir e descrever a anlise de polticas, demos particular ateno posio de Wildavsky (1979), em que a anlise de polticas toma como seu objeto de estudo os problemas enfrentados por fazedores de poltica e visa melhorar estes problemas mediante um processo de criatividade, imaginao e profissionalismo. Ao mesmo tempo afirmamos que a anlise de polticas deveria dar a considerao devida aos contextos sociais, polticos e econmicos dentro dos quais se lida com problemas. Nesta base, sugerimos que o estudioso do processo de elaborao de polticas deveria guardar distncia do mundo da poltica (politics) cotidiana a fim de levantar algumas das maiores questes sobre o papel do Estado na sociedade contempornea e sobre a distribuio de poder entre grupos sociais. Indicamos que era necessrio concentrar-se em diferentes nveis de anlise: na observao da tomada de decises dentro de organizaes, na formulao de polticas e na relao entre Estado e sociedade. Mostramos que a interao entre estes trs que particularmente importante e problemtica. Em captulos subseqentes procuramos demonstrar a utilidade deste tipo de abordagem anlise de polticas. O Captulo 2 reviu teorias diferentes do Estado e questionou a validade das suposies pluralistas que informam muito do trabalho de anlise de polticas. O Captulo 3 concentrou-se no papel das burocracias e avaliou a habilidade de macro-teorias de explicar adequadamente o papel desempenhado pelas burocracias em sociedades avanadas. O Captulo 4 examinou a literatura sobre poder e tomada de decises, novamente expondo as fraquezas das anlises pluralistas da estrutura do poder e favorecendo a abordagem mais radical proposta por autores como Bachrach e Baratz (1970) e

230 Lukes (1974). O Captulo 5 concentrou-se na relao entre racionalidade e tomada de decises, delineando o debate entre os modelos compreensivamente racional e incremental de tomada de decises, alm de examinar a relao entre a tese do incrementalismo e as teses pluralistas do poder. O Captulo 6 analisou abordagens para o estudo da implementao de polticas pblicas, questionando o valor do modelo de implementao de cima para baixo, que se encontra por trs de muitos estudos na rea, chamando a ateno para as suposies normativas a serem freqentemente encontradas no modelo e observando que polticas so freqentemente feitas durante o que convencionalmente descrito como o estgio de implementao do processo de elaborao de polticas. O Captulo 7 concentrou-se na relevncia da teoria da organizao para o estudo de polticas pblicas, fazendo conexes entre assuntos relacionados ao poder organizacional interno e ao contexto externo. O Captulo 8 examinou o papel de burocratas no processo de implementao, prestando ateno particular s teorias que lidam com personalidades burocrticas, profissionais e burocratas do nvel da rua. O Captulo 9 concentrou-se na anlise da discricionariedade no processo de implementao, observando as vrias formas nas quais a discricionariedade tem sido tratada em diferentes contextos polticos. Neste captulo final queremos colocar juntas todas as linhas de nossa discusso e analisar sob um foco mais agudo como a agenda identificada no incio do livro, aquela do encadeamento de nveis diferentes de anlise, podendo ser levada adiante. O conceito de nveis , no contexto dos interesses deste livro, aberto interpretao em termos de partes diferentes do sistema e em termos da distino elaborao/implementao de polticas (que retratamos como difcil e muitas vezes excessivamente enfatizada). Estas distines so diminudas em sua importncia analtica pela questo da relao entre a ao e a estrutura em que ela ocorre, ou em que restringida, brevemente tocada no final do Captulo 4, que relevante para o processo de elaborao de polticas como um todo. Esta nossa preocupao aqui. Propomos recorrer a uma linha de pensamento qual nos referimos, no Captulo 7, como a teoria da organizao radical. O interesse central de grande parte desta

231 linha de pensamento - representada por autores como Benson, Clegg, Dunkerley, Salaman e Burrell e Morgan - sugerir formas nas quais as organizaes so modeladas e influenciadas pelas sociedades em que atuam. J que nossa nfase sobre a necessidade de assegurar que a anlise do Estado seja baseada em uma compreenso de seu relacionamento com a sociedade, e a atividade do Estado na sociedade moderna essencialmente uma atividade de organizao, as idias destes autores claramente contribuem explorao de nosso objeto de estudo. Este captulo revisar, portanto, a perspectiva adotada pelos tericos da organizao radical e traar uma estrutura de anlise que pode servir como guia para pesquisas futuras.

Benson: as regras de formao de estruturas Benson um dos tericos de organizaes que enfatizou a importncia de conectar nveis diferentes de anlise (Benson, 1983). Em seu trabalho sobre relaes inter-organizacionais, Benson criticou autores que se concentram em problemas voltados a assegurar a coordenao de servios pblicos e que negligenciam as influncias mais amplas que afetam a coordenao. Benson mantm (coloca) que a anlise inter-organizacional est, em um nvel, interessada no exame da interdependncia de organizaes no que diz respeito a recursos como dinheiro e autoridade, mas que noutro nvel deve concentrar-se nos interesses embutidos na estrutura de uma rea de poltica pblica 13 particular. Benson define uma rea de polticas pblicas como um aglomerado ou complexo de organizaes conectadas entre si por dependncias de recursos e distinguido de outros aglomerados ou complexos por quebras na estrutura de dependncia de recursos (1983, p. 3). Definido deste modo, o conceito de reas de poltica pblica similar s idias de Richardson e Jordan de que existem comunidades interessadas numa certa rea de poltica pblica 14 discutida no Captulo 2. Da
13 14

NT: policy sector, no original, foi traduzido como rea de poltica pblica. NT: policy communities, no original, foi traduzido como comunidades interessadas numa certa

rea de poltica pblica.

232 mesma forma que examinar os interesses embutidos em uma rea de poltica pblica, Benson sugere que necessrio examinar o sistema de regras que governa as relaes entre estes interesses. Em suma, ento, h uma necessidade de explicar a interao entre o nvel superficial e a estrutura profunda que determina dentro de limites a extenso de variao dos nveis superficiais (1983, p. 5). Como Benson observa, o conceito de uma estrutura profunda paralelo idia da mobilizao de vis, conforme lanada por Bachrach e Baratz em sua discusso da no tomada de decises (veja Captulo 4). Assim, de acordo com Benson, uma anlise completa das relaes interorganizacionais precisa explorar trs nveis na estrutura dos setores polticos (1983, p. 6): primeiramente, h a estrutura administrativa, ou seja, o nvel superficial de vnculos e cadeias entre agncias mantidas juntas por dependncias de recursos. Em segundo lugar, h a estrutura de interesse, isto , o conjunto de grupos cujos interesses so formados no setor de forma positiva ou negativa. Estes grupos compreendem grupos de demanda, grupos de apoio, grupos administrativos, grupos abastecedores e grupos coordenadores. A estrutura de interesse importante na medida em que proporciona o contexto para a estrutura administrativa, que no pode ser adequadamente compreendido a no ser em termos das relaes de poder subjacentes manifestadas no interior da estrutura de interesse. Por outro lado, a estrutura de interesse deve estar situada no terceiro nvel, ou seja, nas regras de formao de estruturas. Em sociedades avanadas estas regras so principalmente aquelas relacionadas manuteno da acumulao de capital. Recorrendo ao trabalho de neo-marxistas como Offe, Benson aponta o papel de agncias estatais em sociedades capitalistas avanadas no auxlio ao processo de acumulao de capital e no desempenho da funo de legitimao. Como observamos no Captulo 4, Offe (1974) afirma que em sociedades capitalistas funcionam vrias regras de excluso a fim de selecionarem algumas questes para que recebam ateno e outras no. O funcionamento destas regras, que so embutidas em instituies e estruturas do capitalismo, ajuda a manter a estabilidade poltica pela supresso de demandas que ameacem a base das sociedades capitalistas. Regras de excluso ou seleo

233 so simultaneamente positivas e negativas. As regras negativas atuam em um nvel geral para excluir desafios, por exemplo, ao direito propriedade privada, que so hostis s caractersticas intrnsecas do Estado capitalista. Elas tambm atuam dentro de setores de polticas especficos, manifestando-se em processos de no-tomada de decises que mantm certas questes fora da agenda para discusso e em mecanismos ideolgicos que definem questes e problemas de uma forma particular. O mesmo ponto levantado de maneira ligeiramente diferente por Lindblom (1977, 1979), que observa o poder de empresas de exercerem o controle da agenda mediante uma doutrinao pesada da opinio. O impacto global de regras de seleo negativa e de doutrinao colocar limites ou divisas no que for possvel. Regras de seleo positivas referem-se quelas regras que requerem ao consistente com a manuteno e o desenvolvimento das formas dominantes de organizao econmica. Exemplos disto seriam regras que levam o Estado a intervir por intermdio de polticas especficas para favorecer o processo de acumulao, tais como a concesso de apoio indstria e infra-estrutura para o desenvolvimento industrial. Um ponto a observar que regras de formao de estruturas no so sempre consistentes como, por exemplo, nos conflitos que podem surgir entre os requerimentos de acumulao e as demandas de legitimao. Discutiremos este aspecto em mais detalhe adiante. Benson sumariza sua discusso nos seguintes termos: Para cada rea de polticas pblicas, ento, seria necessrio explorar o impacto de regras profundas de formao de estrutura. Estas no determinariam a estrutura do setor em todos os detalhes. razovel supor certo grau de autonomia para os outros nveis organizao administrativa e interesses estruturais. Em termos gerais, entretanto, os eventos nestes nveis devem ser explicados no mbito das regras de formao de estruturas. As regras limitam e possibilitam a ao em outros nveis. Avaliaes em cincias sociais

234 que no consideram estas regras mais profundas so, em diferentes graus, incompletas. (1983, p. 31) Uma das questes que isto levanta : o que precisamente a relao entre nveis? Embora a principal investida do argumento de Benson seja a aluso ao fato de a ao no nvel superficial no poder ser compreendida sem referncia estrutura de interesse e s regras de formao de estruturas, ele toma o cuidado de no insinuar que a relao entre nveis seja simplesmente determinstica. Na verdade, ao discutir como mudanas podem ocorrer dentro de setores, ele nota a possibilidade de que a estrutura administrativa possa se tornar independente das escoras estruturais e de que burocracias possam desenvolver vida e lgica prprias. Aqui h ecos da anlise weberiana de burocracias e do crescimento do corporativismo, com a sugesto de que agncias estatais em sociedades capitalistas podem ser capazes de se gerir por conta prpria, livres de controle de classe, e agirem segundo seus prprios interesses. O que no claro a partir da anlise de Benson o quo longe e em quais circunstncias a ao burocrtica determinada por estruturas profundas ou independente destas estruturas.

Clegg e Dunkerley: a estrutura de dominao Uma abordagem paralela, mas ligeiramente diferente, a estas questes pode ser encontrada no trabalho de Clegg (1975). Como Benson, Clegg afirma que estudos com enfoque no nvel superficial do poder, tais como as anlises pluralistas do poder comunitrio, so incompletos. Em seu lugar ele prope que estudiosos do poder deveriam procurar identificar a estrutura da dominao no interior da qual o poder exercido e analisar as regras que ligam poder e dominao. So estes trs conceitos - poder, regra e dominao - que, no trabalho de Clegg, guardam a chave para a compreenso das relaes entre organizaes. Clegg representa a estrutura do poder no interior de organizaes na forma mostrada na Figura 10.1. Estes pontos so ilustrados por Clegg em um estudo das relaes entre trabalhadores e gerentes em um canteiro de obras. Subjacente a estas relaes h o modo de produo capitalista dentro do qual a rentabilidade de organizaes

235 produtivas de suprema importncia. O modo capitalista de produo um sistema icnico de dominao (Clegg, 1975, p. 77) por constituir a forma de vida das sociedades capitalistas. esta forma de vida que d racionalidade companhia de construo e guia sua operao. Conseqentemente, a obteno de lucro age como o ideal de organizao e as aes dos trabalhadores e dos gerentes so orientadas em direo rentabilidade. Estes argumentos so reiterados e desenvolvidos por Clegg e Dunkerley (1980). Recorrendo ao trabalho de autores que enfatizaram a importncia da no-tomada de decises e de rotinas polticas (veja o Captulo 4), Clegg e Dunkerley sustentam que o poder do capital no tem que ser exercido a fim de estar presente, pois ele cultuado nas rotinas das sociedades capitalistas. Estas rotinas ou regras resultam de uma estrutura de dominao economicamente

condicionada (1980, p. 456). Tomadas conjuntamente, a estrutura de dominao e as regras contidas na estrutura so tais que O indivduo essencialmente um ser social que, por ser portador de relaes sociais, regido e dominado em ltima instncia pelo poder econmico. Este poder econmico embutido e manifestado na estrutura geral da estrutura de dominao que articulada por intermdio de diferentes tipos de regras. (1980, p. 456) Assim, estudos sobre o poder que examinam trocas entre indivduos ou grupos sem questionarem a estrutura e as regras que definem os termos de troca so inadequados.

236

Figura 10.1 A estrutura do poder em organizaes (fonte: Clegg, 1975)

Clegg (1975) e Clegg e Dunkerley (1980) esto preocupados, em um grau considervel, em analisar a operao do poder em empresas privadas que so organizadas a fim de obterem lucro. At onde outros tipos de organizaes so examinados, um relacionamento menos direto entre imperativos econmicos e ao organizacional parece ser sugerido: Em esferas que no sejam aquelas relacionadas rea institucional da economia, o nvel de dominao apenas determinado pelo modo de produo de forma apenas contingente. Isto permite aos sujeitos um leque maior de escolha, teoricamente, no nvel superficial da prtica e da ao sociais. Todavia, esta liberdade, como toda liberdade, condicionada e pode-se concluir

hipoteticamente que regras condicionem a seleo de estratgias de ao. (1980, p. 503)

237 Isto parece indicar que organizaes funcionando fora de setores econmicos de polticas podem ser capazes de escapar das restries impostas pelas demandas de rentabilidade. O que isto implica para agncias estatais? Em termos amplos, Clegg e Dunkerley afirmam que o Estado, na sociedade capitalista, est sujeito mesma estrutura de dominao que as empresas privadas. Conseqentemente, empresas estatais ou atividades capitalistas do Estado (ACE), tais como indstrias nacionalizadas e minas de carvo, so conduzidas segundo consideraes de lucro e acumulao da mesma forma que empresas privadas atuam nestas reas. Em um nvel mais geral, Clegg e Dunkerley afirmam que: O Estado no se pode dar ao luxo de negligenciar a acumulao rentvel de certas organizaes chave: fazer isto correr o risco de secar a fonte do prprio poder, a capacidade de produo de excedentes do sistema econmico, as taxas extradas destes excedentes e o trabalho que os produz. (p. 550) Tanto quanto promover acumulao, o Estado deve garantir a legitimao atravs de mecanismos repressivos e ideolgicos. em relao legitimao que Clegg e Dunkerley insinuam que as agncias estatais podem ser relativamente livres da estrutura de dominao que guia outras instituies. Em outras palavras, atividades no-capitalistas do Estado (AnCE) como, por exemplo, habitao, educao e sade, no funcionam no mesmo modo de racionalidade que as atividades capitalistas do Estado e de empresas privadas organizadas em funo do lucro. Os imperativos econmicos que premiam a eficincia e a reduo de custos em outras organizaes como uma forma de maximizao do lucro so menos evidentes em agncias voltadas a atividades no-capitalistas do Estado. Nestas agncias, outras regras tm maior proeminncia e podem levar as agncias a expandirem seus recursos a fim de melhorar a qualidade dos servios fornecidos aos consumidores. A autonomia resultante para a agncia , no entanto, incompleta, pois a estrutura subjacente de dominao limita o grau em que atividades de legitimao podem ser ampliadas em detrimento da

238 acumulao. Nestas circunstncias, pode-se desenvolver uma crise se as despesas do Estado exigidas pela manuteno da legitimao pressionam o processo de acumulao. Nos termos de Benson, isto representa uma contradio nas regras de formao de estruturas. A conseqncia para o Estado capitalista ou uma crise de legitimao (veja tambm Habermas, 1976; Offe, 1975), conforme o oramento com fins sociais cortado, ou uma crise fiscal (OConnor, 1973) na medida em que o rendimento dos impostos coloca um peso sobre o capital. No apropriado examinar esta teoria da crise aqui. Trata-se de uma teoria sobre a qual muito j foi escrito (veja Mishra, 1984) e h uma discusso considervel a respeito de ela ser real ou observada (Hill e Bramley, 1986). Neste contexto, suficiente que a idia de crise se torne a base para a ao. Clegg e Dunkerley concluem: Mais que agir como agncias propositadamente no setor racionais, so

organizaes

estatais,

particularmente

AnCE,

caracterizadas por uma esquiva reativa ao planejamento racional responsvel frente presso e aos conflitos concorrentes e contraditrios. Frente crise, o papel contraditrio de manter efetivamente a acumulao e simultaneamente a legitimidade, sem produzir uma crise de razo prtica, parece quase impossvel. (1980, p. 555)

Salaman: classe e corporao Vrios dos temas discutidos por Clegg e Dunkerley so tambm considerados por Salaman (1981), que levanta argumentos para que uma abordagem marxista do estudo de organizaes seja combinada a elementos da teoria weberiana. Na viso de Salaman, isto significa reafirmar a importncia continuada do capitalismo como um sistema econmico e das relaes de classe sob o capitalismo ao mesmo tempo em que se reconhece o crescimento da classe mdia, o posto chave ocupado pelas burocracias e o papel crescentemente intervencionista do Estado. Aplicada ao estudo de corporaes empresariais, a perspectiva de Salaman chama a ateno para a influncia significativa que a motivao do lucro

239 exerce sobre a estrutura das organizaes e da tomada de decises. Especificamente, o fato de organizaes terem que obter lucro a fim de sobreviver encontra um importante ponto de apoio em tentativas de aumento da eficincia e de uso de avanos tecnolgicos. No entanto, a relao entre mudanas na economia capitalista e as respostas das organizaes a estas mudanas no de jeito nenhum direta. Como Salaman observa, sustentar um relacionamento duradouro entre o capitalismo como uma forma de sistema econmico baseado no conflito e no interesse de classes e a estrutura e o esquema de organizao do trabalho no afirmar que este relacionamento ser automaticamente alcanado (p. 249). Nos termos de Benson, o que isto significa que a estrutura administrativa pode ser influenciada pelas regras de formao de estruturas (nos termos de Clegg, a estrutura de dominao), mas ela no ser determinada por estas regras. Muito depende de como indivduos e grupos nas estruturas administrativas e de interesses percebem as presses emanando das regras. Este comentrios servem tanto para agncias do Estado quanto para corporaes empresariais. Embora, como Salaman observa, o maior papel do Estado sob o capitalismo seja o de apoiar a economia, to plausvel afirmar que funcionrios pblicos e polticos mediam as presses para promover a acumulao do jeito que ela , indicando qual o papel de administradores e especialistas. H, aqui, uma nfase um tanto diferente da encontrada na anlise de Clegg e Dunkerley. Como observamos acima, estes afirmam, em termos semelhantes aos de Poulantzas (Captulo 2), que indivduos so portadores de relaes sociais e, portanto, tm pouca autonomia ou mesmo nenhuma. Em contraste, Salaman, enquanto aponta a influncia de fatores econmicos na ao de indivduos e de organizaes, mantm que indivduos tm de fato um certo espao para a interpretao destas influncias. Benson, de modo semelhante, evita expressar a relao entre nveis de anlise em termos determinsticos e mostra a possibilidade de agncias estatais liberarem-se das exigncias de acumulao. A diferena entre Clegg e Dunkerley, de um lado, e Salaman e Benson, de outro, em parte explicada com base nas abordagens marxista e weberiana, respectivamente. A

240 influncia destas abordagens, e em particular seus ataques a teorias funcionalistas da organizao representadas por autores como Taylor, Fayol e Mayo (Captulo 7), foi explorada por Burrell e Morgan (1979) e podemos levar a discusso um passo frente com o exame da tese de Burrell e Morgan de que uma teoria radical da organizao se desenvolveu fora da crtica ao funcionalismo.

Burrell e Morgan: a contribuio da teoria radical da organizao Burrell e Morgan mostram que a abordagem funcionalista foi atacada por estruturalistas radicais que achavam que ela deixava a desejar por, entre outras razes, ignorar a anlise de classe, omitir-se a considerar o papel do Estado e no perceber a importncia de fatores macro-sociais. Os temas unificadores que juntam autores estruturalistas radicais so: 1. Totalidade - uma preocupao de se enxergar o todo em organizaes em contexto. 2. Estrutura - uma nfase em organizaes como estruturas dentro de estruturas maiores. 3. Contradio - organizaes que esto no estgio em que conflitos e separaes so visveis. 4. Crise - mudanas macro-sociais resultam de crises que se desenvolvem a partir de contradies (pp. 358-9) Burrell e Morgan observam que a teoria radical da organizao abraa uma srie diversa de autores e, sob muitos aspectos, apenas embrionria. Contudo, duas abordagens amplas dentro da teoria podem ser discernidas: a weberiana radical e a estruturalista marxista. A caracterstica distintiva da abordagem weberiana radical que ela examina o papel da burocracia, o papel aumentado do Estado e ligada a idias sobre o corporativismo. Ela oferece um modo de anlise que, ao dirigir sua ateno totalidade das formaes sociais contemporneas, permite que se transcenda os discernimentos que surgem de uma preocupao exclusiva com o nvel de anlise

241 de alcance mdio caracterstico da teoria funcionalista da organizao (p. 388). A caracterstica distintiva das abordagens marxistas estruturalistas seu enfoque na estrutura econmica da sociedade e seu uso do mtodo da economia poltica para analisar organizaes. Burrell e Morgan afirmam que a fora das abordagens marxistas estruturalistas na salientao da importncia de relaes econmicas evidencia uma fraqueza das abordagens weberianas radicais, que tendem a insistir na primazia das relaes polticas . Embora ambas as abordagens sejam relativamente distintas (p. 385), Burrell e Morgan sugerem a possibilidade de uma sntese. Seria possvel incorporar a anlise da estrutura econmica em uma abordagem weberiana radical. Em essncia, isto o que vrios autores cujo trabalho foi discutido anteriormente no captulo tentaram fazer. Como Burrell e Morgan notam, a abordagem weberiana radical no ignora as idias de Marx. Ao contrrio, ela explora aquele terreno intelectual no qual acredita-se que os interesses de Marx e Weber coincidem (p. 371). Conforme discutimos no Captulo 2, uma das foras da teoria marxista sua anlise do contexto econmico da atividade poltica. Lembrando-nos de que o Estado em sociedades ocidentais industrializadas funciona em uma economia capitalista na qual a meta da acumulao de capital fundamental, os marxistas evitam a armadilha de analisar o comportamento poltico isoladamente de fatores que tm uma influncia importante sobre ele. Entretanto, uma grande dificuldade das abordagens marxistas seu tratamento da relao entre os poderes econmicos e polticos. Observamos no Captulo 2 a inadequao do conceito de autonomia relativa para lidar com esta relao e gostaramos de rejeitar a viso de que a ao poltica estruturalmente determinada pela maneira sugerida por boa parte da teoria marxista recente. Contudo, uma rejeio do determinismo estrutural no significa concentrar-se exclusivamente no papel dos atores polticos ao procurar-se explicar polticas pblicas. Antes, como Saunders (1981a) coloca, necessrio reconhecer que os atores, enquanto mediadores de influncias estruturais, comportam-se de modos que so significativos para eles prprios. Esta abordagem, que reconhece a importncia da nfase de Weber na

242 necessidade de compreender a ao humana em termos da perspectiva do ator, muito diferente de discutir que indivduos so portadores de relaes sociais. O tipo de anlise aqui favorecida deve dois outros aspectos a Weber. Primeiramente, ela atribui importncia a agrupamentos sociais intermedirios que no se encaixam propriamente em quaisquer das outras classes sociais que tm um lugar central nas anlises marxistas. Weber rejeita a anlise marxista de classe, em termos de propriedade ou no-propriedade, em benefcio de um sistema classificatrio baseado num modelo da situao de mercado, no qual a complexidade da estrutura de mercado dentro da sociedade vista como que gerando um sistema de estratificao altamente diferenciado. A complexidade das divises sociais em sociedades capitalistas contemporneas evidncia do valor da abordagem de Weber. Como discutimos em captulos anteriores, qualquer teoria de formulao de polticas deve levar em conta o papel desempenhado por profissionais, burocratas e outros membros da classe mdia assalariada. No menos, o interesse destes agrupamentos na manuteno e no crescimento de burocracias de larga escala que acompanham o desenvolvimento do Estado de bem-estar social pode entrar em conflito com os interesses da burguesia na promoo da acumulao. Este conflito um dos fatores que ajudam a explicar como agncias estatais podem gozar de alguma autonomia. por esta razo que rejeitamos explicaes expressas em termos de determinismo estrutural. Nossa segunda dvida para com Weber conectada primeira e diz respeito ao poder crescente das burocracias. Como discutimos ao longo do livro, as agncias estatais e os funcionrios que trabalham nelas so poderosos por si s e no so simplesmente um meio de perpetuar o domnio de uma classe particular. Em relao a questes de produo e consumo, estas agncias desempenham um papel fundamental, tipicamente negociando polticas de produo com empresas e elites sindicais num sistema corporativista e elaborando polticas de consumo com uma variedade de grupos de presso em um sistema de pluralismo tendencioso 15 . Nestas relaes, as agncias estatais retiram poder de seu comando de recursos
15

NT: biased pluralism, no original, foi traduzido como pluralismo tendencioso.

243 legais, financeiros e organizacionais e no so meramente instrumentos do capital. Ao recorrer s idias de Marx e Weber, ento, nossa posio geral semelhante quela lanada por Salaman e discutida anteriormente neste captulo. H tambm paralelos entre nossa abordagem e o trabalho de Alford (1972 e 1975a) e Dunleavy (1981b). Em sua anlise do planejamento de servios de sade, Alford sustenta que h uma necessidade de enxergar alm do nvel superficial da poltica (politics) de grupos de presso a fim de se identificar os interesses estruturais subjacentes que ganham e perdem em funo das formas de organizao dos servios de sade. H trs conjuntos de interesses estruturais: dominante, desafiador e reprimido. Esta uma formulao que preferimos anlise de Benson da estrutura de interesses em termos de grupos de demanda, de apoio, administrativos, fornecedores e coordenadores. Alford observa que a profisso mdica dominante nos servios de sade e os interesses da profisso so atendidos pela forma como estes servios so organizados. Uma das razes por que a profisso mdica o interesse estrutural dominante o fato de o modelo mdico de sade e doena ser proeminente. O modelo mdico, enquanto sistema de valores dominante na rea da sade, define a doena como um fenmeno que apropriado para a interveno de mdicos, deste modo legitimando a reivindicao de controle por parte da profisso. Alford sugere que interesses estruturais so criados e sustentados pela estrutura institucional e de classe (1972, p. 164) que forma uma parte bsica das sociedades de mercado. Entretanto, Alford observa em seus outros trabalhos que a forma na qual o processo de acumulao e os conflitos de classe influenciam os interesses estruturais e o desenvolvimento de polticas muito complexo. Como ele afirma,a traduo de interesses de classe (ou um consenso cultural) em uma forma de organizao e ento em ao problemtica e contingente (1975b, p. 153). Uma concluso semelhante alcanada por Dunleavy em sua busca por estruturas mediadoras para conectar a macro-teoria a questes polticas especficas (1981b, p. 4). De acordo com Dunleavy, possvel identificar sistemas de corporativismo ideolgico (p. 7) em operao em comunidades de

244 polticas. Estes sistemas derivam da aceitao ou dominao de uma viso efetivamente unificada do mundo entre setores e instituies diferentes (p. 7). Em muitos casos a viso unificada do mundo emana de uma profisso - o modelo mdico um bom exemplo - e proporciona coeso ideolgica (p. 7). Dunleavy prossegue, sugerindo que subjacente a instncias aparentes de polticas modeladas por influncias profissionais possvel mostrar ocasionalmente que parmetros e dinmicas estruturais, modelados por relaes de produo e movimentos do capital privado, desempenham um papel fundamental nas mudanas de polticas do Estado de bem-estar social. Mas eu duvido que mudanas de polticas razoavelmente especficas possam chegar a ser reduzidas para explicao somente em tais termos. (p. 15) Ns endossamos estas vises que ampliam a extenso de interesses que podem ser vistos como apoiando o status quo para incluir grupos de interesses profissionais e burocrticos. Haver outros interesses relacionados a divises sexuais, raciais, religiosas e outras na sociedade e s desigualdades que elas engendram. Como observamos anteriormente neste captulo, na esfera do consumo de servios de bem-estar social a relao entre formulao de polticas e processos econmicos subjacentes no de forma alguma direta nem determinista. A relao freqentemente mais clara na esfera das polticas de produo, ainda que mesmo aqui as agncias estatais e os funcionrios que trabalham nelas desempenham um papel importante de mediao ao traduzir as presses derivadas da economia em ao poltica. A descrio de Alford da relao entre os diferentes nveis como problemtica e contingente expressa muito bem a natureza da relao como ns a entendemos. A estrutura esboada aqui tem muito em comum com a anlise de Alford e Friedland (1985). Em uma reviso das diferentes teorias do Estado, estes autores afirmam que as perspectivas pluralista, elitista e marxista oferecem explicaes parciais de aes polticas. Alford e

245 Friedland pem em evidncia uma estrutura sinttica (ibid., p. 3), recorrendo s maiores contribuies de cada perspectiva. Sua tese que situaes polticas contemporneas envolvem fatores relevantes a diferentes tradies tericas. Em conseqncia, anlises que combinam elementos de cada tradio so provavelmente mais plausveis que aquelas que enfocam somente uma perspectiva. Como comentrio final, vale a pena retornar ao ponto de partida de nossa discusso, isto , a crtica de Benson a analistas que dirigem suas atenes apenas ao nvel superficial do poder e do controle dentro e entre organizaes. Um dos autores criticados por Benson Strauss, cujo trabalho sobre organizaes como sistemas de ordem negociada recebeu ateno considervel (Strauss, 1978). Numa rplica crtica de Benson, Strauss afirma que necessrio examinar o processo de negociao e a estrutura social dentro da qual estas negociaes acontecem. Ele afirma que isto sempre foi reconhecido pela perspectiva da ordem negociada. Neste contexto, Strauss cita com aprovao a afirmao de Gerson de que negociaes de menor escala esto continuamente tomando lugar em grande quantidade dentro do contexto de arranjos de maior escala que esto mudando mais lentamente e menos visivelmente para os participantes. Os arranjos de maior escala aparecem para os indivduos em momentos particulares e em lugares determinados, como sistema, a ordem natural das coisas, mesmo que uma perspectiva de maior escala (isto , macro-sociolgica e histrica) os mostre como variantes, em geral rapidamente. (Gerson, 1976, p. 276). Neste sentido, no gostaramos de levar a nfase sobre a estrutura ao ponto em que ela seja vista como o determinante essencial da ao. O estudo do processo de elaborao de polticas o estudo dos conflitos entre interesses, como incorporado pelo modelo pluralista, o estudo de indivduos e grupos assegurando

246 posies no interior do Estado autnomo e ento sendo capazes de fazer escolhas na elaborao e implementao de polticas, e o estudo da ao restringida por foras estruturais grandes, mas no inalterveis. Estudos do processo de elaborao de polticas precisam unir os vrios tipos de explicaes da ao e de seus determinantes segundo as linhas exploradas neste captulo de concluso.

247 Neste sentido, no queremos levar a nfase sobre a estrutura ao ponto em que ela vista como o determinante essencial da ao. O estudo do processo de elaborao de polticas o estudo dos conflitos entre interesses, como incorporado pelo modelo pluralista, o estudo de indivduos e grupos assegurando posies no interior do Estado autnomo e ento sendo capazes de fazer escolhas na elaborao e implementao de polticas, e o estudo da ao restringida por foras estruturais grandes, mas no inalterveis. Estudos do processo de elaborao de polticas precisam unir os vrios tipos de explicaes da ao e de seus determinantes segundo as linhas exploradas neste captulo de concluso.

248

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