Democracia, Pluralização Da Representação

DEMOCRACIA, PLURALIZAO DA REPRESENTAO E SOCIEDADE CIVIL Adrin Gurza Lavalle Peter P.
Houtzager Graziela Castello
A representao poltica nas democracias contemporneas sofreu transformaes profundas no ltimo quartel do sculo XX: partidos polticos de massas perderam sua centralidade como ordenadores estveis das identidades e preferncias do eleitorado; a personalizao miditica da poltica sob a gura de lideranas plebiscitrias tornou-se um fenmeno comum; mudanas no mercado de trabalho tornaram instveis e uidas as grandes categorias populacionais outrora passveis de representao por sua posio na estrutura ocupacional; e, se isso no bastasse, uma vaga de inovaes institucionais tem levado a representao poltica, no Brasil e pelo mundo afora, a transbordar as eleies e o legislativo como lcus da representao, enveredando para o controle social e para a representao grupal nas funes executivas do governo. O nosso conhecimento sobre a relao entre a reforma da democracia no sentido do seu aprofundamento e os processos de pluralizao dos atores da representao, e de diversicao do lcus onde ela exercida, encontra-se em uma posio curiosa, por assim dizer. Os autores que tm se dedicado mais criteriosa e rigorosamente anlise do funcionamento da repre-
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sentao poltica, e dos processos de sua transformao, pouco tm-se preocupado com a qualidade e reforma da democracia ou, no melhor dos casos, tm-no feito de modo muito restritivo. De outro lado, autores debruados sobre o aprimoramento da qualidade da democracia e, nesse sentido, orientados para a denio de uma agenda de reforma, pouca ateno tm prestado questo da representao, a no ser para denunciar suas mazelas ou limitaes e valorizar a democracia participativa. Em palavras mais sintticas, embora de modo brutalmente esquemtico, quem pensa a representao poltica tem atentado pouco para a reforma da democracia e vice-versa. Essas literaturas parecem manifestar reaes diferentes diante de um dilema crucial: a despeito das mudanas generalizadas nas relaes entre partidos, candidatos e eleitores, e malgrado o fato de novas instncias de intermediao como a mdia e mirades de atores societrios estarem a desempenhar aqui e alhures funes que acusam alteraes de envergadura no governo representativo, inexistem modelos consagrados histrica ou analiticamente para problematizar tais funes em termos de representao propriamente poltica ou para se pensar em novas modalidades democrticas de conexo entre representantes e representados. Assim, os estudiosos dedicados a esquadrinhar as transformaes da representao oferecem interpretaes de uma recongurao em curso ao nvel do sistema partidrio, no qual estaria se redenido a relao entre representantes eleitos e cidados representados 1.
1. A relao entre representantes e representados tem sido intensamente estudada nos Estados Unidos, focando a ateno nas eventuais conexes entre as tomadas de decises no legislativo dos polticos eleitos e os interesses ou preferncias dos eleitores. Aqui foi abarcado um conjunto de trabalhos muito menor e mais recente, suscitado a partir dos debates sobre a recongurao da representao poltica: Manin (1997); Przeworski, Stokes e Manin (1999); Novaro (2000); Miguel (2003a; 2003b), entre outros.
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Dessa perspectiva, a representao est integralmente condensada nos processos eleitorais e, no limite, pode ser favorecida pela diviso do poder dentro do Estado e do aparato burocrtico; por este motivo, nem sequer cabe cogitar eventuais funes de representao poltica fora dos circuitos tradicionais da poltica. J os estudiosos do aprofundamento da democracia tm enfocado inovaes institucionais que visam a acolher diversas formas de participao no desenho e implementao de polticas pblicas, mas sem prestar ateno problemtica da representao. Isto, apesar de a compreenso das dinmicas de representao poltica presentes no interior da sociedade civil constituir fronteira crtica para o debate contemporneo sobre o aprofundamento da democracia. Porm, as disputas tericas e prticas pela reforma da democracia parecem estar se deslocando gradativamente para a questo da representao, e as anlises sobre a representao, por sua vez, vm atentando para a questo da representatividade da democracia. Com efeito, nas abordagens institucionais da cincia poltica e entre defensores exmios de compreenses minimalistas da democracia possvel apreciar tanto o reconhecimento dos dcits de representatividade das instituies democrticas quanto tentativas de explorar possibilidades de reforma da democracia para construir maior capacidade de controle social sobre as decises polticas e a sua implementao. Por outro lado e embora vagarosamente, as tentativas de alargar e redenir a representao vm crescendo com feies mais ousadas fora dessas abordagens, nas literaturas voltadas para o aprofundamento da democracia. Entrementes, o registro distintivo dos diversos debates travados por essas literaturas ainda encontra-se cifrado em termos que negligenciam a questo da representao, fundamentalmente como conseqncia da centralidade neles conferida idia de participao e a uma compreenso da sociedade civil altamente estilizada
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e capaz de unicar uma mirade de atores societrios diversos dentro de uma lgica comum. Independentemente de os efeitos eventualmente positivos ou negativos das transformaes da representao para a reforma da democracia aguardarem ainda diagnsticos cabais, parece difcil negligenciar o fato de semelhantes diagnsticos requererem, antes, uma reviso crtica dos pressupostos que aliceram a nossa compreenso da representao poltica. Situado em espao intermedirio entre as abordagens mais tradicionais da cincia poltica e as literaturas sobre aprofundamento da democracia, e mediante balano do estado atual do debate, este artigo visa a iluminar a conexo entre a reforma da democracia e as transformaes em curso na representao poltica; transformaes no sentido da pluralizao dos atores com investidura para realiz-la e da diversicao dos lugares em que exercida. Argumenta-se aqui, primeiro, que os dilemas da representatividade so inerentes representao poltica moderna, cujas potencialidades mximas aparecem particularmente cristalizadas nos limites estruturais do mecanismo eleitoral para garantir a representatividade das instituies da democracia. Segundo, mostra-se que tais limites interpelam teoria democrtica, inclusive s suas vertentes minimalistas e procedimentais, no apenas evidenciando insucincias crticas no corao dos arcabouos institucionais da representao poltica, mas mostrando a pertinncia das preocupaes em reformar a democracia de modo que ela se torne mais responsiva. Terceiro, defende-se que os deslocamentos operados nas abordagens procedimentais da cincia poltica, bem como nas literaturas empenhadas no aprofundamento da democracia, so ainda insucientes para ancorar esforos de reconceitualizao da representao poltica altura do desao da reforma da democracia e dos processos reais de inovao institucional democrtiLua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006
ca ocorridos nas ltimas dcadas. Por m, aponta-se para uma agenda de reexo. Com maior preciso, sustenta-se que o fenmeno do alargamento da representao poltica, em andamento aqui e alhures, guarda semelhanas relevantes com a idia de representao virtual, cunhada por Edmund Burke. Procuramos mostrar, na ltima parte do artigo, que o resgate crtico dessa categoria insinua um horizonte analtico sugestivo para reelaborar a relao entre ampliao da democracia e representao poltica.
Estatuto dual da representao e limites das eleies

A representao foi originariamente gura do direito privado e nesse mbito se manteve, inclusive como expediente de representao poltica, durante o medievo: os representantes junto ao poder rgio eram mandatrios, embaixadores ou agentes autorizados de interesses privados, agindo em nome dos seus contratantes para interceder com instrues especcas perante o Rei (Galvo, 1971; Pitkin neste volume [1989]: 15-47)2 . Guardadas todas as ressalvas devidas, lgica semelhante foi preservada nas diversas guras da representao no direito civil moderno: nas procuraes como instrumento de cesso de poderes com mandato claramente delimitado; no direito de representao em matria de sucesses , particularmente quando os herdeiros no so juridicamente qualicados para agir sem intermedirios; ou nas diferentes representaes ex ocium estabelecidas por lei, como, por exemplo, em caso de incapacidade (Galvo, 1971: 3-11; 45-47). Do ponto de vista do direito, a representao privada ou civil autntica, isto , propriamente representao, pela con-
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2. O uso dominante da idia de representao na Idade Mdia foi eminentemente simblico em sentido mstico: a personicao de Cristo, dos apstolos e da comunidade crist no Papa ou de uma comunidade territorial unicada no corpo mstico do Rei (Pitkin neste volume. ([1989]: 15-47)
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uncia de um mandato imperativo instrues quanto matria da representao com a responsabilizao plena do representante que pode ser acionado juridicamente pelo representado em caso de quebra do mandato. Assim, os dilemas da representatividade no afetam a representao no mundo privado. Nele a representao se esgota na norma e no contrato que autorizam a procurao de interesses em assuntos nitidamente delimitados; o representante mandatrio sem autonomia decisria, possui um mandato imperativo. Por outras palavras, a coincidncia entre a vontade do representado e as decises do representante, graas ao mandato imperativo, cancela ou torna carente de sentido a questo da representatividade. O contraste com a representao poltica prpria do governo representativo no poderia ser maior. Ela leva no seu cerne uma dualidade constitutiva graas qual a mera existncia da representao, mesmo que legalmente instituda ou respaldada por mecanismo obrigatrio de autorizao, no garante a representatividade ou correspondncia com a vontade ou interesse dos representados. A relao entre representante e representado assume o carter de uma conexo/desconexo a determinar o quo representativos so as instituies e os agentes da representao poltica. De um lado, ao mandato imperativo da representao no direito privado corresponde um mandato delegativo ou representativo que garante a autonomia do representante para agir em funo do seu juzo e raciocnio, priorizando o todo sobre as partes, ou o interesse da nao sobre o interesse particular dos eleitores uma nao com um interesse conforme expresso por Edmund Burke no Discurso cannico aos eleitores de Bristol (1942: 312-313 [1774]; grifo no original). A esse respeito peculiarmente elucidativa a conuncia das tradies poltico-ideolgicas anglo-saxnica e francesa. A invocao do interesse da nao, alicerado em uma compreenso pluralista de interesses entre
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partes prpria da tradio anglo-saxnica , coincide no plano da representao com o papel do bem da nao ou vontade geral caractersticos do racionalismo francs (Rosanvallon, 1992: 137-167). Dois anos aps a revoluo francesa, a Constituio de 1791 especicou, para erradicar quaisquer mal-entendidos, que os representantes nomeados nos departamentos no sero representantes de um determinado departamento, mas da nao inteira (citado por Sartori, 1962: 19)3. Sabe-se que disposies polticas semelhantes tornaram-se comuns s Constituies modernas (Manin, 1995). Do outro lado, consensual que responsabilizao do representante no direito civil sua imputabilidade apenas encontra na representao poltica correspondncia laxa centrada na responsividade e prestao de contas entre o representante eleito e o representado 4. Com maior preciso, as eleies constituem um mecanismo de sano sobre os representantes (accountability) e tendem a estimular a sensibilidade destes perante as demandas e necessidades dos representados (responsiveness). Nas palavras de Hanna Pitkin (1967: 213), [...] o representante deve visar ao interesse dos representados de maneira pelo menos potencialmente responsiva aos seus anseios, e [...] o conito entre eles deve ser justicvel em termos desse interesse5.
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3. Sartori (1962: 19-29) argumenta que a representao poltica abandona sua matriz privatstica aproximadamente um sculo antes da revoluo francesa. A disposio da Constituio Francesa e inclusive a famosa frmula de Burke expressariam, assim, uma concepo e uma prtica amplamente difundidas e consolidadas. 4. Para diversas expresses desse consenso, ver, por exemplo, os trabalhos de Manin, Przeworski e Stokes (1999a); Przeworski (2002); Arato (2002); Sartori (1962: 47-57). Para uma exposio introdutria do papel da responsividade na representao poltica, ver o trabalho de Campilongo (1988). 5. Traduo nossa. Tambm as demais passagens vertidas para o portugus no artigo.
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Destarte, a representao poltica supe uma dualidade constitutiva entre representao e representatividade, entre representante e representado. Diversos desdobramentos desta dualidade tm dominado a histria poltica e intelectual da representao poltica no mundo moderno: a autonomia do representante versus o mandato dos representados; o componente institucional legal ou formal da representao versus o seu componente substantivo ou de formao de vontade; o peso da delegao ou elemento ducirio versus o peso da autorizao ou elemento do consentimento; a soberania nacional ou primazia simblica e poltica do todo versus a soberania popular ou primazia dos reclamos e exigncias dos eleitores; as posturas majoritrias quanto composio do parlamento versus as posturas proporcionais; sem esquecer, claro, a oposio mais geral entre legalidade ou facticidade e legitimidade ou validade. Embora a compreenso da natureza desses binmios admita certa controvrsia6, trata-se de uma dualidade constituti6. Pitkin (1967) analisa essa srie de binmios como uma tenso entre os propsitos originais da representao poltica e a sua institucionalizao. Para a autora, abraar de modo unilateral apenas um dos plos da tenso gera noes parciais de representao; curiosamente, alguns anos depois (Pitkin neste volume [1989]:15-47 ), parece ter optado por um desses plos, ou melhor, pela democracia direta porque capaz de manter o valor intrnseco da poltica e de evitar que ela se torne privilgio de alguns poucos. Sartori (1962) concebe a relao entre os elementos dessas dualidades em termos de uma tenso constitutiva da representao poltica no mundo moderno, derivada do fato de ela ter se cristalizado com carter duplo: como representao no poder (funo governo) e como representao perante o poder (funo legitimidade). Por sua vez, para Manin (1995), a conexo entre representante e representado encontra-se plenamente instituda dentro dos princpios do governo representativo, quer mediante a autorizao eleitoral, quer mediante o papel da opinio pblica; contudo, no parece descabido armar que, para o autor, seria um despropsito se pensar nos componentes dessas dualidades como antinomias ou tenses, visto que na sua gnese o governo representativo no teria sido projetado por seus fundadores como uma democracia; antes, teria sido construdo para preservar a distncia entre representantes e representados. Embora historicamente correta, a postura de Manin parece no outorgar suciente importncia ao fato de as eleies no serem apenas um componente institucional estvel do governo representativo, mas tambm consagrarem um princpio normativo: os representantes devem atuar em benefcio dos representados e, por isso, devem ser submetidos regularmente a eleies.
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va na medida em que a construo poltico-institucional e a conceituao terica ou prtica da representao poltica passam, ora por assumir uma tenso indissolvel entre ambos os plos, ora por conferir prevalncia a um deles, sem, no entanto, cindi-los por completo. Preservar analiticamente apenas os diversos desdobramentos de um ou outro plo dessa tenso, conforme mostrado com parcimnia por Sartori (1962) e Pitkin (1967), o caminho mais curto para esvaziar a representao poltica: se privilegiado o plo formal-institucional do representante perde-se o contedo substantivo da representao como atuao para o interesse ou benefcio do representado; se privilegiado o plo substantivo de formao de vontade do representado, perde-se o contedo poltico da representao enquanto cristalizao institucional arquitetada para organizar o governo da e sobre a sociedade. Assim, se a autonomia poltica do representante no pode ser perseguida a ponto de esgarar denitivamente sua relao com o eleitorado, o fortalecimento da representatividade tampouco pode ser buscado s custas de anular tal autonomia. Se a representao poltica constituda por uma dualidade que coloca no centro a problemtica da representatividade, quer dizer, da maior ou menor legitimidade da representao efetivamente exercida pelo representante, torna-se crucial averiguar quo efetivas so as instituies e os processos da representao poltica para evitar a total desconexo entre eleitos e eleitores ou, se se quer, para promover modalidades de conexo. O modelo dominante de representao poltica que organiza as democracias contemporneas, cristalizado nos sculos XVIII, XIX e XX, entrelaou legislativo como lcus da representao, polticos eleitos, eleies e eleitores, e, mais tardiamente, partidos polticos de massas como instncias de mediao e ordenao da relao entre representantes e representados. Essa congurao da representao poltica, consubstanciada
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na frmula governo representativo, estabelece denies claras quanto a quem representa (o poltico), mediante que mecanismos autorizado a representar e a que tipo de sano ou controles estar submetido (as eleies), quem representado (o eleitor), e de alguma forma, ainda que muito vaga, qual o contedo ou mandato a ser representado (programa, promessas de campanha). Sem dvida, a montagem de um processo de representao poltica submetida a tais especicaes dene um sistema emprico de funcionamento e, a um s tempo, projeta um ncleo normativo mnimo, a saber, [...] atuar em favor do interesse do representado (Manin et al., 1999: 2)7. Esse ncleo normativo permite avaliar a representao poltica do ponto de vista da sua representatividade sem lanar mo de parmetros externos sempre denidos por um terceiro , centrando a ateno apenas em determinados critrios de congruncia do comportamento e decises do representante eleito em relao s necessidades, preferncias e anseios do representado8. Porm, e malgrado o grau de especicao dos componentes da representao poltica moderna, h srias contro-
7. Pitkin (1967: 209) apenas acrescentaria um elemento pontual a esse ncleo mnimo: atuar em favor do representado de modo responsivo. 8. O modelo de congruncia constitui a abordagem mais inuente nas anlises empricas sobre representao poltica realizadas na segunda metade do sculo XX particularmente no campo da cincia poltica (Campilongo, 1988). Como indicado no prprio nome, o modelo postula que a avaliao da representao pode ser equacionada em termos de maior ou menor congruncia representatividade entre o comportamento dos representantes eleitos e as preferncias dos seus eleitores; em que o comportamento dos primeiros se torna afervel mediante a produo de polticas pblicas legislativas, enquanto as preferncias dos segundos aparecem condensadas nos resultados eleitorais ou em estudos de opinio. Malgrado as crticas dirigidas contra o modelo ao longo dos anos, o esprito da noo de congruncia parece incontestvel sem colocar em xeque os fundamentos da prpria representao poltica; isto , seu ncleo normativo mnimo. O modelo de congruncia tambm tem sido utilizado para analisar a representatividade de governos em relao aos seus partidos. A esse respeito, ver o estudo comparativo de 10 pases realizado por Klingemann et al. (1994).
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vrsias e ressalvas quanto capacidade das eleies de tornar governos realmente representativos. Primeiro, embora o princpio da maioria equacione a denio daquilo que deva ser efetivamente representado interesse geral ou vontade da maioria , desde as reexes do Marqus de Condorcet (1785), h slido repertrio de crticas tcnicas ou de mtodo quanto impossibilidade de se produzir diagnsticos ou maximizaes desse interesse geral a partir da agregao de votos (Arrow, 1951)9. Segundo, mesmo se admitindo que, na representao poltica, a responsividade substitui a responsabilidade responsabilizao do representante , o voto estimula, mediante a prestao de contas, um controle extremamente laxo sobre as decises dos polticos eleitos e francamente nulo sobre as burocracias encarregadas de implement-las (Przeworski et al., 1999). Terceiro, no contexto miditico das democracias contemporneas, os contedos genricos do mandato representativo, conforme expressos nos programas e promessas de campanha, obedecem antes lgica do clculo estratgico conjuntural a respeito dos humores do eleitorado do que a compromissos substantivos com determinados cursos de ao poltica a serem efetivamente seguidos (Gingrass, 1998; Ferry et al., 1992)10. Em suma, denir em termos concretos quem ou o que deve
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9. Crticas tcnicas conforme a denominao utilizada por Dahl (1956: 38-44), embora parea mais pertinente coloc-las no plano do mtodo. 10. H mais de meio sculo, ao inverter a direo do vetor soberania popular => preferncias de polticas => poltica, Joseph A. Schumpeter (1980: 293-376 [1942]) identicou que os candidatos propunham polticas para se (re)eleger em vez de serem eleitos para realizar polticas denidas pela populao; contudo, a mdia e os avanos dos estudos de opinio incorporados comunicao poltica reduziram consideravelmente o componente de liderana e inovao associado viso schumpeteriana de propor polticas. Nos sistemas partidrios fortemente competitivos, a estratgia discursiva de campanha encontra-se fortemente pregurada pela composio de um campo estruturado em torno da polaridade situao/oposio (Figueiredo, 2000); por outro lado, o espao para discursos centrados em clivagens ideolgicas tem-se encolhido consideravelmente (Cervellini, 2000).
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ser efetivamente representado, ou se a representao poltica pode ser reputada como realmente representativa, questo espinhosa mesmo no contexto das democracias e em se tratando de instituies plenamente cristalizadas, com tradio secular e sustentadas por amplo consenso social. Eleies democrticas e representatividade distam de ser sinnimos no apenas devido a esses e outros fatores aventados na literatura, mas, sobretudo, pela existncia de limites estruturais inerentes prpria congurao da representao poltica no governo representativo. A representao poltica moderna cumpre simultaneamente funes de legitimidade e funes de governo: de um lado, representao perante o poder, quer dizer, defronte o Estado e o governo (poder executivo), e visa a fazer valer a voz e interesses do representado junto a e, se for preciso, contra essas instncias11; do outro, trata-se de representao no poder, ou seja, constituda como governo ou como uma parte dele para mandar sobre a populao, embora isso possa ser feito em nome do governo do povo sobre o povo12.Assim, mediante o voto so escolhidos representantes da populao perante o poder, para control-lo, moder-lo e orient-lo nas decises conforme as expectativas dos eleitores; entretanto, o voto tambm constitui os representantes como um poder sobre a populao, munido com faculdades para tomar decises vinculatrias e para obrigar a sua obedincia. Giovanni Sartori (1962: 28) enftico a esse respeito: a representao tem funo
11. A representao perante o poder pode ser do legislativo perante o governo (executivo) ou perante o Estado, ou do prprio executivo perante o Estado; entretanto, normalmente remete relao entre executivo e legislativo. 12. Uma feio distintiva da representao poltica moderna em face das modalidades de representao poltica praticadas no medievo reside, precisamente, na distncia entre a representao pelo poder (encarnao), a representao junto ao poder (embaixador, deputado, enviado) e a representao no poder (Galvo, 1971: 17-56). A ltima gura uma criatura do mundo moderno.
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dupla, [...] no apenas a de tutelar os interesses dos mandantes, mas ao mesmo tempo a de govern-los [...] esta a raiz de todos os problemas que agitam os sistemas parlamentares do nosso tempo ela que subjaz s dualidades assinaladas13. Na linguagem da cincia poltica contempornea, de matriz anglo-saxnica, diagnstico idntico sobre os limites estruturais da representao passvel de expresso na seguinte frmula: como cidado constituo um agente que, ao mesmo tempo, meu principal14. H, todavia, outra limitao, cuja pertinncia depende de se assumir uma compreenso da representao prpria do modelo do agente e do principal, no qual a relao entre representante e representado analisada como uma relao entre dois indivduos: um mandante e um mandatrio, o eleitor e seu eleito15. Dessa perspectiva, o voto tambm um mecanismo utilizado com funo dupla, o que impede a formulao de um mandato unvoco ou a expresso de alguma vontade clara a ser representada. De um lado, o eleitor emprega o voto como um mecanismo de sano (accountability) sobre
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13. Sartori continua (1962: 28): Isto porque os parlamentos operam em condies de equilbrio delicadssimo. Assumem-se em demasia o ponto de vista dos governados, correm o risco de atroar e paralisar o governo. E se, pelo contrrio, procuram absorv-los demais no Estado [...] neste caso corre (sic) o risco de no preencher mais a sua funo representativa. 14. Na verdade, tal formulao pode ser bem mais crua: A peculiaridade da relao entre agente e principal na relao de representao poltica que os nossos agentes so os nossos governantes: indicamo-los como agentes para que nos digam o que fazer e ainda damos-lhes autoridade para nos forar a faz-lo. (Manin et al, 1999a: 23-24) 15. Representante e representado so duas categorias que no necessariamente coincidem com os termos eleitor e eleito; basta trazer memria a dualidade entre soberania nacional e soberania popular. Pitkin (1967: 221) atenta claramente para a convenincia de se abandonar a metfora da relao de correspondncia um a um prpria do modelo do agente e do principal para entender a lgica da representao poltica. Para uma crtica do modelo de congruncia, precisamente por pressupor essa correspondncia, ver Campilongo (1988).
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a administrao em gesto, avaliando retroativamente o desempenho; do outro, o voto sinaliza preferncias (mandato) sobre polticas e opta entre as propostas de implementao futura apresentadas pela situao e pela oposio (Manin et al., 1999). Assim, embora as eleies tendam a induzir comportamentos responsivos dos representantes, pelo menos em algum grau, e institucionalizem prestaes de contas peridicas, a ambigidade inerente ao voto acusa seus limites intransponveis como mecanismo de expresso de preferncias.
Representatividade: falso problema ou incontornvel?

Os limites estruturais do mecanismo eleitoral para promover o ncleo normativo mnimo da representao poltica, bem como as tenses inerentes ao conjunto de dualidades arroladas nos pargrafos anteriores, apenas questionam aqueles que assumem o carter constitutivo desse ncleo normativo ou aqueles que acreditam na viabilidade de algo semelhante representatividade das instituies democrticas. Embora tal armao parea um trusmo, na verdade h compreenses da representao esquerda e direita do espectro poltico para as quais a questo da representatividade constitui um falso problema. Grosso modo, possvel identicar dentro dessa postura perspectivas como o positivismo jurdico e abordagens centradas no direto civil, certo minimalismo extremo, e interpretaes ps-modernas e democrata-radicais da representao poltica. A questo da representatividade um falso problema para as abordagens jurdicas do direito positivo na medida em que a representao poltica resolvida como fato posto pela norma ou por uma forma institucional sancionada juridicamente. O representante representa pelo simples fato de seu status de representante decorrer de modo pleno e suciente das especicaes procedimentais e funcionais consagradas na lei e de processos instituLua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006
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cionais de autorizao devidamente sancionados16. Nesse sentido, quaisquer indagaes a respeito da congruncia das decises do representante em relao aos interesses do representado so expulsas do terreno legal e institucional da representao em si, e remetidas ao plano dos motivos subjetivos pelos quais cada indivduo se sente representado, deslocando a problemtica da representatividade para o terreno da psicologia17. A representao existe porque seu fulcro uma norma positiva, mas o fato de ela ser em maior ou menor medida representativa um juzo subjetivo e moral alheio prpria norma. Tambm no terreno do direito foi comum recusar a representao poltica como mera co que tomava emprestado o nome e o sentido da representao prprios do direito civil, sem contar, todavia, com alicerces jurdicos equivalentes: responsabilizao ou imputabilidade do representante e mandato imperativo ou instrues quanto matria da representao (Sartori, 1962: 9-86). Nesses termos, a representao poltica seria uma co ideolgica sem quaisquer fundamentos jurdicos. Concepes minimalistas extremas tambm reduzem a representao poltica apenas aos seus componentes institucionais, mas fazem-no por motivos diferentes. Trata-se de salvar a representao depurando-a dos seus componentes normativos, mesmo se concebidos como ncleo normativo mnimo. Tal operao obedece ao intuito de
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16. Para anlises crticas do positivismo jurdico, ver os trabalhos de Sartori (1962: 12-19, 57-64), Campilongo (1988: 7-12, 45-57) e Galvo (1971: 3-56 ). Uma crtica do formalismo institucional pode ser consultada em Pitkin (1967: 38-58). 17. Crtica semelhante foi desenvolvida por Habermas (1980: 121-179) acerca do conceito de legitimidade em Weber, que, restrito s convenes sociais para se acreditar na legitimidade do poder (carisma, tradio, legalidade), esvazia o fundo normativo e de verdade da problemtica da legitimidade. Neste caso, a representao simplesmente existe; o quo verdadeira (legitimidade) constitui uma questo carente de sentido.
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separar a questo da legitimidade da questo da denio e existncia de representao poltica em si; quer dizer, desvencilhada a representao poltica do seu ncleo normativo mnimo, sua denio ...de fato no implica atuar para favorecer os interesses de algum e sequer a existncia de qualquer mecanismo apropriado de autorizao e prestao de contas (Rehfeld 2000: 2). Dessa perspectiva, a relao entre representante e representado existe de fato, independentemente de ela ser ou no representativa, pelo que a questo da representatividade deve ser expulsa do plano analtico da representao em si e ser reintroduzida apenas em uma teoria da legitimidade, opo que reputamos incorreta por esvaziar a dualidade constitutiva da representao poltica moderna, condensada no seu ncleo normativo mnimo. Da perspectiva ps-moderna, a representao interpretada como uma co em crise devido a causas acolhidas de modo entusiasta. Para diz-lo com a semntica dessa literatura, a relao entre representante e representado foi sempre uma metfora, uma metanarrao verossimilhante de notvel ecincia na gerao de legitimidade poltica (Abal, 1996). A metfora teria hoje perdido qualquer eccia como dispositivo legitimador da a crise , pois a homologia entre as instituies polticas e os grandes grupos de interesses prprios das sociedades fordistas fora irreversivelmente fraturada pela pluralizao e diferenciao infrene do mundo social; diferenciao produtora de indivduos escorregadios, inclassicveis e dicilmente administrveis pelas velhas estruturas do monoplio da poltica (Lipovetski, 1986). Assim, a sociedade teria acabado por se tornar irrepresentvel, inaugurando a era da poltica e da democracia ps-representativa. Se a perda de verossimilhana na relao entre representante e representado erodiu os pressupostos da democracia representativa, o pluralismo e a crescente proliferao de sentidos multvocos no mundo
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social apontariam como nica alternativa para a representao da diferena, ou, melhor, da diferenciao como processo em que apenas se torna possvel rastrear os vestgios de uma unidade do representvel (Derrida, 1982). A conhecida crtica de Rousseau (1982 [1762]: 14-30) representao poltica como uma delegao da vontade geral, por princpio inalienvel, amostra emblemtica do quo irreconcilivel a representao com concepes radicais da democracia, sejam elas republicanas, comunitrias, socialistas, libertrias ou verses enfticas de democracia participativa18. Dessa perspectiva, a representao est sempre muito aqum de satisfazer exigncias de representatividade, pois inevitavelmente produz uma deturpao da vontade poltica a ser representada devido ciso entre representante e representado (Tenzer, 1992; Keane, 1988). Por outras palavras, e de modo geral, invocando o argumento errado da escala numrica e geogrca das sociedades contemporneas, a democracia indireta reduzida a um simples sucedneo defeituoso da verdadeira democracia, que direta e consubstancia o ideal do autogoverno, ou, no pensamento republicano, a soberania do corpo poltico (Araujo, 23-24)19. Visto que representar supe tornar presente algum ou algo mediante
18. Como bem lembra Bobbio (2000 [1984]: 60-61), pertencem tradio do pensamento socialista as crticas proibio do mandato imperativo, representao de interesses gerais em vez de representaes funcionais ou orgnicas de interesses de determinadas categorias sociais, e irrevogabilidade do mandato. Por outro lado, visto que o valor da participao compatvel com a democracia liberal e com a presena de partidos como principais atores do processo poltico (Macpherson, 1978: 113-138; Bobbio, 2000 [1984]; Santos e Avritzer, 2003), tornase prudente qualicar de enfticas as compreenses da democracia participativa que conferem representao o estatuto de um mal-necessrio. 19. Para uma crtica histrica do uso idealizado das democracias diretas greco-latinas como parmetro de avaliao da democracia moderna, assumindo se tratar de modelo disponvel e exeqvel, ver o trabalho de Sartori (1994: 34-58). A esse respeito, Manin (1997: 42-93) desenvolve um exerccio primoroso de distanciamento entre o republicanismo e a construo histrica do governo representativo. Para crticas recentes aos tericos da democracia participativa por ignorarem a questo da representao, ver Urbinati (1999) e Warren (2005).
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a gura de algum intermedirio, no existe algo semelhante a auto-representao, que, na verdade, apresentao ou presena-participao. O dcit de representatividade resolvido, assim, cancelando a prpria representao. Para essas posturas, a questo da representatividade um falso problema, ora porque a representao existe e se constitui de forma plena no plano meramente institucional, ora devido a seu carter ccional ou impossibilidade de resolver essa questo enquanto for mantida a delegao que separa representante e representado. A rigor, tambm careceria de sentido pensar em uma suposta crise da representao nas democracias contemporneas a no ser no plano da percepo , pois quaisquer mudanas eventualmente responsveis por ela, apenas evidenciariam para segmentos amplos da populao aquilo que j era conhecido no campo dos especialistas acadmicos, a saber, a impossibilidade de assegurar ou estreitar o vnculo entre representante e representado. Porm, a operao analtica prudente para no suprimir as caractersticas tipicamente modernas da representao tem sido, pelo menos desde a formulao cannica de Burke (1942 [1774]), preservar o ncleo normativo mnimo da representao de modo que se garanta a independncia do representante sem emancip-lo completamente do controle do representado (Pitkin, 1967: 1-13, 209-240; Sartori, 1962: 19-29, 47-57; Bobbio, 2000 [1984]: 53-76; Przeworski et al., 1999: 2-3). Isto , a representatividade das decises polticas ou, por outras palavras, se, em alguma medida, o representante age em benefcio do representado , continua a ser um problema incontornvel da teoria democrtica, inclusive para renomados defensores de compreenses minimalistas da prpria democracia20.
20. Ver a anlise da prxima seo.
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Transformaes da representao e a democracia

A longo do ltimo quartel do sculo XX tornou-se lugar comum a armao de que a vitalidade e qualidade da democracia acusavam os efeitos corrosivos e despolitizadores das transformaes estruturais acontecidas no plano da economia e do Estado, comprometendo a capacidade de representao de interesses tal como fora cristalizada pela consolidao da democracia de partidos e do sindicalismo como expediente de representao funcional. Assim, s crticas contra-culturais dos anos 1960, e s tentativas analticas coevas de alargar participativamente a democracia (Pateman, 1970) para alm do seu gurino liberal, foi acrescido, nos seguintes decnios, um conjunto de transformaes estruturais que o pensamento acadmico e poltico signicaram mediante a multiplicao do vocbulo crise: dos partidos, da poltica, da democracia, da representao. Entre os autores preocupados com as transformaes ou eventual crise da representao poltica, qui o exemplo mais notvel e analiticamente requintado na literatura seja o trabalho de Bernard Manin (1997). O autor sustenta a existncia de semelhanas notveis entre o momento atual e o momento da transio do modelo parlamentar liberal de representao para a democracia de partidos, em que esses institutos polticos emergiram como nova instncia de intermediao entre o voto dos representados e os representantes. poca, tinha-se a sensao de uma crise geral da representao poltica, regada com interpretaes alarmadas atentando para os efeitos fatalmente corrosivos das novas instncias de mediao os partidos de massas sobre o sistema liberal clssico parlamentar. O decorrer do tempo tornou claro que os partidos de massas no ruram o governo representativo, antes, acabaram nele incorporados alicerando sua permanncia sob novas condies histricas. A semelhana apontada por Manin serve ao propsito de defender que as denuncias contemporneas das crises
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da democracia, da poltica, e dos partidos constituem manifestaes de um processo de recongurao da representao que, hoje como outrora, no apenas no compromete as instituies do governo representativo, mas as repe permitindo sua continuidade plena. A volatilidade do eleitorado, a queda nos patamares de comparecimento nas urnas, o descrdito generalizado das instituies polticas, bem como outras mltiplas expresses do denhamento dos partidos de massas21, recebem conrmao nessa leitura, porm, no quadro de um prognstico controverso: a recongurao da representao em curso incorporaria feies muito prximas do modelo parlamentar liberal, respeitando integralmente todos os princpios e caractersticas institucionais bsicas da representao poltica moderna. Isso porque a gura do candidato e seus vnculos reais ou simblicos com os eleitores teriam recuperado a importncia perdida pela emergncia dos partidos de massas e das grandes clivagens programticas e ideolgicas, sem colocar em xeque as prprias eleies, nem os direitos polticos bsicos da cidadania e sequer o mandato representativo ou autonomia dos representantes perante os desejos dos representados. Em ltima anlise, emerge a mdia como elemento preponderante na emancipao dos candidatos em relao s estruturas partidrias, graas a sua capacidade de lig-los simbolicamente com os eleitores dispensando a manuteno das custosas estruturas de enraizamento e mobilizao dos partidos de massas. Por isso, a representao poltica caracterstica da democracia de partidos estaria a ceder
21. Para uma anlise de diferentes indicadores da perda de centralidade dos partidos do ponto de vista da recongurao da representao, ver Miguel (2003a) e Roberts (2002), alm do trabalho de Manin em questo (1995: 193-234). H diferentes perspectivas que fornecem razes para essa perda de centralidade, focando alternativamente fatores socioestruturais, poltico-institucionais ou de desempenho econmico. Para um teste da capacidade explicativa dessas perspectivas ver o trabalho de Roberts (1999).
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passo a uma representao poltica prpria da democracia de pblicos (audience democracy) (Manin, 1997: 218-234). No se trata de diagnstico nico no que diz respeito proposta de equacionar a suposta crise da representao em termos de uma recongurao histrica. Por exemplo, em termos sem dvida mais polmicos, Marcos Novaro (2000) confere ao retorno de lideranas carismticas no executivo federal o estatuto de pea-chave da recongurao da representao. O crescente pluralismo social e a diversicao das categorias socioeconmicas teriam levantado enormes diculdades para o processamento de decises vinculantes e para a construo de percepes coletivamente compartilhadas acerca de prioridades polticas e dos meios adequados para atingi-las. Perante tais diculdades, e explorando em registro positivo aquilo que Bourdieu (1987) chamara de fetichismo poltico da representao22, o autor defende que lideranas plebiscitrias desempenhariam, hoje, a funo de personicar a unidade da vontade social; unidade por certo inatingvel mediante as instituies corporativas e polticas que espelharam e contriburam para cristalizar as grandes clivagens sociais baseadas no mundo do trabalho fordista. Partidos e sindicatos teriam perdido a capacidade de costurar identidades amplas e, no seu lugar, as lideranas tenderiam cada vez mais a expandir seu papel de autoridade para assumir funes de criao de identidades23. O papel das lideranas plebiscitrias na recongurao da representao teria adquirido particular destaque na conjuntura da implementao das reformas estruturais das ltimas dca22. No seu conhecido artigo sobre o fetichismo da representao, Bourdieu aponta para uma espcie de paradoxo da delegao, segundo o qual coletivos amplos no preexistem representao, antes, ao enfrentar a disjuntiva entre calar ou serem falados por outrem, passam a se constituir apenas a partir do momento em que se dotam de representante (Bourdieu, 1987: 158-172). 23. Para uma discusso acerca da importncia da identidade interpretada como componente normativo da representao, ver Mokre (2002).
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das; reformas precedidas pelo quesito da construo de consensos sociais amplos24. Visto que a personalizao da poltica em escala massiva requer os suportes tcnicos fornecidos pelos meios de comunicao, tambm neste caso a mdia, e, em particular, uma srie de fenmenos estudados no campo da comunicao poltica, emergem como alicerces do processo de recongurao da representao poltica. Assim, nos seus diagnsticos acerca das transformaes da representao, Manin, Novaro e outros autores (Miguel, 2003a; 2003b; Thompson, 2002) conuem ao apontar o papel preponderante da mdia como fator subjacente recongurao por eles analisadas. Nesse sentido, incorporam reexo acerca da representao temtica quase exclusiva da cincia e losoas polticas um repertrio de argumentos e conhecimentos avanados no campo da comunicao poltica, em que se tem atentado de modo insistente para a relevncia de um espao pblico miditico capaz de elaborar a difcil auto-representao simblica da sociedade e a relao desta com o mundo das instituies polticas (Ferry, 1992; Touraine, 1992; Wolton, 1992 e 1998; Thompson, 1998; Mige, 1998). A representao poltica (recongurada) seria ainda possvel na medida que a construo de percepes comuns acerca de prioridades sociais e a conexo simblica entre sociedade e governo, entre polticos e cidados, contam com a mdia como nova instncia de mediao a desempenhar parcialmente um papel outrora reservado apenas aos partidos e a outras instncias de unicao coorporativa como os sindicatos. Assim, contra leituras apocalpticas dos efeitos da mdia na poltica (v. gr. Debbor, 1998; Sartori, 1997), autores engajados nesse
24. Nesse perl encaixariam claramente presidentes latino-americanos como Alberto Fujimori ou Carlos Menem, mas o retorno do lder (Zermeo, 1990) fenmeno mais difundido e contemplaria guras como Cuauhtmoc Crdenas no Mxico, ou os presidentes Fernando Collor no Brasil e Hugo Chvez na Venezuela.
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debate, e com eles Manin e Novaro, optam por equacionar os meios de comunicao no como substituio da poltica, mas como uma das suas condies de possibilidade no mundo contemporneo25. Porm, permanece em p uma questo central. Embora seja um avano notvel mostrar que as chamadas crises da democracia, da poltica e dos partidos constituem, na verdade, interpretaes imprecisas de transformaes em curso graas s quais a representao poltica estaria a se recongurar, permitindo o funcionamento das instituies do governo representativo e da democracia sob novas condies histricas , cabe indagar os efeitos dessas transformaes para a democracia. Quais, anal, as conseqncias dessas transformaes para a qualidade da democracia, que erodem a centralidade dos partidos polticos como ordenadores da relao entre representantes e representados, introduzindo a mdia e seus vnculos intimistas como novas instncias de mediao? Por outras palavras, relevante responder se as instituies da democracia sero mais ou menos representativas em decorrncia da recongurao da representao. Em Manin (1997), as instituies da democracia representativa sobrevivem vigorosas, mas disso no deriva nenhuma notcia positiva acerca de eventuais avanos, mesmo que mnimos, na representatividade da prpria democracia. Qui a compreenso do autor quanto ao governo representativo como um modo de governo aristocrtico contribua a explicar a desproporo entre sua eloqncia no diagnstico da recongurao da representao poltica e o silncio quanto s suas conseqncias para a democracia. Em Novaro (2000: 265-275), embora a personalizao da poltica na gura da liderana plebiscitria permita processar decises
25. Para balanos sobre o campo de estudos da comunicao poltica ver os trabalhos de Gosselin e Wolton na coletnea organizada por Gauthier et al. (1998).
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que aglutinam uma vontade poltica sobre o mundo, tampouco h quaisquer motivos para esperar que o decisionismo torne a democracia mais representativa. Ainda assim, para posturas outras que no aquelas que reputam a questo da representatividade um falso problema, a rarefao dos j tnues vnculos de comunicao e controle entre representantes e representados constitui um desao para a prpria democracia. O prprio pensamento de Manin (1999; e neste volume: 105-138), em parceria com Susan Stokes e com um slido defensor minimalista da democracia como Adam Przeworski26, a esse respeito bastante elucidativo. De um lado, aps anlise exaustiva das possibilidades efetivas de escolha e controle permitidas pelo voto, os autores concluem que as eleies constituem um vnculo de sano e orientao sobre os representantes particularmente fraco (Manin et al. neste volume: 105-138); de outro, cientes dos custos de um foco centrado exclusivamente no voto, eles aceitam que as [...] eleies no so o nico mecanismo que pode induzir governos a atuar de modo representativo (Manin et al., 1999: 19; destaque nosso), introduzindo na sua anlise a avaliao de eventuais efeitos decorrentes da diviso de poder na estrutura de governo. Os resultados de tal operao, em que tambm participam outros especialistas (Przeworski et al., 1999), so discrepantes e inconclusivos. Malgrado a impossibilidade de vericar quaisquer efeitos da diviso de poder na maior capacidade do eleitorado para sancionar ou orientar as aes dos governantes, e plausivelmente com o intuito de evitar eventuais mal-entendidos derivados da ausncia de notcias promissoras na sua anlise, os autores explicitam seu compromisso com o aprimoramento da democracia: Esse no um argumento
26. Para a defesa minimalista da democracia desse autor, ver seu conhecido artigo publicado no mesmo ano do livro em co-autoria com Manin e Stokes (Przeworski, 1999).
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contra a democracia, mas por uma reforma e uma inovao institucional. Ns necessitamos de instituies eleitorais que aumentem a transparncia da responsabilidade e facilitem para os cidados recompensar ou punir os responsveis [...] precisamos instituies que forneam informaes independentes sobre o governo [...]. (Manin et al., neste volume: 133). Tambm consideram necessria a multiplicao de agncias governamentais de controle (accountability agencies), independentes e sujeitas ao controle da populao (Manin et al., 1999: 24). Na postura dos autores cabe destacar duas questes relevantes quanto relao entre reforma da democracia, de um lado, e transformaes e desempenho da representao poltica, do outro. Ambas parecem signicar de modo emblemtico os alcances e impasses das abordagens tradicionais da cincia poltica centradas de modo quase exclusivo nas instituies do sistema poltico para lidar com a problemtica da representatividade das instituies da democracia e com a denio de uma agenda de reforma da democracia preocupada, precisamente, com a abertura de horizontes para a inovao institucional. Simultaneamente, ambas as questes constituem deslocamentos analticos que sinalizam o esprito do tempo. Primeiro, no que diz respeito aos deslocamentos e alcances dessas abordagens, amplia-se notavelmente o escopo da representao poltica para alm dos representantes eleitos no legislativo e no executivo, incluindo o controle das funes executivas do governo realizadas pelas burocracias; isto , a questo da representatividade das instituies democrticas vai alm de uma compreenso procedimental minimalista da democracia. Nesse caso, o ncleo normativo mnimo da representao poltica o representante deve trabalhar em benefcio do representado expande suas exigncias sobre o governo como um todo, no apenas para a relao entre representante eleito e eleitor, apontando para
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um horizonte de reexo e inovao a respeito de mecanismos de controle e induo outros que no os atrelados s eleies e seus atores partidos, candidatos e cidados. Ademais, e conseqentemente, sugere-se que a diviso e organizao da tomada de decises diviso do poder pode induzir governos a atuarem de modo representativo; diviso, por certo, passvel de ser desenhada de modo que se melhore ou se construa representao poltica. Da a pertinncia de propor agncias de prestao de contas independentes. No que diz respeito aos impasses, e a despeito dos deslocamentos recm-descritos, a reexo permanece presa s fronteiras das instituies polticas aparato administrativo e instituies tradicionais de representao poltica , e a populao continua a comparecer apenas no momento eleitoral. Porm, os dois fenmenos mais notveis e mais prximos formao de agentes independentes com capacidade de forar representantes e burocracias a prestar contas e a se distanciar de modo menos irreetido das preferncias da populao tm ocorrido fora dessas instituies polticas e dos organismos governamentais incumbidos de funes de controle horizontal (ODonnell, 1998). De um lado, a mdia e sua funo de vigilncia que arrebatou ao mundo da poltica o controle sobre sua prpria visibilidade, conforme mostrado de modo emblemtico pela gura do escndalo (Thompson, 2002; 1998: 77-108); do outro, a multiplicao de atores societrios dedicados ao monitoramento de temas especcos, ora relacionados com interesses e valores difusos como ambientalismo, pacismo ou combate corrupo, ora estreitamente vinculados a determinados grupos populacionais como minorias ou segmentos delimitados por reas de polticas pblicas (Fox, 2006; Arato, 2002; Peruzzotti e Smulovitz, 2002; Chalmers, 1997). Isso para no mencionar a onda de reformas participativas que, no hemisfrio sul, tm potencializado o protagonismo de atores da sociedade civil, no raro investindo-os juridicamente como
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representantes de determinados segmentos ou interesses da populao (Gurza Lavalle et al., 2005; 2006)27. Paradoxalmente, na medida em que ambos os fenmenos ocorrem fora das instituies tradicionais de representao poltica e das instituies da diviso do poder no Estado, eles permanecem excludos a priori da reexo dos autores sobre os fatores institucionais capazes de incidir positivamente na representatividade das instituies democrticas. Embora o diagnstico de Manin acerca da democracia de pblicos aponte para o papel da mdia como instncia de mediao que conecta o poltico com o eleitor de modo individualizado, no seu trabalho com Przeworski e Stokes (1999 e neste volume: 105-138), a mdia como fator capaz de tornar as instituies polticas mais responsivas e passveis de controle merece apenas ateno nma. Por sua vez, no h sequer uma meno ao papel de atores da sociedade civil. De fato, conforme advertido corretamente por Cunil (2002), esses autores assumem de modo indevido que o controle sobre o funcionalismo apenas pode ser efetuado mediante a eleio de polticos, isto , de forma indireta. Przeworski j foi bastante explcito a esse respeito: h razes pelas quais no deveramos nos cegar com essa moda recente (das organizaes no-governamentais), elas representam interesses particulares, no esto sujeitas a controle e tendem a reproduzir a desigualdade de acesso ao sistema poltico, pois bem conhecido que se organizam as pessoas possuidoras de recursos (Przeworski, 2002: 81). Entretanto, a proposta do autor pouco imaginativa: Anal, as eleies so o mecanismo mais igualitrio de acesso poltica. Talvez no sejam efetivas, mas so igua-
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27. Para caracterizaes dessas reformas destinadas a ampliar o espao da participao social no hemisfrio sul, ver os trabalhos de Grindle (1999), Santos (1998 e 2002b), Pereira e Grau (1988). Como mostrado no trabalho de Gaventa (2004) e de Fung e Wright (2003), as reformas tambm penetraram o hemisfrio norte.
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litrias (Przeworski, 2002: 81). Se eleies constituem um mecanismo reconhecidamente impotente ou limitado para evitar uma distenso excessiva entre representantes e representados, tal como sustentado por ele e por boa parte da literatura, encerrar o debate acerca do papel da sociedade civil para o funcionamento da democracia argindo a ndole mais igualitria e universalista desses mecanismos resulta uma opo pouco sensvel s possibilidades daquilo a que o autor disse visar: a inovao e experimentao institucional para a reforma da democracia.
Democracia participativa: e a representao?

A explorao analtica de horizontes de experimentao institucional para a reforma da democracia tem sido preocupao muito mais incisiva e persistente em outra constelao de autores e agendas de pesquisa, em geral no centrados nas instituies polticas, mas nas capacidades de inuncia e racionalizao da sociedade sobre o poder poltico. Os esforos por identicar expedientes capazes de moldar os contedos produzidos pelas instituies da democracia de modo que se tornem mais prximos dos anseios e necessidades da populao tm perlado distintas agendas de pesquisa atreladas a um ncleo comum: o aprofundamento da democracia ou, se se quer de maneira altissonante, a democratizao de democracia (Santos, 2002). De certa forma, essas agendas debruam-se sobre uma problemtica delimitada por duas grandes balizas: de um lado, o abandono das utopias revolucionrias e a convico normativa do valor da democracia como marco institucional para processar a mudana social; do outro, a crtica ao domnio das compreenses meramente institucionais da democracia e o empenho de reintroduzir questes substantivas no campo da teoria democrtica. As literaturas voltadas para a elucidao terica e emprica do aprofundamento da democracia tm investido suas energias principalmente em trs ancos com sobreposies
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amplas: na participao da populao, na sociedade civil e na ltima gerao de inovaes institucionais que, promovidas pelo mundo afora, visam a acolher diversas formas de participao em arcabouos institucionais de desenho e implementao de polticas pblicas. Nos trs casos, claro, h uma perspectiva societria ou uma aposta nas potencialidades de controle e transformao gradual de baixo para cima. Assim, as inovaes institucionais so pensadas, normalmente, a partir das perspectivas analticas da participao e da sociedade civil. Curiosamente, essas agendas centradas em dinmicas societrias para pensar a reforma da democracia tm prestado pouca ou nenhuma ateno s transformaes da representao, e, em geral, tm- lhes passado desapercebido o papel dos atores da sociedade civil enquanto atores que realizam funes de representao poltica. Isso, a despeito de as inovaes institucionais participativas terem estimulado, na prtica, o engajamento de diferentes atores da sociedade civil, cuja participao (representando algum) no raro juridicamente estatuda em termos de representao (Houtzager et al., 2004). A despeito da complementaridade entre participao e representao pelo menos em compreenses no extremas do valor da participao, a ausncia da segunda problemtica nesses debates sistemtica a ponto de causar espanto28. So raras as excees que tm formulado explicitamente uma conexo entre transformaes da representao e novas funes polticas de representao assumidas por atores societrios29.
28. Ver notas 18 e 19. 29. Ver os trabalhos publicados em Chalmers e Vilas (1997), particularmente o captulo do prprio Chalmers et al. ver tambm Raichelis (2000: 201-270), Houtzager et al. (2002), Friedman e Hochstetler (2002) e Gurza Lavalle et al. (2004, 2005 e 2006). A losoa poltica normativa tambm tem produzido trabalhos particularmente interessantes; ver, por exemplo, Young (2002 e neste volume: 139-190) e Urbinati (1999 e neste volume: 190-228).
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Diversos motivos podem animar esse descuido. Qui o fato de a representao poltica estar atrelada historicamente s instituies poltico-eleitorais tenha induzido certa cautela ou hermetismo de abordagens centradas em uma perspectiva societria. Difcil no reparar, de outro lado, que a questo da representao introduz interrogaes espinhosas acerca da representatividade dos atores da sociedade civil, pelo que, evitar a primeira, por certo, permite esquivar as segundas. Seja como for, os motivos que aqui interessam so de carter conceitual, isto , dizem respeito aos custos cognitivos em maior ou menor medida associados a determinadas escolhas analticas; especicamente, idia de participao, e a certa compreenso da idia de sociedade civil altamente estilizada e unicadora. Sociedade civil e participao aparecem como elementos-chave em agendas diversas de reforma da democracia como, por exemplo, aquelas do aprofundamento da democracia (deepening democracy), da transparncia e controle social das instituies polticas (social accountability), do fortalecimento da capacidade de ao e participao da sociedade na gesto pblica (empowered participation), da democracia deliberativa e, claro, nas literaturas da democracia participativa e da prpria sociedade civil30. Obviamente,
30. Para a literatura de aprofundamento da democracia (deepening democracy), ver os trabalhos de Heller (2001 e no prelo), Fung (2004), Fung e Wright (2003), e Santos (2002b); para as abordagens de transparncia e controles sociais das instituies polticas (social accountability), ver Arato (2002), Peruzotti e Smulovitz (2002); para o enfoque de fortalecimento da capacidade de ao e participao da sociedade na gesto pblica (empowered participation), ver Fung e Wright (2003); para a perspectiva da democracia deliberativa, ver Habermas (1993, 1995 e 1998), Gutmann e Thompson (2004), e os trabalhos em Bohnman e Rehg (2002) e em Elster (1998). A literatura da sociedade civil muito maior e, por vezes, tambm associada a crticas radicais da democracia (v. gr. Keane, 1992), mas aqui remete fundamentalmente ao trabalho de Cohen e Arato (1992), e de acadmicos vinculados a essa perspectiva na Amrica Latina como Avritzer (1994, 1997), Olvera (2003), Panchi (2003). Ainda dentro da literatura da sociedade civil, mas em perspectiva habermasiana, tambm os trabalhos dos anos 1990 de Costa (2002).
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existem diferenas de nfases, focos e distines analticas nessas agendas; todavia, fcil identicar traos compartilhados que, conectados idia de participao e a certa compreenso da sociedade civil, exercem efeitos de bloqueio sobre a possibilidade de se conceber a ao dos atores societrios e as dinmicas participativas em termos de representao poltica. Primeiro, as agendas voltadas para a reforma da democracia descansam, em maior ou menor medida, em concepes estilizadas e unicadoras da sociedade civil, no raro obliterando tanto diferenas internas relevantes no terreno dos atores societrios quanto interaes presentes nas interfaces entre as instituies polticas e tais atores31. Nessa concepo, a sociedade civil, revigorada em diversos contextos regionais do mundo no ltimo quartel do sculo XX, compareceria ao encontro com o Estado como agente de racionalizao da ao pblica e de democratizao das decises polticas; agente que, por sinal, estaria guiado de modo dialgico e com capacidades e convices previamente denidas porque emanadas do seu arraigo genuno no
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De alguma forma, tambm o trabalho mais recente de Avritzer (2003), centrado na idia de pblicos participativos. 31. A hiper-simplicao da relao entre atores societrios e as instituies polticas encontra origem em uma constelao de fatores, mas pela sua inuncia notvel cabe mencionar tanto a teoria de Habermas (1987) da sociedade em dois nveis o nvel sistmico e o mundo da vida , reapropriada com nuances importantes por Cohen e Arato (1992) na sua teoria da sociedade civil, quanto a origem diretamente poltica e de oposio ao Estado do ressurgimento da idia de sociedade civil na Europa do Leste e na Amrica Latina. No Brasil, tal hiper-simplicao veio acompanhada do esforo de reespecicao conceitual da categoria sociedade civil que caracterizou o debate dos anos 1990. Para um balao crtico desse esforo, ver Gurza Lavalle (2003a). Anlises aliceradas em outros referenciais tericos tm sugerido, no pas, interpretaes mais interessantes da relao entre Estado e atores societrios sejam esses referenciais prprios tica dos novos movimentos sociais (Sader, 1988); tocquevillianos (Boschi, 1987), gramscianos (Dagnino, 1998-1999), ou de outras vertentes analticas (Landim, 1998; Fernandes, 2002). Para uma anlise das famlias de argumentos da sociedade civil, centrada na relao Estado/sociedade, ver Gurza Lavalle (1999).
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tecido social. Introduz-se, assim, o pressuposto de uma certa continuidade ou conexo natural entre um bloco de atores societrios e a sociedade ou alguns segmentos dela isto , entre sociedade civil e sociedade , tornando descabidas indagaes acerca dos processos de representao que vinculam ambos. Basta lembrar a esse respeito, com Pitkin (1967: 60-91), que representao, por denio, supe diferena e distncia, no identidade e coincidncia, entre a representao e aquilo que representado. Segundo, as agendas de pesquisa e de interveno voltadas para a reforma da democracia se encontram fortemente atreladas idia de participao, ora como presena direta das pessoas eventualmente afetadas ou beneciadas por decises pblicas, ora como deliberao face-a-face. A participao de grupos e camadas da populao tidas como sub ou mal-representadas nos lcus da representao poltica constituiria, assim, expediente-chave a estimular o melhor funcionamento das instituies polticas. De fato, para parte substancial da literatura a diferena crucial entre participao de cidados e participao de associaes tem passado desapercebida, ocultando a problemtica da representao inerente ao segundo tipo de participao32. Se, s vezes, a prpria idia de participao parece sobrecarregada de expectativas quanto aos seus eventuais efeitos positivos para aprimorar a qualidade da democracia33, ela tambm revela-se cognitivamente empobrecedora quanto possibilidade de se pensar na representao. A participao supe
32. Para uma crtica ausncia de tal distino na literatura ver Houtzager et al. (2003 e 2004) 33. Como mostrado em argumentao minuciosa por Cunill (1997: 71-195), a participao no conta em si com quaisquer garantias quanto realizao das virtualidades positivas no raro a ela atribudas na literatura; mais, corre-se o risco de reintroduzir e aprofundar aquilo que se procurava resolver: despolitizao, desigualdade e dcit de legitimidade. Para uma amostra de quanto a participao tem se tornado um credo pouco reexivo ver Klinksberg (2000).
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o envolvimento direto ou a presena do sujeito dessa participao indivduos, cidados, trabalhadores , enquanto a representao, no melhor dos casos, um momento posterior participao, do qual cam incumbidas instituies de agregao. Assim, uma vez assumido o registro da participao, para se pensar no aprimoramento das conexes entre instituies polticas e dinmicas societrias, tornamse carentes de sentido perguntas acerca da representao exercida por atores societrios. Anal, conforme j advertido, participao auto-apresentao, enquanto representao remete ao ato de tornar presente por intermdio de outrem algo ou algum ausente (Pitkin, 1967: 8-9). A fora dos efeitos de bloqueio derivados dessas duas escolhas analticas torna-se patente se considerado o quanto dinmicas de representao poltica esto presentes em fenmenos normalmente estudados, pelas agendas de aprofundamento da democracia, sob a tica da participao. Breve exemplo permitir mostrar com eloqncia a questo. Em diversos pases, mudanas favorveis introduo de controles sociais na gesto pblica tm aberto novos canais de participao a cidados e de representao poltica a atores societrios, embora tal representao raramente seja examinada enquanto tal. O Brasil tornou-se referncia do debate internacional acerca do aprofundamento da reforma da democracia, precisamente, graas onda de novas experincias participativas na denio de prioridades ou no desenho de polticas pblicas, enquadradas inicialmente na Constituio de 1988 ou em administraes municipais sob o comando do Partido dos Trabalhadores, notadamente conselhos gestores e oramento participativo34. Os conselhos, consagrados na Constituio, contam com atribuies ora34. Exemplos da presena dessas experincias no debate internacional voltado para a reforma da democracia so Heller (2001), Isaac (2002), Fung e Wright (2003) e Santos Boaventura (2002a; 1998).
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mentrias para nanciar projetos e implementar suas prprias decises; no entanto, na estrutura federativa compete aos executivos federal, estaduais e municipais, bem como ao Congresso, s Assemblias legislativas e s Cmaras de Vereadores, sancionar as peas oramentrias anuais. Assim, as inovaes institucionais participativas e sua regulamentao instituram princpios e funes concorrentes de representao poltica, suscitando conitos quando como acontece com freqncia e largueza as propostas dos conselhos so modicadas pelos poderes executivo e legislativo35. Nos conitos entre representantes, ou seja, entre conselheiros e legisladores, ambas as partes contam com legitimidade prpria, emanada ora das urnas, ora dos processos de escolha inclusive eleies denidos pelas respectivas leis de criao dos conselhos. Ainda que em propores e com abrangncia muito diferentes, tambm em ambos os casos a determinao de prioridades oramentrias faz parte das atribuies legais que delimitam o mbito e competncias da representao legalmente instituda. O conito legalmente institudo entre princpios de representao evidencia, para diz-lo com Dagnino (2002: 290-293), o quanto os sentidos tradicionais da representao poltica aparecem sistematicamente deslocados. Por outras palavras, os processos de transformao da representao poltica vivenciados no pas nos ltimos anos transbordaram parcialmente as fronteiras das eleies, enveredando para o controle e representao sociais nas funes executivas
35. Tal foi o caso do conito entre a o Conselho de Direitos da Criana e do Adolescente (CDCA) e a Cmara de Vereadores do municpio de So Paulo, quando da sesso plenria em que seria aprovada a Lei Oramentria de 2002. A mobilizao popular e presso exercida pelos conselheiros sobre a Cmara objetivavam impedir que os vereadores emendassem o oramento proposto pelo Conselho. No ano anterior, os 73 milhes de reais aprovados pelo Conselho para o nanciamento de projetos foram reduzidos modesta cifra de 5 milhes de reais no Projeto de Lei Oramentria aprovado na Cmara (Gomes da Silva, 2003: 90-98).
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do governo, especicamente em determinadas reas de polticas pblicas. Nesse deslocamento, os atores societrios desempenham, de facto, funes de representao poltica consagradas de jure, embora permaneam incgnitas acerca dos eventuais critrios que aliceram a legitimidade dessas funes. A despeito de conitos semelhantes se multiplicarem (Gomes da Silva, 2003; Laisner, 2005), so literalmente excepcionais os estudos que, se desvencilhando do registro da participao e contornando seus custos cognitivos, vislumbram o papel de representao poltica exercido pelos atores societrios com cadeira nos conselhos e levantam questes acerca dos dilemas da representatividade enfrentados por esses atores e pelos prprios conselhos (v. gr. Pinto, 2004)36. Parece bvio que a representao poltica realizada por atores societrios constitui fronteira crtica para pensar a reforma da democracia, e, por conseguinte, para o debate contemporneo travado pelas literaturas voltadas para o aprofundamento da democracia; contudo, e embora por motivos diferentes aos da literatura da recongurao da representao, tais literaturas so pouco propcias para reetir nas funes de representao poltica exercida, precisamente, por atores da sociedade civil.
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Representao virtual, pluralizao e diversicao

H dois fenmenos no processo de transformao da representao que no parecem passveis de compreenso cabal, do ponto de vista das suas conseqncias para a democracia, se restritos analiticamente apenas a um reor-
36. As nfases comuns na literatura de conselhos esto animadas por modelos de teoria participativa ou deliberativa, da que a tnica dominante seja a anlise das condies adequadas para uma participao e deliberao eqitativas. A esse respeito ver o balano elucidativo de Tatagiba (2002). Para uma exceo interessante que atentou para a questo da representao, ver Raichelis (2000: 201-270).
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denamento de elementos prprios s instituies clssicas da representao poltica. Tampouco possvel explorlos satisfatoriamente a partir de propostas de reforma da democracia centradas na idia de democracia participativa. O primeiro a emergncia de novas instncias de mediao entre representantes e representados: a mdia, claro, mas no s, tambm constelaes de atores intermedirios no mais ordenveis pelas grandes clivagens ideolgicas e socioeconmicas das democracias de partidos de massas e suas grandes centrais sindicais. O segundo, mais recente e com interfaces com o primeiro, a multiplicao de instncias de participao cidad e de representao coletiva incumbidas da denio de prioridades pblicas e do desenho e superviso de polticas. margem da centralidade adquirida pela mdia que exigiria uma anlise especca , na interseo entre esses dois fenmenos, ou seja, entre a proliferao de atores societrios e a abertura de espaos participativos, vm ocorrendo processos inditos de experimentao institucional que iluminam o horizonte de reforma da democracia, apontando para a pluralizao dos atores com investidura prpria ao desempenho de funes de representao poltica, e para a diversicao do lcus em que ela exercida37. Novos mediadores esto a exercer de facto e de jure funes de representao poltica em novos lugares de representao38. Em latitudes as mais diversas, atores coletivos
37. A pluralizao dos atores e a diversicao do lcus da representao parecem se inscrever em uma tendncia mais ampla de policentrismo (ver Houtzager, 2003). 38. Parte importante desses agentes corresponde ao conceito grupos de interesse, e a abordagem pluralista na cincia poltica tm-nos abordado de modo amplo e competente (Dahl, 1982). Por sua vez, Schimmiter (1992), na sua formulao do conceito regimes parciais de representao, incorporou tais grupos como uma pea-chave na representao de interesses das democracias contemporneas. A anlise de ambos os conceitos escapa do foco deste artigo, e no h espao nesta nota para tanto.
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tm demandado e/ou Governos tm proposto e passado leis destinadas a ampliar os mecanismos de democracia direta iniciativa popular, referendum, plebiscitos e a introduzir a participao de atores (representantes) da sociedade civil nos processos de formulao de polticas39. Aqui e alhures, com alcances e efeitos diferentes, esses atores tm ampliado consideravelmente sua capacidade de interlocuo com governos subnacionais e nacionais, bem como com agncias multilaterais e organizaes internacionais. Para alm da diversidade de pases em que ele ocorre, a importncia desse fenmeno vem tona quando observado, na sua institucionalizao parcial e da perspectiva da reforma da democracia, como uma composio de diversos lugares ou pisos de representao que preguram traos de uma democracia e representao poltica ps-liberais, para diz-lo com Schmitter (2005). Ps-liberais no porque orientadas a substituir os partidos como instncias de mediao entre representantes e representados, nem o voto como mecanismo de autorizao e sano, mas porque a pluralizao e diversicao da representao a levam aonde as eleies e seus atores acusam limites estruturais40 notadamente o controle sobre as burocracias e a representao coletiva ou de grupos sem expresso numrica suciente para pesarem na lgica da poltica eleitoral. Com maior preciso, a representao exercida por atores da sociedade civil coletiva e ocorre atravs de um conglomerado heterogneo de organizaes civis que atuam em nome de subpblicos e/ou minicomunidades, diferindo da representao de interesses pessoais ou de indivduos, prpria da democracia liberal, sem corresponder, no extremo oposto, com a representao do bem comum ou
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39. Ver nota 27. 40. Conforme mostrado na seo 2 deste artigo.
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da nao, caracterstica da tradio republicana e de compreenses no liberais da prpria representao e dos interesses mediante ela salvaguardveis (Pitkin, 1967: 168-208). Sem dvida, os sindicatos so o exemplo mais notvel de representao de grupo ao longo do sculo XX, mas pouco ou nada coincidem com o fenmeno de diversicao do lcus e pluralizao dos atores da representao poltica acontecido nos ltimos anos: em vez de uma negociao entre agentes privados no mercado (empregador e empregado), mediada pela legislao trabalhista (Estado) e, quando necessrio, por instncias de arbitragem, a representao efetuada principalmente junto aos rgos decisrios executivos do Estado41; em vez de um modelo organizativo nico (sindicato), munido com especicaes quanto ao vnculo com os representados (liao) e aos dispositivos de prestao de contas e sano (eleies internas, desliao), as entidades civis possuem formatos organizacionais os mais variados e relaes com seus pblicos nem sempre explcitas ou claras, por vezes, apenas simblicas. Assim, a representao coletiva tornou-se eminentemente heterognea quanto aos interesses representados, s formas organizacionais dos atores, ao lcus dentro do Estado, e s jurisdies, instncias e formas de institucionaliz-la. A despeito de a pluralizao e diversicao da representao virem acompanhadas de tal heterogeneidade, os potenciais da representao coletiva localizam-se em posio clara no espectro de possibilidades que vai do mandato imperativo do direito privado autonomia do representante e lassido dos seus vnculos com o representado
41. claro que os sindicatos realizaram e continuam a realizar funes de representao perante o Estado, por exemplo, para pressionar pelo aumento do salrio mnimo ou em contextos de corporativismo de Estado; contudo, atenta-se aqui apenas para a inexistncia de uma negociao entre partes privadas no caso dos novos espaos e atores da representao.
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prprios da democracia representativa42. A existncia de representao no interior da sociedade civil, como contrato entre partes privadas, carece de qualquer novidade. Anal, a representao oriunda do direito civil. A novidade estriba na emergncia de formas de representao poltica no sentido mais estrito da palavra exercidas por organizaes civis; formas constitudas de modo inexorvel pela dualidade entre representao e representatividade, entre representante e representado. Contudo, as modalidades de representao coletiva em questo no se encontram submetidas aos limites estruturais das eleies e dos eleitos, impostos pela sua dupla funo de representao perante o poder, visando a regul-lo socialmente, e de representao no poder, comprometida com governar e impor obedincia sobre a populao, se for preciso. Seus limites so outros, mas nesse aspecto, a representao coletiva , no fundamental, presso, controle, superviso, interveno, assdio e reclamo perante o poder em instncias executivas de polticas e em espaos de interlocuo. Mais: em se tratando de representao em relao a polticas publicas especicas, e em nome de subpblicos e/ou minicomunidades e no da nao ou de um eleitorado portador de mandato vago composto pela agregao de votos , h condies mais favorveis para a consonncia entre a orientao de decises dos representantes e as preferncias dos representados. Porm, malgrado existam diversos elementos que sugerem o potencial de representatividade da representao coletiva como um expediente de reforma da democracia, sua problematizao terica e sua defesa pblica esbarram em limites evidentes, a saber, a ausncia de mecanismos generalizados, formais e estveis de ordenao da relao
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42. Conforme analisado na segunda seo deste artigo.
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entre atores da sociedade civil e seus pblicos, benecirios ou comunidades notadamente mecanismos de autorizao, prestao de contas, responsividade e sano43. Conforme argumentado ao longo destas pginas, a inexistncia de modelos consagrados histrica ou analiticamente para problematizar a emergncia de instncias societrias de intermediao em termos de representao propriamente poltica subjaz em boa medida desateno das literaturas competentes. Ainda assim, e a despeito da ausncia de mecanismos claros de conexo entre organizaes civis e subpblicos, as experincias de pluralizao dos atores e de diversicao do lcus da representao se avultam a olho nu. Assim, pertinente buscar uma perspectiva analtica que permita elaborar o papel indito da representao coletiva conjugando uma trplice operao: primeiro, preservar o ncleo normativo mnimo da representao atuar em favor do representado; segundo, no aplicar critrios de avaliao que condenem a priori as novas prticas de representao ilegitimidade em denitivo, organizaes civis no so nem podem agir como partidos polticos; terceiro, examinar essas prticas contra o pano de fundo da reforma da democracia a partir dos seus efeitos de incluso poltica, sem suspender, todavia, as exigncias normativas prprias de toda representao poltica democrtica, o que inclui dispositivos de expresso de preferncias e sano sobre o representado. O pensamento de Edmund Burke oferece perspectivas interessantes para avanar na reviso do conceito de representao de modo a alargar suas fronteiras conforme esboado acima. Segundo armara Burke (1942 [1774]), o
43. Por exemplo, apenas uma minoria dos atores da sociedade civil dene seus pblicos ou benecirios como membros; categoria que, em princpio, implicaria a existncia de mecanismos de sano caractersticos das relaes da aliao notadamente, o direito de sada.
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melhor dispositivo para garantir a autenticidade da representao sua representatividade seria a existncia de um compromisso representativo genuno; entrementes, dada a contingncia desse componente subjetivo, a introduo de mecanismos institucionais formais tornava-se iniludvel e desejvel. A presuno de representar algum, claro, no equivale sua efetiva representao; no entanto, o comprometimento com os interesses representados um componente vital da representao, irredutvel a dispositivos institucionais. Embora a dimenso subjetiva da representao tenha sido sistematicamente desvalorizada no campo das teorias da democracia, como apontado por Sartori em reconhecimento arguta intuio de Burke quanto importncia dessa dimenso, as regras e desenhos institucionais tornam-se impotentes quando os representantes no so animados ou comovidos por um sentimento de representao idem sentire, animus (Sartori, 1962). De modo mais preciso, se a representao irredutvel mera representao presuntiva, a representatividade no pode prescindir do compromisso de representar. Alis, no descabido esperar que esse compromisso tenda a se manifestar com maior intensidade nas formas de representao coletiva do que no comportamento de partidos no parlamento. Sentimento ou compromisso de representar algum aludem quilo que Burke (1792), nas suas dissertaes epistolares clssicas, denominara de representao virtual 44. Virtual na acepo precisa guardada na lngua inglesa para o termo, isto , como algo que tal em essncia ou efeitos, embora no formalmente reconhecido ou acei-
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44. Nas palavras de Burke (1792), Representao virtual aquela em que h comunho de interesses e empatia de sentimentos e desejos entre aqueles que atuam em nome de quaisquer pessoas e as pessoas em nome das quais eles atuam embora os primeiros (ducirios) no tenham sido, de fato, escolhidos pelos segundos.
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to45. A idia traz consigo certo rano conservador devido biograa poltica do seu criador e a ter sido invocada, na histria dos embates polticos pela expanso do sufrgio, como argumento contrrio ao voto feminino ou incluso no parlamento de circunscries territoriais desprovidas de representao; contudo, ela desempenhava um papel complexo na doutrina burkiana da representao e foi utilizada pelo prprio autor para defender a extenso do voto, nos casos das colnias americanas e dos catlicos na Irlanda, bem como nos casos menos conhecidos de Wales, Chester e Durham (Burke 1792; Pitkin, 1967: 168-189). De fato, a lgica interna da idia de representao virtual de incluso poltica e no de excluso, embora essa lgica permita invocar a existncia ou inexistncia de representao virtual para denegar ou defender a ampliao do sufrgio. Se uma localidade dedicada agricultura podia ser representada no parlamento, graas empatia e comunidade de interesses, por outra localidade com vocao econmica agrcola da a irrelevncia de ampliar o sufrgio visto que os interesses objetivos46 estavam representados de modo virtual , pretenso semelhante tornava-se absurda no caso da questo catlica na Irlanda e da questo colonial. Nesses casos, inexistiam quaisquer suportes na composio e formao da representao poltica real nos respectivos parlamentos para imaginar possvel a representao virtual dos interesses objetivos das correspondentes populaes
45. Conforme denido no Websters Dictionary. Representao virtual conceito consagrado no campo das teorias da representao poltica, e nelas permanece, embora o substantivo virtual tenha sido resemantizado na onda mais recente de expanso das tecnologias digitais. Contrariamente ao sentido do conceito, nas lnguas neolatinas o substantivo costuma ser intuitivamente entendido como algo limitado a efeitos potenciais, mas no reais. 46. Burke sustentava uma compreenso objetiva e impessoal de interesses: os interesses da indstria, do comrcio ou, inclusive, dada sua condio de excluso, os interesses das colnias ou dos irlandeses.
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excludas; por isso, o nico caminho possvel era a instaurao de uma representao efetiva47. O elo entre representao virtual e incluso poltica resulta peculiarmente pertinente e atual, em especial, se levadas em considerao sua sintonia com os debates sobre minorias e aprofundamento da democracia, bem como sua semelhana com os usos contemporneos da idia mais ampla de advocacy argir em favor de algo ou algum, defender mediante argumento, recomendar a adeso ativa de uma causa, justicar publicamente o valor de algo ou algum48. Em tais usos, ad-vocare implica tanto a idia de chamar para si o interesse de algo ou algum quanto a ao de vocalizar ou dar voz a esse interesse. bastante conhecido que atividades de advocacy tm sido utilizadas de longa data como expediente para a defesa de interesses difusos, de minorias e de camadas mal-aquinhoadas da populao (Seidle, 1993). No contexto das transformaes aqui analisadas, todavia, tais atividades passaram a se vincular a prticas de representao e a ser pensadas de modo explcito como exerccio de uma representao por advocacy (Imig, 2002; Sorj, 2005); isto , de uma representao destinada a dar voz algo distinto da funo de ser porta-voz prpria de prticas de representao coletiva englobadas claramente na idia de grupos de interesse. O protagonismo adquirido por atores da sociedade civil mediante o trabalho de advocacy compreende, mas dista de se reduzir vocalizao difusa de causas diversas, antes, desempenha tambm funes de intermediao perante o poder pblico na forma de representao virtual, ou seja, da defesa de interesses
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47. Os usos excludentes da idia de representao virtual perderam legitimidade no processo de massicao das democracias e de consolidao da compreenso liberal da representao (para a concepo liberal ver Pitkin, 1967: 190-208; e neste volume [1989]: 15-47). 48. Conforme o Blacks Law Dictionary.
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que no autorizaram essa defesa ou que, embora simpticos a ela, carecem de qualquer mecanismo estvel para control-la ou comunicar-lhe preferncias. O valor dessas prticas, quando olhadas do prisma da representao virtual ou da representao por advocacy, se tornarem porta-vozes de demandas de segmentos da sociedade, temas e interesses mal ou sub-representados nos circuitos tradicionais da representao poltica, ora por se tratar de domnios de deciso muito especcos, como acontece em determinadas reas e subreas de polticas pblicas, ora por se tratar de minorias ou de grupos particularmente desprovidos de recursos econmicos, polticos e culturais, ou inclusive por se tratar de temas e problemas emergentes negligenciados pelos atores tradicionais da representao. verdade que no mais possvel sustentar, como feito por Burke (e depois por diversos estruturalismos), a existncia de interesses objetivos aos quais as pessoas estariam adscritas e cuja concretude permitiria sua representao obviando quaisquer procedimentos de consulta; entretanto, a representao coletiva, mesmo se virtual, diz respeito a questes cuja proximidade com o representado reduz consideravelmente o problema da ausncia de interesses articulados em preferncias, de opinies ou inclusive de perspectivas, capazes de orientar as decises do representante49. Seria ingnuo reputar que qualquer prtica de representao unilateral constitui representao virtual no sentido burkiano compromisso representativo genuno , ou que todo compromisso representativo igualmente compatvel com exigncias democrticas. Sem dvida, no interior da sociedade civil h noes e prticas de representao irreconciliveis com exigncias democrticas, bem como outras plenamente compatveis com tais exigncias, mas
49. Para a diferena entre representar interesses, opinies ou perspectivas, ver o trabalho de Young neste volume.
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isso uma questo emprica que deve ser resolvida no plano da pesquisa (ver Gurza Lavalle et al., 2006; 2005). No obstante, ante os limites estruturais do mecanismo eleitoral para estimular a representatividade das instituies democrticas, a representao virtual sem dvida um caminho de experimentao possvel para corrigir parcialmente vieses sistemticos de excluso de determinados segmentos da populao. Nesse sentido, no difcil perceber que o componente subjetivo da representao virtual subjaz em boa parte do debate sobre a incluso poltica de minorias pela via de cotas para representao identitria, ou melhor, da poltica da diferena (Young, 2002, e, neste volume: 139-190). Contudo, no possvel negligenciar que permanecem em p os limites da representao virtual quando julgada pela sua incompatibilidade com exigncias democrticas relacionadas presena de mecanismos de prestao de contas e sano. A representao poltica consagrada nas democracias de massas produto de longa histria em que as presses pela ampliao do sufrgio levaram runa os expedientes personalistas de conexo entre representante e representado caractersticos da democracia parlamentar oitocentista; expedientes plutocrticos porque ancorados na proximidade social dos partcipes de uma democracia restrita s camadas abastadas da populao. A democracia de partidos introduziu novas mediaes entre eleitor e eleito, e a conexo entre ambos passou a ser intercedida por burocracias partidrias. Os representados perderam qualquer controle direto sobre o representante, mas cresceram em nmero e se utilizaram da obedincia partidria e do perl programtico dos partidos para introduzir sanes e preferncias no jogo eleitoral. Com o tempo, as presses sociais pela ampliao da democracia foram alm do voto e se instalaram na vida interna dos partidos. Algo semelhante ocorreu na histria do sindicalismo, os embates pela representatividade se seguiram consolidao do papel dos sinLua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006
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dicatos como representantes legtimos da fora-de-trabalho. Visto que a pluralizao de atores de representao coletiva em instncias diversas constitui um fenmeno indito em plena efervescncia, ainda em processo de institucionalizao, no parece descabido esperar que sua importncia crescente venha acompanhada de presses para tornar essas prticas compatveis com exigncias democrticas mnimas de responsividade, prestao de contas e sano. De fato, a multiplicao de iniciativas e legislaes para regular as atividades de entidades privadas sem ns lucrativos ocorridas no hemisfrio sul, um movimento que aponta nessa direo. O quanto possvel reformar a democracia mediante modalidades de representao animadas, pelo menos em parte, pela lgica da representao virtual, uma questo cujo equacionamento parece possvel apenas se o caminho da experimentao prtica for percorrido e se a reexo for desimpedida de problematizar tais modalidades em termos de representao poltica o que passa, evidentemente, pela compreenso e avaliao dos mecanismos de controle e sano nelas presentes. De um lado, representao virtual melhor do que ausncia completa de representao e, nesse plano, ela um instrumento de incluso poltica. Nela, h mecanismos indiretos de prestao de contas e sano que precisam ser estudados e avaliados quanto sua capacidade de induzir responsividade virtual quer dizer, responsividade em essncia ou de fato, embora no formalmente reconhecida50. De outro, conforme ocorreu em epi-
50. Cumpre notar que, para Burke, a representao virtual apenas existe quando o representante atua de fato em benefcio de interesses objetivos que coincidem com o perl de determinada localidade sem membros no parlamento, cujos habitantes so assim beneciados por um representante virtual. Nesse sentido, a representao virtual burkiana sempre substantiva ou efetiva, pois ningum pode ser no-representado ou mal-representado virtualmente. Contudo, sugere-se aqui que a possibilidade de se pensar em uma responsividade virtual, cuja peculiaridade reside no carter indireto dos mecanismos capazes de ger-la.
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sdios histricos anteriores, mecanismos de conexo entre representante e representado so passveis de introduo e alterao com o tempo. A esse respeito, prticas de representao virtual podem se transformar em distintas modalidades de representao poltica real, se a envergadura por elas atingida as tornar objeto de presso da sociedade, dos seus pblicos, do Estado e dos seus prprios atores. Adrin Gurza Lavalle professor do Departamento de Poltica da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC) e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap) Peter P. Houtzager pesquisador do Institute of Development Studies (IDS), Sussex University Graziela Castello assistente de pesquisa no Cebrap e mestranda em Cincia Poltica do IFCH/ Unicamp.
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Resumos / Abstracts
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DEMOCRACIA, PLURALIZAO DA REPRESENTAO E SOCIEDADE CIVIL ADRIN G. LAVALLE, PETER P. HOUTZAGER E GRAZIELA CASTELLO O artigo problematiza a relao entre representao poltica e reforma da democracia, mostrando tanto os deslocamentos analticos das abordagens centradas no sistema poltico e na recongurao da representao quanto as omisses das literaturas preocupadas com a reforma ou o aprofundamento da democracia. Inovaes tericas e prtiLua Nova, So Paulo, 67: 263-269, 2006
Resumos / Abstracts
cas para se pensar no futuro da representao parecem reunir elementos que traspassam as fronteiras da compreenso e da prtica liberais da representao poltica. A partir do resgate crtico da idia de representao virtual, os autores sugerem, ento, uma agenda de reforma da democracia capaz de incorporar essas inovaes. Representao poltica; Reforma da democracia; Aprofundamento da democracia; Sociedade civil.
Palavras-chave:
DEMOCRACY, PLURALIZATION OF REPRESENTATION AND CIVIL SOCIETY The article issues on the relationship between political representation and democratic reform, presenting both analytic displacements from the approaches focused on the political system and the reshufing of representation, and the omissions of the literature concerned on deepening democracy. Recent theoretical and practical innovations, which bring about much thinking on the future of representation, seem to assemble elements that supersede the limits of the liberal understanding and practice of political representation. Out of the critical rescue of the idea of virtual representation, the authors suggest an agenda of democratic reform that could be able to account for those innovations. Political representation; Democratic reform; Deepening democracy; Civil society.
Keywords:
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Democracia, Pluralização Da Representação

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Houtzager Graziela Castello

Democracia, pluralizao da representao e sociedade civil

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Estatuto dual da representao e limites das eleies

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Representatividade: falso problema ou incontornvel?

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20. Ver a anlise da prxima seo.

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Transformaes da representao e a democracia

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Democracia participativa: e a representao?

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Democracia, pluralizao da representao e sociedade civil

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Representao virtual, pluralizao e diversicao

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Democracia, pluralizao da representao e sociedade civil

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42. Conforme analisado na segunda seo deste artigo.

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