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Desenvolvimento rural
no Brasil : os limites do passado e os caminhos do futuro
ZANDER NAVARRO

anos, dois foram os momentos durante os quais a noo de desenvolvimento se alou a um campo de singularidade histrica, introduzindo-se como uma daquelas idias-fora que atraem generalizado interesse, intensamente discutidas, orientando programas governamentais, instigando sofisticados debates intelectuais e, em especial, motivando grupos sociais interessados nos benefcios das mudanas associadas e esta noo. Nesses momentos, inscrito nas agendas sociais, o tema do desenvolvimento adentrou o campo da poltica e, assim, passou a permear e a determinar as expectativas e o jogo das disputas sociais.
OS LTIMOS 50

O primeiro de tais perodos nasceria nos anos seguintes Segunda Guerra, especialmente a partir da dcada de 50, estendendo-se at o final dos anos 70. Nesse longo perodo, instigado pela polarizao da Guerra Fria e seus opostos modelos de sociedade e, particularmente, sob o impacto do notvel crescimento econmico da poca, que materializou um padro civilizatrio dominante, revolucionando o modo de vida e os comportamentos sociais, a possibilidade do desenvolvimento alimentou esperanas e estimulou iniciativas diversas em todas as sociedades. Seria assim apenas inevitvel que o desenvolvimento rural, como subtema imediatamente derivado, fosse igualmente um dos grandes motores das polticas governamentais e dos interesses sociais, igualmente inspirando um crescente conjunto de debates tericos. Na poca, muitas das sociedades atualmente avanadas ainda mantinham parcelas significativas de sua populao envolvidas em atividades agrcolas e/ou habitando reas rurais (embora gradativamente menores); nos demais pases, tais parcelas alcanavam muitas vezes propores elevadas. Da mesma forma, era ainda significativo o peso econmico da agricultura nas contas nacionais, mesmo em pases que ento formavam o bloco mais avanado. tambm relevante indicar que neste mesmo perodo, aps lenta acumulao de inovaes anteriores, constituiu-se uma nova e acabada compreenso de agricultura que gradualmente se tornou hegemnica em todo o mundo, no apenas no plano cientfico, mas nos diferentes sistemas agrcolas dos pases que a

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ela aderiram. Alicerada no que foi genericamente intitulado de revoluo verde, materializou-se de fato sob um padro tecnolgico o qual, onde foi implantado de forma significativa, rompeu radicalmente com o passado por integrar fortemente as famlias rurais a novas formas de racionalidade produtiva, mercantilizando gradualmente a vida social e, em lento processo histrico, quebrando a relativa autonomia setorial que em outros tempos a agricultura teria experimentado. Com a disseminao de tal padro na agricultura, desde ento chamado de moderno, o mundo rural (e as atividades agrcolas, em particular) passou a subordinar-se, como mera pea dependente, a novos interesses, classes e formas de vida e de consumo, majoritariamente urbanas, que a expanso econmica do perodo ensejou, em graus variados, nos diferentes pases. Esse perodo, que coincide com a impressionante expanso capitalista dos anos dourados (1950-1975), assim um divisor de guas tambm para as atividades agrcolas, e o mundo rural (re)nasceria fortemente transformado, to logo os efeitos desta poca de transformaes tornaram-se completos. A noo de desenvolvimento rural, naqueles anos, certamente foi moldada pelo esprito da poca, com o mpeto modernizante (e seus significados e trajetrias) orientando tambm as aes realizadas em nome do desenvolvimento rural. No Brasil, por exemplo, j nos anos 70, sob a conduo dos governos militares, um conjunto de programas foi implementado nas regies mais pobres, o Nordeste em particular, sob a gide do desenvolvimento rural (pois em outras regies o modelo era o da modernizao agrcola). Em tal contexto, a transformao social e econmica e a melhoria do bem-estar das populaes rurais mais pobres foi entendida como o resultado natural do processo de mudana produtiva na agricultura. Este ltimo foi meramente identificado como a absoro das novas tecnologias do padro tecnolgico ento difundido, acarretando aumentos da produo e da produtividade e, assim, uma suposta e virtuosa associao com aumentos de renda familiar, portanto, desenvolvimento rural. J no conjunto dos pases ento alinhados com a rbita socialista as propostas no eram em sua essncia diferentes no tocante aos formatos tecnolgicos, modificando-se to somente os aparatos institucionais, as formas de propriedade e a redistribuio dos eventuais resultados produtivos. As poucas excees a este iderio produtivista que dominou aquele perodo (tanto direita como esquerda, saliente-se) tambm redundaram em experincias malsucedidas. Simbolicamente, apenas como ilustrao, o caso da Tanznia, que parecia ser um dos mais inspiradores naquela poca, com sua poltica de desenvolvimento rural centrada nas comunidades de aldeias e nas lealdades tnicas (que ficou registrado na literatura sob a expresso de ujamaa), igualmente fracassou em seus objetivos econmicos e produtivos, embora deixando positivo rastro de prticas governamentais e uma nova institucionalidade que marcaria a trajetria posterior daquele pas. Este primeiro perodo, portanto, esgotou-se no final dos anos 70 em decorrncia

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dos insatisfatrios resultados das propostas de desenvolvimento rural implementadas em diferentes pases, particularmente com relao reduo da pobreza rural, que pouco se modificou. Ainda que em alguns pases como a ndia e a China os resultados produtivos fossem expressivos, aos poucos consolidou-se a percepo de que as compreenses sobre o desenvolvimento (e o desenvolvimento rural, em particular) haviam sido demasiadamente otimistas. Tal desencanto tambm associou-se, certamente, ao estancamento da fase econmica expansionista do ps-guerra (refreado j em meados dos anos 70) e, posteriormente, vaga conservadora que gradualmente se instalou na virada daquela dcada. A partir dos anos 80, polticas inspiradas em enfoque que posteriormente seria rotulado de neoliberalismo, enfraquecendo fortemente o papel do Estado na conduo eficaz de suas polticas, igualmente retirariam o desenvolvimento rural da cena de discusses. Assim, o segundo momento sob o qual o tema ressurge muito recente: vencida esta transio, que deixou os debates sobre o desenvolvimento na penumbra, este novo momento provavelmente foi demarcado a partir de meados da dcada de 90. Nos anos recentes, as motivaes para o reaparecimento do debate sobre o desenvolvimento (e o desenvolvimento rural) modificaram-se radicalmente, caracterizando-se muito mais, ao contrrio do primeiro perodo, por uma percepo acerca da aparente impossibilidade do desenvolvimento ou, pelo menos, suas imensas dificuldades de materializao. Alis, pode-se ousadamente afirmar que talvez a inquietude social e poltica gerada pela disseminao da desesperana com relao ao futuro que, de fato, tenha reavivado o crescente interesse pelo tema do desenvolvimento. Um complexo conjunto de novos processos sociais e econmicos associados usualmente expresso globalizao veio lume, alterando radicalmente a estruturao societria da maior parte dos pases e seus modelos convencionais de interpretao e, por conseguinte, as propostas de ao, governamentais ou aquelas oriundas da sociedade civil. Criou-se, como se sabe, um perodo de incertezas e riscos, talvez sem precedentes. Neste quadro de mudanas rpidas, profundas e inditas, o tema desenvolvimento e desenvolvimento rural gradualmente reapareceu no teatro dos debates e das disputas sociais, agora em escala global. Observe-se, por exemplo, a ttulo de brevssima ilustrao, o atual e vigoroso debate sobre mudanas climticas nascido a partir do chamado Protocolo de Kyoto, decorrente da culminao dos impactos ambientais experimentados nas ltimas dcadas, os quais tm nas formas predatrias de uso da terra um de seus componentes relevantes (embora no o principal). Parece inegvel que este debate dever gerar novos contornos nos prximos anos, gerando outras formas de gesto dos recursos naturais, provavelmente impositivas. Bastaria associar este fato extraordinria revoluo tecnolgica em curso na agricultura para concluir-se, necessariamente, que os anos vindouros estaro (re)criando

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compreenses radicalmente diferentes sobre os sistemas agrcolas e o modo de vida rural. Assim, especificamente com relao ao desenvolvimento rural, muitas so as motivaes para este ressurgimento. No Brasil, tem sido possvel identificar algumas das razes que explicariam o surgimento de crescentes esforos sciopolticos de revalorizao da sociedade rural e suas atividades produtivas, de seu modo de vida e suas caractersticas scio-culturais, de suas organizaes e propostas societrias, como sero apontadas adiante.

O que desenvolvimento rural?

Embora parea desnecessrio tal esclarecimento, a relativa ausncia de debate acadmico e poltico abrangente e continuado no Brasil sobre desenvolvimento rural, que apenas recentemente parece se impor, torna-se relevante, ainda que sucintamente (e superficialmente), apresentar algumas diferenas conceituais. Sua oportunidade reforada, por exemplo, por verificar-se a no existncia, no Brasil, de uma consolidada tradio de anlise das polticas pblicas para o mundo rural, que investigasse amplamente as iniciativas dedicadas ao desenvolvimento rural em nossa histria agrria recente, no apenas com relao aos seus impactos, mas igualmente quanto sua racionalidade e estratgia operacional (no estilo dos policy studies). O resultado que h um conjunto de expresses sendo atualmente utilizadas de forma intercambivel, malgrado seus distintos significados. Neste sentido, a primeira expresso desenvolvimento agrcola (ou agropecurio). Aqui estaria se referindo exclusivamente s condies da produo agrcola e/ou agropecuria, suas caractersticas, no sentido estritamente produtivo, identificando suas tendncias em um perodo de tempo dado. Refere-se, portanto, base propriamente material da produo agropecuria, suas facetas e evoluo por exemplo, rea plantada, produtividade, formatos tecnolgicos, economicidade, uso do trabalho como fator de produo, entre outros tantos aspectos produtivos. Outra expresso correlata, que engloba a primeira citada, bem mais ambiciosa analiticamente (e assim sujeita a enormes controvrsias) desenvolvimento agrrio. Normalmente, tal expresso refere-se a interpretaes acerca do mundo rural em suas relaes com a sociedade maior, em todas as suas dimenses, e no apenas estrutura agrcola, ao longo de um dado perodo de tempo. Quase sempre meta-narrativas, estudam as mudanas sociais e econmicas no longo prazo, reivindicando uma aplicao de modelos tericos entre pases e regies. Sob tal expresso, as condies prprias da produo (o desenvolvimento agrcola) constituem apenas uma faceta, mas a anlise centra-se usualmente tambm nas instituies, nas polticas do perodo, nas disputas entre classes, nas condies de acesso e uso da terra, nas relaes de trabalho e suas mudanas, nos conflitos sociais, nos mercados, para citar alguns aspectos. Portanto, a vida social rural e sua evoluo adentram tais anlises em todos os seus aspectos. Normalmente,

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como so amplos painis histricos sobre o mundo rural em um dado perodo, so estudos macro-sociais e pouca relevncia atribuda aos processos microsociais ou da vida cotidiana. Historiadores, economistas e socilogos so seus principais autores, muitas vezes inspirados em enfoques estruturalistas (de variados matizes), nfase nos processos histricos e recebendo, quase sempre, influncia marxista ou uma combinao de algumas dessas vertentes principais, na esteira da tradio terica da economia poltica. A lista desses estudos poderia ser extensa, mas tem como uma de suas caractersticas serem interpretaes que vicejaram em maior nmero durante o que foi aqui referido como o primeiro momento dos estudos sobre o desenvolvimento rural. Apresentam enorme variabilidade e podem se inspirar em algumas obras clssicas, como O desenvolvimento do capitalismo na Rssia (Lenin, 1899). Esta obra pode ser considerada como um dos primeiros exemplos de um tpico estudo sobre o desenvolvimento agrrio, aplicado ao caso russo da segunda metade do sculo XIX. No mesmo veio, outros autores, como Chonchol (1994), analisaram o desenvolvimento agrrio na Amrica Latina, desde o perodo prcolonial, enquanto Veiga (1991), no obstante o ttulo de seu livro, dedicou-se ao desenvolvimento agrrio selecionando a experincia de alguns pases europeus entre os sculos XIX e XX. No Brasil, nos anos 70, at o incio da dcada seguinte, alguns estudos perseguiram esta vertente. Entre outros, e sem hierarquia valorativa alguma, meramente como exemplos, o artigo de Lopes (1982) sobre o desenvolvimento do capitalismo agrrio em So Paulo ou o livro de Guimares (1979). Outro estudo tpico nesta direo, igualmente inspirado em Lenin, seria o livro de Graziano da Silva (1981), tambm dedicado ao estudo do desenvolvimento agrrio em So Paulo. Um pioneiro esforo teria sido o artigo de Goodman (1986), ao pretender analisar o Brasil agrrio do final da Segunda Guerra at os anos da modernizao da dcada de 70, enquanto Kageyama et al. (1990) propuseram estender sua interpretao sobre o desenvolvimento agrrio tomando como ponto de partida a crise do complexo rural (na segunda metade do sculo XIX) at o chamado processo de industrializao da agricultura brasileira, iniciado nos anos 50. Esses estudos (entre outros, insista-se) tm em comum o fato de buscar na evoluo dos determinantes macroestruturais, especialmente na dinmica do capitalismo agrrio do passado, a interpretao do presente e, tambm, uma indicao das possibilidades do futuro, sob um enfoque histrico, englobando os determinantes sociais, polticos e econmico-estruturais de um determinado perodo. Normalmente, como talvez esperado, so estudos que se inspiraram, em graus diversos, principalmente nas tradies intelectuais do marxismo. Outras tradies tericas que legaram teorias da sociedade (como uma vertente weberiana, por exemplo), no estimularam a elaborao de estudos influentes neste campo, e os demais paradigmas, como o estrutural-funcionalismo, ainda

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em voga naqueles anos, tambm no fundamentaram a produo das cincias sociais interessadas em entender o desenvolvimento agrrio brasileiro. A terceira expresso que concorre neste esforo de melhor preciso , exatamente, desenvolvimento rural. Neste caso, diferencia-se das anteriores por uma caracterstica especfica: aqui, trata-se de uma ao previamente articulada que induz (ou pretende induzir) mudanas em um determinado ambiente rural. Em conseqncia, o Estado nacional ou seus nveis subnacionais sempre esteve presente frente de qualquer proposta de desenvolvimento rural, como seu agente principal. Por ser a nica esfera da sociedade com legitimidade poltica assegurada para propor (e impor) mecanismos amplos e deliberados no sentido da mudana social, o Estado funda-se para tanto em uma estratgia prestabelecida, metas definidas, metodologias de implementao, lgica operacional e as demais caractersticas especficas de projetos e aes governamentais que tm como norte o desenvolvimento rural. A definio do que seja exatamente desenvolvimento rural, em tais aes, igualmente tem variado ao longo do tempo, embora normalmente nenhuma das propostas deixe de destacar a melhoria do bem-estar das populaes rurais como o objetivo final desse desenvolvimento (adotando indicadores de ampla aceitao). As diferenas, portanto, surgem nas estratgias escolhidas, na hierarquizao dos processos (prioridades) e nas nfases metodolgicas. Alm disso, certamente tais diferenas so fundamentadas em leituras de realidade (interpretaes) distintas apontando objetivos igualmente distintos, ou seja, a anlise do que tenha sido exatamente o desenvolvimento agrrio fundamentar leituras (e projetos) correspondentes de desenvolvimento rural. Apenas como rapidssimo exemplo: desenvolvimento rural, nos anos 70, necessariamente incluiria a intensificao tecnolgica e a crescente absoro de insumos modernos pelos produtores, como parte de uma estratgia de aumento da produtividade e, como objetivo finalstico, a elevao da renda dos produtores. Em nossos dias, face queda real dos preos recebidos pelos produtores e virtual ausncia de sistemas de ao governamental ao longo de tantos anos (especialmente a reduo do financiamento), aqueles seriam componentes que poderiam se repetir sob a mesma forma? O conceito de desenvolvimento rural, em conseqncia, altera-se tambm ao longo do tempo, influenciado por diversas conjunturas e, principalmente, pelos novos condicionantes que o desenvolvimento mais geral da economia e da vida social gradualmente impem s famlias e s atividades rurais. Desenvolvimento rural, portanto, pode ser analisado a posteriori, neste caso referindo-se s anlises sobre programas j realizados pelo Estado (em seus diferentes nveis) visando a alterar facetas do mundo rural a partir de objetivos previamente definidos. Mas pode se referir tambm elaborao de uma ao prtica para o futuro, qual seja, implantar uma estratgia de desenvolvimento rural, para um perodo vindouro (assim, existiriam diversas metodologias de

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construo de tal estratgia, bem como um amplo debate sobre seus objetivos e prioridades principais). H ainda duas outras expresses que merecem melhor entendimento e a tentativa de identificar seus contornos conceituais: desenvolvimento rural sustentvel, a quarta expresso deste conjunto, surgiu em meados dos anos 80 a partir da crescente difuso da expresso mais geral, desenvolvimento sustentvel (apoiada em crescente e copiosa literatura). Embora muitos autores e instituies pretendam atribuir a esta um sentido politicamente mais conseqente do que a anterior (desenvolvimento rural), incorporando noes, por exemplo, de eqidade social ou, mais ambiciosamente, atribuindo alguma suposta relao entre formas de organizao social das famlias rurais mais pobres, fruto de conscientizao, e desenvolvimento rural sustentvel, o foco central, neste caso, bastante claro e mais limitado. A idia de sustentabilidade nasceu da crescente percepo acerca dos impactos ambientais do padro civilizatrio acelerado aps a Segunda Guerra, cujas evidncias empricas multiplicaram-se a partir da dcada de 70. Neste sentido, o componente sustentvel da expresso refere-se exclusivamente ao plano ambiental, indicando a necessidade de as estratgias de desenvolvimento rural (como antes definido) incorporarem uma apropriada compreenso das chamadas dimenses ambientais. So assim meramente retricas e um tpico exerccio de wishful thinking outras agregaes expresso, inclusive porque, simplesmente atribuindo um nome no indica que algo possa existir de forma vivel (Yearley, 1996: 131). A tendncia, desta forma, que a expresso desenvolvimento rural seja acrescida, cada vez mais, do componente ambiental derivado da palavra sustentvel. Embora certamente seja possvel adicionar outros significados noo de sustentabilidade (por exemplo, sustentabilidade poltica, social ou institucional, entre outras possibilidades), tais agregaes j fazem parte do repertrio analtico das tradies tericas sobre o desenvolvimento rural. Por tal razo, mantendo-se o rigor necessrio, o sustentvel aqui refere-se to somente aos padres ambientais requeridos em aes movidas sob a tica do desenvolvimento rural. Por fim, a ltima expresso, desenvolvimento local, tambm s vezes confundida com as demais expresses e livremente intercambiada, como se se referisse aos mesmos processos e fenmenos. Tal expresso recente e deriva de duas grandes mudanas do perodo atual. Primeiramente a multiplicao de ONGs que, por atuarem normalmente em ambientes geograficamente mais restritos (a regio ou o municpio), lentamente instituram seu raio de atuao em tais ambientes e, em decorrncia, criaram uma estratgia de ao local, que se tornou ainda mais acentuada por oposio, quando os impactos dos processos globalizantes se aceleraram. A outra mudana refere-se aos processos de descentralizao em curso em muitos continentes a Amrica Latina em particular (e o

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Brasil, em especial). Esta transferncia de responsabilidades de Estados antes to centralizados valorizou crescentemente o local, no caso brasileiro, o municpio. a convergncia desses fatores, portanto, que tem introduzido o desenvolvimento local como outra das noes que gradualmente passam a ser orientadoras de diversas iniciativas, governamentais ou no. A recente condensao de demandas sociais centradas em torno da noo de agricultura familiar igualmente tem reforado esta tendncia de reivindicar novos padres de desenvolvimento rural que incluam mecanismos de repercusso local. A utilizao desta noo, no Brasil, esbarra tambm em outro entrave: uma premissa falsa sobre a qual se sustenta. Por tal premissa argumenta-se que os atores locais j esto devidamente preparados para o desempenho de aes locais (ou, quando muito, podem se organizar rapidamente, se estimulados nesta direo). Contudo, um sumrio conhecimento emprico das organizaes representativas dos agricultores familiares, dos assalariados rurais e dos semterra em nosso pas, no tocante ao seu funcionamento e aos seus limites operacionais, indicaria exatamente o inverso. No obstante o enorme esforo j realizado e os novos e promissores formatos organizacionais sendo implementados, tais entidades so ainda insuficientes em nmero e, especialmente, quase sempre pouco representativas e de baixa capacidade de mobilizao social. A escassa tradio associativista existente no campo brasileiro, como atualmente demonstram as evidncias, um claro limitador de iniciativas que tenham sua centralidade nos mbitos exclusivamente locais. Evidentemente, as fronteiras entre as expresses mencionadas no so inteiramente segmentadas e seus significados se interpenetram. Assim, ser sempre necessrio analisar-se corretamente o desenvolvimento agrcola para interpretar o desenvolvimento agrrio de determinado pas ou regio, o que permitir construir uma estratgia de desenvolvimento rural (ou, mais apropriadamente, por incluir dimenses ambientais, o desenvolvimento rural sustentvel). Adicionalmente, sob tal estratgia, provvel que um conjunto de iniciativas no plano propriamente local (desenvolvimento local) ser igualmente imprescindvel. Por fim, ressalta-se que desenvolvimento rural tambm campo de produo do conhecimento e sujeito a arquiteturas analticas inspiradas por tradies tericas diversas e, muitas vezes, divergentes entre si. No sendo possvel no mbito deste artigo (por razes de espao) analisar-se os fundamentos e pressupostos de tal noo em diferentes momentos, deve-se destacar, contudo, que os estudos neste campo variaram fortemente nos ltimos 40 anos, sob diversos ngulos. Um deles, apenas a ttulo de exemplo, a quebra da fronteira setorial associada noo de desenvolvimento rural, no primeiro momento (antes citado) muito mais restrito esfera agrcola, ento sinnimo do rural. Dos anos 90 em diante, a prpria significao do que o rural tem sido objeto de aceso debate entre os estudiosos do tema, e seus significados vm sendo redimensionados, deixando

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para trs sua identificao com o meramente agrcola. Bastaria, por exemplo, lembrar o debate recente ainda essencialmente europeu sobre a multifuncionalidade da agricultura que, do ponto de vista emprico, amplia notavelmente para muito alm do estritamente rural, o rol de significados para a agricultura. Ou, ainda, de imprevisveis resultados para a estruturao do mundo rural e analiticamente muito mais complexa, a recentssima discusso que agrega sistemas alimentares, desenvolvimento agrrio e a efervescente biopoltica das agrobiotecnologias (Goodman, 2001: 183), que lentamente revoluciona inclusive a prpria ontologia herdada da modernidade, cuja radical antinomia entre sociedade e natureza tambm vai sendo gradualmente erodida.

Desenvolvimento rural e seus limites no Brasil

Aceitando-se, ainda que superficialmente, a conceituao j apontada, e imaginando-se a elaborao de uma estratgia que promovesse o desenvolvimento rural no Brasil, seria necessrio considerar, primeiramente, que o crescimento econmico e as transformaes sociais e polticas (sobretudo as lies e os resultados do desenvolvimento agrrio brasileiro) nas ltimas trs ou quatro dcadas criaram condies e circunstncias inteiramente novas para a materializao de tal objetivo. Atualmente h um conjunto de limites que, se secundarizados, provavelmente condenariam ex-ante qualquer iniciativa no sentido do desenvolvimento rural. Tais limites, se somados queles estruturalmente existentes e de origem mais remota, tornam de fato muito mais complexa a implementao dessas mudanas, no apenas quanto sua racionalidade intrnseca, mas tambm do ponto de vista operacional. Alm disso, embora no discutidos neste texto, so cada vez mais determinantes os limites operados por uma nova ordem internacional que vm sendo materializada nos anos recentes. A abertura comercial e o acirramento concorrencial derivado da globalizao tm significado, de fato, um gradual encurralamento das opes que se apresentam ao mundo rural. Como resultado, o poder de manobra dos Estados nacionais para erigir programas de desenvolvimento rural que mantenham alguma autonomia prpria tem sido igualmente reduzido com o passar dos anos. O primeiro desses limites reside exatamente na extrema heterogeneidade das atividades agrcolas e rurais no Brasil, diferenciao que foi exacerbada intensamente no perodo recente, quando diversas regies (ou atividades intra-regionais) sofreram forte intensificao econmica e dinamismo tecnolgico. Em oposio, outras partes do pas rural parecem ainda dormitar em contextos do passado, seja no plano da (falta de) integrao econmica, seja no que concerne natureza das relaes sociais e polticas, que permanecem distantes de padres de institucionalidade satisfatrios, fruto de processos polticos que Martins (1994) apropriadamente intitulou de o poder do atraso. Embora algumas dessas diferenas tenham sido atenuadas, especialmente pela difuso dos meios de comunicao e por ampliao da capilaridade dos meios de transporte, tornando excepcionais as

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regies agrrias relativamente isoladas, ainda so muito diferenciadas entre si as diversas partes do mundo rural brasileiro, sob vrios aspectos. Para uma estratgia de desenvolvimento rural, portanto, esta diversidade apresenta-se como um primeiro limite de formidvel complexidade por exigir iniciativas institucionais marcadamente distintas. luz do quase catico padro de ocupao do territrio e das terras agrcolas, que tem sido a marca do ltimo meio sculo especialmente nas regies do Centro-Oeste e do Norte , esta heterogeneidade impe decises igualmente diferentes, se o desenvolvimento rural vier a ser um objetivo maior das decises nacionais. H que se aceitar, portanto, o pressuposto da relativa desimportncia atual de uma questo agrria nacional (e, at mesmo, uma questo agrcola) que a herana marxista do passado insiste em relevar, ignorando as mudanas recentes. Existem, entretanto, diversas questes regionais que, enfocadas corretamente a partir de suas especificidades, poderiam gerar um padro interdependente, cumulativo e virtuoso animando o desenvolvimento rural no pas. Alguns exemplos so evidentes em si mesmos quando confrontadas as realidades agrrias das diversas regies ressaltando a relao entre o limite da diferenciao inter-regional e as solues possveis. O Nordeste, por exemplo, que recebe um enorme contingente populacional imerso em situao de pobreza rural associada a dramticos indicadores sociais, certamente exigir intervenes iniciais de mais forte impacto, o primeiro deles no campo fundirio, alterando fortemente a distribuio da propriedade da terra. Um radical programa de reforma agrria deveria ser dirigido a esta regio, realmente modificando os ndices de Gini atualmente existentes na maior parte de suas micro-regies, rebaixando-os para parmetros que no ultrapassassem 0,5. Articulado a programas centrados em educao, renda mnima e acesso a servios de sade, uma forte reestruturao fundiria parece ser o foco central que poderia retirar a regio no apenas do estado de pobreza material e baixas condies de vida que historicamente a caracteriza, mas igualmente eliminar os mecanismos de dominao poltica que, de fato, so os maiores responsveis por seu atraso. Mas, seria a reforma agrria, ainda que pontualmente, o foco para as demais regies? Provavelmente no. Uma estratgia de desenvolvimento rural nacional que considerasse a heterogeneidade referida no poderia repetir, por exemplo, a atual estratgia de multiplicao de assentamentos rurais na regio Norte do pas, implementada sem qualquer salvaguarda ambiental. Particularmente, sem prever o imenso estoque de riqueza potencial que esta regio poder gerar, em um ambiente (muito provavelmente, em curto prazo) no qual os propostos mecanismos de desenvolvimento limpo, instituindo a troca de atividades de absoro de carbono por crditos internacionais, j estejam em pleno funcionamento. Desbravar reas para a formao de assentamentos rurais, que normalmente respondem por sofrvel manejo dos recursos naturais, parece ser, pelo contrrio, uma poltica de antidesenvolvimento rural.
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No se estendendo sobre as outras regies, mencione-se por fim o caso singular dos trs estados do Sul onde a produo agrcola alcana relevante significao econmica e onde, com relao ao restante do pas, predomina expressivo contingente de agricultores familiares. Tais famlias, em funo dos processos de modernizao agrcola tpicos do desenvolvimento agrrio recente, integraram-se fortemente aos diferentes mercados e exercitaram a transformao tecnolgica em suas propriedades. As geraes mais jovens de agricultores, inclusive, encontram-se atualmente imbudas de uma racionalidade de gesto da propriedade que as aproxima muito mais do modelo do farmer norte-americano, que simboliza o pleno desenvolvimento do capitalismo agrrio. Nesta regio, uma poltica de reforma agrria (se o objetivo o desenvolvimento rural, ressalte-se) perdeu inteiramente o seu significado histrico e, atualmente, seria muito mais demandada uma poltica de crdito fundirio associada ao financiamento de instalao de atividades produtivas para as famlias mais jovens recm-constitudas. A esta poltica seriam associados sistemas de crdito para estimular a comercializao e a agroindustrializao de produtos agrcolas, formao de empreendimentos intermunicipais destinados ao escoamento de produtos tipicamente de exportao, acordos setoriais em algumas cadeias produtivas de alta densidade econmica (avicultura e suinocultura, por exemplo) que definissem os ganhos de todos os participantes, inclusive dos produtores integrados, entre outras polticas que poderiam ser mencionadas. A profissionalizao dos produtores, nesta regio, parece ser a meta imediata e mais estratgica; as respostas seriam certamente rpidas, luz das caractersticas scio-culturais e das mudanas econmicas e produtivas operadas no perodo recente. Finalmente, no sendo possvel neste espao maior aprofundamento, importante pelo menos ressaltar que as mudanas das ltimas dcadas tambm instituram outros limites, que certamente fazem parte do rol de premissas fundantes de uma estratgia nacional de desenvolvimento rural. Alguns deles, apenas para exemplificar: o fato de ter sido completada a colagem entre produo de alimentos e matrias-primas agrcolas e a demanda agregada, no existindo concretamente problemas de oferta de tais mercadorias em nosso pas. Isto significa que qualquer estratgia de aumento da rea plantada, da ocupao de novas reas e de expanso da produo somente poderia ser arquitetada se igualmente concretizado um aumento expressivo nas exportaes ou um processo de distribuio da renda pessoal (ou ambos, o que seria o ideal). Mesmo aqui, contudo, as barreiras so imensas: nos anos 90 verificou-se a crescente formalizao de acordos que, na prtica, tm basicamente significado o fechamento dos mercados agrcolas para os pases grandes exportadores do Terceiro Mundo, como o Brasil, impedindo notavelmente as tentativas de aumento das exportaes agrcolas. Encontrado tal limite estrutural de aumento da atividade produtiva no campo (to bem demonstrado em Nunes, 1999, ou, sob outra perspectiva de anlise,

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em Alves et al., 1999), decorrem ainda outras barreiras, como o virtual estancamento do mercado de trabalho rural ou a prpria dinamizao das atividades agroindustriais e das estruturas de comrcio correspondentes, que tem crescido quase sempre apenas em resposta ao aumento vegetativo da demanda. Tais limites (e vrios outros que no foram aqui discutidos) constituem a estruturao prvia que condiciona qualquer processo de rejuvenescimento social e econmico no campo brasileiro. Sem consider-los devidamente, no se construir um processo de desenvolvimento rural no Brasil.

As mudanas possveis
Portanto, por onde comear? O desafio inicial, por curioso que parea (embora no surpreenda) primeiramente poltico e ideolgico. Consistiria em aceitar que, nesta quadra da histria, o padro econmico e o regime poltico que sustentam a sociedade brasileira estariam ancorados no capitalismo e a sua superao, sequer remotamente, encontra-se no horizonte. Parece ser esta uma excntrica observao, mas no Brasil necessria porque a orientao anti-sistmica ainda fundamenta a maior parte dos estudos sobre o mundo rural, sob discursos quase naturalizados. As organizaes populares do campo, por outro lado, igualmente motivadas pela mesma tica, encontram-se imersas em profundas incertezas ideolgicas, no constituindo foras anticapitalistas, nem mesmo se posicionando como eficazes reformadoras do status quo. Conseqentemente, se for aceita a primeira observao, a pergunta crucial seria: quais seriam as possibilidades de enraizar um regime poltico radicalmente democrtico, e de reduzir ou socialmente controlar a lgica excludente do sistema econmico, tornada ainda mais aguda pelas caractersticas do desenvolvimento recente, inclusive as monumentais restries de tantas ordens especialmente aquelas no campo macroeconmico relativas ao nvel de investimentos, ao acirramento concorrencial nos mercados externos e interno, concentrada distribuio de renda, mas tambm s restries tecnolgicas, ambientais, entre outras? Novamente, aqui repousa outro impasse poltico, pois as solues em face desses diferentes fatores requerem, para seu sucesso, a formao de uma coalizo entre foras sociais de distintas orientaes polticas. Esta aliana pelo desenvolvimento rural, se o objetivo for de fato garantir um processo de mudanas que seja nacional, efetivamente democratizante, e reduza gradativamente as desigualdades sociais e econmicas respeitada a heterogeneidade j citada e, portanto, os ritmos e a natureza diferenciada do processo nas regies , no pode ser restritiva do ponto de vista de seus participantes. A coalizo necessariamente incluiria, como deveria ser evidente, no apenas os setores populares, mas tambm a maioria do empresariado agrcola, e certamente a totalidade de seu setor mais modernizado, aos quais a principal condicionalidade a ser negociada seria a sua submisso a dois imperativos inadiveis:

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primeiramente, o primado da funo social da propriedade, especialmente no tocante rigorosa aplicao da legislao trabalhista no campo, acompanhada de um acordo de melhoria real gradativa dos salrios rurais; de outro lado, a igualmente rigorosa conformao s exigncias das leis de proteo ambiental atualmente em vigor. politicamente quimrico ir alm desta fronteira na quadra histrica em que vivemos, considerando a responsabilidade de tais setores no total da produo agrcola. Do conjunto dos grandes proprietrios territoriais, h apenas um subsetor que deveria sair como definitivo e anunciado perdedor: o composto por aqueles que usam a terra especialmente como reserva de valor e como arma de reproduo poltica, mesmo que prioritariamente confinados somente ao Nordeste brasileiro, como antes apontado. Neste sentido, seria necessrio concordar que a atualidade da reforma agrria como questo nacional, em face do desenvolvimento agrrio dos ltimos 50 anos, deixou de existir no Brasil, e sua necessidade, nos dias atuais, distancia-se de qualquer patamar politicamente decisivo. Reforma agrria, atualmente, apenas responde oportunidade de aumentar o estoque de ocupaes rurais, o que crucial apenas em regies determinadas, particularmente no Nordeste, mas apenas pontualmente nos demais casos. As organizaes, tanto patronais quanto aquelas do campo popular, estariam dispostas a subscrever uma agenda que contivesse tal prembulo? improvvel, mas sem esta concordncia dificilmente um projeto de desenvolvimento rural ser de fato desencadeado no Brasil, pois as assintonias polticas (e as realidades do mundo rural) estariam imersas em abismos ideolgicos de impossvel superao e, menos ainda, de uma convergncia pelo menos parcial. Por que um processo de desenvolvimento rural deveria se moldar sobre as limitaes histricas com as quais nos defrontamos no presente? So muitas as razes. Primeiramente, porque no h mais um Estado capaz de comandar uma forte interveno no campo, como fizeram os governos militares na dcada de 70, promovendo uma verdadeira revoluo produtiva e tecnolgica que transformou radicalmente no apenas as estruturas de produo, mas igualmente instituiu novos padres de racionalidade e os comportamentos sociais em tantas regies rurais. Examine-se, como ilustrao, o desmonte dos servios de extenso rural e assistncia tcnica, cuja existncia no Nordeste, Centro-Oeste e Norte atualmente apenas virtual; ainda mais, o seu reerguimento seria extremamente problemtico. No agregando outros argumentos, bastaria igualmente ressaltar que nos anos recentes observou-se a implementao de polticas de privatizao que, na prtica, quase eliminaram, por exemplo, a presena estatal no chamado D1 para a agricultura, isto , o setor industrial montante das atividades agrcolas (Graziano da Silva, 1996). Esta reduo da capacidade de interveno do Estado, se somada aos impactos da privatizao em outras reas (por exemplo, infra-estrutura), vem restringindo fortemente as chances de propor uma efetiva poltica de desenvol-

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vimento rural. Se forem includas, igualmente, as demais amputaes na capacidade de ao e interveno do Estado (Leite, 2001) nos anos recentes, tornam-se ilusrias as propostas que parecem apenas pretender a reconstituio do passado, quando o suporte normativo e financeiro para este objetivo deixou de existir. Em segundo lugar, porque mesmo que o rural seja muito mais expressivo do que de fato as estatsticas indicam (como demonstrado por Veiga et al., 2001), improvvel que a forte destinao de recursos pblicos para o mundo rural se sustente em racionalidade decisria, apoio social amplo e legitimidade poltica, em um pas que se urbanizou (inclusive culturalmente) de forma to extraordinria, especialmente nas ltimas quatro dcadas. Em vista da evidncia que diz ser satisfatria a oferta de alimentos e matrias-primas no Brasil (dada a distribuio de renda existente), haveria at mesmo a possibilidade do argumento da desnecessidade de investir maiores recursos no campo, pois as prioridades sociais seriam outras. Alm disto, deve-se considerar tambm que o foco prioritrio de uma ao destinada ao desenvolvimento rural modificou-se no perodo recente. Embora ainda de restrita aceitao, inclusive entre estudiosos o que , em alguma medida, surpreendente , nenhuma estratgia de desenvolvimento rural poder se assentar sem uma prioridade ambiental, especialmente no tocante ao manejo de recursos naturais como seu pressuposto. A recente crise energtica brasileira desnudou, talvez com clareza, que antes de ser decorrente de investimentos insuficientes e/ ou mudanas no regime de chuvas, a reduo do potencial energtico deriva de uma profunda alterao nos sistemas agrcolas e sua expanso nas ltimas trs ou quatro dcadas. Sua conformao seguiu uma lgica ambiental predatria que reduziu dramaticamente a capacidade de absoro hdrica dos solos brasileiros, eliminando nascentes e afetando a malha de cursos de gua e, por extenso, a vazo dos rios principais das diferentes bacias hidrogrficas (o caso da bacia do rio So Francisco sendo paradigmtico). Rejuvenescer, portanto, a capacidade produtiva dos solos brasileiros sob nova orientao ambiental requer uma diretriz que seja primeiramente fundada em aprimorados sistemas de manejos de recursos naturais. Felizmente, no caso brasileiro existem as experincias acumuladas nos estados do Paran e de Santa Catarina, onde dois exemplares projetos (o Paran Rural e o Microbracias, respectivamente) desencadearam uma nova racionalidade scio-ambiental de uso da terra que pode produzir cenrios potencialmente promissores de desenvolvimento rural (Navarro, 1999). Tais casos poderiam ensejar lies relevantes para a construo de um conjunto de aes transformadoras do mundo rural brasileiro. Outro foco igualmente primordial com relao s perspectivas do passado refere-se aos fenmenos de democratizao dos municpios, sob o impacto das mudanas polticas do perodo recente. Crescentes inovaes na gesto pblica, ampliando a participao e o controle social sobre os fundos pblicos ao instalar

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maior transparncia e mecanismos de responsabilizao ou, em termos genricos, mais ampla e eficaz governance , provavelmente significam uma profunda transformao scio-poltica em andamento, cujos contornos mais concretos so ainda imprecisos. Desenvolvimento rural, portanto, no se restringe ao rural estritamente falando famlias rurais e produo agrcola nem exclusivamente ao plano das interaes sociais, tambm principalmente rurais comunidades, bairros e distritos rurais, por exemplo , mas necessariamente abarcam mudanas em diversas esferas da vida social as quais, se tm por limite mais imediato de realizao o municpio, podem estender-se para horizontes territoriais mais extensos, como provavelmente ocorrer em curto prazo. Parecem assim desaparecer definitivamente o corte ruralurbano e as formas de sociabilidade, igualmente demarcadas por tal segmentao. Sob tal lgica argumentativa, pertence mais ao campo prprio da ideologia e menos da realidade dos sistemas agrcolas e agrrios brasileiros a proposio que insiste na necessidade exclusiva de organizao social, apontada quase sempre como a nica exigncia (principalmente poltica) para promover as desejadas mudanas. Ainda menos, a perspectiva que julga existirem virtualidades em orientaes unvocas (como a nfase na multiplicao de assentamentos rurais, por exemplo). Conforme crescentemente aceito pela literatura, fruto do aprendizado acumulado em meio sculo de estudos neste campo, estratgias de desenvolvimento rural necessitam reconhecer, primeiramente, a multitude dos estilos de agricultura existentes e aqueles potenciais, qual seja, a infinita possibilidade de variaes que os sistemas agrcolas e a vida rural podem assumir (van der Ploeg, 1990). Desta forma, aes voltadas ao desenvolvimento rural requerem, fato, que as representaes polticas construdas pelas famlias rurais sejam presentes e ativas (a organizao), mas tambm considerem o significado da heterogeneidade nas prticas agrcolas (e a decorrente organizao da agricultura). Igualmente, afiram corretamente os resultados dos processos de mercantilizao e incorporao institucional verificados no Brasil no perodo mais recente, que determinaram processos de trabalho e estratgias das famlias rurais extremamente distintas, quando comparadas as regies. Finalizando, ainda dentro de um quadro mais geral de vetores fundantes na elaborao de uma estratgia de desenvolvimento rural no Brasil, salienta-se que nenhum dos diagnsticos e conjuntos de propostas e estudos j submetidos ao escrutnio pblico parece ser suficiente para oferecer instrumentos analticos adequados reconstruo do mundo rural e suas potencialidades sociais e produtivas, considerados os desafios e impasses existentes. H contribuies de imensa relevncia, tanto no Brasil, como o caso do Projeto Rurbano (Graziano da Silva, 1999) ou da proposta contida em Veiga et al. (2001) quanto os novos arcabouos analticos de crescente aceitao internacional, como a perspectiva de formas de vivncia (ou livelihood strategies, veja-se Ellis, 2000).

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Essas inovadoras contribuies, embora aportando considerveis avanos, ainda no propuseram claras trilhas para o desenvolvimento rural, pois o processo de mudanas dever ser mltiplo, interdependente, cumulativo e diversificado em planos territoriais e sociais variados. Desde o interior dos estabelecimentos rurais, onde a difuso da chamada agricultura do conhecimento no pode deixar de ser o modelo principal, aos planos societrios para alm das cercas das propriedades, inclusive nos prprios municpios nos quais o desenvolvimento rural se associe intensificao da participao social e ao aperfeioamento da governana local, sedimentados por uma radicalizao democrtica que seja a principal arma poltica a revalorizar o mundo rural como uma das opes da sociedade. Assim, um esforo para ampliar o debate entre os diferentes proponentes, estudiosos e organizaes rurais, sem pr-condies (especialmente as derivadas das ncoras ideolgicas), parece ser o maior desafio atualmente existente entre aqueles que sonham ver concretizados os processos de desenvolvimento rural no Brasil que realmente instituam processos de emancipao social e, especialmente, renovem as esperanas para as famlias rurais.

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Zander Navarro professor do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Rural da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (PGDR/UFRGS). znavarro@portoweb.com.br O autor agradece os atentos comentrios de Jos Graziano da Silva verso preliminar deste artigo. Ressalta, contudo, como praxe, que inteiramente responsvel pela verso final.

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