Planejamento e

Oramento governamental
Coletnea Volume 1
Organizadores:
J ames Giacomoni e J os Luiz Pagnussat
Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
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Diretor de Formao Profissional
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Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Paula Montagner
Diretor de Gesto Interna
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Diretoria de Formao Profissional
Coordenao-Geral de Formao Profissional: Elisabete Roseli Ferrarezi e Paulo Estevo
Tavares Cavalcante.
Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo
Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:
Luis Antonio Violin Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva
Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao
da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto
Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao
na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP
As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente, as da ENAP.
Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007
Tiragem: 2.000 exemplares
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Planejamento e oramento governamental; coletnea /
Organizadores: James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat.
Braslia: ENAP, 2006.
2 v.
ISBN 85-256-0051-2 (Obra compl.)
1. Planejamento econmico. 2. Oramento pblico.
I. Giacomoni, James. II. Pagnussat, Jos Luiz. III. Ttulo.
CDU 336.144:35.073.52
SUMRIO
Prefcio 7
Introduo
Jos Luiz Pagnussat 9
Captulo I Teoria do planejamento pblico 67
Dois sculos de teoria do planejamento:
uma viso geral 69
John Friedmann
Captulo II Metodologias de planejamento 113
O plano como aposta 115
Carlos Matus
O Quadro Lgico: um mtodo para planejar e
gerenciar mudanas 145
Peter Pfeiffer
Captulo III Planejamento no Brasil 191
A experincia brasileira em planejamento econmico:
uma sntese histrica 193
Paulo Roberto de Almeida
A retomada do planejamento governamental no
Brasil e seus desafios 229
Ariel Pares e

Beatrice Valle
A metodologia de gesto estratgica do NAE 271
Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE)
115
O PLANO COMO APOSTA
Carlos Matus
O plano e a governabilidade do
homem sobre as situaes
O plano o produto momentneo do processo pelo qual um ato
seleciona uma cadeia de aes para alcanar seus objetivos. Em seu signifi-
cado mais genrico, podemos falar de plano de ao como algo inevitvel
na prtica humana, cuja nica alternativa o domnio da improvisao.
Esse conceito genrico de plano no depende, por conseguinte, de
sua pertinncia a um sistema econmico-social determinado, mas do uso
da razo tcnico-poltica na tomada de decises. Sempre existe, porm, o
perigo de confundir esse processo com um clculo determinado por leis
cientficas precisas, apoiado num diagnstico preciso da realidade. O plano,
na vida real, est rodeado de incertezas, imprecises surpresas, rejeies
e apoio de outros atores. Em conseqncia, seu clculo nebuloso e
sustenta-se na compreenso da situao, ou seja, a realidade analisada na
particular perspectiva de quem planifica. Eventualmente esse plano conduz
ao, de modo que, para repetir a frase de John Friedmann, pode-se
dizer que o plano uma mediao entre o conhecimento e a ao. Tal
mediao, contudo, no se produz atravs de uma relao simples entre a
realidade e as cincias, porque o conhecimento da primeira vai alm do
mbito tradicional da segunda.
O homem, perante uma situao, debate-se entre dois extremos. Num
deles, controla totalmente os resultados de sua prtica. Noutro, desafia ou
submete-se a processos nos quais arrastado por circunstncias que no
controla. No primeiro caso, decide, faz e conhece, de antemo, os objetivos
que pode alcanar. No segundo, no decide quanto a nada, s pode apostar
no futuro e entregar-se ao destino. um espectador do mundo que o
determina e que no pode alterar. Pode apenas julgar e criticar essa realidade,
116
Carlos Matus
ou agradecer e lamentar a sua sorte. Mesmo na zona limite desse ltimo
caso, porm, a histria mostra-nos lderes que desafiam o impossvel, nas
condies mais adversas. Nesse extremo terico, o plano submete-se
mxima prova de sua eficcia. Se no pode ser potente na adversidade e
cede ante improvisao, com muito mais razo essa ltima o deslocar
nas condies favorveis.
O governante real, como condutor de situaes, situa-se entre os dois
extremos. O equilbrio entre as variveis que controla e as que no controla
define sua governabilidade sobre o objeto do plano. A governabilidade do
homem sobre a realidade aponta justamente para qual dos extremos tericos
se encaminha sua situao. O governante pode decidir quanto s variveis
que controla, mas, muitas vezes, no pode assegurar resultados, porque
dependem de uma parte do mundo que no controla.
Essa dificuldade no desanima o intento do homem de governar a
realidade por meio de apostas que, com algum fundamento de clculo,
movem-no a anunciar os resultados de sua ao. A poltica exige compro-
missos que se expressam como anncios de resultados. Um plano um
compromisso que anuncia resultados, ainda que tais resultados no dependam
inteira ou principalmente do cumprimento daqueles compromissos.
Os fundamentos das apostas de um governante so tanto mais slidos
quanto maior for o peso das variveis que controla em relao ao das que
no controla, e so mais dbeis se as variveis que controla forem poucas e
de pouco peso. Num extremo do controle absoluto, a aposta converte-se em
certeza sobre os resultados. Noutro, de absoluto descontrole, a aposta um
caso de sorte ou azar.
O processo de governo situa-se numa zona intermediria entre a
certeza absoluta e o puro azar. Conseqentemente, a teoria do governo
no uma teoria do controle determinstico do governante sobre um
sistema, nem a teoria de um mero jogo de azar, mas contm doses de
ambos os ingredientes.
O plano: combinao de clculo e apostas
Na proposta anterior enraza-se toda a diferena entre a planificao
tradicional muito apegada ao determinismo e ao economicismo
117
O plano como aposta
tecnocrtico, cuja base cientfica a teoria do controle de um sistema por
um agente e a planificao estratgico-situacional (PES), cujo
fundamento a teoria de um jogo semicontrolado a servio da prtica
racional da ao humana.
Para entender o que um jogo semicontrolado, assumamos como
metfora este problema bem simples. Voc, o jogador 1, tem uma corda
de 1,5 metro de comprimento. No meio da corda est amarrado, pendente
de um fio curto, um sininho que, por ser muito sensvel instabilidade,
emite seu rudo tpico a qualquer movimento. O jogo consiste em tomar a
corda pelos dois extremos e estic-la, tentando reduzir ao mnimo o tempo
em que o sino ressoa. Se voc o nico jogador, o problema parece fcil.
S depende de voc no fazer movimentos desnecessrios, e voc decide
quando a corda elstica est suficientemente esticada. Agreguemos, ento,
o jogador 2. Agora voc segura s um dos extremos da corda e o jogador
2 segura o outro. Suponhamos que ambos os jogadores cooperem. Mesmo
assim, o problema j mais difcil. O menor movimentozinho do outro
jogador pode derrotar seu objetivo. Tampouco ser fcil um acordo sobre
o conceito de corda suficientemente esticada. Juntemos a seguir mais
dois jogadores, de modo que os quatro, em certos momentos, desejem
cooperar para alcanar o objetivo e, em outros, tratem de impedir que um
mantenha o sino estvel e silencioso.
O jogo da corda elstica e do sino
Agora, quanto depende do jogador 1 a meta de estabilizar o sino?
Quanto pesam os movimentos de 2, 3 e 4 ao alcance do objetivo? Esse
exatamente um jogo em que o resultado depende apenas em parte da ao
de 1. Nesse caso, o clculo que deve fazer quem queira impedir que o sino
toque um clculo no bem-estruturado, que supera as possibilidades da
moderna matemtica, e o plano baseado nesse clculo quase estruturado
uma aposta que encerra certo grau de vulnerabilidade. O jogo social, sem
dvida, muito mais variado e complexo do que esse, porque, entre outras
razes, compe-se de muitos subjogos em que o jogador 1 tem, sobre alguns
deles, mais ou menos controle do que noutros.
118
Carlos Matus
A principal caracterstica do que chamamos de um jogo semicontrolado
est no seguinte: h aspectos e momentos do jogo em que, apesar dos outros
jogadores, pode-se calcular resultados com alta margem de segurana ou
com probabilidades. Se o sino est estabilizado, por exemplo, basta que os
jogadores se abstenham de fazer movimentos para que permanea silencioso.
O sistema torna-se mais previsvel. Mas h outros aspectos e momentos do
jogo em que s se pode fazer apostas condicionadas ocorrncia de determi-
nadas circunstncias e decidir apenas na base de preferncia quanto a alguma
aposta, pois o clculo de resultados impossvel. Por exemplo: o sino est
tocando e todos tratam de fazer movimentos para estabiliz-lo, com resultados
imprevisveis. Nesse ltimo caso, o futuro nebuloso, difuso e indeterminvel.
No se pode calcular o risco de uma jogada ou de uma deciso. A incerteza
inexorvel. O que o plano anuncia uma aposta dbil.
Para compreender a teoria da planificao conveniente, portanto,
distinguir um sistema controlado de outro semicontrolado.
O sistema controlado por um jogador se os outros participantes do
jogo tm comportamentos predizveis e se propem ao mximo uso dos
limitados recursos que possuem, a fim de aument-los a cada nova jogada.
Trata-se de um clculo cientfico, apoiado no conhecimento das leis de
comportamento dos outros jogadores que cooperam e competem pelos
mesmos recursos, cuja posse indispensvel para alcanar objetivos que,
por sua vez, tambm so cooperativos e conflitivos. Nesse caso, o suporte
essencial para tomar uma deciso no jogo o clculo estruturado que permite
119
O plano como aposta
ao jogador, no controle, anunciar resultados determinveis, com certeza, ou
probabilidades objetivas. No jogo da velha, por exemplo, no tenho controle
sobre as decises de meu oponente, mas posso fazer uma previso precisa
de todas as suas possveis jogadas. O mesmo se d com meu adversrio a
respeito de meus planos. Trata-se, por conseguinte, de um jogo estruturado.
Algo parecido ocorre implicitamente com um modelo economtrico, no qual
se assume que o criador do modelo conhece a conduta dos agentes econmicos.
Em contraposio, o sistema semicontrolado se todos os jogadores
participantes so estrategistas criativos que cooperam e entram em conflito
pelos limitados recursos que o resultado do jogo distribui em cada momento
de seu interminvel desenvolvimento. Nesse caso, o suporte essencial para
tomar uma deciso no jogo o julgamento do apostador, fundamentado, em
parte, por clculos parciais bem-estruturados e, em parte, por preferncias
explcitas quanto aos aspectos nebulosos ou no bem-estruturados. O
julgamento do apostador pode refinar-se, explorando a eficcia de nossas
aes, ou seja, seus resultados, em diversos futuros possveis que se
desenvolvem em diversas circunstncias ou cenrios. No jogo da corda e
do sino, por exemplo, o jogador 1 no tem capacidade alguma de predio
e sua capacidade de previso incompleta e imprecisa quanto aos
movimentos dos outros jogadores.
Na vida real, governa-se e planifica-se num jogo semicontrolado, e
isso altera todas as nossas bases de pensamento sobre a planificao.
No jogo social, o futuro nebuloso; no predizvel
O aspecto incontrolvel do jogo social est em que todos os jogadores
tm limitaes de informao e de recursos para pretender ganhar o jogo e,
mesmo com abundncia de recursos econmicos, no podem comprar boa
parte dessa informao. Uma parte muito importante da informao de que
os jogadores necessitam para jogar com eficcia no pode ser obtida mediante
investigao ou espionagem. Os jogadores, portanto, no sabem com certeza
como superar essas limitaes, pois, em cada momento do jogo, tampouco
sabem com exatido a jogada seguinte que ser mais eficaz. No se pode
comprar ou espionar uma informao que outrem no possui.
120
Carlos Matus
Em outras palavras, nenhum jogador pode raciocinar de modo
determinstico: Se decido A, a conseqncia B. De outra maneira no
seria um jogo, mas um sistema controlado. E isso vlido, embora o jogo
social seja desigual e outorgue a uns muito mais poder que a outros. No
obstante, em duas condies extremas e concomitantes possvel reduzir
teoricamente a incerteza inexorvel e convert-la em certeza: a) se um
jogador chega a controlar todos os recursos limitados de um jogo e transforma
seus oponentes em servidores, e b) se esse jogo completamente independente
dos outros jogos que se desenvolvem ao mesmo tempo. Mas tal extremo
mera curiosidade terica que define a zona fronteiria entre um jogo e um
sistema controlado. Na vida real, poltica, econmica, cognitiva, social, etc.,
nenhuma das duas condies mencionadas alcanvel por um jogador.
Esse jogo difuso e nebuloso tem os seguintes ingredientes de incerteza:
Ignorncia quanto ao futuro daquela parte do mundo que supomos
regida por leis que ainda desconhecemos ou que as cincias ainda no
esclareceram. o aspecto de incerteza originado por nosso desconheci-
mento da natureza e dos processos sociais em que vigora a lei dos grandes
nmeros. A investigao, o estudo, a capacitao e o treinamento podem
reduzir essa primeira limitao. Hoje, por exemplo, no conhecemos as leis
seguidas pelo desenvolvimento da enfermidade conhecida como AIDS, mas
no futuro, por meio da investigao, possvel que descubramos essas leis.
possvel, tambm, que um ator monopolize certos conhecimentos em
detrimento de outros.
Criatividade dos jogadores. Irredutvel mediante informao e
conhecimento, porque esses recursos alimentam mais rapidamente a prpria
criatividade do que a capacidade humana de prediz-la. o aspecto interativo
e mais fascinante do jogo. A criatividade uma caracterstica da interao
humana entre poucos. Eu jogo X; qual ser a jogada seguinte de meu
oponente? Qual ser minha resposta a essa hipottica jogada? Essa a
essncia da interao criativa em que cada jogador um bom ou um mau
estrategista. Esse clculo, por definio, no segue leis e gera uma certeza
inexorvel que no se reduz, de forma expressiva, com mais conhecimentos.
O surpreendente e o inimaginvel descontrolam os planos dos jogadores.
Tambm dificulta o jogo a multiplicidade do futuro imaginvel, diante da
121
O plano como aposta
necessidade de apostar numa variedade muito mais reduzida de possibili-
dades. S as possibilidades so aos milhares, como apostar nas duas ou trs
mais relevantes? Essa incerteza inevitvel. Um jogador pode estar mais
ou menos preparado para prover e reagir ante essa nebulosidade do futuro,
mas no pode evit-la, na vida prtica.
Opacidade da linguagem, que, muitas vezes, torna ambguo o inter-
cmbio de significados, que se produz nas conversaes entre jogadores. O
jogador 1 pode falar A e o jogador 2 escutar B. No jogo de bridge, esses
erros de conversao so muito comuns, pois fala-se, principalmente, atra-
vs das prprias jogadas e que admitem mais de uma interpretao. No jogo
social ocorre algo parecido. Como posso saber se a ameaa de uma greve,
uma renncia ou uma guerra real ou uma fanfarronada? Por isso existe
uma dimenso lingstica na nebulosidade do jogo social.
O jogo maior ou o contexto em que se situa o nosso jogo particular,
sobre o qual no s no temos controle, como nem mesmo capacidade de
predio. Quando muito, dispomos de limitada capacidade de previso sobre
o contexto ou circunstncias que cercam e condicionam nosso jogo. Aqui,
previso uma predio condicionada que comea com a conjuno se
precedendo as circunstncias em que se situa meu plano. Os jogadores escolhem
seu plano de jogo, mas no as circunstncias em que devem realiz-lo.
Nesse nicho de incerteza, os jogadores entram em cooperao e em
conflito e, assim, surgem problemas de relaes no interior do plano de um
ator, e de relaes externas entre os planos dos diversos jogadores. No nvel
dos objetivos do plano, por exemplo, podem verificar-se as interaes descritas
no quadro acima.
O conflito de planos e objetivos fonte de incertezas, pois a eficcia
da jogada de 1 depende do que antes tenha jogado 2 e do que jogue depois.
Contudo, mesmo na cooperao entre jogadores, h incerteza, porque nem
sempre fcil decidir quanto jogada que de mtua convenincia.
Nesse jogo, em cada momento de seu desenvolvimento, os jogadores
podem comparar os objetivos a que se propuseram com os resultados do
jogo, vale dizer, com os objetivos alcanados.
Por essa via, ao analisar os resultados do jogo, cada um dos jogado-
res identifica problemas. Assim, um problema para um jogador o resultado
122
Carlos Matus
insatisfatrio que, em determinada data, o jogo lhe oferece. Portanto, natural
que o que um problema para o jogador 1 seja justamente um bom resultado
para o jogador 2. O problema sempre relativo a um jogador. No obstante,
h uma exceo: os problemas que provm de beneficirios do jogo B que
afetam negativamente nosso jogo A. Nesse caso, surgem problemas comuns
a todos os jogadores participantes do jogo A.
Aprender a jogar
Se deseja alcanar bons resultados, o governante deve aprender a
jogar no jogo social. Mas o que significa jogar bem? Essa a pergunta-
chave para a teoria do governo e a planificao, porque jogar bem no
apenas implica o domnio intelectual da complexidade do jogo
semicontrolado, como, principalmente, a arte de jogar bem na prtica,
medir-se com os outros jogadores e dominar a tenso que o jogo produz
numa situao concreta.
Aqui podemos tratar apenas do problema do domnio intelectual da
complexidade do jogo semicontrolado. O outro aspecto, mais importante
ainda, requer mestria artstica, vocao e aptides que s so provadas na
prtica poltica e conseguidas mediante o treinamento perseverante. Um
estadista o conforme tenha domnio, tanto intelectual como artstico, sobre
o jogo semicontrolado.
Em sntese genrica, pode-se dizer que o domnio intelectual da comple-
xidade do jogo semicontrolado apresenta quatro grandes problemas:
saber explicar a realidade do jogo;
saber delinear propostas de ao sob forte incerteza;
saber pensar estratgias para lidar com os outros jogadores e com
as circunstncias, para calcular bem o que podemos fazer, em cada momento,
em relao ao que podemos fazer para alcanar os objetivos; e
saber fazer no momento oportuno e com eficcia, recalculando e
completando o plano com um complemento de improvisao subordinada.
123
O plano como aposta
Contrastes da planificao tradicional com a PES
Planificao tradicional Problemas bsicos Planificao estratgica
1. Unidimensional 1. Como explicar 2. Como esboar 1. Multidimensional
(apenas recursos o futuro (poltico, econmico,
econmicos) cognitivo, etc.
Diagnstico Assero
2. Determinstica versus versus 2. Incerteza dura
A!B Explicao Aposta
Situacional "
A! B
3. Sem contexto J1 3. Contexto explcito
(circunstncias parcialmente enume-
implcitas) Mesa rvel (B = a,b...?)
J3 de J2
4. Sem atores sociais Jogo 4. Atores sociais
(um governante e um em um jogo
sistema governado) J4
5. Proposta de ao Consulta Conselho 5. Vrios planos com
ao poltico com Poltica Tcnico resultados variveis
anncio de resultados versus versus segundo as
precisos Anlise Clculo circunstncias
Estratgica Situacional
6. O escritrio de 3. Como calcular 4. O que fazer 6. Quem governa
planificao planifica o possvel hoje planifica
Explicao situacional ou diagnstico?
O primeiro problema, saber explicar, obriga-nos a questionar o
conceito de diagnstico. Num jogo, h vrios jogadores e diferentes pers-
pectivas de anlise do mesmo. Existe o outro, que tambm joga. Quem
tem a capacidade e a necessidade de explicar? Todos os jogadores. Existem,
pois, vrias explicaes sobre a realidade do jogo social. Dependo de quem
explica. A explicao de Joo, ganhador, no pode ser a mesma de Pedro,
derrotado.
124
Carlos Matus
Se sou o jogador Joo, interessa-me conhecer a explicao dos que
competem ou cooperam comigo? bvio que sim, porque com esse
conhecimento posso jogar melhor. Minha explicao mais poderosa se
considera e diferencia as dos outros.
Explicar bem diferenciar as explicaes dos diversos jogadores e
atribuir corretamente a cada jogador as explicaes diferenciadas. Implica
tambm verificar se os jogadores jogam de maneira consistente com as
explicaes que lhes atribumos.
Em face da necessidade de fundamentar suas estratgias, produz-se,
entre dois jogadores, Joo e Pedro, uma recproca atribuio de explicaes
situacionais, tal como indicado no quadro a seguir.
Diferenciao de Explicaes
B
Joo Pedro
A
(I) (II)
Joo Joo explica o jogo Atribui a Pedro uma
tendo a si prprio como explicao do jogo,
referncia... feito por Joo
(III) (IV)
Pedro Atribui a Joo uma Pedro explica o jogo
explicao do jogo feita tendo a si prprio como
por Pedro referncia e...
Certamente a atribuio recproca de explicaes corretas um ideal
inalcanvel e implica:
para Joo, que II = IV
para Pedro, que III = I
natural que, quanto mais prximas forem as explicaes II e IV,
melhor possa jogar Joo e, inversamente, quanto mais prximas as expli-
caes III e I, melhor pode jogar Pedro.
A explicao de provisria convertida em definitiva, de subjetiva
em objetiva ou de apreciao situacional em diagnstico supe a perda da
liberdade de ver e aprender o mundo. A realidade um espao de
125
O plano como aposta
possibilidades explicativas aberto a todos os jogadores que nela atuam. Uma
explicao, por conseguinte, fecha esse espao de possibilidades quando se
aferra a uma nica viso excludente.
A diferenciao de explicaes abre o caminho do entendimento e
aperfeioa o do confronto. Essa diferenciao explicativa no reside na realidade
em si, mas em quem a explica. Mas, como a explicao motiva a ao e esta
muda a realidade, toda explicao uma colaborao na construo do mundo.
Existe, pois, uma relao subjetiva e interativa entre o ator que explica e a
realidade como dado objetivo, aberto, entretanto, a muitas explicaes.
Uma explicao situacional o apenas se h um ator ou jogador que se
lhe identifica. Uma investigao, em troca, para ser vlida, no requer atores
que se identifiquem com sua proposta de causalidade e resultados.
Isso leva-nos ao conceito de situao e de explicao situacional. A
apreciao situacional de cada jogador o motivo e o motor de sua ao. O
conceito de diagnstico, porm, apega-se a uma explicao nica supos-
tamente objetiva, e, muitas vezes, sem autor reconhecvel porque, em vez
de diferenciar as explicaes dos diversos jogadores, combina-as, ou
confunde-as numa s explicao genrica que no representa ningum em
particular, salvo, s vezes, uma tcnica de planejamento que no participa
da mesa do jogo social, nem a ela tem acesso seus conselhos.
Em sntese, o primeiro problema identificar corretamente os
problemas e explic-los, situacionalmente; quer dizer, diferenciar as
explicaes, para saber no apenas onde atuar para enfrent-los, como
tambm perante quem devemos faz-lo.
Na explicao do jogo social, no existem problemas bvios, nem
explicaes absolutas e seguras. Toda argumentao sobre o jogo passado
supe a relao de causalidade condicionada

A B
em que A uma causa, B o resultado causado e as circunstncias de
contexto em gerar cambiantes que, influenciando a explicao, validam a
126
Carlos Matus
argumentao causal. Por isso, sempre a rigor, necessrio verificar a solidez
de cada relao causal que fundamenta nossa ao, pois as circunstncias
podem ser distintas no plano e na explicao situacional.
O plano como aposta aberta
O segundo problema: saber delinear frente incerteza consiste em
saber delinear sob forte dvida. Isso o oposto de delinear determinadamente.
Um qumico, em seu laboratrio, pode realizar uma experincia j provada e
anunciar, com segurana, seu resultado. Seu experimento no uma aposta.
um delineamento em que no existem variveis de incerteza, nem no
texto nem no contexto do experimento. Seu anncio de resultados est a
salvo de qualquer perturbao significativa, alheia s variveis que o qumico
controla, aplica e dosa em precisas propores.
No jogo social, tal certeza impossvel por duas razes:
porque o jogador escolhe seu plano segundo o controle que tem
sobre as variveis que para ele so opes, mas apenas uma parcela das
variveis relevante para calcular o resultado de sua ao; os outros joga-
dores tambm controlam parte das variveis que influem sobre os resultados
de seu plano; e
porque o jogador no pode escolher as circunstncias em que tem de
realizar o plano, quer dizer, no pode decidir quanto s variveis que nenhum
dos jogadores dessa mesa de jogo controla. Parte do jogo I se decide no
desenvolvimento de um jogo II, do qual, por vezes, sabemos muito pouco.
Em conseqncia, se queremos atingir o resultado B, temos agora de
raciocinar considerando nossa ao A e as circunstncias em que se pode
atuar. Como s controlamos A e no podemos afetar , nosso plano deve
trabalhar com previses como as seguintes:
1 .
A1 .
B
A2 .
2 .
127
O plano como aposta
Essa expresso poderia ser lida assim: Se as circunstncias so 1,
para se atingir o resultado B devo fazer A1. Se as circunstncias so 2,
porm, para atingir B, devo fazer A2.
Se assumirmos que s possvel produzir a ao A1, ento o plano
ser:
1
A1 B
A2 C
2
Quer dizer, os resultados de nosso plano dependero das circunstncias.
A interao dos jogadores fonte de gerao de circunstncias
incertas e internas ao jogo. O jogador 1 no escolhe seu adversrio e,
conseqentemente, a fora e a qualidade como estrategista desse. Mas as
circunstncias , por sua vez, esto, em geral, afetadas pelas circunstncias
, vale dizer, variveis de outros jogos que perturbam o nosso. O grfico a
seguir ilustra essas relaes.
2
J2
A2 C
2
1 p
J1 A1 B Outro
1
Jogo
Espao de governabilidade de J1
Espao do jogo
.
128
Carlos Matus
Pode-se apreciar com clareza que o resultado B, que o jogador 2
tenta conseguir, depende de variveis que o jogador 1 controla e tambm de
circunstncias que escapam ao controle de ambos. Por isso a PES enfatiza
a idia de plano dual, ou seja, um plano que sempre tem duas caras: um
plano de ao e um plano de demandas e denncias. No primeiro, o
governante assume a responsabilidade de atacar os problemas. No segundo,
reclama a cooperao de outros atores ou denuncia a sua oposio, j que
os resultados de B no dependem exclusivamente de seu plano de ao. O
bom poltico sempre dosa com sabedoria o plano de ao com o plano de
demandas e denncias, como forma de cuidar de seu capital poltico.
Entre os elementos condicionantes do resultado B do jogador 1,
importante mencionar as condies , que se referem qualidade do plano
elaborado e eficcia de sua gesto. As condies dependem da capaci-
dade de governo, quer dizer, da potncia dos mtodos e prticas de trabalho
da equipe de governo, assim como da percia de seus integrantes. Essa
capacidade de governo tem um aspecto pessoal e outro aspecto institucional.
O pessoal indica a qualidade e a percia da liderana do momento. O
institucional, em troca, mais estvel e refere-se acumulao de percia
nos estratos poltico, tcnico-poltico, tcnico e burocrtico da mquina do
Estado.
Nessa conceituao, denominamos variveis controladas aquelas que
so objeto de opes e de escolha para um jogador e, ao mesmo tempo, so
relevantes para a consecuo do objetivo de seu plano. No outro extremo,
as variveis fora de controle podem ser de natureza muito diferente. A
seguinte distino til para a planificao situacional:
chamamos de invariantes aquelas variveis que o jogador no
controla, mas conhece-lhes a lei de mudana futura e, portanto, tem
capacidade de prediz-la;
em contraste, variantes so variveis que o jogador no controla,
tampouco conhece sua lei de mudana, pelo que no tem capacidade de
prediz-las;
o jogo pode produzir eventos de probabilidade muito baixa, mas de
sensvel impacto positivo ou negativo sobre os objetivos do plano de um
jogador. A esses eventos chamamos de surpresas.
129
O plano como aposta
Por conseguinte, compe-se de eventos de significativa probabi-
lidade de ocorrncia no prprio jogo, que no controlamos e nem conhecemos
sua lei de causalidade, que denominamos variantes do jogo (VP), variantes
de outros jogos (VO), invariantes (IV), ou seja, eventos que no controlamos,
nem conhecemos a lei de ocorrncia e de surpresas (S), que so eventos de
probabilidade muito baixa originados na convergncia do tempo de vrios
eventos de baixa probabilidade.
(VP, VO) (IV) (S)
Variantes Invariantes Surpresas
a b c
(Variveis fora de controle)
A B
(Qualidade do plano e sua gesto)
Noutras palavras, a condicionante , que afeta os resultados de nossa
ao, compe-se de:
= (VP, VO, IV, S)
Nessas condies, no possvel anunciar resultados absolutos e
precisos. Apenas podemos fazer prognsticos condicionados pelo conjunto
de circunstncias que do forma ao contexto que chamamos .
O esquema a seguir mostra as relaes de condicionamento que um
plano estratgico deve explicitar.
As principais relaes anteriores podem tambm ilustrar o que a PES
denomina de tringulo de governo.
Peso de
Peso de
B (Projeto de governo)
(Capacidade de governo) (Governabilidade)
130
Carlos Matus
Esse tringulo sintetiza a situao de um governante perante a
realidade. As trs variveis (B, e ) do forma ao sistema. A baixa
capacidade de governo afeta a governabilidade, a qualidade da proposta e
a gesto do governo. As exigncias do projeto de governo pem em prova
a capacidade de governo e a governabilidade do sistema. A governabilidade
do sistema, por fim, impe limites ao projeto de governo e faz exigncias
capacidade de governo.
A planificao situacional, em sntese, diz-nos que nunca se governa
com total governabilidade do sistema e total capacidade de governo. Deve
haver um equilbrio dinmico entre B, e .
Essas limitaes nos impem abandonar o delineamento determinstico
sobre o futuro e adotar formas de delineamento mais flexveis. Em outras
palavras, devemos substituir o clculo determinstico pelo clculo interativo e
a fundamentao de apostas em contextos explcitos. Esses contextos explcitos
so cenrios possveis do plano. O delineamento do plano converte-se, portanto,
numa srie de cadeias de apostas bem ou mal sustentadas em cadeias de
argumentos, clculos parciais e pressupostos.
Devemos, ento, revisar radicalmente nossa forma de delinear planos
num mundo infestado de incertezas e surpresas.
Em um jogo semicontrolado, combinam-se, nos grandes problemas
do plano, as relaes de texto (plano) e contexto (cenrios estveis ou
turbulentos) com situaes de diferentes tipos de incerteza. Quando o
plano se localiza no caso em que = 0, estamos na presena da planifi-
cao tradicional normativa ou prescritiva, geralmente sem contexto
explcito. Em troca, a planificao estratgico-situacional contempla todas
as situaes anteriores e obriga a explicitar o contexto em que o plano
se situa e anuncia resultados.
Se nos perguntarmos agora sobre as vias para lidar com as
circunstncias e elevar a qualidade das condies , podemos sintetizar
as propostas da PES no esquema que se segue.
131
O plano como aposta
Aqui, destacam-se as tcnicas de cenrios, de absoro de incertezas
e de planos de contingncia para enfrentar a incerteza que gera. Para
elevar a qualidade das condies , destacam-se expressamente a adoo
de mtodos de direo estratgica, a anlise de vulnerabilidade e
confiabilidade do plano e a pr e ps-avaliao de operaes.
Todas essas consideraes sobre a incerteza fazem mais complexo o
delineamento prescritivo do plano, mas o tornam muito mais flexvel e realista.
A realidade complexa no pode ser abordada com mtodos simples.
Com efeito, quanto mais variedade e peso apresentam as condies , tanto
maior ser a necessidade de elevar a qualidade dos condicionantes , e isso
obriga a mtodos mais poderosos e complexos de direo e planificao.
Pelas razes anteriores, como indica o grfico a seguir, o plano uma
seleo de operaes destinadas a alterar a situao inicial e atingir a
situao-objetivo. Mas a pertinncia, o produto e os resultados ou efeitos de
tais operaes sobre a situao inicial s esto explorados num espao parcial
das possibilidades que podem ser gestadas pelas condies , fora do controle
do ator, e das condies , que dependem das capacidades de gesto e
planificao do plano.
Tcnicas de cenrios
Tcnica de absoro de incertezas
Plano de contingncia
Direo estratgica
Anlise de vulnerabilidade e
confiabilidade do plano
Pr e ps-avaliao
de operaes
(VP, VO) (IV) (S)
(Variveis fora de controle)
A B
(Qualidade do plano e sua gesto)
132
Carlos Matus
Um plano no deve cobrir o universo terico de possibilidades que o
futuro oferece e, por razes prticas, explora apenas algumas. As demais
permanecem na nebulosidade do futuro. O plano fecha um espao de
possibilidades que a realidade mantm abertas. Embora isso seja, a nosso
ver, totalizante, satisfatrio e pouco vulnervel, sempre ser incompleto, pois
refere-se apenas a uma interpretao das muitas outras interpretaes
possveis que o futuro encerra. Esse um argumento claro e definitivo para
compreender o plano como uma obra aberta para a permanente e incessante
necessidade de ajuste a surpresas e alteraes, que permanecem
no reveladas e potenciais no momento de sua revelao.
A necessidade do clculo estratgico
O terceiro problema: o clculo estratgico refere-se a pensar
estratgias para tornar o plano vivel. Ou seja, articular o deve ser com
o pode ser. No basta dispor de um bom delineamento normativo e
prescritivo do plano. preciso, alm disso, uma boa estratgia para lidar
com os outros jogadores e com as circunstncias que cercam o jogo social.
esse, exatamente, o problema de saber jogar. Um jogador pode dispor
de boas cartas num jogo de baralho, mas, se no souber jog-las, perde
para outro que tem cartas inferiores.
A metfora iguala o delineamento prescritivo do plano s cartas que
o jogador tem. O plano tradicional consiste em dizer: Estas so as cartas
que devemos jogar. So boas cartas. Mas evidente que o plano no pode
Histria Hoje Futuro (plano)
No ocorreu
Histria real
No ocorreu
Possibilidades no exploradas
Possibilidades no exploradas
Possibilidades exploradas no plano
133
O plano como aposta
limitar-se a isso, ou seja, a nos comprometermos com uma proposta prescritiva
sobre o que devemos fazer. imprescindvel a explorao de estratgias de
jogo para descobrir o mximo que podemos fazer.
Nesse ponto, emergem com clareza as limitaes da antiga planifi-
cao do desenvolvimento econmico e social, que isola uma parcela da
realidade do jogo poltico qual pertence o econmico-social. E, para maior
simplicidade, trata a parcela econmica de modo determinista e no mero
plano prescritivo. A anlise estratgica leva-nos, inevitavelmente,
planificao integral da ao, sem separar o econmico do poltico. O poder,
como recurso escasso, desempenha, nessa interao sistmica, um papel-
chave para entender-se a complexidade do problema que um governante
enfrenta ao tomar decises diante de opes de resultados incertos que
tambm dependem da ao de outros jogadores.
Nessas decises, cada jogador fica limitado em sua capacidade de
ao por um vetor variado de mltiplos recursos escassos. Nesse vetor de
peso de um jogador, podem-se diferenciar grandes domnios de escassez de
recursos, dentre os quais convm destacar o controle dos centros de deciso
(poder poltico), o controle de recursos econmicos e decises oramentrias
(poder econmico), o controle de recursos comunicacionais (poder
comunicacional) e o controle das capacidades cientficas e tcnicas
(poder cognitivo e organizativo). O vetor de peso de um jogador a enumerao
das capacidades que ele controla diretamente ou de maneira indireta, por
meio das adeses de outros jogadores e da populao no organizada.
O vetor de peso de um ator A pode ser estruturado da seguinte forma:
VPA = X
1
A...X
2
A...X
3
A.......XjA Xj + 1A Xj + 2A Xj + kA
controle direto de recursos Adeses
onde cada XjA precisa de um controle de recursos do ator A, e cada
Xj + kA indica uma adeso de outros atores A
1
, A
2
, A
3
.... Aj.
Qualquer jogada de um ator requer uma combinao de recursos
escassos que o vetor de peso enumera, embora algumas exijam predominan-
temente apenas alguns dos tipos de recursos enumerados. Os resultados
de uma jogada sobre o jogo, por sua vez, cruzam todos os domnios
134
Carlos Matus
mencionados, se bem que possam concentrar-se, transitoriamente, em alguns
desses e sobre alguns dos outros jogadores.
A eficcia poltica surge, aqui, como critrio essencial de avaliao
estratgica, em concorrncia com os critrios de eficcia econmica,
cognitiva e organizativa. A eficcia global de uma jogada no pode, portanto,
ser avaliada apenas num domnio parcial do jogo e em relao a um nico
recurso escasso.
A planificao tradicional omite esse captulo e formula seus planos
num vazio de contexto situacional que ignora o poltico como oposto ao
tcnico. Assume que o problema estratgico dos polticos e a planificao
econmica de domnio dos tcnicos. Por essa razo, temos praticado uma
planificao formal, ritual e tecnocrtica, sem estratgia poltica que lhe
incorpore viabilidade. Essa planificao, na prtica, ignorada pelos polticos,
que primeiro intuem e depois comprovam sua inutilidade.
A anlise estratgica suscita as questes mais complexas, pois
devemos trabalhar num nvel prtico-operacional com os conceitos de
poder, motivao para atuar usando o poder, fora aplicada ou presso de
um jogador sobre uma jogada, etc. Devemos saber, ademais, distinguir
entre viabilidade para decidir uma jogada e viabilidade para alterar
estavelmente a situao do jogo depois da jogada. Uma coisa no leva,
necessariamente, outra. Em um e outro caso, preciso avaliar os
resultados sobre o poder acumulado pelos jogadores e suas motivaes.
Por fim, preciso propor estratgias de jogo em que se combinam a auto-
ridade, a cooptao, a negociao, o confronto e a dissuaso. preciso
combinar essas estratgias, diferenciando jogadores e jogadas ao longo
da trajetria do jogo, em que a considerao do tempo e da oportunidade
pode ser muito importante.
Na anlise estratgica, necessrio combinar as seguintes variveis:
a) Atores ou jogadores, quer dizer, os sujeitos criativos que dinamizam
o jogo com seus interesses em confronto.
b) Motivao e peso dos atores, variveis que dependem de:
interesse ou posio que os jogadores assumem perante s operaes
que os participantes do jogo social buscam realizar (apoio, recusa,
indiferena);
135
O plano como aposta
valor ou importncia que os jogadores atribuem a cada operao
(alto, mdio, baixo);
peso ou fora que cada jogador tem definido pelo correspondente
valor de peso;
presso ou fora aplicada sobre uma operao ou jogada numa
situao concreta, que depende da motivao e do vetor de peso.
As categorias anteriores permitem construir o seguinte modelo
conceitual:
c) Estratgia, ou seja, a maneira ou modo de atuar diante dos outros
jogadores em relao a cada operao ou jogada. Entre as diversas estra-
tgias, convm destacar:
autoridade;
cooptao;
negociao;
confronto;
dissuaso.
d) Trajetrias, ou seja, a maneira de utilizar o tempo e a sequncia
das aes para provocar as conseqncias desejadas.
e) Operaes ou jogadas que podem ser de dois tipos:
operaes ou jogadas constitutivas do plano, sem as quais impos-
svel alcanar a situao-objeto, que denominamos operaes Op; e
operaes ou jogadas tticas, cuja nica utilidade consiste em buscar,
durante o jogo, incorporar viabilidade s operaes Op. A essas operaes
chamamos Ok. Uma operao Op pode ser realizada por meio de uma
gama de alternativas de operaes Ok, de modo que uma operao Ok
sempre prescindvel, mas alguma operao Ok sempre necessria.
Interesse (+, -, 0)
Valor (a, m, b)
Vetor de peso
Presso
Motivao
136
Carlos Matus
A anlise estratgica explora a maneira de combinar todas as variveis
mencionadas para incorporar viabilidade a cada operao do prprio plano.
O princpio estratgico fundamental consiste em conseguir uma combinao
com a qual cada operao jogada abra caminho a outra que vem a seguir,
at realiz-las todas numa determinada trajetria. Naturalmente nossos
oponentes buscaro fazer o mesmo em relao a seus planos.
As possibilidades de combinao, num jogo de trs atores A1, A2 e
A3, em relao ao plano de A1 que contempla 3 operaes Op1, Op2 e
Op3, podem ser vistas na ilustrao a seguir.
O grfico tridimensional explica uma estratgia possvel de A1. Esse
ator prope-se a negociar com o ator A2 e cooptar A3 para a realizao da
operao Op2, como forma de iniciar sua trajetria de jogadas. Esse clculo
deve ser feito para cada operao, a fim de que a estratgia d forma a uma
trajetria em que cada operao situa-se em dadas coordenadas estratgicas.
As coordenadas da operao Op1 no tempo t1, por exemplo, so:
Op1 [(negociao, A2), (cooptao, A3)] t1
Autoridade
Cooptao
Negociao
Confronto
Deciso
A
2
A
3
O
P
1
O
P
2
O
P
3
t 1 t 2
Atores
137
O plano como aposta
A estratgia deve procurar esquivar-se ao confronto, para realizar o
plano por consenso (autoridade, cooptao, negociao), mas, se o confronto
inevitvel, convm chegar a ela escolhendo o momento em que as condies
sejam melhores, vale dizer, naquela situao em que podemos exercer mais
presso que os outros oponentes. Para isso, a condio a seguinte:
Ator A1 Oponentes
Presso de A1 Presso dos oponentes
Motivao sobre Opx Motivao sobre Opx
(+) ()
Vetor de peso aplicvel Vetor de peso aplicvel
Por conseguinte, boa parte da qualidade de uma estratgia decide-se
na escolha do confronto ou negociao conflitiva, e do momento para faz-lo.
Deve ser vencido antes que ocorra, criando-se as condies prvias
mais favorveis para o xito.
Se formos capazes de explorar tudo isso de forma razovel, ento
estamos preparados para jogar com o suporte de um clculo estratgico
eficaz. Agora, resta apenas atuar com esse suporte em cada momento do
jogo, j que s a ao altera a realidade.
No momento de fazer, decide-se tudo
O quarto problema: fazer, refere-se a atuar, a jogar, a realizar de
acordo com o plano. curioso que o problema do fazer ocupe pouco espao
na teoria da planificao, quando o plano s se completa na ao, nunca
antes. Esse um ponto de extrema importncia prtica. No existe a possi-
bilidade de um plano completo em seu delineamento e clculo estratgico
antes da ao. Na improvisao ttica da ao do momento, completa-se
o contedo prtico do plano. Em consequncia, um tema central de
preocupao deve ser o estudo das foras que, no momento da prtica,
decretam o domnio da improvisao sobre o plano ou do plano sobre a
improvisao. Essa uma luta tpica que se expressa na desigual concorrncia
0
138
Carlos Matus
entre as urgncias e as importncias na agenda do dirigente. Como a impro-
visao um clculo situacional oportuno, supera facilmente a planificao
tradicional, que tecnocrtica e lenta. Aqui surge um requisito bem preciso:
o plano deve ser um clculo superior improvisao, para o que deve ser,
no apenas oportuno, como tambm profundo e acertado.
Estudar o momento de fazer conduz ao conceito de sistema de direo.
A planificao pode ser parte ritual ou operacional do sistema de direo; que
ocorra uma coisa ou outra, porm, no depende principalmente do sistema de
planificao, mas das regras que sustentam o sistema de direo. Tais regras
podem gerar demanda por planificao ou demanda por improvisao.
O dirigente troca compromissos com seus superiores e subordinados.
A prestao de contas quanto aos compromissos assumidos constitui regra-
chave para compreender que uma direo responsvel est submetida a
uma estrita prestao de contas que a obriga a operar com uma gerncia
criativa, a dar espao em sua agenda s importncias e a sustentar o
tratamento das importncias com um poderoso sistema de planificao.
Como so as regras do jogo institucional? a pergunta-chave para entender
o que acontece com o sistema de direo e planificao. Se no existe uma
direo responsvel, a agenda fica tolhida de urgncias, a gerncia ser roti-
neira e a planificao subsistir como mero ritual de efeitos simblicos.
A velocidade de fazer, exigida pela velocidade dos acontecimentos,
um srio desafio ao que poderamos chamar de tecnologia de planificao.
Como resposta, a planificao estratgica situacional prope o conceito de
plano modular. O conceito de mdulo alude idia de construir algo combi-
nando peas previamente elaboradas. Essas peas elementares, natural-
mente, esto abertas a muitas formas de combinao e significado, pois, de
outra maneira, no seriam peas, mas obras fechadas.
Em nosso caso, trata-se dois arquivos. O primeiro o prprio plano
como estrutura composta de mdulos processados segundo critrio e viso
do ator que assume o plano. O arquivo plano uma obra fechada
interpretao de um ator e a servio de seu jogo. O segundo arquivo, em
troca, a reserva com a qual se constri o primeiro e compe-se de mdulos
pr-processados que podem ser postos em aplicaes com rpidas
adaptaes s circunstncias do jogo concreto do momento. Esse um
139
O plano como aposta
arquivo aberto, no produto de uma seleo situacional filtrada pela
subjetividade de um ator. Pelo contrrio, formado por sedimentao de
muitos planos anteriores ou pelo critrio de vrias equipes de estado-maior
que entendem conveniente essa reserva para responder com agilidade
ante demanda de seus lderes. Surge aqui o conceito de investimento em
mdulos pr-processados, a fim de transformar o processo de fazer um
plano no de armar e adaptar mdulos previamente elaborados, na referncia
situacional do ator em comando. Boa parte do tempo de uma agncia de
planejamento deve ser dedicado a investir na elaborao e no
processamento de mdulos.
Nessa tecnologia por mdulos adotada pela PES, vale distinguir o
seguinte:
mdulos explicativos (macroproblemas, megaproblemas,
problemas, etc.);
mdulos de ao (projetos de ao, operaes, aes, etc.);
mdulos de gesto (organismos que assumem responsabilidades por
problemas e operaes); e
mdulos complementares (cenrios, planos de contingncia, etc.).
Essa proposta de trabalhar com mdulos tem muitas vantagens. Entre
outras, a de preciso e rigor que sua conformao exige, constituindo-se
frente ambigidade e impreciso prtica da planificao tradicional.
A idia do plano modular permite ainda a vinculao real do plano e
do oramento, j que entrega ao plano a funo de ser instrumento de organi-
zao para ao, com responsabilidades bem definidas.
No obstante, na prtica diria da ao, nada vai ocorrer exatamente
como planejado e, s vezes, no acontecer nada daquilo a que nos propu-
semos. Haver falhas de anlise dos problemas, deficincias nos funda-
mentos das apostas, incapacidade de prover possibilidades, apario de
surpresas, agradveis e desagradveis, equvocos no clculo estratgico e
atrasos no considerados na gesto rotineira da burocracia que executa as
operaes do plano.
Nenhuma tcnica de planificao segura diante da incerteza do
mundo real e devemos nos apoiar em nossa capacidade para acompanhar a
realidade.
140
Carlos Matus
Aqui cabe recordar a anlise do grande filsofo Hume, que se
espantava com o clculo que um co faz para perseguir e alcanar um
coelho. Trata-se de um plano em condies de alta incerteza.
O co tem capacidade nula de predio e baixa capacidade de previso
quanto aos movimentos do coelho. No entanto, tem um plano de perseguio
baseado na capacidade de reagir com rapidez diante dos inesperados
movimentos da presa, e esse plano apoia-se num sistema de acompa-
nhamento dos movimentos do coelho.
Notvel, nesse caso, no precisamente a preocupao de Hume
com as inimaginveis matemticas que o co utilizaria para reduzir ao mnimo
o percurso de sua perseguio, mas a capacidade do animal de alterar seu
plano de caa, com o mximo de rapidez, toda a vez que o coelho alterar sua
rota de fuga.
Se o co adotasse um nico plano e, depois, o seguisse cegamente,
fracassaria seu objetivo.
Assim, nada mais importante que a sequncia como mtodo para
aproximar-se do objetivo em sistemas de incerteza inexorvel.
E aqui onde importa a direo estratgica, pois, de outra forma, o
co pode distrair-se diante de qualquer urgncia e perder a noo de seu
plano principal.
Clculo Ao Correo
O co e o coelho de Hume
C1 L1 C3 L3
C2 L2 C4 L4
141
O plano como aposta
A confiabilidade do plano
O plano no um anncio de meios e resultados fundamentado em
clculos cientficos certos. O plano uma grande aposta sustentada em
apostas parciais. Da vlida a pergunta: Qual a probabilidade de xito
dessa grande aposta? Essa questo aponta para a confiabilidade do plano e
permite avaliar as condies .
A confiabilidade de um plano aparece como tema crtico apenas no
momento em que se toma conscincia de que o plano constitudo por
cadeias de apostas prescritivas, estratgicas e operacionais. O plano pode
falhar por debilidades em alguns dos elos dessas cadeias. Portanto, todo
plano deve estar acompanhado da anlise de sua confiabilidade. E esse
metaproblema cruza os quatro temas anteriores e cada instncia de reclculo
e adaptao do plano s novas realidades.
A necessidade do plano dual como resposta interferncia do outro
obriga a ver tambm a anlise da confiabilidade nessa perspectiva. No plano
dual, a aposta dupla. Aposto no xito de minha ao e aposto no xito de
minhas demandas e denncias. A confiabilidade do plano tambm inclui, por
consequncia, a dosagem na qual se combinam esses dois aspectos do plano
situacional.
Uma dinmica de quatro elementos
Esses quatro grandes temas constituem os quatro momentos da
dinmica do processo de planificao que distingue o enfoque situacional.
Esses quatro elementos coincidem, justamente, com os quatro temas
expostos, a saber:
Primeiro momento: explicativo (foi, , tende a ser) que se refere
construo de explicaes para fundamentar a prpria ao e interferir e
compreender a ao dos componentes. A apreciao da situao conduz
aos objetivos, e os objetivos seleo de problemas e ao aprofundamento
da explicao situacional.
Segundo momento: normativo ou prescritivo (deve ser) que se
refere seleo das operaes e s aes necessrias para atingir os objetivos.
Nesse momento, o plano adquire a forma de propostas de deciso que devem
142
Carlos Matus
ser tomadas a partir da situao inicial. O momento normativo implica um
clculo aproximado dos resultados. Por isso, preciso reconhecer a existncia
da incerteza e das surpresas, trabalhando com cenrios, planos de
contingncia e outros mtodos apropriados. Desse modo, a situao-objetivo
de um plano sempre est condicionada ocorrncia de um cenrio.
Terceiro momento: estratgico (pode ser do deve ser) que se
refere a explorar diferentes modos de jogar, considerando os oponentes e os
aliados, para incorporar viabilidade ao plano concebido no segundo momento.
Aqui, a criao das condies polticas para a ao econmica e das
condies econmicas para a ao poltica fundamental. O clculo interativo
que caracteriza o momento estratgico o que demanda o processamento
tcnico-poltico que compe toda estratgia.
Quarto momento: ttico-operacional (fazer) o momento da
ao. A ao, porm, nunca a mera execuo do plano mas uma
adaptao desse s circunstncias do momento. Aqui tendem a predominar
as urgncias, a velocidade da ao, as deficincias dos organismos
executores, a desinformao, a distrao ttica e a incapacidade de
recalcular o plano e no entregar-se improvisao. Aqui o essencial
dispor de um sistema de direo estratgica, de uma agenda do dirigente
que chame ateno sobre as importncias e os processos, de modo tcnico-
poltico, e sobre as propostas centrais de deciso. Mas nada disso possvel
se o jogo institucional for de baixa responsabilidade, no existir gerncia
criativa por operaes e o dirigente no prestar contas nem souber exigi-
las de seus executivos. Nesse momento decide-se tudo e, na prtica, isso
se verifica com o domnio do plano sobre a improvisao ou da improvi-
sao sobre o plano.
Cada momento uma estncia inesgotvel, pois a ele sempre se
regressa, e requer particulares ferramentas metodolgicas de trabalho. O plano
apenas um produto renovvel dessa incessante dinmica. O plano sempre
est-se fazendo, mas sempre est pronto para dar suporte ao do dirigente.
Viso curta e viso ampla
Mas para onde nos conduz essa incessante dinmica de clculo? Qual
a eficcia e a validade do objetivo que perseguimos? Como podemos imaginar
143
O plano como aposta
nosso futuro? Como podemos verificar se as metas que para ns traamos
levam a algo de valor? Nossos planos tm um valor independente da
sabedoria dos objetivos que traamos?
As urgncias nos distraem da planificao, mas o jogo da planifi-
cao a curto prazo pode, por sua vez, distrair-nos e cegar-nos quanto
reflexo sobre nosso lugar no mundo nos prximos quarenta anos. Quando
essas perguntas surgem, ultrapassamos os limites da planificao estratgico-
situacional como tcnica de viso curta, para entrar no domnio da grande
estratgia. O lder o que v mais alm da esquina, mas s estadista
aquele que enxerga mais alm da estrada.
A grande estratgia exige uma forma de pensar radicalmente diferente
daquela que aqui expusemos. A grande estratgia no um jogo contra
outros jogadores conhecidos, mas contra o bvio, o rotineiro e o legitimado.
um jogo contra ns mesmos, como portadores de idias de um mundo de
seguidores. Lutamos para percorrer de novo, com menos atraso, a mesma
via que seguem aqueles a quem imitamos? Se no pensamos na grande
estratgia, estamos condenados a ser seguidores e a ficar sempre atrs dos
que abrem o caminho que seguimos.
Imaginemos que estamos guiando um veculo no meio da neblina e
no podemos enxergar muito adiante. A comodidade e a conformidade nos
oferecem uma fcil soluo: seguir os faroletes vermelhos da traseira do
veculo que vai frente. J no nos perguntamos quanto ao que se passa
alm da estrada que divisamos, simplesmente nos deixamos levar. O outro
decide por ns, at despedaar-se na bruma.
Nossa nica vantagem, nesse caso, ver como o outro cai primeiro.
Vantagem efmera, pois nossa incapacidade de pensar o futuro nos impedir
de aproveit-la para encontrar nosso prprio caminho e resistir aos hbitos.
Os gritos de lamento do veculo que nos antecede tero um eco nos nossos,
um pouco mais tarde.
Essa metfora deve ser um sinal de alerta. Na Amrica Latina no
existe nenhum centro que se preocupe com a grande estratgia para essa
regio.
A improvisao domina nosso dia-a-dia e a cegueira enevoa o caminho
pelo qual trafegamos at onde no sabemos.
144
Carlos Matus
Carlos Matus nasceu no Chile, foi ministro do Governo Allende (1973) e consultor do
ILPES/CEPAL. Ministrou vrios cursos no Brasil nos anos noventa (escolas sindicais, IPEA,
ministrios, governos estaduais e municipais). Formulador do Mtodo Planejamento Estratgico
Situacional (PES). Criou a Fundao Altadir com sede na Venezuela, para difundir o mtodo
e capacitar dirigentes. As principais obras de Carlos Matus so: Planificacin de situaciones
(Caracas: CENDES, 1976 e Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1978); Poltica,
planificacin y gobierno (1987), editado no Brasil pelo IPEA, em 1993, em dois volumes,
com o ttulo Poltica, planejamento e governo; e os livros publicados no Brasil pela Fundao
de Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP): Adeus, senhor presidente: governantes
governados (1996); Estratgias polticas: Chimpanz, Maquiavel e Ghandi (1996); e O lder
sem estado-maior (2000).
Texto originalmente publicado em: MATUS, Carlos. El plan como apuesta. Revista PES
(Planeacin Estratgica Situacional). Caracas, Venezuela: Fundacin Altadir, n. 2, p. 9-59,
abril, 1993.
. O Plano como Aposta. Traduo: Frank Roy Cintra Ferreira, So Paulo em
Perspectivas, v. 5, n. 4, p. 28-42, out.-dez./1991.
Reimpresso autorizada pela Strategia Consultores.