A. 3 - Des. Reg. IICA Tania Et Alli

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)
Representao do IICA no Brasil
SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL
Polticas de Desenvolvimento
Territorial Rural no Brasil
Avanos e Desafios
VOLUME 12
Organizadores da Srie
Carlos Miranda e Breno Tiburcio
Coordenao
Tania Bacelar de Araujo
Autores
Arilson Favareto
Fbio Pimentel de Oliveira
Leonardo Guimares Neto
Osmil Galindo
Rafael Echeverri
Valdeci Monteiro dos Santos
Braslia - dezembro/2010
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). 2010

O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao
Esta publicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no Website
institucional http://www.iica.int
Coordenao editorial: Carlos Miranda
Copidesque: Sergio Alli
Diagramao: Fabiane de Arajo Alves Barroso
Leiaute da capa: Fabiane de Arajo Alves Barroso
Foto da capa: Regina Santos/Arquivo IICA
Impresso digital: Ultra Digital
Favareto, Arilson
Polticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil: avanos e desafios / Arilson
Favareto... [et.al] -- Braslia: IICA, 2010. (Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel; v.12)
220p., 15x23 cm.
ISBN 13: 978-92-9248-324-1
1. Desenvolvimento rural 2. Ordenao territorial 3. Polticas 4. Comunidades rurais 5.
Desenvolvimento Sustentvel 6. Brasil I. IICA II. Ttulo

AGRIS
E50
DEWEY
307.1412
APRESENTAO
Este livro, elaborado sob a coordenao da Professora Tania Bacelar de Araujo, com
as valiosas contribuies de vrios estudiosos da realidade rural e regional brasileira,
uma contribuio ao debate sobre esse tema to recente no Brasil, o Desenvolvimento
Territorial. Ele rene vises e olhares complementares e por vezes um pouco distintos
sobre esse acontecimento na vida pblica brasileira desta dcada inicial do sculo XXI.
O livro tem por objetivo extrair da perspectiva terica, metodolgica e emprica as
lies mais relevantes da experincia brasileira, buscando reforar no futuro imediato
os acertos nas prticas do planejamento dos territrios, alm de corrigir falhas ou
desvios que tenham ocorrido na trajetria recente.
Da perspectiva da Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT, mereceu
prioridade a construo de um desenho institucional inovador cuja preocupao
principal era a de criar instncias em vrias escalas (local, estadual e nacional) capazes
de abrigar o dilogo entre o Governo e a sociedade civil, em especial os historicamente
excludos: representantes dos produtores familiares, assentados da reforma agrria e
comunidades tradicionais.
O maior desafio foi e continua sendo a superao da viso setorial impregnada
nos governos, bem como a construo de modelos eficazes de articulao das
polticas pblicas. Mobilizar a energia social latente e estimular melhoria significativa
na vida dos que habitam numerosos territrios rurais do Brasil foi um objetivo que
mobilizou a equipe da SDT e um balano de seus resultados e das lies aprendidas
esto apresentados neste livro, produzido por pesquisadores do tema.
Alm de agradecer aos autores, quero manifestar o profundo reconhecimento
queles que escreveram, no cotidiano dos ltimos oito anos, essas pginas recentes
da experincia de desenvolvimento territorial no Brasil, com destaque para os
milhares de atores sociais, membros dos Colegiados Territoriais de Desenvolvimento
Rural Codeter. Esses homens e mulheres que representam mais de 12 mil
organizaes governamentais e no governamentais so protagonistas de uma
inovadora experincia de gesto pblica compartilhada nesse perodo do Governo
do Presidente Luiz Incio Lula da Silva.
O fato que se colocou de p uma ideia que mobilizou pessoas, conhecimentos,
talentos, interesses, lugares e opinies. Todos to diversos e plurais que demonstram
que ao menos um valor saiu amplamente fortalecido a democracia.
Humberto Oliveira
Secretrio de Desenvolvimento Territorial
INTRODUO
No Brasil dos anos recentes, o desenvolvimento territorial vem ganhando espao
tanto no debate cientfico como nas polticas pblicas, por razes de conjuntura
nacional e por influncia das discusses e experincias observadas em outros pases,
em especial nos da Unio Europeia.
Mudanas em curso nas dcadas finais do sculo XX nos pases do capitalismo
avanado foram percebidas pelos formuladores de polticas pblicas e estimularam
uma reorientao na maneira de formul-las. As polticas agrcolas de vis
exclusivamente setorial comearam a perder terreno e as de corte mais holstico e
de base territorial ganharam posio gradualmente. Um marco inegvel foi a criao,
em 1991, do Programa Leader Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias
Rurais, ainda hoje a principal referncia de programa territorial de desenvolvimento
rural, como destaca Arilson Favareto no capitulo inicial do presente livro.
As polticas de desenvolvimento territorial tambm encontraram espao
de afirmao, no Brasil, no bojo do novo momento vivido pelo pas, a partir do
processo de redemocratizao e da tendncia a ele associada de descentralizao
das polticas pblicas, que teve como marco inicial a Constituio de 1988. A
revalorizao da esfera municipal e o estimulo gradual participao da sociedade
civil, em particular de agentes locais, reforaram o avano das polticas pblicas
territoriais.
Este livro tem como objeto de observao o trabalho realizado sob a coordenao
da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. Tem como finalidade a anlise da experincia de polticas pblicas de
desenvolvimento territorial no Brasil do Governo do presidente Luiz Incio Lula da
Silva, nas reas onde predominam a agricultura familiar, os assentamentos de reforma
agrria e as comunidades rurais tradicionais. Com este objetivo foram desenvolvidos
esforos no sentido no s de realizar estudos de casos sobre algumas experincias
consideradas significativas, como de examinar um conjunto de antecedentes capazes
de apresentar um contexto no qual essa experincia de planejamento territorial
rural se inscreve. Para consecuo desse objetivo, a Secretaria de Desenvolvimento
Territorial contou com o apoio decisivo do Instituto Interamericano de Cooperao
para a Agricultura - IICA, que tem tido um papel relevante no estmulo ao debate
sobre desenvolvimento territorial no Brasil, por meio da realizao de seminrios,
estudos e pesquisas e sistematizao de experincias sobre o tema.
A parte central da anlise a experincia brasileira de planejamento do
desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, a partir dos quais se pretende
identificar avanos obtidos e extrair lies relevantes que permitam aperfeioar os

processos em curso e desenvolver novas iniciativas nessa direo.
O exame do caso brasileiro dos anos recentes precedido pelo estudo
da evoluo de abordagens nacionais e internacionais que influenciaram o
planejamento de territrios rurais em processo de consolidao. E seguido pela
identificao dos elementos que marcaram a experincia vivenciada no Brasil,
pelas lies que podem ser retiradas e por sugestes para a sustentabilidade
futura dessas polticas.
Cabe destacar que a experincia de desenvolvimento territorial rural aqui
analisada se deu num momento da vida brasileira no qual o Governo retomou
polticas nacionais, reduzidas na dcada anterior tanto em razo de intensa crise
financeira do setor pblico especialmente do Governo Central como pela
influncia da onda neoliberal que ganhou fora no Brasil desde o incio dos anos 1990.
A partir de 2003, as polticas sociais foram especialmente expandidas e impactaram
positivamente na renda da populao mais pobre do pas. A pobreza extrema se
reduziu significativamente, com impacto nas condies de vida dos que habitam o
meio rural um dos endereos preferenciais dos pobres no pas. Programas como o
de expanso da oferta de energia eltrica (Luz para Todos), que atingiu sobretudo as
famlias rurais mais pobres, e investimentos infraestruturais como o que aumentou
a oferta de gua potvel para domiclios rurais (com destaque para a construo
de cisternas no semirido do Nordeste) tambm contriburam para melhorar as
condies de habitabilidade no meio rural brasileiro.
Paralelamente, o Governo ampliou bastante os recursos destinados a agropecuria
organizada em bases familiares (passando de um oramento de R$ 2,2 bilhes em
2002 para R$ 16 bilhes no Plano de Safra de 2010/11). Criaram-se novos instrumentos
de apoio a esse tipo de produtor, como o Seguro Safra e o Programa de Aquisio de
Alimentos que estimulam a agropecuria familiar do Brasil, responsvel por cerca de
40% do Valor da Produo Agropecuria brasileira e por 75% da ocupao total na
agropecuria do pas, segundo o IBGE.
Portanto, a experincia de desenvolvimento territorial rural implementada pelo
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA nos anos recentes ocorreu num
contexto favorvel para os produtores familiares, os assentados da reforma agrria, as
comunidades tradicionais (quilombolas, indgenas), entre outros.
O exame da experincia brasileira visto aqui, luz do debate internacional e
nacional sobre essa vertente de polticas pblicas, da o livro iniciar abordando, no
Captulo 1, a emergncia do debate sobre o desenvolvimento territorial na experincia
internacional, da chegada desse debate no Brasil e da experincia concreta no
planejamento dos territrios rurais. Em sua parte final so apresentadas concluses
que dizem respeito a propostas que tm como finalidade o aperfeioamento dessa

forma de planejamento nos territrios rurais do pas.
O segundo captulo est voltado para a apresentao e anlise dos antecedentes
e da evoluo recente do planejamento regional e territorial no Brasil. Parte de uma
periodizao que ajuda a entender as fases mais relevantes dessa experincia, com o
exame do surgimento e consolidao do planejamento voltado para a reduo das
desigualdades regionais no mbito do processo desenvolvimentista das dcadas de
1950 at a de 1990. Examina, em seguida, as razes do seu declnio para prosseguir
com a anlise do surgimento de novas formas de abordagem de planejamento
regional/territorial, inclusive a experincia do planejamento dos Territrios Rurais.
Segue a anlise no terceiro e quarto captulos que constituem a parte central
do estudo que abordam a experincia de planejamento sustentvel dos Territrios
Rurais e dos Territrios da Cidadania. De incio esta anlise trata dos antecedentes
institucionais do programa, do processo de construo e da consolidao desta poltica
(Capitulo 3). Em seguida realizada a anlise do programa, tomando como referncia
quatro estudos de caso: o do Territrio do Nordeste Paraense (PA), o do Mato Grande
(RN), o de Cantuquiriguau (PR) e o Territrio do Vale do Mucuri (MG). Nos quatro casos
o estudo se detm no exame de cinco questes: (i) a identificao e formao do
territrio, (ii) o seu planejamento, (iii) a implementao do plano de desenvolvimento
do territrio, (iv) a gesto do plano ou sua institucionalidade e (v) a avaliao final da
experincia do planejamento do desenvolvimento do territrio rural.
Finalmente, no ltimo captulo, feita uma reflexo sobre o futuro das polticas
de desenvolvimento territorial no Brasil, que consiste na explicitao das lies para
a sustentabilidade futura das polticas adotadas no desenvolvimento sustentvel dos
territrios rurais. realizado um esforo de identificao das marcas mais relevantes
da experincia brasileira, em particular a explicitao das lies e dos avanos obtidos
e, por fim, so apresentadas sugestes capazes de apoiar a sustentabilidade futura das
polticas voltadas para os territrios rurais.
Leonardo Guimares
Tania Bacelar
RESUMO
O livro Polticas de Desenvolvimento Territorial Rural no Brasil: avanos e desafios
o 12 volume da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, editada e publicada
pelo IICA/Frum DRS. A parte central da obra a experincia brasileira, a partir da
qual se pretende identificar os avanos obtidos e extrair lies para aperfeioar os
processos em curso. A publicao se compe de cinco captulos. No primeiro feito
um exame da experincia brasileira luz do debate internacional e nacional sobre essa
vertente das polticas territoriais. O segundo est voltado para a apresentao e anlise
dos antecedentes e evoluo recente do planejamento regional e territorial no Brasil.
Segue-se no terceiro e quarto captulos, uma abordagem sobre a experincia das aes
de planejamento sustentvel dos Territrios Rurais e dos Territrios da Cidadania no
perodo do Governo Luiz Incio Lula d Silva. Finalmente, no ltimo captulo, realizada
uma reflexo sobre o futuro das polticas pblicas de desenvolvimento territorial no
Brasil, explicitando as lies aprendidas e sugestes para sua sustentabilidade futura.
Palavras-Chave: Desenvolvimento Territorial, Desenvolvimento Regional, Polticas
Pblicas.
RESUMEN
El libro Polticas de desarrollo territorial rural en Brasil: avances y desafos es el 12
volumen de la Serie de Desarrollo Rural Sostenible, editado y publicado por el IICA/
Frum DRS. La parte central de la obra es la experiencia brasilea, a partir de la cual se
pretende identificar los avances obtenidos y extraer lecciones para perfeccionar los
procesos en curso. La publicacin est compuesta por cinco captulos. En el primero
es hecho un examen de la experiencia brasilea a la luz del debate internacional y
nacional sobre esa vertiente de las polticas territoriales. El segundo est direccionado
para la presentacin y anlisis de los antecedentes y evolucin reciente de la
planificacin regional y territorial en Brasil. Se sigue en el tercero y cuarto captulos,
un abordaje sobre la experiencia de las acciones de planificacin sustentable de los
territorios rurales y de los Territorios de la Ciudadana en el periodo del Gobierno
Luiz Incio Lula da Silva. Por fin, en el ltimo captulo, es realizada una reflexin sobre
el futuro de las polticas pblicas de desarrollo territorial en Brasil, explicitando las
lecciones aprendidas y sugerencias para su sostenibilidad futura.
Palabras-Clave: Desarrollo Territorial, Desarrollo Regional, Polticas Pblicas.
ABSTRACT
The book Politics of rural territorial development in Brazil: Progress and Challenges
is the 12th volume of the Sustainable Rural Development Series, edited and published
by IICA/Forum DRS. The central part of the work is the Brazilian experience, from which,
it aims to identify achievements and draw lessons for improving existing processes.
The publication consists of five chapters. The first is an examination of the Brazilian
experience in light of national and international debate about the territorial policies
aspect. The second is dedicated to the presentation and analysis of recent history and
development of regional and territorial planning in Brazil. Following in the third and
fourth chapters, a discussion about the experience of sustainable development of
rural areas planning and Citizenship Territories during the government of Luiz Incio
Lula da Silva. Finally, in the last chapter, is provided a reflection about the future of
public policies on territorial development in Brazil, highlighting the lessons learned
and suggestions for future sustainability.
Keywords: Territorial Development, Regional Development, Public Policy.
SUMRIO
CAPTULO 1 - TENDNCIAS CONTEMPORNEAS DOS ESTUDOS E
POLTICAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
(Arilson Favareto) .....................................................................................................................15
Introduo....................................................................................................................................................................15
1. A emergncia do debate sobre desenvolvimento territorial na experincia
internacional....................................................................................................................................................16
1.1.Lies dos programas de pesquisa............................................................................................... 20
1.1.1 A industrializao difusa................................................................................................................... 20
1.1.2 Dynamics of rural areas The DORA Project........................................................................... 21
1.1.3 Projeto Ruremplo.................................................................................................................................. 23
1.2 Lies das experincias de induo ao desenvolvimento rural.................................. 23
1.2.1 O programa Leader............................................................................................................................. 23
1.3 A emergncia da abordagem territorial e seus significados......................................... 25
2.
A recepo do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil..............................26
3.
Uma dcada de experimentaes no Brasil................................................................................31
4.
A ttulo de concluso.................................................................................................................................36
4.1 Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas no Brasil..................... 36
4.2 Uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel............................................................... 37
4.3 Uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel................................ 38
4.4 Reformar as organizaes, os servios e as formas de incentivo para o
desenvolvimento rural sustentvel............................................................................................. 39
Bibliografia....................................................................................................................................................................41
CAPTULO 2 - ANTECEDENTES E EVOLUO DO PLANEJAMENTO

TERRITORIAL NO BRASIL
(Leonardo Guimares) ...........................................................................................................47
Introduo....................................................................................................................................................................47
1. Antecedentes do Planejamento Territorial e Periodizao.......................................................48

2. Desenvolvimentismo e Regies: o Planejamento Macrorregional e a Suframa..........52
3. Declnio e Crise do Planejamento Macrorregional.........................................................................57
4. O Surgimento de Novas Abordagens de Planejamento Territorial......................................62
4.1 Desenvolvimento sustentvel.......................................................................................................... 63
4.2 Arranjos produtivos locais................................................................................................................... 65
4.3 Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.................................................................. 66
4.4 Desenvolvimento dos territrios rurais...................................................................................... 68
5. Os Desafios das novas abordagens.........................................................................................................71
5.1 Institucionalizao do planejamento regional ou territorial......................................... 73
5.2 Superao do localismo....................................................................................................................... 74
5.3 Adoo de metodologias que permitam integrar viso geral e local..................... 76
Bibliografia....................................................................................................................................................................78
CAPTULO 3 - EMERGNCIA E EVOLUO DO PROGRAMA DE

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DOS TERRITRIOS RURAIS E NOS
TERRITRIOS DA CIDADANIA
(Rafael Echeverri) .......................................................................................................................81
Introduo....................................................................................................................................................................81
1. Antecedentes da construo da poltica............................................................................................83
1. 1 Status ministerial dos assuntos agrrios e da agricultura familiar............................. 83
1.2 O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf,
antecedentes de uma poltica de longo alcance.............................................................. 84
1.2.1 Colegiados na liderana da poltica pblica........................................................................ 85
1.2.2 Colegiados municipais para institucionalizar a participao..................................... 86
2. Processo de construo do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos
Territrios Rurais............................................................................................................................................87
2.1 O Territrio como foco da poltica.................................................................................................. 87
2.2 Uma Secretaria para o Desenvolvimento Territorial............................................................ 88
2.3 A mudana de foco: dos agricultores ao territrio.............................................................. 89
2.4 Diretrizes e critrios da estratgia territorial............................................................................. 90

2.5 reas de resultado como orientadoras da gesto da poltica pblica.................... 91
2.6 Delimitao dos territrios, do conceito ao.................................................................... 93
2.7 A construo dos Colegiados Territoriais em Rede............................................................. 94
2.8 Suporte tcnico no campo: a criao do processo territorial....................................... 96
2.9 A Gesto Social e o papel dos planos territoriais.................................................................. 97
2.10 A informao como suporte tcnico da ao...................................................................... 98
2.11 Mobilizao e participao poltica dos territrios........................................................... 99
2.13 As Clulas Territoriais e o papel das Universidades.........................................................103
3. Consolidao da poltica............................................................................................................................104
3.1 Territrios da Cidadania.......................................................................................................................104
3.2 A natureza complementar dos Territrios de Identidade e Cidadania..................106
3.3 A gesto articulada federal e estadual.......................................................................................107
3.4 A Academia acompanha a construo conceitual, metodolgica e de
avaliao....................................................................................................................................................108
3.5 Frum de Desenvolvimento Rural...............................................................................................110
3.6 Gesto territorial brasileira como referncia internacional...........................................111
3.7 Liderana e apoio poltico.................................................................................................................111
Bibliografia.................................................................................................................................................................113
CAPTULO 4 - O PROGRAMA FACE S DINMICAS TERRITORIAIS NO

BRASIL: ANLISE DE QUATRO ESTUDOS DE CASO
(Osmil Galindo, Fabio Oliveira , Valdeci Monteiro dos Santos).................... 115
Introduo.................................................................................................................................................................115
1. Territrio do Nordeste Paraense PA...................................................................................................116
1.1 Identificao e Formao do Territrio......................................................................................116
1.2 O Planejamento do Territrio..........................................................................................................119
1.3 Implementao do Plano de Desenvolvimento do Territrio....................................124
1.4 Gesto do Plano A Institucionalidade....................................................................................128
1.5 Avaliao......................................................................................................................................................131
2 . Territrio do Mato Grande RN.............................................................................................................137
2.4 Gesto do Plano A Institucionalidade....................................................................................152
2.5 Avaliao final...........................................................................................................................................154
3. Territrio de Cantuquiriguau PR.......................................................................................................160
3.4 Gesto do Plano A institucionalidade....................................................................................169
3.5 Avaliao Final...........................................................................................................................................172
4. Territrio do Vale do Mucuri MG.........................................................................................................176
4.4 Gesto do Plano A institucionalidade....................................................................................187
4.5 Avaliao Final...........................................................................................................................................191
Bibliografia.................................................................................................................................................................194
CAPTULO 5 - PENSANDO O FUTURO DAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO

(Tania Bacelar Araujo) .......................................................................................................... 197
Introduo.................................................................................................................................................................197
1. As marcas da experincia brasileira.....................................................................................................200
1.1 A marca do ambiente de redemocratizao......................................................................200
1.2 Marcas da crise do Estado e do neoliberalismo................................................................202
1.3 Marcas da ampliao e reorientao de Polticas Nacionais no Governo Lula......203
2. As lies aprendidas......................................................................................................................................204
2.1 O setorial camisa de foradifcil de superar na construo do desenvolvimento
territorial....................................................................................................................................................204
2.2 O processo de delimitao dos Territrios muito importante.............................206
2.3 A cooperao no nega o conflito...........................................................................................206
2.4 As polticas territoriais lidam bem com a diversidade regional e com a
multifuncionalidade do mundo rural......................................................................................207
2.5 A parceria com os governos estaduais revelou-se elemento fundamental........208
2.6 A herana do patrimonialismo deve ser considerada como problema
relevante....................................................................................................................................................209
2.7 A institucionalidade varivel estratgica..............................................................................210
3. Sugestes para a sustentabilidades futura desse tipo de poltica.....................................212
3.1 Insistir na abordagem territorial e na valorizao das regies rurais...................212
3.2 Aperfeioar os sistemas de governana e os modelos de participao...........213
3.3 Fortalecer as relaes com Universidades e outras instituies de promoo
do desenvolvimento rural..............................................................................................................215
3.4 Rever o modelo atual de financiamento..............................................................................216
Bibliografia.................................................................................................................................................................217
srie desenvolvimento rural sustentvel
Polticas de Desenvolvimento Territorial
Rural no Brasil: avanos e desafios
CAPTULO 1
TENDNCIAS
CONTEMPORNEAS DOS
ESTUDOS E POLTICAS SOBRE
O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL
Arilson Favareto
Professor da Universidade do ABC
Introduo
J se passaram mais de trinta anos desde a publicao do estudo seminal de
Arnaldo Bagnasco, de 1977, sobre a problemtica territorial do desenvolvimento
italiano, obra que representa um marco na associao da ideia de territrio ideia
de desenvolvimento na literatura cientfica. A ele se seguiram vrios outros, numa
vertente italiana com os estudos de Brusco (1996), Becatini & Rulani (1995); numa
vertente francfona com os trabalhos de Pecqueur (2000), Benko & Lipietz (1992;
2000); e num vis um pouco diferente, mas tambm influente, numa vertente angloamericana, com os vrios trabalhos sobre clusters e sistemas produtivos locais. Nas
vertentes latino-americana e hispnica, vrios trabalhos tambm se constituram em
referncias importantes como aqueles publicados por Berdegu & Schejtman (2003),
Veiga (2001), Correa & Sumpsi (2001), Yruela (2000), Abramovay (2003).
J se vo quase vinte anos desde que esta literatura passou a inspirar a literatura
normativa, se tomarmos como referncia os to citados estudos da OCDE (1993;
1995) do incio dos anos 1990 e outros que o seguiram, publicados pelo Banco
Mundial (1997; 2001), FAO (2004) e Cepal (2003). J so quinze anos desde a traduo
desse ideal normativo em experimentaes no campo das polticas, tomando como
referncia a iniciativa mais conhecida: o programa Leader, analisado em artigos
importantes por autores como Saraceno (1996, 1997) e Ray (2001).
Finalmente, faz algo em torno de dez anos desde que essas experimentaes
comearam a ser postas em prtica por meio de instituies e polticas em pases
da Amrica Latina tais quais Mxico e Brasil, como mostram os trabalhos de Del Toro
(2004), Favareto (2007), Lonard et al. (2010), entre outros.
A referncia a esses autores e obras nem de longe sintetiza o rico e vasto painel
de estudos dedicados ao tema em questo; so citados aqui apenas para evidenciar
como h, em torno dele, uma vasta literatura, na qual fundamental separar: o
normativo do conhecimento positivo sobre os processos que podem levar a esse ideal
15
normativo; o desenvolvimento territorial como um dever ser; e o desenvolvimento

territorial como processo histrico de diferenciao dos territrios numa determinada
direo. Os ltimos trinta anos de literatura e experimentaes fornecem um rico
arsenal de estudos e documentos que podem e devem ser objeto de anlise, visando
no s tornar este painel acessvel a um pblico mais amplo, formado por estudiosos
e gestores de polticas, como, principalmente, para extrair disso um balano sobre os
esforos at aqui empreendidos.
Considerando o contexto aqui brevemente esboado, o objetivo das prximas
pginas se desdobra em dois intuitos principais: sistematizar e analisar o debate
sobre desenvolvimento territorial no contexto internacional, seus avanos tericos,
conceituais e operacionais; e apresentar os avanos ocorridos e sua influncia no
Brasil.
Para tal, o texto se organiza em trs sees precedidas desta introduo e finaliza
com uma rpida concluso. A primeira seo retoma a emergncia do debate sobre
desenvolvimento territorial na Europa, analisando os processos histricos e sociais
que levaram associao das ideias de territrio e desenvolvimento e, em seguida,
apresentando a forma pela qual esse debate ganha contornos normativos, de modo
a influenciar diretrizes e experincias de polticas para o desenvolvimento de regies
rurais. A segunda seo aborda a recepo da discusso sobre desenvolvimento
territorial no Brasil. A terceira e ltima seo do artigo descreve a evoluo das
tentativas de se pr em prtica a abordagem territorial do desenvolvimento rural ao
longo da primeira dcada deste sculo traando em seguida um balano sobre os
avanos e os impasses a superar1.
1. A emergncia do debate sobre desenvolvimento territorial na

experincia internacional
Na dcada de 1970 do sculo XX, pela primeira vez desde a Revoluo Industrial,
a taxa de urbanizao dos pases do capitalismo avanado fica estagnada. Passa-se a
falar at em urbanizao dos campos, que poderia significar tanto uma contradio
em termos quanto o sinal de dissoluo de uma oposio. Os processos sociais
que levam diminuio da distncia entre os dois espaos esto na raiz de uma
interrogao formulada por Paul Bairoch (1992): trata-se de uma nova etapa? Isto ,
fenmenos antes concernentes urbanizao atingem um outro universo sem, no
entanto, fagocit-lo? Ou esse processo sinaliza uma homogeneizao entre os dois
polos forte o suficiente para apagar suas distines substantivas?
1 Partes deste artigo retomam trabalhos anteriores do autor, principalmente aqueles publicados em Favareto
(2007; 2009).
16
Essas questes permearam debates estabelecidos desde a dcada de 1950,

mas mais aprofundadas a partir dos anos 1970 na Europa. Uma boa sntese pode
ser encontrada num emblemtico nmero da revista tudes Rurales, organizado por
Georges Duby, que trazia o ttulo Lurbanisation des campagnes. Reunindo textos de
alguns dos mais influentes pesquisadores franceses da poca, a publicao trazia vrios
artigos que atestavam e analisavam as caractersticas e implicaes do fenmeno
de diluio das assimetrias entre o urbano e o rural na Europa, e em particular na
Frana. O texto de Julliard (1973), por exemplo, j apresentava uma tipologia mais
complexa, com uma abertura para diferentes composies entre cidades e campos:
cidades rentistas do solo numa relao de parasitagem com o meio rural; cidades que
cresceram sem laos orgnicos com o meio rural, envolvendo-o, mas esterelizando-o
em vez de fecund-lo; cidades que associaram sem ruptura o campo a seu prprio
desenvolvimento. O que quase consensual desde ento que as transformaes
econmicas, o processo de modernizao da produo e a crescente integrao
dos mercados levaram ao fim de um tipo especfico de ruralidade, aquela que j foi
chamada por Mendras de sociedades camponesas.
Trs fatos importantes desempenharam papel-chave nesta nova situao. Primeiro,
o compromisso institucional criado historicamente em torno da garantia da paridade
econmica e social entre a agricultura e os demais setores, muito bem retratada
em Jollivet & Gervais (1976). Possibilitou-se assim a aproximao das condies
de vida em ambos os espaos, contribuindo tanto para a vitalidade econmica do
meio rural como para regular o impulso ao xodo, to forte at ento. Segundo, em
parte motivado pelo supracitado, o padro de crescimento demogrfico que passou
a vigorar no apontou mais para o esvaziamento, mas para a atrao populacional
aos campos, inicialmente pelo dinamismo gerado com a equalizao das rendas;
j num segundo momento, pelo avano da infraestrutura e das possibilidades de
comunicao com novos habitantes, sobretudo profissionais liberais e idosos em
busca de amenidades e lazer. Terceiro, a descentralizao econmica e poltica
que propiciou tanto o surgimento de novas oportunidades de trabalho como a
viabilizao de equipamentos sociais adequados a uma populao com exigncia
crescente, esses ltimos destacados por Kayser (1990; 1993).
So evidncias empricas que, sem dvida, permitem responder positivamente
pergunta de Bairoch: os tempos atuais representam um novo momento, uma nova
etapa. Essa condio muda a estrutura e a dinmica das relaes entre os campos
e as cidades. A primazia marcante das atividades primrias agricultura, pecuria,
minerao, silvicultura d espao a uma maior diversificao, com uma crescente
heterogeneizao das economias rurais, em que se destaca o crescimento cada vez
maior do setor de servios. Com isso, mudam as vantagens comparativas do rural nas
possibilidades de captao das rendas urbanas. A localizao, fertilidade, e o preo
da terra passam a dividir importncia com a acessibilidade, a paisagem. Da mesma
17
forma, a composio do perfil populacional e as tendncias demogrficas tpicas

do perodo anterior so substitudas por um forte arrefecimento, ou mesmo uma
inverso, nos fluxos demogrficos. So outros agentes, novas variveis introduzidas
ou tornadas mais relevantes, novos interesses, uma nova estrutura de oposies e
identidades que sustentam a especificidade dessa nova configurao da relao
rural-urbano. Completando, h mudanas tambm no ambiente institucional que
orienta a regulao das formas de uso social dos recursos naturais. Se verdade
que na Antiguidade j havia leis e sanes que davam os parmetros para as formas
de apropriao da natureza, o que ocorre agora uma mudana tambm nesse
domnio: o acesso terra, a gesto de bacias hidrogrficas, a conservao de florestas
e rios e a valorizao da paisagem e da biodiversidade passam a ser novos parmetros
incorporados aos anteriores. O que novo, alm da extenso de domnios regulados
cada vez mais por instituies formais, a forma como isso se d: menos orientada
por decises de comando e controle e mais por compromissos institucionais.
Tais mudanas, que estavam em curso no ltimo quarto do sculo XX nos pases do
capitalismo avanado, foram rapidamente percebidas pelo mundo dos planejadores
de polticas. O desgaste da poltica agrcola de vis exclusivamente setorial comea a
surgir em meados dos anos 1980 e abre espao para uma srie de reformas e debates
sobre O futuro do mundo rural, no por acaso ttulo do Comunicado da Comisso
Europia ao Parlamento, em 19882. Um marco relevante foi a criao do programa
Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias Rurais (Leader), em 1991,
ainda hoje a principal referncia de programa territorial de desenvolvimento rural.
Entretanto as melhores snteses da percepo dos organismos de planejamento sobre
tais mudanas foram expressas em dois momentos, no meio da dcada de 1990: a
conhecida Declarao de Cork, que saiu da conferncia A Europa Rural Perspectivas
de Futuro e o workshop Post-Industrial Rural Development: The Role of Natural Resources
and the Environment, cujos resultados foram publicados pelo North Central Regional
Center for Rural Development, da Universidade de Iowa.
Veiga (2004) resume o contedo desses dois momentos no quadro a seguir,
qualificando-o como uma espcie de consenso bsico sobre a ruralidade avanada.
2 Sobre os impasses e direes da reforma da Poltica Agrcola Comum, ver Abramovay (2003-b).
18
Quadro 1
Consenso bsico, de meados da dcada de 1990, sobre a ruralidade
avanada
a. As zonas rurais, que englobam os locais de residncia de um quarto
da populao europeia e de mais de um quinto da americana, alm
de mais de 80% dos dois territrios, caracterizam-se por tecidos culturais, econmicos e sociais singulares: um extraordinrio mosaico
de atividades e uma grande variedade de paisagens (florestas e terras agrcolas, stios naturais inclumes, aldeias e pequenas cidades,
centros regionais, pequenas indstrias, etc.).
b. As zonas rurais, bem como seus habitantes, constituem uma riqueza
autntica para suas regies e pases e podem ser bem competitivas.
c. As maiores partes dos espaos rurais europeus e norte-americanos
so constitudas por terras agrcolas e florestas que influenciam fortemente o carter das paisagens.
d. Dado que a agricultura certamente permanecer como importantssima interface entre sociedade e ambiente, os agricultores devero cada vez mais desempenhar funes de gestores de muitos dos
recursos naturais dos territrios rurais.
e. Mas a agricultura e as florestas deixaram de desempenhar papel predominante nas economias nacionais. Com o declnio de seus pesos
econmicos relativos, o desenvolvimento rural mais do que nunca
deve envolver todos os setores socioeconmicos das zonas rurais.
f. Como os cidados europeus e norte-americanos do cada vez mais
importncia qualidade de vida em geral, e em particular a questes relativas sade, segurana, desenvolvimento pessoal e lazer,
as regies rurais ocuparo posies privilegiadas para satisfazer tais
interesses e oferecer amplas possibilidades dum desenvolvimento
moderno e de qualidade.
g. As polticas agrcolas devero se adaptar s novas realidades e desafios colocados, tanto pelos desejos e preferncias dos consumidores
quanto pela evoluo do comrcio internacional; em especial uma
adaptao que impulsione a transio de um regime de sustentao
de preos para um de apoios diretos.
19
h. Os subsdios estabelecidos pelas respectivas polticas agrcolas sero

crescentemente contestados. J ampla a aceitao de que apoios
financeiros pblicos devam ser cada vez mais condicionados a uma
adequao na gesto dos recursos naturais e manuteno e reforo da biodiversidade e das paisagens culturais.
i. As reformas das polticas agrcolas da primeira metade da dcada de
1990 conservaram inconsistncias, duplicaes e alta complexidade
jurdica, apesar de inegveis avanos em termos de transparncia e
eficcia.
j. Torna-se absolutamente necessrio promover a capacidade local de
desenvolvimento sustentvel nas zonas rurais e, nomeadamente, iniciativas privadas e comunitrias bem integradas a mercados globais.
Reproduzido de Veiga (2004)
Observa-se, portanto, que o consenso sobre a ruralidade avanada combina
elementos relativos tanto viso agrcola e produtivista como viso territorial do
desenvolvimento rural. A partir dele foram realizadas vrias pesquisas visando delinear
a manifestao dessas tendncias e sua ocorrncia desigual, verificada no estudo de
realidades concretas.
1.1 Lies dos programas de pesquisa

1.1.1 A industrializao difusa
Uma explicao com decisiva influncia sobre o desenho de programas e
projetos pode ser encontrada nos estudos sociolgicos e econmicos que tm
enfatizado o papel dos sistemas produtivos locais na gerao de um certo tipo de
empreendedorismo. O marco o estudo do socilogo italiano Arnaldo Bagnasco, Tre
italie. La problematica territoriale dello sviluppo italiano, de 1977. Nesse livro, j clssico,
o autor procura explicar por que, naquele momento, as regies que apresentavam
indcios de dinamismo no eram nem o sul do pas, cujos problemas histricos se
materializam naquilo que Gramsci chamou de questo meridional, nem o norte,
fortemente industrializado, mas a regio central do pas. A principal contribuio
dos estudos originrios dessa terceira vertente est em chamar a ateno para
as caractersticas morfolgicas de determinados territrios e sua importncia no
estabelecimento da dinmica econmica local. O centro do argumento est em
que, no caso italiano, constatou-se uma forte relao entre a distribuio espacial
da chamada economia difusa, marcadamente um grande nmero de pequenas e
mdias empresas, associadas com a existncia de uma forte base familiar entre as
unidades de produo agrcola, com um determinado padro de urbanizao que
20
evitava uma fratura cidade-campo. A esse argumento se seguiram vrios outros,

de socilogos, economistas e gegrafos, que analisam a formao dos chamados
distritos industriais3. Brusco (1996), particularmente, enfatiza como essas condies
estruturais se transformam num ambiente que associa competio colaborao,
conflito participao e conhecimento local e prtico ao conhecimento cientfico.
Mas essas mesmas caractersticas, enaltecidas nos estudos acima citados,
tornaram-se advertncias quando os estudos sobre a realidade italiana passaram
a servir de inspirao para tentativas de dinamizao de regies estagnadas. Com
razo, Garofoli (1997) destaca que as condies existentes no caso da Terceira Itlia
no se encontravam em qualquer lugar e que so de difcil reprodutibilidade. E,
paralelamente, outros programas de pesquisa (Maillat, 1995), estimulados pelo mesmo
tipo de questo, mostraram que ambientes inovadores podem ser encontrados nas
mais distintas configuraes produtivas. Qual , ento, a chave do sucesso?
Infelizmente os estudos de Maillat e outros que o acompanharam (Becattini &
Rullani, 1995; Sforzi, 1996) descrevem bem as mudanas em curso e o tipo de arranjo
por detrs delas, mas pouco se sabe sobre o que capaz de gerar um novo modo de
produo e de organizao das foras locais4. O que comum a todos esses estudos
a importncia conferida ao enraizamento da atividade econmica no conjunto de
relaes que conforma os territrios em que elas se inserem; uma associao que
encontrou sua melhor expresso na conjugao capital social e territrios (Abramovay,
2000).
Apesar dos impasses e das nuances, nas diferentes vertentes que estudam esse
fenmeno h duas ideias principais: uma enfatiza os efeitos de proximidade e o que
eles trazem em termos de cooperao e aprendizagem, condies para gerar uma
base endgena capaz de resultar em inovao e coeso entre agente; a outra foca a
diversificao e desconcentrao do tecido social local e as interdependncias entre
caractersticas das estruturas sociais e o tipo de interaes nelas existentes.
1.1.2 Dynamics of rural areas The DORA Project

Um dos mais interessantes programas de pesquisa sobre desenvolvimento rural
rene os estudos feitos pelo The Arkleton Centre for Rural Development Research, da
Universidade de Aberdeen, Reino Unido, sobre a diferenciao da performance
econmica em reas rurais europeias o DORA Project: Dynamics of rural areas -,
cujos resultados foram sintetizados em Bryden & Hart (2001). Os pesquisadores
3 Uma boa anlise da trajetria desses estudos pode ser encontrada em Veiga (1999). Duas importantes
coletneas renem boa parte dos mais importantes tericos que tm produzido sobre o tema dos distritos
industriais e dos sistemas produtivos locais nas trs vertentes disciplinares apontadas: Benko & Lipietz (1992;
2000).
4 Ver a respeito a excelente crtica de Martin & Sunley (2001) a Porter.
21
procuraram considerar a ocorrncia dos soft factors, por eles chamados tambm
de fatores no tangveis, em combinao com a ocorrncia de hard factors, ou
fatores tangveis.
No rol dos fatores tangveis foram includos: recursos naturais (terra), recursos
humanos (trabalho), infraestrutura (tecnologia), investimento (capital), e estruturas
econmicas. Entre os fatores no tangveis estavam: performance de Mercado,
performance institucional, redes, comunidade e qualidade de vida (Bryden et al,
2001). Esse tableau de fatores foi transformado em uma srie de indicadores postos
prova por equipes de pesquisadores em oito regies de quatro diferentes pases
europeus Sucia, Alemanha, Esccia e Grcia.
Trs so os principais mritos desse programa. Primeiro, procurou-se superar a
dicotomia entre estudos quantitativos e qualitativos, buscando uma anlise combinada
dos dois mtodos; segundo, a pesquisa apoiou-se num procedimento comparativo
que envolveu duas realidades do mesmo pas e, junto, o contraste analtico com a
realidade entre pases distintos; terceiro, foram contempladas no rol de indicadores
dimenses at ento operadas apenas isoladamente em estudos especficos, o que
permitiu um balano da efetividade de cada uma delas.
A principal hiptese do estudo foi confirmada pelas anlises de campo: certamente
fatores como a distncia influenciam, mas as causas da performance diferenciada
das economias rurais vo alm dos fatores objetivos enfatizados tanto pelas anlises
clssicas quanto pelas teorias baseadas no fenmeno de localizao. Mesmo regies
pouco privilegiadas em termos de densidade populacional e localizao tiveram
desempenho acima das previses na gerao de emprego. Isto ocorreu, por exemplo,
nas ilhas Orkney, na Esccia, ou na grega Korinthia.
Viu-se, assim, que a incidncia das variveis individuais diz muito pouco sobre o
conjunto das situaes, sendo necessria a sua anlise combinada com outras. Nisto
os componentes ligados dimenso cultural mostraram forte influncia, por exemplo,
quando associados a qualidades empreendedoras ou capacidade de adaptao
a mudanas e contingncias externas. O estudo pde ainda identificar que esses
componentes culturais esto muitas vezes enraizados em quadros de referncias de
formao muito longa.
O estudo tambm mostrou que, mais importante que os aspectos fsicos,
a busca de aproveitamento dos fatores no reprodutveis de um determinado
territrio, como produtos e marcas tpicas ou bens culturais. As redes, fator to
enfatizado em boa parte da literatura, foram tratadas como algo ambguo no
mbito desse projeto: muitas vezes so elas que bloqueiam o acesso dos agentes
locais a formas mais promissoras de insero, o que contribui para a estagnao ou
a dependncia.
22
1.1.3 Projeto Ruremplo

Diante de tantas perspectivas explicativas concorrendo, sentia-se a falta de um
teste de conjunto das hipteses apresentadas em cada uma. Foi justamente o que
foi realizado pelo projeto Ruremplo (Terluin, 2003; Terluin & Post, 2003). Dez variveis
relativas a sete diferentes corpos tericos foram testadas em dezoito regies rurais.
O resultado final mostrou maior aderncia emprica das hipteses contidas nos
trabalhos de Bryden, do DORA Project, na chamada community-led theory, e na
abordagem que mescla um enfoque endgeno e exgeno. O ncleo comum das
trs teorias reside na articulao entre determinadas caractersticas do tecido social e
econmico dos territrios em questo, bem como o tipo e a qualidade das relaes
estabelecidas com o espao extralocal. No outro extremo, as teorias mais ancoradas
em fatores tais quais localizao, disponibilidade de infraestrutura, PIB per capita ou
nvel de investimentos mostraram-se de menor poder explicativo.
Qual a repercusso das concluses apontadas nessas pesquisas nas tentativas de
induo do desenvolvimento rural por meio de polticas como o Leader, na Unio
Europeia5?
1.2 Lies das experincias de induo ao desenvolvimento rural

1.2.1 O programa Leader
O programa Leader Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias
Rurais surge em 1991, como Iniciativa Comunitria da Unio Europeia, nos marcos
de um amplo processo de discusso sobre as formas de planejamento de polticas
no continente, em crescente preocupao com as discrepncias entre regies.
Sua marca inovadora foi, em primeiro lugar, seu vis territorial, em oposio ao
carter marcadamente setorial dos investimentos tradicionalmente destinados s
reas rurais; em segundo, pelo tipo de estratgia proposta para a promoo do
desenvolvimento rural, com aes do tipo bottom-up, baseadas no princpio da
parceria, de carter multissetorial e integradas. Essa estratgia, baseada no conceito
da competitividade territorial, envolve: a estruturao dos recursos do territrio
de forma coerente; o envolvimento de diversos atores e instituies; a integrao
entre setores empresariais em uma dinmica de inovaes; e a cooperao com
outras reas e polticas nos vrios nveis de governo. De acordo com os termos
do programa, a competitividade territorial alcanada por meio da elaborao
de projetos de desenvolvimento que comportem uma viso de futuro, formas de
5 Atualmente um importantssimo programa de pesquisas vem sendo desenvolvido em onze pases da Amrica
Latina: o Programa Dinmicas Territoriais Rurais, conduzido pelo Rimisp (www.rimisp.org/dtr). Seus resultados
parciais no so aqui apresentados, pois optou-se por apresentar os estudos que influenciaram a moldagem das
polticas na Unio Europeia, e tambm porque os textos de sntese ainda no esto disponveis ao pblico. Mas
o leitor encontrar no site do Rimisp vrios documentos preliminares e alguns estudos de caso j concludos.
23
coordenao dos atores e a constituio de um grupo de ao local (Beduschi &

Abramovay, 2004).
Em sua primeira fase, de 1991 a 1994, o programa apoiou 217 projetos territoriais,
nmero que saltou para mil na fase seguinte, de 1994 a 1999. Os projetos recebem
apoio de acordo com mrito, no havendo uma pr-seleo, como estmulo
competio entre territrios e mobilizao de energias e talentos pela busca por
recursos. Duas caractersticas essenciais tm sido, assim, valorizadas pelo Leader: a
concepo de que o desenvolvimento rural pode ser alcanado por planejamento e
execuo de projetos; e a importncia de que isto acontea com enfoque participativo.
As primeiras lies sobre essa iniciativa, de tnica muito positiva, demonstraram
que a introduo do conceito de projeto territorial possibilita ir-se alm da definio
setorial, que o declnio pode ser revertido se a articulao territorial encontrar
novos caminhos e que o enfoque territorial tem estimulado a criatividade e uso dos
conhecimentos locais. Mas o sucesso ou insucesso desse intento atribudo apenas
maneira como so combinadas as expectativas dos atores sociais. H, portanto,
um forte vis interacionista na estratgia preconizada, como se bastasse colocar os
agentes em contato, criando espaos e formas de apoio a tal articulao. Da seriam
criadas oportunidades e ligaes dinmicas capazes de melhorar a performance do
territrio. O projeto de desenvolvimento territorial surge como consequncia do
alinhamento de interesses.
Estudos mais recentes (Ray, 2001; Coelho et al 2005) tm chamado a ateno
para uma espcie de dark side desses processos de induo ao desenvolvimento
territorial. A lgica de seleo de projetos tende a reforar as diferenas, medida que
os territrios j dotados de maior capacidade tendem a reunir melhores condies
de proposio e, portanto, a angariar o apoio oferecido pelo programa. Alm disso,
a maneira como se d a elaborao desses projetos de desenvolvimento e a prpria
articulao dos grupos locais tm de partir da base de recursos disponveis. Um dos
problemas para a dinamizao de economias rurais , muitas vezes, justamente a
escassez dos recursos com os quais se pode contar para tais iniciativas.
Essas crticas revelam uma lacuna terica na associao entre participao e
desenvolvimento. Se por um lado h fortes evidncias de que a participao contribui
para a eficincia da aplicao de recursos em polticas sociais, por exemplo, onde h
um pblico-alvo e um foco especfico, no caso das aes de desenvolvimento essa
condio se revela muito mais complexa, pois so muitos os segmentos envolvidos e
os interesses em conflito. E nesse caso os processos participativos podem aumentar
o poder de veto, mas no necessariamente aumentar a coeso entre agentes locais6.
6 Este argumento desenvolvido em Coelho et al. (2005).
24
1.3 A emergncia da abordagem territorial e seus significados

Esta seo revela uma situao paradoxal. No h dvida de que, para o
estudo dos fenmenos do desenvolvimento rural, uma abordagem territorial
imprescindvel; percebe-se pela definio dos contedos relativos nova etapa do
desenvolvimento rural; pelas tendncias verificadas na ruralidade do capitalismo
avanado; pelas categorias cognitivas que vm sendo criadas pela sociedade, tanto
para compreender como para induzir a performance dessas reas. Porm, apesar
da profuso de estudos com esse enfoque, no h propriamente uma teoria do
desenvolvimento territorial: Midmore (1999) constri uma abordagem que envolve
globalizao, internacionalizao, territorializao; Cecchi (2002) enfatiza os sistemas
locais como instrumento de anlise e de insero da economia rural no conjunto
da economia global; Ray (2002) trabalha com a abordagem territorial inspirada em
componentes das teorias bourdiesiana (formas de capital) e neomarxista (teoria dos
modos de produo).
H portanto uma abordagem territorial expressa, sobretudo, no tratamento de um
nvel especfico da realidade e na operacionalizao de algumas instncias empricas
fundamentais. A diferena no tom da introduo e concluso dos dois volumes de
coletneas organizadas por Benko & Lipietz (1992; 2000) bem demonstram essa
dificuldade. Enquanto o primeiro volume, do incio dos anos 1990, marcado pelo
entusiasmo com as possibilidades abertas por estudos territoriais que viriam a ser
referncia obrigatria nos anos seguintes, no segundo volume a tnica recai sobre a
dificuldade em transformar essas evidncias em lies que expliquem as condies
que fizeram com que experincias positivas enaltecidas em determinados estudos
pudessem ali ocorrer.
Alm do reconhecimento das novas dinmicas subjacentes emergncia da
abordagem territorial, destacadas pelos programas de pesquisa apresentados
pginas atrs, preciso reconhecer que isto acontece num contexto histrico
tambm marcado por uma crise e um realinhamento dos instrumentos tradicionais
de promoo do desenvolvimento. A descentralizao das polticas e tambm da
atividade industrial, associada reduo e ao redirecionamento da interveno
estatal, contriburam para que, particularmente em meados das dcadas de 1980 e
1990, se institusse um padro em que, em lugar dos investimentos diretos e de corte
setorial, caberia ao Estado proporcionar condies e um ambiente a partir do qual
os agentes privados pudessem, eles mesmos, fazer a alocao, supostamente mais
eficiente, dos recursos humanos e materiais. Aqueles processos sociais e econmicos
de corte eminentemente territorial e esse novo padro so, em sntese, as principais
razes de emergncia e consolidao dessa nova abordagem territorial.
25
2. A recepo do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil

Nesta seo pretende-se reconstituir a maneira com que se deu a recepo do
debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil. De forma similar ao que se fez
para a experincia europeia, o intuito aqui analisar inicialmente quais foram os
processos histricos e sociais que fizeram com que a ideia de desenvolvimento
territorial permeasse o ambiente acadmico e poltico e como ela se traduziu em
indicaes para o desenho de instituies e polticas na virada dos anos 1990 para
a dcada passada. H aqui duas vertentes: os estudos que analisaram os processos
de mudana no meio rural brasileiro e os que analisaram as polticas pblicas
para o desenvolvimento rural no Brasil dos anos 1990. Da confluncia dessas duas
vertentes surgem os consensos (sempre parciais e provisrios) em torno da ideia de
desenvolvimento territorial.
O livro de Ricardo Abramovay, Paradigmas do capitalismo agrrio em questo,
lanado em 1992; juntamente com o publicado no ano anterior por Jos Eli da
Veiga, O desenvolvimento agrcola: uma viso histrica; e com os dois volumes da
comparao internacional organizada por Hugues Lamarche, A agricultura familiar,
da qual participaram quatro equipes de pesquisa, uma delas composta pelos
pesquisadores brasileiros Nazareth Wanderley, Fernando Loureno, Anita Brumer,
Ghislaine Duque; formaram uma espcie de literatura obrigatria no mbito dos
estudos rurais e serviram para afirmar a relevncia da noo de agricultura familiar
para o vocabulrio acadmico brasileiro7.
Com os livros de Abramovay e Veiga, via-se como a configurao da moderna
agricultura capitalista se apoiou numa forma social de trabalho e numa empresa
especfica, a empresa familiar, contrariando assim duas tradies cientficas
e polticas muito fortes: a que sempre preconizou que o desenvolvimento
generalizaria as unidades produtivas baseadas no uso exclusivo ou predominante
de mo-de-obra assalariada; e a inversa, que via a agricultura camponesa como
modelo.
Os livros de Lamarche, por sua vez, mostraram as variantes dessa direo. Isto
, tomaram por foco uma srie de realidades distintas, em diferentes pases, com
o intuito de mostrar como, sob a lgica familiar de produo, pode se organizar
situaes variantes num esquema que tipifica desde aquelas unidades mais prximas
da situao de autonomia camponesa at as plenamente inseridas em mercados,
mas sempre com a lgica familiar como elemento organizador.
7 Cf. Veiga (1991), Abramovay (1992), Lamarche (1993; 1998). Para uma anlise das razes da ascenso da idia
de agricultura familiar no debate pblico brasileiro dos anos noventa ver Schneider et al. (2004), Favareto (2005).
Os anais da Apipsa trazem um farto material sobre o tratamento do tema na dcada anterior.
26
Enquanto Veiga demonstrou a articulao entre essas formas familiares e o

desenvolvimento do capitalismo avanado, Abramovay tomou a realidade dos
mesmos pases para proceder distino conceitual dessa agricultura de base familiar
da agricultura camponesa. J Lamarche deixa claro que a diversidade no esconde o
fato de que o elemento unificador de uma variedade de situaes o carter familiar
da gesto e da posse da terra, reforando o argumento de que no faria sentido
resumir a diversidade da agricultura familiar s condies que mais se aproximam da
ideia clssica de campesinato.
Essas obras procediam, assim, a uma espcie de atualizao dos quadros cognitivos
face evoluo experimentada pela dinmica do desenvolvimento agrcola desde o psguerra at a consolidao da chamada modernizao conservadora8. As novas ideias
por elas trazidas tiveram reflexos profundos e imediatos no s no mbito acadmico
como tambm sobre o discurso de movimentos sociais e da burocracia governamental
ligados agricultura, e foram acompanhadas por movimentos correspondentes de
repercusso igualmente significativa. Um conhecido artigo de Kageyama & Bergamasco
(1990) j havia alcanado grande destaque ao fornecer uma aproximao do tamanho
do universo de estabelecimentos familiares no Brasil. Pouco depois foi publicado o
instigante e controverso relatrio FAO/Incra (1994), que tambm ofereceu uma tipologia
das formas sociais de produo no meio rural brasileiro, que seria adotada, dois anos
depois, como uma das bases do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf )9. No mesmo momento os sindicatos de trabalhadores e suas estruturas
nacionais estavam substituindo suas bandeiras de luta, empunhadas h trinta anos
reforma agrria e direitos trabalhistas , pela reivindicao de um projeto alternativo de
desenvolvimento rural baseado na agricultura familiar10.
Entre 1996 e 1998 uma pesquisa cobrindo todo o territrio nacional, realizada
a pedido das organizaes sindicais de representao da agricultura familiar e
patrocinada com recursos de instituies europeias de cooperao, tentou mapear as
dinmicas naquele momento qualificadas como mesorregionais de desenvolvimento
existentes no Brasil. O intuito inicial era identificar a disperso geogrfica das formas
familiares e patronais, a maior ou menor incidncia de certos produtos agropecurios
e, com isso, subsidiar minimamente a atuao desses organismos sindicais (Projeto
8 Um trao extremamente importante nesta passagem, mas que no pode ser explorado nos limites desta
Introduo, diz respeito maneira como esses estudos combinaram as influncias da tradio brasileira de
interpretao do conflito agrrio e a literatura norte-americana e Europeia. Evidentemente a introduo da
noo agricultura familiar para o repertrio acadmico brasileiro no ocorreu sem crticas, como por exemplo,
aquela feita em Garcia Jr & Gryzpan (2002). Igualmente esclarecedoras so a crtica e a rplica de Germer (1996)
e Abramovay (1996). Sobre o mesmo debate, preciso ainda citar o importante artigo de Wanderley (1998).
9 Para uma crtica desta tipologia e de seu uso no planejamento de polticas pblicas ver Carneiro (1998). Sobre
o significado institucional da criao do Pronaf, ver Abramovay & Veiga (1998).
10 Para um panorama mais detalhado das interdependncias entre os campos acadmico, sindical e as polticas
de desenvolvimento do Brasil rural, ver entre outros Medeiros (1997), Favareto (2004; 2005-b).
27
CUT/Contag, 1998). Coordenada por Jos Eli da Veiga, essa pesquisa no s atingiu
esse intento inicial como avanou uma hiptese bastante inovadora poca: as
melhores configuraes territoriais encontradas eram aquelas que combinavam uma
agricultura de base familiar forte com um entorno socioeconmico diversificado e
dotado de infraestrutura11; um desenho que permitia aos espaos urbanos e rurais
dessas regies, de um lado, abrigar o trabalho excedente que deixa a atividade agrcola
e, de outro, absorver nas unidades familiares o trabalho descartado nas cidades em
decorrncia do avano tecnolgico e do correspondente desemprego, caracterstico
dos anos 1990. Essa pesquisa mostrou um novo campo de preocupaes que seria
mais bem delineado, no Brasil, na virada para a dcada atual: a necessidade de se
entender as articulaes entre formas de produo, caractersticas morfolgicas dos
tecidos sociais locais e dinmicas territoriais de desenvolvimento; ou, na mesma
direo, as articulaes entre os espaos considerados rurais e urbanos. Mais do que
nas injunes setoriais, o que se sugeriu que, nas dinmicas territoriais ainda sem
usar essa denominao , poderiam ser encontradas respostas para as causas do
dinamismo e da incidncia de bons indicadores de desenvolvimento.
Pouco depois de terminada a pesquisa CUT/Contag, inicia-se um outro programa
com grande repercusso: o Projeto Rurbano. Coordenado por Jos Graziano da Silva, esse
programa focalizou a formao das rendas entre as famlias no urbanas, para constatar
um movimento relativamente generalizado de substituio dos ingressos provenientes
das atividades primrias por rendas no agrcolas. Na base dessa constatao estavam
no somente a tendncia de queda dos preos de produtos primrios, j conhecida,
mas tambm, em especial, a crescente interpenetrao entre os mercados de trabalho
tradicionalmente qualificados como urbanos ou como rurais (Graziano da Silva, 1999).
Entre o primeiro e terceiro dos seminrios anuais realizados pelo Projeto Rurbano, a anlise
dos dados mostrou a expressiva magnitude das rendas no agrcolas, acompanhada
da fragmentao de opinies sobre seu real alcance e sobre seus significados para a
estrutura e a dinmica do rural brasileiro12. Mesmo em meio a tais incertezas, no h
dvida de que o projeto tenha sido uma forte demonstrao de que, mesmo num pas
com as caractersticas do Brasil, o rural no pode ser reduzido ao agrcola13.
11 A rigor esta pesquisa era composta de dois estudos simultneos e em dilogo. Este primeiro, coordenado por
Jos Eli da Veiga, abordando desenvolvimento rural. E um segundo, coordenado por Regina Novaes e Leonilde
Medeiros, sobre sindicalismo rural. Fazia parte da equipe ainda um grupo de pesquisadores das mais destacadas
organizaes no governamentais brasileiras com atuao sobre o tema.
12 Cf. Projeto Rurbano (2002). Para algumas posies divergentes sobre esses temas no seio da prpria equipe
de pesquisadores, consultar Schneider (2002) e Carneiro (1998), de um lado, e Graziano da Silva (2001) de outro.
No site do projeto h vrios textos disponveis: http://www.eco.unicamp.br/nea/rurbano/rurbanw.html
13 E no algumas inferncias, formuladas a partir desta constatao, apontando um suposto fim das formas
familiares de produo e uma identificao das causas explicativas para os fenmenos que denotam alguma
vitalidade do mundo rural na fora irresistvel do dinamismo emanado de economias urbanas, do que se
depreenderia no s a irrelevncia terica da agricultura familiar como mesmo de ruralidade (Graziano da Silva,
2001).
28
evidente que esses autores e obras no esgotam o rico painel de pesquisas

produzidas, no perodo, no pas. Ocorre que, nesses programas, a definio de
agricultura familiar e, posteriormente, as conexes entre desenvolvimento rural e
dinmicas territoriais estiveram no centro das preocupaes. Outros importantes
centros de pesquisa tiveram iguais impactos em ramificaes temticas distintas dos
estudos rurais. o caso dos estudos sobre campesinato e questo agrria no Museu
Nacional, dos estudos sobre assentamentos no CPDA/UFRRJ, das pesquisas sobre
agricultura familiar e meio ambiente na UFPR, dos estudos sobre agricultura familiar e
democracia e tambm sobre pluriatividade na UFRGS, ou de toda a produo sobre o
semirido na Universidade Federal de Campina Grande14.
Ainda assim foroso constatar que os anos 1990 terminam com o debate
pblico e acadmico sobre agricultura familiar e desenvolvimento rural fortemente
marcado pelos impactos de dois desses programas de pesquisa. De um lado, a nfase
na importncia e no poder explicativo da agricultura familiar e a identificao das
dinmicas territoriais como unidade de anlise relevante para a compreenso dos
fenmenos relacionados ao desenvolvimento; de outro, a nfase no dinamismo dos
espaos urbanos e seus desdobramentos na formao das rendas das famlias de
agricultores.
Mas essa nova forma de compreender o rural, explorando suas articulaes
territoriais e interdependncias com o urbano, teria como um de seus desdobramentos
o esvaziamento de seu contedo explicativo? Se por um ngulo emprico o rural
apresenta cada vez mais injunes com o urbano, do ponto de vista terico qual seria
ento sua validade?
Parece ter sido essa a preocupao que norteou a elaborao de um conhecido
artigo de Nazareth Wanderley (2000). Com o singelo objetivo anunciado, de dar
visibilidade a uma bibliografia pouco veiculada no Brasil sobre as mudanas dos
espaos rurais europeus, a autora acaba por introduzir todo o debate sociolgico que
se fazia, naquele momento, sobre os significados dessas novas dinmicas econmicas
e espaciais. Os autores por ela citados enfatizam, sob distintas perspectivas tericas,
trs tipos principais de processos sociais com implicao para novas significaes do
rural: o novo lugar da agricultura e do rural nas sociedades dos pases do capitalismo
avanado; as relaes entre o rural e o urbano num contexto de maior mobilidade
fsica dos indivduos e de aproximao entre as condies de vida nos dois espaos;
e as dimenses, distintas e conflitantes, reveladoras da heterogeneidade do rural
contemporneo. O artigo reflete, em termos propriamente tericos, essa cada vez
mais perceptvel mudana de significado da relao entre o rural e o urbano, presente
de maneira expressa ou latente nos textos por ela citados. Ao final, o artigo traz
14 Para um painel mais pormenorizado da produo das cincias sociais brasileiras sobre o rural, consultar
Garcia Jr & Gryzpan (2002).
29
uma constatao e uma pergunta. A constatao: o estreitamento das distncias e

a diluio de muitas das diferenas no apagou a necessidade de distino positiva
entre o que rural e o que urbano. A dvida: diante dessas novas significaes e de
seu carter marcadamente desigual entre regies e pases, quem so os atores, ou o
ator, da nova ruralidade?
Em nova pesquisa coletiva, apoiando-se destacadamente nos ento recmdivulgados dados do Censo de 2000, Veiga et al. (2001) recalculam as dimenses
do Brasil rural introduzindo critrios similares queles utilizados nos pases do
capitalismo avanado e chegam a, pelo menos, duas concluses importantes: no
s o Brasil rural muito maior do que se calcula como boa parte desse significativo
espao vinha apresentando indcios de dinamismo demogrfico que nada deixam
a desejar s reas urbanas mais prsperas. Por se tratar de uma pesquisa realizada
em um pequeno intervalo de tempo no foi possvel, apesar de algumas incurses
ao campo, chegar a uma concluso sobre os fatores de atrao populacional ou
de dinamizao econmica das regies estudadas15. A repercusso, no entanto, foi
suficientemente grande e, juntamente com os textos de Abramovay, em particular
aqueles que deram visibilidade utilizao da noo de capital social16, contribuiu
para que o debate sobre territorialidade e desenvolvimento rural inaugurasse uma
nova onda de trabalhos dedicados ao tema. Em paralelo, desde meados dos anos
1990 o programa Leader vinha instituindo um novo modelo de organizao das
polticas para o rural europeu, baseado justamente no seu enfoque territorial, em
contraponto com o fortssimo vis setorial da Poltica Agrcola Comum17. Na esteira
desse novo momento intelectual, e luz da experincia europeia recente, a ideia
de territorialidade alcana o desenho das polticas pblicas no Brasil: entre 2001 e
2002 na forma de uma srie de debates preparatrios a uma conferncia nacional
(que s viria a ocorrer no final da dcada); e posteriormente, em 2003, com a criao
de uma Secretaria de Desenvolvimento Territorial no mbito do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio.
Essa rpida divulgao da ideia de desenvolvimento territorial, contudo, no
veio acompanhada duma multiplicao proporcional de bons estudos, projetos
e anlises dedicados ao tema. Pelo contrrio, em boa parte dos casos as ideias de
desenvolvimento rural, de capital social e de territrio, aparecem como termos
15 A esse respeito ver Favareto, Magalhes e Bittencourt (2002), onde so relatados os resultados obtidos com
as idas a campo em reas do litoral, do agreste e do serto do Nordeste brasileiro. Ver tambm Veiga (2002) onde
esto vrios artigos do autor apoiados nesses estudos.
16 Entre os mais citados em estudos e publicaes posteriores est Abramovay (1998). Consultar tambm
Abramovay (2003).
17 Uma boa sntese das articulaes entre mudanas dos espaos rurais e polticas de desenvolvimento, na
Europa e na Amrica Latina pode ser encontrada na publicao originada no Taller Polticas, instrumentos y
experiencias de desarrollo rural em America Latina y Europa, coordenado por Edelmira Correa e Jose Maria Sumpsi
(Correa & Sumpsi, 2001).
30
incorporados ao vocabulrio de planejadores de polticas e, em alguns casos, tambm

de intelectuais, mas sem os devidos cuidados e consistncia terica.
Em uma palavra pode-se dizer, portanto, que a dcada de 1990 foi iniciada sob
a marca da entrada da agricultura familiar no vocabulrio acadmico, enquanto, nos
anos 2000, entrou-se com uma reavaliao do significado do desenvolvimento rural,
que aparece sob a forma do debate sobre as relaes entre o rural e o urbano e da
introduo da abordagem das dinmicas territoriais nos processos de desenvolvimento.
3. Uma dcada de experimentaes no Brasil

Nesta terceira e ltima seo do artigo descrita a evoluo das tentativas de se
pr em prtica a abordagem territorial do desenvolvimento rural ao longo da primeira
dcada desse sculo e traa-se um balano sobre os avanos e sobre os impasses
a serem superados. Da ampliao do Pronaf/Infraestrutura municipal para a escala
territorial at o Territrios da Cidadania, passando pelo Territrios de Identidade, a
experincia brasileira tomada como um processo de aprendizagem institucional.
Ainda no ultimo perodo do governo Fernando Henrique Cardoso foram
introduzidas mudanas que buscavam dialogar com resultados das pesquisas
e estudos sobre o rural brasileiro, em geral, e sobre o Pronaf, em particular. A mais
significativa delas foi a destinao de parte dos recursos do Pronaf/Infraestrutura
para projetos de carter intermunicipal, tentando assim introduzir os primeiros
componentes de uma poltica de desenvolvimento territorial, que seria fortemente
ampliada no inicio do Governo Lula, com a criao de uma secretaria especfica
destinada a gerir essa linha do Pronaf: a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
Com a criao da SDT e a autonomizao da vertente Infraestrutura do Pronaf, agora
sob sua jurisdio, ocorrem dois movimentos. Por um lado, todos os investimentos de
apoio infraestrutura passam a ser feitos em agregados de municpios. Junto a isso
modifica-se tambm o marco para a participao social na gesto do programa. Em vez
de conselhos municipais, passa-se a estimular e exigir a criao de Colegiados Territoriais.
Duas questes podem ser elencadas a ttulo de avaliao do funcionamento
dessas articulaes para o desenvolvimento territorial, a partir das quais possvel
avaliar em que medida elas incorporaram as avaliaes apontadas nos estudos sobre
desenvolvimento rural da virada da dcada: a) os colegiados e a articulao que eles
representam envolveram estritamente o pblico-alvo do MDA, ou eles lograram
envolver as foras sociais mais influentes dos territrios para alm de parte da
agricultura familiar e do poder pblico local?; b) os colegiados conseguiram construir
31
uma agenda mais ampla do que a mera gesto dos recursos e projetos vinculados
ao Pronaf-Infraestrutura (Proinf ), ou foram mais uma vez espao de fiscalizao e
controle da aplicao de recursos de um programa? Tais perguntas foram perseguidas
em levantamento do prprio MDA e sistematizadas em relatrio elaborado por Dias
& Favareto (2007), cujos principais pontos so reproduzidos sumariamente a seguir.
A respeito da anlise da composio dos colegiados, v-se claramente a forte
presena das organizaes de representao da agricultura familiar, principalmente
por meio de seus sindicatos, mas tambm por meio dos movimentos de trabalhadores
rurais sem-terra e, em menor nmero, de movimentos de mulheres trabalhadoras
rurais. Mais que isso, observou-se que, com nuanas regionais, as diferentes correntes
polticas dos movimentos sociais reconheciam e participavam dessas articulaes, o
que era muito positivo. Porm, observaes de campo sugeriam que os movimentos
e organizaes presentes representavam os segmentos intermedirios da agricultura
familiar e demais populaes rurais. Para que se fale em representao efetiva da
agricultura familiar, em sua heterogeneidade, seria preciso ainda criar formas e
mecanismos para envolver tanto os segmentos mais precarizados dessa forma social
de produo como aqueles mais capitalizados e inseridos em mercados.
A primeira ressalva negativa fica por conta dos segmentos que conformam
o pblico prioritrio do MDA, mas que no alcanam a mesma visibilidade dos
agricultores familiares e trabalhadores rurais sem-terra, caso especfico dos indgenas
e quilombolas. Mesmo nas regies onde esses segmentos tm expresso numrica
eles estavam ausentes das articulaes territoriais e, em decorrncia, poucas vezes
eram alcanados pelos principais investimentos feitos ali. A segunda ressalva negativa
diz respeito ausncia de organizaes de jovens agricultores ou da participao
individual de agricultores com essas caractersticas nos colegiados territoriais. Isto
particularmente importante quando a principal misso dessas instncias projetar
uma viso de futuro para as regies rurais e seus instrumentos capazes de levar a
ela. Sem dar voz s expectativas desse segmento que responder pela ocupao dos
principais postos de direo das organizaes ou pela chefia dos estabelecimentos
agrcolas, restringe-se brutalmente tanto a leitura dos anseios da populao local
como a capacidade de eco das aes em curso perante as geraes mais novas.
Em se tratando de saber se esses colegiados conseguem envolver as foras sociais
mais influentes dos territrios a resposta foi francamente negativa. O nmero de
organizaes representativas do setor patronal ou de outros setores da economia para
alm do agro era, no meio da dcada, absolutamente inexpressivo. E a necessidade
de se alcanar tais setores no mero elogio diversidade; faz-se necessria por duas
razes complementares. Primeiro, com a tendncia histrica de declnio da renda
agrcola e da demanda por mo de obra na agricultura, o futuro das regies rurais
passa necessariamente pela diversificao de seu tecido social e econmico. Se
verdade que a agricultura familiar base fundamental para isso e deve ser priorizada
32
nos investimentos pblicos, igualmente verdade que somente atravs dela

impossvel garantir horizonte estratgico para a dinamizao da vida econmica e
social de qualquer territrio. Um bom exemplo disso o contraste entre regies como
o noroeste gacho ou o oeste catarinense e o Vale do Itaja. Nessas regies predomina
a agricultura familiar com um grau razovel de consolidao. No entanto, no noroeste
gacho e no oeste catarinense ocorre hoje uma crise demogrfica e uma situao
de precariedade na manifestao dos indicadores de desenvolvimento, enquanto
no Vale do Itaja ou na regio da Serra Gacha a situao inversa. Uma das razes
dessa diferena est justamente no grau de diversificao da economia e do tecido
social local. A segunda razo diz respeito s prprias condies de xito da poltica
de desenvolvimento territorial: sem uma ampliao dos interesses e dos agentes
envolvidos o alcance restringido a um nico setor, tornando incua a associao do
adjetivo territorial a tais investimentos.
Pode-se dizer, portanto, que com os colegiados territoriais houve duas mudanas
em relao ao perodo anterior das polticas para o desenvolvimento rural no Brasil:
a) a escala das aes passou do mbito municipal para o intermunicipal, ainda que
muitas vezes a lgica dos investimentos e dos projetos permanea municipalizada;
b) houve um maior envolvimento das organizaes da sociedade civil numa poltica
que, at ento, tinha preponderncia do Executivo Municipal. No entanto, a outra
dimenso contida na abordagem territorial do desenvolvimento, a intersetorialidade,
praticamente inexiste nos colegiados territoriais estudados. E isto, repetindo,
limita enormemente o alcance da poltica, pois as iniciativas apoiadas acabam se
circunscrevendo, no mais das vezes, ao apoio a atividades j tradicionais entre os
agricultores.
Quando se trata de saber se os colegiados teriam uma agenda mais ampla
do que a mera gesto dos recursos de um programa, novamente aqui a resposta
no foi to positiva. A larga maioria dos casos mostrou que a dinmica e a agenda
dos colegiados territoriais era pautada pela elaborao e negociao dos projetos
do Proinf, substituto do Pronaf-Infraestrutura. Mesmo a elaborao dos Planos
Territoriais de Desenvolvimento Rural no era, ali, o principal item. At nos territrios
onde isso ocorria, a fragilidade da composio dos colegiados e a inexistncia de
articulao com outras iniciativas afins revelavam um srio risco de que uma eventual
descontinuidade na poltica de apoio, por parte do governo federal, levasse a uma
drstica paralisia desses organismos. Isto era reforado tambm pelo baixssimo
nmero de colegiados que procederam a alguma forma de institucionalizao, com a
elaborao de regimentos ou instrumentos afins.
Como foi destacado anteriormente, pode-se atribuir tal dificuldade ao carter
embrionrio dessa iniciativa. , no entanto, razovel supor que, sem uma mudana
nos mecanismos e nas formas de incentivo aos agentes locais, os limites apontados
dificilmente sero superados. Tal suposio deriva do fato que as regras atuais esto
33
bem orientadas para ampliar a participao da sociedade civil, mas no h nada

que sinalize influncias consistentes e decisivas s dinmicas territoriais. H, sim, a
expectativa, presente desde a experincia dos CMDR, de que com maior participao
ter melhoria na eficincia na alocao dos recursos. Esta expectativa tem sido
fortemente contrariada em um amplo rol de estudos dedicados compreenso da
relao entre participao e desenvolvimento. Da a constatao de que seria preciso,
urgentemente, a reviso das regras das polticas territoriais e aprimoramento de seus
instrumentos.
Vale dizer que esse no um problema restrito poltica da SDT/MDA ou mesmo
do governo federal brasileiro, como bem demonstra o estudo de Veiga (2005) sobre
os Conselhos Regionais de Desenvolvimento no Rio Grande do Sul, ou o trabalho
comparativo de Coelho et al. (2005) sobre o Consad e o Comit de Gesto de
Recursos Hdricos do Vale do Ribeira paulista; ou, ainda, os vrios estudos levados
adiante em diferentes pases da Amrica Latina no mbito do Projeto Movimentos
Sociais, Governana Ambiental e Desenvolvimento Territorial Rural, promovido
pelo Rimisp. Mesmo para a realidade europeia, que inspira fortemente a iniciativa
brasileira, o entusiasmo inicial com aes, como as previstas no programa Leader, vm
gradativamente dando lugar a avaliaes que enfatizam uma espcie de efeitos no
previstos dos processos de participao, como se pode constatar, por exemplo, nos
trabalhos de Ray (2000; 2002).
Em sntese, os dados e anlises disponveis, do meio da dcada, sugerem que os
colegiados territoriais conseguiram imprimir algumas mudanas em relao ao que
os espaos participativos voltados para a gesto das polticas de desenvolvimento
rural haviam conseguido nos anos 1990. Segundo vrios estudos que tiveram os
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural como objeto, percebe-se que pelo
menos dois limites ali apontados foram superados: a) aquilo que alguns chamavam
por prefeiturizao dos CMDR foi, se no eliminado, ao menos minimizado; b) a escala
de abrangncia das articulaes (no dos investimentos, que fique claro) deixou de se
dar nos limites dos municpios para alcanar uma escala intermunicipal.
Porm ao menos outros dois aspectos destacados no mesmo rol de estudos
continuam ausentes das preocupaes e das aes prticas desses colegiados: a)
a ideia de territorializao das iniciativas envolve bem mais do que a ampliao da
escala geogrfica e diz respeito mesmo ao reconhecimento das dinmicas locais
e da diversidade de atores que compem as regies rurais, sobre a qual h pouco
entendimento e dilogo nas articulaes em curso; e b) a estrutura de governo posta
em prtica nesses colegiados estava longe de sinalizar um sistema de incentivos
capaz de engendrar aes consistentes, eficientes e com horizonte estratgico para
as mesmas regies rurais.
34
possvel dizer, portanto, que o grande mrito desses colegiados est no

aprofundamento das possibilidades de controle social das polticas de desenvolvimento
rural e na disseminao da retrica correspondente abordagem territorial do
desenvolvimento rural. preciso reconhecer que o caminho que os possibilitar o
reconhecimento como novas instituies para o desenvolvimento rural ainda longo.
Para tanto, seria necessrio proceder a uma srie de ajustes estruturais nas diretrizes
e na operacionalizao da poltica de desenvolvimento territorial. Recentemente deuse mais um passo, com a criao do Territrios da Cidadania e a expectativa de uma
verdadeira integrao para alm dos limites de um ministrio. Apesar do seu carter
recente, cabe pontuar ao menos alguns dos seus principais desafios.
Em 2008 o Governo Federal anunciou a criao de um novo programa, o Territrios
da Cidadania. Congregando aes de 19 ministrios e com expressivo montante
de recursos sob coordenao da Casa Civil do Governo Federal, o programa foi
apresentado como uma tentativa de integrar e dar coeso a um conjunto de aes,
antes dispersas em diversas estruturas do Poder Executivo. Por isso, para muitos, o
programa passou a ser visto como complemento do Programa de Acelerao do
Crescimento, principal programa brasileiro, sinal de que, finalmente, o Brasil rural
passava a ser tido como prioridade.
O carter ainda incipiente do programa no permite uma avaliao ou um
balano, mesmo provisrios. Pode-se dizer que, de acordo com o desenho inicial, os
territrios continuam sendo vistos como um repositrio de investimentos e no mais
que isso. As aes so selecionadas pelo Poder Executivo dentre os investimentos
que j estavam planejados nos diferentes programas antes dispersos e ofertados aos
territrios, a quem couber definir prioridades dentro desse cardpio.
Sob esse prisma o Territrios da Cidadania revela-se, at o momento, mais uma
inovao parcial. Inovao importante, por possibilitar que se reconhea o Brasil rural,
o Brasil interiorano, o Brasil profundo como espao de investimentos tendo por foco
os segmentos mais precarizados. Mas inovao parcial, pois reproduz uma dicotomia:
para o Brasil dinmico, a acelerao do crescimento, e para o Brasil rural ampliao da
cidadania dos mais pobres.
Para uma incorporao da chamada abordagem territorial, como ensina a
literatura especializada e a experincia internacional, seria preciso, no mnimo,
superar a dicotomia entre reduo da pobreza e dinamizao econmica. Obras de
infraestrutura e polticas sociais ou focalizadas so condies bsicas, mas esto longe
de ser suficientes para a promoo do desenvolvimento territorial. Como explicar, por
exemplo, a ausncia no mbito do programa dos Ministrios do Turismo, da Indstria
e Comrcio ou da Cincia e Tecnologia? Seria possvel promover o desenvolvimento
regional sem aes que esto na alada desses ministrios?
35
O erro dos crticos mais cidos do Territrios da Cidadania no reconhecer a

integrao de polticas como um dos princpios mais elementares do planejamento
governamental. Algo que evita a pulverizao de esforos e que j deveria vigorar
h muito tempo. O programa um passo nessa direo. O erro dos entusiastas, por
outro lado, a crena no programa como inovao sem precedentes e consistente
o bastante para o que se prope. Enquanto isso, o mais importante dilema
permanece sem soluo e, pior, sem portadores sociais capazes de equacionlo: o no confinamento das regies interioranas ao eterno delivery de polticas
pblicas. Esse , ou deveria ser, o verdadeiro pomo da discrdia. Mostrar quais sero
os caminhos da verdadeira integrao das polticas, e no sua mera concentrao
em um ministrio, o grande desafio do programa para ser de fato uma mudana
institucional significativa.
4. A ttulo de concluso
As sees anteriores mostram claramente que houve uma importante inovao
no repertrio das polticas sobre desenvolvimento rural no Brasil. A abordagem
territorial passou a fazer parte definitivamente do discurso dos planejadores de
polticas e deu origem a importantes inovaes, ainda que parciais. Dentre elas a mais
importante a ampliao da escala dos investimentos pblicos em desenvolvimento
rural, passando do mbito municipal para o mbito intermunicipal. Contudo, essa
inovao parcial no se fez acompanhar de mudanas institucionais correlatas que
pudessem dar um novo contedo a esses investimentos. Assim, embora as polticas
tenham se aproximado dos requisitos trazidos com a retrica do desenvolvimento
territorial, seus efeitos ainda esto longe de representar um aporte slido para que as
regies rurais consigam vislumbrar projetos estratgicos de longo prazo, capazes de
melhorar suas formas de insero externa e de organizao local.
Para completar essa transio prxima dcada preciso, portanto, promover
essas mudanas institucionais. Para tanto, essa concluso sai do campo analtico e
adentra ao normativo. Oferece-se aqui quatro exemplos de possibilidades de avano
na transio de paradigmas nas polticas de desenvolvimento rural no Brasil. Menos
que formular receitas ou propostas bem acabadas e delineadas, o intuito sinalizar
quais so os campos de interveno que se encontram maduros como resultado da
experincia recente e que poderiam materializar uma mudana qualitativa luz de
tudo o que foi exposto at aqui.
4.1 Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas no Brasil

O futuro do pas depende da soluo que ser encontrada para o Brasil rural,
seja pelo fato das regies rurais ocuparem a maior rea do espao brasileiro, e
36
justamente onde se encontram os ecossistemas mais sensveis, seja pelo fato de que
aproximadamente um tero da populao brasileira vive nessas regies.
Embora no ltimo perodo tenha ocorrido uma reduo da desigualdade e da
pobreza, a assimetria entre regies rurais e urbanas ainda enorme. Exatamente por
isso a tendncia generalizada do xodo rural vem sendo gradativamente substituda
por uma dinmica demogrfica heterognea: algumas regies continuam expulsando
pessoas, enquanto outras passam a atrair. As regies que continuam perdendo
populao so as mais distantes de centros urbanos, aquelas cujos habitantes, para
ter acesso a bens e equipamentos sociais bsicos, precisam migrar.
J tempo de se fazer um pacto, na sociedade brasileira, em torno da paridade
entre as regies rurais e as urbanas. A ideia central que um cidado tenha garantido
seu direito a bens e servios independentemente de viver em meio rural ou urbano.
evidente que determinados bens e servios, como sade de alta complexidade,
por exemplo, no podem ser instalados em todo o pas e em reas remotas ou de
muito baixa densidade populacional. No disso que se trata. Trata-se de estabelecer
uma meta para que, num horizonte de uma gerao, algo em torno de vinte ou
trinta anos seja possvel garantir s regies rurais o acesso educao em qualidade
similar quela encontrada na mdia das regies urbanas, o acesso sade bsica e
com grau intermedirio de complexidade, a oportunidades de trabalho e renda, a
conectividade fsica e virtual. E, com base nesse pacto, orientar a alocao de recursos
para, progressivamente, atingir metas nesse sentido.
Hoje simplesmente no h planejamento de longo prazo. Alm disso, as regies
rurais so preteridas em muitos investimentos em favor das reas densamente
povoadas, as grandes metrpoles. Exemplo disso pode ser encontrado no Ministrio
das Cidades, que deveria se chamar Ministrio das Metrpoles, pela absoluta ausncia
de estratgias para as pequenas cidades que compem o universo das regies rurais.
Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas que no envolveria
obviamente todos os indicadores, mas sim aqueles que traduzissem a ideia de que
se pode ser cidado igualmente nos dois espaos seria, assim, um instrumento
simblico e normativo.
4.2 Uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel

Com base no pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas o pas deveria
criar uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS). No somente para
figurar como mais uma lei, mas sim para consolidar alguns elementos fundamentais
necessrios para garantir continuidade e cumulatividade nas polticas e investimentos
pblicos.
37
Uma LDRS deveria, em primeiro lugar, transformar o pacto pela paridade em

um compromisso pblico, a ser atingido num determinado tempo e com metas
progressivas. Deveria, em segundo lugar, mudar a definio do que o rural no
Brasil, passando da definio residual atual para uma definio mais substantiva,
estabelecendo qual a unidade de planejamento e quais so as competncias
ministeriais a serem mobilizadas para organizar os investimentos pblicos necessrios
ao seu desenvolvimento sustentvel. E, finalmente, uma LDRS deveria definir o
que cabe ao governo federal, aos estados e aos municpios, j que hoje qualquer
desses trs nveis de governo pode fazer qualquer investimento, sem que haja
complementaridade ou subsidiaridade entre os entes federativos.
4.3 Uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel

A LDRS deveria se desdobrar num instrumento mais operativo. Mas uma Poltica
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PNDRS), no poderia ser somente
uma declarao de diretrizes e intenes. Ela precisaria se estruturar em quatro eixos,
condizentes com o contedo da abordagem territorial do desenvolvimento rural.
O primeiro eixo o fortalecimento da produo agropecuria. Apesar de sua
tendncia declinante na ocupao de trabalho e na formao das rendas das famlias,
claro que a produo agropecuria continuar a ter importncia nessas regies
rurais. Por isso, continuar com os esforos que vm sendo feitos, por exemplo, com o
Pronaf, um vetor importante para o desenvolvimento rural.
O segundo eixo a promoo da qualidade de vida nas regies rurais. O rural
no apenas espao de produo. Para que essas regies no se transformem em
vazios demogrficos fundamental prover servios e equipamentos sociais ou
infraestruturas capazes de ampliar as oportunidades das pessoas, suas liberdades,
como diria Amartya Sen, ali onde elas vivem.
O terceiro eixo a insero competitiva com diversificao das economias
regionais, explorando suas novas vantagens comparativas. As mudanas
demogrficas e econmicas tm levado tendncia diversificao das economias
rurais. Isto importante, pois permite a essas regies a compensao da perda de
postos de trabalho na atividade agrcola. Estimular essa diversificao e orient-la no
aproveitamento de novos mercados ou na promoo de novas formas de uso social
dos recursos naturais crucial para um futuro sustentvel.
O quarto eixo aquilo que Ignacy Sachs chamaria de discriminao positiva e
participao social. Nos espaos de gesto social de polticas pblicas pode-se
imaginar que lideranas comunitrias ou segmentos menos favorecidos no tero a
mesma capacidade de influncia que polticos tradicionais ou setores empresariais.
Isso, no entanto, no razo para vetar a presena de um desses atores nas aes de
38
concertao. Ao contrrio, o que precisa ser feito criar instrumentos mais sofisticados
que permitam, a um s tempo, mobilizar o conjunto das foras vivas dos territrios
e diminuir a assimetria de poder na influncia sobre os rumos do desenvolvimento
regional e sua gesto.
Tudo isso demanda uma forte mudana nas formas de planejamento. O formato de
dotao de recursos fixos para cada territrio, financiando projetos pouco inovadores
e com baixa escala, precisa dar lugar adoo de uma tipologia de regies rurais
e a definio de instrumentos e formas de apoio condizentes com cada situao:
alguns lugares j tm uma boa articulao e lhes falta construir um horizonte de
futuro, enquanto outros necessitam da formao de capital social e conhecimento
sobre a realidade local; outros j contam com importantes iniciativas que precisam
de fortalecimento.
4.4 Reformar as organizaes, os servios e as formas de incentivo para

o desenvolvimento rural sustentvel
Para que tudo isso ocorra, finalmente, ser preciso reformar profundamente as
organizaes, os servios e as formas de incentivo para o desenvolvimento rural
sustentvel. Hoje a maior parte das instituies e rgos que atuam no meio rural
tem dcadas de existncia e no vem atualizando adequadamente seu modelo de
atuao. Nos anos mais recentes foi pouco o avano na recuperao da capacidade
de rgos de assistncia tcnica, mas a qualidade dos servios prestados est ainda
longe do ideal. No campo da pesquisa, os rgos pblicos, apesar de sua excelncia,
tm pouca sinergia e complementaridade com as universidades e escolas tcnicas.
Mesmo o papel do Incra deveria ser repensado num processo de reformulao como
esse.
No se trata, porm, apenas disso; so necessrias tambm inovaes nas
formas de incentivo e nos mecanismos jurdicos de promoo do desenvolvimento
rural. Hoje ainda h poucos consrcios intermunicipais e, quando h, so em geral
formados apenas pelo poder pblico municipal. Parte dos servios e investimentos
poderia ser feita por meio de consrcios que envolvessem tambm organizaes da
sociedade civil. Ou num outro exemplo, boa parte dos investimentos contratada
anualmente, gerando descontinuidade e um ciclo burocrtico que consome boa
parte dos meses do ano, quando se poderia fazer contratos de concesso de servios
que garantissem um horizonte de planejamento mais alargado. Ou ainda: hoje no
so exigidas contrapartidas do poder pblico estadual para investimentos federais,
nem so premiadas situaes em que investimentos privados podem ser mobilizados,
fortalecendo uma cultura dos investimentos no reembolsveis (antes chamados
de fundo perdido), que no contribui para criar uma cultura de compromisso, de
contratualidade e de complementaridade.
39
So quatro ideias que sugerem caminhos por onde as instituies poderiam ser
reformadas, fortalecendo a opo feita no incio deste sculo em torno da abordagem
territorial do desenvolvimento das regies rurais.
O que se buscou demonstrar nas pginas anteriores uma espcie de movimento
das contradiesna experimentao da ideia de desenvolvimento territorial. Viu-se que
o processo de mudana nessa direo tem sido incremental, com ajustes perifricos,
verdade, mas que no podem ser desprezados. Hoje a retrica do desenvolvimento
territorial abrange um conjunto de agentes, ainda que com compreenses variadas e
tantas vezes incompletas. Mas criou-se um campo cognitivo a partir do qual se pode
tentar tornar esses avanos mais rpidos e consistentes.
Para isso, no entanto, no basta fazer mais do mesmo nos anos que viro. preciso
identificar alguns dos principais desafios nessa transio de paradigma e promover a
atualizao dos dispositivos institucionais numa direo coerente. Foi oferecida uma
leitura de quais desafios seriam esses, com exemplos de mudanas que poderiam
ser fomentadas. Se so esses ou no os desafios e propostas, isto algo que cabe
ao debate cientfico e social resolver. O fundamental que o futuro das regies
rurais possa ser pensado em novas bases de relao entre sociedade, natureza e
economia. A abordagem territorial do desenvolvimento abre uma porta interessante
para transformar o ideal normativo contido na ideia de desenvolvimento sustentvel
em algo operativo por meio de polticas pblicas. Completar a transio iniciada
uma dcada atrs com a adoo dessa retrica a tarefa sobre a qual deveriam se
concentrar todos os esforos no prximo perodo.
40
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46
CAPTULO 2
ANTECEDENTES E EVOLUO
DO PLANEJAMENTO
Leonardo Guimares Neto
Doutor em Economia e Socio da Ceplan

Consultoria
Introduo
Este captulo examina os traos gerais do planejamento territorial no Brasil,
explicitando uma trajetria que compreende tanto os seus antecedentes como
as fases mais significativas pelas quais passou nas ltimas dcadas. No que se
refere aos antecedentes, so ressaltadas as primeiras experincias de planejamento
governamental voltado para territrios, centradas em problemas que emergiram
em determinada fase do desenvolvimento nacional e regional. O problema das
secas no Nordeste, a questo da borracha na Amaznia e a abordagem especfica
do desenvolvimento de bacias, sobretudo a do Rio So Francisco, constituem os
exemplos mais emblemticos.
No tratamento das fases posteriores, o que se faz explicitar os aspectos mais
relevantes do planejamento macrorregional intimamente associado fase na qual
prevaleceu a abordagem desenvolvimentista a partir da segunda metade dos anos
1950 e das duas que se seguiram para, em seguida, ressaltar os acontecimentos e
processos que esto associados crise dessa forma de planejamento. Em seguida
so examinados os processos que determinaram o surgimento e a consolidao de
novas abordagens de planejamento territorial que substituram as formas adotadas
nas dcadas precedentes.
No final do captulo so destacados os grandes desafios que as formas atuais
de intervenes baseadas no planejamento territorial tm de superar, no sentido
de aperfeioar o encaminhamento de solues dos problemas relacionados com o
desenvolvimento econmico, social e ambiental das regies e territrios onde atuam.
Com este propsito, o captulo est dividido em cinco partes: (i) os antecedentes
do planejamento territorial no Brasil; (ii) o planejamento regional prevalecente na
fase desenvolvimentista; (iii) o declnio e crise dessa forma de planejamento; (iv) o
surgimento de novas abordagens de planejamento territorial; e (v) os desafios dessas
novas abordagens.
47
1. Antecedentes do Planejamento Territorial e Periodizao

O planejamento da ao governamental, na forma que hoje conhecido
abrangendo vrias dimenses da realidade social nas economias de mercado e tendo
como fundamento um modelo terico para ao e procedimentos metodolgicos
bem definidos recebe um grande impulso, no perodo posterior Segunda
Guerra Mundial, quando os esforos de recuperao das sociedades destrudas pela
guerra se consolidam na Europa e na sia. bem verdade que a presena do Estado
moderno na economia ocorreu em pocas bem anteriores, porm esse fato em geral
esteve limitado s intervenes governamentais durante as crises ou depresses
que frequentemente ocorriam nas economias, em grande parte, decorrentes de
acontecimentos que tiveram sua origem nas atividades financeiras. Deve-se considerar,
tambm, que ao lado do esforo de reconstruo das economias destrudas pela
guerra, o planejamento governamental voltado para o desenvolvimento econmico e
social nos pases capitalistas foi muito influenciado pelas experincias de planificao
das economias socialistas. A este respeito importante considerar que o primeiro
plano quinquenal sovitico de 1929 (LAFER, 1997)
Os estudiosos do planejamento no Brasil destacam entre as experincias iniciais as que
datam da dcada de 1940, que, no entanto, foram muito limitadas na sua abrangncia. De
fato, Celso LAFER, ao estudar o Plano de Metas, faz referncias a vrias iniciativas que no
podem ser consideradas como planos de desenvolvimento. Assim, para esse estudioso,
o relatrio Simonsen (1944-45) no foi mais que uma simples proposta de interveno
na economia; a iniciativa da Misso Cook (1942-43) pode ser classificada como um mero
diagnstico, a exemplo do que ocorreu com a Misso Mista Brasil Estados Unidos
(1951-1953), diferentemente do Plano Salte (1948) que, na sua interpretao, pode ser
classificado como um esforo voltado para a racionalizao do processo oramentrio.
Em seguida assinala que o Plano de Metas (1956-61), pela complexidade de suas
formulaes e pela profundidade dos seus impactos, em relao aos anteriormente
mencionados, deve ser considerado como a primeira experincia efetiva de planejamento
governamental no Brasil1. Nas dcadas seguintes, vrios planos foram elaborados a partir
dessa experincia, com destaque para o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico
(1963-1965), o PAEG Plano de Ao Econmica do Governo (1964-1966), para o Plano
Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970). J em etapas mais recentes no se pode
deixar de considerar o destaque, ainda no regime militar, ao I PND Plano Nacional de
Desenvolvimento (1970-1974) e ao II PND (1975-1979). J no perodo de abertura poltica
deve-se fazer referncia ao Plano Cruzado, voltado fundamentalmente para o combate
ao processo inflacionrio, e aos sucessivos planos centrados na mesma nfase e que
culminaram com o Plano Real (ou Plano de Estabilizao Econmica), de 19932.
1 Ver captulo sobre o Plano de Metas (O Planejamento no Brasil Observaes sobre o Plano de Metas (19561961)) de Celso LAFER em (LAFER, 1997).
2 Para maiores detalhes sobre os planos mais recentes referido ver KON (1999) (organizadora).
48
Vale o destaque, na experincia brasileira, para a presena no planejamento

governamental das intervenes baseadas em territrios ou regies especficas.
Algumas dessas experincias, muito significativas, precederam os planos nacionais de
desenvolvimento. Neste particular, vrios aspectos bem caractersticos do pas foram,
certamente, determinantes na definio das formas de concepo de polticas pblicas
e de atuao governamental baseadas no territrio. Um desses aspectos diz respeito
dimenso continental do Brasil. Este fato, associado grande heterogeneidade e
diferenciao do territrio passou a exigir, para ser eficaz no encaminhamento de
solues, um tratamento apropriado e adequado para os espaos diferenciados:
macrorregies, meso ou microrregies ou territrios. Agrega-se a isso a grande
desigualdade territorial do Brasil da perspectiva do desenvolvimento econmico e
social, resultante de complexos processos histricos, que hoje um dos temas da
maior relevncia dentro e fora da academia: a questo regional brasileira.
Nessa questo no se pode esquecer que, no contexto mundial, o Brasil se
caracteriza no s por ser um dos pases mais desiguais em termos de distribuio
pessoal da renda, apresentando um dos maiores ndices de Gini no obstante sua
reduo verificada em perodos recentes mas, sobretudo, pelas desigualdades
regionais medidas por qualquer dos indicadores tradicionais sociais ou econmicos:
renda por habitante, indicadores de produtividade, ndice de desenvolvimento
humano, taxa de mortalidade infantil, taxa de analfabetismo, indicadores de acesso a
saneamento bsico, etc. Se tais desigualdades so marcantes quando se consideram
as macrorregies tradicionais (Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste), mais
significativas se tornam quando se desce anlise dos estados ou de meso e
microrregies no interior do pas.
Consideraes similares s anteriores so feitas por Maria Regina Nabuco
quando destaca: A grande estrutura territorial brasileira, as fortes diferenas
climticas e geolgicas entre as regies, a preocupao com a integrao nacional,
aliadas forte influncia poltica da elite das regies menos desenvolvidas (com
forte representatividade no Congresso Nacional) e a necessidade de promoo da
acumulao capitalista no pas, so consideradas como fortes razes para justificar a
mobilizao do aparelho estatal no apoio ao desenvolvimento de polticas regionais
(NABUCO, 2007, p. 66).
Alguns exemplos marcantes dessa atuao governamental com base territorial
que precederam os planos do desenvolvimento do pas, antes referidos ilustram essa
fase inicial na qual vo sendo consolidados esforos que, posteriormente, constituem
a densa experincia nacional de planejamento regional ou territorial do pas.
A histria do DNOCS (Departamento Nacional de Obras Contra as Secas), que
toma forma institucional mais definida no incio do sculo XX, est associada ao
fenmeno das secas no Nordeste semirido. Sua atuao que, de incio, se concentrou
49
na construo de reservatrios de gua e de obras de infraestrutura, inclusive por

meio de intensa ocupao da mo de obra sem emprego em razo da estiagem,
teve posteriormente vrias formas de desdobramento: a irrigao, a implantao
de infraestrutura hdrica e a realizao de pesquisas e estudos relacionados com o
desenvolvimento rural da sua rea de abrangncia. Essa atuao marcou a evoluo
da regio e definiu uma prtica de atuao governamental por mais de um sculo
(CARVALHO, 2009 e HIRSCHMAN, 1963).
Ainda nos anos 1940 so criadas duas instituies que tiveram considervel
importncia no desenvolvimento regional: a CHESF (Companhia Hidreltrica do Vale
do So Francisco), em 1945, e a CVSF (Comisso do Vale do So Francisco), em 1948. A
primeira, voltada para a produo de energia, aproveitando as potencialidades do So
Francisco e a segunda, a CVSF, entidade de fomento cuja rea de atuao compreendia
toda a bacia do referido rio. Na dcada seguinte, com o reconhecimento do atraso
evidente do Nordeste num contexto em que o pas avanava na industrializao, so
criadas duas instituies explicitamente voltadas para a reduo das desigualdades
regionais: O BNB (Banco do Nordeste do Brasil), em 1952, e a Sudene (Superintendncia
do Desenvolvimento do Nordeste), em 1959. A criao do BNB, como a da CVSF
e CHESF constituem propostas originrias da administrao Getlio Vargas e da
maturao que o encaminhamento de solues para a questo regional teve nesse
governo. No que se refere Sudene, sua experincia de proposta de transformao
da economia nordestina, desenvolvida inicialmente na administrao de Juscelino
Kubitschek, constituiu um marco no planejamento regional brasileiro e deu incio
fase caracterizada pelo planejamento macrorregional que se disseminou por vrias
macrorregies brasileiras a partir da segunda metade dos anos 1960. Sobre este tema
ser feita, posteriormente, anlise mais detalhada.
Em resumo, as iniciativas de ao planejada no Nordeste, com base territorial,
notadamente DNOCS, CVSF, BNB e Sudene, tm duas motivaes maiores: a extrema
vulnerabilidade da economia e da populao ao fenmeno das secas no semirido
nordestino e a constatao cada vez mais evidente do atraso e do subdesenvolvimento
relativo do Nordeste no contexto nacional e, principalmente, em comparao com
o Sudeste, percepo associada em grande parte ao conhecimento mais profundo
das desigualdades e seus determinantes e, sobretudo, ao intenso processo de
industrializao que se concentrava, cada vez mais, em So Paulo e no Sudeste.
Na Amaznia, a partir de 1912 at o final da Segunda Guerra Mundial aconteceram
duas importantes iniciativas de planejamento regional, segundo anlise desenvolvida
por Dennis MAHAR (MAHAR, 1978, p. 9). A primeira, a do Plano de Defesa da Borracha
e a segunda, denominada de Batalha da Borracha, que teve incio em 1942 e estava
vinculada ao Acordo de Washington, entre Brasil e Estados Unidos, que durou at
1947. Conclui o autor referido que o planejamento para a Amaznia, no perodo de
1912 a 1945, esteve, significativamente, orientado para o objetivo de recuperao
50
da economia regional da borracha e para o atendimento da demanda norteamericana e dos aliados, durante a Segunda Guerra Mundial. No caso da Batalha da
Borracha vale acrescentar a implantao do financiamento da atividade produtiva,
notadamente vinculada borracha, e a mobilizao dos trabalhadores nordestinos,
facilitada pela ocorrncia de secas no Nordeste. Terminada a guerra e com o retorno
da produo asitica ao mercado internacional, foi elaborado um plano mais amplo
de atuao regional com financiamento legalmente definido e foi criada a SPVEA
(Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia), em 1953,
responsvel pela implantao do Plano de Valorizao da Amaznia, destinado a
realizar obras e servios voltados para desenvolver a produo agrcola, mineral e
industrial e a melhorar as condies de vida da populao da Amaznia. A partir de
1964, j durante os governos militares, reconhecido o fracasso da SPVEA e criada
a Operao Amaznia na qual foi proposta nova poltica de desenvolvimento da
regio e so criados, em 1966, a Sudam (Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia) que substitui a SPVEA, alm do BASA (Banco da Amaznia S.A.) com a
extino do BCA (Banco de Crdito da Amaznia), de 1951. A criao da Sudam e,
posteriormente, da Suframa (Superintendncia da Zona Franca de Manaus) integram
a nova etapa do planejamento que foi iniciado pela Sudene.
evidente que outras iniciativas em diversas regies do pas podem ser assinaladas
como antecedentes do planejamento de base territorial nesse imediato ps-guerra.
Planos estaduais de desenvolvimento, aes de fomento voltadas para produtos de
exportaes localizados em reas bem definidas com instituies responsveis pela
implantao de planos (caf, acar e lcool, etc.), comisses de desenvolvimento
localizadas em bacias fluviais e outras experincias somente confirmam a necessidade
de compensar as aes predominantemente setoriais da tradio brasileira, com
iniciativas em que o territrio se constituiu, na sua diversidade econmica e social, o
ponto central das intervenes governamentais.
Para melhor entendimento da trajetria seguida pelo planejamento territorial ou
regional do Brasil, importante considerar uma periodizao que permite situar, no
tempo, os momentos mais significativos da trajetria que se pretende explicitar neste
captulo. Para isto foram considerados:
a. os anos que vo de 1950 a 1980 como uma fase que pode ser denominada desenvolvimentista por conta de importantes instituies e iniciativas que foram
criadas e consolidadas nos governos de Getlio Vargas e Juscelino Kubitschek
notadamente, o BNDE e o Plano de Metas e que tiveram continuidade no
regime militar na fase de retomada da economia a partir da segunda metade
dos anos de 1960 (milagre econmico) com base no PAEG (Plano de Ao
Econmica do Governo 1964-1966), com o Plano Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970) e com o I e II Plano Nacional de Desenvolvimento, respectivamente de 1970-1974 e 1975-1979);
51
b. o perodo que vai de 1980 at 2002 no qual crise do Estado brasileiro e a um

intenso processo inflacionrio soma-se, a partir de 1990, polticas de corte neoliberais; a ao governamental neste perodo voltou-se especialmente para
a estabilizao (Plano Cruzado, de 1986, Plano Bresser, de 1987, e Plano Vero,
de 1989, Plano Brasil Novo, de 1990 e Plano Real, de 1993) e de reduo do
tamanho do Estado e da importncia das intervenes governamentais na
economia; importante considerar nos anos 1990, da perspectiva poltica, o
retorno ao regime democrtico, que foi precedido, no final da dcada anterior,
pelo processo de abertura poltica;
c. os anos que vo de 2003 a 2010 e que constituem um momento de transio que corresponde, grosso modo, primeira administrao de Lula e um
momento de retomada do crescimento econmico, que corresponde ao segundo governo Lula.
Embora no tenham sido seguidas risca, nessa periodizao, as consideraes
constantes de dois trabalhos recentes (MONTEIRO NETO, 2005; e TAVARES et alii, 2009),
algumas de suas ideias foram relevantes na definio aqui adotada.
2. Desenvolvimentismo e Regies: o Planejamento Macrorregional e a Suframa

A implantao do Plano de Metas (1956-1961), antecedida de alguns anos pela
criao do ento BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico), em 1952,
marca o perodo inicial do que tem sido denominada a fase desenvolvimentista do
Brasil, embora iniciativas de grande relevncia tenham sido tomadas anteriormente
e que marcaram a modernizao e diversificao da atividade econmica do pas e a
modernizao do Estado brasileiro3.
Do que foi assinalado anteriormente percebe-se que experincias importantes,
que antecederam o planejamento macrorregional, sero consolidadas, do final dos
anos 1950 dcada seguinte, em novas formas de atuao, seguido o modelo que
foi definido a partir da experincia da Sudene. O que caracteriza essa experincia
a abrangncia macrorregional com exceo da Suframa cuja forma de atuao
territorial mais restrita , sua misso orientada para o desenvolvimento econmico
e social da regio onde atua e o modelo de gesto adotado, constitudo por
conselhos de desenvolvimento integrados por representantes de esferas diferentes
de governos e que tm como suporte tcnico uma secretaria executiva que apoia
administrativamente o conselho citado. Embora cada uma dessas superintendncias
3 Examinar a respeito o estudo de Sonia Draibe sobre o estado e a industrializao brasileira (DRAIBE, 1985)
52
de desenvolvimento tenha sua histria prpria e diferenciada, elas tm por base

o reconhecimento de que no pas, em seu conjunto, os avanos ocorridos, nas
dcadas precedentes, embora possam ser considerados significativos, notadamente
quando se faz referncia ao desenvolvimento da economia urbana e ao processo de
industrializao, eles se concentraram na macrorregio mais rica do pas, consolidando
as desigualdades regionais tanto da perspectiva econmica como da social. Tinham
portanto como justificativa comum, para sua criao e consolidao, o objetivo
central de reduo das disparidades regionais atravs de uma ao diversificada que
abrangia a multiplicidade de dimenses da realidade socioeconmica, atravs de
planos de desenvolvimento, com elaborao peridica.
Uma das diferenas marcantes entre as distintas superintendncias Sudene,
Sudam, Sudeco (Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste) e Sudesul
(Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Sul) e Suframa, reside no fato de
a Sudene ter sido criada no regime democrtico e intimamente associado a uma
grande mobilizao social na qual estavam presentes integrantes dos partidos de
esquerda, movimentos religiosos progressistas, associaes de camponeses, alm
de representantes de partidos conservadores e de associaes patronais. Deste fato
decorre que a Sudene, nascida em 1959, no processo de implantao do Plano de
Metas, experimentou uma fase de intensa articulao com os movimentos sociais da
regio que definiu uma forma de atuao complexa que compreendeu (i) tanto aes
de reestruturao e transformao agrria e de colonizao de novas reas, (ii) como
programas de desenvolvimento econmico voltados para a criao de uma indstria
dinmica e de uma moderna e adequada infraestrutura econmica e social4.
Na vigncia do regime militar muda significativamente a forma de atuao da
Sudene, com a limitao das suas aes aos estmulos fiscais e financeiros aos projetos
industriais e agropecurios e modernizao e ampliao da infraestrutura econmica
necessria dinmica econmica. Com o ciclo expansivo (milagre econmico) que
passa a marcar presena na segunda metade da dcada de 1960 no pas, a economia
regional se integra ao dinamismo da economia nacional, definindo at o final dos
anos 1970 uma trajetria de intenso crescimento, sem que as reestruturaes e
transformaes constantes da estratgia proposta originariamente tenham sido
realizadas. Enfim, uma proposta de desenvolvimento que possua, de um lado, uma
dimenso reformista e transformadora da realidade regional, e de outro lado, uma
dimenso de modernizao (diversificao e expanso da base econmica), passa
a enfatizar esta ltima, at o incio dos anos 1980 no contexto de um processo de
integrao crescente da economia regional economia nacional, notadamente
4 A estratgia de desenvolvimento do Nordeste contemplava quatro grandes eixos: (i) a criao de um
centro autnomo de expanso manufatureira, (ii) a transformao da economia agrcola da faixa mida, (iii)
a transformao progressiva da economia da zonas semiridas, tornando-as mais resistente s secas, (iv) o
deslocamento da fronteira agrcola do Nordeste incorporando as terras midas (GTDN, 1967). Consultar de Celso
Furtado (FURTADO, 1989), Francisco de Oliveira (OLIVEIRA, 1977) e Amlia Cohn (COHN, 1976).
53
economia do Sudeste5. Cabe mencionar entre os processos mais relevantes da ao

da Sudene, nesta fase desenvolvimentista no regime autoritrio, a consolidao,
na regio, dos grandes empreendimentos industriais e agropecurios a partir dos
estmulos fiscais e financeiros, a modernizao da infraestrutura econmica (transporte,
comunicao e energia) adequada a essa nova base produtiva e ao processo de
integrao da economia regional ao Sudeste-Sul, do que resultou o atrelamento da
economia nordestina ao dinamismo da indstria nacional concentrada no Sudeste na
fase expansiva do ciclo que termina no incio dos anos 1980 (SUDENE, 1980).
Outras modificaes ocorreram na forma de atuao da Sudene a partir de 1964.
A perda de representatividade social com a presena, no seu conselho deliberativo
dos governadores-interventores, indicados pelo regime militar, que substituem os
governadores eleitos, constitui uma mudana relevante no processo decisrio do
sistema de planejamento vigente. Alm disso, a Sudene, vinculada ao Presidente
da Repblica na fase anterior a 1964, passa a ser subordinada a um ministrio que,
no contexto da Administrao Federal, possua reduzida importncia e no estava
preparado para viabilizar administrativa e politicamente a coordenao das aes
governamentais na regio. Soma-se a isto a fragmentao dos incentivos, antes
voltados exclusivamente para o Nordeste, o fato de os planos diretores no serem
mais debatidos e aprovados pelo Congresso Nacional, alm do surgimento de fundos,
programas e projetos de desenvolvimento regional, de nvel federal, concebidos e
implantados fora do mbito do sistema regional de planejamento comandado pela
Sudene. Em sntese, a diferena marcante entre o planejamento regional anterior e o
posterior ao regime militar reside no fato de que o desenvolvimento regional que se
pretendia na concepo da Sudene reestruturao e transformao da sociedade e
sua dinamizao e modernizao foi substituda por um desenvolvimento no qual
os objetivos complementares de Brasil Potncia e de integrao nacional passaram a
ter um peso maior na proposta de desenvolvimento que se seguiu ao golpe militar
de 1964.
Esta forma de planejamento regional representada pelo Sudene foi disseminada
pelas regies brasileira, notadamente a Amaznia, o Centro-Oeste e o Sul, no incio
do regime militar. No caso da Amaznia, a Sudam, como se assinalou, criada atravs
da Operao Amaznia a partir de uma avaliao de instituies existentes (SPVEA
e BCA) voltadas para a implantao do Plano de Valorizao da Amaznia, passou a
contar com os incentivos fiscais e financeiros, articulados ao BASA, que substituiu o
BCA, e concentrou parte significativa dos esforos na implantao e ampliao da
infraestrutura econmica, notadamente a de transporte, e voltada para a articulao
da Amaznia com as demais regies brasileiras. No estudo feito por Dennis J. Mahar
5 Para um exame mais detalhado ver de Carlos Miranda, Leonardo Guimares Neto, Srgio C. Buarque e Tnia
Bacelar de Arajo Planejando o Desenvolvimento Sustentvel A Experincia Recente do Nordeste do Brasil.
IICA. Braslia. S/data (MIRANDA et alii, s/ data). Ver tambm: ARAUJO (1981) e GUIMARES NETO (1999).
54
(MAHAR, 1978, p. 46 a 48), que abrange parte importante do perodo das polticas
desenvolvimentistas, entre os aspectos mais destacados dessa experincia de
planejamento regional so nomeados: (i) a orientao voltada para a poltica de
industrializao substitutiva de importaes a partir de incentivos fiscais e creditcios
iniciativa privada, (ii) o contedo geopoltico que enfatiza a necessidade de povoar
a Amaznia atravs da migrao e colonizao, (iii) e o objetivo global de integrao
nacional que tinha como um dos seus eixos mais importantes a construo de rodovias
e a implantao de assentamentos ao longo das principais estradas. Uma avaliao
mais recente realizada por Sylvio Mrio Puga Ferreira (FERREIRA, 1999) confirma
algumas constataes antes assinaladas por Mahar e adiciona a esses outros aspectos
da maior relevncia. Destaca o papel inegvel exercido pelo Estado na articulao
e dinamizao de polticas pblicas que promoveram alteraes significativas na
economia e na sociedade da Amaznia, considerando que a regio teve desde 1960
at meados da dcada de 1990 uma expanso bem maior que a do pas, no obstante
reconhecer que essa integrao no proporcionou os resultados sociais esperados em
razo, sobretudo, da grande concentrao de renda que ocorreu simultaneamente
com esse dinamismo econmico. Ressalta os graves problemas ecolgicos que
decorreram da implantao dos projetos agropecurios, em especial na Amaznia
Oriental. Conclui, referindo-se a outras avaliaes, pela necessidade de se considerar
de forma racional na interveno do poder pblico na regio, os conflitos j existentes
e latentes e uma cuidadosa anlise do problema humano da regio (FERREIRA, 1999,
p. 304).
No que se refere Sudeco criada em 1967, substituindo a Fundao Brasil Central
instituda por Getlio Vargas, em 19436 nos planos7 e programas elaborados no
seu mbito presidiu o enquadramento das aes regionais s grandes prioridades
nacionais definidas pelos governos militares entre as quais so, ento, consideradas:
(i) a prioridade voltada para a integrao nacional, que toma a expresso regional
de incorporao de novas reas de produo no Centro-Oeste, (ii) o deslocamento
de populaes (migrao interna) que se traduz na fixao de populaes no
meio rural e atravs do desenvolvimento urbano, (iii) a articulao produtiva com
o exterior, atravs do corredor de exportaes que no Centro-Oeste se traduz no
esforo de desenvolvimento tecnolgico da agropecuria e a industrializao da
produo. Para isto, a concentrao dos esforos na montagem de uma infraestrutura
adequada ao processo de incorporao dos espaos adequados produo de bens
exportveis e a constituio dos corredores de exportao caracterizou, sem dvida,
a ao da Sudeco. Embora sem os estmulos fiscais que constituam os instrumentos
6 Ver Ministrio da Integrao Nacional (S/Data)
7 Foram elaborados trs planos de desenvolvimento (I, II e III Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do
Centro-Oeste PLADESCO) e vrios programas voltados para reas especficas de desenvolvimento. Para uma
anlise profunda desta experincia do Centro-Oeste ver de ABREU, Silvana. Planejamento Governamental: A
SUDECO no Espao Matogrossense Contexto, Propostas e Contradies. USP. So Paulo. 2001.
55
fundamentais da Sudene e da Sudam, a atrao de investidores e o apoio implantao

dos empreendimentos estratgicos constituram objetivos centrais dessa experincia.
Com relao Sudesul, criada em 1973, sua atuao foi marcada pela realizao de
programas e aes pontuais e emergenciais, que no teve um impacto significativo
sobre uma estrutura produtiva mais complexa da regio Sul.
No que se refere Suframa, deve-se fazer referncia ao fato de que no mbito dos
esforos da poltica de valorizao econmica da Amaznia surge, em 1957, a Zona
Franca de Manaus, concebida como um instrumento voltado para desenvolver a
circulao de bens, com vantagens cambiais, visando sua internalizao na economia
nacional. Contudo, dificuldades na implantao (regulamentao e demarcao
da rea) dessa iniciativa resultaram na realizao dos seus objetivos e metas em
proporo muito aqum das previses. Em 1967 essa instituio reformulada, no
contexto da Operao Amaznia, com a criao da Suframa (Superintendncia da
Zona Franca de Manaus), entidade autrquica responsvel pela administrao da
Zona Franca de Manaus e pelo soerguimento da economia amazonense e de toda
rea compreendida pela Amaznia Ocidental8. Alteraes posteriores foram adotadas,
sobretudo no sentido de fortalecer as instituies e atender aos requisitos geopolticos
associados doutrina de segurana nacional, na qual a Amaznia era vista com grande
preocupao, principalmente no seu lado ocidental, por apresentar baixa densidade
demogrfica, conter inmeras riquezas minerais e possuir 11 mil quilmetros de
fronteira... (FERREIRA, 1999, p. 290). As aes desenvolvidas pela Suframa, atualmente
vinculada ao MDIC (Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior), a
partir de fortes incentivos fiscais, tiveram rebatimento significativo na expanso da
atividade comercial na regio, notadamente em Manaus, e na implantao do polo
industrial centrado na indstria eletroeletrnica. Mais recentemente sua estratgia
est voltada para a interiorizao regional da atividade produtiva e a consolidao
dos polos de comrcio da indstria e o agropecurio, para a sustentabilidade e para a
realizao de parceria com os governos estaduais e municipais da sua rea de atuao.
Em resumo, a partir da consolidao do regime militar e a institucionalizao do
planejamento regional, comandado pelo ento Ministrio do Interior, tendo como
instncia regional as superintendncias antes mencionadas com seus conselhos
deliberativos e suas secretarias executivas os programas e projetos regionais passam
a ser implantados no contexto de um ciclo econmico que dura at o incio dos anos
1980, com sua fase de acelerao e desacelerao. De fato, entre 1967 e 1973, fase do
denominado milagre econmico, a economia nacional cresce a uma taxa anual de
8 Examinar FERREIRA (1999) e MAHAR (1976). O artigo primeiro da lei que criou a SUFRAMA (Decreto-Lei n. 299,
de 1967) estabelece: A Zona Franca de Manaus uma rea de livre comrcio de importao e exportao e de
incentivo fiscais, estabelecida com a finalidade de criar, no interior da Amaznia, um centro industrial, comercial
e agropecurio dotado de condies econmicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatores
locais e da grande distncia em que se encontra dos centros consumidores dos seus produtos.
56
11% e, a partir de ento, embora a economia continue crescendo, sua expanso se

d em torno de 7% entre 1973 e 1980, segundo IPEADATA. As economias regionais
registram de forma diferenciada, dada as suas especificidades expanso, tambm
significativas, acompanhando a dinmica nacional.
Nesta fase de crescimento regional, relevante considerar que no somente os
programas e projetos coordenados pelas superintendncias regionais (com exceo
da Sudesul, cuja contribuio para a economia regional teve menor significado)
tiveram importncia no dinamismo e na articulao e integrao das economias das
regies, como um grande nmero de programas regionais, concebidos e implantados
fora do mbito das superintendncias, foi relevante nas trajetrias das diversas regies.
Vale ressaltar aqui o duplo movimento seguido pelo planejamento regional. De um
lado, nesta fase de desenvolvimentismo autoritrio, as superintendncias foram
mobilizadas para apoiar o dinamismo e a articulao/integrao que comandou a
poltica econmica nacional neste perodo, de outro lado, os programas regionais
criados e implantados fora do seu mbito tendiam fragilizao do planejamento
regional que passara a ser cada vez mais comandado da forma centralizada aps a
Reforma Tributria.
3. Declnio e Crise do Planejamento Macrorregional

A fragilizao tornou-se mais evidente quando a crise fiscal e financeira do Estado
brasileiro, intimamente associada crise da dvida externa, retira do setor pblico do
pas sua capacidade de financiar o esforo voltado para a continuidade dos programas
setoriais e regionais de desenvolvimento. Este fato alcana significativamente as
superintendncias regionais que tiveram reduzidos seus recursos oramentrios
e os estmulos fiscais e financeiros de que dispunham para o fomento aos projetos
privados. Vale aqui ressaltar que nos anos que vo de 1980 at 1990 a economia
nacional (PIB) cresceu a apenas 1,6%, segundo dados do IPEADATA.
Na dcada seguinte (1990-2000), continuidade da crise fiscal e financeira e
pratica de planos de estabilizao de reduzido sucesso, deve ser acrescentada a
implantao do Plano Real que teve sucesso no controle do processo inflacionrio,
mas foi seguido por um conjunto de medidas monetrias e fiscais que se constituram
obstculos intransponveis retomada do crescimento da economia nacional, em
seu conjunto, e das economias regionais. Ainda no contexto dos objetivos do Plano
Real, que compreendia uma estratgia mais ampla que a mera estabilizao9, foi
implantada a poltica de abertura econmica e foram adotadas polticas liberais
entre elas a reduo do Estado com as privatizaes, cortes de despesas e fechamento
9 Ver captulo VIII do livro de Luiz Gonzaga Belluzzo e Jlio Gomes de Almeida (BELLUZO e ALMEIDA, 2002)
57
de rgos pblicos que consolidaram, principalmente na segunda metade dos

anos 1990, a estratgia neoliberal iniciada por Fernando Collor a partir de sua posse. O
desempenho da economia nacional nos anos 1990-2000, medido pelo crescimento
do produto interno bruto (PIB) de 2,5%, no foi muito diferente daquele apresentado
na dcada anterior, anteriormente referido.
O exame de algumas das referidas experincias de planejamento regional, com
suas especificidades e semelhanas feito a seguir10.
No Nordeste a Sudene, por ter sido criada antes das demais superintendncias,
teve aps o seu perodo ureo inicial um longo e bem definido perodo de fragilizao
e esvaziamento. Aps o golpe militar de 1964, como se assinalou anteriormente,
perde sua vinculao institucional Presidncia da Repblica e passa a se subordinar
ao ento Ministrio do Interior. Seu Conselho Deliberativo perde a fora poltica
com a participao dos governadores-interventores, nomeados pelo governo
militar, e os incentivos fiscais e financeiros, antes exclusivos do Nordeste, passam a
ser disseminados setorial e regionalmente. Os planos diretores, antes debatidos e
aprovados pelo Congresso Nacional, constituem-se, ento, instrumentos burocrticos
de negociao de recursos no mbito de um ministrio de reduzida importncia
poltica no interior do governo militar. Soma-se a isto o surgimento dos programas
regionais concebidos e implantados fora do mbito do sistema de planejamento
regional e financiados por bancos multilaterais, notadamente o Banco Mundial.
Na fase de maior sucesso do desenvolvimentismo autoritrio, tendo reduzido
o escopo de sua estratgia implantao da infraestrutura econmica e
administrao dos incentivos fiscais e financeiros concentradas na atividade industrial
e agropecuria, a Sudene contribuiu significativamente para o desenvolvimento
da economia regional que se integrou intensamente ao dinamismo da economia
nacional o Nordeste entre, 1970 e 1980, apresentou um crescimento do PIB de 8,7%
ao ano, um pouco maior que o crescimento do pas. No entanto, a partir dos anos
1980, reduz-se acentuadamente sua capacidade indutora no contexto regional, com
a economia registrando uma acentuada desacelerao: entre 1980 e 1990 o PIB do
Nordeste registrou uma taxa anual de 3,3%, segundo estimativas da Sudene. Alm
da crise fiscal e financeira do Estado brasileiro, importante lembrar que os anos
referidos se caracterizaram por um processo agudo de inflao e pelas experincias
frustradas de planos de estabilizao.
As prticas neoliberais iniciadas por Fernando Collor e consolidadas no governo
de Fernando Henrique Cardoso reduzem as funes da Sudene que chega, em
governos posteriores, a ser fechada temporariamente e depois transformada em
agncia (Adene Agncia de Desenvolvimento do Nordeste) com reduzido nmero
10 Examinar o estudo de Maria Regina Nabuco, A (Des)institucionalizao das Polticas Regionais no Brasil
(NABUCO, 2007).
58
de funcionrio e de recursos financeiros. Sua letargia continua mesmo depois de

voltar a ser Sudene, em 2007.
Na Regio Norte, a Sudam e a Suframa tm trajetrias similares da Sudene,
nesses anos que vo de 1970 a 2000. Com relao Suframa, as avaliaes realizadas
mostram uma contribuio relevante na criao e consolidao dos polos comercial
e industrial na dcada de 1970, durante a fase do denominado milagre econmico
brasileiro e seu prosseguimento, mesmo no contexto de desacelerao a partir
de 1975, at o final da dcada. O incremento da demanda nacional por bens de
consumo durveis, sobretudo das classes de renda mdia e alta, e os significativos
incentivos oferecidos pela Suframa estimularam de um lado a internalizao, via polo
comercial, de bens importados, e a produo e montagem, no polo industrial, de
bens de consumo durveis, concentradas em grande parte em Manaus. O estudo de
Flvio Lyra Tavares (TAVARES, 1995, p. 107) mostra tambm a reduo acentuada do
nvel de atividade na dcada de 1980, em especial a partir da sua segunda metade.
Assinala tambm, juntamente com Sylvio Mrio Puga Ferreira (FERREIRA, 1999, p. 300
e 301), as dificuldades criadas pela abertura da economia nacional e na ausncia
de polticas industriais complementares sobre a estratgia adotada pela Suframa.
Os ajustamentos realizados nessa superintendncia e na prpria estrutura produtiva
industrial, montada pelos incentivos, nessa fase crtica, e sua vinculao ao MDIC
possibilitaram uma trajetria de continuidade diferente da que foram submetidas as
demais superintendncias.
A Sudam teve, como se assinalou anteriormente, sobretudo nos anos 1970, papel
marcante na montagem de uma nova base produtiva regional e no processo de
articulao e integrao da Amaznia economia das demais regies brasileiras,
a partir dos grandes eixos rodovirios implantados, sobretudo, na referida dcada.
Passada essa fase, os planos nacionais comeam a enfatizar a austeridade fiscal e o
combate ao processo inflacionrio, objetivos intimamente relacionados com a crise da
dvida e a crise fiscal e financeira do Estado nacional. Na avaliao feita, de trs dcadas
e meia (1960-1995), do desenvolvimento regional da Amaznia, Gustavo Maia Gomes
e Jos Raimundo Vergolino (GOMES e VERGOLINO, 1995) apresentam estimativas da
formao de capital e do produto interno bruto da regio que confirma a trajetria
de auge e esgotamento das polticas desenvolvimentistas nesse perodo. No que se
refere ao PIB regional, enquanto na fase urea do desenvolvimentismo autoritrio a
Amaznia teria crescimento a uma taxa anual de 12,2%; na dcada seguinte (19801990) sua taxa anual teria alcanado a metade (6,3%), ou seja, uma taxa bem menor
mais ainda significativa. Entre 1990 e 1994, o crescimento regional teria se reduzido a
1,3% ao ano (GOMES e VERGOLINO, 1997, p. 32). Mais importante considerar nessa
poltica desenvolvimentista regional a evoluo do esforo de formao de capital. As
estimativas apresentadas pelos autores, reuniram informaes sobre os investimentos
pblicos (governo e empresas estatais) e os investimentos privados, notadamente
59
os apoiados pelos incentivos financeiros (FINAN e FNO), crdito agrcola e pelo

BNDES. Os dados mostram que teria ocorrido, sem dvida, um esforo inusitado de
investimentos que em alguns anos chegou a superar, em valores, a metade do produto
interno bruto regional. De fato, considerando o investimento pblico e privado, a taxa
de investimento a relao entre o investimento e o PIB alcanou na fase de maior
intensidade na formao de capital na regio (na estimativa considerada pessimista
pelos autores), em 1970, o nvel de 55%; em 1975, aproximadamente 66,8%; em 1980,
63,5%. Em 1991 o nvel alcanado baixa para 29,4% e em 1992 para 28,5% (GOMES e
VERGOLINO, 1997, p. 116 e 117). Vale registrar que neste esforo de investimento, a
maior participao (mnimo de 60,9% em 1975 e mximo de 89,6% em 1991) do
setor pblico, que compreende governos e empresas pblicas. De qualquer forma,
em seus traos gerais, o exame anual dos investimentos mostra que a inflexo dos
investimentos pblicos ocorreu em 1985, no caso da Amaznia11.
Uma avaliao dessa experincia no poderia deixar de considerar o seu custo
ambiental nem, tampouco, o reduzido impacto que to significativas somas de
investimentos provocaram sobre os indicadores sociais da regio.
Em maio de 2001 extinta a Sudam, posteriormente substituda pela ADA
(Agncia de Desenvolvimento da Amaznia), retornando, em anos mais recentes, a
denominao de Sudam.
A trajetria da Sudeco, embora mais breve, segue fases semelhantes s da Sudam
e Sudene, desde o perodo posterior a 1964. Sua estratgia12, como se assinalou
anteriormente, se caracterizava por uma aderncia muito grande aos planos nacionais
de desenvolvimento da administrao do regime militar. Criada sob o iderio do
Brasil Potncia, a Sudeco tinha como objetivo fundamental a incorporao de uma
vasta regio dinmica nacional e a ocupao de uma fronteira econmica visando
o mercado nacional e externo, constituindo, ademais, um espao para absoro
de fluxos migratrios do restante do pas. Os trs planos de desenvolvimento (I, II
e III PLADESCO Plano de Desenvolvimento Econmico e Social do Centro-Oeste)
definem uma trajetria que em momentos sucessivos constituem a expresso dos
objetivos nacionais associados ao desenvolvimentismo e segurana.
Em relao ao seu ltimo plano o III Pladesco que corresponde ao momento
posterior ao auge e consolidao da atuao da Sudeco e segue as diretrizes do III Plano
de Desenvolvimento Nacional (III PND), j no ocaso do desenvolvimentismo do regime
militar, sua implantao est marcada pela crise do setor pblico e pela incapacidade
de financiar os programas de infraestrutura e dos investimentos privados. Somem11 Para anlise mais detalhada dessa trajetria examinar (GOMES e VERGOLINO, 2004).
12 Parte relevante das constataes que seguem constituem uma interpretao do rigoroso exame realizado
na tese de Silvana Abreu (ABREU, 2001) sobre a SUDECO, com destaque para sua estratgia voltada para o espao
mato-grossense
60
se a isto as prticas neoliberais iniciadas em 1990, j na administrao do primeiro

presidente eleito aps os governos militares, quando ento a Sudeco extinta13. Esta
compreenso da trajetria confirmada e complementada pelo estudo realizado
pelo IPEA (MONTEIRO NETO e GOMES, 2000) quando ressalta, a respeito da estratgia
da Sudeco, o seu papel na dinmica dos investimentos realizados ou estimulados pelo
setor pblico nas dcadas de 1970 e 1980 que foram seguidos de uma dcada (de
1990) na qual tais investimentos tiveram uma reduo violenta, sendo o crescimento
posterior mantidos pelos gastos pblicos em consumo, o que evitou o declnio maior
da atividade produtiva regional (p. 26).
No que se refere Sudesul, no contexto de reduo do Estado nacional, promovido
pela estratgia neoliberal iniciada pelo governo de Fernando Collor, essa instituio
extinta em 1990, e at o presente no foi restaurada, no obstante os movimentos
ocorridos neste sentido.
Esta experincia de planejamento territorial baseada em superintendncias que
se voltavam para a realizao de aes de desenvolvimento econmico e social das
macrorregies brasileira, como a Sudene, Sudam, Sudeco e Sudesul, ou para partes de
uma macrorregio, como o caso da Suframa voltada para a Amaznia Ocidental teve
sua fase de atuao relevante, no contexto do desenvolvimentismo autoritrio, nas
dcadas de 1970 e 1980 e a reduo de seu papel na dcada de 199014. bem verdade
que para a maior parte das experincias dessas superintendncias, j na segunda
metade dos anos 1980 a sua capacidade de implantao dos investimentos privados
e de financiar os programas governamentais foi reduzida. A trajetria, impulsionada
inicialmente pela recuperao do Estado, nos primeiros anos dos governos militares,
e pelo ciclo expansivo do milagre econmico, registra sua inflexo na segunda
metade da dcada de 1980 e de toda dcada de 1990. J em fase mais recente, o seu
declnio est associado estratgia mais geral de reduo da presena do Estado na
economia, com a privatizao e cortes dos gastos15. Nessa fase de declnio, ocorreram
paulatinamente modificaes nas formas de atuao das superintendncias que no
foram extintas, no sentido de incorporar novas abordagens ao seu planejamento,
13 A extino de uma superintendncia regional como a SUDECO, que tinha uma rea de influncia to
expressiva, encontra muitas explicaes, tanto na crise do Estado financiador, face ao estrangulamento de
suas contas externas e que agora se projeta no neoliberalismo, como novo quadro para se relacionar com o
mercado, como na prpria incapacidade e/ou impossibilidade de realmente conduzir o planejamento dentro
dos interesses do trip [capital nacional, capital internacional e Estado] considerando tambm a realidade e
especificidades do local (ABREU, 2001, p. 279 e 280). Some-se a isto, segundo a autora, a falta de coeso dos
polticos defensores da superintendncia, o que facilitou a sua extino.
14 No caso da SUDENE, como se assinalou anteriormente, deve-se considerar sua atuao relevante, antes do
golpe militar, na qual ao lado de uma proposta de modernizao e industrializao da economia nordestina,
foi desenvolvido um conjunto de programas de reforma e de reestruturao produtiva, desativado durante o
regime militar.
15 Para um exame mais detalhado da relao entre as polticas mais gerais e as polticas regionais, nesse perodo,
ver MONTEIRO NETO (2005) e NABUCO (2007).
61
como a da maior nfase na sustentabilidade, na descentralizao e de parcerias com

as demais esferas de governo e com organizaes no governamentais.
evidente que existem especificidades nas trajetrias dessas instituies. Deve-se
reconhecer, alm de outros aspectos, a atuao menor e menos relevante da Sudesul
no seu contexto regional, comparativamente com as demais instituies e, no caso da
Suframa, a continuidade de sua atuao, aps uma fase de ajustamento institucional
e de estratgia, adotada mais recentemente. H no entanto um padro seguido pela
maioria das superintendncias em suas trajetrias a partir da segunda metade dos
anos 1960.
4. O Surgimento de Novas Abordagens de Planejamento Territorial

Foram vrios os processos que atuaram conjunta ou isoladamente no surgimento
de novas abordagens de planejamento regional ou territorial nas ltimas dcadas.
Cabe destacar, na experincia brasileira, o processo relacionado com a crise fiscal e
financeira do Estado nacional que implicou o abandono da poltica desenvolvimentista
na forma de uma intensa atuao setorial e regional do setor pblico que prevaleceu
desde a dcada de 1950 at a primeira metade da dcada de 1980. De fato,
nessa fase de crescente fragilidade ou mesmo de ausncia do Estado, no final do
desenvolvimentismo, vrias experincias surgiram, atravs de diferentes formas de
planejamento regional ou territorial. Outro processo que tambm marcou essas
dcadas e teve influncia nas formas de planejamento foi o da disseminao das
idias e das prticas neoliberais que, associadas ao processo de globalizao marcaram
profundamente a formas de entendimento do papel que as regies e os territrios
deveriam ter nesse novo contexto. Como se ver mais adiante, na interpretao
desse perodo no pode ser esquecido, tambm, o processo de abertura poltica e de
democratizao16.
De fato, to importante quanto a crise do estado e as prticas neoliberais,
determinantes que tiveram influncia marcante nas novas abordagens de
planejamento territorial, so aqueles associados ao processo de democratizao e
de abertura poltica que caracterizaram a sociedade brasileira a partir da segunda
metade d dcada 1980. A revitalizao dos movimentos sociais e a exigncia de
participao e de protagonismo no processo decisrio passam a fazer parte das
discusses e das propostas relacionadas com o planejamento, em sua perspectiva
global, setorial e territorial. Isto, dependendo da regio, pode tomar a forma de
tentativas de revitalizao das instituies que antes tratavam da questo territorial
muitas dessas tentativas frustradas como a forma de novas abordagens de
planejamento territorial que incorporam novas dimenses aos objetivos dos
16 Para uma anlise dos determinantes desse processo ver NABUCO (2007).
62
planos e formas de participao na concepo, implantao e avaliao das aes,

programas e projetos propostos.
No se pode omitir, de fato, nesta fase com as mais variadas filiaes polticas e
ideolgicas a profuso de conceitos e abordagens que surgiram e que passaram a
influir nas concepes e nas prticas do planejamento dos territrios. Carlos Brando,
no balano que faz das vrias vertentes tericas associadas ao planejamento espacial,
em trabalho recente, assinala, entre outros, os seguintes conceitos ou abordagens:
crescimento endgeno, construo de vantagem competitiva em mbito
localizado, regio como ativos relacionais, clusters ou arranjos produtivos locais
com eficincia coletiva, capital social, desenvolvimento local integrado sustentvel,
desenvolvimento local endgeno, economia solidria e popular (BRANDO, 2007,
p. 40, 41 e 42). Nestas concepes, h a predominncia de vertentes tericas nas quais
so ressaltados aspectos relacionados com o carter endgeno do desenvolvimento
e que atribuem papel marcante vontade e iniciativa dos atores de uma comunidade
empreendedora e solidria17.
O que vai ser apresentado a seguir uma descrio sumria de algumas novas
abordagens que, na interpretao aqui adotada, seguiram fase anteriormente
examinada do planejamento macrorregional e das polticas desenvolvimentistas,
tanto as relacionado com as administraes de Getlio Vargas e Juscelino Kubistchek,
como com o desenvolvimentismo do Brasil Potncia do regime militar com sua
complexa trajetria de expanso, auge e declnio.
4.1 Desenvolvimento sustentvel

A nova abordagem, que tem como conceito central a sustentabilidade, teve uma
grande difuso em vrias partes do pas, inclusive patrocinada, tambm, pelo prprio
Ministrio de Integrao Nacional (substituto do antigo Ministrio do Interior) que
mesmo no esforo voltado para atuar no nvel macrorregional, ento em declnio,
promoveu planos nos quais a questo ambiental era uma das dimenses mestras
da realidade, ressaltada tanto no diagnstico como nas diretrizes e projetos. Para
uma ilustrao vale destacar o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel
do Semirido (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2005), Plano Estratgico de
Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL,
2006) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste (2007-2020) (MINISTRIO
DA INTEGRAO NACIONAL, S/Data).
No Nordeste, onde a experincia da Sudene marcou profundamente as prticas
do planejamento territorial, as abordagens centradas na sustentabilidade que se
seguiram fase desenvolvimentista foram documentadas no texto editado pelo
IICA, denominado Planejando o Desenvolvimento Sustentvel A Experincia Recente
17 (BRANDO, 2007).
63
do Nordeste do Brasil (MIRANDA, GUIMARES NETO, BUARQUE, ARAUJO; S/Data).

Neste texto so examinadas as experincias de planejamento regional no Nordeste
e os novos desafios impostos busca de uma nova concepo e, finalmente, um
relato e anlise das vrias experincias. Neste particular so considerados os esforos
desenvolvidos, de 1993 a 1997, em vrios planos e estratgias, entre os quais devem ser
mencionado: (i) o Projeto ridas que se constituiu uma proposta de desenvolvimento
sustentvel e foi orientado para o esforo que abrangeu vrios estados do Nordeste
utilizando recursos do Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural do Nordeste,
utilizando recursos oriundos do Banco Mundial; contou com o apoio da Secretaria
de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica SEPLAN/
PR (p. 92); (ii) o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Cear (1995-1998) que
seguiu de imediato ao Projeto ridas aderindo estratgia de sustentabilidade e
atuando num contexto de mudanas polticas significativas no Estado do Cear (p.
119); o Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Bahia elaborado em 1995, tambm,
influenciado pelos procedimentos adotados pelo Projeto ridas, tanto os relativos
metodologia, como ideia de sustentabilidade; vale ressaltar que deste plano se
deu o desdobramento do Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Serto da Bahia;
(iii) o Plano de Desenvolvimento Sustentvel de Pernambuco, elaborado em 1995,
influenciado pelo Projeto ridas e pela experincia de planejamento sustentvel da
Zona da Mata do referido estado; esse plano estadual teve seu desdobramento na
concepo do Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Serto de Pernambuco, de
1997; (iv) a experincia voltada para a sustentabilidade estendeu-se, tambm, ao
Estado da Paraba que, em 1995, elaborou o Plano de Desenvolvimento Sustentvel
1996-2010 que teve seu desdobramento em programas de desenvolvimento para a
Zona Litoral-Mata e para o Agreste e Brejo da Paraba; (vi) o Plano de Desenvolvimento
Sustentvel do Rio Grande do Norte, iniciado em 1996, como cenrio elaborado at
2010, seguiu no essencial os procedimentos metodolgicos dos planos estaduais e
sub-regionais antes referidos; contou com um processo intenso de interao com a
sociedade civil. No Rio Grande do Norte, com base nesse processo metodolgico e
com participao do IICA, houve o desdobramento dessa forma de planejamento em
todo territrio estadual no analisado no livro do qual foram extrados as informaes
e consideraes aqui apresentadas.
Essa abordagem no se restringiu ao Nordeste e teve sua difuso em vrias regies
brasileiras, abrangendo municpios, micro e mesorregies, reas de influncia de
projetos de infraestrutura, assentamentos e sub-regies, sob a responsabilidade de
diversas instituies governamentais18. Cabe destacar as experincias j referidas no
Ministrio da Integrao Nacional que foram disseminadas no s nas macrorregies,
como foi dito, mas em sub-regies sob a responsabilidade de vrias secretarias do
ministrio. Alm disso, foram criados vrios grupos de trabalho interministeriais que
18 Ver metodologia sugerida para o planejamento local e municipal (BUARQUE, 1999), elaborado para o INCRA
(Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria).
64
articularam a concepo de montagem de planos de desenvolvimento sustentvel

com destaque para os planos voltados para a rea de influncia da BR-163 (CuiabSantarm), para a regio do arquiplago do Maraj e da regio turstica do Meio-Norte.
Planos metropolitanos de desenvolvimento envolvendo a questo da sustentabilidade
foram concebidos para vrias regies, a exemplo da regio metropolitana do Recife e
de Natal.
Alm da questo da sustentabilidade, essa experincia incorporou nos
procedimentos metodolgicos adotados, nas distintas experincias realizadas, o
tema do planejamento participativo envolvendo, sobretudo, a articulao entre a
abordagem tcnica e poltica na concepo e implantao dos planos e projeto, a
concepo de cenrios no processo decisrio, a abordagem multidimensional e a
preocupao no processo de concepo e implantao do plano com o modelo de
gesto definido para monitorar, avaliar e rever os planos. Chama-se a ateno para o
fato de que nos processos metodolgicos adotados a questo do contexto no qual se
situava o territrio objeto da ao do plano era levada em conta partir da concepo
de cenrios nos quais eram identificadas as potencialidades e ameaas do ambiente
externo relacionadas com o territrio ou regio especfica.
4.2 Arranjos produtivos locais

Outra abordagem que tambm caracterizou a evoluo mais recente do
planejamento territorial a relacionada com os arranjos produtivos locais que teve
uma grande difuso e envolveu as mais diferentes instituies, tanto pblicas quanto
privadas, e no governamentais. Neste caso, as ideias centrais residem na inovao dos
processos de produo e na articulao dos atores (produtivos e institucionais) locais
de forma coletiva a partir de uma viso sistmica da atividade econmica. O ponto
de partida para a adoo dessa forma de abordagem est no reconhecimento das
mudanas ocorridas no cenrio mundial, caracterizado por uma intensa globalizao
e competitividade, o que induzia necessidade de estabelecer um novo modelo
de desenvolvimento no qual os arranjos produtivos locais podem se constituir uma
alternativa eficaz para o desenvolvimento econmico e social. A isso se soma, no
caso nacional, a crise e fragilidade do Estado para continuar o seu papel indutor,
anteriormente adotado.
A abordagem dos arranjos produtivos locais (APLs) passou a ser objeto de
exame nas academias, que desenvolveram estudos tericos e empricos voltados
para a concepo, delimitao dos arranjos produtivos locais, e para definio de
formas de ao e de polticas voltadas para os referidos arranjos, como atravs de
instituies estatais ou privadas que passaram a estimular propostas que adotaram
essa forma de abordagem. O Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comercio
65
Exterior (MDIC)19, o Servios de Apoio a Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE)20,

instituies financeiras pblicas (CAIXA, BNDES, BNB, BASA), alm de governos
estaduais e municipais, bem como entidades patronais como as federaes
das indstrias, passaram a ter nessa abordagem uma forma de ao que tinha
no territrio sua base de operao. Ademais, essa vertente passou a integrar as
formas de compreenso e atuao nos territrios das entidades de planejamento
regional. Os exemplos do Ministrio de Integrao Nacional e dos planos regionais
elaborados para o Nordeste e para o Centro-Oeste, j citados, so ilustrao da
penetrao dessa forma de planejamento em instituies que durante sua histria
seguiram outras abordagens.
4.3 Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

Nessa procura por novos paradigmas de planejamento territorial no se pode
deixar de mencionar a proposta, discusso e institucionalizao da Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR). Apresentada em 2003 e instituda por decreto
em 2007, h na PNDR o reconhecimento de que as desigualdades regionais brasileiras
constituem enormes obstculos ao desenvolvimento do Pas e, neste sentido, a
referida poltica deve estabelecer critrios e orientaes de aes articuladas entre
governos e atores sociais para aproveitar a grande diversidade regional brasileira
para a obteno de reduo das desigualdades no territrio brasileiro. Oferece uma
proposta de organizao coletiva sobre o conjunto do territrio nacional, permitindo
que as aes decorrentes da sua implantao sejam consideradas a partir de um
referencial comum.
Entre as propostas inovadoras presentes na Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (Ministrio da Integrao Nacional, 2005) destacam-se as seguintes: (i) a
abordagem em mltiplas escalas, considerando desde a escala supranacional
escala local, passando pela nacional, macrorregional e sub-regional, com clara
diviso de papis que devem ser desempenhados em cada uma delas; (ii) a
amplitude nacional da PNDR, tendo como base o reconhecimento de que o combate
s desigualdades exige que o processo voltado para o combate s disparidades
regionais seja tratado como uma questo nacional, e no apenas como especfica
de regies tradicionalmente consideradas objeto de interveno governamental;
neste particular o desenvolvimento deve considerar a heterogeneidade e a
19 Em 2004 foi criado no mbito MDIC o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais, atravs
da Portaria Interministerial n. 200 de 03/08/04.
20 Para exame da abordagem adotada por esta instituio, ver o texto de Juarez de Paula Desenvolvimento
Local, publicado pelo SEBRAE (PAULA, 2008). Neste documento so relacionadas, em vrios captulos, as diversas
formas de desenvolvimento dos territrios entre as quais Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel,
Agenda 21 Local, Rede de Economia Solidria, Arranjos Produtivos Locais, Projeto de Desenvolvimento Regional
ou Meso-regional, Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais. Ver, tambm, para exame da relao dessa
abordagem em vrias instituies (BNDES, CNPq, FINEPE e outras): http://www.redesist.ie.ufrj.br.
66
diversidade de situaes existentes, em todo sua complexidade; (iii) a PNDR no

uma poltica de uma agncia ou ministrio especfico (Ministrio da Integrao
Nacional), mas compete a toda estrutura do governo, pois a misso de reduo
das desigualdades regionais maior que a competncia institucional de qualquer
estrutura isolada do Governo.
Entre os instrumentos da PNDR cabe ressaltar os programas governamentais
includos no PPA, os Planos Macrorregionais e Sub-regionais (sobretudo o Plano
Amaznia Sustentvel, Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do
Nordeste, Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido, Plano
Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste, Plano de Desenvolvimento da
Faixa de Fronteira, Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel para a rea de
Influncia da Rodovia BR-163 Cuiab Santarm e Plano de Desenvolvimento
Integrado e Sustentvel da Mesorregio dos Vales do Jequitinhonha e do Mucuri).
A PNDR contempla ainda a criao das novas Sudene e Sudam com novos
arranjos institucionais nas diversas escalas de atuao; um expressivo processo de
capacitao de recursos humanos empreendidos pelo Ministrio de Integrao
Nacional; o estabelecimento de Cmaras de Poltica de Integrao Nacional e
Desenvolvimento Regional, coordenada pela Casa Civil; o aporte e incremento dos
recursos vinculados aos diversos fundos constitucionais (FNO, FNE e FCO) e dos
Fundos de Desenvolvimento da Amaznia e do Nordeste (FDA e FDNE).
Merecem destaque na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional a
preocupao voltada para a articulao entre o desenvolvimento dos territrios ou
regies, de um lado, e o objetivo ou projeto mais geral de desenvolvimento nacional,
alm da necessidade de uma integrao nas aes propostas e desenvolvidas pelo
planejamento regional nas suas mltiplas escalas, de forma a evitar superposio e
contradio entre os programas e projetos desenvolvidos nos diferentes nveis. Ou,
ainda, evitar a ao isolada, parcial ou incompleta de territrios e regies individuais,
desarticulados do seu contexto mais geral.
Estudo recente21recente38 a respeito da PNDR constituiu uma tentativa de
explorar os fatores que influram negativamente na implementao da referida
poltica, ressaltando os conflitos existentes na estrutura do Estado e as decises
governamentais no sentido de privilegiar novas formas de abordagem do territrio. A
autora faz referncia, neste particular, tanto aos programas de transferncias de renda,
notadamente o Bolsa Famlia, quanto a programas voltados para os territrios rurais,
21 Examinar de Priscila de Ges Pereira sua dissertao de mestrado na UFRJ, denominada Dificuldades de
Implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). (PEREIRA, 2009). Consultar, sobretudo,
o captulo referente s consideraes finais.
67
principalmente o Programa Territrio da Cidadania22. Some-se a isso o desprestgio

das instituies tradicionalmente responsveis pelas polticas de desenvolvimento
regional, notadamente as superintendncias regionais e o ministrio ao qual elas
esto subordinadas. Este ltimo aspecto referido, de certa forma, confirmado pelas
dificuldades encontradas pelo Governo Federal para reestruturar as superintendncias
regionais, em especial aquelas que contavam com instrumentos mais poderosos
de poltica regional e tiveram maior apoio das lideranas regionais, em perodos
anteriores: a Sudene e a Sudam.
Em resumo, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional constitui um esforo
no sentido de sistematizar e redefinir, num contexto de surgimento e disseminao
de vrias formas de planejamento regional ou territorial, as aes desenvolvidas tanto
pelas entidades governamentais nas suas diferentes esferas, quando a sociedade civil
na sua ao nas regies ou no territrio, em suas vrias escalas.
4.4 Desenvolvimento dos territrios rurais

Este tema foi abordado da perspectiva conceitual e terica, em captulo anterior, e
ser analisado posteriormente, em termos de sua evoluo institucional. O que se faz
a seguir uma descrio sumria dessa abordagem que marcou profundamente, sem
dvida, o planejamento territorial em perodo recente.
Parte relevante dos esforos voltados para essa abordagem est relacionada
com a deciso do Governo Federal em propor uma poltica nacional de apoio ao
desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. Tal deciso esteve associada a um
processo de reivindicaes tanto de integrantes do setor pblico, em suas diversas
esferas, como de organizaes da sociedade civil. As reivindicaes se relacionavam
com a necessidade de articulao e integrao das vrias aes de desenvolvimento
nos territrios rurais e da exigncia de abordagens inovadoras que contemplassem
as novas realidades do mundo rural23. Nos documentos oficiais que definiram essa
22 Cabe aqui uma longa citao da autora referida: Outro instrumento de destaque tem sido o Programa
Territrios da Cidadania. O referido Programa, apesar de estar atrelado a uma estratgia de promoo de
desenvolvimento territorial integrado e sustentvel, apresenta algumas caractersticas prximas das chamadas
polticas de desenvolvimento regional. Mais que isso, o Programa capitaneado pelo MDA, apresenta diretrizes
semelhantes s diretrizes abarcadas pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. A PNDR indicou como
premissas fundamentais uma atuao em mltiplas escalas e uma articulao/integrao interinstitucional de
governo. Quando o Programa Territrios da Cidadania instiga a criao de um Comit Estadual e de um Colegiado
Territorial para que integrem a estratgia de atuao do Programa, conjuntamente com o Governo Federal,
est tentando operar em mltiplas escalas. Ao mesmo tempo, quando o Programa, sob a coordenao da Casa
Civil, mobiliza 22 Ministrios e instiga-os a aplicar recursos nos Territrios da Cidadania, territrios considerados
prioritrios para o Programa, est, sem sombra de dvida, estimulando a integrao/articulao interinstitucional
de governo (PEREIRA, 2009, p. 196 e 197).
23 Ver documentos produzidos Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria de Desenvolvimento
Territorial (2005-A, 2005-B e 2005-C) e estudo de autoria de Arilson Favareto, Retrato das Polticas de
Desenvolvimento Territorial no Brasil (FAVARETO, 2009).
68
forma de atuao e mobilizao social, sempre presente a ideia de que as polticas

pblicas realizadas nas ltimas dcadas para a promoo do desenvolvimento rural
no Brasil ou foram insuficientes ou no tinham o objetivo de proporcionar efetivas
melhorias na qualidade de vida das populaes do interior do pas (Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio/Secretaria de Desenvolvimento Territorial, 2005-A, p. 9)24.
Ao lado dos determinantes anteriormente assinalados, deve ser mencionado
o fato de que a emergncia dessa abordagem territorial do desenvolvimento rural
tem sua origem, tambm, no reconhecimento da ocorrncia de novas dinmicas
espaciais, a exemplo de uma aproximao do rural com o urbano e a constatao
de que a industrializao e a modernizao agrcola no constituiriam elementos
suficientes para a efetiva promoo do desenvolvimento rural. Deve-se agregar a esses
determinantes uma avaliao muito presente em perodo mais recente, relacionada
com a descentralizao das polticas e da atividade industrial, associada reduo e
certo direcionamento da interveno estatal, contribuindo para que, particularmente,
nos meados dos anos 1980 e nos anos 1990, se institusse um padro onde, em lugar
dos investimentos diretos e de corte setorial, caberia ao Estado criar condies e
um certo ambiente a partir do qual os agentes privados pudessem, eles mesmos,
fazer a alocao, supostamente mais eficiente, dos recursos humanos e materiais.
Aqueles processos sociais e econmicos de corte eminentemente territorial, e no
mais meramente setorial, e este novo padro, so, em sntese, as principais razes da
emergncia e consolidao desta nova abordagem (FAVARETO, 2009, p. 11).
Estudos e entrevistas realizadas sobre esta experincia reconhecem que a
disseminao mais consistente dessa abordagem se deve, no mbito do Governo
Federal, Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), integrante do Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio. Criada em 2003, a SDT foi responsvel pela forma mais
acabada, at o presente, desta forma de abordagem, como ser descrita com maior
detalhe adiante. O que importante destacar que o seu processo de disseminao
se deu sob a coordenao da SDT e ocorreu tambm noutros mbitos do Governo
Federal, sob novas formas e subordinada a outros ministrios e secretarias.
No que se refere a este ltimo aspecto, no mbito do Governo Federal vale
lembrar a realizao de esforos no Ministrio do Meio Ambiente, atravs da Agenda
21. J no Ministrio do Desenvolvimento Social o destaque, nesse particular, dado
pelo Programa Fome Zero de Segurana Alimentar e Nutricional. Com abordagem
prxima, no se pode deixar de considerar, no Ministrio de Integrao Nacional, os
Programas das Mesorregies. Neste, como nos demais ministrios, as experincias
24 Assinala o referido documento: Mesmo com avanos em espaos conquistados pelos movimentos sociais, os
resultados ainda esto muito aqum das necessidades. Alguns poucos resultados ainda podem ser considerados
restritos a determinadas regies ou setores. As assimetrias quanto a oportunidades de desenvolvimento ainda
produzem, no meio rural, o maior contingente de pobres e de excludos (Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio/Secretaria de Desenvolvimento Territorial 2005-A, p. 9).
69
referem-se a iniciativas que compreendem aes que alcanam populaes rurais e

de regies mais distante dos centros urbanos e regies mais desenvolvidas do pas
e, ademais, que pressupem a prvia definio de planos de desenvolvimento de
territrio e da criao de fruns regionais de gesto (FAVARETO, 2009).
Registre-se que a disseminao ocorre, tambm, na estrutura dos governos
estaduais, influenciada pela criao e atuao do MDA. Arilson Favareto, j citado,
refere-se, neste particular, entre outras, iniciativa do Governo Estadual da Bahia
que abrangeu, alm do processo de territorializao ou regionalizao da Bahia, a
definio de Territrio de Identidade, que passou a ser considerado como referencial
para a ao governamental. Outros governos buscam ampliao da experincia,
antes restritas a zonas especficas, para demais reas do territrio, como o caso de
Pernambuco. Devem-se levar em conta, ainda, iniciativas como a dos programas de
microbacias ou de recursos hdricos que tiveram significativa difuso no Sul e Sudeste
do pas. No Nordeste citado o Projeto Dom Helder Cmara que engloba vrios
estados da regio e envolve uma integrao da vrios programas. (FAVARETO, 2009,
p. 7 e 8)
Voltando ao papel do MDA, foi na sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial,
em particular, que essa abordagem territorial tomou a forma mais acabada, embora
no se possa deixar de considerar as carncias ainda existentes na estruturao do seu
formato institucional. De fato, levando-se em conta as preocupaes do MDA e da
SDT, com relao sua misso institucional apoiar a organizao e o fortalecimento
institucional do atores sociais locais na gesto participativa do desenvolvimento
sustentvel dos territrios rurais e promover a implementao e integrao das
polticas pblicas so explicitados:
a. trs eixos estratgicos: organizao e fortalecimento dos atores sociais, adoo da preocupao e prticas de gesto social e a promoo e integrao
das polticas pblicas;
b. e um ciclo de gesto que envolve, entre outros aspectos, sensibilizao e mobilizao dos atores locais, elaborao de diagnstico/viso de futuro/planificao, a organizao descentralizada (estimulando parcerias e polticas pblicas, fortalecendo arranjos institucionais e diviso de atribuies e tarefas), a
direo e coordenao democrtica (socializao das informaes, monitoramento e avaliao dos processos e resultados) (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria do Desenvolvimento Territorial, 2005-C, p. 9).
No que se refere ao mbito da disseminao do planejamento territorial suficiente
destacar que em 2010 os Territrios da Cidadania selecionados pelo Governo Federal
so em nmero de 120 e abrangem 1.852 municpios.
70
5. Os Desafios das novas abordagens

Ficou evidente, da descrio apresentada anteriormente, que a evoluo do
planejamento regional ou territorial passou por grandes transformaes nas fases
significativas do desenvolvimento brasileiro recente. Nessa trajetria foi detectada a
presena de dois grandes momentos do planejamento regional ou territorial. De um
lado, uma abordagem caracterizada, em termos institucionais, pelas superintendncias
de desenvolvimento regional, nas quais prevaleceram a abrangncia macrorregional
e o objetivo fundamental da sua estratgia de combate s desigualdades regionais
e a integrao/articulao das economias macrorregionais perifricas aos centros
mais desenvolvidos e industrializados da economia nacional. Essa abordagem,
como se assinalou, foi iniciada na dcada de 1950, no regime democrtico e teve
sua fase mais caracterstica no desenvolvimentismo autoritrio da segunda metade
dos anos de 1960 at primeira metade dos anos de 1980. Seu ocaso ocorre nos anos
posteriores, quando o Estado no mais teve capacidade de bancar os estmulos e os
investimentos orientados para o desenvolvimento setorial e regional e, ademais, o
processo inflacionrio eliminou dos governos e dos agentes privados sua capacidade
de planejar e viabilizar investimentos de mdio e longo prazo. Somam-se a isso as
polticas liberais que se disseminaram por todo mundo e no Brasil comeam a ser
realizadas a partir do incio dos anos 1990. neste ltimo contexto que algumas
superintendncias so fechadas ou tiveram reduzidas suas funes ou recursos.
No obstante, importante considerar que, nesses anos considerados perdidos
por algumas analistas que centravam suas observaes nos indicadores econmicos,
ocorreram os processos de abertura poltica e de democratizao, os quais, num
contexto de crise fiscal e financeira do setor pblico em suas diferentes esferas,
deram lugar a uma intensa mobilizao social no s voltada, sem muito xito, para
recuperao das antigas superintendncias25, como, com mais sucesso, para a prtica
de novas abordagens, com diferentes vises tericas e ideolgicas que, presentes
noutros pases26, passaram a fazer parte da discusso sobre o planejamento territorial
e regional no Brasil.
Em resumo, no foi somente a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro e a
disseminao das propostas tericas e ideolgicas associadas s posturas liberais e ao
25 Para referncia ao movimento Muda Nordeste ver texto, j citado, de Leonardo Guimares Neto (GUIMARES
NETO, 1999, p. 239 e 240). Para informaes referentes ao esforo de recriao da Sudene examinar o documento
de base, elaborado pelo Grupo de Trabalho Interministerial, coordenado por Tania Bacelar de Arajo, publicado
pelo Ministrio da Integrao Nacional, Base para a Recriao da SUDENE. O texto foi concebido no incio do
primeiro mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva e publicado posteriormente. O trabalho envolveu uma
ampla mobilizao da sociedade, no Nordeste e em outras regies (Ministrio da Integrao Nacional, 2006).
Tentativas de recriao ocorreram em relao Sudam, Sudeco (Grupo de Trabalho Interministerial, 2003) e
Sudesul.
26 Examinar o interessante estudo de Elies Furi, Evolucin y Cambio en la Economa Regional (FURI,1996).
71
contexto de globalizao que passou a marcar presena nas discusses das polticas
de desenvolvimento em todo mundo. No caso brasileiro, simultaneamente com
esses processos, ocorre a abertura poltica ps-ditadura militar que esteve associada
intensa mobilizao social, na cidade e no campo, no sentido de abertura dos
centros de deciso e de participao da populao na escolha dos seus dirigentes
nos diferentes postos federais, estaduais e municipais. No esquecer que, antes do
primeiro presidente eleito depois do regime militar, houve uma intensa mobilizao
para elaborao e aprovao da Constituio de 1988, que continha, em vrios dos
seus artigos, propostas para o fortalecimento do planejamento regional de diversas
formas. Esses aspectos da Constituio de 1988 foram examinados por Maria
Regina Nabuco que ressaltou o fato de que, embora muitas das demandas sobre
o desenvolvimento e planejamento regional tenham sido introduzidas em vrios
artigos, a elaborao e aprovao de leis complementares para torn-los efetivos no
foram realizadas (NABUCO, 2007, p. 78).
A nova abordagem de planejamento regional ou territorial tem, pois, um grande
nmero de determinantes, no Brasil. Entre eles, convm lembrar alguns internacionais,
muito relacionado com o processo de globalizao nos quais h um destaque muito
particular da valorizao do territrio, considerado como espao privilegiado para a
promoo do desenvolvimento, utilizando suas potencialidades no contexto de uma
mobilizao e articulao dos parceiros e atores sociais, considerados capazes de
definir formas promissoras de desenvolvimento neste nvel local. Neste particular, cabe
a observao de Carlos Brando: Se, por um lado, houve a revalorizao do territrio...
e da dimenso espacial do processo de desenvolvimento, por outro lado, ocorreu a
completa banalizao das questes que malgrado a sua natureza estrutural, histrica
e dinmica, foram deslocadas para o lugar comum do voluntarismo, cristalizando um
grande consenso, um verdadeiro pensamento nico localista. Quase toda a literatura
aborda, e as polticas pblicas implementam, aes em alguma medida orientadas
por essa concepo terica e analtica (BRANDO, 2007, p. 36). Em alguns textos
orientadores dessas propostas de abordagem, o Estado, quando no est ausente,
considerado obstculo ou perturbao ao efetivo desenvolvimento das economias
locais a partir das potencialidades regionais e dos processos endgenos que podem
ser desencadeados pelos atores ou protagonistas locais27.
Feita esta introduo deve-se examinar quais os desafios que essas novas
abordagens devero enfrentar, no futuro prximo, para que os esforos desenvolvidos
at o presente sejam mais significativos e convirjam para o desenvolvimento nacional
que no s leve em conta a grande diversidade do territrio nacional, mas considerem
as diferentes dimenses dos territrios brasileiros.
27 Em alguns textos sobre procedimentos metodolgicos questionada a presena governamental, quando
ento se faz referncia ao fato de que o desenvolvimento no pode ser deixado nas mos do governo (PAULA,
2008).
72
5.1 Institucionalizao do planejamento regional ou territorial

So vrios os fatores que dificultam ou constituem impedimento ao esforo de
construo de um arcabouo institucional atravs do qual possam ser ampliadas
e venham a ser consolidadas essas novas formas de desenvolvimento atravs do
planejamento territorial. Isto ficou evidente quando dos esforos realizados pelo
Ministrio da Integrao Nacional na concepo e implantao da Poltica Nacional
de Planejamento Regional (PNDR), anteriormente referida, e na proposta de Poltica de
Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT)28.
Ao lado das disputas e contradies internas no aparelho do Estado e da presena
marcante, na tradio brasileira, da viso e perspectiva setorial de concepo e
implantao de programas e projetos governamentais, existem outros aspectos de
natureza operacional que no podem ser omitidos. A inexistncia de referenciais
espaciais ou territoriais comuns, com os quais as diferentes instituies desenvolvam
formas de coordenao e articulao sejam ministrios setoriais, outras instituies
governamentais ou no governamentais, ou rgos das diferentes esferas de governo
reduz significativamente a eficcia que a ao descentralizada (mas articulada e
integrada em objetivos comuns) dos territrios poderia ter nas experincias mais
recentes.
Isto tem grande validade em relao experincia brasileira de planejamento
regional e territorial em todas as fases analisadas, mas diz respeito, sobretudo,
abordagem mais recente. evidente, dada a multiplicidade de experincias das
novas abordagens, que o isolamento e a ausncia de integrao com objetivos
mais gerais variam significativamente de uma para outra forma. Essa integrao do
planejamento local e territorial com os objetivos mais amplos das polticas nacionais,
macrorregionais ou mesmo estaduais, est mais ausente em experincias centradas
em arranjos produtivos locais de iniciativa mais restrita do que nas experincias
comandadas por instituies nacionais ou estaduais, nas quais ocorrem um dilogo e
inter-relao entre as vrias instncias de deciso.
De fato, de se esperar que a experincia do desenvolvimento dos territrios
rurais, sob a forte influncia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e dos
sindicatos rurais dos trabalhadores atuando em vrias escalas, alm da estruturao
adotada de conselho nacional, conselhos estaduais e conselhos territoriais ao lado
do esforo de estruturar no nvel da Casa Civil a atuao dos diversos ministrios
tenha um desempenho menos isolado e mais integrado aos objetivos e s diretrizes
de desenvolvimento regional e nacional. No obstante esses aspectos, algumas
avaliaes realizadas, voltadas para as experincias de desenvolvimento territorial,
ressaltam a necessidade de avanos nos aspectos institucionais e na integrao
28 Para um exame da proposta de poltica de ordenamento territorial ver textos elaborados pelo Ministrio da
Integrao (Ministrio da Integrao Nacional, 2003)
73
entre as aes desenvolvidas por diversos ministrios da maior importncia para o

Vale citar mais uma vez estudo (FAVARETO, 2009) que assinala o grande desafio
que tem a experincia do desenvolvimento territorial rural e que consiste no
avano no processo de institucionalizao. Assinala, neste particular, a necessidade
de reconhecimento do estgio atual dessa experincia que de transio de uma
viso setorial em direo de uma verdadeira abordagem territorial (p. 3). Devese, na sua viso, considerar a presena do vis setorial com nfase nas atividades
agropecurias ou artesanais ou de polticas sociais, sem uma vinculao efetiva
com outras instncias relevantes. Conclui a respeito: Em relao ao governo
federal, portanto, as principais ausncias so as estruturas governamentais que
congregam os investimentos e recursos voltados cincia e tecnologia e aos outros
setores da economia que no sejam agricultura. E, alm disso, tambm esto ausentes
organizaes representativas de segmentos que muitas vezes respondem pela
dinmica econmica local, mas que no so organizaes de agricultores pobres. O
envolvimento destas estruturas governamentais e destas organizaes sociais seria
de fundamental importncia para romper com os limites setoriais e de poltica social
que hoje marcam a introduo do adjetivo territorial s polticas governamentais
brasileiras (p. 8). Na pgina seguinte o autor resume suas consideraes a
este respeito: Em sntese, h a necessidade de compatibilizar o vis agrcola das
organizaes sociais com a necessidade de conferir um cunho multissetorial s aes
de desenvolvimento territorial, e h a necessidade de compatibilizar a prioridade s
regies interioranas com investimentos e com a mobilizao de recursos voltados
dinamizao econmica, para alm dos investimentos sociais (p. 9). Reconhece ainda
que, como na poca da sua anlise o Programa Territrios da Cidadania estava ainda
no incio, no possvel saber se haver mudanas no sentido de envolver mais
setores sociais, alm as organizaes de agricultores (p. 9).
5.2 Superao do localismo

Uma questo que tem chamado a ateno de vrios estudiosos dessas novas
abordagens voltadas para o desenvolvimento regional ou territorial, j mencionada
anteriormente, a da nfase exagerada no protagonismo local ou no crescimento
endgeno, de forma a desconhecer e de omitir determinantes e condicionantes
mais gerais (econmicos, sociais polticos), nacionais ou internacionais, que so da
maior relevncia para o entendimento da realidade local e para a prpria dinmica do
desenvolvimento territorial ou regional.
Um dos estudiosos dessa questo, anteriormente citado, Carlos Brando, enfatiza,
nessas abordagens muito difundidas, o fato de que o espao local e regional tudo
poderia, dependendo de sua vontade de autoimpulso (BRANDO, 2007, p. 39).
Citando dois autores representativos e de referncia internacional, Brando ressalta
74
uma caracterstica marcante do que entende por localismo. Jordi Borja e Manuel
Castells destacam no livro Local y Global (BORJA e CASTELLS, 1997, p. 250): o mbito
urbano-regional seria hoje o marco natural da atividade econmica. mais que a
empresa, cada vez mais dependente dos seus entornos e das sinergias destes; mais
que o Estado-Nao, desbordado pelos processos de globalizao e menos capaz
de articular-se com a diversidade de atores econmico-sociais privados. Seguindo a
citao dos autores, um comentrio de Carlos Brando sobre o exagero da produo
intelectual na capacidade endgena de determinados territrios para engendrar
um processo virtuoso de desenvolvimento social e econmico, para replicar as
caractersticas exitosas de outros casos e de subestimar os enormes limites colocados
regulao local (p. 39).
Preocupao similar tem Maria Regina Nabuco quando enfatiza a necessidade
de considerao das instncias supralocais, destacando, sobretudo, que nos caso
de desenvolvimento da atividade produtiva associado ao avano tecnolgico,
aumento da renda e gerao de emprego ... indispensvel aes planejadas a nvel
supralocal, que garantam no s maiores ganhos de escala, mas contnua articulao
de bens servios e conhecimento cientfico (NABUCO, 2007, p. 85).
verdade, como assinalado, que no contexto dessa grande diversidade de
orientaes de planejamento territorial (que possuem uma grande diversidade
e complexidades de determinantes), que podem ser encontrados exemplos
nos quais o contexto constitudo pelas polticas, pelos condicionantes e pelos
determinantes nacionais ou mundiais venha a ser considerados. De fato, algumas
dessas abordagens tm seus planos ou propostas elaborados a partir de concepes
de cenrios nacionais ou mundiais, com base nos quais podem ser identificados
determinantes que influem positiva ou negativamente no territrio ou regio
especfica. Ao lado disso, deve-se considerar que algumas das polticas adotadas
nos territrios so decorrentes, em parte, de decises e definies mais gerais que
partem de instncias nacionais (ministrios) e so regionalizadas a partir do debate
local ou no territrio.
No obstante, o exame dos procedimentos metodolgicos mostra que, em
sua maioria, as novas abordagens de planejamento territorial ou regional seguem
proposies ou hipteses nas quais o territrio visto isoladamente sem referncia
ao seu contexto mais relevante ou a determinantes (positivos e negativos) exgenos,
e o desenvolvimento proposto tem uma forte nfase no carter endgeno das
iniciativas e potencialidades locais. Da decorre uma concepo de regio ou territrio
que capaz de por si prpria superar todas as carncias e aproveitar-se de todas as
oportunidades que possam existir no seu interior ou nas relaes sociais e econmicas
que estabelecem.
75
5.3 Adoo de metodologias que permitam integrar viso geral e local

Associada ao localismo, previamente citado, relevante considerar como um
grande desafio das novas abordagens de planejamento territorial a necessidade
de elaborao de conceitos ou procedimentos metodolgicos que possibilitem
uma intensa integrao entre o processo de mobilizao, de descentralizao e de
democratizao das decises locais, de um lado, e a construo coletiva de um projeto
nacional de desenvolvimento e de convivncia social, de outro. Neste particular,
importa ao lado do reconhecimento das vantagens e das potencialidades de uma
mobilizao planejada no mbito dos territrios e localidades, o reconhecimento
dos limites de sua ao e da sua capacidade de resoluo dos problemas locais, e,
em decorrncia, a necessidade de considerar a dimenso nacional e macrorregional
como instncia fundamental no desenvolvimento sustentvel da sociedade nas suas
diferentes escalas espaciais. neste mbito, e na interao entre o nacional e o local,
que ocorre a construo do projeto de desenvolvimento nacional, no qual reside a
possibilidade de encaminhamento efetivo de solues para os grandes problemas
nos diferentes nveis do territrio do pas. Isto passa necessariamente, em termos
operacionais, por um longo processo de articulao de todas as escalas geogrficas e,
em termos mais tericos, por uma crtica dos conceitos e metodologias que enfatizam
o localismo, na forma que aqui foi descrito.
Os conceitos e abordagens metodolgicas adotadas em algumas das novas
abordagens caracterizam-se pelo abandono da perspectiva crtica da sociedade,
que passa a ser compreendida como constituda por atores e agentes no por
classes sociais , na qual so enfatizadas as relaes estabelecidas pela comunidade
cvica destacada nas abordagens do papel estratgico do capital social (BRANDO,
2007, p. 45). H um destaque para a lgica da ao coletiva da qual resulta o bem
comum que depende, sobretudo, de fatores do ambiente institucional e do contexto
cvico e cultural, nos quais os atores esto estruturados em torno da confiana e da
solidariedade, responsveis pelo xito, ou no, das instituies comunitrias (p.46).
Tudo dependeria das foras da comunidade de cooperao, da eficincia coletiva e
das vontades e fatores endgenos no entorno territorial que tenham construdo uma
atmosfera sinrgica (p. 47).
Destas consideraes, parte a concepo, presente em grande parte dessa
abordagem, do Estado que, na anlise crtica de Carlos Brando, pouco teria a fazer
neste ambiente de aprendizagem coletiva e da atmosfera sociopoltica em que ocorre
a congregao dos atores sociais de forma cooperativa. De fato, neste particular, a ao
do setor pblico se limita a desobstruir entraves microeconmicos e institucionais, a
regular, ou principalmente desregular, com a finalidade de garantir o marco jurdico e
o sistema de normas que atuem sobre as falhas do mercado.
76
No h, nessa viso, o imprescindvel aprofundamento da anlise da concorrncia

e da estrutura de mercado, na qual se manifestam claramente a fora, a coao e
o poder das unidades produtivas oligoplicas dominantes, alm dos processos de
dissimetrias e de dominao a elas associadas e que se contrapem a uma lgica
que apenas enfatiza a interdependncia e reciprocidade do mercado: O poder no
disseminado, obviamente. Existe uma coeso orgnica extralocalizada, que no
abalada pelas iniciativas empreendedoras ou pela atmosfera de progresso. Mas a
viso da endogenia exagerada, no reconhece essa complexidade social... Aniquilamse nessas abordagens localistas todas as possibilidades de tratamento adequado das
heterogeneidades estruturais dos pases subdesenvolvidos. Tais pases vivem situaes
de extrema assimetria entre suas pores territoriais, correndo riscos de desembocar
em processos de fraturas, inclusive federativa. Neste sentido, preciso pensar a
repactuao federativa e a construo de um patamar mnimo de homogeneidade
social, como pr-requisito de um verdadeiro processo de desenvolvimento nacional
(BRANDO, 2007, p. 50).
O que fica das anlises e dos conceitos e procedimentos metodolgicos que
acompanham a maior parte dessas novas abordagens , de um lado, a ideia de que os
centros de deciso e de controle residem nos locais e, de outro lado, que a dinmica
econmica e social endgena. Sua crtica, portanto, deve partir do exame de
determinaes mais profundas do regime social de produo no qual esto inseridos
os locais ou os territrios considerados, que no caso do capitalismo, esto submetidos
intensa mercantilizao e diviso social do trabalho (BRANDO, 2007, p. 51).
77
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80
CAPTULO 3
EMERGNCIA E EVOLUO
DO PROGRAMA DE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
DOS TERRITRIOS RURAIS E NOS
TERRITRIOS DA CIDADANIA
Rafael Echeverri
Secretrio Tcnico do PROTERRITRIOS
Introduo
A poltica de desenvolvimento rural do Brasil sofreu uma significativa transformao
durante a primeira dcada do presente sculo, tendo uma verso emblemtica do
que se denominou uma nova gerao de polticas pblicas para o espao rural.
No contexto latino americano acompanha-se com ateno especial a concepo,
instrumentao e gesto dos instrumentos, desenvolvimentos institucionais e
modelos de implementao dos diversos componentes desta estratgia.
A reconstruo do processo, que tem conduzido criao desta estrutura
institucional de poltica pblica, demonstra um significativo valor para contribuir na
sustentabilidade futura dos resultados alcanados, redirecionamento dos processos
que devem ser revisados e, muito especialmente, no apoio gesto do conhecimento
como ferramenta que permita uma maior apropriao da poltica por parte dos atores
sociais envolvidos e dos agentes pblicos comprometidos com seu xito.
Nesta anlise, contempla-se o reconhecimento de trs grandes etapas de evoluo
da poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais do Brasil. A primeira abrange
os antecedentes que originaram o marco de gestao das bases sobre as quais se
edificou a estratgia pblica e o envolvimento das bases sociais; a segunda refere-se
ao processo de construo da estratgia, do seu ajuste e incio de operao como um
Programa de cunho nacional e, a terceira se refere consolidao da estratgia como
um Programa que compromete a vontade poltica do governo brasileiro como um
todo por meio dos Territrios da Cidadania.
Para a anlise de sistematizao do processo, tem se levado em considerao
que no desenvolvimento de uma poltica pblica sempre se geram aes de carter
81
poltico que abrangem os processos sociais e pblicos onde se manifestam diversas

formas de exerccio de poder, as quais vo moldando e tornando realidade a vontade
poltica expressada em decises que comprometem os movimentos sociais e as
instituies pblicas. Em cada uma das fases de evoluo da poltica, definidas acima,
se apresentaram esse tipo de decises que explicam e consolidam os avanos ou
retrocessos do processo, definindo fatos polticos em cada uma delas.
Estas decises polticas se traduzem em definies de carter institucional que
criam as estruturas de operao do Programa e os mecanismos de formalizao e
ordenamento da participao de todos os agentes envolvidos na gesto, assim como
nas decises de orientao de gasto pblico. Todo esse processo acompanhado
por espaos de reflexo, estudos e anlises tcnicas que proporcionam respaldo s
decises institucionais e ajudam a compreender os aspectos polticos.
Neste contexto, se apresentam os principais fatos, momentos cruciais, de carter
poltico, institucional e tcnico que tem seguido a poltica de desenvolvimento dos
Territrios Rurais do Brasil no perodo de 2000 a 2010, tomando como referncia as
trs fases j citadas.
A poltica de desenvolvimento rural e de apoio agricultura familiar do Brasil
apresentou uma mudana significativa a partir do ano de 2003, devido ao seu
carter explicitamente territorial, com a adoo de uma estratgia que implicou na
criao de uma estrutura institucional e de um conjunto de processos de gesto
da poltica pblica que marcou um novo rumo s polticas de desenvolvimento
agrrio.
Mas essa mudana na poltica o produto de processos polticos e de
desenvolvimento institucional que estavam sendo geridos no Brasil h anos e de um
momento poltico especialmente favorvel para o reconhecimento da importncia
do espao rural e da agricultura familiar nos interesses estratgicos nacionais,
particularmente associados a aspectos como a coeso territorial e social. A ascenso
de uma viso poltica, que privilegia os direitos e a gesto participativa, se encontrou
com processos sociais de enorme significado e fora poltica para dar como resultado
a elaborao de uma poltica que significa um passo importante na construo de
novos caminhos de institucionalidade pblica.
A primeira fase identificada na presente anlise corresponde aos antecedentes e
situaes prvias s implementadas em 2003, da estratgia denominada Programa
de Desenvolvimento dos Territrios Rurais do Brasil. Dentre eles, se destacam os fatos
mais significativos nos aspectos polticos, institucionais e tcnicos, ocorridos nesta
fase.
82
1. Antecedentes da construo da poltica

1. 1 Status ministerial dos assuntos agrrios e da agricultura familiar
O processo poltico que originou a estratgia atual de desenvolvimento rural se
remonta as lutas agrrias e a construo de polticas e instituies cada vez mais
democrticas de ateno agricultura familiar, como resposta presso exercida
por atores rurais atravs de suas prprias organizaes rurais e de movimentos de
reivindicao, tanto na luta pela terra, como na busca de reconhecimento ao trabalho
rural, aos direitos dos agricultores familiares e, em geral, da sociedade rural.
A crise desencadeada no final dos anos noventa dadas as enormes dificuldades
do Governo Federal para dar resposta e tratamento aos movimentos de reivindicao
pelo acesso terra, que conduziu a conflitos e situaes de grande instabilidade
poltica em algumas regies do pas, levaram a uma mudana no status poltico
do tema da agricultura familiar. Isto acarretou na deciso do Governo de Fernando
Henrique Cardoso de reconstruir parte da institucionalidade pblica, que havia sido
desmontada durante o perodo do Governo do presidente Collor de Mello em 19891,
quando os ventos das reformas estruturais fundiram o Ministrio Extraordinrio da
Reforma e o Desenvolvimento Agrrio, com o Ministrio da Agricultura, em um nico
ministrio.
Nessas circunstncias foi criado o Ministrio de Poltica Agrcola e Desenvolvimento
Agrrio no final de 19992, integrando as reas de reforma agrria e agricultura
familiar em uma estrutura institucional que significou o reconhecimento poltico aos
movimentos sociais e de trabalhadores que buscavam reivindicao no campo. No
ano de 20003 este passa a ter a atual denominao de Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio MDA.
Um dos aspectos que confere maior fortaleza criao deste ministrio a
definio de um Programa Nacional de Fortalecimento Agricultura Familiar Pronaf,
que envolve os fundos destinados assistncia financeira a projetos de infraestrutura,
servios municipais e outros fundos destinados ao tema da reforma agrria e
agricultura familiar. Desta forma, o ministrio dispe de recursos prprios para o
desenvolvimento de sua misso institucional.
Este processo de mudana apresenta uma clara significao em termos de equilbrio
de poder e de relevncia poltica dos assuntos agrrios e de agricultura familiar, toda
vez que esse cmbio institucional responde a uma demanda dos atores sociais,
1 Governo do Brasil, Medida provisria n. 29 (15 de janeiro de 1989)
2 Governo do Brasil, Medida provisria n. 1911-12 (25 de novembro de 1999)
3 Governo do Brasil, Decreto 3338 (14 de janeiro de 2000)
83
em relao a inconvenincia de que estes assuntos corram o risco de invisibilidade

ao pertencer a um ministrio com responsabilidade principalmente setorial, com
nfase na agricultura comercial. Este debate, comum a muitos pases da regio, tem
um substrato de carter poltico que se expressa na mobilizao das organizaes
sociais e de produtores. Em sntese, a recuperao desta institucionalidade no Brasil
tem um componente reivindicativo e poltico, que reflete o resultado das lutas das
organizaes sociais.
O eixo central desta reforma o de reconhecer que o tema de desenvolvimento
rural, reforma agrria e agricultura familiar tem uma natureza setorial diferente da
agricultura como setor econmico. No entanto, o estatuto do MDA no deixa sua
essncia setorial, toda vez que seu objetivo fundamental est centrado na reforma
agrria e promoo do desenvolvimento sustentvel do segmento rural constitudo
por agricultores familiares4. Nesse sentido, o MDA foi constitudo no incio da dcada
como um ministrio setorial, enfocando a agricultura para um segmento especfico
de agricultores familiares.
1.2 O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

Pronaf, antecedentes de uma poltica de longo alcance
Desde sua formalizao em 19965, o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar Pronaf, tem sido o estruturante das aes pblicas para
o desenvolvimento rural do Brasil. Em primeira instncia, foi criado no interior
do Ministrio da Agricultura, mas logo se converteu no instrumento de poltica
que se estruturou na atuao do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio em seus
componentes de desenvolvimento rural.
O mbito de competncias ou temas atendidos pelo Pronaf se centraliza nas
necessidades mais importantes dos agricultores familiares, considerando de
forma integral os aspectos de fortalecimento da empresa agrcola do agricultor
familiar (financiamento, capacidades e tecnologia) e seu entorno produtivo
(infraestrutura). Os recursos pblicos destinados a esta poltica se constituram
em fundos que permitiram uma estrutura fiscal de execuo que tem prevalecido
no tempo.
H determinados traos, desde seu desenho original, que tem significado sua
sustentabilidade no tempo e sua capacidade para adaptar-se s diferentes orientaes
de poltica pblica. Entre eles, se destaca sua condio descentralizada de execuo,
concebendo um esquema de gesto com os estados e municpios, onde atuam
como co-gestores do Programa e se estabelecem mecanismos de gesto, atravs de
4 Ibid
5 Governo do Brasil, Decreto n 1.946, de 28 de junho de 1996
84
processos de planejamento municipal, que conduzem aos planos de desenvolvimento

rural local, onde se priorizam suas demandas.
A estrutura descentralizada do Pronaf estabeleceu as competncias das autoridades
das entidades municipais e seus Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural;
no estadual, nas respectivas instncias responsveis do desenvolvimento rural e dos
Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural e, no federal, o Ministrio e o Conselho
Nacional do Pronaf, antecessor do atual Condraf, com primazia pblica, porm com a
presena de organizaes rurais.
1.2.1 Colegiados na liderana da poltica pblica

A composio de uma instncia colegiada para o alcance de processos
consensuados de poltica pblica se estabelece com o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDR6, no ano de 2000, sob os princpios de
concertao entre as instituies pblicas envolvidas e responsveis pelas estratgias
pblicas que repercutam no desenvolvimento agrrio. Este rgo forma parte funcional
permanente do Ministrio, exercendo responsabilidades sobre o planejamento
e a orientao das polticas pblicas no setor. Sua composio primordialmente
pblica, onde 14 de seus 21 membros eram funcionrios do Estado, 6 pertenciam
a organizaes no governamentais e apenas hum representava organizaes de
cooperativas de produtores.
Para sua operao, o CNDR implanta um conjunto de cmaras tcnicas que devem
apoiar as decises em temas como assistncia tcnica e extenso rural, crdito rural,
reforma agrria e oramento de investimento.
Em 2003 se criou uma das instncias polticas mais significativas no processo
poltico agrrio do Brasil, ao modificar-se o anterior Conselho que passa a denominarse Condraf7, em substituio ao anterior CNDR, com a participao dos atores sociais,
das organizaes de produtores, somando-se s instituies pblicas responsveis
por polticas. As funes bsicas e responsabilidades orientadoras da poltica no
mudam substantivamente; no entanto, sua composio modificada: dos seus 38
membros, 24 so representantes dos atores sociais do mundo rural, com uma ampla
diversidade de participao.
Esta mudana implica uma espcie de cenrio de concertao que engloba temas
estratgicos da gesto pblica, mais que operacionais. Enquanto no CNDR ter-se-a
responsabilidades especficas sobre a operao dos principais instrumentos da poltica
pblica, tais como a aprovao de planos de investimento e ao das instituies
6 Governo do Brasil, Decreto n 3.508, de 14 de junho de 2000
7 Governo do Brasil, Decreto n 4.854, de 8 de outubro de 2003
85
relacionadas ao Ministrio; o Condraf apresenta responsabilidades associadas com a

definio de diretrizes amplas de poltica pblica referente s grandes orientaes
para a obteno de metas de desenvolvimento sustentvel, de combate pobreza,
de alcance de equidade social, de articulao de polticas, interlocuo e apoio
interpretao das demandas sociais nas estratgias das polticas, proposio de
alianas entre atores sociais, acadmicos e tcnicos, proposio de desenvolvimentos
legislativos e estmulo a mecanismos de participao e controle social no mbito dos
Conselhos estaduais e municipais.
Sem dvida, a concepo do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural
Sustentvel possibilitou avanos significativos no reconhecimento e legitimidade da
participao dos atores sociais nas definies de poltica pblica em um marco de
concertao e consenso.
1.2.2 Colegiados municipais para institucionalizar a participao

A participao das organizaes sociais e dos grupos de agricultores familiares
nos processos de definio e gesto da poltica pblica para o desenvolvimento rural
encontrou um esquema de consolidao atravs dos colegiados territoriais. Estas
estruturas vm se consolidando ao longo do tempo, iniciando com a estrutura de
colegiados territoriais no nvel municipal, estadual e federal, desde sua denominao
em 1996. No incio, os colegiados se converteram em estruturas que permitiram a
gesto conjunta das entidades pblicas e os agricultores familiares, aplicando modelos
de negociao, consenso e cogesto. Embora sua natureza tenha sido de carter
consultivo, no obrigatrio, para as decises de investimento pblico, converteramse no cenrio de construo de uma cultura de planejamento, participao e
negociao, que contriburam com muitos benefcios ao processo de democratizao
das decises relacionadas com as polticas pblicas.
A experincia de colegiados pode ser considerada como um dos suportes mais
significativos da estratgia de desenvolvimento dos Territrios Rurais. Sua importncia
reside na sua converso em mecanismo institucional para proporcionar abrigo aos
processos de participao real, enquanto, por esse mecanismo possvel ascender
a espaos de representao, legitimados por estruturas formais reconhecidas pelas
instncias pblicas e pela normatividade, o que significa institucionalidade da
participao e a criao de mecanismos de viabilizao da reivindicao social.
O papel dos conselhos municipais e estaduais se relacionou com os processos
de planejamento e gesto das prioridades do Pronaf, na definio de prioridades
locais e regionais para aes e programas orientados ao desenvolvimento da poltica
de apoio agricultura familiar, sobre a base de planos locais centrados na atividade
produtiva agrcola dos pequenos produtores, criando um antecedente significativo
de planejamento e gesto participativa.
86
2. Processo de construo do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais

2.1 O Territrio como foco da poltica
Em 2003 foi introduzido na concepo da poltica um movimento de enorme
transcendncia ao considerar-se que o ambiente produtivo dos agricultores
familiares ultrapassa suas condies econmico-produtivas, reconhecendo que
o espao geogrfico, ambiente social, poltico e cultural, assim como as condies
da infraestrutura natural e construda que circunda a empresa agrcola familiar, so
determinantes para a viabilidade de um modo sustentvel de desenvolvimento rural
e de agricultura familiar.
As mudanas no enfoque refletem-se no prprio Decreto de criao do Condraf,
onde se estabelece como sua funo considerar o territrio rural como foco do
planejamento e da gesto de programas de desenvolvimento rural sustentvel, a
partir das inter-relaes, articulaes e complementaridade entre os espaos rurais
e urbanos8. Isto implica um movimento importante no enfoque setorial, centrado na
agricultura familiar e na reforma agrria, com a introduo de um novo enfoque de
carter eminentemente territorial, integral e multisetorial. Isto pode ser considerado
um passo definitivo na busca de uma poltica de orientao inovadora para o
desenvolvimento rural.
Esta deciso de passar de um foco centrado nos temas fundirios e de agricultura
familiar para uma concepo integral territorial, parte do reconhecimento de que
os objetivos do desenvolvimento sustentvel ultrapassam a dimenso econmicoprodutiva da agricultura familiar e envolvem outras esferas da vida social.
Assim, reconhecida na deciso do Conselho de Desenvolvimento Rural
Sustentvel a conduo da lgica de atribuio de prioridades de investimentos, no
interior do Pronaf Infraestrutura, para unidades de carter territorial a partir do ano de
20039, com a adequao a nveis intermunicipais, reconhecendo que essa instncia
regional, freqentemente usada pelos Estados, tem a capacidade de potencializar
o desenvolvimento territorial rural e oferecer um apoio mais efetivo aos municpios
includos nos referidos recortes territoriais.
Igualmente, se estabelece a necessidade e importncia de contar com um
Plano de Desenvolvimento Territorial que identifique as prioridades de forma
concertada entre os atores sociais e os agentes pblicos, definindo a importncia
dos consensos pblico-privados, como marca distintiva do novo tipo de poltica de
8 Ibid, inciso II do artigo 2
9 CNDRS Resoluo n. 33, de 18 de agosto de 2003
87
carter supramunicipal que integre reas tais como associativismo, comercializao e

capacitao num marco microrregional que abranja as instncias locais, assim como
os componentes do ambiente territorial.
2.2 Uma Secretaria para o Desenvolvimento Territorial

A partir do ano de 2003 inicia-se uma separao das competncias especficas
territoriais daquelas relacionadas mais exclusivamente com o apoio e fomento da
agricultura familiar. Especificamente, considera-se o componente relativo ao contexto
de gesto das empresas da agricultura familiar associado a seu mbito territorial,
contemplando a multisetorialidade e a multidimensionalidade dos componentes
que influem nas condies de desenvolvimento integral.
Por parte da secretaria tcnica do Condraf foi estabelecido um processo de
definio de poltica centrada em espaos territoriais, com recortes diferentes das
reas dos municpios ou estados, que d lugar abordagem de orientao territorial
geral, expressa na reorientao da poltica pblica de desenvolvimento rural. Tomase a a deciso de criar uma instncia na organizao do MDA como responsvel
pelos componentes da poltica associados ao ambiente integral da agricultura
familiar. Este ajuste se concretiza na criao de uma estrutura que diferencia trs
componentes chaves da poltica: um, a cargo da reforma agrria e dos temas
fundirios; outro, responsvel pela agricultura familiar propriamente dita que inclui
o crdito, a assistncia tcnica, o desenvolvimento de capacidades e aspectos de
comercializao da agricultura familiar e, um terceiro, responsvel pelos Territrios
Rurais.
Esta estrutura se reflete em trs secretarias: a de Reforma Agrria, a de Agricultura
Familiar SAF e a de Desenvolvimento Territorial SDT. Esta ltima nasce formalmente
no ano de 2004 e tem sob a sua responsabilidade os aspectos mais estruturais da
estratgia de desenvolvimento rural e de apoio ao ambiente do desenvolvimento
da agricultura familiar. Desta forma, dado um passo de significativa importncia no
fortalecimento de uma estratgia com claro enfoque territorial.
A estratgia de desenvolvimento rural do Brasil encontra-se sob a responsabilidade
da SDT, que assume a formulao de planos de desenvolvimento rural em diferentes
nveis territoriais, a negociao dos recursos que os diferentes ministrios disponham
para aplicao no mbito rural e a coordenao e fortalecimento das aes dos
colegiados territoriais. tambm de sua responsabilidade a secretaria do Condraf.
Em termos de gesto, a SDT reforada por deciso do Condraf que lhe conferiu
o estabelecimento de um critrio territorial ao Pronaf, particularmente em seu
componente de infraestrutura, possibilitando uma capacidade de execuo orientada
a aes e programas com carter de integrao territorial. Tal como manifestado pelo
88
Conselho em resoluo de agosto de 2003, a partir de 2003, a linha de ao do

PRONAF infraestrutura e servios pblicos municipais passa a atuar como suporte
ao desenvolvimento rural de Territrios Rurais, contribuindo com as necessidades
de investimento pblico integrado s aes de associativismo, comercializao
e capacitao, inerentes Secretaria do CNDRS, alm das outras polticas pblicas
correlatas cujas aes e atividades estejam previstas em um Plano de Desenvolvimento
do Territrio Rural que venha a ser construdo com a participao das organizaes
sociais e os governos locais10.
Desta forma, a poltica de desenvolvimento rural passa a ser dotada de uma
instncia orgnica que dispe de um alto nvel de gesto e um suporte fiscal de
investimento, que poder viabilizar um processo novo de desenvolvimento rural,
dentro de um enfoque territorial, com o apoio e suporte das instncias mximas de
poltica representadas no Condraf.
2.3 A mudana de foco: dos agricultores ao territrio
No ano de 2003, com o reconhecimento poltico do territrio como expresso da
integralidade do ambiente de gesto da agricultura familiar, so assumidas decises
de carter poltico e conceitual, de enorme transcendncia para construo da atual
poltica de desenvolvimento rural. A recm criada SDT assume uma definio de
poltica chamada a transformar profundamente a orientao e gesto da poltica
pblica do desenvolvimento rural. tomada a deciso de introduzir a unidade
territorial como foco da poltica de desenvolvimento rural, de forma complementar
poltica focalizada na agricultura familiar que se fortalece na SAF.
A SDT estabelece como sua misso apoiar a organizao e o fortalecimento
institucional dos atores sociais locais na gesto participativa do desenvolvimento
sustentvel dos Territrios Rurais e promover a implementao e integrao de
polticas pblicas11. Nesta definio estabelecido o conceito de territrio rural como
eixo central das aes de desenvolvimento rural.
Para esta finalidade, assumida uma definio de Territrio que marcar de forma
profunda a concepo geral da poltica. No documento de orientao dessa poltica,
a SDT adota a seguinte definio de Territrio: um espao fsico, geograficamente
definido, geralmente contnuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado
por critrios multidimensionais tais como o ambiente, a economia, a sociedade,
a cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de
10 ibid, Artigo 2
11 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Marco
Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territrios Rurais, Braslia, DF, Brasil 30 de maio de 2005, Srie
Documentos Institucionais
89
processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam

identidade e coeso social, cultural e territorial12.
Nela, podem ser destacados os seguintes aspectos chaves: primeiro, a integrao
do urbano e do rural num mesmo espao geogrfico, que define a integralidade
das relaes funcionais, econmicas e sociais entre os espaos de baixa densidade
populacional e os ncleos ou centros com os quais se relacionam. Segundo, o carter
multidimensional que introduz um equilbrio com a viso predominantemente
econmica que tem prevalecido nas concepes mais tradicionais de desenvolvimento
rural e que introduz os aspectos sociais, ambientais, polticos e culturais como
essenciais na construo das aes e programas. Terceiro, a introduo do tema da
identidade e sua relao com a coeso social.
Estes so pilares fundamentais que permitiram estabelecer os roteiros de
ao da Poltica de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais PDSTR,
que estrutura a gesto da SDT desde o ano de 2004. O Territrio como unidade,
seu carter multidimensional e a identidade como estruturante, constituem um
avano que confere prioridade e preciso ao conceito de desenvolvimento rural,
adotando o desenvolvimento territorial em todo o seu significado, nos espaos
rurais.
A adoo do Territrio como unidade de gesto significou um ponto de ruptura
em funo da introduo de uma diferenciao entre o espao vivo, funcional, com
dinmicas sociais e culturais que, no necessariamente, correspondem aos recortes
espaciais e territoriais da diviso poltico-administrativa, refletida nos estados e
municpios, como havia acontecido at o ano de 2003. Foi introduzido o critrio
de que a unidade de interveno da poltica deve corresponder com a realidade
territorial, regional e espacial, como condio para o alcance de um maior impacto
dos instrumentos de poltica.
2.4 Diretrizes e critrios da estratgia territorial

A adoo de um enfoque territorial para a abordagem da estratgia levou ao
estabelecimento das diretrizes bsicas que, desde o inicio do ano de 2003, primeiro
ano de aplicao do enfoque, prevaleceu nos delineamentos da gesto territorial.13
O ponto de partida assumir a abordagem territorial como orientador geral,
definindo o Territrio como construo social diversificada que determina o potencial
de desenvolvimento para os atores rurais. Entende-se o desenvolvimento sustentvel
como um processo que articula as dimenses econmico-produtivas, ambientais,
12 Ibid, pgina 7
13 Ibid, pginas 12 e 13
90
culturais, sociais e institucionais, onde a participao dos atores sociais fundamental,

em condies de equidade e amplo acesso.
Como base da gesto territorial se reconhece o planejamento desde o local,
de baixo para cima, de carter participativo, em consonncia com os processos de
descentralizao das polticas pblicas e buscando a autogesto dos Territrios. Neste
marco, constatada a importncia da organizao dos agricultores familiares e outros
atores sociais, de seu reconhecimento e empoderamento para a gesto do Territrio,
assim como da necessidade de promover as alianas e a mobilizao. Isto implica
promoo de todas as formas de aes conjuntas entre as entidades de Governo
dos diferentes nveis territoriais para o alcance de sinergias com as organizaes da
sociedade civil e as organizaes de produtores, trabalhadores e populaes rurais.
Em considerao condio multidimensional da poltica de desenvolvimento
rural, identificou-se a necessidade de alcanar esquemas de articulao da oferta
multisetorial de polticas e a demanda social organizada no territrio, por meio de
cenrios de negociao e concertao, de carter participativo que conduzam a uma
estrutura real para compartilhar o poder decisrio na atribuio de prioridades.
Esta estratgia geral foi definida com um objetivo explcito de reduo das
desigualdades econmicas e sociais, com base na obteno da incluso dos
agricultores familiares, de trabalhadores rurais e de outros atores sociais em
economias locais e regionais dinamizadas. Isto motivou a implementao de critrios
de focalizao e priorizao das aes e programas.
Estes princpios requerem um tipo de arranjo institucional que possibilite o processo
de gesto social, para o qual se assume a necessidade de adotar ou reforar o modelo
de estruturas colegiadas, de carter consultivo e deliberativo, tornando-se necessrio
reforar os mecanismos de representao e participao direta dos atores sociais.
Estas diretrizes se resumem em determinadas prioridades que orientaram
a construo da estrutura geral de implementao, as quais se sintetizam na
necessidade de construir rgos colegiados fortes e com liderana; um sistema
e processo de planejamento e gesto participativa e o desenvolvimento de
capacidades dos atores sociais e agentes pblicos para assumir o novo modelo de
gesto. Complementariamente considerou-se como um eixo central, a construo de
uma capacidade real para negociar e concertar modelos de articulao das iniciativas
sociais, privadas e pblicas nos Territrios Rurais.
2.5 reas de resultado como orientadoras da gesto da poltica pblica

A estratgia adotada pela SDT para a formulao da poltica de desenvolvimento
dos Territrios Rurais configurou-se especialmente favorecida pela deciso em definir
91
reas de resultado que orientaram as aes das diferentes instncias participantes

e dos processos de planejamento. Estas reas de resultado serviram como guias
permanentes dos processos institucionais, pblicos e sociais, que ocorreram ao longo
destes oito anos de aplicao.14
A primeira rea de resultado tem como incumbncia o fortalecimento da gesto
social do Territrio, entendida como um processo de construo de uma viso e ao
que viabiliza um futuro compartilhado pelos atores sociais, no qual a concertao
de interesses, vises e capacidades coletivas se enfrentam num cenrio de discusso
e gesto que fomente um projeto territorial. Para isso, imprescindvel a criao
institucional de instncias colegiadas e de processos de planejamento participativo
que se traduza em verdadeiros pactos sociais que envolvam os atores sociais desde suas
demandas concertadas e os agentes pblicos, desde sua oferta articulada. No incio
foram criadas comisses de implantao de aes territoriais que, imediatamente,
deram origem aos Conselhos Territoriais de Desenvolvimento Sustentvel. Definiu-se
como instrumento central da gesto social territorial o processo de formulao de
Planos de Desenvolvimento Territorial Rural que conduzem identificao e desenho
de projetos especficos que orientem o investimento pblico no mbito dos arranjos
institucionais especficos.
A segunda rea de resultado responsvel pelo fortalecimento das redes de
organizaes sociais como fundamento de todo o complexo da participao social e
fonte da fora poltica que requer um processo desta natureza. Partiu-se da concepo
do capital social como um ativo central do Territrio, incorporando as redes de
cooperao, a criao de confiana para a ao coletiva, a integrao das organizaes
de atores e a solidez dos compromissos e acordos obtidos dentre eles. O Territrio
reconhecido como cenrio natural de conflito, onde se encontram interesses
diversificados, demandando balizamentos para serem abordados. Neste mbito, o
capital social resulta definitivo para estabelecer a capacidade de cooperao interna
e externa e a competitividade sistmica do Territrio. Na possibilidade de fortalecer
o capital social identificam-se o desenvolvimento de capacidades humanas para o
manejo das relaes sociais e a capacidade do Territrio para articular suas prprias
redes locais, fortalecidas por vnculos com redes externas que permitam incrementar
a capacidade local, particularmente em aspectos tcnicos de planejamento e gesto
de projetos.
A terceira rea de resultado foi implementada como um modelo de dinamizao
da economia local, sobre a base da criao de oportunidades de integrao das
potencialidades endgenas do Territrio com o fortalecimento das cadeias de valor
que possibilitaram a insero das pequenas empresas rurais, de integrao funcional
dos espaos econmicos rurais e urbanos, agrcolas e no agrcolas, que se traduzem
14 Ibid, pgina 18 a 22
92
em cenrios de gerao de emprego e incluso social. Em particular, se props a

necessidade de priorizar a criao de mecanismos que promovessem a insero dos
agricultores familiares, as associaes de produtores e as cooperativas em crculos
dinmicos. O eixo fundamental o da insero exitosa dos produtores locais nos
fluxos mais dinmicos das economias locais e regionais.
A quarta rea de resultado se consolidou sobre o objetivo de alcanar a articulao
da poltica pblica nos espaos territoriais, no entendimento de que uma das maiores
virtudes do enfoque de Territrio o de aportar uma viso integral dos componentes
e dinmicas econmicas e sociais, assim como, dos aspectos ambientais, culturais e
polticos. As redes institucionais pblicas, que apresentam uma oferta diversificada
de instrumentos de poltica para o apoio ao desenvolvimento, tm oportunidade de
unir-se sinergicamente em modelos de gesto que esto vinculados a um processo de
concertao de projeto territorial, acordado e validado politicamente. Esta estrutura
de coordenao para aplicao dos instrumentos de poltica, se v especialmente
favorecida pela construo de um plano de desenvolvimento territorial que atua
como veculo de interlocuo entre a demanda ordenada e a oferta articulada e com
mecanismos institucionais de coordenao.
A criao destas reas de resultado tem significado um ponto de referncia de
enorme importncia em sua funo estruturante de todos os componentes, atores
e processos que conformam o Programa de Desenvolvimento dos Territrios Rurais
desde seu incio no ano de 2003.
2.6 Delimitao dos territrios, do conceito ao

Foi introduzida, desde o ano de 2003, a definio operacional do territrio rural,
construda a partir de critrios de definio amparados na idia de que um recorte
intermedirio entre o municpio e o estado mais adequado aos propsitos de
desenvolvimento, porque a escala municipal muito restrita para o planejamento
e organizao de esforos visando promoo do desenvolvimento. E, ao mesmo
tempo, a escala estadual excessivamente ampla para dar conta da heterogeneidade
e de especificidades locais que precisam ser mobilizadas com este tipo de iniciativa15.
Por esta razo se estabelece um critrio de territrio que se assemelha s microrregies
de planejamento16, no entendimento de que este nvel ... a unidade que melhor
dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies que
podem ser mobilizadas e convertidas em um trunfo crucial para o estabelecimento
de iniciativas voltadas para o desenvolvimento17.
15 Ibid, pgina 8
16 Categoria utilizada dentro dos processos de planejamento regional do Brasil, construda pelo IBGE e que so
estabelecidas a partir de anlises de atributos espaciais. No total, o Brasil se divide em 556 microrregies.
17 Ibid, pgina 8
93
Para a definio dos Territrios foi estabelecido um processo de focalizao e

priorizao que incluiu critrios de ruralidade, entendida desde sua concepo de
densidade e quantitativo populacional e de predominncia de agricultura familiar.
Para isto, estabeleceu-se um processo que categorizou todas as microrregies em
urbanas, intermedirias e rurais de acordo com as condies populacionais.
Desta classificao resultaram 449 microrregies rurais, 63 intermedirias e 44
urbanas, estabelecendo-se um primeiro critrio de elegibilidade naquelas de carter
rural, as quais foram categorizadas em termos de prioridade e quanto ao peso que
teria a populao beneficiria da poltica de agricultura familiar. Usou-se para isto
indicadores de nmero de assentados da reforma agrria, concentrao de pequenos
produtores e indicadores de desenvolvimento humano. Com base nestes critrios foi
concretizada a seleo dos primeiros 40 Territrios, no ano de 2003.
A partir desta primeira delimitao territorial, de carter tcnico, realizada pela SDT
gerou-se um processo de delimitao que envolveu os governos estaduais e os atores
sociais das microrregies selecionadas. Este processo significou uma convocatria
que buscava a manifestao dos atores sociais sobre sua prpria percepo de
recorte territorial. Este procedimento resultou na redefinio do espao, ao desvelarse a identidade subjacente a cada espao, territrio, em um processo que reafirmou a
natureza identitria e cultural dos territrios. Como produtos deste processo, muitos
dos recortes, originalmente microrregionais, se transformaram com a incluso ou
excluso de municpios do recorte original.
A diferena da primeira fase de construo e seleo de microrregies, que
corresponde a um processo basicamente tcnico, o processo de delimitao
territorial, por critrios de identidade, correspondeu a acordos entre os atores
territoriais e as instncias tcnicas e polticas dos estados e da federao. Da que a
primeira fase da estratgia se denomina, de forma mais que apropriada, Territrios
de Identidade.
A partir da experincia de 2003 inicia-se um processo de adio anual de novos
Territrios, que conduziu a um crescimento da cobertura dos territrios includos na
estratgia de 60, 84, 118, 158, 180, 200 e 240 nos anos subsequentes, at o ano de 2010.
2.7 A construo dos Colegiados Territoriais em Rede

A criao dos colegiados territoriais, Codeter, converteu-se num eixo central da
implementao da poltica, uma vez que esta estrutura institucional significa a base
de participao e representao dos atores sociais locais; o cenrio de concertao e
negociao; o ncleo central dos processos de planejamento; a instncia de controle
social e o suporte poltico para a sustentabilidade de longo prazo da estratgia.
94
A conformao dos colegiados se realizou mediante um processo que contou

com o apoio dos estados e se apoiou nas experincias prvias, tanto dos Conselhos
municipais e estatais, como de experincias concretas de nvel territorial que haviam
ocorrido em diferentes projetos.
Os Codeter so considerados peas fundamentais da representao e de
reivindicao das demandas e garantia dos direitos. Um fato de especial significado
a cesso de poder decisrio que implica para o governo federal a criao de espaos
que conduzam a aes e investimentos pblicos surgidos de acordos sociais. Este
modelo extremadamente exigente quanto capacidade e qualificao destes
rgos colegiados, razo porque se realizou especial esforo em converter aos
conselhos num processo de gesto social.
No ano de 2003, aps um processo de construo dos colegiados nos primeiros
Territrios, foram estabelecidas as bases que deram estrutura e peso a esta instncia
institucional. O Condraf formaliza a estrutura e a funcionalidade dos Conselhos de
Desenvolvimento Rural Sustentvel no ano de 200418 quando estabelece seus
delineamentos e diretrizes de operao. Torna-se evidente o sentido democratizador
que se deseja imprimir a estes colegiados, tanto em sua composio, como em
suas atribuies. Esta expectativa sintetizada na definio do papel dos Conselhos
como espaos de deciso das questes estratgicas do desenvolvimento rural, com
circulao de informaes entre Conselheiros e destes com a sociedade organizada,
eliminando interferncias poltico-partidrias e das oligarquias locais no processo
decisrio19.
Sob os princpios de representatividade, diversidade e pluralidade, os Codeter se
sustentam na concepo multidimensional do desenvolvimento, o que conduzem a
um dos aspectos-chave da sua estrutura interna caracterizada pela presena de uma
ampla gama de grupos de interesse, de instituies pblicas e de organizaes sociais.
enfatizada a necessidade de realizar processos de ampla convocao, como parte
de um processo que se realiza em colaborao entre a SDT e os nveis federais, assim
como, se busca de diferentes formas que as instncias locais e estaduais formalizem a
existncia e promovam o reconhecimento dos Codeter20.
Reconhecida a necessidade de aumentar a representao social nos colegiados,
como havia ocorrido ao Condraf, estabeleceu-se um princpio de paridade baseado
na composio do Conselho que deveria estar composto por um mnimo de 50% de
18 Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Condraf, Resoluo n. 48, de 16 de Setembro
de 2004
19 Ibid, item d) dos considerandos
20 Duncan, Marcelo, Presente e futuro. Gesto social nos Territrios Rurais do Brasil, Revista Diversa, Ministrio
do Meio Ambiente, Meio Rural e Marinho, Espanha, 2009
95
atores sociais e um mximo de 50% de agentes pblicos, criando um balanceamento

de enorme importncia para os processos de tomada de deciso.
A estrutura interna dos Codeter, embora apresente diferenas regionais, tem
seguido uma organizao composta de assemblia geral, um grupo diretor, um
ncleo tcnico e cmaras temticas, cada uma com uma secretaria. Esta estrutura foi se
aprimorando e adequando-se no tempo, enfrentando diversos tipos de dificuldades
para sua conformao, muito embora demonstrasse suas adequaes. A definio
de um ncleo tcnico de especial significncia, em virtude da necessidade de
reunir a capacidade pblica existente nos Territrios e uma rede de entidades sociais
localizadas ou que apresentem interesses no Territrio, que aportam capacidade
tcnica ao grupo de organizaes sociais e aos agentes pblicos que constituem o
Codeter.
A evoluo dos colegiados desigual, apresentando diversos graus de
desenvolvimento institucional. Ainda assim, consolidou-se a ponto de constituir,
neste ano de 2010, uma Rede de Colegiados, no mbito nacional. Esta demonstra um
nvel de organizao e presena que a convoca a desempenhar um papel significativo
para a continuidade e fortalecimento da poltica.
2.8 Suporte tcnico no campo: a criao do processo territorial

Para dar andamento estratgia territorial constituiu-se uma estrutura operativa
na SDT baseada em uma rede de articuladores composta por tcnicos que
desempenharam funes direcionadas promoo, informao, acompanhamento,
assessoramento e apoio para operar os Codeter e suas agendas.
A rede de articuladores se instaurou desde o incio com a cooperao tcnica do
Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura IICA, que apoiou a recmcriada secretaria para viabilizar uma capacidade operacional num espao de tempo
relativamente curto.
Intenso esforo para formao e desenvolvimento de capacidades caracterizou
a primeira fase de gesto da rede de articuladores, com o propsito de criar uma
verdadeira mobilizao em torno da necessidade de implementar esta abordagem
territorial nas aes que envolviam a poltica de desenvolvimento rural, mediante
processos de convocatria e capacidades de partida zeradas, num processo que se
denominou de qualificao, centralizado basicamente na criao de competncias
nas redes de apoio e estas no desenvolvimento de capacidades nas instncias
colegiadas.
Este esforo, tem se repetido ano ps ano; medida que se incorporam novos
Territrios, sucede-se uma fase de implementao, na qual se estabelecem as bases
96
formais dos Codeter em cada instncia territorial e se define sua agenda. Uma vez
iniciadas as atividades correspondentes, a agenda desenvolve um processo de
consolidao e de apoio como um trabalho de acompanhamento, exercido como
parte das responsabilidades da rede de articuladores.
A estrutura de apoio consolidao das instncias colegiadas territoriais, por meio
da rede de articuladores, significa a concretizao do papel facilitador em processos
de desenvolvimento de carter autonmico territorial, por parte da instncia federal.
2.9 A Gesto Social e o papel dos planos territoriais

Um desafio da abordagem territorial a definio das responsabilidades e
competncias de cada um dos nveis territoriais: o federal, o estadual, o territorial
e o municipal. Assim como se afiana o papel de facilitador que deve assumir o
nvel federal, no comando da SDT, para o alcance de suas metas nacionais, devem
ser definidos os espaos de gesto e deciso dos restantes nveis. Neste ponto se
identificou a necessidade de ajustar os processos de planejamento para estabelecer
mecanismos de gesto nos Territrios que permitiram um mapa geral de ao ou
de ordenamento das competncias territoriais. Este processo se converte nos Planos
Territoriais de Desenvolvimento Rural21 PTDRS, que conformam o pilar orientador
da ao dos Codeter e serve de enlace de negociao e acordos entre o Territrio e a
oferta de poltica pblica.
No marco da primeira rea de resultado se estabeleceu o ciclo de gesto social22,
como roteiro orientador. Este ciclo se inicia com processos de sensibilizao e
mobilizao dos atores sociais, na busca de que a ao coletiva se traduza na
energia ou capital social. Isto conduz a uma fase de planejamento que inclui o
diagnstico territorial consensuado, a identificao de um projeto territorial de
futuro e o estabelecimento de objetivos, diretrizes, estratgias e aes que iro ser
desenvolvidas para alcanar as metas de desenvolvimento sustentvel. A seguinte
fase a da organizao, que compreende o fortalecimento das redes e organizaes
sociais para a articulao das alianas entre as organizaes da sociedade civil e as
instncias gestoras da poltica pblica, o fortalecimento dos arranjos institucionais e a
diviso de responsabilidades no mago dos colegiados.
O ciclo se complementa com mais duas fases: a de direo e coordenao, que
implica a criao de sistemas para compartilhar a informao com os atores territoriais
e o estabelecimento de fluxos estveis de comunicao e o monitoramento das
21 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Plano Territorial
de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Guia para o Planejamento, Documento de apoio n. 02, Braslia, novembro
de 2005
22 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, MDA, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, SDT, Referncias
para a Gesto Social de Territrios Rurais, Documento Institucional n. 3, Braslia, novembro de 2005
97
realizaes e resultados. Logo, o ciclo se encerra com uma fase de controle social que
garantir transparncia nas aes empreendidas.
Este ciclo de gesto social tem significado uma pauta orientadora dos processos
territoriais e um instrumento de interveno que tem ordenado a ao facilitadora e
de acompanhamento da SDT ao processo local e territorial.
Neste marco, os PTDRS adquirem um papel de enorme importncia, pois se
convertem em processo e obteno dos acordos, das partituras que iro interpretar
os diferentes protagonistas da gesto territorial. Sua concepo ilustra bem o sentido
inovador que se almejou imprimir desde o incio, vez que sua definio no se limita ao
instrumento tcnico de planejamento tradicional, mas concebido com um sentido
poltico ao defini-lo como um instrumento que expressa a sntese das decises
que o conjunto dos atores sociais, em conjunto com o Estado, alcanou num dado
momento no processo de planejamento do desenvolvimento territorial. Torna-se, a
partir da, um dos instrumentos para gesto participativa do Territrio, pois contm
as diretrizes e estratgias que nortearo os rumos do desenvolvimento sustentvel.23
O desafio tcnico-metodolgico se baseou na necessidade de adaptar os processos
padres de formulao de um plano com os parmetros de descentralizao,
participao e articulao que so naturais abordagem territorial, em particular, ao
fato de que o plano deixa de ser um exerccio de especialistas para converter-se em
uma ao coletiva, que corre o risco de no desembocar no desenho requerido de
aes e projetos que definem roteiros eficientes para investimento pblico. O modelo
de planejamento que tem sido implementado pode ser considerado como um dos
principais resultados e, ao mesmo tempo, um dos maiores riscos que contm a
estratgia em seu conjunto. Os planos devem conduzir a projetos e esse o ponto de
resultado que maior inquietao tem gerado entre avaliadores e analistas do processo.
2.10 A informao como suporte tcnico da ao

Conscientes da importncia da informao para desenvolvimento da estratgia
territorial foi desenvolvido um conjunto de ferramentas de gesto que incluem
a construo do Atlas dos Territrios Rurais no ano 200424, que reuniu um amplo
conjunto de variveis scio-demogrficas, econmicas e espaciais com o propsito
de servir de base para planejamento, os diagnsticos e processos de priorizao das
aes de desenvolvimento rural. Este primeiro exerccio marcou a pauta de um roteiro
ambicioso de gerao e administrao de informao como suporte da gesto dos
Territrios.
23 Op. cit., Documento de apoio n 2, pgina 14
24 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Secretaria de Desenvolvimento Territorial, Atlas Territrios Rurais,
Referncias para o desenvolvimento territorial sustentvel, 2004
98
O Atlas foi uma das atividades realizadas com o apoio do Ncleo de Estudos
Agrrios e Desenvolvimento Rural Nead, que uma instituio vinculada ao
Condraf e forma parte da estrutura orgnica do MDA. importante considerar que
o papel do Nead no processo de construo das bases tcnicas de trabalho, esteve
mais orientado, nos primeiros anos da estratgia, anlise dos aspectos relativos
reforma agrria e a aspectos centrados nos agricultores familiares, mais que no
processo territorial.
Este Atlas serviu de antecedente para o Sistema de Informao Territorial que foi
criado e posto a disposio de todos os atores territoriais por meio de um sistema
informatizado na WEB, permitindo a possibilidade da incorporao de informao
scio-econmica, produtiva, institucional e o detalhe de informao sobre a
agricultura familiar. O sistema tem cumprido uma importante misso de apoio aos
territrios25.
O componente tcnico de suporte de informao para gesto, tambm contou
com outros processos tcnicos que incluram o desenho e operao de um
Sistema de Informao Gerencial, que permitiu oferecer ordenamento s aes de
acompanhamento e apoio atividade realizada por meio do Plano de Cooperao
Tcnica estabelecido entre a SDT e o IICA, com o objetivo de respaldar a gesto
institucional e a operao das unidades tcnicas federais e as redes territoriais26.
A partir do ano de 2006, foram despendidos esforos no desenho e implementao
de um Sistema de Gesto Estratgica SGE27, que busca integrao dos diversos
componentes de gesto da informao que so gerados e utilizados pelos processos
de gesto em todas as instncias envolvidas no desenvolvimento dos componentes
da poltica de desenvolvimento rural sustentvel. O SGE uma ferramenta de gesto
que possibilita o acesso informao demandada e o registro da informao gerada,
servindo de apoio aos processos de campo. Igualmente, contm os fundamentos
para o acompanhamento, monitoramento e avaliao de gesto, resultado e impacto
dos diversos componentes da poltica pblica.
2.11 Mobilizao e participao poltica dos territrios

Um dos eixos centrais da estratgia territorial aplicada na poltica de
desenvolvimento rural sustentvel do Brasil o de criar um espao poltico de
empoderamento das organizaes sociais vinculadas ao processo. Trata-se de um
procedimento que no est suficientemente explcito na poltica, mas subjacente ao
processo como um todo, iniciando-se nos processos reivindicatrios s mobilizaes
25 http://sit.mda.gov.br/
26 http://sig.mda.gov.br/
27 http://sge.mda.gov.br/
99
sociais prvias ao desenvolvimento institucional do Ministrio e da SDT, at a

constituio dos colegiados.
No fundo, existe um princpio de reivindicao, baseado na vontade de romper um
longo histrico de excluso poltica. O ponto gira em torno de uma definio diferente
da participao, a qual tem sido considerada no marco da poltica, numa forma mais
ambiciosa do que se tem entendido nas polticas tradicionais de desenvolvimento.
Este aspecto um desenvolvimento da concepo de poltica pblica, vista como
uma oferta a partir do Estado, tal como tem prevalecido em muitas das estratgias
de interveno, para uma lgica de poltica a partir da demanda da sociedade.
A participao tem evoludo juntamente com as polticas nas ltimas dcadas,
ganhando um espao significativo nos esquemas de definio de aes e na prpria
gesto dos instrumentos. A participao tem aumentado enormemente no alcance
de uma maior eficincia nas aes pblicas, ao incluir as vises e demandas manifestas
dos atores e os prprios receptores dos instrumentos de interveno, permitindo aos
agentes pblicos uma maior capacidade de ajustar os instrumentos s condies
objetivas dos beneficirios. Nas vises de oferta, a participao adquire uma enorme
importncia de carter tcnico operacional. A participao tem sua maior importncia
na definio de contedos de ao e no controle social.
No h dvida de que esse um avano importante na qualificao dos programas
e aes do Estado. No entanto, a inteno subjacente estratgia, adiantada pela
atual poltica de desenvolvimento rural, tem querido ir mais alm. Impondo uma viso
baseada na demanda, considera-se que a participao deve ultrapassar a permisso
aos atores a manifestarem suas preferncias e fazer acompanhamento s aes,
para colocar sobre a mesa a idia de que a participao deve traduzir-se em uma
diviso diferente do poder de deciso sobre a prpria poltica. Introduz-se a idia da
cogesto, baseada em processos de negociao e coresponsabilidade. Trata-se, em
essncia, de um processo poltico, que busca colocar nas mos dos atores sociais
parte fundamental das decises de orientao da poltica.
Para o alcance deste propsito foram adotadas aes concretas como a constituio
de colegiados, a definio de procedimentos como o de gesto social do Territrio e
o estabelecimento de mecanismos de operao para validao das prioridades de
investimento nos Territrios. H, porm um reconhecimento implcito na estratgia,
de que necessrio fortalecer a capacidade e ampliar o espao de gesto poltica das
organizaes que representam os atores sociais rurais. Existe como natural estratgia,
uma necessidade de formulao poltica, de construo de espaos de poder.
Nesta direo foram realizadas trs grandes atividades que tiveram uma enorme
relevncia poltica e que tem conferido um significativo lugar no cenrio poltico,
estratgia de desenvolvimento rural sustentvel. Trata-se da realizao do I Salo
100
dos Territrios em 2006, a Conferncia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e

Solidrio em 2008 e o II Salo dos Territrios em 2010.
Estes Sales dos Territrios significaram uma enorme oportunidade de
sistematizao das boas prticas territoriais, particularmente o realizado no ano
de 2010, para o qual se realizou a recompilao de mais de cem experincias que
contribuem para o desenvolvimento de capacidades, tanto por suas possibilidades
de compartilharem o conhecimento e as lies aprendidas, como pela introduo do
exerccio de sistematizao como uma prtica da gesto social.
No ano de 2006, com uma estratgia que no contava trs anos de implementao
e que ainda era acometida de muitos dos inconvenientes prprios da montagem e
construo institucional, foi realizado em Braslia o encontro de mais de 100 Territrios,
reunindo mais de um milho de membros de conselhos e atores territoriais, em um
evento que se centrou no dilogo entre os atores sociais, os agentes pblicos e parceiros
interessados no processo de desenvolvimento rural. As caractersticas do evento e
visibilidade serviram de plataforma para evidenciar o potencial poltico subjacente ao
processo, ao tempo que permitiu animar as organizaes sociais, reforando de forma
significativa seu compromisso e confiana interna, frente institucionalidade pblica
federal, com a qual tiveram oportunidade de ter uma interlocuo direta.
A I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio28 foi realizada
em funo de um processo iniciado no ano de 2007 que confluiu para um grande
encontro nacional no ano de 2008 em Pernambuco, com a presena de mais de mil
representantes credenciados, que levaram a vozeria de centenas de organizaes
sociais rurais. Sob o lema de Por um Brasil Rural com gente: sustentabilidade, incluso,
diversidade, igualdade e solidariedade, a Conferncia se converteu em uma grande
mobilizao dos atores sociais, com a realizao de mesas de discusso, oficinas e
seminrios que reuniram mais de 30 mil participantes de todos os estados do pas. Suas
deliberaes culminaram com a elaborao de uma viso e uma proposta que refora
de forma importante a natureza da estratgia e fortalece sua base poltica. O trabalho
de construo de uma viso compartilhada transitou do Brasil que temos ao Brasil que
queremos, incorporando um diagnstico consensuado e uma viso de futuro com a
marca de um projeto nacional, que conduziu a um conjunto de recomendaes das
quais possvel concluir o alto nvel da apropriao que apresenta a estratgia de
desenvolvimento rural sustentvel e a fora poltica que adquiriu.
As concluses da Conferncia centralizaram suas propostas em volta de
quatro eixos estratgicos que refletem com bastante clareza, o sentido estrutural
de um processo que adquire maturidade em torno de uma viso coerente de
desenvolvimento. O primeiro destes eixos reafirma o conceito de desenvolvimento
28 Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Condraf,
I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio, Documento Final, Braslia, agosto de 2008
101
sustentvel que condiciona o futuro a um equilbrio entre o econmico e o social

dependendo da maior riqueza do pas e sua diversidade natural, o que implica que se
requer uma viso nova sobre o modelo de desenvolvimento imperante. O segundo
eixo centrado na dotao equitativa de ativos, a partir da terra at os tecnolgicos,
passando pelos recursos naturais, reafirmando a importncia e a vigncia da reforma
agrria. O terceiro eixo uma reafirmao das mais progressistas vises sobre o
desenvolvimento humano e a qualidade de vida, que as coloca na dimenso dos
direitos cidados. Finalmente, o quarto eixo estratgico se refere importncia da
organizao e da mobilizao social, em reconhecimento ao coletiva, autogesto
e democratizao dos espaos de deciso poltica.
O II Salo dos Territrios Rurais se realizou no ano de 2010 em Braslia, constituindose em um evento de enorme transcendncia considerando que teve o mrito de
ampliar a convocao alcanada no ano de 2006 e conseguiu centralizar suas
deliberaes sobre os avanos alcanados nos primeiros anos de composio
dos processos territoriais. Ademais, serviu como cenrio para referendar as metas
propostas na Conferncia, onde foram apresentadas mais de 140 experincias
territoriais sistematizadas e compartilhadas por seus prprios protagonistas. Como se
ver mais adiante, esse cenrio serviu para um significativo respaldo poltico por parte
do Governo Federal estratgia territorial.
2.12 Projetos estratgicos territoriais

As primeiras fases de operao dos Territrios de Identidade conduziram a um
processo de construo de agendas de investimento, como parte dos planos
territoriais de desenvolvimento rural. Estes projetos tendiam a manifestar disperso e
um risco real de atomizao do recurso pblico e da energia dos colegiados e de suas
organizaes. Para responder a esta tendncia, introduziram ajustes que priorizavam
uma maior integralidade dos projetos, maior orientao para a proviso de bens
pblicos e melhores indicadores para negociao de estratgias articuladoras de
polticas multisetoriais.
Nesta direo foi introduzida a idia dos Projetos Estratgicos Territoriais PET, que
se caracterizaram por sua capacidade aglutinadora e impulsora do conjunto de foras
econmicas e de organizao social do Territrio. Estes projetos tm por natureza
maiores dimenses e comprometem de forma mais ampla o conjunto social, uma vez
que significam uma cobertura maior.
Os PETs no so unicamente o resultado de negociaes e acordos sobre
interesses particulares de cada um dos atores territoriais, mas so o resultado do
trabalho conjunto de convergncia e decantao desses interesses, na busca de fazer
prevalecer o bem comum.
102
A estratgia de fundo que ampara os PETs uma concepo aproximada do

desenvolvimento endgeno, que procura identificao e potencializao das
capacidades, capitais e energias internas do Territrio, em busca de um modelo que
os empregue plenamente e gere o fortalecimento da capacidade para inserir-se em
espaos econmicos e sociais mais dinmicos.
2.13 As Clulas Territoriais e o papel das Universidades

A gesto dos colegiados torna-se exigente na medida em que requer um alto
nvel de manejo de informao e de aplicao de modelos de acompanhamento
e avaliao dos processos associados a planejamento, desde o diagnstico at a
formulao dos projetos estratgicos territoriais, nos processos de gesto e controle
social.
O Sistema de Gesto Estratgica foi desenhado como uma ferramenta que
permita concentrar todos os requerimentos de trabalho, proporcionando ambientes
de gesto ajustados s condies e necessidades dos atores territoriais. Seguramente,
esse processo demanda um componente tcnico que necessrio providenciar nos
Territrios.
Nesta direo, a SDT concebeu uma estratgia baseada na convocao do
compromisso social das instituies universitrias, no em sua condio de
prestadoras de servios, mas em seu papel de atores territoriais, sob a premissa de que
estas instituies representam uma dimenso fundamental da vida dos Territrios
e que no devem estar ausentes dos processos participativos que inspiram toda a
estratgia em seu conjunto.
Para isto foi realizada uma convocao para que as Universidades aplicassem
e ingressassem em um processo de acompanhamento e apoio, mediante a
constituio das Clulas Territoriais de Acompanhamento, que se constituem em
unidades tcnicas com responsabilidades em termos de informao e comunicao,
assim como na identificao de processos de gesto de conhecimento nos quais a
Universidade possa contribuir, a partir de sua natureza institucional, com o territrio
no qual desenvolve sua atividade.
Este processo de acompanhamento opera desde o ano de 2009, do qual se espera
um significativo aporte na consolidao do modelo e no fortalecimento das relaes
entre a Universidade e seu ambiente social.
103
3. Consolidao da poltica
3.1 Territrios da Cidadania
At o final do ano de 2007, a poltica de desenvolvimento sustentvel dos Territrios
Rurais conseguiu avanar num conjunto significativo de aspectos, alcanando um
grau importante de maturidade, ao tempo em que foram evidenciadas as debilidades
prprias de processos de mdio prazo e de apostas estruturais que buscam mudar
a cultura da gesto pblica e dos exerccios de participao da sociedade civil nos
processos de desenvolvimento. Nos ltimos cinco anos da aplicao da estratgia,
foi alcanada uma cobertura de 158 Territrios, que corresponde a cerca de 40% dos
municpios do pas, significando mais da metade do territrio, os 63% dos municpios
de baixa renda, ou 70% das famlias assentadas e os 55% dos agricultores familiares29.
Comeavam a ser vistos os resultados nos pilares fundamentais definidos na
poltica, enquanto a conformao dos Codeter, a elaborao dos planos territoriais de
desenvolvimento, a vinculao de redes de parceiros e alianas interinstitucionais e
a criao de uma capacidade tcnica e operativa para a logstica, acompanhamento
e apoio do processo territorial, assim como na criao das ferramentas tcnicas de
gesto e a formulao de um marco conceitual e metodolgico de respaldo.
Neste contexto, foram identificados muitos aspectos para reforar, tal como
o indicavam diferentes avaliaes, que chamavam a ateno sobre as dificuldades
inerentes organizao e participao real dos produtores e suas comunidades, as
dificuldades para ajustar as ofertas de poltica pblica aos modelos de demanda que se
geravam a partir dos colegiados territoriais, a tendncia disperso dos investimentos,
submetidos a um modelo de negociao local que enfraquece a possibilidade de
impacto, assim como a outros aspectos de carter operativo e administrativo.
Embora tudo isto, os Territrios de Identidade, como estratgia de ao pblica
e como marco para execuo de polticas setoriais de natureza diversificada, foram
adquirindo uma importante reputao entre os atores sociais, as instncias pblicas
estaduais e locais, outras instituies federais e perante a opinio pblica.
neste momento, quando se apresenta um ponto de inflexo que leva a uma
transformao significativa nos alcances e operao do Programa. A Presidncia
da Repblica, liderada pelo prprio Presidente Lula, identifica as potencialidades
da estratgia para canalizar aes sociais para atendimento pobreza e aprimorar
a equidade nas oportunidades de desenvolvimento no mundo rural brasileiro,
redefinindo os Territrios de Identidade sob um novo Programa que se denominou
Territrios da Cidadania.
29 Duncan, 2008, op. cit.
104
No casual a denominao visto que evoca a dimenso poltica da cidadania,

como categoria fundamental da viso de desenvolvimento segundo a qual as
oportunidades e o bem estar no dependem da renda e da insero no mercado,
tanto como na garantia dos direitos e o exerccio cidado. Territrios da Cidadania
evoca um compromisso de desenvolvimento social e econmico, mas com um
profundo sentido poltico, enquanto se reconhece que o desenvolvimento social no
simplesmente a insero em uma economia dinmica por meio da renda, emprego
e o rendimento, mas que, conseqentemente, inclui o desenvolvimento da cidadania.
Esta estratgia adquiriu dentro do Governo Federal um alto nvel de significncia
estratgica, a exemplo do Programas Luz para Todos ou Bolsa Famlia, atribuindo-lhe
um especial significado porquanto, alm de estratgias sociais compensatrias, o
Programa implicava uma viso integral em todas as dimenses do desenvolvimento.
As motivaes que deram fora potencializao do modelo de desenvolvimento
rural sustentvel se associam com a necessidade do Governo Federal de fortalecer sua
agenda social, de dar prioridade s zonas mais pobres do pas, a melhorar a integrao
das aes de Governo e consolidar as relaes federativas.
Os objetivos do Programa se relacionam mais diretamente com as metas de
superao de pobreza e se identifica como uma estratgia diferenciada para ateno
s populaes mais vulnerveis, tanto em termos regionais, como de grupo social.
Especificamente, proposta a superao da pobreza e a gerao de trabalho e
renda por meio da incluso produtiva dos mais pobres, a integrao das polticas
pblicas em um marco de planejamento territorial, ampliao dos mecanismos de
participao social e a universalizao da oferta de programas de cidadania, ou seja,
de reconhecimento e garantia de direitos.
importante ressaltar o fato de que os Territrios de Identidade j haviam
incorporado estes propsitos em sua estratgia de gesto e em suas reas de
resultado, da que a adoo destes objetivos resultou natural ao Programa que havia
acumulado cinco anos de experincia e desenvolvimento institucional.
No ano de 2008 iniciou-se o Programa Territrios da Cidadania30 em 60 dos 160
Territrios de Identidade, tomando como critrio de definio que foram territrios
j atendidos pelo Programa de Territrios de Identidade, que tiveram colegiados
constitudos e um plano territorial de desenvolvimento, com menores ndices de
desenvolvimento humano, com a maior concentrao de agricultores familiares
ou assentados da reforma agrria, com maior concentrao de quilombolas
ou populaes indgenas, maior nmero de municpios com baixo dinamismo
econmico e com maior capital social.
30http://www.territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/pageflip/pageflip-view?pageflip_
id=2221532
105
Foram definidos trs eixos da atuao, os quais deveriam receber ateno

prioritria: apoio a atividades produtivas, cidadania e acesso a direitos, e recuperao
e qualificao de assentamentos. Para criao e desenvolvimento do Programa criouse uma estrutura institucional ad-hoc, composta por um Comit Gestor Nacional,
Comits de Articulao Estadual e os Colegiados Territoriais.
Uma das mais importantes caractersticas dos Territrios da Cidadania a capacidade
de convocao que dispe sobre os diferentes ministrios, os quais realizam ajustes
aos seus processos de focalizao dos investimentos, dotando recursos e assumindo
compromissos explcitos e verificveis com cada um dos Territrios da Cidadania
definidos, constituindo uma matriz de programas e aes que inclui compromissos de
um amplo nmero de ministrios, secretarias e organismos pblicos do nvel federal,
que sob a coordenao geral da Casa Civil da Presidncia, assumem compromissos de
convergncia em suas aes sobre os territrios priorizados.
Os Territrios, no mbito do Codeter realizam um debate e anlises da oferta de
aes e investimentos e determinam condies especficas de execuo, localizao
e participao nos processos de gesto, incluindo o monitoramento, o controle social
e o acompanhamento do cumprimento dos compromissos assumidos desde o nvel
federal.
A informao da oferta pblica nos territrios tem se estruturado por grandes
reas de investimento, alcanando em 2009 um investimento de R$ 24,6 milhes
(aproximadamente U$ 14,63 milhes) para 120 Territrios: em aes fundirias, 2%
do investimento total; apoio gesto territorial, 0.1%; direitos e desenvolvimento
social, 37%; educao e cultura, 13%; infraestrutura, 12%; organizao sustentvel da
produo, 23%; e sade, saneamento e acesso gua, 13%.
Os colegiados tm desempenhado um significativo papel como instncia
consultiva e deliberativa, no exerccio do controle social da ao pblica, assim como,
articulam a demanda com a oferta de polticas e mobilizam processos sociais.
3.2 A natureza complementar dos Territrios de Identidade e Cidadania

importante tratar de estabelecer com clareza a diferena entre os Territrios de
Identidade e os da Cidadania, indagar sobre as variaes na estratgia e o significado de
tais diferenas. Pode aventar-se uma hiptese a respeito, no sentido de que se trata de
duas estratgias e vises de poltica diferenciadas e absolutamente complementares.
Nas diferentes avaliaes realizadas sobre o processo de construo dos Territrios
de Identidade foram definidas duas fragilidades que requeriam especial ateno:
a primeira relativa s dificuldades encontradas nos processos de qualificao da
participao e o alcance de altos padres de qualidade no processo de planejamento
106
e, a segunda, relativa s dificuldades inerentes aos processos de articulao das

polticas pblicas nas esferas federais e estaduais, nas quais se buscava um processo
de concertao e consenso entre as demandas dos grupos sociais e de produtores e
as instncias pblicas.
A participao encontra-se estreitamente vinculada aos processos de convocao
e mobilizao, os quais esto estreitamente associados obteno de confiana e
de credibilidade dos programas e aes desenvolvidos pelo Governo. Neste sentido,
o grau de visibilidade do Programa Territrios da Cidadania, considerado o respaldo
direto do Presidente da Repblica, que conta com um alto ndice de aceitao e
credibilidade, imprimiu um importante reforo capacidade de convocao das
entidades responsveis do Programa. De todo modo, esse impulso encampa no
somente os Territrios da Cidadania como tambm os Territrios de Identidade que,
embora no tomem parte do Programa geral, compartilham todo o esquema de
gesto e tem igualmente oportunidades de concertar agendas intersetoriais em seus
prprios espaos territoriais.
Contudo, a verdadeira diferena entre os dois Programas encontra-se nos
mecanismos de articulao das polticas pblicas nos Territrios. Entrementes, nos
Territrios da Cidadania, a oferta de programas, aes e investimentos, vm das
instncias federais, ministrios e secretarias, os quais estruturam uma oferta focalizada
nos Territrios designados, de acordo com seus prprios sistemas de planejamento.
No caso dos Territrios de Identidade, a oferta de polticas no chega de forma prdefinida, nem garantida, mas dever ser negociada e concertada.
No fundo tratam-se de estratgias que destacam a importncia dos modelos
de oferta e demanda das polticas pblicas. A abordagem territorial implica uma
transformao estrutural na viso da relao entre um Estado ofertador de polticas e
uma sociedade beneficiria das mesmas, para um modelo onde a oferta e a demanda
localizam-se em espaos de coresponsabilidade, autonomia e cogesto.
Este , sem dvida, um dos mais importantes aportes do modelo territorial
estabelecido pela poltica de desenvolvimento rural sustentvel do Brasil. Tem sido
a criao de espaos e de consensos, de definio compartilhada de prioridades
territoriais, em um trabalho concertado entre os agentes pblicos e os atores
sociais.
3.3 A gesto articulada federal e estadual

A lgica de aplicao e implementao da poltica territorial tem sido amparada
desde o incio, num modelo de gesto federalizada, na qual os estados tm apresentado
um papel de protagonista de vrias formas. Desde os acordos de delimitao dos
Territrios Rurais em suas primeiras fases, os acordos entre a SDT e os estados se
107
tornaram permanentes. Destacam-se, neste aspecto, as aes de coordenao de

processos de planejamento, focalizao do investimento e de cofinanciamento de
projetos especficos.
Isto foi reforado em alguns casos nos quais tem sido evidente a adoo da
estratgia como parte das polticas estaduais. Os Territrios ou a regionalizao
prtica comum nos processos de planejamento de todos os Estados do Brasil.
Seguramente, em alguns Estados alcanou-se uma conjuno da poltica federal e
estadual para o desenvolvimento dos Territrios Rurais. Isto significa que, em alguns
deles, a propriedade da estratgia torna-se difusa entre a esfera federal e a estadual.
Estados como a Bahia, Sergipe, Cear, entre outros, tm adotado a poltica,
estratgia, metodologia e mecanismos de operao para a totalidade dos Territrios
do seu estado, independente de que possam integrar Territrios priorizados pelo nvel
federal, comprometendo recursos prprios e locais para desenvolver os processos
de gesto social, articulao de polticas, dinamizao da economia rural e de
fortalecimento das redes sociais.
3.4 A Academia acompanha a construo conceitual, metodolgica e de

avaliao
A par com o avance da elaborao e implementao da poltica, tanto o
Condraf como a SDT, impulsionaram convocaes a centros de pesquisa para o
desenvolvimento de pesquisas que apoiaram a concepo e o desenvolvimento
metodolgico, alimentando os dilogos e debates que permanentemente tem
acompanhado a estratgia, desde as instncias pblicas, s organizaes, academia
e opinio pblica. importante referenciar um conjunto de estudos que serviram
de base a decises de poltica. No entanto, relevante registrar que esse processo
originou dezenas de estudos independentes, abordados sob diversas perspectivas,
com um nmero significativo de trabalhos universitrios que tm se aprofundado
em casos especficos, alguns estudos crticos e outros focados em comparaes
internacionais.
Uma das principais preocupaes que devia abordar a estratgia de implementao
da poltica foi a incorporao de critrios para diferenciao do tipo de interveno
que se deveriam realizar em virtude da enorme heterogeneidade encontrada nos
Territrios Rurais do Brasil. Por isto, no ano de 2006, empreendeu-se uma anlise
das diversas caractersticas que estabeleciam critrios sobre os quais era necessrio
definir estratgias especficas, constituindo-se uma equipe coordenada pelo IICA
que adiantou um anlise sobre tipologias territoriais31. Este estudo identificou trs
critrios bsicos que marcam um enfoque de diferenciao baseado nas capacidades
institucionais, nos portais de desenvolvimento e na identidade dos Territrios,
31 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, Territrio e Identidade no Brasil, Brasil, 2008
108
permitindo estabelecer um modelo de classificao complementar aos conceitos de

ruralidade aplicados para definio dos Territrios.
O Observatrio de Polticas Pblicas da Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro realizou um conjunto de estudos que analisaram uma ampla variedade de
temas de interesse para os processos de formulao, acompanhamento e gesto
dos instrumentos de poltica de desenvolvimento rural sustentvel: dentre eles, se
destacam a minuta sobre a Articulao de Polticas Pblicas no ano de 200732, outro
sobre Gesto Social no de 200933, um referente composio de Marcos Jurdicos34 e
outro relativo a Polticas Pblicas Territoriais35 no ano de 2010.
No ano de 2007 foi realizado pela Universidade de Campinas36 um estudo
pertinente ao desenho do sistema de avaliao, o qual concretizou a estrutura de um
modelo de avaliao da poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais baseada no
princpio do acompanhamento dos trs nveis de gesto da poltica: o primeiro, que
contempla as estratgias de definio de objetivos e metas de poltica, assim como as
aes para sua implementao, a qual permite realizar avaliao de gesto; o segundo,
que inclui a avaliao das transformaes geradas pela poltica na institucionalidade e
gesto do desenvolvimento nos Territrios, que refletem as quatro reas de resultado
que estruturam a Poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel: organizao e redes
sociais, gesto social do Territrio, articulao de polticas pblicas e dinamizao
econmica, com as quais se define o componente da avaliao de resultados;
o terceiro nvel corresponde avaliao dos impactos territoriais da gesto e os
resultados transformadores que a poltica determina.
No ano de 2007, a Universidade Federal de Rio Grande do Sul37 realizou um trabalho
para o estabelecimento da metodologia de construo e medio de um ndice de
Condies de Vida das famlias que so o foco das polticas de desenvolvimento
rural. A pesquisa realizada inclui uma concepo das condies de vida baseada nas
instncias de desenvolvimento scio-econmico, distinguindo as caractersticas, os
fatores determinantes e os efeitos do desenvolvimento na vida das famlias rurais.
Define-se uma metodologia que permite a estimativa de um ndice de qualidade de
32 Ibid
33 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, CPDA, Gesto Social, Brasil, 2009
34 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, CPDA, Legislao para o Desenvolvimento
Territorial, Brasil, 2009
35 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, Polticas Pblicas Territoriais, Brasil, 2009
36 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, Universidade de Campinas, Sistema de
Avaliao da Poltica de Desenvolvimento Rural, Brasil, 2008
37 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA, Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
Indicador de Condies de Vida, Brasil, 2007
109
vida por Territrios. Este trabalho inclui a definio dos indicadores, o desenho dos
instrumentos de coleta de informao e a metodologia de aplicao.
Outro trabalho, realizado em 2007 por um grupo de pesquisadores da Universidade
do Rio Grande do Sul38, desenvolveu uma metodologia para estimativa do ndice de
Desenvolvimento Rural Sustentvel, que incorporou a multidimensionalidade do
desenvolvimento para estabelecer um conjunto de indicadores, critrios de estimativa
e de padronizao e mtodos de alimentao e registro, com o objetivo de construir
um indicador que viabilize acompanhar os impactos finais das polticas pblicas nos
Territrios em seu conjunto, ultrapassando os efeitos individuais dos beneficirios
diretos das polticas.
Atualmente o IICA est desenvolvendo um estudo sobre Territrios e Combate
Pobreza, que dever entregar no ano de 2011, tendo como foco a anlise das
interrelaes entre as polticas territorializadas e os avanos na superao das
condies de excluso e vulnerabilidade da pobreza rural no Brasil.
3.5 Frum de Desenvolvimento Rural

Em 2004 foi criado o Frum de Desenvolvimento Rural39 como uma instncia de
carter interinstitucional, na qual participam cerca de 30 instituies envolvidas em
processos de desenvolvimento rural territorial, como uma iniciativa de cooperao
entre o Condraf e o IICA, com o objetivo de apoiar a reflexo e a anlise dos diferentes
componentes da poltica dos Territrios Rurais.
O Frum tem sido uma importante ferramenta de gesto de conhecimento,
apoiando o Condraf na realizao de atividades de debate e convocando a academia
nacional e estrangeira para o debate e a anlise, com uma nfase especial na anlise
comparada de polticas com outros pases que tm empreendido estratgias de
carter territorial para o desenvolvimento rural.
No desenvolvimento de sua agenda, realizou o I Frum de Desenvolvimento
Rural no ano de 2006, objetivando uma anlise sobre polticas pblicas, com base
na apresentao de estudos realizados por diversos pesquisadores brasileiros e
sua comparao com trabalhos apresentados por analistas de vrios pases latinoamericanos e da Europa. O II Frum foi realizado no ano de 2007 com o tema da
articulao de polticas pblicas. O III Frum, em 2008, tratou do tema da gesto social
do Territrio. O IV Frum foi realizado em 2009, e teve como tema o futuro das polticas
pblicas. E o V Frum se realizar no ano de 2010 sobre a relao entre as estratgias
territoriais e a pobreza rural.
38 Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, IICA Universidade do Rio Grande do Sul, ndice de
Desenvolvimento Rural Sustentvel, Brasil, 2008
39 http://www.iicaforumdrs.org.br/
110
O Frum tem servido de espao de discusso e coordenao de um conjunto

de trabalhos de investigao e avaliao que tem ajudado o desenvolvimento e a
consolidao de uma viso geral da estratgia, tanto no mbito terico-conceitual,
como no plano metodolgico e operacional. um mecanismo idneo para
estruturao de uma cooperao tcnica internacional oferecida pelo IICA.
3.6 Gesto territorial brasileira como referncia internacional

A evoluo das estratgias de desenvolvimento dos Territrios Rurais do Brasil tem
servido de referncia para muitos pases ibero-americanos, os quais tm seguido os
processos de construo institucional e de desenvolvimento conceitual, metodolgico
e instrumental. Em realidade, no algo novo nem exclusivo desta poltica, uma vez
que o Brasil tem sido sempre um exemplo de gesto do Territrio, em virtude dos
particulares desafios que enfrenta por sua diversidade, extenso e complexidade.
Seguramente, necessrio destacar que os Territrios de Identidade e os Territrios
da Cidadania constituram-se em ponto de referncia latino-americano, a exemplo
da poltica de desenvolvimento rural europia, Leader, com a particularidade de sua
proximidade com as realidades americanas.
Isto tem sido refletido na liderana que tem destacado o Brasil na construo,
promoo e gesto do Programa Ibero-americano de Cooperao em Gesto
Territorial Proterritrios. Outro destaque a realizao de cursos internacionais nos
quais participaram mais de 50 estudantes de 12 pases, nos anos de 2009 e 2010,
em processos de desenvolvimento de capacidades apoiados pela SDT, o Frum de
Desenvolvimento Rural, o IICA e o Proterritrios.
3.7 Liderana e apoio poltico

Um dos fatores que necessrio destacar na concepo e operacionalizao da
estratgia de desenvolvimento rural sustentvel nos ltimos anos no Brasil identificase com a liderana poltica, tcnica e administrativa que apresenta o grupo que
assumiu a tarefa de implant-lo.
evidente que o processo brasileiro s pode ser explicado como um acumulado
histrico de desenvolvimento institucional, de ao poltica de reivindicao de direitos
por parte das organizaes sociais e da capacidade tcnica de seus funcionrios,
tcnicos, lderes territoriais e lderes polticos. um processo que se inicia desde antes
da construo da atual institucionalidade.
Sem dvida, necessrio ressaltar como um fator de xito a continuidade das
equipes tcnicas que tem liderado, desde a SDT, o desenho e implantao da
poltica e da direo poltica que a tem respaldado. Na perseverana do Secretrio
de Desenvolvimento Territorial, Humberto Oliveira e das equipes tcnicas que o tem
111
acompanhado, est grande parte da explicao do que tornou possvel dar incio a um
processo de poltica pblica que de longo alcance, que mostrar seus verdadeiros
resultados no mdio e longo prazos, mas que tem alcanado consolidar seus alicerces.
Isto constatado na importncia que tem sido conferida pelo Governo Federal,
em sua totalidade, que assumiu uma agenda de desenvolvimento rural, de forma
integral e prioritria, como nunca havia sido feito antes.
112
Bibliografia
CNDRS Resoluo n. 33, de 18 de agosto de 2003

Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Condraf, Resoluo n. 48
de 16 de Setembro de 2004
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http://sig.mda.gov.br/
http://sit.mda.gov.br/
http://www.iicaforumdrs.org.br/
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no Brasil, Brasil, 2008
113
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Territorial, SDT, Referncias para a Gesto Social de Territrios Rurais, Documento
Institucional n. 3, Braslia, novembro de 2005
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Secretaria de Desenvolvimento Territorial,
Atlas Territrios Rurais, Referncias para o desenvolvimento territorial sustentvel,
2004
CAPTULO 4
O PROGRAMA FACE S
DINMICAS TERRITORIAIS NO
BRASIL: ANLISE DE QUATRO
ESTUDOS DE CASO
Osmil Galindo
Economista e Consultor da Ceplan Consultoria
Fbio Pimentel de Oliveira

Economista e Consultor da Ceplan Consultoria
Valdeci Monteiro dos Santos
MS em Economista, e Socio da Ceplan Consultoria
Introduo
O captulo a seguir apresenta quatro estudos de caso escolhidos do universo de
territrios contemplados pelo Programa MDA/SDT: Territrios do Nordeste Paraense
(Par), do Mato Grande (Rio Grande do Norte), do Cantuquiriguau (Paran), e do Vale
do Mucuri (Minas Gerais).
Os textos referentes a esses Territrios foram elaborados a partir de entrevistas e de
fontes bibliogrficas que tm como objeto os planos de desenvolvimento territorial,
compondo-se de cinco partes. A primeira trata da Identificao e Formao do
Territrio, voltada para o conhecimento da definio do Territrio e da sua formao.
Isso abrange indagaes de qual foi o processo seguido: como se deu a articulao e
a definio prvia a partir do Ministrio e a redefinio na base; quais instituies ou
parceiros tiveram maior influncia na delimitao e formao do Territrio; e o que
prevaleceu nas idas e vindas das discusses em cada experincia.
A segunda parte aborda o Planejamento do Territrio e tem como objetivo central
conhecer como foi concebido o Plano de Trabalho do Territrio; como se procedeu na
elaborao do diagnstico da realidade do Territrio definido anteriormente e como
foram estabelecidas as diretrizes, objetivos e metas; quais os parceiros envolvidos
nesse processo; o que prevaleceu nessas definies: a percepo tcnica ou a poltica
com o envolvimento maior da comunidade; qual o processo de concepo do Plano:
uma definio tcnica prvia seguida de um debate com os integrantes dos conselhos
e comunidades; que tipo de relaes ocorreu na formulao do diagnstico e das
polticas e metas concebidas.
A terceira aborda da Implementao do Plano Territorial de Desenvolvimento
Rural Sustentvel PTDRS. O interesse centrado nas questes seguintes: a realizao
115
das diretrizes e metas concebidas no planejamento; como se d a articulao do que

fora previsto no Plano com a implantao das aes; que instituies participam
efetivamente dessa realizao, que papel tem exercido nesse processo; como
participam os conselhos, o Ministrio, os rgos executores; que obstculos e que
facilidades, no caso concreto, foram encontrados nesse processo de implantao; e
qual o grau de realizao do que estava previsto.
Na quarta parte focada a Gesto do Plano, em destaque: o modelo que foi
concebido e implantado; que papel desempenha as diferentes instncias: conselhos,
governos estaduais, governos municipais, Governo Federal, ministrios; como se deu
a institucionalizao na concepo e na implantao do Plano; as modificaes e
ajustes locais nesse processo de implantao; aspectos positivos ou negativos que
podem ser destacados na forma de institucionalizao do modelo de gesto.
Na quinta parte feita uma avaliao final, resumida, da experincia no Territrio, no
que se refere: (i) identificao e formao do Territrio; (ii) ao processo de concepo
do plano territorial; (iii) ao processo de implantao do Plano; (iv) forma ou modelo
de gesto que foi institucionalizada nessa experincia para (a) conceber, (b) implantar,
(c) monitorar, (d) avaliar e (f ) revisar o Plano. Assinalam de forma sinttica quais as
lies que esta experincia teve de mais relevante. Quais as transformaes, melhorias
e conquistas que essa experincia especfica de planejamento territorial trouxe para
as comunidades envolvidas. Consideram, nesse particular, tanto os aspectos mais
objetivos que definiram as melhorias e transformaes decorrentes do planejamento
territorial, como os aspectos subjetivos vinculados a atitudes e comportamentos dos
que participaram dessa experincia.
1. Territrio do Nordeste Paraense PA1

1.1 Identificao e Formao do Territrio
A concepo de um programa de desenvolvimento sustentvel de territrios rurais
do Brasil se deu em 2003, com o incio da implementao da PTDRS pela Secretaria de
Desenvolvimento Territorial SDT do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA,
a partir da articulao de polticas pblicas associada promoo de aes de efetivo
1 No Territrio do Nordeste Paraense foram realizadas 11 entrevistas com responsveis pela implantao do
planejamento do referido territrio: o Assessor Territorial; o Gerente Executivo de Agricultura Familiar Basa;
Gerente Executivo de Programas Governamentais Basa; Secretrio Executivo do CEDRS (Poder Pblico
Secretaria de Estado de Agricultura Sagri); Coordenadora de Polticas e Planejamento Territorial da Secretaria de
Estado de Integrao Regional; Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense- MMNEPA (Associao importante
no Territrio); Membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter (representante
governamental Embrapa); Membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter
(representante no governamental Fetagri); Membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural
Sustentvel Codeter (rgo governamental atuante no Territrio Emater-PA); Prefeito de So Domingos do
Capim; e Coordenadora do PTDRS do Territrio e atual Secretria de Finanas e Planejamento de So Domingos
do Capim.
116
impacto em regies rurais do Pas. Desse momento em diante essa questo passou a
ser tratada nos estados. A primeira discusso no Par, com esse objetivo, foi realizada
no Conselho de Desenvolvimento Rural do Estado, quando se procedeu a articulao
com os movimentos sociais. A Federao dos Trabalhadores na Agricultura Fetagri
esteve frente desse processo de a criao do Territrio Nordeste Paraense. Os
critrios para a criao dos novos Territrios foram estabelecidos pela SDT, sendo um
dos principais a dinmica de assentamentos rurais na rea. Assim, os municpios que
tinham maior quantidade de assentamentos e que apresentavam maior articulao
com a Fetagri foram selecionados para compor o referido Territrio.
importante ressaltar que a definio dos municpios integrantes do Territrio
do Nordeste Paraense passou por modificaes at sua definio atual. A princpio o
Territrio era composto por 15 municpios2, passando para 20 em 2009. Essa mudana,
no entanto, no foi aceita com unanimidade. Uma das crticas do movimento social
em relao formao do Territrio diz respeito escolha dos municpios que fazem
parte deste. Alegam, na sua maioria, que no mbito do Colegiado do Territrio
ocorriam discusses com os municpios de Bragana, Tracuateua, Viseu e Augusto
Correia, municpios que possuam uma relao muito forte com os 15 do Territrio,
tendo identidades cultural e produtiva muito parecidas. Esses municpios foram
convidados a participar de diversas reunies do Territrio, tendo sido aprovada no
Colegiado Territorial, em assemblia, a moo para que eles fizessem parte do Territrio
do Nordeste Paraense. A ata na qual fora documentada a moo foi encaminhada ao
Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel e, posteriormente, para a
Secretaria de Desenvolvimento Territorial em Braslia. Soube-se depois que o Conselho
Estadual no havia homologado a incluso dos quatro municpios que vinha sendo
discutida e, para surpresa do Colegiado do Territrio, durante uma Oficina Territorial,
em Paragominas, veio tona que o Conselho Estadual tinha aprovado a incluso
dos municpios de Abel Figueiredo, Rondon do Par, Tom Au, Concrdia e Bujaru.
Isso gerou certa desestabilizao no Colegiado, j que no se considerou o que fora
aprovado em assemblia. Na ocasio, chegou-se a conversar com algumas pessoas
do SDT, mas a situao no pde ser revertida.
Esse episdio foi bastante desgastante para as relaes entre o Colegiado Territorial,
o Conselho Estadual e a SDT, pois alguns municpios que entraram no recorte no
possuam muita identidade com os municpios que j faziam parte. Ademais, a fora
da tomada de deciso do Colegiado foi reduzida. Para os atores sociais entrevistados,
ainda no se conseguiu reverter esse quadro.
Uma caracterstica marcante no Territrio Nordeste Paraense a presena
significativa de assentamentos, onde predomina o baixo uso de tecnologia, embora
2 Aurora do Par, Cachoeira do Piri, Capito Poo, Dom Eliseu, Garrafo do Norte, Ipixuna do Par, Irituia, Me
do Rio, Nova Esperana do Piri, Ourm, Paragominas, Santa Luzia do Par, So Domingos do Capim, So Miguel
do Guam e Ulianpolis.
117
esteja mudando atualmente, num processo evolutivo importante. Tal fato remete
a uma base econmica em que prevalece a agricultura familiar, com exceo nos
municpios de Paragominas, Ulianpolis e Dom Eliseu, onde se constata a expanso da
cultura da soja, que ocupa grandes reas e calcada num processo de mecanizao.
Vale registrar no Territrio a presena de agricultores de vrias regies. Em geral os
atores entrevistados no veem como problema e nem como fator negativo a presena
de migrantes, com prevalncia de nordestinos. So pessoas que vieram para a regio
em busca de terra para plantar e que de certa forma incentivaram a organizao social
que trouxe como fruto a semente da participao popular.
No obstante, deve-se levar em conta o baixo envolvimento dos poderes pblicos
da esfera municipal. Poucos so os prefeitos que do crdito ao programa, o que est
associado em parte ao embate poltico. O Territrio foi criado numa regio em que
predominava uma poltica conservadora. Como os movimentos sociais assumiram o
papel na articulao e coordenao do Colegiado Territorial, isso se tornou um entrave,
situao que ainda hoje persiste, com apoio de poucas prefeituras ao programa. Essa
situao tem mudado um pouco com a presena atuante da Embrapa, uma das
instituies do Governo Federal que mais dinamizou o processo de desenvolvimento
do Territrio do Nordeste Paraense.
Deve-se, nesta caracterizao do Territrio, levar em conta a sua heterogeneidade,
associada em grande parte histria dos municpios que o integram. Cachoeira do
Piri foi um municpio de explorao ourfera e mineral; aonde ainda hoje se explora
ouro. J Ourm cresceu por sua estrada de ferro. Nesses dois municpios e em So
Miguel do Guam, Irituia, Bujaru, Concrdia do Par, So Domingos do Capim, Me
do Rio, Aurora do Par e Tom-Au h predomnio de paraenses na populao. Nova
Esperana do Piri e Cachoeira do Piri fazem fronteira com o Maranho e a maior
parte da populao maranhense. Paragominas e os municpios ao sul do Territrio
(Ulianpolis, Dom Eliseu, Rondon do Par e Abel Figueiredo) tiveram durante muito
tempo como principais atividades econmicas a explorao de madeira e a criao
de gado, que vm sendo paulatinamente substitudas pela produo de gros (soja),
principalmente em Paragominas, Ulianpolis e Dom Eliseu. Nesses municpios a
populao predominante do Centro-Oeste. Logo, pode-se dizer que uma das
caractersticas marcantes do Territrio a grande miscigenao de pessoas de outros
estados. Nesse sentido, pode-se considerar uma caracterstica positiva, j que traz
novos hbitos culturais e contribui para transformar a economia local, gerando maior
diversificao; no entanto, grande parte da populao continua trabalhando na
agricultura familiar, principalmente nas reas de assentamento.
Sobre a mobilizao social e o apoio organizao comunitria, no que diz respeito
formao do Territrio, desde o final de 2002 havia um processo de mobilizao dos
atores nos municpios. A mobilizao social passou a se dar por meio de oficinas de
118
interao nos 15 municpios originais do Territrio, onde participaram sindicatos de

trabalhadores rurais, associaes e a Emater. Sobre os outros municpios que foram
inseridos posteriormente, parte deles ainda no se integrou, como esperado, no
contexto territorial. O Conselho Estadual, porm, tem esforos de mobilizao em
desenvolvimento na tentativa de agregar os diversos atores locais.
Os movimentos sociais estavam intensamente presentes, mas como garantia de
que as propostas atingissem o Territrio como um todo era preciso a participao
efetiva do poder pblico, que foi significativamente incipiente. Assim, atingiu-se um
ponto em que eram colocadas proposies conflitantes com o poder pblico. Essa
ainda de certa forma, uma tnica no Territrio. Paragominas, por ser o municpio mais
central, desenvolvido e populoso da rea, sempre tem a maioria dos participantes nas
assemblias e nas discusses, resultando no maior beneficirio.
Questionados acerca das representaes existentes no Territrio, os atores sociais
entrevistados, tanto representantes governamentais quanto dos movimentos
sociais, consideram o papel da Fetagri muito importante no processo que culminou
com a criao do Territrio do Nordeste Paraense, pois essa entidade de classe dos
trabalhadores rurais tem possibilitado a categoria a incluir o debate da cidadania.
Nesse patamar se encontra ainda o Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense
MMNEPA.
No mbito governamental destaca-se a Emater, com atuao relevante no
Territrio: com escritrio em todos os municpios, participao nos debates e
acompanhamento em todas as aes locais. Em relao ao Governo Federal, a
Embrapa tem uma atuao mais orgnica dentro desse debate do Territrio, alm de
um trabalho de parceria nas aes desenvolvidas no Territrio. No geral a participao
dos outros rgos federais ainda tmida. O Incra, por exemplo, que devia atuar com
maior presena, inclusive pelo fato do Nordeste Paraense ser uma das reas com maior
nmero de assentamentos do Par, pouco tem comparecido aos debates, apesar de
convites insistentemente feitos.
Em relao participao do poder pblico municipal, pode-se destacar a
presena mais assdua de apenas sete municpios: Aurora, Capito Poo, Ipixuna
do Par, Paragominas, Santa Luzia do Par, Nova Esperana do Piri e Dom Eliseu.
Desses, somente o prefeito de Nova Esperana do Piri participa de debates. As outras
prefeituras mandam representantes, em geral secretrios municipais de agricultura.
1.2 O Planejamento do Territrio

O grande estimulador da concepo do planejamento territorial no Nordeste
Paraense foi o prprio Governo Federal, por meio da delegacia estadual do MDA, que
de incio tentou aglutinar a sociedade civil com a participao dos sindicatos dos
119
trabalhadores rurais, de associaes (que contavam com algumas cooperativas), das

prefeituras municipais (secretarias de agricultura), etc. Como se tratava de uma regio
tradicionalmente conservadora, observou-se certa resistncia dos prprios prefeitos
dos municpios, que no tinham familiaridade com o processo participativo. A partir
dele foi criada uma Comisso Intersetorial de Apoio ao Desenvolvimento Territorial
Ciat, que evoluiu posteriormente para uma institucionalidade permanente, intitulada
Colegiado de Desenvolvimento Territorial Codeter.
Entrevistas realizadas no Territrio indicam que esse um processo evolutivo, em
que h ainda muito aprendizado pela frente e que est longe de sua concluso. um
desafio para todos, uma vez que o prprio movimento social tem certa dificuldade
em dialogar com o poder pblico ou com empresas que atuam na regio.
O objetivo da SDT era criar os Territrios de forma que fosse possvel a discusso
das questes dos municpios, suas demandas sociais e econmicas, suas atuaes, de
forma regionalizada. Nesse sentido ocorreram vrios debates, levando participao
das pessoas, agricultores e agricultoras, para que pudessem entender o processo
no era mais um espao de debate e sim um espao que facilitaria o levantamento de
demandas e de soluo de problemas.
O processo de construo do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
PTDRS do Territrio do Nordeste Paraense teve incio em 2003, quando se procurou
apoiar o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. A elaborao desse Plano
contou inicialmente com a participao de uma fundao que atuava no Territrio,
realizando assistncia tcnica: a Fundao Socioambiental do Nordeste Paraense
Fanep, que se responsabilizou pela elaborao do Diagnstico e Planejamento de
Desenvolvimento do Territrio Rural do Nordeste Paraense, concludo em 2006. Com
base em um processo participativo, por meio da realizao de diversos encontros e
debates em todo o Territrio, chegou-se aos primeiros fundamentos para a criao
do PTDRS, sendo traados os objetivos do planejamento do desenvolvimento, e
estabelecidos os eixos aglutinadores, as diretrizes e as estratgias para os projetos
especficos. No momento est se iniciando uma atualizao do Plano, coordenado pelo
Codeter, com o acrscimo dos cinco municpios includos em 2009 que contemplar
alguns elementos novos na cadeia produtiva, como a incluso do arranjo produtivo
do Dend, elemento importante na produo de biodiesel.
Na elaborao do Plano, o Territrio vivenciou um processo de planejamento
participativo que contou com representantes dos municpios, incluindo entidades
representativas dos agricultores e agricultoras familiares do Territrio sindicatos,
conselhos, cooperativas, associaes, federaes etc.; poder pblico prefeituras,
rgos do Governo Estadual, rgos do Governo Federal e organizaes no
governamentais que prestam servios aos agricultores e agricultoras familiares.
Em alguns municpios, onde havia maior organicidade, a participao foi
120
consideravelmente maior; a populao rural participa mais ativamente do que as

representaes do pblico urbano.
Acerca da participao social na concepo do Plano do Territrio, Paragominas,
Me do Rio, Irituia e So Domingos do Capim so municpios onde a presena das
pessoas mais expressiva. Durante as realizaes de reunies do Conselho confirma-se
visualmente a grande afluxo de interessados. Ourm, So Miguel do Guam e Concrdia
do Par j tm participao mediana. Vrias aes acontecem em So Miguel do Guam,
municpio central, mas a atuao da sociedade civil ali ainda incipiente. Participao
importante a do poder pblico de Esperana do Piri, onde o prefeito no somente
mobiliza as pessoas a se engajarem nas atividades, como tambm realiza palestras sobre
a importncia da participao ativa do municpio nos debates do Territrio.
Por outro lado, os menos participativos na opinio dos entrevistados so Abel
Figueiredo, Bujaru, Tom-Au e Cachoeira do Piri, apesar das tentativas da assessoria
territorial em trazer esses municpios para se integrarem ao processo. Ocorre que
nesses municpios o processo de organizao, de modo geral, no valorizado pela
populao e, portanto, praticamente no h participao.
Entre as principais propostas concebidas no Plano para o desenvolvimento
do Territrio cabe destacar, segundo dados da Secretaria de Estado de Integrao
Regional Seir, que a matriz para o ano de 2010 para o Territrio do Nordeste Paraense
indicava 53 aes ofertadas em todas as secretarias de estado equivalentes a 12%
das aes previstas para o estado do Par , envolvendo recursos da ordem de R$
283,8 milhes (16,7% do montante dos investimentos no estado).
importante, porm, considerar os investimentos contemplados no Programa
Territrios da Cidadania para o Mato Grande. So 105 aes do PTC que esto sendo
executadas pelo Governo Federal no perodo de 2007 a 2010, envolvendo um
total de recursos de aproximadamente R$ 318 milhes, dos quais R$ 129 milhes
(equivalentes 40,6% dos recursos do Programa para o Territrio) referem-se ao eixo de
Direitos e Desenvolvimento Social, destinados majoritariamente ao Programa Bolsa
Famlia (R$ 69,2 milhes, beneficiando cerca de 55 mil famlias), Benefcio de Prestao
Continuada da Assistncia Social Pessoa Idosa (R$ 34,1 milhes para 5,6 mil pessoas)
e Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa com Deficincia (R$ 21,6
milhes para 3,6 mil pessoas). O segundo eixo mais contemplado com recursos do
PTC o de Sade, Saneamento e Acesso gua, para o qual foram carreados recursos
de R$ 69 milhes, com o maior volume destinando-se ampliao da cobertura do
trabalho de agentes comunitrios de sade (R$ 14,3 milhes), ampliao do acesso
da populao ateno bsica (Sade da Famlia) com R$ 12,2 milhes, melhoria
do sistema pblico de esgotamento sanitrio (R$ 9,2 milhes), melhoria do sistema
pblico de abastecimento de gua (R$ 7,6 milhes), que juntos correspondem a 63%
dos investimentos nesse eixo.
121
Para Infraestrutura foi destinada um total de R$ 64,5 milhes, cabendo ao Programa

Luz Para Todos 76,1% desses recursos e para aes nos assentamentos recuperao
de infraestrutura, crdito para instalao de assentados e demarcao topogrfica de
assentamentos um montante de cerca de R$ 11,3 milhes. Para as aes diretamente
vinculadas s atividades produtivas, ou seja, no referente Organizao Sustentvel da
Produo, o PTC alocou para o Territrio do Mato Grande a quantia de R$ 38,1 milhes,
sendo a maioria desses recursos (equivalentes a 92,8% do montante disponibilizado
para esse eixo) distribuda da seguinte forma: R$ 26,3 milhes para 2,5 mil contratos
de Crdito do Pronaf e R$ 9 milhes aproximadamente para assistncia tcnica e
capacitao de 13,6 mil assentados e 23,1 mil agricultores familiares. Os restantes R$
17,4 milhes do PTC para o Mato Grande foram destinados aos eixos de Educao e
Cultura (R$ 13,4 milhes), Aes Fundirias (R$ 3,7 milhes) referentes regularizao
de cerca de 4,2 mil imveis rurais na Amaznia Legal e Apoio Gesto Territorial, ao
qual coube apenas R$ 190 mil.
Para os atores sociais entrevistados no Territrio, as metas estabelecidas pelo
PTDRS para o Mato Grande so bem mais modestas do que o volume de recursos
apontados nos documentos oficiais dos Governos Federal e Estadual. Entre 2004 e
2010 foi estabelecida como meta do PTDRS a criao de 46 projetos nos segmentos
produtivo, educacional e de meio ambiente, totalizando um volume de recursos
de aproximadamente R$ 3,93 milhes. Do total de projetos, 17 (37% do universo)
foram cancelados por diversos motivos, entre os quais predominou a questo da
titulao das terras, envolvendo montante de R$ 1,29 milho, equivalente a 32,8%
dos investimentos previstos para o Territrio no perodo. Por outro lado, dos projetos
concludos, num total de nove, sete encontram-se em anlise na Caixa Econmica
Federal CEF.
Um dos projetos importantes do Plano refere-se construo de uma Arena
Territorial. Trata-se de um espao dotado de alojamentos, auditrio, base para incluso
digital, rea para aes culturais e rea para localizao de instituies diversas. Esse
projeto, orado em aproximadamente R$ 850 mil conta com o apoio da Embrapa,
encontrando-se com algumas pendncias para ser executado. Outro projeto,
tambm inconcluso, o da implantao de um Sistema de Gesto Estratgica, no
mbito do Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais PDSTR,
em parceria com a Universidade Federal do Par UFPA. O projeto, com montante
de recursos previstos em R$ 327 mil, visa o desenvolvimento de processos de
acompanhamento, monitoramento, avaliao e informao por intermdio de Clulas
de Acompanhamento no Territrio, encontrando-se paralisado.
A partir dos eixos prioritrios apontados no diagnstico e encampados no PTDRS,
foram identificados diversos projetos estratgicos, onde se destacam entre outros: 1)
no segmento produtivo, projetos de apicultura (Construo de uma agroindstria/
entreposto de mel e derivados), piscicultura (Implantao de tanque-rede nos rios
122
e igaraps do Territrio), avicultura familiar (aumento da capacidade de produo

de pintos e fbrica de rao) e implantao de hortas comunitrias nos municpios
do Territrio; 2) no segmento educacional e de capacitao, projetos de ampliao e
adequao funcional da Casa Familiar Rural de Ourm, Irituia e Ipixuna do Par e de
capacitao dos representantes da Ciat; e 3) no segmento de meio ambiente, projetos
de recuperao de reas degradadas.
Existem importantes propostas do Plano que tm como foco a segurana
alimentar. A regio onde se localiza o Territrio possui muitos igaraps, alguns com
profundidade suficiente para promover a implantao de tanques para criao de
peixes, mas que no eram aproveitados pelos agricultores da regio. Como se tratava
de um antigo anseio da populao local, o Plano criou esse projeto, considerado
pelos atores sociais da rea como estruturador. Sendo um projeto novo, surgiram
em seu incio alguns obstculos sua implantao, que vm sendo sanados pelo
acompanhamento da Emater.
Ainda com referncia questo da segurana alimentar, o MDA elaborou, em
parceria com o do Instituto Ouro Verde, um Plano Territorial de Cadeia de Produo
Cooperativa (PTCPC) no Nordeste Paraense, um dos instrumentos de trabalho para o
Colegiado voltado para apoiar o desenvolvimento sustentvel local. O PTCPC prev
uma srie de aes na cadeia produtiva da fruticultura, focada em quatro atividades
importantes: citricultura, cajucultura, cultura da goiaba e do aa. No primeiro
caso, o Nordeste Paraense o maior plo produtor de laranja da regio Norte,
responsabilizando-se por 70% da produo regional e por 80% da produo estadual,
destacando-se o municpio de Capito Poo. No caso da cajucultura, o Nordeste
Paraense produz 80% da castanha de caju do estado o que equivale a 60% da
produo da Regio Norte. Quanto ao cultivo da goiaba, produzida majoritariamente
nos municpios de Dom Eliseu e Tom-Au, o Territrio detm 96% da produo
paraense e 84% da Regio Norte. Por sua vez, o aa disseminado pelo Territrio e
principalmente em Irituia, So Domingos do Capim e So Miguel do Guam. Apesar
de o Nordeste Paraense produzir apenas 8% dessa cultura em relao ao Par e 7%
da nacional, por conta da proximidade das maiores reas produtoras no estado seu
cultivo se apresenta como uma das grandes potencialidades locais.
Os investimentos previstos no PTCPC envolvem recursos de aproximadamente
R$12,2 milhes, dos quais cerca de R$ 1,1 milho destinado a aes de capacitao
visando o fortalecimento da cadeia produtiva da fruticultura. O maior volume dos
investimentos (R$ 11,1 milhes) refere-se, em sua maior parte, a obras de infraestrutura,
sistemas de irrigao, construo de agroindstrias e aquisio de veculos.
importante destacar a atuao da Embrapa que vem executando, em convnio
com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, o Projeto Agrofuturo, que tem
como foco o fortalecimento da agricultura familiar com a criao de Ncleos Piloto
123
de Informao e Gesto Tecnolgica para a Agricultura Familiar. A ideia que esses

ncleos contribuam para fortalecer a agricultura familiar por meio da melhoria nos
servios que atendem suas necessidades, em termos de acesso aos conhecimentos
e capacitao.
generalizada a compreenso de que o processo de gesto do Territrio
do Nordeste Paraense ainda est em construo. O Modelo de Gesto original
contemplava a criao de uma instncia maior de compartilhamento das decises e
das responsabilidades, intitulada Comisso Intersetorial de Apoio ao Desenvolvimento
Territorial Ciat, composta por: um Ncleo Diretivo em que participavam a Emater, o
Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense MMNEPA, a Fundao Socioambiental
do Nordeste Paraense Fanep, o Incra, a Fetagri e representantes dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural dos municpios de Aurora do Par e Capito
Poo; um Ncleo Tcnico com membros da Emater, Fanep, Embrapa, Incra, Grupo
de Trabalho Amaznico GTA, Secretaria da Agricultura do Estado do Par e Fetagri;
uma Plenria com representantes das prefeituras, dos sindicatos dos trabalhadores
rurais, dos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentvel CMDRS e
de representaes dos Ncleos Diretivo e Tcnico (Emater, Fanep, MMNEPA, Fetagri,
Embrapa e GTA). O Ncleo Diretivo se compe atualmente de 19 membros, sendo
11 representantes do poder pblico e 8 da sociedade civil. O Ncleo Tcnico
representado por 19 membros do poder pblico e dez da sociedade civil. A Plenria
formada por 55 representantes do poder pblico e 77 da sociedade civil. O Modelo
de Gesto possui um Sistema de Monitoramento e Avaliao, cuja funo principal
a de medir a eficincia e eficcia das polticas pblicas implementadas.
A partir do Ciat foi criado um Comit Gestor, composto por um representante
do Ncleo Diretivo, um representante do Ncleo Tcnico, o Articulador territorial e
pessoas responsveis pelos projetos indicados no PTDRS. Foi instituda tambm uma
Comisso de Acompanhamento dos Projetos, composta por tcnicos e responsveis
administrativos dos projetos, alm de representantes das organizaes/entidades
parceiras.
Alguns atores consideram o Plano, ao menos em tese, como apontando para
um modelo de sistema de articulao entre as propostas (econmicas, polticas e
sociais), visando garantir a complementaridade das iniciativas no Territrio. As maiores
dificuldades encontradas dizem respeito a um problema cultural e de planejamento do
prprio governo, cujas disputas por espao, seja no oramento ou em determinados
programas, nem sempre obedecem s regras gerais.
1.3 Implementao do Plano de Desenvolvimento do Territrio

Uma das principais metas do Plano o fortalecimento institucional, a partir da
discusso territorial com os movimentos sociais e, de forma mais prtica, executar
124
os projetos de infraestrutura essenciais ao desenvolvimento econmico dos projetos

produtivos voltados para a segurana alimentar e de apoio comercializao.
Para a maioria dos atores sociais do Territrio de fundamental importncia a
implantao da piscicultura e das casas familiares rurais. Outro projeto, de casas de
farinha, no avanou; uma avaliao feita pela Conab, na regio, aponta o produto
como no sendo bom para o consumo humano, resultado da falta de higiene com
que ali feita a farinha. uma questo difcil de contornar, j que no h gua tratada.
A regio do Nordeste Paraense , segundo um dos atores entrevistados, a que
apresenta maior incidncia de cncer de estmago no Par, podendo o consumo
da farinha ali produzida ser um dos fatores associados, j que dos produtos mais
consumidos principalmente pela populao de baixa renda.
Em primeiro lugar preciso que se resolva a questo da gua, com projetos que
tragam gua potvel e de boa qualidade para as reas rurais dos municpios do
Territrio; necessrio depois que sejam ministrados cursos de higienizao, como
vem sendo feito paulatinamente. necessrio, todavia, um debate maior, um trabalho
de conscientizao para que populao entenda que para a implantao de casas de
farinha, tem-se um longo caminho a percorrer.
O Plano preconiza a construo de estradas vicinais, imprescindveis para o
escoamento da produo da pequena agricultura familiar, que em alguns lugares
se consolidou. Uma meta que constitui um grande desafio para o Territrio a
reduo do desmatamento. Um dos projetos estruturadores previsto no Plano
um grande reflorestamento para a recuperao da regio. A populao local utiliza
tradicionalmente o sistema de derruba, queima e planta. Aps alguns anos de cultivo
na terra, passam-na adiante e quando no conseguem outra rea, deslocam-se para as
reas urbanas, contribuindo para elevar os ndices de prostituio e de marginalidade.
A questo do reflorestamento fundamental para o Territrio, pois na regio vrios
rios j desapareceram, inclusive alguns que originaram nomes de cidades, como os
rios Me do Rio, Irituia e Santa Luzia do Par. No mbito dos projetos estruturadores,
parcela significativa dos atores sociais entrevistados considera que o reflorestamento
um desafio que deve ser levado com veemncia para dentro do debate do Territrio.
Entre os projetos concebidos e executados, na rea ambiental mencionam-se
os projetos de reflorestamento, mais especificamente de produo de mudas, que
ainda no conseguiu sair do papel. Vrias empresas ganharam as licitaes, mas no
momento da implantao dos viveiros de mudas surgem as grandes dificuldades,
j que todo o material utilizado, por exigncia da Secretaria do Meio Ambiente,
necessita de um certificado. O Plano previu a instalao de projetos de viveiros de
mudas em Paragominas, Dom Eliseu, Irituia e Ourm, com uma meta original de oito
viveiros por municpio, que foi reduzida para quatro, alm dos municpios de Aurora
125
do Par, Nova Esperana do Piri, Santa Luzia do Par e Ulianpolis, onde os projetos
foram cancelados. Por outro lado, deve-se destacar que o municpio de Paragominas
tem sido uma referncia nacional como modelo de desenvolvimento sustentvel,
atuando no controle do desmatamento, educao, sade e segurana, obtendo
grande avano nesses itens.
Na categoria de produtividade, ressalta-se o projeto de ampliao e aparelhamento
de unidades de beneficiamento da mandioca em So Domingos do Capim e Nova
Esperana do Piri, o segundo com pendncias jurdicas junto Caixa Econmica
Federal por conta de problemas com a titulao de terras; e projetos cancelados em
Garrafo do Norte, Me do Rio e So Miguel do Guam. Devido a problemas, tambm
de titulao de terras, deve-se salientar o cancelamento do projeto de agroindstria
de beneficiamento de caju em Me do Rio e de apriscos, avirios e pocilgas em Irituia,
Ourm e Ipixuna do Par, respectivamente. Tambm pelo mesmo motivo foram
cancelados projetos em So Miguel do Guam (Centro Territorial de Formao), Santa
Luzia do Par (Casa de farinha e Casa do Mel), Dom Eliseu e Capito Poo (estufas
de Propagao por Clonagem). Em relao segurana alimentar, foram pleiteados
alguns projetos de tanques-redes (piscicultura), que por problemas diversos ainda no
foram concludos; inclusive, em 2010, praticamente todos os recursos para projetos
produtivos no Territrio referem-se construo de tanques para a criao de peixes.
Outra linha de projetos produtivos na rea est voltada para a cadeia da fruticultura.
H no Territrio quatro atividades produtivas, da fruticultura, muito relevantes para a
incluso social e o melhoramento de renda dos agricultores familiares: citricultura,
caju, goiaba e aa, sendo este distribudo em toda a rea. O municpio de Capito
Poo um grande produtor de ctricos (laranja e limo), Ulianpolis produz caju,
Dom Eliseu cultiva goiaba e o aa um produto disseminado por todo o Territrio.
Trata-se, na viso de diversos atores sociais entrevistados, de um projeto estruturador
que envolve um grande nmero de produtores e tem uma relevncia social bastante
significativa. J existe um Plano da Cadeia Produtiva da Fruticultura, atualmente em
processo de estruturao e de negociao com o BNDES, com intermediao da
Casa Civil e apoiada pelo Grupo de Trabalho Nacional de Fruticultura e MDA. Foram
realizadas vrias reunies, inclusive com o BNDES, junto ao qual est sendo pleiteado
um investimento para industrializao da castanha do caju, da goiaba e do aa, mas
ainda no se tem nada de concreto.
Destinado educao, destaca-se no Plano o projeto das escolas familiares
rurais. Essa foi uma das estratgias que encontrou dificuldades em sua implantao
por problemas com a titulao de terras, fato considerado pela maioria dos atores
entrevistados como um dos principais motivos para a perda de recursos para projetos
estabelecidos pelo Plano. Apesar desse percalo, foi estruturado o projeto da Casa
Familiar Rural CFR, com a adequao de espao fsico para o funcionamento de
trs CFRs, em Ourm e Irituia, com projetos concludos e funcionando, e em Ipixuna
126
do Par, cuja obra tambm foi concluda, faltando a inaugurao. Esse considerado
por todos entrevistados como o principal projeto estruturador, pois permitiu que
muitos filhos de agricultores, que terminavam o ensino mdio e no tinham opo de
continuar os estudos, estejam em processo de capacitao e voltando para trabalhar
nas terras dos seus pais.
Segundo todos os atores sociais pesquisados, a maior parte das atividades e
projetos previstos no PTDRS no foi realizada. A maioria no soube dizer quais, mas h
certeza de que no eles foram executados. Uma das razes para isso a desarticulao
dos atores do Territrio, segundo alguns dos entrevistados; falam da articulao
entre as prefeituras e do prprio movimento social j que, na falta de presso de
um para que o outro execute, nada feito. Isso pode ser extrapolado para a maioria
dos municpios do Territrio, pois os gestores municipais no puderam perceber a
importncia da organizao do Territrio. Talvez tenha havido tambm falha na
articulao dos gestores do Territrio, fruto da falta de capacitao no processo entre
as partes integrantes na construo e na execuo do Plano.
Desde a implementao do PTDRS surgiram conflitos de atuao nos espaos
municipais do Territrio, mas alguns atores, principalmente os representantes do
movimento social, no conseguem visualizar, dentro do Plano, uma soluo. Essa
uma questo a ser tratada na requalificao do Plano, por meio do fortalecimento da
gesto.
Quando da estruturao do Territrio houve uma dificuldade de conciliar os
diferentes interesses, por conta de diretrizes polticas governamentais que no
tinham como prioridade o projeto de territorialidade. No se conseguia dilogo entre
as instituies e sempre que ocorriam reunies ou oficinas, conflitos surgiam. A partir
de 2003 a situao melhorou, sendo at certo ponto amenizada, devido ao maior
comprometimento do poder pblico com polticas voltadas para o desenvolvimento
territorial.
O Conselho Territorial tem procurado conciliar os interesses gerais do Territrio
e os especficos dos municpios, mediante reunies para as quais so convocados
membros dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, onde as secretarias
municipais de agricultura tm um papel importante. Contudo, frequentemente essas
so as secretarias menos estruturadas de todo o aparato governamental municipal,
alm de que nem todos os municpios contam com esse rgo, o que dificulta a
gesto de conflitos no Territrio.
So realizadas oficinas com metodologia participativa em todos os municpios do
Territrio e deles feito um levantamento de programas e projetos. Nesses encontros,
que possibilitaram a juno da maioria dos parceiros, conseguiu-se chegar a programas
unificados que se tornaram programas do Territrio. Houve situaes, especficas de
127
um municpio, essenciais para a sua sobrevivncia e que foram inseridas no programa

justamente para evitar que surgisse um conflito maior. Nesses casos, chegou-se a um
consenso, com essas questes elencadas dentro de programas, mas como projetos
especficos de municpios.
So, na verdade, disputas sadias. Aquele capaz de se articular, dialogar, apresentar
propostas com mais qualidade e que levem em considerao um maior nmero de
pessoas a serem beneficiadas, tem a garantia de que essas propostas sero priorizadas.
Segundo alguns atores sociais entrevistados, a prtica de planejamento no Territrio
de certa forma pioneira. Antes da deflagrao do processo de territorializao,
os investimentos que ocorriam na regio eram definidos por um Conselho chapa
branca, submisso aos interesses das prefeituras locais, que determinava a aplicao
desses recursos. Uma anlise da aplicao dos investimentos alocados para a
agricultura familiar nos municpios do Territrio revelaria que os veculos (caminhes
e tratores) destinados quela categoria de produtores foram desviados para outras
funes, por exemplo, coleta de lixo. Na realidade, existia e existe ainda hoje uma
organizao dos prefeitos, mas o que sempre prevaleceu dentro dessa organizao
foi a questo partidria.
Das vrias organizaes que tiveram articulao na regio, uma das poucas que
conseguiram aglutinar alguns municpios dentro de um planejamento foi a Federao
de rgos para Assistncia Social e Educacional Fase, durante sua atuao na dcada
de 1980 e incio dos anos 1990. Depois disso, merece ser mencionada apenas Fetagri,
que entretanto consegue agregar somente o pessoal ligado agricultura familiar.
O mbito do Territrio no estabelece diferena entre os atores econmicos,
polticos e sociais, assegurando a todos o seu espao. Nesse sentido, experincia de
planejamento pioneira, pois discute todas as questes educao, gerao de renda,
sade, etc. sem discriminao e sem prioridade de tema.
1.4 Gesto do Plano A Institucionalidade

A diversidade socioambiental que caracteriza o Territrio do Nordeste Paraense
se expressa na organizao social de movimentos de produtores, principalmente
das categorias de agricultores familiares, assentados ou no da Reforma Agrria,
de mulheres e, em menor participao, de quilombolas, indgenas, pescadores e
extrativistas. Entre as principais organizaes da sociedade civil que atuam no Territrio
esto: os Sindicatos dos Trabalhadores Rurais, presentes em todos os municpios; a
Fetagri, entidade que atua de forma significativa no fortalecimento da agricultura
familiar, e da Reforma Agrria, contribuindo decisivamente para a obteno do
crdito agrcola, assistncia tcnica, extenso rural, previdncia social, organizao
e formao sindical; o Movimento de Mulheres do Nordeste Paraense (MMNEPA).
128
Outros agentes da sociedade civil devem ser mencionados, a exemplo da Associao

dos Municpios do Nordeste Paraense Amunep, Associao de Moradores Unidos
da Tropiclia e Associao das Casas Familiares Rurais (Arcafar), que tiveram alguma
participao no incio do Territrio.
Salienta-se tambm, principalmente nos momentos que antecederam a criao
do Territrio e entre os anos iniciais (2003 a 2006), o Grupo de Trabalho Amaznico
(GTA), que atua na promoo da participao das comunidades da floresta nas
polticas de desenvolvimento sustentvel, envolvendo agricultores, seringueiros,
indgenas, quilombolas, quebradeiras de coco babau, pescadores, ribeirinhos e
entidades ambientalistas, de assessoria tcnica, de comunicao comunitria e de
direitos humanos.
Na instncia governamental ressalta-se, em mbito federal, a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e no momento da criao e nos primeiros anos do
Territrio, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA) e o Instituto Nacional de Reforma Agrria (Incra). Na instncia estadual
mencionam-se os rgos governamentais de assistncia tcnica, pesquisa, controle
fitossanitrio, com destaque para a Secretaria de Agricultura do Estado do Par (Sagri),
a Agncia de Defesa da Pecuria do Par (Adepar) e a Empresa de Assistncia Tcnica
Extenso Rural do Par (Emater).
Entre os Agentes Privados no governamentais ressaltam-se a Fundao
Socioambiental do Nordeste Paraense Fanep (que atua na assessoria tcnica, social
e ambiental aos projetos de assentamentos) e o Instituto de Assistncia tcnica,
extenso e desenvolvimento rural sustentvel.
Para o bom funcionamento do sistema de gerenciamento do PTDRS no Territrio,
os ncleos diretivo e tcnico do Colegiado procuram se reunir para tentar dar
continuidade s aes estabelecidas no Plano. O problema, na viso de alguns atores,
que o Territrio tem pouca estrutura para se reunir, alm das lideranas terem baixa
qualificao. Por sua vez, apesar das convocaes feitas, verifica-se pouca participao
de instituies fundamentais para o funcionamento do processo. Essa questo tem
contribudo para que o Territrio perca alguns projetos que vm sendo discutidos
desde a sua criao e, como consequncia, aumentar o descrdito dos municpios
em relao ao processo.
Em 2008, foi decidido em uma das reunies do Comit que todo o recurso destinado
pelo Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais Pronat
seria destinado criao de um Centro Territorial de Formao, onde o Territrio do
Nordeste Paraense teria um espao fsico do Colegiado para reunies e seria usado
como um local de formao permanente. Esse projeto, no valor de quase 1 milho de
Reais, foi perdido por problemas com a documentao da rea de localizao.
129
Ademais, os membros do ncleo tcnico do Conselho Territorial Codeter

so na maioria voluntrios e, por conta das atividades das pessoas no geral so
tcnicos de entidades pblicas , nem sempre esto disponveis, o que se torna um
obstculo para o bom andamento da elaborao dos projetos territoriais. O ritmo dos
acontecimentos prova que o processo est ainda longe de se consolidar.
Alguns atores entrevistados creem no existir controle, nem acompanhamento,
nem avaliao permanente das atividades no Territrio. Concordam que essa
fragilidade se deve a um somatrio de alguns aspectos dos quais ressalta-se a falta
de estrutura do prprio Colegiado Territorial, o despreparo da equipe e a deficincia
na logstica e transporte para que os tcnicos visitem o Territrio. A respeito disso
tecem crticas delegacia estadual do MDA, qual os articuladores estaduais, que
so responsveis pelo monitoramento e arranjos institucionais do Territrio, esto
ligados e que vm tendo dificuldades de acompanhar o Territrio devido escassez
de recursos disponibilizados pelo rgo para custear as atividades, reduzindo a
capacidade de articulao. No novo formato cogitado, o Colegiado est planejando
voltar a acompanhar todos os investimentos no Territrio.
Na opinio de alguns atores entrevistados, o desenvolvimento do Territrio passa
pela criao de uma nova institucionalidade, talvez at com o surgimento de novas
instncias, e que sejam definidas com clareza as responsabilidades e os papis de
cada membro do Colegiado. Concordam que preciso se evoluir para uma gesto
mais profissionalizada.
Em uma das plenrias realizadas em meados do 1 semestre de 2010, com a
presena de 172 pessoas que constituem o Colegiado do Territrio, a maior parte
representante da sociedade civil, foi estipulado um prazo para que cada instituio
governamental e no governamental formalizasse, perante o ncleo diretivo do
Territrio, quais as pessoas que iriam represent-las nos debates das plenrias e, at o
final de setembro, parcela significativa ainda no havia enviado suas indicaes, o que
confirma o nvel de dificuldade para o encaminhamento das questes do Territrio.
Entretanto, alguns membros do Codeter entrevistados acreditam existir
monitoramento e avaliao permanente das aes no Territrio, onde tudo
visualizado no POA Planejamento Operativo. Ademais, segundo esses atores,
qualquer ao disponibilizada em meio eletrnico, onde possvel visualizar os
entraves e as propostas para a neutralizao destes. Concordam, porm, que deve
ser feita uma reflexo sobre os caminhos a seguir para romper com os obstculos ao
longo do processo, que no so poucos.
Em relao ao desenvolvimento do Territrio os atores entrevistados ressaltam
alguns instrumentos de carter operacional que podem contribuir para sua
viabilizao. O primeiro a assistncia tcnica, instrumento fundamental para a
130
elaborao e a execuo de projetos. Esse instrumento um grande entrave que

existe no Territrio, principalmente para os movimentos sociais, embora a assistncia
tcnica tenha melhorado significativamente nos ltimos anos, graas atuao da
Emater. Os prprios rgos de assistncia tcnica se aparelharam e buscaram se
estruturar.
Outro instrumento o crdito, mas sem o apoio de assistncia tcnica, como
aconteceu com o Pronaf no Territrio, de nada adianta. Por serem poucos os tcnicos
disponveis naquela poca, no foi possvel atender a demanda que era considervel.
Esse instrumento est diretamente vinculado a outro aspecto que a capacitao,
tanto do agricultor quanto do tcnico. Ademais, importante a definio de um
calendrio agrcola no Territrio.
1.5 Avaliao
Na viso dos atores entrevistados, o Territrio do Nordeste Paraense ainda no
se consolidou como tal. Analisando sob o ponto de vista das organizaes sociais
o sentimento de pertencimento, de reconhecimento de identidade, de conseguir
pensar projetos para serem trabalhados no mbito territorial, uma realidade no
Territrio. Hoje se observa forte interao entre os sindicatos de trabalhadores
rurais, o movimento de mulheres e as associaes, inclusive contribuindo para o
fortalecimento da Fetagri.
O sentimento de pertencimento perpassa tambm a relao com a terra. Nos
municpios onde a maioria da populao oriunda de outros estados, essa percepo
de pertencer ao Territrio do Nordeste Paraense mnima, mesmo nos atores dos
movimentos sociais. o que se observa em Paragominas, Ulianpolis, Dom Eliseu e
em menor escala em Ipixuna do Par. Mas em municpios como So Domingos do
Capim, So Miguel do Guam, Irituia, Ourm, Capito Poo e Garrafo do Norte, por
exemplo, cuja populao nasceu e vive ali toda a vida, o sentimento de pertencimento
ao Territrio bem maior.
Em relao ao poder pblico municipal, com algumas excees, esse segmento
ainda no conseguiu internalizar a importncia de participar desses espaos. Na viso
dos dirigentes municipais, quando se fala num projeto territorial preciso que o
mesmo se estabelea geograficamente em algum lugar. Quando um prefeito v que
vai fazer uma gesto compartilhada ou que vai ceder o seu espao, emprestando o
nome para fazer a gesto de um projeto que vai beneficiar trs ou quatro municpios,
ele se assusta um pouco com isso.
Por sua vez, o governo estadual, apesar dos esforos, ainda apresenta restries
em trabalhar na dinmica territorial. Isso se torna muito claro quando se observa os
recortes territoriais por instituio. O Territrio do Nordeste Paraense, pelo recorte
131
do MDA, se compe de 20 municpios. Esses mesmos municpios esto divididos

em trs regies de integrao do Estado do Par, pela qual se pauta a atuao da
Emater. Cada instituio pblica, tanto do Governo Federal, quanto do Estadual,
tem recortes diferentes. A Secretaria de Agricultura do Estado tem um recorte que
diferente da Secretaria de Sade, que diferente das reas das unidades regionais
do Incra, o que de certa forma constitui um entrave execuo de aes no
Territrio. O prprio Governo Federal, que vem trabalhando com especial ateno
a poltica de desenvolvimento territorial, tem procurado criar uma estrutura onde
se relacionam mais de vinte ministrios disponibilizando suas aes para serem
discutidas naquele espao, ainda no conseguiu passar isso para o Incra, para a
Funasa. A partir do momento que se conseguir fechar o mesmo recorte territorial
para todas as instituies, se avanar significativamente nesse sentimento de
pertencimento ao Territrio.
Na viso dos atores sociais, um fato importante a ser trabalhado no Territrio para
garantir a continuidade e o sucesso futuro do processo a criao de um movimento
para fazer com que as prefeituras desenvolvam um processo de planejamento
institucional visando promover a incluso desses municpios no espao territorial, de
forma a que se possa discutir de maneira mais abrangente esse debate. fundamental
que esses municpios venham somar esforos para que o Territrio possa se organizar
e se fortalecer na busca por polticas que venham a contribuir para o desenvolvimento
da regio.
Na verdade, a inteno maior a de que exista uma vinculao entre as polticas
territoriais do Governo Federal e as outras polticas pblicas no Territrio, mas na
prtica isso no acontece. Um dos principais motivos para esse entrave a falta da
participao dos atores pblicos locais, dificultando a integrao territorial.
Alguns atores entrevistados acham que o prprio Plano no contribuiu para que
houvesse uma melhora na integrao entre o poder pblico e os outros poderes que
atuam no Territrio, inclusive com a sociedade civil organizada. Um exemplo positivo
que poderia ser mencionado o da Embrapa, que participou ativamente do processo
de formulao do PTDRS. Entretanto, quem acabou tendo uma relao maior com
o Plano foram os movimentos sociais e os sindicatos de trabalhadores rurais. Isso se
deu por conta da relao conflituosa de parcela significativa dos governos locais,
adversrios polticos do Governo do Estado. Enquanto os primeiros no valorizavam a
agricultura familiar e o processo participativo, o estado tinha como um dos principais
focos a gesto territorial onde os movimentos sociais eram os protagonistas mais
importantes, alicerados em metodologias participativas.
O fato que parcela significativa dos atores entrevistados acha que a articulao
das polticas pblicas incipiente, mas no sabem dizer se isso ocorreu por conta da
incapacidade de gesto do Colegiado para tentar fazer a interface entre as polticas
132
importantes ou se deve ao pouco apoio do governo estadual para que isso ocorra.
Talvez o grande problema esteja na mobilizao e na sensibilizao dos atores.
Sobre a situao do Territrio aps 2003, os atores sociais destacaram que o
importante em todo esse processo foi ter quebrado uma srie de barreiras existentes
entre o movimento social e alguns organismos governamentais. De fato, se conseguiu
uma aproximao frutfera entre rgos como Emater e Embrapa com os movimentos
sociais, o que pode ser considerado um avano bastante positivo. A opinio comum
que o Governo do Estado deveria ter se envolvido mais com essa questo territorial,
o que contribuiria para se elevar a possibilidade de desenvolvimento do Territrio.
Como principal ponto negativo no Territrio foi apontada a questo fundiria.
Existem municpios em que aproximadamente 80% das terras no esto legalizadas.
Isso contribuiu de forma significativa para entravar o processo de execuo de
inmeros projetos, que esbarravam na exigncia legal de documentao das reas
onde os mesmos se localizariam.
Por sua vez, como principal ponto positivo ressalta-se o poder que a sociedade tem
de debater e definir para onde vo os recursos e qual o projeto deve ser elaborado
e implantado em qual municpio. Um dos fatores que contribuiu para isso foi a
questo da educao no campo. Constatam-se resistncias nos centros de deciso
dos governos municipais em relao ao planejamento e elaborao do oramento
municipal, que partem daqueles que ainda no conseguiram se desvencilhar da cultura
conservadora no modo de fazer poltica. Porm, tem se observado uma mudana
em curso importante no desenvolvimento do Territrio, gestada principalmente no
mbito educacional.
H que se considerar tambm uma evoluo relevante do ponto de vista
organizacional, que reflete o entendimento de que se deve tratar os desiguais de
forma desigual. Contata-se, assim, que no possvel tratar de uma poltica para o
Nordeste Paraense como trata para as regies sul ou sudeste do Par. Esse j foi um
grande avano no processo de planejamento.
consenso de que ocorreram melhorias e quem principalmente ganhou com
isso foram os sindicatos de trabalhadores rurais, os agricultores que esto ligados a
esses sindicatos. Isso se deu porque a participao desses atores foi mais efetiva. Esse
processo abriu portas, principalmente, no sentido do conhecimento, possibilitando
a essa categoria visualizar que existem outras formas alm das tradicionais e
conservadoras de se acessar recursos e de se elaborar projetos que vo beneficiar
diretamente os pequenos agricultores vinculados a movimentos sociais.
A respeito da atuao dos rgos e instituies pblicas no Territrio existem
situaes diversas. Observa-se na maioria dos municpios a ausncia de instituies
133
federais e at mesmo estaduais. J Paragominas tem uma realidade diferente, onde

se percebe a presena de diversos rgos, a exemplo da Embrapa e do Incra, que
funcionam em um mesmo prdio, atuando de forma integrada.
Uma queixa que aparece no Territrio que algumas secretarias so muito mais
presentes que outras. Nesse patamar encontram-se as secretarias e os rgos mais
ligados ao desenvolvimento sustentvel. Quando se trata de poltica integrada,
preciso relacionar a produo sade, educao, segurana, cincia e tecnologia
principalmente ter a presena de universidades e o apoio de instituies de pesquisa.
Isso j acontece bem mais intensamente do que acontecia h cinco anos, mas ainda
deficitrio. O Colegiado ainda no conseguiu reunir um grupo permanente, bem
organizado, que possa contar com apoio forte de uma universidade. Nos Territrios onde
no se consegue manter esse grupo coeso, surgem as dificuldades. Esse o quadro do
Nordeste Paraense. Observa-se uma oscilao na atuao dos rgos, o que de certa
forma revela uma fragilidade na articulao institucional no Territrio. No perodo de
2008 e 2009, foi possvel manter reunies sistemticas ordinrias e extraordinrias e
acompanhar as aes no Territrio, o que no conseguiu se repetir em 2010.
Uma das crticas mais constantes por parte dos atores sociais entrevistados diz
respeito ausncia de interao entre o Territrio e a Seir Secretaria de Integrao
Regional do Estado. Na poca do lanamento do Programa Territrio da Cidadania,
verificou-se um grande aparato da mdia em torno desse fato. Na ocasio ocorreram
discusses no mbito do Governo do Estado, de certa forma encampando o projeto
institucional do desenvolvimento territorial, mas tudo no passou de jogo de cena.
Aps esses primeiros momentos nada foi feito para que houvesse essa interao. A
Secretaria foi por diversas vezes convidada a participar das reunies, das plenrias,
inclusive na plenria de recomposio do Colegiado, o que no aconteceu. Mesmo
sem a presena no s da Seir, como de vrias outras secretarias do Estado, como
a Sedect (Secretaria de Desenvolvimento, Cincia e Tecnologia), o Colegiado as
manteve no Conselho por achar que elas so importantes no processo.
Os agricultores familiares do Territrio vm trabalhando a quase dois anos
na elaborao de um Plano de Cadeias Produtivas da Fruticultura, discutindo o
assunto com a Emater e a Embrapa, encontrando-se atualmente em um nvel
de discusso mais avanada com o BNDES. Em 2008, o Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento Mapa liberou recursos para trabalhar arranjos produtivos
locais. Ficou claro que a principal atividade a ser focada seria a fruticultura, o qual
j vinha sendo discutido no Territrio, encontrando-se em estgio mais avanado.
O Governo do Estado realmente trabalhou nesse arranjo, s que de forma paralela
ao que vinha sendo tratado, ou seja, mais para cumprir um convnio do que para
realmente fortalecer o que j vinha sendo discutido. Isso foi um exemplo claro de falta
de articulao e integrao entre o poder pblico e os movimentos sociais, o que
contribui para enfraquecer o desenvolvimento do Territrio.
134
De modo geral, os atores sociais do Territrio se ressentem da baixa participao

das secretarias de governo nas discusses locais. Alm do poder Legislativo e Judicirio,
e dos bancos pblicos, mencionam entre outras a ausncia de representantes
da Secretaria de Educao Seduc, da Secretaria de Sade e da Seir, que tm
representantes regionais que atuam no Territrio. Para eles essa ausncia no falta
de conhecimento do Programa, porque durante um bom tempo ele foi intensamente
divulgado no estado, acontecendo muitas reunies onde todos foram convidados a
participar do processo da formao territorial.
A Seir se justifica por intermdio de membro entrevistado argumentando que
uma secretaria de articulao e no finalstica. O principal papel dessa secretaria de se
responsabilizar pelo estabelecimento de relao com as prefeituras municipais e fazer
com que as polticas pblicas atuem de forma integrada. Para isso o rgo tem uma
poltica de integrao regional que executada por meio do Sistema de Integrao
Regional, que sustentada por trs grandes pilares: a descentralizao regional,
o desenvolvimento regional sustentvel e a nova relao institucional federativa.
Em cada um desses pilares encontram-se vrios instrumentos que so usados para
possibilitar a execuo desses trs grandes objetivos. Alguns instrumentos esto
diretamente ligados a Secretaria, como, por exemplo, os Planos de Desenvolvimento
Regional Sustentvel e outros, esto ligados indiretamente porque so desenvolvidos
por outras Secretarias finalsticas. O papel da Seir fazer essa integrao no Territrio,
na regio das polticas pblicas que so executadas dentro das polticas pblicas
estaduais e federais.
Em relao avaliao feita pela maioria dos atores sociais entrevistados sobre
a incipiente atuao do governo estadual nas aes no Territrio, o representante
da Seir considera que so colocaes pontuais e refora o fato de que a proposta
da Seir agora, diferentemente do que vinha sendo feito nos governos anteriores,
desenvolver uma poltica descentralizada, com foco mais acentuado nas regies.
Anteriormente havia um sentimento muito forte de ausncia do estado, de abandono
e de no pertencimento.
Sobre a ausncia das reunies para as quais convidada, a Seir informa que em
cada reunio acontecida sempre tem um agente de integrao regional, geralmente
algum da Secretaria da Agricultura (da Emater ou do Iterpa) responsvel para
acompanhar todos os municpios da regio, inclusive fazendo parte do Colegiado
Territorial desde o incio do programa.
A Embrapa foi uma instituio fundamental para o processo de consolidao
do Territrio. Os atores sociais entrevistados, principalmente da representao dos
agricultores familiares, consideram que dentre as instituies do Governo Federal a
Embrapa a que tem papel mais relevante no desenvolvimento do Territrio. Foi a
partir de sua chegada tem uma unidade avanada do rgo em Paragominas
135
que se conseguiu criar outra dinmica, por conta de uma participao ativa, sempre
acompanhando todo o processo. Os atores destacam tambm a atuao da Emater.
O Incra, que tem trs unidades avanadas no estado e considerado uma
instituio fundamental no processo, principalmente devido aos inmeros problemas
fundirios e pela quantidade de famlias assentadas no Territrio, ainda no conseguiu
se inserir nas discusses at hoje.
Avaliao institucional feita por um representante do Basa diz que esse banco
a instituio financeira mais presente no Territrio, sendo os maiores operadores de
crdito rural. Apesar de no estar presente em todas as discusses comparecem
a alguns seminrios mais temticos tem participado de todas as iniciativas de
desenvolvimento regional, constituindo-se em um dos atores relevantes no processo
do desenvolvimento territorial. Entre suas aes est o esforo de conjugar e de
integrar as polticas do governo tanto no mbito federal como estadual, ampliando
e fortalecendo a relao dos parceiros. Trata-se do nico banco pblico que orou
recursos do prprio oramento para contribuir no fortalecimento e no aparelhamento
dos rgos de assistncia tcnica da Regio Norte e disponibilizou recursos para
apoiar os projetos de pesquisa focados no agronegcio. O entrevistado relata que o
banco depende da atuao do Incra para liberar a aplicao dos recursos do Fundo
de Financiamento do Norte (FNO) e que a meta do Basa aplicar 10% do oramento
anual desse Fundo, o que no vem acontecendo pela falta de agilidade do Incra na
formatao e regularizao dos projetos de Reforma Agrria.
A avaliao feita pelos atores dos movimentos sociais que o Basa no considera o
que o Colegiado prioriza como atividades produtivas importantes para o Territrio, que
so os arranjos da pesca, da fruticultura e de gros. H dois anos foi discutido o Plano
SAFRA Territorial, com dinmica voltada para as atividades produtivas definidas dentro do
PTDRS do Nordeste Paraense, e o banco desconsidera isso, financiando qualquer outra
atividade produtiva sem privilegiar os arranjos produtivos escolhidos, sem ter nenhuma
preocupao em saber o que est sendo discutido e o que estratgico para o Territrio.
Em relao participao da Caixa Econmica Federal, que a instituio financeira
repassadora de recursos do Pronat, a avaliao feita de que a atuao dessa instituio
bastante confusa. De incio, salienta que todos os projetos destinados no Territrio
para o desenvolvimento rural so geridos por uma gerncia de desenvolvimento
urbano, que no tem agilidade suficiente para viabilizar esses projetos. Destaca ainda
a falta de sintonia entre a Sagri (que a proponente dos projetos) e a Caixa (que
quem disponibiliza o recurso). Os documentos exigidos pelo banco para liberao de
um projeto so solicitados a conta-gotas, o que demonstra a falta de habilidade da
instituio em lidar com projetos de desenvolvimento rural sustentvel voltados para
a pequena agricultura familiar. Ademais, o banco exige uma profuso de documentos,
privilegiando a burocracia.
136
Uma avaliao da representatividade das principais organizaes da sociedade

existentes no desenvolvimento recente do Territrio mostra uma maior participao
dos movimentos sociais, em especial da Fetagri, verificando-se significativa atuao
dos sindicatos rurais, de associaes, cooperativas e movimento de mulheres,
observando-se negativamente uma participao bastante tmida da juventude rural.
Por outro lado deve-se salientar o incipiente comprometimento do poder pblico
municipal, situao que precisa ser rediscutida no Territrio. Esse um tema que
necessita ser debatido no ncleo diretivo. Do ponto de vista conceitual, o Programa
bem fundamentado, mas na prtica no se tem conseguido promover essa integrao
institucional.
Nesse sentido, considera-se que a falta de coeso o elemento que atrapalha
o bom funcionamento do Territrio. Sobre essa questo caber ao articulador
territorial um trabalho de sensibilizao e mobilizao em cada municpio, visando
o fortalecimento dos contatos j existentes. Um dos problemas a ser considerado
refere-se agenda, porque quem assume o debate do Territrio tem muitas outras
representaes em outros espaos, o que dificulta a questo de agendamento. Outro
fato que se passa muito tempo entre as reunies, contribuindo para que as coisas
andem de forma lenta, dificultando e enfraquecendo o processo.
Outra questo a considerar como fragilidade que a organizao social ainda
depende significativamente do poder pblico no deslocamento para participar
das reunies territoriais. Essa relao de dependncia, de certa forma fragiliza a
participao, o controle social que fator preponderante no desenvolvimento
territorial. Um dos atores sociais entrevistados presenciou em uma das reunies uma
demanda preocupante que reflete o grau de dependncia dos movimentos sociais,
o que relativamente comum nos municpios: foi colocado que as cooperativas e
associaes locais precisam que o estado os ajude, na questo da mobilizao, para
fortalecer a participao; quando deveria ser ao contrrio, o movimento social deve se
organizar e demandar uma maior participao do poder pblico nas aes apontadas
para fomentar o desenvolvimento territorial.
2 . Territrio do Mato Grande RN3

3 No Territrio do Mato Grande foram realizadas 9 entrevistas: o Articulador Estadual do Territrio; tcnica da
Secretaria de Agricultura do Estado e Secretria da Cmara Setorial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento
Territorial; Assessora de Planejamento da Emater e Gerente de Projetos do MDA/CAIXA; Membro do Colegiado
Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter (Representante Governamental Delegacia do MDA
no RN); representante da Associao dos Produtores da Comunidade de Bebida Velha (Associao importante
no Territrio); Diretor da Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar do RN Fetraf (pblico meta do
Programa), Presidente da Cooperativa dos Agricultores Familiares, dos Pescadores Artesanais e da Economia
Solidria do Mato Grande COOAFES e membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
Codeter; Secretrio de Agricultura da Prefeitura de Caiara do Norte (comprometida com o PTDRS), Presidente
do Fumac e Membro do Colegiado Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel Codeter (representante
governamental); e professores do Instituto Federal do Rio Grande do Norte IFRN, Campus Joo Cmara.
137

Inicialmente, a abrangncia do Territrio do Mato Grande era considerada pelos
planos de desenvolvimento regional do Governo do Estado do Rio Grande do Norte
seguindo o critrio de regies homogneas, em particular as caractersticas de
similaridade do ponto de vista edafoclimtico. Isso gerou uma divergncia com os
objetivos de se estabelecer uma territorialidade que se pretendia mais fundamentada
na identidade scio-produtiva e cultural. A regio do Mato Grande, at as proximidades
de Natal, estava dentro do que era enquadrado como litoral norte. Quando se iniciou
o trabalho de definio e identificao dos territrios rurais, que culminou com a
elaborao do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel PTDRS, em
2004, tomou-se por base as grandes reas homogneas que o estado j trabalhava
enquanto regio e, a partir da, foram convocados os atores sociais da regio
municpios, ONGs, movimentos populares, entidades de classe e poderes pblicos
nas trs esferas governamentais para discutir sobre a questo da identidade territorial
na perspectiva do novo arranjo institucional que a SDT vinha buscando consolidar no
Pas. Esse esforo de consulta e reflexo com os atores regionais resultou no consenso
do Territrio do Mato Grande com a configurao atual. Assim, alguns municpios
antes inseridos no Territrio ficaram de fora desse novo recorte territorial, porque no
se enquadravam na identidade que se pretendia como territrio.
No princpio, o Territrio era composto por 15 municpios4, sendo estabelecido
originalmente o recorte territorial adotado pelo Banco do Nordeste. Um processo de
discusso dos atores regionais levou a nova configurao territorial, onde foi inserido
em 2008 o municpio de Jardim de Angicos, que geograficamente fazia parte da
regio central do estado, municpio vizinho a Joo Cmara, com o qual tem forte
relao socioeconmica e poltica. Esse municpio apresentou um requerimento
ao Colegiado Territorial do Mato Grande solicitando sua insero no Territrio. O
pedido foi acatado e oficializado junto ao MDA. Extremoz, municpio da Grande Natal,
tambm pleiteou sua insero no Territrio de Mato Grande, solicitao que no foi
acatada pelo Colegiado Territorial por entender que as caractersticas desse municpio
eram diferentes da regio do Mato Grande.
Mato Grande um Territrio que tem uma forte presena da pesca, pelo fato
de ter grande rea litornea (com 13 dos seus 16 municpios localizados no litoral
potiguar) e presena de comunidades tradicionais de pescadores. Outra caracterstica
a existncia de 78 assentamentos de Reforma Agrria que ocupam significativa
extenso de terras, tendo sido a primeira rea do estado em que o MST comeou a
atuar (salienta-se que a regio concentrava os maiores latifndios do Rio Grande do
Norte). Um aspecto natural a ser considerado no Territrio sua elevada escassez de
4 Bento Fernandes, Caiara do Norte, Cear Mirim, Jandara, Joo Cmara, Maxaranguape, Parazinho, Pedra
Grande, Poo Branco, Pureza, Rio do Fogo, So Bento do Norte, So Miguel do Gostoso, Taipu e Touros.
138
chuva, com uma predominncia de clima semi-rido com forte presena de vegetao
xerfila, o que reflete dificuldades na produo agrcola. Em termos demogrficos
ressalta-se o fato de que mais da metade da populao residente encontra-se na
rea rural (52%), onde se verificam comunidades quilombola e indgena, com forte
presena de populao jovem (at 19 anos), que representa 42% dos habitantes do
Territrio. O conjunto dos seus municpios tem uma economia pouco desenvolvida
(PIB muito baixo), no chegando nenhum deles a atingir a mdia estadual em 2006.
Em termos socioculturais caracteriza-se por baixos padres de sade, pontuados
por nmero de leitos e de profissionais relativamente baixos de acordo com os
padres da Organizao Mundial de Sade. Observa-se deficincia significativa no
saneamento bsico, o que se reflete em elevados ndices de doenas endmicas; e
infraestrutura educacional bsica deficiente com instalaes e equipamentos pouco
adequados, bem como um alto ndice de analfabetismo. Por outro lado, no que diz
respeito ao ensino profissionalizante destaca-se, entre outras, a presena do Instituto
Federal de Educao, Cincia e Tecnologia IFRN, Campus Joo Cmara, recm
inaugurado, com cursos nas reas de informtica e cooperativismo. Quanto ao ensino
superior, trs instituies esto presentes no Territrio: Universidade Federal do Rio
Grande do Norte UFRN, Universidade Estadual do Rio Grande do Norte UERN e
Universidade Vale do Acara UVA, cuja importncia vem sendo apontada todos
os atores sociais entrevistados como um dos fatores que vm contribuindo para o
desenvolvimento do Territrio.
Outro aspecto ressaltado a forte presena de expresses culturais onde se
destacam as danas folclricas como o coco de roda, congada, reisado e xaxado.
Na estrutura fundiria do Territrio predomina a existncia de pequenas
propriedades (de at 100 ha), que respondem por 93% dos estabelecimentos da
rea, incluindo-se os assentamentos de Reforma Agrria. A agricultura familiar tem
peso importante na atividade agropecuria local, responsabilizando-se por parcela
significativa da produo de fruticultura (banana, caju, mamo, manga e maracuj)
e de culturas temporrias tradicionais como feijo, mandioca e milho. O Territrio
conta com significativo apoio da Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores
Artesanais da Economia Solidria Cooafes na comercializao de seus produtos,
principalmente da apicultura, uma das mais importantes atividades da regio,
praticada em todos os municpios e fundamentalmente nos assentamentos rurais,
responsvel por grande parcela da renda dos agricultores familiares, contando com
aporte de recursos de programas como o Pronaf e o Programa Desenvolvimento
Solidrio.
Como caracterstica negativa menciona-se a falta de conscincia ambiental de
parcela significativa da populao do Territrio, refletida pela acentuada presena de
agresses ao meio ambiente por desmatamentos e uso de agrotxicos.
139
O processo de formao do Territrio foi bastante participativo, principalmente

no segmento dos movimentos sociais, com a presena de aproximadamente cem
lideranas no seu lanamento. Isso de certa forma suscitou o orgulho e o sentimento
de protagonismo das pequenas lideranas das comunidades rurais, que passaram a
ter em suas mos o poder de decidir seu futuro e, principalmente, definir os projetos
produtivos que agregaria valores produo territorial.
O problema que esse processo esbarrou na cultura poltica tradicional e clientelista,
que ainda muito forte no Territrio. Alguns atores sociais entrevistados afirmam que
consolidar o processo de conscincia de uma territorialidade no algo que se d do
dia para noite e uma das razes que de certa forma corrobora para travar o movimento
participativo a prpria postura institucional pouco pr-ativa das prefeituras. Mesmo
assim esse processo teve um avano significativo, at em municpios que no tinham
muita tradio de organizao a partir do Territrio. Uma das razes para que isso
ocorresse foi que na ltima eleio municipal muitas das lideranas sindicais que
vinham contribuindo significativamente para o desenvolvimento do processo
territorial passaram a fazer parte do corpo institucional de algumas prefeituras,
algumas delas inclusive sendo eleitas para as cmaras municipais. Essas pessoas no
deixaram de participar do Territrio, ao contrrio passaram a ter uma densidade maior
na participao do Colegiado.
O Mato Grande um Territrio com o menor IDH do estado, o que em tese
uma contradio, por se localizar to prximo da capital e, de todo modo, se destacar
em algumas atividades como a apicultura, a mandiocultura e a cajucultura, alm
da presena relevante do turismo por conta do nmero significativo de municpios
localizados em rea litornea. Porm, isso no consegue dar densidade ao movimento
social, at por conta do elevado ndice de analfabetismo, atingindo praticamente
2/3 da populao em idade escolar da zona rural, da agricultura familiar, que tem
muita dificuldade em conseguir superar algumas coisas. Por outro lado, como foi dito
anteriormente, o desempenho econmico dos seus municpios esta abaixo da mdia
do estado.
Um dos instrumentos que na viso dos entrevistados vai contribuir para superar
essas dificuldades e dinamizar o processo participativo a presena do IFRN, uma vez
que, apesar do pouco tempo de instalao no Territrio, ocorrida em 2009, a unidade
localizada em Joo Cmara vem sendo um bom exemplo de atuao institucional.
Esse rgo, quando veio para o Territrio, procurou formatar a grade curricular para
atender a demanda local, resultando na definio de cursos como o de cooperativismo.
Quando foram abertas as inscries, os trabalhadores no conseguiram se organizar
a tempo para se matricular, ento o IFRN reabriu as inscries com prazo suficiente
para garantir a mobilizao dessa categoria, a partir das rdios por ela escutada, o que
viabilizou o acesso a um nmero significativo de filhos de pequenos agricultores. A
tentativa de a instituio ampliar a sinergia com a regio est em curso, fruto de uma
140
educao contextualizada que conseguiu desenvolver, de acordo com a demanda

local.
O Territrio do Mato Grande tambm tem tradio de algumas organizaes que
trabalham com agroecologia, onde ressalta-se a atuao da Associao de Apoio s
Comunidades do Campo AACC, membro da coordenao do ncleo diretivo, que
vai completar 25 anos e que desenvolve um importante trabalho nos municpios
de So Miguel do Gostoso e Touros, que tem servido como referncia para outros
municpios e outras organizaes.
Outro trabalho que vem se destacando voltado para as mulheres no Mato
Grande, realizado por um Comit de Mulheres apoiado pela Marcha Mundial das
Mulheres MMM, que tem contribudo para aprofundar as discusses especficas
sobre o desenvolvimento econmico e a participao desse gnero nas aes no
Territrio.
Por sua vez, o fato de o Territrio contemplar uma comunidade indgena e uma
comunidade de quilombola insere na pauta da regio a questo da diversidade tnica.
A participao desses grupos sociais tambm faz com que as pessoas se incomodem
ao se lembrarem de que existe uma populao que no est nas demais polticas e
que deve ser considerada.
Entre as organizaes da sociedade, destaca-se a participao sistemtica nas
reunies do Colegiado da Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado
do Rio Grande do Norte Fetarn e da Federao dos Trabalhadores na Agricultura
familiar Fetraf. O Movimento dos Trabalhadores Sem Terra MST e a Marcha Mundial
das Mulheres MMM tambm participam, mas de forma pontual.
Com atuao sistemtica no Colegiado atuam algumas ONGs, como a Associao
de Apoio s Comunidades do Campo AACC e a Agncia Regional de Comercializao
do Mato Grande Arco Mato Grande, coordenadoras do Ncleo Diretivo do Colegiado
Territorial. Mencionam-se ainda, com menor atuao, algumas organizaes que
prestam assistncia tcnica, a exemplo da Cooperativa de Trabalho Multidisciplinar
Potiguar Techne, da Produtec, da Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores
Artesanais da Economia Solidria Cooafes e da Articulao do Semi-rido ASA.
No que se refere aos rgos e instituies pblicas, destacam-se no mbito federal
o j referido Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia IFRN / Campus
Joo Cmara e o MDA, atravs da sua delegacia estadual. Quanto atuao das
secretarias estaduais ressalta-se apenas a Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuria
e Pesca, que tem participado de aes pontuais no Territrio. Dentre as instituies
governamentais mencionam-se com presena constante e atuao sistemtica a
Emater e o Programa Desenvolvimento Solidrio PDS.
141
O poder pblico municipal tem uma atuao incipiente, observando-se uma

contribuio um pouco mais sistemtica dos municpios de Caiara do Norte, So
Bento, So Miguel do Gostoso e Pureza que esporadicamente participam das aes
no Territrio. Quando se consegue congregar um processo especfico de mobilizao
em torno de um tema que dialogue diretamente com as instncias pblicas federal
ou estadual que tenham impacto no municpio, o Colegiado consegue garantir uma
boa mobilizao das prefeituras, embora com uma participao em muitos casos
fragilizada.
Joo Cmara no participa sistematicamente, mas como um municpio central,
considerado a cidade polo da regio, l onde ocorre a maioria dos encontros. Um
elemento importante a ser considerado sobre a participao municipal no processo
territorial que na maior parte dos casos, os municpios onde as prefeituras participam
mais efetivamente, as pessoas que esto frente desse processo so elementos que
j atuavam na discusso territorial, e que agora fazem parte tambm das gestes
municipais.

A construo do PTDRS do Mato Grande se deu a partir de um processo participativo
que envolveu vrias oficinas, que culminou com a concluso do Plano original em
2005. Um dos atores entrevistados que participou dessa elaborao considerou que
esse processo foi em uma alguma medida prejudicado pelo curto tempo disponvel,
o que acabou resultando num Plano com certo grau de fragmentao e sem refletir
com clareza os anseios dos movimentos sociais, que era o de atuar diretamente nas
cadeias produtivas existentes. Isso s veio a ser possvel com a reformulao do Plano,
cujo processo foi concludo recentemente, no segundo semestre de 2010.
Aps a constituio do Territrio, o primeiro passo para a construo do Plano
foi a realizao de um diagnstico do Territrio que tomou por base o Plano do
Governo do Estado, elaborado pelo IICA que tinha trabalhado a regio do litoral
norte. A participao da sociedade no diagnstico foi relativamente reduzida e para
a elaborao do Plano foram convidadas todas as instituies pblicas com atuao
na regio, solicitando-se nas oficinas que cada instituio apresentasse, no recorte j
definido para o Territrio do Mato Grande, que aes elas tinham para aquela regio.
Dessa forma foi possvel captar a viso de cada parceiro, confrontando-a com o que
pensavam as representaes dos assentados, das associaes comunitrias e dos
movimentos sociais; possibilitando, como isso, construir a viso de futuro do Territrio.
Atravs de processo de construo bastante participativo se chegou formulao
do detalhamento do plano, com a indicao dos programas e projetos a serem
implantados, bem como a definio de um modelo de gesto participativa, onde se
estabeleceu que toda e qualquer ao de polticas pblicas passaria pelo crivo dos
atores sociais.
142
Como no Rio Grande do Norte existiam bons planos elaborados, foi mobilizada
uma equipe tcnica do prprio Territrio, que ajudou na coordenao do dilogo nas
oficinas para se fazer uma sntese do havia, que serviu como subsdio importante para
a requalificao do Plano original. Nesse momento foi possvel fazer uma leitura mais
apropriada e identificar as cadeias produtivas que no tinham sido bem definidas ou
pouco includas na gesto anterior do PTDRS. O Plano est passando pelos ltimos
ajustes e atualizaes, prevendo-se sua concluso ainda no final de 2010. As propostas
e aes ensejadas nesse novo Plano procuraram incorporar de forma mais efetiva
os princpios e diretrizes norteadores do Programa Territrios da Cidadania, com a
participao de um conjunto de ministrios, com uma ambincia poltica bastante
superior primeira verso do Plano.
Sobre as principais propostas concebidas no PTDRS do Mato Grande, cabe destacar
inicialmente que o plano est centrado em quatro dimenses bsicas construdas de
forma coletiva nas oficinas pelos atores sociais do Territrio, a saber: a sociocultural
educacional (onde pontua o eixo estratgico de justia social no qual se insere toda
temtica referente a educao e sade); a ambiental (centrada no eixo da conservao
e preservao do meio ambiente); a dimenso socioeconmica (focada no eixo do
fortalecimento das cadeias produtivas do Territrio, notadamente as de base familiar);
e a dimenso poltico-institucional (que tem como eixo estratgico a questo da
territorializao das polticas pblicas). Com essas quatro dimenses possvel uma
melhor coordenao e posterior avaliao dos programas e projetos para regio.
Nesse sentido o Colegiado priorizou os gargalos histricos da agricultura familiar,
enfatizando as principais cadeias produtivas contempladas com projetos nas linhas
do Pronaf e Proinf, como a apicultura, piscicultura, mandiocultura e fruticultura, onde
se destaca a cajucultura.
O Territrio do Mato Grande tem uma boa capacidade de produo, mas esbarra
na insero das cadeias produtivas no mercado, o que significa que a agricultura
familiar ainda precisa avanar bastante tanto na agroindustrializao da produo
quanto na insero do produto no mercado. Um exemplo relevante desse contexto
o fato do Territrio ter uma parte importante da produo de mel, que significativa
na regio, vendida para fora do Rio Grande do Norte, mas que vem sendo prejudicada,
entre outros fatores, pela atuao de atravessadores, presentes no processo por no se
contar com um entreposto de mel. Assim, o projeto desse equipamento foi definido
como prioritrio pelo Colegiado Territorial e est sendo implantado pela Emater,
esperando que ele resolva o grande gargalo dessa atividade, que a comercializao.
Em relao piscicultura, a atividade no tinha sido contemplada na primeira
verso do Plano, que priorizava, de certa forma, a cadeia da carne de corte, apesar
dela nunca ter sido muito prxima da agricultura familiar. Na sua nova verso, o PTDRS
contemplou a atividade da pesca atravs de projetos do plo de tilpia, que est
143
em plena expanso, com a implantao de tanques-redes. Trata-se de um projeto

estratgico para o Territrio, principalmente se for levada em conta a questo da
segurana alimentar e sua abrangncia, ao poder potencialmente incluir a pesca
artesanal que abrange oito municpios litorneos, ressaltando-se Caiara do Norte,
com a maior praia de pesca artesanal da Regio Nordeste. Tambm foi considerado
estratgico o projeto de apoio a cadeia do biocombustvel, atividade que tem um
diferencial no Territrio. Na fruticultura nativa deve ser ressaltada a cultura do umbu,
que est sendo bastante trabalhada em nvel de projeto estratgico para o Territrio,
buscando-se inclusive fazer uma interrelao com as demais cadeias produtivas.
Enfim o Colegiado do Territrio est fazendo um esforo para manter a linha de
ao nessas cadeias produtivas, com cuidados para no desviar o foco, buscando
priorizar a meta de alcanar resultados econmico-financeiros para os agricultores
familiares.
A gesto do Territrio se d com a participao de 48 instituies da sociedade civil
e 32 do poder pblico, distribudos em diversas instncias do Colegiado. No modelo
de gesto proposto no PTDRS, as aes no Territrio tm como instncia maior o
Frum de Desenvolvimento Territorial do Mato Grande FOMAG, conhecido como
Colegiado Territorial, que tem entre as principais atribuies o papel de mediador
poltico nas decises estratgicas do Plano, buscando garantir a maior efetividade e
eficincia das polticas pblicas e a participao da sociedade civil na gesto do Plano.
No organograma da Gesto do Territrio, o Colegiado a principal instncia
das aes do Territrio, responsabilizando-se pelas decises estratgicas do PTDRS.
Coordena as sesses plenrias que contam com a participao: (i) dos Ncleos
Diretivos, que tm a funo de coordenar as aes definidas no Plano, articular os
atores sociais, instituies e polticas pblicas para garantir a sua execuo e Tcnico
que cuida do apoio tcnico aos projetos do Territrio -; (ii) as Cmaras Temticas, cujo
papel o de dar suporte s aes de apoio implementao do Plano, propondo,
dialogando e articulando temas especficos; e (iii) a Secretaria Executiva, a quem cabe
articular a implementao das aes do Plano.
O Ncleo Diretivo do Colegiado do Territrio, coordenado pelas ONGs Arco
Mato Grande e AACC, conta tambm com participao ativa de representaes da
sociedade civil organizada e membros da Fetraf, Fetarn, Frum de Polticas Pblicas
de Taipu e Produtec. Pelo lado pblico participam tambm desse ncleo a Secretaria
de Estado de Agricultura, Pecuria e Pesca SAPE e cinco prefeituras do Territrio.
Por seu turno, o Ncleo Tcnico do Colegiado formado por um representante do
poder pblico (Emater) e por quatro membros da sociedade civil organizada: AACC,
Produtec, Cooperativa de Trabalho Multidisciplinar Potiguar Techne e Instituto
Debate Econmico IDE. As Cmaras Temticas do Territrio, em nmero de seis
clulas, so compreendidas por: 1) Organizao Sustentvel da Produo, com dois
144
membros do poder pblico e seis da sociedade civil; 2) Educao, Cultura e Meio

Ambiente, composta por dois membros do poder pblico e quatro da sociedade civil;
3) Sade e Acesso a gua, onde participa apenas um membro do poder pblico e trs
da sociedade civil; 4) Pesca e Aqicultura, com a mesma formao da cmara anterior;
5) Direitos, Igualdade de Gnero e Cidadania, contando com um membro do poder
pblico e seis da sociedade civil; e 6) Infraestrutura Bsica, onde atuam dois membros
do poder pblico e quatro da sociedade civil.
At pouco antes de deflagrao do processo para reelaborao do PTDRS
era garantida todos os meses as reunies do Colegiado. A reconstruo do Plano
demandou uma srie de oficinas, em seqncia, o que acabou quebrando um pouco
o ritmo sistmico das plenrias e isso dificultou um pouco as aes no Territrio. Um
dos problemas decorrentes dessa descontinuidade foi que o Territrio ainda no
conseguiu dar a densidade e maior dinmica s cmaras temticas, o que contribui
para atrasar as aes de encaminhamento das atividades e polticas que acontecem
no mbito do prprio Colegiado.
Um ponto a ser ressaltado em relao ao novo formato do Plano a constituio
de uma Rede Estadual de Colegiados Territoriais, porque se entendeu que a maioria
dos Territrios do Rio Grande do Norte, tem problemas comuns. Nesse sentido, mais
fcil reunir as cmaras temticas da rea ambiental de todos os Territrios e manter
uma negociao com o estado, visando atuar em bloco nas demandas dos territrios
rurais. A Rede vai ter a misso de congregar as demandas por segmento e trabalhar a
negociao de cada projeto especfico, envolvendo mais de um territrio rural, o que
dever contribuir para otimizar a implementao das polticas.
Ademais, no novo formato do Plano foi pensado um modelo de sistema de
articulao institucional entre as diversas propostas econmica, social, ambiental
etc. -. Os eixos estruturadores e os programas estratgicos do Plano devero atuar de
forma transversal nas cmaras temticas, passando por uma articulao territorial. A
principal questo que est sendo debatida na atualidade a possibilidade de integrar
polticas pblicas, porque se no houver essa capacidade de integrao ser difcil
avanar no processo. Alguns entrevistados apontaram para, situaes em que duas
ou mais instituies executam aes sobrepostas ou muito parecidas na mesma
localidade, o que contribui para atrasar a realizao dos projetos. Alm de evitar
tais superposies de ao o processo de integrao das polticas deve segundo
alguns entrevistados fortalecer os arranjos institucionais que iro nortear o PTDRS,
facilitando a construo de alianas, potencializando projetos importantes para o
Logo aps o surgimento da poltica territorial, o Colegiado do Territrio teve que
apreender um grande esforo no sentido de gerir os empreendimentos. Em geral as
prefeituras no demonstravam interesse em participar dessa discusso, porque eles
145
no tinham autonomia de fazer o que eles sempre fizeram, ou seja, investir esses
recursos no que eles quisessem, alm de administrar o projeto da forma deles. Com o
tempo a nova poltica territorial foi sendo incorporada pela sociedade civil organizada,
principalmente os agricultores familiares e suas representaes, que passaram a ter vez
e a se responsabilizarem tambm pelo sucesso ou no dos projetos nos seus Territrios.
Essa dinmica criou novas lideranas, fortalecendo os movimentos sociais. Um exemplo
concreto desse novo momento foi discusso da proposta pelo Colegiado Territorial do
projeto de entreposto de mel. Antes da nova poltica territorial esta proposta encontravase travada. Desta feita definiu-se que a infraestrutura dever ficar a cargo do Pronaf, mas
a administrao ser da Cooperativa dos Agricultores Familiares, cabendo aos atores
sociais e ao poder pblico, a discusso sobre o destino dos recursos.
No entanto, a formulao da estrutura organizacional do sistema uma questo
que ainda est em debate no Territrio, houve inclusive a idia de o Colegiado
Territorial se transformar em uma Agncia de Desenvolvimento, a exemplo do que a
Adese, na regio do Serid, tambm no Rio Grande do Norte. No entanto, observouse dessa experincia que as atribuies do Colegiado esto acima das atribuies da
agncia. Chegou-se concluso que o importante no a agncia propriamente dita,
porque as funes desse rgo podem ser executadas por uma ONG ou mesmo por
um parceiro, at do poder pblico estadual. imprescindvel ter um Colegiado que
se preocupe com o desenvolvimento territorial e que atravs das Cmaras Setoriais
se d vazo s discusses sobre a produo, educao, sade etc. por intermdios
dessas cmaras que se operacionaliza o dia-a-dia do Territrio, pois so nelas onde
se ampliam as discusses nos segmentos, envolvendo os gestores, profissionais e
instituies que neles atuam.

O PTDRS acabou de ser reformulado no Territrio, logo no se tem grandes
avanos constitudos, at porque vai ser iniciado o processo de negociao do Plano,
por meio de reunies com cada cmara temtica, onde haver a participao de
todos os atores envolvidos no processo.
Mas pode-se adiantar que a principal meta do Plano tem sido trabalhar as
cadeias produtivas, visando agregao de valores, principalmente, com relao
agroindstria e a comercializao da produo. As agroindstrias avanaram de forma
razovel, tendo sido criada a Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores
Artesanais da Economia Solidria da Regio do Mato Grande Cooafes, que atua nas
cadeias produtivas de base familiar, escolhidas como prioritrias no Territrio. No diaa-dia, a Cmara Temtica da organizao sustentvel da produo, que o segmento
mais forte dentro do Colegiado, tem sido o mais cobrado pelos atores sociais, que
reivindicam a estruturao das cadeias produtivas para garantir os processos de
agregao de valor e insero da produo familiar nos mercados.
146
Nesse sentido, existem vrios projetos produtivos resultantes da prpria poltica

territorial, principalmente na atividade da apicultura, consolidando essa cadeia
com aes voltadas para o fortalecimento das unidades familiares, implantao de
programa de assistncia tcnica, investimentos na implantao de entrepostos de
mel.
Em que pesem as tentativas de distribuir uniformemente os investimentos por
todo o Territrio, ainda no foi possvel descentralizar de forma mais equnime as
aes, sobretudo pelo fato do formato da logstica regional ser ainda caracterizada
pela centralizao de projetos sediados em Joo Cmara, municpio plo do Territrio,
neste se encontrando os principais investimentos em unidades de beneficiamento nas
cadeias da apicultura (entreposto de mel e at projetos industriais como fabricao
de equipamentos de EPI), cajucultura e fruticultura.
Parte significativa dos projetos de entrepostos ainda no comeou a funcionar,
faltando a concluso do processo de certificao. Observam-se outros equipamentos
dentro das cadeias produtivas que tambm esto nesse mesmo processo, com
dificuldades junto Caixa Econmica na liberao desses projetos. Esse na opinio
da maioria dos atores sociais entrevistados um grande gargalo para o Territrio. Eles
alegam que a maior parcela de culpa cabe CEF que tem um modelo de liberao
de recursos que foi elaborado para outro tipo de projeto. Porm reconhecem que
no seria justo colocar toda a responsabilidade nessa instituio, pois ela tem um
papel importante na fiscalizao da aplicao correta dos recursos. Os projetos tm
uma fragilidade visvel na sua elaborao. Sobre isso concordam que imprescindvel
pensar na qualificao dos tcnicos que elaboram os projetos no mbito das
instituies, sendo esse um projeto estratgico dentro de uma poltica de curto prazo.
Outro grande entrave refere-se ao grau elevado de inadimplncia das prefeituras
do Territrio. Como os recursos dos projetos so pblicos, os mesmos tm que ser
executados por um ente pblico. O primeiro problema foi com a Prefeitura de Joo
Cmara, especificamente relacionado a um projeto de 2006 financiado com recursos
do Pronaf, que acabou no sendo aprovado porque a prefeitura estava inadimplente.
Em 2007 o mesmo projeto foi novamente aprovado tendo como parceiro a Emater.
Isso ocorreu com diversos projetos, na maioria dos municpios ao longo do perodo
de 2006 at agora. Por sua vez, a Emater muitas vezes tem dificuldade de organizar
a documentao exigida pelo agente financeiro, o que resulta em atrasos no
cronograma previsto pelo Colegiado.
Outro exemplo, que at hoje a CAIXA no liberou os recursos para a construo
de uma casa de farinha no quilombola de Poo Branco porque falta o documento
provando a titulao da terra onde o projeto ser executado. Na comunidade
quilombola existe a maior dificuldade para aprovao de qualquer projeto porque
ainda no se conseguiu a liberao de um documento do Incra afirmando que a terra
147
daquele povo. Nessa situao podem ser listados o projeto da Central de Capacitao
(em Joo Cmara), o projeto da aquisio de um veculo F-4000 para transportar o
mel da casa do mel para a central de beneficiamento porque a prefeitura que se
comprometeu em ceder um terreno nunca o fez. Outro problema a burocracia
exigida nos processos licitatrios com a Emater e a CEF. Um exemplo emblemtico
disso foi a simples aquisio das colmias, que demorou mais de um ano. A empresa
que venceu a concorrncia no cumpriu com os termos da licitao, a que tirou em
segundo lugar no aceitou assumir o projeto, o que implicou na realizao de um
novo processo licitatrio, que s para organizar e efetuar o prego se levou trs meses.
Em So Miguel do Gostoso foi aprovada, em 2008, a recuperao de um centro de
capacitao e de comercializao da agricultura familiar, no entanto, at o presente
momento nada se conseguiu, mesmo no existindo qualquer pendncia que
justifique esse atraso. O problema est na falta de dilogo entre as partes envolvidas
no processo. Por exemplo, o projeto previa recuperar o prdio, cuja posse j era
regularizada, mobiliar e inserir alguns quiosques de vendas. No projeto foi desenhada
a planta, especificados todos os objetos necessrios, desde mveis at maquinrios,
sendo enviado para a CEF. No incio de 2010 o Colegiado recebe a CEF que aps vistoria
solicita novamente tudo o que j foi feito e remetido, alegando no ter recebido nada.
Alguns entrevistados alegam que determinados projetos destinados ao Territrio
so desviados dos seus propsitos, como a aquisio de caminhes para transporte
dos produtos dos pequenos agricultores, que so apropriados pelas prefeituras sendo
utilizados para carregar lixo e nunca para servir aos interesses da agricultura familiar.
Um dos municpios foi beneficiado com projeto de uma perfuratriz, adquirida atravs
de recursos do Pronaf Infraestrutura, quando a discusso ainda no era territorial e
que acabou sem cavar um poo para qualquer agricultor familiar. Essa mquina
alugada pela prefeitura, no se sabe para quem, que cava poos para particulares
rendendo dinheiro para a prefeitura. Esse fato j foi denunciado na Cmara Municipal,
mas nenhuma providncia foi tomada.
O Banco do Nordeste, que um parceiro importante do Territrio, tem reivindicado
ser o rgo repassador de recursos, alegando que a CEF organizada para fiscalizar
obras, no tendo sensibilidade para levar em considerao os impactos sociais e
tecnolgicos que os projetos trazem principalmente para a agricultura familiar. Esse
pleito fundamenta-se por conta da legitimidade, alegada pelo BNB, de experincia de
atuao nas reas sociais e na parte de infraestrutura tambm. O Colegiado do Mato
Grande, por sua vez, reivindica a presena no Territrio, o que est previsto no PTDRS.
Segundo os atores sociais entrevistados, existem muitos projetos nas cadeias
produtivas em todos os municpios do Territrio, podendo ser citados: i) na cadeia
da apicultura, em curso desde 2004, 11 projetos de casas de mel e um entreposto
de mel em Joo Cmara; ii) na cadeia de cajucultura os projetos existentes so de
148
uma central de classificao e embalagem da amndoa do caju em Joo Cmara e

duas unidades de corte da castanha, em Pureza e Touros; iii) na fruticultura destaca-se
em So Miguel e Maxaranguape a criao de unidades de beneficiamento de frutas,
estando previstas tambm unidades em Pureza e So Bento do Norte, cujos recursos
j foram aprovados no Proinf; iv) na mandiocultura a implantao de uma grande
quantidade de casas de farinha (s em So Miguel do Gostoso so 23 casas), todas
produzindo ainda de forma no adequada. O Pronaf Estrutura est alocando recursos
para a construo de trs casas de farinha padro, a serem instaladas em Touros, Poo
Branco e Bento Fernandes.
importante salientar que de todos esses projetos, apenas 8% aproximadamente
foram executados. Os projetos do Pronaf de 2008 a 2010 no foram implantados, o
mesmo acontecendo com muitos projetos propostos no incio do processo territorial.
O Programa Territrios da Cidadania PTC, institudo em 2008, tem uma
atuao significativa no Territrio do Mato Grande, embora muitas aes tambm
esbarrem na liberao da burocracia da CEF. importante ressaltar que desde 2003
as aes encampadas pelo PTC vinham sendo efetivadas pelo Programa Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais Pronat, do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA). Segundo os Relatrios de Execuo do Programa
(TERRITRIOS DA CIDADANIA: 2009), nos dois primeiros anos de sua atuao,
incluindo-se algumas aes de 2007, foi disponibilizado para o Mato Grande um
volume de recursos aproximado de R$ 112 milhes. Desse total, aproximadamente
38,4% (cerca de R$ 43 milhes) destinaram-se a programas sociais com destaque para
aes de fortalecimento institucional, a exemplo do Programa Bolsa Famlia para o
qual foram disponibilizados R$ 30 milhes e ao Benefcio Contnuo de Assistncia
Social Pessoa com Deficincia e Pessoa Idosa, totalizando R$ 9,7 milhes. Para
as aes de apoio atividade produtiva, que inclui capacitao, assistncia tcnica,
crdito e investimentos em setores produtivos, os recursos disponibilizados foram
mais modestos, atingindo um montante de R$ 30,3 milhes, com destaque para o
Programa Cresce Nordeste (R$ 7,09 milhes) e o Crdito do Pronaf (R$ 3,8 milhes).
Para o segmento de sade os recursos atingiram o montante de R$ 19,5 milhes
enquanto para a educao couberam R$ 10,7 milhes. Os investimentos restantes
destinaram-se basicamente para infraestrutura onde se ressalta o Programa Luz Para
Todos (R$ 6,13 milhes).
No perodo de 2007 a 2010 o PTC financiou no Mato Grande investimentos
em aes de: Organizao Sustentvel da Produo (apoio a projetos de pesquisa;
transferncia de tecnologia, assistncia tcnica, extenso rural, capacitao de
assentados e agricultores familiares, Crdito Pronaf, fomento ao desenvolvimento
local, infraestrutura e servios, aquisio de alimentos provenientes da agricultura
familiar e qualificao social e profissional de agricultores entre outros); Educao e
Cultura (destacando-se entre outros programas, Brasil Alfabetizado, Caminho da Escola
149
e Construo de Escolas no Campo, ProInfo e ProJovem); Direitos e Desenvolvimento

Social (assistncia social, tcnica e jurdica a assentados, Benefcios de Prestao
Continuada da Assistncia Social Pessoa com Deficincia e Pessoa Idosa, Programa
Bolsa Famlia, entre outros); Sade, Saneamento e Acesso gua, (Cobertura Vacinal
da Populao, Acesso Sade Bucal, Ncleos de Apoio Sade da Famlia NASF,
Servios de Atendimento Mvel de Urgncia SAMU e Melhoria de Sistemas Pblicos
de Abastecimento de gua, entre outros; e Infraestrutura, com destaque para Crdito
para Instalao s Famlias Assentadas, Habitao de Interesse Social, Infraestrutura de
Projetos de Assentamento e Programa Luz Para Todos.
A maioria desses programas e projetos foi considerada pelos atores sociais
entrevistados como estruturadores para a consolidao do Territrio. Porm, a
grande preocupao no momento completar o crculo da cadeia produtiva. No
caso da apicultura, por exemplo, os pontos-chave so a concluso do entreposto,
a ampliao das casas de mel e o fortalecimento da produo dos apicultores
atravs do fornecendo equipamentos, mquinas de qualidade, montando setores de
classificao, embalagem, comercializao etc. O mesmo deve ocorrer na cajucultura,
na mandiocultura e na fruticultura.
A questo dos conflitos de atuao nos espaos municipais do Territrio ocorreu
em especial no mbito da discusso no Ncleo Diretivo e no Ncleo Tcnico,
chegando-se ao consenso de que no seriam admitidas propostas absurdas visando
manter determinados projetos produtivos em reas aonde no houvesse matriaprima, nem potencial para o tipo de atividade requerido. Uma estratgia para
diminuir esse problema foi trabalhar as cadeias presentes em todos os municpios e
o seu conseqente fortalecimento. Foi nesse sentido que se ampliou a possibilidade
de uma maior unidade no Territrio. Por exemplo, a implantao de um projeto
de agroindstria de processamento de frutas foi defendida para abranger quatro
municpios onde a fruticultura era realidade, ento se optou para localiz-la em um
raio de 32 quilmetros entre esses municpios. Assim tem sido feito para os demais
projetos.
Mesmo agindo dessa maneira, os conflitos so permanentes, com o Colegiado
Territorial sendo a arena dessas disputas. Recentemente, toda a equipe do Rio Grande
do Norte e do Cear envolvida no Desenvolvimento Territorial participou de um
curso, executado em dois mdulos, sobre a questo de gesto de conflitos. Nesse
encontro chegou-se concluso que inicialmente tem que se levar em considerao
a importncia do projeto, comeando pela sua identificao e quem so os parceiros
envolvidos. Depois se discute qual o gargalo que deve ter sua resoluo priorizada. O
passo seguinte analisar a localizao do projeto, sempre levando em considerao
sua logstica. Dessa forma tem sido possvel chegar aos melhores resultados.
150
Quanto vinculao dos programas e projetos locais (dos municpios) s condies

econmicas e polticas no Territrio se observa mais no campo da sociedade civil,
atravs de suas organizaes que se envolvem obstinadamente comprando a idia
de o Territrio exercer a cidadania como uma forma de alavancar a ocupao e
renda de forma permanente, duradoura e sustentvel. A frmula encontrada para
isso o Territrio trabalhar os programas e projetos atuando em aes convergentes
e complementares entre os Governos Municipal, Estadual e Federal, a exemplo do
Programa de Desenvolvimento Solidrio que est montando estrutura de produo
vinculada s cadeias produtivas territoriais para se conectar as agroindstrias. Nesse
sentido, os poderes pblicos municipais se fazem presentes esporadicamente atravs
dos seus secretrios e de uma forma ainda bastante tmida.
Existem algumas discusses sobre esse assunto, mas os atores sociais entrevistados
so unnimes em achar que essa integrao ainda precisa avanar e muito. So
poucas as experincias nessa direo. Entre elas merece ser mencionado um
consrcio municipal no Territrio para a criao de um centro de treinamento, que
funcionaria no municpio de Jandara, mas essa idia ainda no avanou o bastante
para ser implantada definitivamente. A crena dos atores entrevistados de que
alguns entraves do Territrio, como a gesto do lixo, por exemplo, necessariamente
iro envolver a formao de parcerias entre os municpios, mas isso ainda no algo
muito visualizado e nem deve ser trabalhado no curto prazo.
As opinies dos atores sociais entrevistados acerca da prtica de planejamento
anterior ao Territrio so as mais diversas. Parcela considervel dos entrevistados acha
que essa prtica j vinha desde os programas de plo do Banco do Nordeste, quando
a proposta era se trabalhar com regies. O que existe de novidade, para estas pessoas,
o fato de reunir as diferentes instncias institucionais para fazer o planejamento do
municpio.
Para alguns representantes dos movimentos sociais o que existia antes era a
dinmica de organizao territorial do movimento sindical, via Plo Sindical, que
se reunia com freqncia e discutia questes estratgicas para regio, de forma
articulada, tendo por meta o fortalecimento de projetos territoriais, atravs de cadeias
produtivas articuladas nos municpios.
Porm a maior parte dos entrevistados acha que esta uma experincia pioneira
e muito bem-vinda, uma vez que se est pensando para o longo prazo os destinos
do Territrio, como sendo um processo contnuo e no como era antes, no qual
quando mudavam os governos, mudavam tambm as polticas pblicas. A idia que
defendida pela poltica territorial que o Territrio se transforme numa poltica de
Estado e no s de Governo; que tenha uma continuidade.
151
2.4 Gesto do Plano A Institucionalidade

Na prtica, o sistema de gerenciamento do plano do Territrio ainda no est
funcionando. Recentemente foi aprovada a requalificao do PTDRS e a proposta
fazer sua monitoria por meio das cmaras temticas. A fase atual de reestruturao
do Colegiado e das Cmaras Temticas e a partir da, a idia se trabalhar para que
realmente as coisas aconteam. As Cmaras Temticas at ento no tinham uma
dinmica prpria e a idia que com a reestruturao essas instncias assumam
o Plano nas suas reais dimenses, assumindo uma dinmica de funcionamento e
acompanhamento para auxiliar o Colegiado Territorial no monitoramento das aes.
As lideranas comunitrias tm depositado no Plano requalificado os desejos e os
anseios de desenvolvimento da regio, o que significa uma importante legitimidade
para a execuo do Plano.
O PTDRS executado com vrias entidades parceiras, onde nas reunies mensais
encaminham ponto a ponto os projetos nas cadeias produtivas, referendados pelos
ncleos diretivo e tcnico e pelas cmaras temticas, via grupos de trabalho. Como
se trata de um trabalho voluntrio, os resultados esto surgindo de forma gradual
e sendo suscetveis a dificuldades de operacionalizao, mas nota-se uma evoluo
significativa nos ltimos meses, referendados pelo compromisso das pessoas que
vm percebendo que essa poltica territorial a alavanca para o desenvolvimento
local e que elas so importantes para o processo e podem dar boas contribuies.
Existe um conjunto de demandas locais, de programas e projetos apontados no
Plano, no entanto, a governabilidade dessas aes ainda incipiente. O Territrio
tem governabilidade sobre os recursos do Proinf e de algumas outras linhas de
crdito, onde se tem conseguido interagir de certa forma com o Governo Federal. O
entendimento, no entanto, de que a gesto do Programa MDA/ SDT precisa avanar
mais no lcus de sua atuao, no sentido prtico de poder transformar as demandas
contidas no Plano em projetos efetivos l na ponta.
O desenvolvimento do Territrio trouxe novas instituies e novo sistema de
distribuio de responsabilidades e papeis na sociedade, principalmente no que
se refere s relaes entre o Estado e os atores sociais, acarretando tambm novos
desafios. As relaes se tornaram muito mais explcitas j que anteriormente no
se tinha um debate muito claro sobre os papis de cada parceiro na construo do
Territrio. Hoje, com a maior transparncia das polticas pblicas, dos programas,
das demandas do Territrio, se tm conseguido avanos significativos no processo,
porque pelo menos se tem explicitados determinados programas, determinadas
agendas pblicas.
Uma das providncias mais urgentes previstas na requalificao do PTDRS o
acompanhamento e controle permanente das atividades no Territrio. Os projetos em
152
pauta e que no foram concludos por algum problema, alguma pendncia, teriam
sido solucionados se tivesse havido avaliaes permanentes. Antes se fazia uma oficina
de avaliao anual em que se analisava de forma geral o que foi possvel avanar, com
relao s demandas propostas no plano; e, tambm com relao prpria dinmica
do Colegiado Territorial. Agora, nas reunies do Colegiado so definidas pautas onde
so apontados os gargalos, discutidos conflitos de interesse, debatidos programas,
projetos, formas de interao, exercendo o controle social das polticas ou qualquer
questo que venha retardar ou atrapalhar o bom andamento do Territrio.
Desde o incio do processo territorial que a sociedade civil, por meio das suas
instituies representativas, tem protagonizado uma participao bastante ativa
no processo decisrio do Territrio, conseguindo de certa forma sintetizar bem
a diversidade existente e tocar de forma orgnica a dinmica do Mato Grande.
Com os ajustes feitos possvel garantir a socializao das propostas pensadas
para o desenvolvimento regional, considerando cada eixo temtico (produo,
comercializao, assistncia tcnica, meio ambiente, educao etc.). Todos os atores
sociais entrevistados, inclusive os do setor pblico, enfatizaram que a viabilidade do
projeto territorial s vem acontecendo por causa da ativa participao da sociedade
civil, representada pelos movimentos sociais. Existem aes, como as do Proinf, que
so feitas num processo decisrio direto. Outras exigem uma participao maior de
rgos do poder pblico e nesse caso a sociedade civil tem buscado uma maior
interao e em determinadas situaes procurado exercer um controle social de
modo a que se possa agilizar a execuo daquela poltica pblica.
O processo de participao no Territrio foi fundamentado numa estratgia de
ao que teve como base a incorporao das organizaes formais durante vrios
momentos. Esse processo, como em qualquer movimento, tem fases em que o
envolvimento dos atores sociais bem ativo e outras em que a participao esvaziada,
mas sempre tem um determinado grupo que mantm a chama acesa. Trata-se de
um processo que sempre vai sendo renovado, at porque se trata de uma poltica
de Estado, na qual as prprias instituies vo se adaptando s novas configuraes
polticas. Um exemplo a questo da educao na comunidade indgena, que no
era motivo de pauta no Territrio. Entrou na agenda do Colegiado quando mudou
a pessoa que representava a comunidade para essa ao tomar outro corpo. Nesse
sentido, os entrevistados acham que o Colegiado tem sido uma oportunidade para os
movimentos sociais conquistarem os seus espaos.
A maioria dos atores sociais consultados acha que a assistncia tcnica o
instrumento de carter operacional que mais tem contribudo para viabilizar o
desenvolvimento do Territrio. Seja pela Emater, seja pelas instituies que atuam no
Territrio, essa ferramenta tem trazido novas prticas alm de facilitar o entendimento
de antigas prticas que se tinha na regio. Tem sido de fundamental importncia na
produo de orgnicos e tem contribudo para despertar a conscincia coletiva,
153
fomentando a organizao de grupos na economia solidria, auxiliando na compra

governamental etc. Por outro lado, a assistncia tcnica tem sido um importante meio
de acesso a outras polticas de integrao para alm do crdito, principalmente para
a agricultura sustentvel.
Ainda se verificam dificuldades na prestao desse servio junto aos produtores
beneficiados, a maior parte delas devido a atraso na liberao de recursos de
determinados rgos pblicos para as instituies que executam a assistncia tcnica,
por conta da morosidade no processo burocrtico.
O crdito outro instrumento importante para a dinmica territorial,
principalmente os recursos do Pronaf B. Essa linha a mais acessada pelos agricultores
familiares, incluindo-se os assentados da Reforma Agrria, mas sua liberao tem sido
dificultada pelo fato de o mesmo vir sendo aplicado em alguns lugares de forma
irregular. O problema que por no haver acompanhamento e at disponibilidade
de assistncia tcnica para aplicao dos recursos recebidos, a maioria das pessoas
acaba utilizando os recursos para outros fins, como na compra de um som, de uma
moto ou at utilizam como recurso para financiar alguma atividade comercial. Nesse
caso, alguns se do bem, mas a maioria perde o dinheiro, no tendo como pagar o
emprstimo. Na verdade o perigo da inadimplncia no pagamento das dvidas dos
financiamentos um fato e isso tem dificultado a liberao de crdito.
Em termos da base produtiva observa-se uma forte tendncia a se investir em
bovinocultura na regio de Mato Grande, sendo praticamente 80% da aplicao do
crdito local nessa atividade, mas ao se analisar os dados econmicos da regio, ela
no aparece na economia da agricultura familiar. Dessa forma, est se liberando o
crdito para o investimento errado e o pior que a regio no tem acompanhamento
tcnico para orient-la.
Por sua vez, no Colegiado do Mato Grande tem discutido com freqncia a
questo da capacitao, considerada por essa instncia como o principal instrumento
de crescimento do Territrio, porque atravs dele que se trabalham as lideranas e
se permite aos atores da sociedade civil e dos governos locais o acesso qualificao
profissional to importante para o processo de desenvolvimento.
2.5 Avaliao final

O sentimento majoritrio entre os atores dos movimentos sociais entrevistados
de que Mato Grande se consolidou como Territrio onde todos os municpios se
assumem como um espao de articulao poltica e institucional. Algumas opinies
revelam, porm, que determinados agentes atuantes na rea ainda no tm esse
sentimento de pertencimento, no assumindo o recorte e a poltica territorial da
forma como isso acontece nos movimentos sociais. Por exemplo, muitas pessoas se
154
queixam do Governo do Estado, alegando que este trouxe dificuldades ao processo

de execuo da poltica territorial, por falta de compreenso da importncia dessa
poltica na construo da identidade territorial. Quando se tem entre municpio, estado
e Unio um ator que no se encontra nessa identidade, o processo de construo e
fortalecimento dessa poltica fica fragilizado.
Alguns municpios que j vm h algum tempo atuando nesse processo de
engajamento, entre os quais Caiara do Norte, So Bento do Norte, So Miguel do
Gostoso, Cear-Mirim, Touros, Pureza, Taipu e Joo Cmara, onde forte a participao
da sociedade civil, h esse sentimento de pertencimento que na opinio dos
entrevistados crescente no Territrio. Isso vem ocorrendo desde as primeiras oficinas
e debates, quando foi possvel compreender o que era a identidade do Territrio,
inclusive com municpios passando a reivindicar posteriormente sua incorporao,
pelo sentimento de que realmente faziam parte daquela identidade territorial.
Um dos fatores que de certa forma tem contribudo para se pensar que no futuro
a continuidade do Mato Grande seja garantida a constante tentativa do Colegiado
em trazer, para atuar no Territrio, um nmero cada vez maior de instituies pblicas.
Por conta disso o DNOCS j promoveu vezes conversas com os atores locais, o mesmo
acontecendo com o IFRN. A prpria Caixa Econmica Federal, que no tem apoiado
com nfase as aes no Territrio, foi convocada para apresentar o Programa Minha
Casa, Minha Vida, o que ocorreu e, na ocasio, a instituio se colocou disposio
das associaes e dos municpios para apresentar os projetos locais no Ministrio das
Cidades.
Pode-se dizer que tem sido possvel fazer a vinculao entre as polticas territoriais
do Governo Federal e as outras polticas pblicas no Territrio, por vezes mais com a
Unio do que governo estadual. Ademais, os entrevistados afirmam que as polticas
governamentais existentes so adequadas ao Territrio. A questo est na desenvoltura
que cada Territrio deveria ter para se adequar s polticas. Por conta das diferenas e
especificidades destas polticas impossvel que todos fossem igualmente atendidos.
No Mato Grande, os atores sociais creem terem conseguido, com o debate tanto das
aes do Plano quanto da matriz do Territrio da Cidadania, promover a integrao
das polticas, inclusive atualmente debatendo isso de maneira bem mais aprimorada
que anteriormente.
Analisando a situao do Territrio consenso entre os atores sociais entrevistados
de que se conseguiu avanar bastante no processo e o responsvel principal por isso
foi a forte organizao social local que, com sua atuao, conseguiu atrair inmeras
aes de polticas estruturantes para o Mato Grande.
Como aspecto negativo destaca-se a linha tnue que limita a burocracia e a
institucionalidade, o que s vezes dificulta os avanos das aes no Territrio. Outro fator
155
de entrave diz respeito incapacidade e dificuldades das pessoas, tanto os representantes

dos movimentos sociais quanto os tcnicos municipais, na elaborao dos projetos.
Por outro lado necessrio destacar o desconhecimento das polticas pblicas
por parte dos atores sociais, muitas das vezes por conta da falta de informaes.
Recentemente foi lanado um edital de um projeto do MDA especfico para assistncia
tcnica a mulheres produtoras no Territrio e as pessoas no tinham o conhecimento
nem dimenso dessa poltica. O Colegiado vem aos poucos tentando corrigir essas
distores, buscando fazer com que alm de conhecer as polticas, as pessoas sejam
protagonistas, no s como beneficirias, mas como agentes de promoo, de
execuo e acompanhamento das aes.
O formato vivenciado antes de 2003 aponta que os programas e projetos eram
decididos basicamente pelos poderes pblicos, o que causou uma baixa ou quase
nenhuma a participao da sociedade civil tanto nas decises quanto na execuo
das polticas pblicas. O municpio, a instncia mais prxima da sociedade, ignorava a
participao popular. Apesar das oportunidades de participao surgidas com tanta
efervescncia e frequncia de programas e projetos desde meados dos anos 1990, os
atores locais no tinham influncia nos assuntos do seu municpio.
Com a nova poltica territorial surgiu a grande oportunidade de mudana, com a
chamada participao. De incio foi bastante acanhada, com poucos se destacando
ou alguns tentando monopolizar as decises e os interesses dos outros. O processo
tem avanado, pois tudo um novo aprendizado e qualquer mudana no acontece
em curto prazo. Nesse sentido ainda no se chegou a um ponto satisfatrio e todos
continuam aprendendo: governos e sociedade.
Ainda assim os atores entrevistados acham que ocorreu uma melhora visvel,
pois passaram a encontrar pessoas que em outros municpios tinham pensamentos
convergentes, o que fortalece o projeto do Territrio. Percebe-se no Territrio do Mato
Grande o esforo da maioria no sentido de que a poltica territorial funcione em todos
os eixos considerados como prioritrios. No eixo econmico, o esforo concentrase nas quatro cadeias produtivas escolhidas, principalmente na apicultura, que tem
um grande potencial da regio, sendo a primeira cadeia a ser trabalhada, inclusive
verificando-se diversos investimentos j em curso. No vis poltico se observa ganhos
na questo da representatividade, projeto poltico que o Territrio est comeando a
construir, mas que ainda requer um pouco mais de divulgao.
A prpria consolidao do Territrio, a consolidao dos investimentos no meio
rural, o reconhecimento do espao fsico e poltico como um Territrio, so todos
avanos importantes conquistados ao longo do processo. No entender de alguns
atores sociais, ainda existem gargalos na implementao de programas e de projetos,
mas o mais importante que o Territrio tem hoje a preocupao com o processo
156
de desenvolvimento. Um processo endgeno, a partir do local, onde o prprio

Territrio estabelece que aes lhe sirvam mais para superar os gargalos que ainda
permanecem hoje e o que pode se desenvolver.
Apesar do pouco tempo de implantao da nova proposta de territorializao, j
se observam mudanas importantes, como a consolidao das aes na educao,
atravs do IFRN. O Territrio tem cobertura praticamente total da oferta de energia
eltrica, por meio do Programa Luz Para Todos; conta com diversos investimentos
nas cadeias produtivas familiares; e os assentamentos da regio esto bem
estruturados, inclusive tendo sido beneficiados com reformas nas habitaes rurais.
Tudo isso trouxe dinamismo e melhoria na qualidade de vida da populao do
Territrio.
Em um aspecto, porm, pode-se dizer que no houve avano e que vem sendo
uma preocupao constante do Colegiado Territorial, que diz respeito necessidade
de se conseguir propiciar um retorno financeiro aos agricultores familiares. A maior
cobrana a essa instncia territorial tem sido a resposta financeira dos projetos
escolhidos para que os agricultores consigam melhorar a sua qualidade de vida, se
alimentar bem, ter acesso a transporte, sade e educao de qualidade, tornando
inclusive essas cadeias produtivas autossustentveis. Membros do Colegiado
entrevistados alegam que tm se esforado bastante nesse sentido, fato reconhecido
por todos os atores sociais do Territrio. Essa falta de retorno financeiro das razes
que mais limitam o crescimento do processo territorial, pois influi diretamente no
dinheiro das pessoas, mexe com a vida de todos.
No momento que a Cooperativa comear a funcionar de fato, com a distribuio,
ao fim do ano, de dividendos e lucros com os agricultores familiares provvel que
os agricultores do Mato Grande comecem a perceber que quem est envolvido com
a dinmica territorial melhora sua vida. Ser a partir desse momento que se poder
falar no sucesso do projeto territorial. Atualmente grande o avano na questo da
organizao em busca do desenvolvimento econmico. Em termos financeiros o
que se tem de concreto um recurso pequeno da ordem de R$50 mil na conta da
Cooperativa de apicultura. Insuficiente para dar conta das tarefas de comprar o mel
dos apicultores de 6 municpios da regio, agregar valor, comercializar.
O ponto central positivo no novo processo foi ter ajudado a mudar a maneira de se
fazer as coisas. Hoje as pessoas se sentem engrandecidas por decidirem seus destinos,
tudo por conta dessa nova poltica pblica.
Entre os rgos que mais contribuem para o desenvolvimento do Territrio
destacam-se o MDA, sempre presente nas aes, e o IFRN, recentemente inaugurado
e que est trazendo alguns equipamentos importantes para o Territrio, como os
laboratrios de mel e de farinha. importante destacar as secretarias de estado
157
vinculadas ao setor produtivo agrcola, principalmente a Secretaria de Agricultura,

atravs da Emater. Sobre esse rgo, os atores entrevistados consideram que sua
atuao deveria ser maior pelo fato de ser responsvel por alguns projetos locais,
sendo sua execuo um pouco morosa.
Por outro lado, as secretarias de Estado que no se vinculam ao segmento
agropecurio so totalmente ausentes. Como o Territrio atua em todas as polticas
pblicas, era de se esperar que todas as secretarias estivessem presentes de alguma
forma no Territrio, o que no acontece. Sobre o poder pblico municipal, sua
atuao bastante incipiente. Os registros das reunies do Colegiado apontam para
a presena de secretrios de agricultura, em nmero que no chega metade das
prefeituras que compem o Territrio.
Alguns atores consideram a articulao dos rgos pblicos, em todos os nveis
de poder, ainda no satisfatria, alegando que isso ocorre pela dificuldade de dilogo,
e insistem que isso possa ser resolvido com um longo aprendizado. Para algumas
instituies as articulaes so importantes, por unirem foras, minimizarem custos;
embora para outras isso signifique perder poder, foras, abrir a guarda, o que leva os
atores a crer que existiro muitos exerccios e lies pela frente. Como se o Territrio,
por no ser de responsabilidade exclusiva de um poder municipal e sim de vrios,
tambm no fosse responsabilidade do estado, que em dado momento se sente
intruso e o Governo Federal oferece as condies para o desenvolvimento, mas
tambm tendo sua frente os poderes locais.
Com o atraso dos projetos do Proinf comeou a ocorrer certo esvaziamento da
participao do processo territorial. Ao mesmo tempo vo se engajando outras
pessoas que acreditam no futuro do Territrio por verem o empenho dos movimentos
sociais e do Colegiado nas aes que, mesmo com dificuldades, so levadas adiante.
Os entrevistados tm conscincia de que a participao ocorre em nveis diferentes e
uma preocupao do Colegiado como equilibrar isso.
Um dos motivos apontados pelo Colegiado para a oscilao na participao da
sociedade civil remete ao funcionamento precrio do custeio do Territrio. So muitas
as dificuldades para garantir as condies necessrias para que o Colegiado consiga
se reunir de forma orgnica, pois h carncia de recursos para promover a articulao
no mbito territorial, que exige deslocamentos em longas distncias. Nesse ponto
detecta-se uma fragilidade por parte do MDA na gesto financeira do sistema, que
se manifesta, por exemplo, no atraso da liberao de verbas de custeio, inclusive
aquelas vinculadas aos contratos do assessor e do articulador estadual que so de sua
alada. Esse problema j foi identificado faz bastante tempo, mas a burocracia no que
concerne liberao de verbas pblicas reconhecidamente grande, o que implica a
fragilizao do processo de formao territorial.
158
Com relao ao dinheiro do Proinf, h orientao para que uma percentagem

dessa verba seja aplicada em projetos especficos, no caso voltados para mulheres,
negros, indgenas e ribeirinhos, o que nem sempre uma discusso tranquila no
Territrio. Esse mecanismo provoca estranhamentos, pois algumas pessoas ainda no
tm sensibilidade da importncia dessas categorias. Como os recursos para projetos
no Territrio j so escassos, no momento da definio de como sero distribudos
cr-se que devam ser priorizados os projetos que abrangem um maior nmero de
beneficirios e que tm uma maior amplitude de abrangncia espacial, em vez de ter
parcela significativa desses recursos destinada a essas categorias especficas.
A idia da proposta do desenvolvimento territorial considerada positivamente
pela maioria dos atores sociais entrevistados. Descendo-se a um nvel de
detalhamento maior, acham que em termos de atendimento de metas estabelecidas,
cerca de 20% foi alcanado. No que diz respeito liberao de recursos, a proporo
mais ou menos semelhante. A meta de formao de uma equipe descentralizada
de articuladores nos estado e nos Territrios foi alcanada a contento pela SDT. Por
sua vez, as oportunidades de participao da sociedade civil nas oficinas, seminrios,
debates, encontros e feiras foram, de modo geral, bastante satisfatrias, nunca tendo
antes tanta abertura e apoio a essa mobilidade em todo o espao territorial.
Por outro lado, os representantes do Territrio sabiam que precisavam aproveitar
as oportunidades e apresentar as demandas em nome do desenvolvimento, mas
foram pouco preparados para diagnosticar e propor as metas dentro de uma realidade
to vivida por eles, mais do que por todos os outros atores sociais. As demandas so
apresentadas sem anlises de viabilidade econmica, as propostas apresentadas
e aprovadas, quando chegam instncia de execuo sofrem com a demora
de regularizao das reas de interveno e assim os valores dos bens ou obras
apresentados no Plano de Trabalho passam a ser insuficientes, o que leva solicitao
de um maior aporte de contrapartida, que nem sempre possvel conseguir. Por fim,
a aplicao dos recursos confrontada com os resultados revertidos em melhorias de
vida ainda so bastante acanhados.
No entanto, a realizao de programas depende das aes e iniciativas de um
conjunto de ministrios e de rgos pblicos, instncias nas quais o Colegiado
Territorial no tem governabilidade, o que dificulta a sua implementao na ponta,
no Territrio. O entendimento da maioria dos atores sociais entrevistados que cada
vez mais o Colegiado precisa de autonomia na definio de programas e polticas
para o Territrio, pois na maioria das vezes as definies vm de fora para dentro, no
conseguindo chegar ao destino como deveria.
Somando os prs e os contras, os atores sociais consultados do Mato Grande
fazem uma avaliao do Territrio considerando-o como de mdio xito, numa escala
de zero a dez atingindo seis. Essa opinio baseia-se no fundamento de que o Territrio
159
conseguiu cumprir aquilo a que se props em termos de articulao institucional,

dando de certa forma resposta s aes previstas, porm ainda no se conseguiu a
liga necessria para superar e garantir o que as polticas esto trazendo, enquanto
proposta de gesto do Territrio.
No entanto, deve-se levar em considerao que pouco o tempo para resultados
concretos. um processo gradual de transformaes que esbarra em questes
histricas associadas relao entre o Estado e sociedade civil e com a cultura
institucional pouco preparada para trabalhar com a participao popular e uma gesto
transversal; e que tambm no est acostumada com a incluso dos movimentos
sociais na definio das polticas pblicas mais adequadas a eles. No ser portanto em
uma dcada que a alterao de forma mais profunda dessa estrutura ser conseguida,
e sim em um processo sistemtico de mdio a longo prazo.
A poltica territorial tem resultado efetivo em diversos pases, mas processual
e no imediata. No Mato Grande tem-se conseguido avanar dentro desse limite,
com a noo de que as coisas vo acontecendo por partes. A poltica nacional de
assistncia tcnica uma referncia muito importante disso, em que os tcnicos no
s comearam a participar, mas se sentem protagonistas de uma poltica nacional,
e agora esto elaborando projetos balizados por outro marco legal e desenvolvidos
segundo outra lgica, podendo apresentar, por exemplo, uma outra forma de
agricultura para o campo, diferente daquela que tinham que desenvolver, formulada
nas cartilhas da assistncia tcnica rural.
3. Territrio de Cantuquiriguau PR5

O Territrio Cantuquiriguau possui razes histricas na unidade federativa do
Territrio do Iguassu, que remonta dcada de 1940, quando predominava na regio
a produo de erva mate. No perodo recente, notadamente a partir dos anos 1980,
havia a percepo, por alguns municpios e lideranas locais, acerca da necessidade
5 Foram realizadas no territrio 13 entrevistas com os principais atores sociais que encaminharam o processo
de planejamento do Cantuquiriguau, a saber: o Articulador Estadual responsvel pelo territrio; o Assessor
Territorial do Conselho de Desenvolvimento Territorial do Cantuquiriguau (Condetec); o Secretrio Executivo
do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (Cedraf ); o Gerente do Banco do Brasil
da Agncia de Laranjeiras do Sul, municpio-sede do Condetec; o Prefeito do Municpio de Porto Barreiros, que
tambm preside o Condetec; representante do Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA); conselheiro e
professor da Universidade Estadual do Oeste (Unioeste); presidente da Cooperativa Central de Base de Servios
com Interao Solidria (Cresol); chefe regional do Ncleo de Agricultura do Estado do Paran; representante do
Instituto Paranaense de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater-PR) e ex-membro do Condetec; membro
do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra; e, finalmente, fundador do MPA, fundador do Sindicato dos
Trabalhadores Rurais e membro-fundador do Condetec.
160
de aglutinar foras para fazer frente a um sentimento de isolamento do Territrio em

relao s aes polticas do Governo Federal. Emergiram, ento, movimentos sociais
que buscavam consolidar no Territrio bases de desenvolvimento para a populao
local, constituda em boa parte por imigrantes nacionais e internacionais. A partir
dessas entidades sociais, notadamente sindicatos e associaes, percebeu-se vivel a
criao dum Territrio e a vinculao de um grupo de municpios com o objetivo de
empreender o desenvolvimento da regio, inclusive com a criao de um Conselho
do Territrio, voltado a combater o atraso social e econmico dos municpios.
por isso importante destacar que a ideia de constituir um Territrio para se
pensar o desenvolvimento regional foi concebida dentro da prpria Associao.
A necessidade de se criar um Conselho no surge por intermdio de uma poltica
pblica, mas pelos prprios prefeitos que eram membros da Associao. Vale salientar
que a representao desse Conselho no estritamente rural, mas voltada para
um conceito mais abrangente de desenvolvimento, de forma a integrar diversos
segmentos da vida urbana dos municpios que compem essa regio.
A definio dos municpios do Territrio Cantuquiriguau coincide com a
composio da Associao de Municpios, que se juntou para realizar as primeiras
aes territoriais na regio. Assim, o Territrio se define por 20 municpios6, cujos
quadros socioeconmicos se afiguravam comuns apesar das especificidades
econmicas de um e outro municpio. A Associao tinha o objetivo de contribuir
para o empoderamento local e para o estabelecimento de melhores dilogos com
o Governo Federal e, notadamente, com o Governo do Estado. A ideia era obter o
reconhecimento do Cantuquiriguau junto ao Governo do Estado como regio
administrativa, o que inicialmente significava sediar, no mbito do territrio da
Associao, ncleos regionais de secretarias de Estado.
vlido mencionar que uma das caractersticas do Territrio a convivncia
entre latifndios e pequenas propriedades, bem como uma irresoluta questo
fundiria. Merece destaque tambm a presena de imigrantes, sem-terra, posseiros
e ndios. A regio, poca em que foi constituda a associao de municpios, se
destacava negativamente pela pobreza e subordinao ao latifndio. A dominao
dos latifndios tambm serviu de motivao para a organizao dos pequenos
agricultores no Territrio, com o objetivo de buscar alternativas de desenvolvimento
das atividades agrcolas nas pequenas propriedades e superar os constrangimentos
de uma elevada concentrao fundiria e de renda.
preciso considerar que a primeira iniciativa de criar uma entidade de
representao dos interesses do Territrio partiu dos prefeitos, embora no tenha
6 Campo Bonito, Candi, Cantagalo, Catanduvas, Diamantes do Sul, Espigo Alto do Iguau, Foz do Jordo,
Goioxim, Guaraniau, Ibema, Laranjeiras do Sul, Marquinho, Nova Laranjeiras, Pinho, Porto Barreiro, Quedas do
Iguau, Reserva do Iguau, Rio Bonito do Iguau, Trs Barras do Paran e Virmond.
161
implicado negligncia em relao queles que quisessem pensar o processo de

desenvolvimento da forma que a Associao de Municpios estava propondo. Foram
ento recebidas as organizaes da sociedade civil que se dispuseram a participar de
um processo paritrio em relao aos rgos governamentais. Essas organizaes da
sociedade civil, na linha do que imaginava o Conselho, no se restringiram ao mundo
rural e, desde a origem do Territrio, organizaes tanto do meio urbano quanto do
rural se fazem presentes. Assim, foram envolvidas mais de 800 pessoas na fase de
concepo e desenvolvimento do Plano, entre tcnicos, polticos e representaes
comunitrias7.
Entre as representaes sociais mais atuantes destaca-se o Poder Executivo dos
municpios membros da Associao Cantuquiriguau, mas no as cmaras legislativas,
cuja participao foi pequena entre as representaes pblicas municipais. Quanto
s entidades responsveis pela mobilizao comunitria, vale mencionar a Igreja,
via pastorais; o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST) e o Movimento
dos Pequenos Agricultores (MPA), as organizaes ligadas Federao Nacional
dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf ), o Sindicato dos
Trabalhadores Rurais de Agricultura Familiar, a Fundao RURECO e o Clube das Mes.
No mbito estadual merecem destaque o Instituto Agronmico do Paran (IAPAR),
a Emater-PR e o IPARDES (Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e
Social). As instituies pblicas federais mais percebidas pelos atores locais foram o
Incra e o MDA.

A associao de municpios deixou encaminhada a formalizao de um primeiro
Plano Diretor de Desenvolvimento para o Territrio em 2003, resultado da interao
estabelecida mediante convnio de cooperao tcnica que envolveu o Governo
do Estado do Paran, atravs da Emater, do IAPAR e do IPARDES; a Organizao
das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO), cujo ncleo tcnico
estava sediado no Chile; e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), atravs
da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). A representao mxima do
Territrio ficou a cargo do Condetec Conselho de Desenvolvimento Territorial da
Cantuquiriguau.
Inicialmente dez diretrizes estratgicas foram delineadas: (i) resgate da cidadania
e garantia de acesso s polticas pblicas; (ii) gerao de postos de trabalho e renda;
(iii) educao e alfabetizao de jovens e adultos; (iv) capacitao em todos os
nveis e setores; (v) atrao e reteno de profissionais das mais diversas reas; (vi)
integrao intersetorial dentro dos municpios e na regio; (vii) parcerias e consrcios
intermunicipais; (viii) parcerias com entes externos regio (Governos Federal, Estadual
7 Ver Picinatto (2009), p. 9-10.
162
e ONGs); (ix) fomento agroindustrializao; e (x) otimizao no uso da infraestrutura

e recursos regionais (Ferroeste, usinas, aeroporto, lagos e BR 277).
Para o estabelecimento dessas diretrizes, conforme destacado anteriormente,
houve mobilizao de tcnicos de fora no apenas do municpio, mas tambm do
pas. Vale destacar que o processo de concepo foi participativo, com substancial
papel desempenhado pelos pequenos produtores agrcolas do Territrio. O ponto
de partida da concepo do PTDRS foi a elaborao conjunta de um diagnstico
socioeconmico do Territrio, capaz de se tornar um lastro emprico e quantitativo
acerca da percepo existente quanto pobreza e s condies econmicas do
Territrio. Foram realizadas pesquisas em todos os municpios deste, contemplando
todos os segmentos produtivos e identificando os principais gargalos, donde foram
retiradas as diretrizes bsicas para o funcionamento de um plano de desenvolvimento.
Foi ento que tiveram incio, nacionalmente, as primeiras polticas de apoio aos
Conselhos de Desenvolvimento Rural.
Na realizao do diagnstico socioeconmico do Territrio foram envolvidos todos
os municpios, com respeito e trabalho conjunto com os Conselhos Municipais e todas
as organizaes existentes. A realizao de debates em cada municpio constituiu a
base para a construo do diagnstico. Todas as aes, diretrizes e definies do que
seriam as prioridades partiu do princpio da participao dos diversos segmentos da
sociedade.
Vale destacar que a realizao de discusses com a sociedade civil tem sido a
prtica bsica no Cantuquiriguau e que, dessas discusses, emergem as demandas
sociais que se tornam pauta do Conselho. Cabe ressaltar, porm, que no incio essa
participao foi tmida, tendo aumentado o envolvimento da sociedade a partir de
1997. Ao incio das discusses havia o entendimento de que o Territrio atenderia
expectativa de resolver problemas locais, municipais, sem necessariamente vincular
as aes defendidas com os interesses territoriais. O amadurecimento do processo fez
com que essa postura fosse superada.
Quanto a propostas para o desenvolvimento territorial, vale destacar as aes
concernentes: (i) organizao da sociedade civil, no sentido de fortalecer a
participao dos atores sociais frente s descontinuidades existentes entre os
programas e projetos estabelecidos; (ii) produo e gerao de renda, com a
explorao das potencialidades do Territrio, em especial no setor agrcola, a exemplo
das aes do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). Espera-se que esses fatores
sejam responsveis pelo estmulo ao emprego de mo de obra desempregada no
setor agrcola por meio do adensamento da cadeia produtiva territorial, haja vista a
estratgia de implantao de empreendimentos que realizem a transformao local da
produo do setor; e (iii) proviso de servios de apoio comercializao da produo
agrcola local, em virtude de sua fragilidade organizacional e da potencialidade de
163
penetrar comercialmente em mercados de maiores dimenses. Esses servios de

apoio passariam no apenas pela consolidao de uma rede comercial, mas tambm
pela assessoria s atividades relacionadas ao comrcio.
Entre os principais projetos concebidos no Plano, relacionados aos principais
eixos e s diretrizes estabelecidas tanto no 1 como no 2 Plano de Desenvolvimento
Territorial, merecem destaque: o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA); o
programa Casas Familiares Rurais; o programa de Hortifruticultura; o desenvolvimento
da cultura de plantas medicinais; o desenvolvimento da aquicultura e o ecoturismo,
que sero realizados atravs da explorao dos lagos criados pelas usinas hidreltricas
no Territrio; e as aes voltadas para o meio urbano, notadamente as relacionadas
ao comrcio.
A cadeia do leite o principal vetor de desenvolvimento do Territrio e apresentou
crescimento substancial nos ltimos anos, liderando o aumento relativo da produo
no estado do Paran. J para a aquicultura a contemplao da atividade no quadro
de ofertas da UFFS permitir que os lagos existentes no Territrio deixem de ser
subutilizados, especialmente no quesito da promoo da segurana alimentar, e
tambm em termos de atividades tursticas, dentre as quais tambm merece meno
a potencialidade do turismo religioso em Laranjeiras do Sul, pelo santurio da
padroeira do Brasil na cidade.
Segundo dados divulgados no site do programa Territrios da Cidadania, a
previso oramentria para o volume de recursos destinados aos Cantuquiriguau
est distribudo conforme demonstram os dados da Tabela 1 a seguir.
Tabela 1 - Territrio Cantuquiriguau-PR: Volume de recursos por aes

territorializadas 2009 (*)
Ao
Meta Financeira (R$)
Distribuio %
Organizao Sustentvel da Produo
64.093.733,90
40,1
Direitos e Desenvolvimento Social
41.725.761,36
26,1
Educao e Cultura
26.325.040,18
16,5
Sade, Saneamento e Acesso gua
18.981.526,03
11,9
Infraestrutura
7.202.880,00
4,5
Aes Fundirias
1.277.000,00
0,8
80.000,00
0,1
Apoio Gesto Territorial
Fonte: Portal da Cidadania do Governo Federal. www.territoriosdacidadania.gov.br

(*) Conjunto de aes a serem realizados pelo Governo Federal ao longo de 2009, que estavam
previstos no oramento ministerial
164
Nota-se o peso atribudo organizao sustentvel da produo, aos direitos e

desenvolvimento social e educao e cultura, que juntos compreendem mais
de 80% da totalidade de recursos. No mbito dessas aes, cabe o destaque aos
seguintes programas: (i) na organizao sustentvel da produo, o crdito do Pronaf;
(ii) quanto aos direitos e desenvolvimento social, benefcios de prestao continuada
da assistncia social s pessoas idosas e com deficincia e o programa Bolsa Famlia;
e (iii) no que diz respeito educao e cultura, a construo de escolas no campo e o
Proinfo rural e urbano, programa do Ministrio da Educao.
Referente gesto do Territrio, vale salientar que as deliberaes dos debates
do Condetec so realizadas em plenrias ao nvel das cmaras setoriais e a partir
da so submetidas ao Conselho para aprovao por parte dos conselheiros, que
tambm so representantes da sociedade civil. Assim, a participao da sociedade
civil no planejamento territorial se d em todos os nveis da estrutura organizacional
do Condetec. Essa participao no planejamento territorial, contudo, evoluiu
qualitativamente ao longo do tempo, superando as reivindicaes de trao local que
predominavam em 2001, quando o primeiro plano estava em concepo.
O formato do modelo de gesto no produto meramente tcnico, diga-se,
erigido a partir de uma concepo que no se ampara no debate poltico. O modelo
de gesto do Territrio Cantuquiriguau nasceu da necessidade de um Conselho
que representasse as discusses da sociedade civil ao Territrio e que deliberasse as
decises feitas, de forma a instituir um perene dilogo com as cmaras setoriais, que
efetivamente representam a sociedade civil dentro do Conselho.
Para tanto, o Conselho possui um ncleo gestor; ao entorno dele existe uma
assessoria responsvel pela elaborao de projetos. Sejam citadas tambm as
cmaras setoriais, onde esto representados os setores da sociedade civil e so
discutidos os diversos temas que constituiro a pauta de discusses do Conselho,
com assentamento de dois conselheiros por cmara.
Sobre o sistema de articulao entre as propostas do plano e a complementaridade
de iniciativas, cabe referncia continuidade em torno da base de discusso que
permeou a elaborao do 1 Plano de Desenvolvimento Territorial do Cantuquiriguau,
contido nas informaes do diagnstico socioeconmico do Territrio elaborado pelo
Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes), que resulta
no 2 Plano Estratgico de Desenvolvimento do Territrio do Cantuquiriguau8.
Neste, os atores sociais do Territrio partiram da percepo de que melhorias
8 Um importante aspecto a destacar a cumulatividade entre o primeiro e o segundo plano. Este se trata de
uma readequao daquele a um novo contexto e tem por objetivo dar continuidade aos programas, projetos
e aes estabelecidas dentro desse novo quadro social e econmico. Portanto, quando se faz uma avaliao
acerca da experincia de poltica territorial amparada nesse 2. Plano, considera-se que se faz uma avaliao de
todo o processo que encaminhou para o Territrio o referido documento, que sintetiza todo o processo.
165
foram feitas em relao ao quadro social e econmico existente em 2001, quando

tambm foram estabelecidas metas e diretrizes para o desenvolvimento; foi no
entanto reconhecida a necessidade de avano em determinados pontos, para o que
constituram eixos temticos com diferentes nveis de prioridades, enquanto diretrizes
a serem perseguidas para a consecuo dos objetivos mais prementes voltados ao
A requalificao do plano de 2009 e foi justificada a partir da necessidade,
sentida pelo Conselho, de adequ-lo ao novo contexto no qual se inseria o Territrio
e a economia brasileira, frente s transformaes territoriais e nacionais. Nesse
sentido essa reviso continuou amparada na participao popular e institucional,
atravs da realizao de oficinas itinerantes em diferentes municpios do Territrio.
Procurou-se garantir, mesmo antes da reformulao do Plano, a complementaridade
de iniciativas no Territrio, com destaque para a articulao existente entre as Casas
Famlia Agrcola, uma ao que faz parte da diretriz educacional, e as aes voltadas
ao sistema produtivo.
A despeito dos sucessos e fracassos, os atores sociais do Territrio apontam que foi
possvel assimilar ao Plano uma nova cultura poltica para a gesto da coisa pblica.
Essa assimilao, para ser completa, est investida de condies para que a gesto
dos interesses territoriais se d efetivamente em parmetros supralocais, que se
sobreponham aos interesses especficos de uma ou outra instncia local as prefeituras.
As diretrizes e eixos estratgicos, bem como o modelo de regimento interno do
Condetec, constituem, na viso dos atores sociais, o principal mecanismo indutor
da assimilao da cultura poltica, mas reconhecida a necessidade de melhorias
na participao das representaes da sociedade civil, com intuito de planejar o
A despeito do tempo demandado pela assimilao da nova cultura, esta tem
sido possvel atualmente em funo da estrutura organizacional do Condetec, que
centraliza as deliberaes do Territrio, mas, ao mesmo tempo, garante o direito de
voto s representatividades que possuem assento no conselho. Ressalte-se o carter
paritrio da composio do Conselho, que engloba 36 conselheiros de 27 instituies,
sendo dez conselheiros membros da Associao de Municpios. Entretanto, conforme
destacado, os atores sociais apontam que a assimilao completa de uma nova cultura
s ocorrer em longo prazo, j que ainda de v, no Territrio, a existncia de interesses
polticos que entravam o processo decisrio territorial.

Segundo informaes obtidas junto Delegacia paranaense do MDA, foram vrios
os projetos apresentados pelo Territrio Cantuquiriguau para o ano de 2009. Desses
166
projetos quatro foram selecionados e os demais foram devolvidos para adequao,

conforme determinaes do Cedraf. Na percepo dos atores sociais, a forma como
est ocorrendo e como tm sido realizadas as diretrizes e metas concebidas no Plano
tem como principais conquistas o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), a
respeito das aes voltadas para a produo e gerao de emprego, e a implantao
da Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS), cuja oferta de cursos superiores est
relacionada s necessidades produtivas do Territrio.
Vale destacar que o Plano Territorial teve uma concepo fortemente vinculada
s condies sociais e econmicas do Cantuquiriguau, presente, por um lado, nas
conquistas supracitadas, em especial no mbito rural. Por outro lado no contempla
a realidade territorial como um todo, ainda no que diz respeito s carncias e
potencialidades urbanas que emergiram ao longo do processo de desenvolvimento.
Assim, os projetos que dependiam mais estritamente de atividades relacionadas
ao meio urbano no foram plenamente executados. Vale ressaltar o desperdcio na
viso de um ator social , das potencialidades comerciais da BR-277, considerada o
portal do Mercosul, alm do turismo religioso, dado o santurio de Nossa Senhora
Aparecida na cidade de Laranjeiras do Sul, de mesmas atribuies religiosas que o
santurio nacional situado no estado de So Paulo; est, porm, subutilizado.
preciso, alm disso, mencionar que o descolamento da realidade socioeconmica
local inviabilizou a execuo das metas, diretrizes e dos programas voltados para o
desenvolvimento hortifrutigranjeiro e da cultura de plantas medicinais. Sob o prisma
dos atores sociais, a fraca correlao entre a realidade do Territrio e a estratgia
adotada no plano, principalmente no que diz respeito qualificao dos agricultores
e assistncia tcnica, provocou uma antecipao indevida de um programa que
poderia ser desenvolvido em momento ulterior.
A instalao do campus da UFFS em Laranjeiras do Sul, e tambm da Universidade
Estadual do Centro-Oeste (Unicentro), constitui o principal projeto estruturador
executado na regio, pois os cursos de formao superior da instituio so
relacionados s necessidades produtivas do Territrio acerca da oferta de mo de obra
qualificada. Nesse sentido vlido destacar o curso de Engenharia de Aquicultura da
UFFS, voltado formao de quadros que se habilitem a explorar a potencialidade
dos lagos das sete usinas hidreltricas existentes no Territrio.
Esse exemplo emblemtico, na medida em que se revela que h uma proposta
de reverso de um investimento inegavelmente estruturador no Territrio a
gerao de energia que no estava sendo economicamente explorado. No
por acaso, tambm, uma das empresas responsveis pelos lagos tem assento no
Conselho.
167
De modo geral, os projetos concebidos no Plano e executados no Territrio

contriburam enquanto estruturadores da consolidao da estratgia de
desenvolvimento adotada. Entre esses projetos foram destacados: a regularizao
fundiria; a eletrificao rural; os projetos de acessibilidade viria; e a questo da
cidadania propriamente dita, que procurou superar o estigma de ser o Cantuquiriguau
um Territrio da Cidadania sem cidados, haja vista a falta de registros das pessoas
fsicas em cartrio, o que embotava significativamente, por exemplo, a obteno de
crdito junto s organizaes financeiras voltadas para esse fim.
Um importante aspecto, que diz respeito ao tratamento dado questo dos
conflitos de interesse no mbito territorial: a composio da estrutura organizacional
do Condetec foi concebida com o objetivo de evitar a sobreposio de interesses
de uma ou outra representao nele assentada, o que evitaria a predominncia
de interesses especficos, seja de uma classe social ou mesmo de uma prefeitura
especfica que por ventura detenha maior peso no Territrio. Nessa concepo, os
conflitos so tratados nas plenrias do Conselho, de modo que os interesses das
representaes so colocados em pauta depois de discutidos nas cmaras setoriais,
para que as deliberaes que o Condetec levar at o Cedraf (Conselho Estadual de
Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar), rgo do Governo do Estado que tem
o poder de executar as principais reivindicaes dos Territrios.
A despeito do pressuposto de igualdade de cada representao da sociedade
civil no mbito do Condetec, os atores sociais destacam que algumas representaes
so mais atuantes que outras; ademais, no raro uma representao tende a
negligenciar o pleito dos representados, que em alguns casos pode ser exatamente
a populao. Por isso a questo dos conflitos de interesse no mbito do Conselho
depende menos da estrutura organizacional deste e mais do engajamento poltico
das representatividades que dele tomam parte.
Sobre a convergncia e complementaridade das aes polticas de municpios,
estado e Unio, os programas e projetos concebidos e executados no Territrio resultam,
de modo geral, dessa inter-relao poltica das diferentes instncias de poder, que se
refletem no mbito econmico. A mudana na forma de pensar a poltica, como algo
mais participativo em vez de meramente determinado a partir das instncias pblicas de
poder, permite que a sociedade no Cantuquiriguau aponte rumos segundo os quais as
determinaes polticas deveriam seguir. Para tanto, existe a percepo no Territrio de
que a sociedade civil deve estar organizada para atuar em parceria com o poder pblico.
O exemplo mencionado pelos atores sociais no Cantuquiriguau foi o da bacia leiteira,
que resulta dessa interao poltica e da convergncia e complementaridade das aes
pblicas em diversos nveis no Territrio.
preciso considerar, porm, as emendas parlamentares institudas por deputados
e dotadas de caractersticas territorializadas. Essa ao, quando territorializada,
168
inibe o processo de adeso de alguns atores sociais do Territrio ao processo de

desenvolvimento territorial. Assim, remete a um importante aspecto mencionado
por um dos atores sociais: algumas aes dependem de vontade poltica para que
seja feita a amarrao dos recursos liberados pelo Governo Federal aos interesses e
necessidades do Territrio. Tal parece ter sido o exitoso caso da UFFS.
Conforme destacado no relato acerca da formao do Territrio Cantuquiriguau,
a prtica de planejamento que foi nacionalmente instituda em 2003 j vinha sendo
gestada no mbito da Associao de Municpios do Territrio com maior vigor a partir
dos anos de 1990 e resultou, em 2001, na organizao de um Primeiro Plano Diretor
conforme demanda da referida associao. Mesmo assim, os atores locais julgam a
prtica atual pioneira, por impulsionar uma forma mais avanada de organizao dos
municpios que compem o Territrio e superar a forma inicial truncada de constituio
e estruturao da associao nos primeiros momentos, quando prevalecia uma
lgica de interveno local em detrimento da ao territorial, conforme destacado
anteriormente.
Um importante aspecto destacado pelos atores sociais diz respeito aos limites
impostos pela legislao quanto ao territorializada, que tende a engessar a
atuao dos municpios para alm dos limites legais em termos, principalmente,
de recursos. Por isso, existem municpios que ainda apresentam dificuldades em
pensar territorialmente, do que resulta a constituio de projetos na contramo
do planejamento territorial. Todavia, os movimentos e organizaes sociais tm
sustentado de maneira exemplar a necessidade de atuao territorial, e a opinio
geral a de que houve um avano considervel no Territrio.
3.4 Gesto do Plano A institucionalidade

Na prtica, o sistema de gerenciamento do Plano de Desenvolvimento Territorial
do Cantuquiriguau passou por importante requalificao em 2009, com vistas
a garantir o respeito aos critrios e estrutura organizacional do Condetec, o que
faz com que a aes de poltica territorial passem necessariamente pelo crivo da
coletividade que tem assento no Conselho. Esse crivo est imbudo de trmites
tcnicos e burocrticos explicitados anteriormente (ver item 3.2.3.2.4) e se presta a
tentar superar a interposio de interesses polticos de carter local, municipal ou
classista. Na prtica, o Condetec, e a estrutura que lhe peculiar, a via de acesso
institucional que as representaes do Territrio possuem para aceder ao Cedraf
portanto, Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento (SEAB), no
mbito do Governo do Estado. Entretanto, a vivncia prtica no mbito do Condetec
permite a alguns atores locais mencionar que persiste, para algumas representaes
notadamente os municpios , certa relutncia em acatar tal organizao territorial
como instrumento de poltica, de modo a se verificar, mesmo aps consolidada a
poltica no Cantuquiriguau, tendncias isolacionistas.
169
A prtica pontual, municipalista ou localista, tem sido reduzida ao longo do

tempo no Cantuquiriguau; desde 2005 parcela considervel dos municpios
passou a perceber o Planejamento Territorial enquanto meio de promoo do
desenvolvimento. Isso significa que os municpios tm assumido com maior
compromisso a responsabilidade representativa no mbito do Conselho,
participando do sistema de distribuio de responsabilidades previsto na estrutura
do Condetec. Persiste, porm, o problema da interlocuo entre as representaes e
os representados, conforme ser destacado mais adiante. Isso significa empreender
melhorias na atuao das organizaes existentes e no necessariamente a criao
de novas instituies.
importante considerar, nesse momento, que o processo de desenvolvimento do
Territrio, enquanto poltica desenvolvida a partir do Governo Federal e mediada pelo
Governo do Estado do Paran, resultou na criao, em 2003, do Cedraf, cuja atribuio
principal a de melhorar a estruturao do setor no Paran. O Cedraf representa a
materializao de uma instncia territorial supramunicipal para onde so direcionadas
as demandas polticas erigidas no mbito do Condetec, que faz a articulao com
as representaes da sociedade civil dos municpios, em especial metas, diretrizes
e programas estabelecidos no Plano de Desenvolvimento Territorial e as pautas das
reunies do Conselho.
As atividades e aes polticas estabelecidas no Territrio no tm sido
acompanhadas, controladas e avaliadas de forma permanente. Essa uma carncia
que se espera superar. Atualmente o Condetec no possui estrutura tcnica e financeira
adequada para esse fim, de modo que as tentativas recentes de acompanhamento,
controle e avaliao se apresentam de maneira bastante precria. A prioridade tem
sido maximizar o aproveitamento das polticas pblicas promovidas desde 2003 pelo
Governo Federal, antes inexistentes e que passaram, a partir de ento, a favorecer a
instncia territorial.
Todavia, o Cedraf, em convnio com o Ipardes, iniciou j em 2009 um processo
de desenvolvimento de mtodos que permitam aos territrios monitorar e avaliar
as iniciativas adotadas. A avaliao, o controle e o monitoramento que existem esto
vinculados ao processo de requalificao do Plano de Desenvolvimento Territorial,
atravs do qual o Condetec pde mensurar alguns parmetros analticos que
viabilizaram, inclusive, uma reviso das metas e diretrizes estabelecidas e, com isso,
acumular experincia no processo de planejamento.
Um ponto relevante acerca da gesto do planejamento territorial no
Cantuquiriguau diz respeito maneira pela qual a sociedade tem participado no
processo decisrio no Territrio. Destacou-se mais de uma vez nesse relato que
por meio das representaes que a sociedade civil se faz presente no mbito do
Condetec, seja nas Cmaras Setoriais, seja no Conselho Deliberativo. Para os atores
170
sociais, essa forma de representatividade adequada, especialmente em termos de

atuao efetiva no mbito do Conselho.
Existe, porm, a percepo de que a interlocuo entre as instncias representativas
e aqueles que so os representados carece de melhorias. A representao no
Conselho pode representar uma barreira aos verdadeiros interesses da sociedade
civil nas discusses institudas no Condetec e ser o instrumento de canalizao de
interesses prprios de uma entidade especfica, o que dificulta a percepo social de
que exatamente o Conselho o meio pelo qual se tem promovido aes voltadas ao
interesse pblico e ao desenvolvimento do Territrio.
Destaque-se ainda que existe uma estratgia de incorporao de novas
organizaes formais ao processo de participao no Conselho territorial. As
organizaes incorporadas devem respeitar a estrutura do Conselho e o sistema de
distribuio de responsabilidades. Essa incorporao, que implica em um aumento
quantitativo do nmero de assentos no Conselho, no se faz acompanhada da melhoria
qualitativa da interlocuo entre representaes e representados. Na verdade, essa
uma atribuio que escapa ao escopo de trabalho do Conselho, mas este tem tratado
a questo como prioridade para o desenvolvimento territorial, incluindo como um
dos eixos do 2 Plano Estratgico de Desenvolvimento aes voltadas para ampliar o
protagonismo popular no processo.
Portanto, at ento o aumento quantitativo das representaes no Condetec
se apresenta como melhor maneira de aumentar a representatividade dos atores
sociais do Cantuquiriguau. Vale ressaltar que a incorporao de novas organizaes
formais ao Conselho irrestrita, para o que serve de ilustrao incorporao da
Tractebel Energia, que explora a gerao de energia hidreltrica no Territrio, e da
RURECO, entidade que atuava no Territrio, porm sem participao no Conselho.
Isso evidencia o intuito deste de reproduzir o quadro social e econmico territorial ao
nvel do direito de voto das organizaes que nele tm assento para encaminhar as
principais deliberaes da estratgia de desenvolvimento.
Os instrumentos que mais tm contribudo para viabilizar essa estratgia so
crdito, a assistncia tcnica e a capacitao. Na viso dos atores locais, uma maior
vinculao entre esses instrumentos, como um trip, resultaria na superao dos
problemas que ocorre a cada um deles isoladamente. Essa melhoria operacional carece,
tambm, de uma expanso do escopo de instrumentos voltados ao desenvolvimento
territorial. Um exemplo citado a necessidade, do ponto de vista do Territrio, de que
sejam promovidos os subsdios produo agrcola como uma poltica, que teriam o
efeito de descentralizar o foco excessivo dos recursos do Pronaf enquanto principal
instrumento de incentivo produo9 e diminuir a forte tendncia ao endividamento
9 Conforme destacado no item 3.2.3.2.3, o Pronaf o principal recurso orado para o Territrio, no mbito das
aes de Organizao Sustentvel da Produo.
171
dos agricultores familiares, normalmente em funo da utilizao inadequada dos

recursos financeiros disponibilizados.
O instrumento mais destacado pelos atores sociais consultados foi o avano no
campo educacional, atravs da implantao do campus da UFFS. Os bacharelandos
egressos dessa universidade estaro capacitados tecnicamente para atuar sobre as
necessidades relacionadas ao quadro social e econmico do Territrio, o que constitui
efetivamente uma ao poltica destinada ao combate das principais carncias em
termos de qualificao de mo de obra para atuar no campo. Alm da UFFS, merece
destaque a Unicentro, universidade que est ofertando cursos superiores que podem
resultar numa maior qualificao da mo de obra local com a melhoria da oferta no
s relacionada produo, mas tambm aos servios de apoio.
Nesse sentido cabe destacar que se anteveem melhorias acerca do acesso ao
crdito por parte dos produtores rurais. Tem-se conhecimento do aporte de recursos
por parte do Governo Federal, mas o problema reside na pouca capacitao dos
produtores locais para formular projetos de viabilidade econmica que garantam
a obteno dos recursos e inclusive uma utilizao adequada dos mesmos, mas
tambm a obteno de recursos com amparo tcnico que permita o desenvolvimento
sustentvel de uma atividade agrcola com potencial no Territrio.
Por fim, a assistncia tcnica vista como importante instrumento de
desenvolvimento territorial, a despeito de ser deficitria a quantidade de tcnicos
para atender as demandas do estado do Paran como um todo, e no apenas de
Cantuquiriguau. Ocorre que, na viso dos atores locais, os rgos de estado e a
assistncia tcnica no tm estrutura de funcionamento adequada para prover
assistncia aos territrios, e a tentativa de estabelecer redes capazes de juntar
expertises no tem tido xito. Isso implica numa assistncia tcnica que no pensada
de maneira sistmica e alinhada com os interesses do Territrio, ou seja, uma estrutura
de assistncia que permita a perseguio de aes ao longo de uma cadeia produtiva
e permanente, em vez de ocasional.
3.5 Avaliao Final

O Territrio do Cantuquiriguau foi constitudo antes da instituio da poltica de
desenvolvimento territorial por parte do Governo Federal, como uma estratgia da
Associao de Municpios para fazer frente s necessidades territoriais e tambm ao
abandono do Territrio por parte das polticas governamentais. Assim, Cantuquiriguau
adentrou a PTDRS j com forte sentimento de pertencimento. Ao longo do processo
iniciado em 2003, esse sentimento foi reforado e o Territrio, atravs do Condetec,
tem sido uma ferramenta cada vez mais utilizada pelos atores locais para promover
medidas voltadas ao desenvolvimento, que terminam por promover uma crescente
consolidao do Territrio.
172
Grande destaque foi dado percepo das instncias de poder municipal acerca
da necessidade de se pensar o desenvolvimento em bases territorializadas. Essa parece
ser a fronteira mais desafiadora a ser superada pelo Territrio para tornar absoluta a
consolidao e o sentimento de pertencimento do Cantuquiriguau. Inicialmente
o planejamento territorial foi recebido com euforia, muito em funo da percepo
de alguns atores sociais de que seria de fcil conduo. Dissipado esse nimo inicial,
dada a necessidade de se estabelecer dilogos, discutir projetos, realizar acordos e
contratos de parceria, o processo passou da euforia para a baixa adeso, para s ento
ter-se novamente a participao mais efetiva das organizaes da sociedade civil para
levar adiante, com maior maturidade, a poltica. O Territrio Cantuquiriguau est
nessa ltima fase segundo a viso dos atores entrevistados.
A continuidade desse processo, na opinio dos entrevistados, depende de
iniciativas no mbito do Territrio, a saber, insero do sentido de pertencimento
desde a educao bsica at o ensino superior; aumento da participao dos
municpios enquanto instncias de representao no Conselho, para alm das
corriqueiras situaes emergenciais; e do avano das organizaes sociais em pensar
o desenvolvimento a partir de bases territorializadas. Alm disso, a continuidade do
processo depende de fatores supraterritoriais, que na viso dos atores locais tm uma
importante dimenso expressa nas gestes governamentais do pas e do estado do
Paran.
Na esfera nacional, a expectativa de que as polticas territoriais continuem a
ser promovidas pela gesto que se inicia em 2011. Existe, porm, um receio acerca
da maneira com que o governo eleito v gerir o estado do Paran, ideologicamente
distinta da que se encerra em 2010 e, segundo alguns atores sociais, de mtodos
de gesto pouco afeitos participao de representaes sociais, dever conduzir o
processo, a respeito da forma de atuao do Cedraf.
A avaliao a de que o crdito, a capacitao e a assistncia tcnica so
fundamentais, desde que sejam promovidos e acessados pela maior parte das
representaes da sociedade civil e de maneira articulada. A proposta dos subsdios
agrcolas tambm consta enquanto importante estratgia, na viso dos atores locais,
para garantir a continuidade e o sucesso futuro do Territrio. Ademais, h a viso de
que preciso acessar recursos que extrapolem os limites oramentrios do Conselho,
sobrecarregado em termos financeiros. Alm disso, preciso investir o Condetec com
uma estrutura tcnica permanente que auxilie a formulao de projetos concebidos
para a obteno de recursos e assistncia tcnica.
Outro ponto crucial para a continuidade e o sucesso futuro do Territrio a
questo da regularizao fundiria. Conforme ser destacado, a questo fundiria,
notadamente a da Reforma Agrria, considerada condio sine qua non para que
a poltica de desenvolvimento territorial logre xito no Cantuquiriguau. Em paralelo
173
a essa poltica foi destacada tambm a problemtica da regularizao de terras,

condio bsica para que os agricultores acessem os benefcios das assistncias
tcnica e financeira no Territrio.
inegvel, para os atores locais, que houve forte vinculao entre as polticas do
Governo Federal e as demais polticas pblicas do Territrio, sendo essa vinculao,
inclusive, reconhecida como a principal fonte das principais conquistas obtidas
no Territrio Cantuquiriguau. Os atores sociais percebem essa vinculao como
originada nos ministrios, especialmente no MDA (em linha com as informaes
detalhadas que deram origem Tabela 1), mas defendem que deveria existir um
dilogo interministerial que permitisse o Territrio pleitear, junto aos Ministrios, a
adoo de aes de polticas territoriais mais harmnicas.
H, alm disso, a percepo de que algumas instituies polticas de mbito
estadual e municipal tm participado do processo apenas com intuitos oportunistas.
Assim, o pseudo-engajamento de algumas instituies pblicas carreia consigo
a possibilidade de entulhar o processo com toda a sorte de interesses polticos de
carter pontual, o que concorre para a desvinculao dos propsitos de uma poltica
federal no Territrio e de uma poltica municipal, por exemplo. Os atores locais afirmam
que a existncia de tal postura embota o escopo de conquistas no Territrio, que
poderia ter sido maior. Quanto ao Governo do Estado, o Territrio encontrou suporte
na gesto iniciada em 2003 e finalizada em 2010, mas existe o receio acerca do modo
de governar da gesto que se iniciar em 2011.
O suporte recebido do Governo Federal e tambm Estadual, a partir de 2003, foi
essencial para que o Territrio Cantuquiriguau pudesse se encontrar em melhor
situao em 2010. A percepo no Territrio a de que esse suporte no imps,
verticalmente, determinaes sobre os rumos do processo de desenvolvimento que
estava em curso, mas deu suporte s escolhas feitas no mbito do Territrio. Dessa
premissa tem-se a ideia de que os resultados positivos e mesmo os negativos-,
verificados aps sete anos da poltica de desenvolvimento territorial, respondem
diretamente s escolhas prprias do Territrio, com apoio fundamental das instncias
federal e estadual. A expectativa de que o Governo Federal consolide essa poltica e
coloque as organizaes territoriais em condies de promover os avanos e superar
os gargalos ao processo de desenvolvimento, em parceria com o Governo do Estado.
Concretamente as melhorias apontadas foram referentes crescente consolidao
da mobilizao social em bases territorializadas e ao campo educacional, notadamente
a partir da instalao da UFFS em Laranjeiras do Sul.
Os principais avanos e melhorias que poderiam ser buscados a partir do
momento atual dizem respeito proviso das chamadas condies econmicas
bsicas para o desenvolvimento em termos de infraestrutura. Os atores locais
174
mencionaram, por exemplo, a necessidade de pavimentar estradas vicinais que

possibilitem o escoamento da produo leiteira dos grotes do Territrio, estratgia
vinculada comercializao da produo tambm com aes voltadas produo
local, envolvendo a questo da assistncia tcnica.
Sobre a interveno dos rgos e instituies pblicas (federais, estaduais e
municipais), a avaliao de que a atuao pode e deve ser melhorada, por meio de
debates, acompanhamento e disseminao de informaes pelos responsveis pela
gesto e execuo do processo. Isso significaria uma maior interlocuo entre as aes
que emanam do Governo Federal e as aes desempenhadas pelo Governo Estadual e
pelos municpios, atravs duma mediao do Territrio com o Conselho, mas tambm
de um efetivo comprometimento das organizaes sociais que participam do processo.
O objetivo principal garantir que as polticas sejam estruturantes e possibilitem aos
Territrios atuar politicamente na busca por desenvolvimento econmico.
A atuao dos rgos pblicos deveria tambm estimular mais a mobilizao
social, um dos aspectos avaliados como mais importantes da herana da poltica
de desenvolvimento territorial no Cantuquiriguau. Assim ser possvel superar os
entraves existentes no Territrio a partir de bases mais concretas de ao, ou seja,
consertando erros existentes e aprendidos com a experincia atual e consertando as
aes polticas.
Quanto forma de representao da sociedade civil, no Territrio, avalia-se que
existe uma falha na popularizao nas deliberaes do Conselho, especialmente a
partir da conduta das instituies de representao, no sentido de disseminar as
discusses e decises erigidas a partir do Condetec. A ideia tem sido combater essa
falha a partir de uma ampliao constante da representatividade da sociedade civil
no Condetec, como foi o caso j mencionado da Tractebel Energia. Contudo, essa
sugesto no se fez acompanhar de alteraes na interlocuo entre representantes
e representados.
Esse registro importante dada a possibilidade de interpretao de que o Conselho
pode estar de portas fechadas para os interesses da sociedade, na medida em que as
representaes sociais que nele tomam assento podem estar sendo capturadas por
outros interesses, de carter privado. preciso ento superar a obliquidade de aes
desse tipo, com a incorporao de novas representaes sendo acompanhada de
uma reviso na forma como tem se dado as inter-relaes entre representantes e
representados. Conforme destacado em seo anterior, esse um difcil alvo de ao
do Condetec, na medida em que escapa aos limites do Conselho e diz respeito, de
maneira mais estreita, s representaes.
Um importante aspecto mencionado na avaliao dos atores sociais sobre
o processo de desenvolvimento territorial do Cantuquiriguau diz respeito
175
incorporao de aes, representaes e programas voltados para atividades de trao

urbano, como comrcio e servios. O foco principal dos Planos de Desenvolvimento
Territorial do Cantuquiriguau est no mundo rural que , obviamente, a principal
fora motriz do desenvolvimento no Territrio mas j se tem a percepo de que
nveis satisfatrios de desenvolvimento s sero alcanados quando for superada essa
viso compartimentada do problema. O 2. Plano Estratgico de Desenvolvimento
procura encaminhar propostas com esse fim, articulando a produo agrcola ao
desenvolvimento de aes no mbito da comercializao e proviso de servios de
apoio produo agrcola.
Merecem destaque, ainda, as observaes dos atores locais acerca da necessidade
de fortalecimento do Territrio enquanto ente institucional junto ao Governo Federal,
de modo a consolid-lo como escala da qual se promovem polticas governamentais.
Concorre para tanto a avaliao de que ocorreram melhorias significativas entre
2003 e 2010 no Cantuquiriguau, em linha com as metas, diretrizes e programas
mencionados ao longo deste relatrio.
Os avanos obtidos contriburam para consolidar o j existente sentimento de
pertencimento no Territrio, mas no se v uma acomodao dos atores sociais
locais em se tratando da busca por aes que resultem no desenvolvimento
territorial. Em verdade, existe uma permanente autocrtica por parte daqueles que
tm promovido o desenvolvimento no Territrio, que tem sido recorrentemente
debatida pelo Condetec e que menos resignada e mais racional no que diz respeito
reflexo sobre as necessidades da sociedade e da economia do Cantuquiriguau.
O engajamento poltico, que significa menos retrica e mais ao, no formato dos
debates do Condetec; o efetivo sentimento de pertencimento ao Territrio por parte
da populao e das organizaes de representao da sociedade, cujas razes so
historicamente determinadas; e a crena de que a estratgia e a poltica territorial
de desenvolvimento tem sido, mesmo antes de 2003, o caminho para superar a
pobreza dos municpios que compem o Territrio, so os traos mais marcantes da
experincia do Cantuquiriguau.
4. Territrio do Vale do Mucuri MG10

10 Foram realizadas 12 entrevistas com os principais atores sociais que encaminharam o processo de
planejamento do Mucuri, a saber: a Articuladora Estadual responsvel pelo territrio; o Assessor Territorial do
Colegiado do Mucuri (Codeter); o Secretrio Executivo do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e
Agricultura Familiar (CEDRS); a Secretria Executiva do Codeter; membro da Emater-MG e do Codeter; professor
da Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri (UFVJN) e responsvel pela elaborao do 2. PTDRS;
Representante da Federao dos Trabalhadores em Agricultura Familiar de Minas Gerais (Fetaemg); Secretrio de
Agropecuria e Abastecimento de Tefilo Otoni; representante da Associao de Pequenos Produtores Rurais de
Serra dos Aimors e membro do Codeter; representante da Prefeitura de Itaip; vice-prefeito de Fronteira dos
Vales e representante do sindicato dos trabalhadores rurais no municpio homnimo; e, finalmente, delegado
regional do MDA em Minas Gerais.
176

O Territrio do Mucuri tem origem na regionalizao vigente no mbito do sistema
de planejamento do Governo do Estado de Minas Gerais. Sua formao se d a partir
da mobilizao da associao dos municpios da regio (AMUC) para transform-la
em Territrio e, com isso, se beneficiar da poltica de desenvolvimento territorial do
MDA/SDT. Dessa forma, o Territrio foi constitudo com base nos municpios da regio
do Vale do Mucuri, mas tambm foram acrescentados municpios de outras regies
do estado, de forma a constituir um Territrio com 27 municpios, que eram da rea de
abrangncia da AMUC11. importante destacar, com base nas entrevistas realizadas
junto aos atores locais, que havia um profundo desconhecimento da realidade dos
municpios que constituram o Territrio.
De partida, conforme destacou um dos atores sociais, as organizaes do Vale do
Mucuri mostraram notvel capacidade de organizao e promoo do engajamento
social, permitindo o avano sobre aspectos qualitativos para promover a regio
enquanto Territrio, escapando da concepo quantitativa que permeava os critrios
de concesso de recurso por parte do Pronaf Infraestrutura, cuja vinculao principal
era com os municpios.
No caso da poltica territorial iniciada a partir de 2003, era preciso ter conhecimento
sobre elementos de formao do Territrio e aspectos histricos, polticos e
socioeconmicos mais relevantes, que constituam aqueles aspectos qualitativos.
Ser visto mais adiante que esses aspectos possuem forte vinculao com a forma
como foi concebido, implantado e vem sendo executado o processo de planejamento
territorial no Mucuri. preciso considerar outras dimenses analticas para explicar, de
maneira mais completa, o desenrolar desse processo, como ser feito mais adiante.
Sobre os aspectos relacionados questo social na formao do Territrio
preciso considerar que no Mucuri conviveram, de forma no idlica, tribos indgenas
rivais (motocudos e maxacalis). Tambm faz parte da formao histrica do Territrio
a presena de quilombolas. Combinada, essa formao tnica concorreu para um
potencial isolamento dos entes sociais e para uma convivncia conflituosa recorrente.
H atualmente uma convivncia social mais harmnica, permeada por um ainda
persistente isolamento das aes polticas dos municpios que compem o Territrio.
Outra caracterstica do Territrio o trao do coronelismo, que marcou e tem
marcado a evoluo poltica dos municpios do Mucuri. provvel que esse trao
coronelista no Territrio tenha derivado do isolamento relativo da regio at a
11 guas Formosas, Atalia, Bertpolis, Campanrio, Carlos Chagas, Catuji, Crislita, Franciscpolis, Frei Gaspar,
Fronteira dos Vales, Itaip, Itambacuri, Malacacheta, Nanuque, Novo Oriente de Minas, Ouro Verde de Minas,
Pavo, Pescador, Santa Helena de Minas, Cara, Ladainha, Machacalis, Pot, Setubinha, Serra dos Aimors, Tefilo
Otoni e Umburatiba.
177
construo de uma importante passagem rodoviria, que se direciona diretamente

com aspectos econmicos. Sobre esses aspectos importante ressaltar a questo
da integrao econmica dos municpios do Territrio com o resto do pas. Ponta de
areia/ponto final/da Bahia a Minas/estrada natural 12, parte dos municpios do Mucuri
cortada pela rodovia BR 116, o que contribuiu para a centralidade comercial e de
servios no municpio de Tefilo Otoni, visto pelos atores sociais como o polo regional.
Essa centralidade, inclusive, faz com que Tefilo Otoni seja vista com ressalvas pelos
demais municpios da regio.
Assim, o Mucuri um Territrio criado a partir de uma matriz cultural ampla,
articulado com cidades maiores em virtude da ligao rodoviria e dotado de
considervel potencial isolacionista, refletido numa forma localista de atuao dos
municpios, caracterstica importante da fase que antecedeu o perodo iniciado em
2003. O tamanho do Territrio e as distncias geogrficas entre os municpios, bem
como dificuldades na acessibilidade, so elementos adicionais que concorrem para o
isolamento e para o reforo da viso de que uma das cidades polariza fortemente o
entorno.
Sobre as caractersticas mais marcantes do Territrio, as opinies dos atores locais
entrevistados apontam para uma notvel heterogeneidade socioeconmica no
Territrio, que se soma importante amplitude cultural destacada anteriormente.
Exceo feita pobreza e baixa qualidade de vida, os atores locais defendem a
existncia de uma heterogeneidade econmica considervel no Mucuri, que engloba
de maneira distinta, nos municpios que o compem, atividades de comrcio e
servios, produo de caf, extrao de pedras preciosas, bananicultura e produo
de milho em diversos municpios. Ademais, em algumas partes do Territrio possvel
apontar a convivncia de agricultores familiares com alguns latifndios. sobre
essa base analtica que os atores sociais no conseguem vislumbrar semelhana
nas atividades produtivas desenvolvidas ao longo do Territrio. Essa percepo
derivada de um estudo realizado pelo Instituto do Desenvolvimento do Norte e
Nordeste de Minas Gerais (Idene), em parceria com a Associao Regional Mucuri de
Cooperao dos Pequenos Agricultores (Armicopa), cujos tcnicos foram executores
de extensa pesquisa de campo no Territrio entre os anos de 2003 e 2004, que
subsidiou a proposta do Mucuri enquanto Territrio apto a ser inserido na poltica
de desenvolvimento territorial, bem como a elaborao do 1. Plano Territorial de
Desenvolvimento do Mucuri.
preciso destacar que a pesquisa feita envolveu a mobilizao da sociedade
civil atravs da realizao de oficinas microrregionais no mbito do Territrio. Alguns
atores sociais avaliam que essas oficinas proporcionaram, em diferentes localidades
do Territrio, uma noo mais abrangente da realidade, alm de dar voz a todos os
12 Cf. letra e msica de Milton Nascimento e Fernando Brant, Ponta de Areia.
178
atores sociais consultados e que participaram das reunies, de forma a subsidiar de

maneira mais adequada um planejamento territorial, com bases fincadas na realidade
concreta do Territrio. A partir da foram publicados boletins da agricultura familiar
que sintetizavam um diagnstico socioeconmico das microrregies do Vale do
Mucuri.
Para viabilizar a formao do Territrio, as seguintes representaes merecem
destaque, em termos de atuao, alm das j citadas Idene e Armicopa: a Associao
Produzir Juntos (APJ); o Sindicato dos Trabalhadores Rurais; a Emater-MG; a Federao
dos Trabalhadores em Agricultura Familiar de Minas Gerais (Fetaemg); e a Igreja
catlica. A participao dos municpios foi mnima: os atores sociais atribuem a isso
a predileo, pela maior parte das prefeituras, pelo debate acerca de partilha de
recursos, em detrimento da discusso acerca de um plano efetivamente territorial.
a partir dos antecedentes acima mencionados e do processo de formao do
Territrio, dadas as bases socioeconmicas vigentes no Territrio, que as metas e
diretrizes concebidas em um Plano de Desenvolvimento Territorial atuariam.

na concepo do planejamento territorial que se afiguram importantes aspectos
concretos que se prestariam somente ao nvel abstrato se fosse considerada apenas
a questo da identificao e formao do Territrio. O que ocorreu no processo de
concepo do Plano de Desenvolvimento do Territrio Mucuri, realizado com a
mobilizao tcnica promovida pelo Idene e pela Armicopa, tem relaes estreitas
com os antecedentes que permearam a formao da regio homnima. Por isso, ao
fazer referncia ao processo de concepo do plano territorial do Mucuri, preciso ter
em vista os aspectos tratados no item anterior, o que permite ao leitor efetuar uma
vinculao entre histria e planejamento territorial que, se no explica o todo do atual
processo, fornece importantes elementos que evidenciam o estado das artes do atual
processo no Mucuri.
nesse sentido que se deve procurar entender o processo de concepo do
PTDRS no Territrio Mucuri. O primeiro aspecto a destacar que os atores sociais
entrevistados reconhecem a legitimidade que a realizao das oficinas microrregionais
d ao processo, mas tecem fortes crticas forma como se deu a participao da
sociedade civil na concepo do Plano. Para alguns dos atores sociais entrevistados,
ouvir a populao nas oficinas serviu somente para constituir, de maneira fidedigna, as
condies prevalecentes no Territrio do Mucuri. Destacam que foi uma participao
problemtica, especialmente quando se tem em mente os marcos estabelecidos pela
SDT, pois as oficinas ocorreram quase sempre com diferentes atores em diferentes
localidades; isso no seria um problema no fosse a falta de discusso efetivamente
territorializada dos problemas do Mucuri, que deu vaga ao debate dos problemas
179
microrregionais, o que tangencia a proposta de territorializao do processo de

planejamento territorial. Alguns atores sociais justificaram essa estratgia como sendo
a nica capaz de viabilizar uma discusso que incorporasse as distintas demandas de
um Territrio historicamente marcado pela diferenciao interna e de rea geogrfica
avantajada.
Contudo, outros atores sociais destacam que essa participao, alm de no ter
sido efetiva, no ocorreu a partir de uma verdadeira mobilizao social ou mesmo
representao da sociedade no mbito das oficinas. Um dos atores locais entrevistados
ressalta que a partir dos diagnsticos participativos eram realizadas oficinas nas
quais era descrito o desenvolvimento das comunidades, as principais dificuldades e
potencialidades e as solues possveis no momento. A maior participao social no
processo passou a ocorrer apenas a partir de 2005 e foi impulsionada em 2008, j no
mbito do programa Territrios da Cidadania.
Resultou disso um Plano de Desenvolvimento Territorial que se organizava a partir
de uma situao que queremos mudar por meio aes estratgicas e prioritrias
em curto prazo, que levariam a resultados que queremos no futuro, para o qual
concorreriam aes propostas para as organizaes dos agricultores familiares
(sindicatos, associaes, cooperativas) e aes propostas para os rgos pblicos.
Essa organizao estava inserida no mbito de objetivos voltados execuo de
diversos programas previstos pelo Plano13.
A organizao do Plano e a forma como est composto desnudam que essa
participao social realmente esteve circunscrita ao mapeamento das condies
socioeconmicas do Territrio. H uma notria ruptura entre a situao que queremos
mudar a flexo verbal, na primeira pessoa do plural, sintomtica e as demais
componentes do Plano, escrita com a utilizao de uma flexo verbal impessoal,
infinitiva, conforme verificado em outros trabalhos14. Os atores locais entrevistados
informaram que esse plano foi repassado ao pblico tardiamente, em virtude de
estar perdido entre o Idene e a Armicopa e s ter reaparecido para que pudesse ser
submetido a um processo de requalificao.
Isso parece deixar claro que os projetos concebidos enquanto propostas para o
desenvolvimento do Territrio, embora lastreados pela construo do conhecimento
da realidade em conjunto com a problemtica participao popular, contemplam
a formulao de propostas de carter forosamente tcnico, em detrimento de
propostas marcadamente polticas, ou seja, que houvessem envolvido efetivamente
os atores sociais do Territrio tambm na proposio das aes. Em verdade, a leitura
13 Cf. Plano de Desenvolvimento Territorial do Mucuri. O Plano em comento foi analisado a partir de fotocpia
de uma verso, tambm copiada, obtida junto ao assessor territorial.
14 Ver Favareto & Gonalves (2006).
180
do documento permite afirmar, salvo uma ou outra exceo, que as aes propostas
enquanto instrumento de promoo do desenvolvimento territorial so aplicveis a
qualquer realidade territorial do pas.
De certa forma, essa constatao permite negar e ao mesmo tempo reafirmar a
importncia das especificidades histricas que permearam a formao do Territrio
Mucuri, especialmente os elementos econmicos, histricos, sociais e polticos
mencionados no item anterior. Por exemplo, o peso da herana de capital social
do Territrio foi apontado, pelos atores sociais, como a principal justificativa para a
ausncia de participao das representaes sociais na concepo do Plano, cujas
propostas no se prestam a aumentar a necessidade de avanar na mobilizao
social. O formato microrregional de gesto do plano, como ser visto mais adiante,
ainda que encontre alguma justificativa operacional no contribui para o aumento da
participao da sociedade civil no processo.
A previso oramentria do Governo Federal para alocao dos recursos no
Territrio Vale do Mucuri esteve distribuda, para o ano de 2009, conforme destacado
na Tabela 2 a seguir.
Tabela 2 - Territrio Vale do Mucuri (MG): volume de recursos por Aes

Territorializadas 2009 (*)
Ao
Direitos e Desenvolvimento Social
Organizao Sustentvel da Produo
Sade, Saneamento e Acesso gua
Infraestrutura
Educao e Cultura
Aes Fundirias
Apoio Gesto Territorial
Meta Financeira (R$)

10.824.858.622,70
5.719.674.299,09
3.037.171.599,17
2.196.824.612,14
821.379.395,62
238.649.000,00
29.919.500,00
Distribuio %
dos recursos
47,3
25,0
13,3
9,6
3,6
1,0
0,1
Fonte: Portal da Cidadania do Governo Federal: www.territoriosdacidadania.gov.br

(*) Conjunto de aes a serem realizados pelo Governo Federal ao longo de 2009, que estavam
previstos no oramento ministerial
Nota-se o importante peso atribudo s aes voltadas aos direitos e desenvolvimento

social, organizao sustentvel da produo, sade, saneamento e acesso gua
e, finalmente, infraestrutura, que juntos compreendem aproximadamente 95%
da totalidade de recursos orados para o Territrio. No mbito dessas aes, cabe
181
destacar os seguintes programas: (i) quanto aos direitos e desenvolvimento social,

benefcios de prestao continuada da assistncia social s pessoas idosas e com
deficincia e o programa Bolsa Famlia; (ii) no mbito da organizao sustentvel da
produo, o crdito do Pronaf e os recursos das operaes contratadas do programa
Cresce Nordeste; (iii) no que diz respeito sade, saneamento e acesso gua merece
destaque a ampliao da cobertura do trabalho dos Agentes Comunitrios de Sade
e a ampliao do acesso da populao dos territrios ateno bsica por meio
da estratgia Sade da Famlia; e finalmente (iv) sobre as aes de infraestrutura, o
Programa Luz para Todos.
Sobre os projetos e programas concebidos, de um ponto de vista mais concreto,
aqueles destacados pelos atores sociais entrevistados foram as EFA (Escolas de Famlia
Agrcola), um programa de produo e comercializao de sementes especiais,
que envolvia no apenas a capacitao para a cultura sementeira, mas tambm a
construo de um galpo margem da BR 116 para facilitar o comrcio, e o Programa
de Bacia Leiteira, que se destacava pela tentativa de realizar o melhoramento
gentico do rebanho bovino do Territrio atravs da aquisio de bujes de smen
para inseminao artificial. O destaque no implica, necessariamente, em xito, com
se ver mais adiante, no item que trata da implementao dos projetos.
Todos os projetos e programas destacados, na verdade, possuem algum tipo
de ressalva e a primeira justificativa para isso est nas oscilaes de poder no
mbito municipal, de modo que a alternncia de gestores nas prefeituras coloca o
planejamento territorial recorrentemente em segundo plano. Outro importante fator
a existncia de emendas parlamentares feitas por deputados estaduais, que possuem
elevado poder de barganha e adeso sobre as gestes municipais e inibem o processo
atravs de uma ligao direta entre o legislativo estadual e o poder pblico municipal.
No obstante, alguns atores sociais destacam que o prprio governo de Minas Gerais
forte concorrente da poltica de desenvolvimento territorial, especialmente porque
a poltica do choque de gesto no tem viabilizado um suporte tcnico e financeiro
ao Territrio e aos municpios.
Tambm contribui para essa situao a ausncia de uma proposta de modelo de
gesto territorializada no mbito do 1. PTDRS. Na verdade, o que existe a tentativa
ainda em curso de consolidar o modelo respaldado na proposta terica formulada
pelo MDA/SDT, conforme destacado no Organograma 1, que pode ser visto adiante.
preciso salientar que o modelo at recentemente adotado de gesto do Plano
tinha o objetivo de atender realidade do Territrio, na medida em que, segundo
alguns atores sociais, ao se governar defronte esplanada dos Ministrios no se
conhece realmente o que e o que precisa a realidade territorial. Houve, por isso,
uma adaptao do modelo de gesto realidade territorial, que era desconhecida e
demandava, na viso de alguns atores sociais, uma gesto por microrregies, adotada
182
de maneira autnoma em relao ao MDA/SDT. Saliente-se, porm, que essa forma de

gesto no era unnime e vinha sendo contestada por diversos atores sociais dentro
do Territrio.
Assim, quando se considera os problemas verificados no 1. Plano, que dizem
respeito ruptura entre a situao que se deseja mudar e as aes propostas, percebese que a postura daqueles que foram responsveis pelo 1. PTDRS foi autonomista
(o tcnico prevalecendo sobre o poltico), o que se revela no argumento de que o
mapeamento realizado ao longo do Territrio proporcionava um conhecimento tal da
regio sequer permitido pelos dados secundrios do IBGE e foi sobre esse argumento
que se justificou a alterao na forma de gesto sugerida por Braslia15.
Com isso se quer dizer no apenas que o 1 PTDRS negligenciou a proposta de
planejamento instituda no mbito do MDA/SDT, mas tambm, e principalmente, a
organizao colegiada do Territrio do Mucuri. As aes propostas nesse plano no
apenas no foram discutidas a partir de sugestes executivas das representaes
da sociedade civil: o prprio plano no passou pelo crivo do Colegiado territorial.
E disso resultaram propostas e aes eminentemente setoriais, a partir das quais as
microrregies do Territrio poderiam se beneficiar.
Parece ser necessrio, para ilustrar essa afirmao, destacar, com base nas
entrevistas realizadas, que o 1 Plano demorou a se tornar pblico e s o foi por
presso da assessoria territorial cujo responsvel atual desconhecia o documento,
por problemas de divulgao e da delegacia regional do MDA, atravs da articulao
estadual. Segundo informaes, o plano deveria ser publicado em 2005, mas apenas
em 2010 a assessoria territorial teve acesso ao documento.
Esse quadro indica que a estrutura de gesto no Territrio Mucuri no foi
respeitada pelo processo de elaborao do 1 PTDRS. Um dos reflexos a precria
estrutura fsica de funcionamento do Colegiado Territorial. Atualmente, o Colegiado
est sediado na APJ, mas a assessoria territorial no dispe de veculo prprio para
realizar as funes atribudas ao cargo, nem de computador e mquina fotogrfica,
itens disponibilizados pela SDT no mbito da instalao inicial do Territrio. Ocorre
que a prefeitura proponente para a compra do material no o repassou para a
gesto colegiada do Territrio, o que mostra o peso da atuao localista melhor
dizendo, patrimonialista , da gesto pblica no Mucuri e a indisposio de algumas
prefeituras para superar o jogo de interesses polticos que tem permeado a gesto
municipal no Territrio e colocado-a acima dos interesses supralocais, o que diminui
sobremaneira a importncia e o respaldo do Colegiado enquanto instncia mxima
de representao territorial.
15 Da resultou, vale dizer mais uma vez, a subdiviso do territrio em microrregies, que se amparou, de acordo
com os diversos atores sociais entrevistados, mais na questo geogrfica do que efetivamente em questes de
diferenciao territorial, a despeito de essas diferenciaes realmente parecerem existir.
183
Segundo alguns atores sociais entrevistados, a ausncia de uma institucionalidade

que qualifique o Territrio enquanto instncia federativa dificulta a prestao de contas,
por parte da gesto municipal, de um gasto realizado por uma prefeitura no em prol
dos muncipes, mas sim de uma congregao de municpios. Esse o argumento que
justifica a prtica do citado caso do veculo, posto a servio da secretaria de sade de
um municpio especfico, mas comprado com os recursos repassados ao Territrio.
Na verdade, porm, o que se v a sobreposio de interesses locais prtica do
planejamento territorial, especialmente em perodos eleitorais.
Alis, a questo dos interesses polticos permeia fortemente o Territrio, ainda em
um nvel anterior execuo de aes territoriais. Para alm de explicar a precariedade
do funcionamento do Colegiado, percebe-se que o embate poltico se d inclusive ao
nvel da gesto, especialmente quando se percebe, nas entrevistas, que sobressaem
acusaes de falhas administrativas e pouco se percebe, alm do simples registro, uma
disposio para superar interesses polticos em prol do desenvolvimento territorial
com base no verdadeiro empoderamento social.
O fato que a concepo do Plano refora a postura localista das aes municipais,
o que fragiliza de maneira considervel o estabelecimento de um sistema de
articulaes institucionais entre essas instncias, o governo estadual cuja atuao
tem sido captada pelos atores sociais como questionvel e pouco estimulante, do
ponto de vista da promoo do desenvolvimento territorial e o Governo Federal.
A partilha de competncias e responsabilidades entre essas instncias de poder, e
mesmo entre as representaes da sociedade civil, permanece indefinida no Territrio
do Mucuri.
Por isso, mesmo antes de se pensar em um sistema de articulao de propostas
econmicas, polticas e sociais que sustentem uma complementaridade das
diretrizes e metas concebidas para o planejamento do Territrio, as aes voltadas
ao desenvolvimento territorial no Mucuri carecem de respaldo organizacional,
especialmente no que diz respeito efetiva assimilao de uma nova cultura para
gerir a coisa pblica e respeitar a estrutura orgnica da proposta de desenvolvimento
territorial nos limites propostos pelo MDA/SDT. Os atores locais tm conscincia
de que isso no implica em renegar a autonomia do Territrio e percebem o atual
momento como propcio, na medida em que j est preparada a requalificao do
1 PTDRS para alguns atores, a requalificao constitui a efetiva construo de um
PTDRS na acepo tcnica do documento. Paira a dvida, entre alguns atores sociais,
se essa requalificao ser colocada em pauta nas reunies do Colegiado Territorial
e submetida ao crivo das representaes colegiadas, ou se o Plano ser novamente
composto de maneira tcnica e autonomista, como foi o caso do primeiro PTDRS.
Na viso dos atores sociais, essa postura autocrtica, ainda que se paute em
preocupaes com o desenvolvimento territorial, em nada contribui para que o
184
processo seja conduzido de maneira territorializada, com base no controle social. Ela
tem sido percebida, na realidade, como um empecilho ao desencadeamento de um
processo de planejamento no qual est contida, conforme destacaram todos os atores
sociais entrevistados, a possibilidade de redeno do Territrio. lcito afirmar, porm,
que outros elementos concorrem para essa situao problemtica no Mucuri, o que
se pretende explicitar com a anlise da prxima seo, que trata da implementao
do Plano.
O quadro se afigura mais complexo quando se considera, a partir das entrevistas
realizadas, que tem prevalecido no Territrio Mucuri o embate, em vez do associativismo,
entre os principais atores sociais. Conforme destacado no incio desta seo, os fatores
histricos e as caractersticas mais marcantes do Territrio explicam parte desse
quadro. As questes polticas e ideolgicas e as determinaes que possuem sobre
o processo de desenvolvimento territorial parecem complementar a contento os
fatores explicativos. A seguir, pretende-se explicitar como a implementao do Plano
de Desenvolvimento Territorial comportou esses elementos.

Entre as principais metas do PTDRS do Mucuri cabe destacar as aes voltadas para
a comercializao da produo agropecuria, as EFA, o Programa de Bacia Leiteira e o
Programa de Sementes.
Conforme destacado no item anterior, o programa menos problemtico executado
no Territrio do Mucuri foi o das EFA, Escolas Famlia Agrcola. O projeto das EFA
portador de uma importante complementaridade que envolve a capacitao dos
filhos de agricultores e a possibilidade de diversificao agrcola, mas os recursos
destinados a esse projeto ainda no foram suficientes para viabilizar um funcionamento
adequado do mesmo. Exemplo disso a construo da estrutura da Escola de Serra
dos Aimors, que no dispe de recursos para entrar em funcionamento. Segundo
alguns atores locais a falta de aporte dos recursos dos municpios para complementar
os recursos aplicados pelo Territrio justifica essa situao.
Caso semelhante o do Programa de Sementes, que previa no apenas a produo
de sementes diferenciadas para a plantao no Territrio, mas tambm aes voltadas
comercializao da produo. Para tanto, foi construdo s margens da BR 116 um
galpo que serviria de suporte produo agrcola. Contudo, o galpo est inutilizado
e o programa no encontrou suporte financeiro para ter continuidade. O problema
do escoamento tambm vislumbrado para viabilizar o desenvolvimento da bacia
leiteira do Territrio, mas nesse caso uma especificidade deve ser destacada.
Ademais, tentou-se executar um programa de melhoramento gentico da
populao bovina na regio atravs da compra de bujes de inseminao artificial.
185
A soluo de continuidade desse programa, vista por alguns atores sociais como um
problema de gesto do processo de planejamento no Territrio, na verdade reflete
uma ao pensada pontualmente, na medida em que no refletiu concretamente
a percepo dos produtores locais. Resolveu-se a questo da produtividade sem
que fosse pensada a questo da manuteno de um contingente bovino de melhor
qualidade, que exigia melhores condies de criao.
De modo geral, os projetos destinados melhoria do sistema produtivo
procuraram combater os gargalos do Territrio, especialmente no que diz respeito
comercializao. As discusses realizadas ao longo da implementao dos programas
voltados para esse fim, segundo alguns atores sociais, so superficiais e ocorrem
com baixo envolvimento dos principais interessados. Alm disso, o poder pblico
municipal persiste com o pouco suporte dado s discusses que ocorrem em nvel
territorial. Com isso, explica-se o balano da situao dos projetos no Territrio Vale
do Mucuri16, que mostra que parcela considervel dos mesmos no se encontra em
funcionamento, est atrasada em termos de execuo ou simplesmente no funciona.
Quando consultados acerca dos projetos, estruturadores que contriburam
para a consolidao do Territrio Mucuri, os atores sociais preferiram mencionar
que o Territrio ainda no est consolidado. Isso significa que o Territrio deve ser
compreendido no apenas sob a tica de investimentos orados pelo Governo
Federal e dos projetos concebidos pelo PTDRS e executados pelo Territrio a partir de
2003, mas sim na maneira pela qual esse processo se desenrolou ao nvel da gesto.
Na viso dos atores locais, os projetos concebidos, executados ou no, de certa forma
refletem as necessidades do Territrio, mas no se pode afirmar que foram decorrentes
de um debate efetivamente participativo acerca das aes destinadas a combater as
prioridades no Mucuri. Para no deixar de registrar algum destaque em termos de
projetos estruturadores, foi apontado o fato de que ao menos a populao passou a
perceber na poltica de desenvolvimento territorial uma possibilidade de fazer valer
uma maior participao no processo em curso.
Uma questo bsica que se deve ter em mente para registrar a implementao do
Plano de Desenvolvimento do Territrio do Mucuri a forma pela qual foram tratados
os conflitos de interesse, refletidos em termos de conflitos de atuao municipal e de
representaes, no mbito territorial. Recorde-se que o Territrio possui dimenses
extensas e marcado, fundamentalmente, por importantes diferenciaes culturais,
sociais e econmicas. Alm disso, era consideravelmente marcado pela dificuldade de
acesso aos municpios mais distantes da BR 116, superadas apenas como o programa
estadual Proacesso. Isso inclusive justificou, segundo os atores sociais, a estratgia de
conceber para o Territrio uma partilha em microrregies.
16 Cf. SILVA (2010), pp. 33-56.
186
Conforme destacado anteriormente, foi dessa forma que se procurou dar voz
s especificidades microrregionais para s ento se discutir, territorialmente, as
especificidades de cada local. E foi a partir dessa concepo, que acomodava o debate
dos interesses territoriais em microrregies, que as principais metas e diretrizes foram
concebidas no 1 PTDRS. Oposta prtica da SDT, essa forma de conceber o Plano
resultou no divrcio entre aquilo que foi concebido e a forma de execuo. Nesse
sentido, a Delegacia regional do MDA interveio na conduo do processo, atravs do
encaixe em uma proposta de discusses territoriais a partir de 2009.
Essa interveno revela em que p est a problemtica do Territrio do Mucuri.
A adoo de um modelo de gesto a ser implementado ainda est em processo
de entendimento e consolidao. O 1 PTDRS no passou pelo crivo do Colegiado
Territorial e, atualmente, no se sabe se a requalificao do plano atrasada no
cronograma poca das entrevistas ser colocada em pauta para discusso no
mbito da instncia mxima de deliberaes territoriais. A essa falta de articulao
ao nvel do Territrio deve ser considerado tambm que, na percepo de alguns
atores sociais, o governo do Estado no tem dado suporte adequado ao processo
de desenvolvimento territorial. Com isso, a implementao do plano tem sido
substancialmente obstaculizada.
Outro importante aspecto que dificulta o planejamento nessas bases a atuao
de deputados atravs de emendas parlamentares que vinculam diretamente o
legislativo estadual aos municpios, sem passar pelo Colegiado. Alm disso, apesar de
ser a instncia com a qual os atores sociais percebem uma maior vinculao de aes,
o Governo Federal sofreu diversas crticas sobre o repasse de recursos, que se d
por um processo burocrtico demorado e que, no obstante, encontra no Territrio
uma crosta de interesses polticos municipais que j resultou, inclusive, em desvio de
recursos territoriais para fins municipais com traos marcadamente patrimonialistas.
Mesmo com as ressalvas apontadas pelos atores sociais, a prtica atual considerada
pioneira, especialmente por fazer florescer no Territrio uma maior mobilizao da
sociedade em torno da problemtica do desenvolvimento econmico e social. Essa
mobilizao, ainda que tenha sido a base da concepo do Plano, s foi acionada para
estabelecer a discusso das prioridades do Territrio tardiamente. Esse pioneirismo
severamente embotado pelas contradies que tm circunscrito o desenvolvimento
da poltica territorial no Mucuri, sejam elas de ordem endgena (que envolve os atores
locais) ou exgena (que envolve as instncias de poder supraterritoriais).
4.4 Gesto do Plano A institucionalidade

O sistema de gerenciamento do PTDRS do Mucuri est organizado conforme
demonstra o Organograma 1 a seguir. Esse sistema tem sido amparado pela
Delegacia Estadual do MDA, atravs dos articuladores estaduais que atuaram e atuam
187
no Territrio. No nvel territorial, merecem destaque o Ncleo Diretivo e o Ncleo

Tcnico, bem como a Secretaria Executiva. Vale ressaltar, ainda, a estruturao em
cmaras setoriais, a saber, educao no campo, programa da terra, comercializao,
sistemas produtivos, meio ambiente e cultura. So nessas cmaras onde teoricamente
so discutidas as demandas sociais do Territrio.
Organograma 1: funcionamento do Colegiado do Territrio Mucuri

PLENRIA
EDUCAO
DO CAMPO
PROGRAMA
DA TERRA
COMERCIALIZAO
SISTEMAS
PRODUTIVOS
MEIO
AMBIENTE
CULTURA
NCLEO
DIRETIVO
NCLEO
TCNICO
SECRETARIA
EXECUTIVA
Fonte: assessoria territorial.
Todavia, a concepo terica do sistema prtico de gerenciamento do PTDRS no

Mucuri nem sempre foi essa. Conforme destacado anteriormente, havia um sistema
prtico de gesto que trabalhava em cima de uma subdiviso do Territrio em
microrregies, o que inviabilizava, por exemplo, discusses de nvel temtico, capazes
de promover uma integrao das questes discutidas. No havia, no 1 PTDRS, um
modelo de gesto definido.
Em clara oposio s diretrizes estabelecidas pelo MDA/SDT, aplicadas em diversos
territrios no pas, a transio de uma forma de gerenciamento que no assimilava
as diretrizes oriundas de Braslia para o sistema de gesto atual no est conclusa e
finaliz-la no tem sido uma questo meramente tcnica. As caractersticas histricas
do Territrio, bem como as entrevistas realizadas com os atores sociais, permitem
antever a forte marca das disputas polticas em torno do sistema de gesto territorial,
especialmente no que diz respeito ao comando executivo do processo. Por isso, a
aceitao dessa estrutura organizacional um importante desafio para que as
discusses efetivamente territoriais ocorram.
188
O desafio se revela demasiado grande. Para justificar a assertiva cabe mencionar

alguns exemplos. O primeiro deles diz respeito transio do comando da Secretaria
Executiva do Colegiado; o segundo, o caso de problemas de comunicao no
mbito das articulaes entre os membros do colegiado. No caso da transio
do comando da Secretaria Executiva do Territrio, que se deu entre a AMUC e a
APJ, percebe-se a partir de entrevistas com representantes e ex-representantes de
ambas as associaes certa reticncia quanto s respectivas gestes do Colegiado:
aquela por no seguir a proposta territorializada sugerida pelo MDA/SDT, com o
que no pde realmente articular o Territrio; possui um trao poltico muito forte,
enraizado no movimento social e, por isso, no h capacidade para exercer a gesto
do Colegiado. Nota-se, pois, que a transio revelou arestas considerveis entre dois
importantes atores locais.
J os problemas de comunicao afetam diretamente a burocracia que envolve a
solicitao de projetos de investimento e custeio por parte do Territrio e envolvem
instncias supraterritoriais de poder. Exemplo disso foi a ocasio em que ocorreu
uma alterao no valor mnimo requerido para a solicitao de projetos por parte
do Territrio, feita pelo MDA, que no foi comunicada ao Colegiado e mesmo
CEDRS. Segundo um dos atores sociais entrevistados, a responsabilidade por essa
comunicao da SDT e da articulao estadual no Territrio.
O Mucuri passou por um processo de descontinuidade das pessoas-chave que
atuam no Territrio, especialmente na articulao estadual e na assessoria territorial;
alm disso, foi mencionada a dificuldade das pessoas que exercem funes efetivas
de realizao dos servios que lhes so atribudos, por motivos que vo desde a j
mencionada precria estrutura de funcionamento do Colegiado at questes de
burocracia de contrato. O resultado foi um forte esvaziamento do Colegiado e das
instncias colegiadas, notadamente do Ncleo Diretivo.
No se pode deixar de mencionar que as descontinuidades que ocorreram no
processo de gesto no Mucuri foram notveis: o Territrio conta agora com a terceira
pessoa responsvel pela articulao estadual e o assessor territorial tambm est
no cargo h pouco tempo, sem a estrutura necessria para atender s demandas
do Territrio. Assim, fica mais evidente a compreenso de determinada postura dos
atores locais, que se veem aptos a tangenciar a necessidade de se reportar a alguma
autoridade territorial pelo simples fato de no as encontrarem. Um exemplo claro
disso o fato de que alguns atores locais tiveram acesso informao da alterao
feita pelo MDA sobre os requisitos e valores dos projetos solicitados pelos Territrios
e adequaram os valores de um ou outro projeto aos requisitos de montante mnimo
para investimento e custeio, mas no socializaram a informao, comprometendo o
esforo de montagem dos demais projetos do Territrio.
189
Percebe-se que problemas de comunicao de ordem extraterritorial aconteceram,

mas preciso ressaltar que esses problemas foram potencializados pela condio atual
da estrutura de gesto do Mucuri. Ademais, existe uma forte precariedade no processo
de planificao de projetos no Mucuri, em virtude de existir um Ncleo Tcnico para
ingls ver. A ausncia de institucionalidade oficializada do Ncleo Tcnico impede
que os tcnicos que dele fazem parte participem com maior compromisso dos
projetos concebidos, exceo feita aos casos em que os projetos concebidos sejam
coincidentes com a rotina de trabalho desses tcnicos, ou seja, estejam alinhados aos
interesses dessas pessoas. Alm disso, os compromissos profissionais de cada tcnico,
fora do mbito do Colegiado, impedem uma participao mais adequada no mbito
do Ncleo Tcnico.
Por isso, no h necessariamente no Mucuri uma demanda por novas instituies
e novo sistema de distribuio de responsabilidades. De fato preciso que se pense
numa reciclagem das instituies existentes, que permita uma vinculao mais
adequada dos atores locais que fazem parte das instituies atualmente voltadas
para o desenvolvimento territorial, capazes de fundamentar de maneira adequada
a proposta de planejamento atual, pouco explorada na viso dos atores sociais do
Territrio. Essa perspectiva reforada pela verificao, no mbito do CEDRS, de que
os projetos de investimento e custeio do Territrio esto cada vez mais pobres e
mal-feitos do que resulta a constatao da situao atual dos projetos apesar das
orientaes passadas ao Colegiado. A despeito dos problemas de funcionamento do
Colegiado, a condio dos projetos entendida, antes de tudo, como um problema de
cultura poltica em torno da proposta de desenvolvimento territorial, especialmente
quanto formulao dos mesmos e ao intercmbio de informaes e habilidades a
partir do Ncleo Tcnico do Colegiado.
Na viso dos atores sociais, esse quadro aponta para o fato de que preciso executar
programas e projetos que envolvam, desde a concepo, a efetiva participao das
organizaes que representam a sociedade civil no processo decisrio do Territrio.
Com isso, os projetos refletiriam mais fidedignamente o que de concreto existe no
Mucuri e permitiriam a superao do tecnicismo autonomista fortemente embasado
num argumento de autoridade amparado no conhecimento efetivo do Territrio
que tem envolvido a concepo de projetos, vide a negligncia com que foi tratada a
participao da sociedade civil na prpria concepo.
A partir das entrevistas realizadas, possvel afirmar que a participao da
sociedade civil na gesto do plano no tem sido satisfatria. Essa participao se
d atravs dos espaos de construo coletiva, mas a atual falta de respaldo desses
espaos no incentiva tal participao. Alm disso, preciso mencionar o problema
da representatividade dos interesses sociais, porque existe a prtica da personificao
de interesses dentro das entidades de representao, que confunde os interesses
do representante com os do representado. Por isso os atores sociais no veem o
190
problema pela tica da incorporao de novas organizaes ao longo do processo de

desenvolvimento, mas sim da melhoria qualitativa da participao das representaes
que fazem parte atualmente do Colegiado.
No h tambm controle, avaliao e acompanhamento permanentes das aes
desenvolvidas no Territrio, em virtude de no existir estrutura suficiente para realizar
tais atividades, que esto atualmente restritas ocasio em que so realizadas oficinas
territoriais. Saliente-se que as preocupaes atuais dos atores locais perpassam por
essas iniciativas, mas ainda preciso avanar em etapas anteriores a essa fase.
No Territrio, os atores sociais percebem o crdito (Pronaf e Plano Safra), a
assistncia tcnica (Emater) e as aes voltadas para o comrcio (Programa de
Aquisio de Alimentos) como os principais instrumentos de viabilizao para o
desenvolvimento da poltica territorial no Mucuri. Alguns entrevistados destacam,
contudo, certo saudosismo em relao poca em que essas aes eram vinculadas
diretamente s prefeituras, notadamente o crdito, atravs do Pronaf InfraEstrutura.
4.5 Avaliao Final

Na avaliao da maioria dos atores sociais o Territrio do Mucuri ainda
no se consolidou, mas houve algum impulso sensao de pertencimento,
especialmente pelo empoderamento social ter se revelado alternativa importante
para o desenvolvimento econmico do Territrio. Para isso destacou-se de maneira
recorrente a importncia da pioneira poltica de desenvolvimento territorial com
foco no mundo rural e, principalmente, com foco na maior participao social nesse
processo.
Sobre a consolidao do Territrio existe a percepo de que o resultado at
aqui alcanado no Mucuri est aqum da potencialidade existente. Na opinio dos
entrevistados, a maioria das prefeituras ainda possui um trao localista que resulta
numa atuao pautada em interesses polticos de carter municipal, o que tem
atrapalhado consideravelmente a correta execuo do processo de desenvolvimento
territorial. Existe a crena, inclusive, de que aprofundar a desprefeituralizao do
planejamento territorial e incorporar mais fortemente a populao no processo
decisrio do Plano Territorial especialmente respeitando o modelo de gesto e
as instncias deliberativas do Colegiado seria a soluo mais adequada para que
o Territrio Mucuri pudesse alcanar xito e consolidao. O fortalecimento da
sociedade civil visto como uma das solues para evitar as oscilaes de poder que
marcam as gestes municipais a cada quadrinio. Por dentro do Territrio a poltica
est consideravelmente fragilizada e, na percepo dos atores sociais, somente por
essa correo interna de gesto e concepo do Plano que se poder manter
alguma esperana para o futuro da poltica territorial no Mucuri.
191
A continuidade e o sucesso futuro do Territrio Mucuri tambm passa pela

situao financeira e tcnico-gerencial dos municpios, que argumentam com base
em parmetros fiscais e financeiros uma postura poltica voltada para a soluo
isolacionista dos problemas que se afiguram, sem dar respaldo s aes territorializadas.
A presena da Universidade Federal em Tefilo Otoni cria a expectativa de que,
futuramente, a gesto municipal ser mais qualificada e, com isso, prescindir de
prticas localistas e ser tecnicamente mais adequada ao desafio do planejamento
territorial.
Outro ponto que pode ser determinante para um desempenho satisfatrio do
Territrio, na avaliao dos atores locais, a melhoria nos principais instrumentos
operacionais que tem viabilizado a poltica territorial no Vale do Mucuri. Entre esses
instrumentos, as principais fronteiras de melhoria antevistas pelos atores locais esto
na ampliao do escopo da oferta de assistncia tcnica englobando no apenas a
assistncia produo, mas tambm na concepo de projetos no mbito do Territrio
e tambm de capacitao, que deve envolver tambm a questo das instrues
acerca da forma de participao da sociedade civil no processo de desenvolvimento.
Na opinio dos entrevistados, o elemento que garante a subsistncia da poltica
territorial no Mucuri justamente o apoio do Governo Federal. Nesse sentido,
percebida a necessidade de aprofundar a vinculao entre as polticas territoriais
do Governo Federal e as outras polticas pblicas no Territrio. Isso significa ir alm
da discusso sobre partilha de recursos e trazer baila elementos que favoream
a discusso sobre a forma como os montantes disponibilizados para o Territrio
sero aplicados. Em outras palavras, o que mantm o Territrio enquanto tal ainda
a disponibilidade de recursos que o Governo Federal coloca disposio dos
municpios atravs da poltica territorial, mas os atores sociais entendem que isso no
o bastante.
Mesmo em um quadro que se mostra crtico, em termos de concepo, gesto
e implementao do PTDRS, os atores sociais avaliam que houve alguma melhoria
na situao do Territrio entre 2003 e 2010. Essa melhoria decorre, especialmente,
da valorizao dada gesto social da coisa pblica que, se ainda no se fez valer
efetivamente atravs do Colegiado, deu populao do Territrio a possibilidade de
ter direito de participar do processo em uma regio marcada pela herana histrica
de isolamento e coronelismo. Contudo, o despertar da populao para o exerccio
do protagonismo de um processo de desenvolvimento territorial tem provocado
ferrenha reao do Governo Estadual e de algumas prefeituras, que se aproveitam da
fragilidade institucional do Territrio para embotar o processo.
preciso dizer tambm que os atores locais apontam as especificidades da
concepo, da gesto e da implementao do Plano como principais determinantes
para que essa reao encontre guarida na ausncia de elementos concretos que
192
justifiquem a incorporao de novas instncias municipais e de outras organizaes

e representaes sociais no processo de desenvolvimento territorial. Os problemas
que tm permeado os trs nveis que envolvem o planejamento territorial no
Mucuri constituem, por isso, o grande desafio para que esse Territrio possa iniciar,
efetivamente, um processo de desenvolvimento em bases territoriais, que por sinal
faz nutrir nos atores locais notvel esperana de um futuro mais promissor. Emerge
da a necessidade de se pensar na forma como se deu at agora o processo de
desenvolvimento territorial no Mucuri para lograr xito em adotar uma experincia
diferente, capaz de modificar o futuro do Territrio.
A despeito de todos os problemas, os atores sociais do Mucuri acreditam na poltica
de desenvolvimento territorial enquanto redentora da situao de atraso econmico
da agricultura e das demais atividades desenvolvidas no Territrio, e j percebem a
necessidade de no apenas focar no meio rural as aes territoriais. Ao partir atrs
dos demais territrios, os atores locais veem as outras experincias como parmetros
futuros de erros e acertos, que o Territrio Mucuri ainda no pde ter, preso que est
a problemas de ordem institucional.
Quanto a esses problemas, a assimilao de uma nova cultura poltica e mesmo
a acumulao de maior maturidade poltica dos atores sociais no Territrio parece
ser o caminho vivel para consolidar o Vale do Mucuri. Conforme destacaram alguns
atores sociais, no se trata de aumentar o aporte de recursos nem de desprezar os
efeitos que um montante maior de investimentos teria sobre a regio, mas sim de
garantir uma institucionalidade que permita aproveit-los de maneira territorializada.
Segundo os atores locais, a experincia at aqui desempenhada serviu de aprendizado
para que esse processo seja continuado. preciso, ao que parece, dar condies para
que o Territrio realmente se aproprie de um ideal territorial, capaz de promover o
desenvolvimento nessas bases.
193
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195
196
CAPTULO 5
PENSANDO O FUTURO
DAS POLTICAS DE
DESENVOLVIMENTO
Professora da UFPE e Socia da Ceplan Consultoria
Introduo
O avano da globalizao, que traz no seu rastro a tendncia homogeneizao
de processos econmicos e sociais e de padres produtivos e culturais, interage
com uma herana fundamental: a diversidade inscrita pelos processos histricos
de formao das diversas regies do mundo. Nesse sentido, apesar da fora dos
agentes globais, os agentes locais reagem a seu modo em cada lugar. Disso resultam
processos diversos, mesmo que traos comuns sejam cada vez mais visveis. A
resultante no est, portanto, pr-determinada como defendem alguns e
depende inclusive do grau de insero de cada Territrio na dinmica desigual do
movimento de globalizao. Cresce, ento, a tenso dialtica entre o global fonte
de homogeneidade e o local lcus das especificidades e desta tenso decorre
a valorizao da construo de trajetrias de desenvolvimento que consideram as
potencialidades e as especificidades de cada Territrio.
Nesse contexto, o desenvolvimento regional, em vez de sumir da agenda
dos debates sobre o desenvolvimento socioeconmico dos diversos pases, tem
reaparecido com fora na agenda da Academia, das polticas pblicas e nas discusses
e vivncia da sociedade civil.
O peso das especificidades faz com que experincias regionais tendam a ter difcil
replicabilidade, mas sempre possvel aprender com cada uma delas. Da o interesse
de apresentar e analisar o caso brasileiro recente, aplicado ao desenvolvimento rural,
objeto do presente livro. Tirar lies deste aprendizado parece tarefa importante
diante dos desafios que se apresentam para a consolidao desta experincia e para
iluminar experimentos em outros pases, em especial os latino-americanos, com
importantes semelhanas com relao ao Brasil.
197
Um segundo movimento recente que merece referncia aqui a emergncia de

mais uma onda liberal no final do sculo XX, que se expande em muitos pases no
bojo da crise do Estado, especialmente no seu padro de financiamento. Tal processo
tendeu a reduzir a presena do Estado na realidade socioeconmica, em especial
nas polticas nacionais, tendendo a prevalecer o estimulo a polticas locais, dentro do
pensamento de que haveria duas escalas preferenciais no mundo contemporneo:
a global e a local. A supervalorizao da escala local e de processos endgenos de
desenvolvimento aparece com clareza na literatura acadmica sobre desenvolvimento
regional das ltimas dcadas e em experincias de polticas pblicas mundo afora. No
extremo, as articulaes nacionais eram combatidas e os determinantes estruturais
da dinmica mundial tendiam a ser relegados. Tudo parecia acontecer no rastro
da globalizao onipotente ou na esfera local, onde o protagonismo dos agentes
locais era superdimensionado. Passada a fase dos exageros, resta a compreenso de
que as mudanas operadas no mundo contemporneo exigem a considerao do
movimento de globalizao, mas, ao mesmo tempo, tambm relevante considerar,
em casos como o do Brasil, que a escala nacional permanece estratgica para as
experincias de desenvolvimento local.
A poltica territorial rural brasileira aqui analisada traz implcita a valorizao da
escala sub-regional os Territrios Rurais definidos por agregao de municpios
mas tem de sada o mrito de ter sido estruturada sob a coordenao da Secretaria
de Desenvolvimento Territorial de um ministrio MDA, garantindo a existncia
de diretrizes nacionais e de um dilogo com outras instncias e polticas nacionais,
especialmente quando os Territrios da Cidadania so organizados assimilando as
prticas e abordagens do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de
Territrios Rurais (Pronat), um programa de carter nacional.
A experincia brasileira traz, neste sentido, um aporte interessante ao debate
do movimento de valorizao das diversidades locais e da fora de agentes locais
para atuarem como protagonistas da construo do futuro das suas regies, mas
num processo que no perde de vista a escala nacional e, portanto, a importncia
do Estado Nacional. Uma critica procedente de que o MDA detinha mandato
institucional limitado para dar conta da leitura holstica da realidade dos Territrios e
assim nele atuar, que ser retomada adiante, comea a ser superada com a instituio
dos Territrios da Cidadania, embora seu estgio recente de implementao no
permita ainda avaliar o real avano que a nova abordagem permitir.
Um terceiro processo que merece referncia ao se examinar a poltica de
desenvolvimento dos Territrios Rurais brasileiros a busca da consolidao da
democracia no pas, aps longos anos de ditadura militar (1964-1984). Em alguns
pases que vivenciaram ditaduras recentes, como o caso do Brasil, o final do sculo
XX marcado pelo processo de redemocratizao e com ele surge a tendncia a
descentralizar polticas pblicas, valorizando o papel de agentes da escala local (no
198
caso brasileiro, o destaque cabe s Prefeituras, tanto que muitos destes movimentos
se assemelharam mais a uma prefeiturizao que a uma real descentralizao).
O importante porm que um redesenho de polticas pblicas passa a ser
realizado e novas abordagens territoriais dialogam com novas institucionalidades,
como se viu em outros captulos deste livro. A anlise dos arranjos institucionais foi
uma preocupao permanente ao longo do estudo que gerou este livro, considerando
que o modelo de gesto adotado no caso brasileiro busca dialogar com a realidade
de uma Repblica Federativa trina e profundamente desigual social e regionalmente
como o Brasil e estimular o protagonismo de agentes locais na construo de
iniciativas de polticas pblicas.
O fato que o Brasil vem aprendendo a formatar polticas pblicas com maior
participao da sociedade civil e com novas institucionalidades que buscam articular
agentes de vrias escalas de atuao e nveis de governo, sendo a poltica de apoio
ao desenvolvimento territorial rural, aqui analisada, um exemplo interessante. Mas
existem outras, como a formulao e implementao de polticas de apoio a Arranjos
Produtivos Locais (APLs), muitos de carter industrial, a poltica de desenvolvimento
regional sustentvel (DRS) do Banco do Brasil, o Programa de Mesorregies (do
Ministrio da Integrao Nacional), entre outros.
Analisar a experincia brasileira recente de desenvolvimento territorial rural aponta
lies importantes para a busca de sua consolidao, visto que relevante o dado de
que o desenvolvimento territorial pressupe aposta na capacidade de agentes locais
de construir um projeto de desenvolvimento regional e atuar de forma organizada
para que polticas pblicas e empresariais convirjam para os objetivos deste projeto.
Alm do que, o papel do Estado apoiar iniciativas tambm convergentes com tal
projeto. O que se viu no caso da poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais no
Brasil recente vai nessa direo.
Por sua vez, ao lado dos avanos da globalizao, da crise do Estado e da
redemocratizao brasileira, outra tendncia merece desde logo ser destacada, pois
est por traz do novo modo de conduzir polticas de desenvolvimento rural: tratase da alterao dos antigos padres da relao rural urbano. Tal relao vem se
modificando diante de novos processos sociais que tm levado diminuio da
distncia entre os espaos do campo e da cidade, e a redefinio da vida rural, mais do
que a ideia de seu pretendido esvaziamento, como apregoavam alguns. No Captulo
inicial deste livro, o professor Arilson Favareto destaca que, no presente, a primazia
marcante das atividades primrias agricultura, pecuria, minerao, silvicultura
cede espao a uma maior diversificao, com uma crescente heterogeneidade
das economias rurais, da qual se destacam o crescimento cada vez maior do setor
de servios e o avano do que chamou de industrializao difusa. Tal tendncia
observada tambm no Brasil, como revelam estudiosos por ele citados.
199
Assim, no novo ambiente rural, a marca da pluriatividade no padro de ocupao

das pessoas que ali habitam remete a necessidade de considerar, na formulao
de polticas de desenvolvimento, a importncia de novos agentes, de lidar com
novas variveis e com novos interesses. que, como bem destaca Favareto, uma
nova estrutura de oposies e identidades sustentam a especificidade desta nova
configurao da relao rural-urbano. E para completar, muda tambm o ambiente
institucional que orienta a regulao das formas de uso social dos recursos naturais.
A experincia brasileira de promoo do desenvolvimento territorial rural se
inscreve no contexto das mudanas acima referidas que marcam sua concepo e
trajetria recente.
Virtudes dos processos experimentados no Brasil, nos anos recentes, vm sendo
frequentemente destacadas nas avaliaes acadmicas e nas reflexes de seus
principais patrocinadores: governos comprometidos com um novo padro de
desenvolvimento e movimentos sociais. Mas muitas dificuldades e insuficincias so
igualmente identificadas.
O presente captulo, estruturado em trs sees, comea por destacar as principais
marcas da experincia brasileira na promoo do desenvolvimento territorial rural,
para tirar lies destas experincias e terminar por apresentar sugestes que a
aperfeioem.
1. As marcas da experincia brasileira

1.1 A marca do ambiente de redemocratizao
Em muitos pases, em especial na Europa, polticas de desenvolvimento tendem,
cada vez mais, a se afastar de uma abordagem setorial, para passar a privilegiar a
adoo de uma abordagem territorial. Tal opo traz implcita uma aposta nas virtudes
da mobilizao e no fortalecimento de laos de proximidade entre agentes sociais
(empresas, universidades, sindicatos de trabalhadores, parlamentares, associaes
de produtores, funcionrios pblicos e sociedade civil organizada), valorizando,
portanto, a dimenso institucional do processo de construo de trajetrias exitosas
de promoo do desenvolvimento socioeconmico regional.
No Brasil, o debate desta alternativa, se inscreve num momento de avano do
processo de consolidao da reabertura democrtica. Uma das marcas mais difundidas
das administraes do Partido dos Trabalhadores (PT) nos anos ps-ditadura, quando
chega ao comando administrativo de Prefeituras, foi o Oramento Participativo, uma
metodologia que mobiliza agentes os mais diversos no processo de montagem da
pea oramentria e que parte de uma clara territorializao do municpio (em geral,
200
as Regies Administrativas). Ao chegar ao comando do Governo Federal, o partido

e alguns de seus aliados procuram disseminar a experincia de territorializao e de
prtica de dilogo social para a montagem de polticas pblicas. Mas a experincia
aqui analisada muito mais sofisticada, como se viu nos captulos anteriores.
Alguns entrevistados destacaram experincias anteriores no meio rural que
lidavam com a abordagem territorial e a participao social como eixos estruturantes.
O Presidente da Contag1, por exemplo, lembra que a instituio vinha desenvolvendo,
desde os anos 1990, iniciativas nessa direo, como a proposta do seu Plano Alternativo
de Desenvolvimento Local Sustentvel (PADLS) no contexto do qual foram capacitadas
lideranas rurais para atuar nos Estados da Federao. Tal Plano foi precedido por
viagem de dirigentes Europa para conhecer experincias anlogas e da realizao de
Seminrios para discutir a abordagem territorial, suas implicaes e a convenincia de
sua adoo no caso brasileiro. Lembra igualmente que na negociao da montagem
do Programa Nacional de Apoio Agricultura Familiar (Pronaf ), ainda no Governo
Fernando Henrique Cardoso, esta abordagem j era defendida pelos movimentos
sociais, com respaldo de estudiosos do desenvolvimento rural e que foi aceita pelo
Governo (mesmo sendo o Territrio considerado na poca o do Municpio). Nesse
sentido, lembra igualmente de dificuldade inicial vivenciada pela Contag no incio do
Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, quando a abordagem passou a ser a
de Territrios mais amplos (agregando municpios) pois os Polos Sindicais (estrutura
descentralizada da Contag) no coincidiam com os Territrios Rurais definidos pelo
MDA. Por fim, lembra que decidiram alterar a estrutura deles para se aproximar da
proposta da poltica pblica.
Bonnal e Maluf em artigo conjunto constatam que no Brasil dos meados dos
anos 1990, apesar da ainda incipiente valorizao dos vrios papis cumpridos pela
agricultura familiar, constata-se, tambm, que as polticas pblicas tm caminhado
na direo da territorializao das suas aes, inclusive como procedimento para
obter maior coordenao entre elas. Estes autores destacam que para elaborar
seu programa, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) se inspirou em
experincias anteriores de organizaes no governamentais e movimentos sociais,
em especial no Projeto Umbuzeiro uma experincia exitosa de atuao no Nordeste
Semirido e que foi coordenado pela Associao das Cooperativas do Nordeste
(Assocene), com o apoio tcnico do Instituto Interamericano de Cooperao para a
Agricultura (IICA).
Assim, a proposta do MDA se respalda na viso de muitas organizaes da
sociedade civil brasileira que defendem a descentralizao das polticas pblicas,
inclusive para que o controle social se faa com maior eficcia. Vale lembrar tambm a
luta municipalista contra a centralizao exagerada advinda da ditadura que se reflete
1 Alberto Erclio Broch o atual Presidente da Contag.
201
na Constituio Federal de 1988, impregnada pelo vis municipalista e portadora de

vrios dispositivos que estimulam a descentralizao das polticas pblicas. No
toa que o Pronaf nasce com esse vis municipal.
Foi desta experincia, do avano dos debates na Academia e fora dela, e
especialmente das mudanas advindas da chegada do novo Governo ao Poder em
2003, que o Pronat se torna possvel com a viso da valorizao da abordagem territorial
e a aposta no protagonismo de agentes locais (embora alguns deles se organizem a
nvel nacional, como a Contag, o Movimento dos Trabalhadores sem Terra (MST), o
Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), o Movimento das Castanheiras, etc.).
Os debates e prticas em algumas polticas pblicas do perodo posterior ao
restabelecimento da democracia marcam, portanto, a experincia aqui analisada. Nos
tempos da ditadura ela no teria tido espao para florescer, e a energia social estava
voltada para romper com o poderio militar e reconstruir o ambiente democrtico.
1.2 Marcas da crise do Estado e do neoliberalismo

A crise do Estado e os resqucios do avano neoliberal tambm marcam a
experincia aqui analisada. No caso brasileiro, a crise se inicia nos anos 80 do sculo
XX com o endividamento pblico associado ao endividamento externo do pas e
se prolonga at hoje, se intensificando no perodo do ps-Plano Real, na segunda
parte da dcada de 1990. Endividado, o Estado parte para cortar sua presena na
vida social e econmica do pas e isso coincide com o avano da onda liberal na
Amrica Latina. A ideologia liberal justifica as privatizaes, os cortes de gastos
pblicos, a prioridade ao pagamento da dvida. E, nesse contexto, muitas polticas
pblicas so esvaziadas. No Brasil, a poltica regional um bom exemplo: entra em
agonia lenta e vai sendo desmontada, como se v no Captulo 2 deste livro. Simblico,
por exemplo, o fechamento da Sudene e Sudam, em 2001, instituies que haviam
tido grande prestgio internacional em tempos anteriores. Alguns bancos regionais
que conseguem escapar (BNB e Basa, por exemplo), embora tenham restringido
significativamente suas aes e fossem usados para rolar a dvida mobiliria do
Governo.
A retomada do crescimento no incio da primeira dcada do sculo XXI melhora o
quadro da receita pblica e o peso da dvida em relao ao PIB comea a cair (passa de
55% em 2003 para 36% em 2008). O oramento para novas polticas (especialmente as
sociais) cresce e o apoio ao desenvolvimento da agricultura familiar tambm aumenta
(o oramento do Pronaf em 2002 foi de R$ 2,2 bilhes e o Plano Safra de 2010/2011
chega aos 16 bilhes), octuplicando, portanto. Mas, para um pas como o Brasil e para a
dimenso da agricultura familiar (responsvel por grande parte da produo alimentar
destinada ao consumo interno), esse valor ainda muito modesto. Principalmente se
comparado s despesas do Governo com os pagamentos aos servios de sua dvida
202
(sempre muito superiores a R$ 130 bilhes/ano) ou com o plano agrcola e pecurio

patronal (R$ 100 bilhes de financiamento na safra 2010/2011).
No campo ideolgico, Leonardo Guimares constata, no Captulo 2, a existncia
de uma enorme pluralidade nas novas experincias de polticas pblicas aplicadas
no Brasil das ltimas dcadas. O pas se transforma num verdadeiro canteiro de
experincias, com varias famlias ideolgicas e tericas dando respaldo a polticas de
vrios tipos. O peso do vis neoliberal arrefeceu, mas no desaparece imediatamente,
da a necessidade de valorizar polticas nacionais e evitar o que o professor da Unicamp,
Carlos Antonio Brando, chama de exagero localista nas polticas que privilegiam a
descentralizao, como o caso aqui analisado.
A poltica de desenvolvimento territorial do MDA tem como marca inicial o nascer
no Governo Nacional. Por sua vez, a passagem para os Territrios da Cidadania cria
espao para uma abordagem mais ampla no Territrio, ao mesmo tempo em que
requer articulaes mais complexas entre instncias locais e nacionais. um novo
desafio.
1.3 Marcas da ampliao e reorientao de Polticas Nacionais no Governo Lula

O MDA foi criado em fins dos anos 1990, integrando as reas de reforma agrria e
agricultura familiar numa estrutura institucional, o que significou o reconhecimento
poltico s lutas dos movimentos sociais e de trabalhadores que buscavam melhorias
para o mundo rural brasileiro, explica Rafael Echeverri no Captulo 3. O Pronaf vinha de
1996 e se refora no Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva. Juntos sinalizam
para uma mudana importante na poltica nacional de desenvolvimento rural
brasileira na medida em que d espao poltico a novos agentes, distintos dos que
atuam em torno da poltica agrcola tradicionalmente comandada pelos interesses
dos produtores patronais.
Foi uma conquista dos movimentos sociais que defendem a importncia do
apoio do poder pblico agropecuria de base familiar como forma de construir um
Brasil rural dinmico e com gente (vez que ela fortemente empregadora). Echeverri
ressalta ainda que a estrutura descentralizada do Pronaf estabeleceu desde logo a
presena de instncias nacionais na coordenao das instncias locais: o Conselho
Nacional do Pronaf, precursor do atual Condraf, de maioria pblica, mas contando
com representantes das organizaes dos produtores rurais.
O modelo da descentralizao coordenada comea a se impor sobre a tendncia
descentralizao atomizada do incio do processo brasileiro de reviso do
centralismo dos tempos da ditadura. E esse o modelo que parece adequado a um
pas heterogneo como o Brasil e a uma nao ainda em processo de construo,
203
que no pode, portanto, prescindir da viso estratgica nacional. A consolidao do

Condraf no antagnica, mas complementar ao esforo de fortalecer as instncias
colegiadas estaduais e especialmente as locais. A criao da rede nacional de
Colegiados Territoriais sinal positivo de que o processo em curso pode ampliar
sua sustentabilidade, pois se trata de iniciativa que no partiu do Governo, mas dos
prprios membros dos Territrios em busca dessa articulao em outra escala. Essa
opo de valorizar polticas nacionais marca, portanto, a trajetria da poltica territorial
aqui examinada.
Mas a reorientao das polticas do Governo Federal, a partir de 2003, priorizando
o enfrentamento fome, pobreza e s desigualdades tambm influiu nos avanos
obtidos na poltica de desenvolvimento dos Territrios Rurais. Estes Territrios so
frgeis e concentram pobreza, pois foram abandonados no sculo XX, quando o
Brasil privilegiou investimentos nos grandes centros urbanos, na nsia de se tornar
potncia industrial no mbito mundial. Alm do hiato entre o litoral e o interior, entre
o Sudeste/Sul e o Norte/Nordeste, o hiato entre o Brasil urbano e a grande maioria dos
Territrios Rurais uma herana do processo de desenvolvimento herdado. A agenda
do novo Governo, ao colocar a prioridade no combate s desigualdades e pobreza
ampliou o espao para o fortalecimento de polticas como a que foi aqui examinada.
Esse ambiente marca os avanos obtidos.
2. As lies aprendidas
Com base em entrevistas e anlise da documentao disponvel foi possvel
identificar algumas lies que ficam da experincia recente aqui tratada. Dentre as
mais referidas, merecem destaque as que sero a seguir explicitadas.
2.1 O setorial camisa de fora difcil de superar na construo do desenvolvimento territorial

A organizao setorial dos governos dificulta enormemente a conjugao de vrias
polticas e sua implementao simultnea nos Territrios. O aprendizado recente no
Brasil revela um caminho interessante: fincar o lastro do processo nas polticas sociais
e nas polticas de desenvolvimento territorial e ir agregando a elas outras iniciativas
e programas estimulando o dilogo entre elas e outros investimentos necessrios ao
alcance dos objetivos buscados pelo Territrio. Mesmo que os mais crticos ao que
foi vivenciado nos Territrios Rurais do Brasil, nos anos recentes, encontrem aspectos
positivos na experincia.
As polticas voltadas para os produtores familiares, como enfatizam muitos analistas,
so insuficientes para promover o desenvolvimento territorial, mesmo em regies
204
pobres e hegemonizadas, por esse tipo de organizao produtiva; afirmao sensata

e verdadeira. Mas a viso pragmtica de que melhor comear com uma abordagem
parcial e apostar no processo parece ter dado bons frutos. Mesmo ainda insuficientes
para promover transformaes mais significativas. Paralelamente, preciso insistir
numa abordagem mais holstica e atuar para mobilizar um conjunto mais amplo de
agentes nos Territrios (especialmente agentes das atividades urbanas).
No caso brasileiro do desenvolvimento de Territrios Rurais ficou claro que a
abordagem territorial bom esteio, mas a escala sub-regional requer adensamentos,
como destacou Antnio Galvo (Diretor do CGEE). Estimular a viso holstica da
realidade no tarefa fcil, mas deve ser perseguida especialmente quando a poltica
estruturante vem, no incio, de um nico ministrio (MDA/SDT). Mesmo quando se
avanou com os Territrios da Cidadania, com a participao estratgica da Casa
Civil, as dificuldades no se reduziram significativamente. O vis setorial est muito
impregnado e se reflete nos vrios nveis de governo, at nas formas de organizao
da sociedade civil (corporaes de educadores, sanitaristas, federaes de agricultores,
etc.). A consolidao da abordagem territorial ainda requer tempo e modelos exitosos
para ir se firmando.
O desafio da articulao das polticas pblicas o mais estimulante e pode ser
um argumento positivo em favor dessa nova forma de fazer poltica pblica, se a
fora dos Territrios conseguir articular as aes dos governos em torno de objetivos
negociados em cada lugar. At por ser igualmente difcil articul-los (governos) entre
si e dentro deles mesmos.
No caso aqui tratado o avano na direo dos Territrios da Cidadania promissor,
embora seus frutos ainda no se faam sentir. Ao romper o limite do MDA (foco
apenas nos produtores familiares, assentados e comunidades tradicionais) o que se
espera que a poltica de desenvolvimento territorial avance. Mas novos desafios se
apresentam, por no ser fcil colocar os governos organizados setorialmente para
dialogar com a rica diversidade dos Territrios do pas; a tarefa de articulao precisa
ser enfrentada com energia e sabedoria. E, na viso de Marcelo Duncan, um dos
entrevistados, o processo decisrio que estava em curso, dando fora aos protagonistas
locais, pode arrefecer quando Braslia entra com tantos ministrios ao mesmo tempo
(pelo vis centralizador histrico do Estado brasileiro). Ele teme pela fragilizao do
aprendizado poltico nos Territrios, se a postura dos ministrios for a tradicional. J
h indcios coletados nas entrevistas dos estudos de caso aqui relatados de aes que
so meramente comunicadas pelos ministrios aos Colegiados Territoriais em vez de
serem discutidas com eles luz do plano de desenvolvimento local.
necessrio esclarecer que o desenvolvimento territorial pressupe projeto
regional e que os agentes de outras escalas no devem desconhec-lo.
205
2.2 O processo de delimitao dos Territrios muito importante

O processo de formao do Brasil muito distinto do Europeu, onde as polticas
territoriais esto mais consolidadas e as identidades territoriais so antigas. O Brasil
ainda est em processo de ocupao de seu amplo territrio, mas tem espaos de
ocupao antiga onde identidades se fortaleceram. Aqui, a delimitao de Territrios
tambm um desafio.
No caso em estudo, a delimitao dos Territrios no proveio da iniciativa local e
sim do Governo, o que traz um problema de governana: o conjunto de municpios
no se juntou em funo de um projeto local, de uma ambio ou de uma vocao
em torno de certa marca de qualidade ou de traos culturalmente distintivos do
Territrio. um conjunto que resultou, na partida, de uma deciso vinda do Governo
Federal e que, portanto, no traz a marca que poderia permitir o aproveitamento de
atributos locais de qualidade na valorizao dos prprios Territrios como diz Ricardo
Abramovay.
O trabalho de campo realizado ao longo do presente estudo identificou
insatisfaes e crticas em alguns Territrios, como visto no Captulo 4, mas elas
podem se atenuar se o processo for negociado legitimamente.
A partida com base numa delimitao prvia patrocinada pelo Governo j vem
sendo submetida ao crivo dos integrantes dos Territrios e algumas mudanas vm
sendo operadas. Pode-se levar algum tempo, sofrer alguns desgastes, mas isso
melhor que fazer da delimitao inicial uma camisa de fora. O conceito de Territrio
de Identidade bom, pois remete existncia de afinidades, de pontos comuns
de convergncia, e isso varivel estratgica para o sucesso desse tipo de poltica
pblica. No valorizar o processo de delimitao, sim, seria um erro.
2.3 A cooperao no nega o conflito

Dilogo, cooperao, disputa e conflito: eis temas a serem tratados com cuidado
nas polticas de desenvolvimento territorial. A prioridade ao dilogo e construo de
convergncias no nega a existncia de conflitos de interesses nem a possibilidade de
confrontos. O importante dar nfase nos primeiros.
Em artigo recente, Ricardo Abramovay, ao discutir a natureza poltica do
desenvolvimento, parte do fato de que a base sociolgica do desenvolvimento
territorial no est na revolta e na insubmisso, mas na formao de coalizes
distributivas pelas quais agentes sociais, ainda que em posies opostas, adotam
horizontes estratgicos comuns em torno de projetos compartilhados.
Outros estudiosos entendem que o conflito a seiva do dinamismo e que o papel
transformador dos movimentos sociais, cuja ao s se desenvolve no ambiente
206
do conflito aberto e permanente, fundamental na busca de um novo modelo de

desenvolvimento. Para esses, o desenvolvimento territorial viveria um impasse: ou ele
um processo que s pode ocorrer margem dos movimentos sociais e no qual a
participao destes distante, indireta e no intencional, ou ento os movimentos
sociais, quando protagonistas de decises quanto ao uso localizado dos recursos
sociais, esto, na verdade, traindo sua causa, desfigurando-se, esvaziando sua
capacidade de insubmisso e seu prprio potencial de mudana social.
A lio tirada da experincia brasileira recente na qual se tenta promover
o desenvolvimento de Territrios Rurais de que esse risco existe e que todo
o cuidado deve ser tomado para evitar que o potencial transformador das
organizaes vivas da sociedade no se disperse e arrefea. A valorizao da
cooperao dos agentes locais e destes com entidades pblicas federais e
estaduais precisa ser estimulada, mantendo a capacidade de insubmisso desses
agentes quando os recursos a ela se fizerem necessrios para que se avance
socialmente, como estimula Abramoway.
No caso tratado o esforo de estimular a mobilizao de agentes locais para
construir objetivos comuns e montar projetos que ajudem a viabiliz-los deixa
uma marca importante. Segundo Antonio Galvo, mais que resultados materiais, a
experincia de desenvolvimento dos Territrios Rurais brasileiros deixa como legado
um lastro sociopoltico mais robusto nos locais onde ela avanou.
Marcelo Duncan, que viu nascer esta experincia, tambm avalia que a construo
da gesto participativa envolvendo inclusive os movimentos sociais foi um dos pontos
positivos at aqui alcanados. Cresceu o protagonismo local em muitos dos Territrios
Rurais, embora o tamanho do avano ainda no tenha sido medido.
2.4 As polticas territoriais lidam bem com a diversidade regional e com

a multifuncionalidade do mundo rural
O Pronat concebe o Territrio como um espao geogrfico construdo
historicamente e, portanto, portador de uma identidade local. O uso do termo
Territrios de Identidade estimula a reivindicao de um tratamento diferenciado
com base numa especificidade existente, seja ela cultural, econmica ou ambiental.
Mas, igualmente, serve de base ao estmulo aos habitantes daquele Territrio para
empreenderem aes coletivas em busca de objetivos pactuados que conformem
um projeto de futuro para a regio.
Ao mesmo tempo em que o termo Territrio de Identidade coerente com
a vontade do Governo de implementar a poltica pblica sob uma dinmica
ascendente e participativa, ele chama a ateno para a diversidade regional, um dos
traos marcantes da formao territorial brasileira. Se h vrios Territrios por que
207
as especificidades superam a homogeneidade. E ser diferenciado uma riqueza, pois

sinaliza vrias potencialidades do mundo rural do pas.
Ao superar a abordagem meramente poltico-institucional inscrita na partio
municipal, a SDT chamou a ateno para a tese de que outros elementos podem criar
identidades como a cultura, o meio ambiente, a base produtiva semelhante, entre
outros.
Portanto, a escala (local) e a concepo de base (valorizao da diversidade
atravs da identificao de identidades) ajudam a lidar com a rica realidade de um
pas continental e mltiplo em todos os aspectos. Essa uma das virtudes desta
experincia, ressaltada por vrios dos entrevistados.
A lio aprendida que na era da globalizao e em face da necessidade de
interagir com o movimento geral de homogeneizao, esse tipo de abordagem
traz uma boa contribuio busca de trajetrias exitosas de desenvolvimento que
estimulam o melhor de cada lugar.
No que se refere crescente multifuncionalidade observada no mundo rural, o
enfoque territorial mostra-se adequado para lidar com as complementaridades e a
integrao ou articulao das aes e programas com vistas a um desenvolvimento
territorial sustentvel que promova os mltiplos papis da agricultura familiar. O foco
no Territrio permite compreender a unidade complexa constituda pelos espaos
urbano e rural e pelos mbitos municipal e supramunicipal. Ela favorece a emergncia
de temas relacionados com pobreza, desigualdade social, meio ambiente e outras
questes que passam a ser tratados com uma tica de desenvolvimento rural (antes,
desenvolvimento rural era sinnimo de desenvolvimento da produo agrcola).
Por outro lado, a experincia recente aqui tratada foca a unidade familiar rural,
considerada como unidade complexa de produo ou um sistema de atividades
agrcolas e no agrcolas. Trata-se de uma perspectiva ainda muito incipiente
acerca dos programas agrcolas e rurais, porm que j tem alguma importncia nos
programas ambientais que recorrem noo de desenvolvimento sustentvel e,
portanto, preocupados com a gesto dos recursos naturais envolvida nas atividades
agrcolas das famlias rurais.
Logo, nesse aspecto, o aprendizado da experincia brasileira aqui tratada foi mais
positivo que negativo, alm de sinalizar para esforo de aperfeioamento.
2.5 A parceria com os governos estaduais revelou-se elemento fundamental

A necessidade de articular vrias escalas de interveno pea chave de sucesso
desse tipo de poltica. Mais ainda no caso do Brasil, pas grande e heterogneo
208
organizado sob a gide de uma Federao Trina (trs entes autnomos). O tratamento
territorial assumido no caso da presente experincia remeteu a valorizao do ente
municipal, mesmo que os prefeitos tenham perdido fora na passagem do Pronaf
tradicional (Governo Fernando Henrique) para o novo momento, visto que o municpio
agora um entre outros integrantes do Territrio e do Colegiado que coordena a
poltica. A maior parte dos prefeitos se envolveu no processo. O diferencial, portanto,
no ficou na escala local. Ficou no envolvimento dos governos estaduais.
Os que tambm adotam polticas territoriais ou que montaram seus programas de
investimentos considerando uma regionalizao clara de seus Territrios sintonizaram
melhor com a proposta do MDA e com os Territrios da Cidadania, e a articulao das
polticas federal e estadual se fez de maneira mais eficiente.
Entre os Estados onde os avanos so mais perceptveis, segundo entrevistados
e documentos consultados, Acre, Sergipe, Piau e Bahia merecem destaque. Neles, o
comando desse tipo de polticas est no nvel da Secretaria de Planejamento, portanto
dialogando melhor com o conjunto das aes de governo.
Mas j so 13 estados, nas diversas regies do pas, que trabalham com os Territrios
Rurais (Territrios de Identidade), entre eles Roraima, Par, Cear, Rio Grande do Norte,
Paraba, Alagoas, Gois, Esprito Santo e Amazonas.
Na maior parte deles a Secretaria de Agricultura ou de Desenvolvimento Agrrio
comanda o processo, o que dificulta a integrao de outras polticas, dado sua
natureza setorial.
Um dos estados de maior avano a Bahia, onde existe um Conselho Estadual
de Desenvolvimento Territorial (Cedeter) atuante, presidido pelo Secretario de
Planejamento, e onde a opo pela territorializao das polticas estaduais parece
bem firme. O exemplo baiano deixa a lio de que preciso investir neste elo entre as
polticas nacionais e locais.
2.6 A herana do patrimonialismo deve ser considerada como problema

relevante
Embora no hajam denncias de corrupo e desvios de recursos pblicos no
Pronat, o que mais uma vez atesta a importncia do controle social nas polticas
publicas, a experincia aqui analisada no est imune a outro problema: a fora do
patrimonialismo.
A tradio patrimonialista da Amrica Latina e do Brasil constitui uma herana
histrica que tende a impregnar processos participativos com o vis do clientelismo,
alm de estimular a apropriao das polticas publicas pelos interesses de alguns.
Os segmentos dominantes da sociedade brasileira tm larga tradio na prtica da
209
captura de instrumentos de polticas pblicas para atendimento de seus interesses

privados.
O risco em processos participativos mais amplos o de alastrar tais prticas
afetando, por exemplo, os movimentos sociais. Diante desta ameaa, a lio aprendida
no processo recente a importncia na montagem de fruns e instrumentos de
participao democrticos e transparentes, onde os interesses possam ser explicitados
e tratados coletivamente.
Um alerta vem de alguns entrevistados que chamam a ateno para o debate em
torno dos projetos financiados pela poltica aqui analisada: o financiamento de bens
privados de uso coletivo (um resfriador de leite, um pequeno frigorfico para carne,
etc.) precisaria ser mais bem discutido. Alguns crticos entendem que so projetos que,
em vez de ampliar as relaes entre grupos sociais diferentes em torno de iniciativas
voltadas a valorizar atributos da regio, voltam-se a segmentos especficos, podendo
estimular os processos de captura e a ideia de que o desenvolvimento consiste em
atender a reivindicaes especficas de grupos locais. Num ambiente herdeiro da
velha viso patrimonialista todo cuidado pouco. Mesmo porque ela continua viva
em outros ambientes.
2.7 A institucionalidade varivel estratgica

No Captulo inicial deste livro, Favareto ressalta que da ampliao do PronafInfraestrutura municipal para a escala territorial at os Territrios da Cidadania,
passando pelos Territrios de Identidade, a trajetria da experincia brasileira
tomada como um processo de aprendizagem institucional.
Destaca ainda que com a criao da SDT (2003) e a autonomizao da vertente
infraestrutura do Pronaf, agora sob sua jurisdio, ocorrem dois movimentos. Por
um lado, todos os investimentos a ttulo de apoio infraestrutura passam a ser
feitos em agregados de municpios. Junto disso modifica-se tambm o marco para
a participao social na gesto do programa. Em vez de conselhos municipais passase a estimular e exigir a criao de Colegiados Territoriais. Este avano institucional
deixa lies importantes. Igualmente relevante a criao mais recente de uma Rede
de Colegiados, organizao autnoma dos governos, a revelar que a organizao da
sociedade civil ser crescente e ativa.
No sem razo que a organizao e composio dos Colegiados Territoriais e o
arcabouo institucional do Governo Federal para lidar com polticas territoriais foram
os pontos centrais das observaes recolhidas ao longo deste estudo.
Ligando os dois pontos, alguns entrevistados e documentos consultados destacam,
no entanto, que apesar de sua denominao explicitamente territorial, a experincia
210
do Pronat tem sido, essencialmente, instrumento de promoo de certo conjunto

de residentes (em especial os agricultores familiares). O fato de ter nascido no MDA
j traz de sada esta limitao. Ricardo Abramovay, por exemplo, faz uma crtica dura
ao ressaltar que fazem parte dos Colegiados de Desenvolvimento Territorial apenas
representantes de agricultores familiares, membros de ONGs ligadas a este setor
social, componentes das prefeituras, de rgos governamentais e, com frequncia,
apenas da extenso rural pertencente ao Estado. Assim, acabam sendo uma extenso
da prpria organizao sindical e de seus apoios locais, totalmente distantes de
outros segmentos sociais. A consequncia que os Colegiados no exprimem o
conjunto das foras vivas do Territrio em que se organizam e no influem sobre as
decises quanto ao uso de seus recursos. Seus projetos confinam-se ao universo dos
agricultores familiares e no recebem influncia de outros setores sociais.
Embora sempre muito elogiados pela maioria dos entrevistados como peaschave da experincia recente, os Colegiados Territoriais tendem a passar por
rediscusses. De um lado cada vez mais evidente a importncia de outras atividades
na vida econmica, mesmo de locais onde a atividade agrcola predomina, com a
notria tendncia pluriatividade e neste sentido uma composio mais ampla
seria mais representativa, argumentam alguns. Igualmente, o relacionamento com
os empresrios do agronegcio inexiste, mesmo quando esta atividade forte no
Territrio e alguns acham que eles deveriam ser mobilizados. Finalmente, outros
entrevistados destacam que continuam sem serem ouvidos os mais fracos, os agentes
ainda invisveis, como chamou um deles.
Para Favareto, pode-se dizer que, com relao aos Colegiados Territoriais, houve
duas mudanas que merecem destaque: a) a escala das aes passou do mbito
municipal para o intermunicipal, ainda que muitas vezes a lgica dos investimentos
e dos projetos permanea municipalizada; e b) houve um maior envolvimento das
organizaes da sociedade civil numa poltica que, at ento, tinha preponderncia do
executivo municipal. No entanto, a outra dimenso contida na abordagem territorial
do desenvolvimento, a intersetorialidade, praticamente inexiste nos colegiados
territoriais estudados. E isto, repita-se, limita enormemente o alcance da poltica, pois
as iniciativas apoiadas acabam se circunscrevendo, no mais das vezes, ao apoio a
atividades j tradicionais entre os agricultores.
Mesmo com as criticas identificadas, a maioria reconhece que o desenho
institucional inovador uma das caractersticas mais relevantes da experincia aqui
tratada.
Embora sejam distintos nos Territrios da Cidadania e nos Territrios Rurais, h o
exerccio de dilogo nas instncias, em ambos os programas. Com isso, se avanou
na democratizao das polticas pblicas inclusive ao se tirar o controle dos prefeitos
sobre a poltica federal de apoio aos agricultores familiares (como ocorria no incio do
211
Pronaf Infraestrutura) e se permitiu maior influncia da sociedade civil. O Professor

Sergio Leite (UFRRJ/CPDA) um dos que destaca esta caracterstica central da
experincia aqui analisada.
A figura do articulador territorial tambm foi muito elogiada, apesar das dificuldades
enfrentadas, face instabilidade advinda da natureza de seu vnculo administrativo
para atuar nessa poltica. Uma melhor reflexo sobre esta questo mereceu referncia,
posto que ele pde jogar papel relevante na melhoria da qualidade do processo de
articulao, uma pea-chave dessa modalidade de poltica.
3. Sugestes para a sustentabilidades futura desse tipo de

poltica
A tentativa de pr em prtica a abordagem territorial do desenvolvimento rural ao
longo da primeira dcada deste sculo permite, aps o exame aqui realizado, apontar
algumas sugestes. o que se far, a seguir.
3.1 Insistir na abordagem territorial e na valorizao das regies rurais

Um dos mritos inegveis da experincia aqui analisada foi o de trazer o olhar do
setor publico para Territrios marcados por muita pobreza. No sculo XX as polticas
publicas se concentraram nas principais cidades e nas regies hoje mais ricas do pas.
Resultado da prioridade absoluta dada ao projeto de fazer do Brasil uma potncia
industrial mesmo a qualquer custo social- e realizar a modernizao conservadora
do campo sob o comando do agronegcio patronal. Os Territrios Rurais, onde
predominava a agricultura familiar, foram praticamente esquecidos. Revisit-los foi
um avano indiscutvel no sentido de reduzir o hiato herdado entre as reas urbanas e
rurais do Brasil. A adoo da abordagem territorial nesta revisita tambm um avano.
Mesmo neste novo quadro, o esforo realizado deu frutos, mas parece muito
insuficiente. preciso continuar a insistir na valorizao das regies rurais, incluindo
poltica explcita para pequenas e mdias cidades, possvel se for assegurada a
participao firme do Ministrio das Cidades.
Favareto, no Captulo 1, destaca esse hiato entre os padres das cidades e os do
Brasil rural e chega a propor o que chamou de pacto pela paridade. Vale refletir
sobre isso e aperfeioar os instrumentos que consolidem a abordagem territorial
das polticas publicas voltadas para estes Territrios Rurais, especialmente aqueles
onde predomina a agricultura familiar, assentados da reforma agrria e comunidades
tradicionais. O Censo Agropecurio recente atesta a importncia deste segmento
da base rural do pas, vez que responde por quase 40% do valor da produo
212
agropecuria brasileira uma das mais importantes do mundo. Merece destaque

seu peso na gerao de ocupao (75% dos ocupados na agropecuria nacional).
Valoriz-la faz parte da consolidao, no sculo XXI, de um Brasil rural com gente e
com boa qualidade de vida.
3.2 Aperfeioar os sistemas de governana e os modelos de participao

Anlises realizadas nos captulos anteriores mostraram que houve uma
importante alterao no repertrio das polticas sobre desenvolvimento rural no
Brasil, nos anos recentes. Como reconhece Favareto, a abordagem territorial passou
a freqentar definitivamente o discurso dos planejadores de polticas pblicas e deu
origem a importantes inovaes, ainda que parciais. Dentre elas, a mais importante
a ampliao da escala dos investimentos pblicos em desenvolvimento rural e a
passagem do campo de atuao do mbito municipal para o mbito intermunicipal.
Contudo, essa inovao parcial no se fez acompanhar de mudanas
institucionais correlatas que pudessem dar um novo contedo a esses
investimentos. Com isso, embora as polticas tenham se aproximado dos requisitos
da boa construo do desenvolvimento territorial, seus efeitos ainda esto longe
de representar um aporte slido para que as regies rurais consigam vislumbrar
projetos estratgicos de longo prazo capazes de melhorar suas formas de insero
externa e de organizao local.
O olhar no futuro indica ser preciso continuar promovendo importantes mudanas
institucionais, tanto no que se refere organizao do Governo Federal como nas
diversas instncias de participao social na formulao e gesto desse tipo de poltica.
No que se refere ao Governo Federal, o passo dado na direo do Programa
Territrios da Cidadania foi positivo, mas requer um investimento maior em articulao.
Seria desejvel que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
recuperasse sua funo de coordenao de programas estratgicos do Governo (hoje
entregue Casa Civil) e assumisse a coordenao desta iniciativa. Ele tem a estatura,
a competncia e os instrumentos necessrios para exercer o esforo de coordenao
dos diversos ministrios envolvidos com a melhoria da vida das pessoas e da base
econmica destes Territrios.
No que tange s instncias de participao, vale aqui lembrar Amartya Sem (2000),
quando defende que o desenvolvimento a ampliao das capacidades e das
liberdades dos indivduos, onde h enorme relevncia da participao cidad na vida
social. Neste sentido, os processos de desenvolvimento territorial devem ser capazes
de aumentar e fortalecer tais capacidades. A participao no apenas instrumental,
mas deve representar um valor a ser preservado e ampliado por si s.
213
Sem participao social, sem mudana na maneira como as decises a respeito

dos recursos pblicos so tomadas, as chances de vitria na luta contra a pobreza
so reduzidas, assegura este estudioso do desenvolvimento, internacionalmente
reconhecido.
A anlise da experincia brasileira recente revelou no Captulo 4, o quanto as
dificuldades da participao social so importantes quando ela pretende tornarse um componente-chave nas decises sobre o uso dos recursos de um Territrio.
Entretanto, o que se toma muitas vezes como participao social, resulta no domnio
de certas organizaes, articuladas em torno de posies e interesses. A poltica
pblica, por a, passa a definir-se pelos interesses de grupos, pelas disputas entre seus
diferentes segmentos e pela maneira como sero distribudos recursos financeiros,
humanos e institucionais disponveis, para satisfazer suas reivindicaes.
As organizaes da sociedade poderiam melhorar seu desempenho, caso sua
organizao fosse aprimorada, seu sistema de assessoria profissionalizado e sua
avaliao melhor concebida e executada. Isso teria certamente novos custos, mas vrios
entrevistados defenderam um investimento firme em qualificao dos envolvidos no
processo participativo dos Territrios da Cidadania (inclusive os representantes dos
governos, pois muitos no sabem lidar com esse tipo de prtica na implementao
das polticas que conduzem). A qualidade da participao aumentaria, com esse tipo
de investimento.
Os gestores dos ministrios, por exemplo, no esto acostumados a negociar as
aes que coordenam em processos amplamente participativos e os agentes locais
no tm informaes suficientes e alguns no tm um lastro de conhecimento que
possibilite intervenes qualificadas no processo de gesto das polticas territoriais. A
defesa de justos objetivos requer , em geral, justificativas bem elaboradas, argumentos
slidos. Logo, preciso investir nessa direo.
Outro problema, evidenciado por alguns dos entrevistados, o de que prevalece
a participao dos atores mais organizados. Ou seja, os Colegiados Territoriais, peachave da institucionalidade montada no Brasil, ainda no comportam os chamados
agentes locais invisveis (agricultores no inseridos na base sindical, em cooperativas).
Um bom esforo de capacitao poderia estimul-los a ter uma postura mais proativa
e passarem a integrar as instncias de representao dos Territrios Rurais, atuando
em defesa de seus interesses e participando ativamente do projeto territorial maior.
Favareto, no Captulo 1, coloca outros problemas, como a inexpressiva presena
nos Colegiados Territoriais das organizaes representativas do setor patronal ou de
outros setores da economia para alm do agro. Defende a necessidade de se alcanar
tais setores por duas razes: i) o histrico declnio da renda agrcola e da demanda por
mo-de-obra na agricultura e portanto a tendncia do futuro das regies rurais passar
214
necessariamente pela diversificao de seu tecido social e econmico; e, associada a

esta tendncia ii) a hiptese provvel e j observada em alguns Territrios brasileiros,
especialmente na regio sul de ser difcil garantir horizonte estratgico para a
dinamizao da vida econmica e social de qualquer territrio apenas com base na
agricultura familiar.
Finalmente, outras sugestes recolhidas nas entrevistas merecem ser apresentadas:
a) Considerando que os Agentes Territoriais so considerados uma boa iniciativa,
dado o papel positivo que a maioria deles desempenha nos Territrios, cabe
criar um vnculo mais estvel para eles (registra-se alta rotatividade e alguns
trazem o vis de sua instituio de origem para o trabalho). Uma soluo
adequada deve ser pensada;
b) Uma observao muito freqente a de que estaria faltando a boa burocracia
na instncia territorial, ou seja, uma estrutura mnima, mas competente que
apie o Colegiado e disponha de um oramento adequado s despesas
de custeio necessrias ao bom funcionamento das iniciativas das polticas
publicas. Hoje os recursos so considerados escassos.
c) Outra recomendao comum fortalecer o Condraf pelo papel estratgico
que tem em assegurar a viso nacional e continuar apoiando o Frum de
Desenvolvimento Rural, instncia de carter interinstitucional que pratica a
gesto do conhecimento, com participao de cerca de 30 instituies e resultante da iniciativa de cooperao entre o Condraf e o IICA.
d) No futuro prximo, se deveria implementar um sistema de avaliao
permanente e sistemtico um primeiro passo seria melhorar o Sistema de
Informaes Territoriais, no mnimo para agilizar sua atualizao.
3.3 Fortalecer as relaes com Universidades e outras instituies de

promoo do desenvolvimento rural
Ampliar o envolvimento do mundo acadmico universidades e instituies de
pesquisa e promoo da inovao parece uma sugesto adequada para dar novos
passos qualitativos na dinmica scio econmica, poltica e cultural dos Territrios
Rurais brasileiros. Uma oportunidade que favorece tal opo a recente tendncia
interiorizao das Universidades Pblicas e dos Institutos Federais de Ensino
Profissional Superior. Tais instituies poderiam dar seu apoio formulao de projetos
e realizar investimentos na qualificao dos agentes locais e suas representaes. As
anlises das experincias do Par e Paran apresentadas no Captulo 4 identificaram
esse potencial. Os resultados iniciais so positivos.
215
Reforar o gasto pblico de prestao de servios de pesquisa e extenso,

adequando seus modelos de atuao s especificidades das reas rurais mais pobres
do pas, seria outra rota estratgica a trilhar nos prximos anos.
3.4 Rever o modelo atual de financiamento

O peso atual das emendas parlamentares no esquema de financiamento no
desejvel. No Pronat ele passou de 6% em 2003 para 43% em 2007, e 22% em 2008.
O ponto positivo que elas fortaleceram o financiamento pblico nos Territrios. O
ponto negativo a ligao poltica dos parlamentares que tendem a passar por fora
do Colegiado os projetos a serem apoiados. Assim, um modelo de financiamento
mais estvel fundamental a sustentabilidade da experincia.
Como se v, os avanos so inegveis, mas um esforo adicional de reforo e
algumas modificaes estratgicas ainda precisam ser implementadas nos prximos
anos.
216
Bibliografia
ABRAMOVAY, Ricardo, MAGALHAES, Reginaldo e SCHRODER, Monica. Social

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Editora Alnea, 2007.
217
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA

Representao do IICA no Brasil
SHIS QI 3, Lote A, Bloco F Centro Empresarial Terracotta
CEP: 71.605-450 Braslia-DF
Fone: 55 61 2106 5477
Fax: 55 61 2106 5459
E-mail: iica.br@iica.int
Homepage:www.iica.org.br

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Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)

Representao do IICA no Brasil

SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA). 2010

identificar avanos obtidos e extrair lies relevantes que permitam aperfeioar os

que dizem respeito a propostas que tm como finalidade o aperfeioamento dessa

A recepo do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil..............................26

Uma dcada de experimentaes no Brasil................................................................................31

CAPTULO 2 - ANTECEDENTES E EVOLUO DO PLANEJAMENTO

1. Antecedentes do Planejamento Territorial e Periodizao.......................................................48

CAPTULO 3 - EMERGNCIA E EVOLUO DO PROGRAMA DE

2.4 Diretrizes e critrios da estratgia territorial............................................................................. 90

CAPTULO 4 - O PROGRAMA FACE S DINMICAS TERRITORIAIS NO

CAPTULO 5 - PENSANDO O FUTURO DAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO

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normativo; o desenvolvimento territorial como um dever ser; e o desenvolvimento

1. A emergncia do debate sobre desenvolvimento territorial na

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Essas questes permearam debates estabelecidos desde a dcada de 1950,

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forma, a composio do perfil populacional e as tendncias demogrficas tpicas

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h. Os subsdios estabelecidos pelas respectivas polticas agrcolas sero

1.1 Lies dos programas de pesquisa

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evitava uma fratura cidade-campo. A esse argumento se seguiram vrios outros,

1.1.2 Dynamics of rural areas The DORA Project

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1.1.3 Projeto Ruremplo

1.2 Lies das experincias de induo ao desenvolvimento rural

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coordenao dos atores e a constituio de um grupo de ao local (Beduschi &

6 Este argumento desenvolvido em Coelho et al. (2005).

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1.3 A emergncia da abordagem territorial e seus significados

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