A DIMENSO SOCIAL DA

CIDADANIA

Bryan R. Roberts

Introduo

O debate sobre a poltica social na Amrica Latina raramente focaliza as conseqncias de determinadas polticas
para a qualidade da cidadania numa democracia. Mas as maneiras peculiares como essas polticas so postas em prtica
podem ter o efeito de fomentar o clientelismo ou a manuteno da autonomia dos cidados. A extensa literatura recente
sobre a transio para a democracia na regio tambm tem se ocupado principalmente dos meios de garantir e consolidar
direitos civis e polticos, deixando de lado a relao entre estes e os direitos e as obrigaes sociais na construo da
democracia. H importantes excees a essa lacuna dos estudos, especialmente no Brasil (Velho & Alvito, 1996; Zaluar,
1994). Reis (1996) chama a ateno para as inevitveis tenses produzidas nas sociedades democrticas entre uma
concepo social e uma concepo individual da cidadania, principalmente no que diz respeito s demandas contraditrias
de interesses coletivos e individuais. Observa o autor que, na Amrica Latina, a cidadania deve ser capaz de oferecer um
fundamento para os dois tipos de concepo, embora possa variar a maneira particular como tal fundamento construdo,
de uma sociedade para outra.
A natureza da cidadania social afeta a qualidade da cidadania civil tanto quanto a da cidadania poltica. Os status
adquiridos pelos membros de uma comunidade, pelo costume ou pela lei, em conseqncia de seus direitos/obrigaes
civis, polticos e sociais, inevitavelmente invadem os limites uns dos outros. s vezes, essas invases fortalecem a
cidadania em todos os seus aspectos; s vezes, privilegiam um aspecto em detrimento de outro; s vezes enfraquecem-na
em toda sua extenso. Uma cidadania civil fraca pode prejudicar o desenvolvimento da cidadania poltica, mesmo quando
existe democracia formal. Jelin (1996) observou que uma efetiva transio para a democracia deve fazer mais que
desarticular as formas antidemocrticas de exerccio do poder; deve mudar as prticas e crenas das elites e das
populaes a respeito dos direitos e das obrigaes civis. No mesmo sentido, o desenvolvimento da cidadania social pode
ser usado pelas elites para evitar a extenso das cidadanias civil e poltica (Mann, 1989). Assim, por seu impacto sobre a
cidadania social, a poltica social constitui um aspecto importante da cultura da cidadania em qualquer sociedade, e suas
conseqncias repercutem sobre os direitos civis e polticos. Examinar essas conseqncias nos permite obter um quadro
mais completo das implicaes de um determinado grupo de polticas sociais, que a simples investigao da sua eficcia
em relao aos ganhos econmicos dos beneficirios.
Este artigo trata das caractersticas que diferenciam a cidadania social das cidadanias civil e poltica. Mas
cidadania social no significa a mesma coisa em todas as sociedades. Pode-se dizer que no existem padres
reconhecidos de cidadania social, no sentido de um corpo de direitos e obrigaes, j que estes tendem a refletir os
padres de determinadas sociedades em determinados nveis de desenvolvimento. Embora seja possvel definir, com
pequena margem de discordncia, um padro geral de direitos polticos e civis, no se encontra o mesmo acordo quando
se trata, por exemplo, de estabelecer o nvel de bem-estar social a ser proporcionado aos cidados. Na verdade, conforme
observou Dahrendorf (1994), a importncia da cidadania social est justamente em sua capacidade de se ampliar e se
redefinir medida que os padres da sociedade mudam.
A anlise das caractersticas da cidadania social deve, portanto, se adequar a contextos especficos. Este artigo
focaliza a Amrica Latina, onde os desafios so particularmente graves. Se as cidadanias civil e poltica so hoje menos
questionadas do que dez anos atrs, o inverso vem se passando com a cidadania social. A tenso entre interesses coletivos
e individuais tem-se acentuado em conseqncia das tendncias econmicas, que exacerbam as necessidades sociais ao
mesmo tempo que diminuem a capacidade do Estado e da comunidade de supri-las. A nfase que vem sendo dada
atualmente liberalizao dos mercados e austeridade fiscal diminui o papel do Estado como provedor de bem-estar
social e provoca, pelo menos de incio, insegurana econmica. Processos sociais de longo prazo, como a urbanizao, a
migrao e a mudana dos padres de participao da fora de trabalho, provocam uma lenta eroso dos meios
tradicionais de proporcionar segurana social por meio da famlia e da comunidade. Alm disso, como ocorre na Europa

Central e Oriental, a experincia anterior de cidadania social muitas vezes percebida como contrria democracia e s
liberdades individuais; o que acontece, por exemplo, quando educao, assistncia mdica e habitao so
proporcionadas de cima para baixo e criam dependncia em relao s burocracias estatais.
A natureza da cidadania social
Inicio a discusso com uma referncia obra de T.H. Marshall, o primeiro a estabelecer uma distino sociolgica
entre as cidadanias civil, poltica e social e, ao mesmo tempo, defendeu uma interdependncia necessria entre os trs
tipos de cidadania (Marshall, 1964 [1949], pp. 78-9). A cidadania civil constituda pelos direitos necessrios ao
exerccio da liberdade individual, como liberdade de ir e vir e liberdade de contratar (inclusive de firmar contrato de
trabalho), ou pelo direito de possuir propriedades, e garantida pelo sistema legal. A cidadania poltica o direito de
participar do poder poltico tanto diretamente, pelo governo, quanto indiretamente, pelo voto. Faz parte das instituies
representativas dos governos local e nacional. A cidadania social o conjunto de direitos e obrigaes que possibilita a
participao igualitria de todos os membros de uma comunidade nos seus padres bsicos de vida. Como assinalou
Marshall (id. ib., p. 78), a cidadania social permite que as pessoas compartilhem da herana social e tenham acesso vida
civilizada segundo os padres prevalecentes na sociedade. As instituies mais especificamente associadas a ela so, na
opinio de Marshall, o sistema educacional e os servios de sade e de assistncia social.
Marshall d nfase ao que lhe parecia uma contradio fundamental do desenvolvimento humano: de um lado, a
igualdade humana essencial, implcita na condio de membro de pleno direito de uma comunidade, isto , a cidadania;
de outro lado, a desigualdade social resultante das disparidades de poder e do funcionamento das economias de mercado.
O mercado ao mesmo tempo depende e refora os direitos individuais, como os direitos de propriedade e o direito ao
trabalho, e, por isso mesmo, fornece uma base para a expanso de uma cidadania civil que torna as pessoas iguais perante
a lei, independentemente do seu status. Mas, por outro lado, o mercado gera disparidades de riqueza individual, destri as
solidariedades comunitrias tradicionais que antigamente mitigavam a misria, e aumenta a insegurana econmica do
indivduo.
A extenso da cidadania poltica soluciona parte dessas contradies entre a desigualdade criada pelo mercado e a
igualdade inerente cidadania. Os desfavorecidos pelo mercado se utilizam do voto e da organizao poltica para reduzir
as desigualdades econmicas, por intermdio, por exemplo, da criao de impostos redistributivos ou de uma legislao
de proteo ao trabalhador. Contudo, Marshall dizia que as cidadanias civil e poltica provavelmente s conseguiriam
diminuir a desigualdade de modo eficaz se os membros de uma comunidade compartilhassem um padro bsico de vida e
cultura. O exerccio efetivo dos direitos civis e polticos dos membros de uma comunidade exige que eles estejam livres
da insegurana e da dependncia impostas pela misria, pela doena e pela carncia de educao e de informao. Na
viso de Marshall, entre esses padres bsicos tambm se incluiria uma experincia compartilhada de educao,
assistncia mdica e demais servios sociais. A experincia comum visava diminuir as diferenas marcantes de status que
poderiam se revelar no momento em que as desigualdades de mercado fossem traduzidas em tipos radicalmente distintos
de atendimento mdico ou acesso escola, entre os ricos e os pobres.
Para Marshall, a cidadania social constitui, ento, um meio poderoso e indispensvel de alcanar a integrao
social diante das desigualdades criadas pelas economias de mercado. Portanto, a cidadania social traz benefcios para as
economias de mercado. Criando igualdade de oportunidades e reduzindo as profundas e permanentes diferenas de
qualidade de vida entre os membros da sociedade, a cidadania social os estimula a aperfeioar seus talentos e a empregar
seus melhores esforos, mesmo diante das disparidades de renda. Na perspectiva de Marshall, a poltica social deveria se
ocupar primeiramente de fazer o melhor uso possvel das aptides de todos os membros da sociedade. Marshall no
encarava a poltica social como um meio de igualar rendas, ou mesmo de eliminar a pobreza. As polticas sociais no
seriam um subconjunto das polticas econmicas. A soluo da pobreza compete poltica econmica, especialmente s
polticas de emprego, uma opinio que recebeu recentemente o apoio de Samuel Morley (1995) numa anlise da pobreza
e da desigualdade na Amrica Latina. possvel, portanto, extrair do pensamento de Marshall um critrio de avaliao da
poltica social e de sua contribuio para a cidadania: trata-se de saber se ela contribui ou no para mitigar as profundas
cises no interior da sociedade pela eliminao das desigualdades permanentes e auto-reproduzidas, fortalecendo e ao
mesmo tempo prestando assistncia aos mais vulnerveis. Dentro dessa perspectiva, a relao da cidadania social com a
democracia e, da, com os direitos civis e polticos, positiva e relativamente tranqila. Como disse Marshall (1981,
p.135), a cidadania social proporcionada por uma poltica de bem-estar torna o capitalismo suficientemente civilizado
para coexistir com a democracia.
Esse modo de entender as relaes entre as vrias dimenses da cidadania foi contestado em dois aspectos. Em
primeiro lugar, a extenso da cidadania social por intermdio da proviso estatal criava conflitos com a nfase na
liberalizao do mercado para incentivar o desenvolvimento econmico, conforme o prprio Marshall reconheceu ao
analisar o declnio do welfare state na Gr-Bretanha em fins da dcada de 70 e incio da de 80. Em segundo lugar, a
proviso de cidadania social pelo Estado ameaava as liberdades civis e mesmo as liberdades polticas, por representar

uma interferncia direta na vida privada dos cidados e por gerar uma dependncia clientelista que diminua a
participao dos cidados. As prximas sees examinaro essas questes, relacionando-as com os dilemas defrontados
pela cidadania social na Amrica Latina.
Cidadania social e mercado
Esping-Andersen (1990, pp.26-9) mostra que, nas democracias capitalistas avanadas, se desenvolveram trs
modalidades diferentes de resolver a contradio entre a cidadania social e o mercado. Ele distingue trs tipos de regime
de previdncia social no capitalismo avanado, de acordo com o grau em que a cidadania social reduz a dependncia do
indivduo em relao ao mercado de trabalho ou seja, retira do trabalho o carter de mercadoria. Esses tipos de regime
so: o liberal, o corporativista e o social-democrata. No tipo liberal, a previdncia social fornecida por mecanismos de
mercado, como a aposentadoria privada e os planos de sade particulares, complementados por programas mnimos de
assistncia pblica destinados aos pobres. No tipo corporativista h um sistema estratificado, pelo qual o Estado
proporciona diferentes tipos e nveis de benefcios a diferentes categorias profissionais, reservando-se famlia muitas
das funes tradicionais de previdncia. Por ltimo, no tipo social-democrata h um sistema universalista de proviso
estatal, pelo qual todos os cidados fazem jus, individualmente, a um elevado nvel de benefcios.
Esses tipos de regime de bem-estar social so o resultado de processos histricos opostos, quais sejam o
desenvolvimento orientado para o mercado, dos pases anglo-saxes, e o desenvolvimento centrado no Estado, dos pases
de capitalismo tardio da Europa continental. A esses diferentes padres de desenvolvimento se associaram diferenas no
processo de formao de classes, resultando em marcantes distines na maneira pela qual os pases dos trs grupos
prestam e administram benefcios de previdncia. As coalizes de classe, favorveis prestao pelo Estado ou pelo
mercado, so cruciais na sustentao desses regimes. No modelo liberal, somente um grupo marginalizado se beneficia da
previdncia pblica, enquanto as demais classes encontram no mercado sua nica fonte de servios sociais. Nos outros
dois modelos, fatores histricos levaram tanto as classes mdias quanto a classe operria a recorrer previdncia pblica.
Esping-Andersen afirma que os trs regimes no s diferem nas solues que oferecem s desigualdades de classe
na sociedade capitalista, como tambm constituem, por si mesmos, sistemas de estratificao social, contribuindo direta e
indiretamente para as divises e coalizes de classe. Assim, o modelo liberal tende a criar uma underclass estigmatizada
que depende da previdncia pblica, uma classe mdia constituda pelos que dependem de sistemas de penso,
aposentadoria e assistncia mdica fornecidos pelo mercado, mas subsidiados pelo Estado, e uma classe alta que pode
adquirir esses servios no mercado. O modelo corporativista acentua as diferenas de acesso previdncia de categorias
profissionais, com base em gradaes de status e estilos de vida desses grupos, e conquista a adeso das classes mdias
proviso estatal. O modelo social-democrata se baseia no compromisso da classe mdia com um sistema universalista de
proviso estatal no-mercantil, garantido por um nvel elevado de assistncia bsica e pela possibilidade de complementla com o pagamento de contribuies adicionais.
Os trs tipos de regime de previdncia social so importantes fatores na transformao das estruturas ocupacionais
do final do sculo XX e no surgimento de uma economia de servios a chamada economia ps-industrial. Se,
inicialmente, a formao do Estado de bem-estar social correspondia emergncia de uma classe operria que trabalhava
em condies nas quais era importante a interveno do Estado para lhe garantir proteo no trabalho, essa classe
desapareceu no mundo desenvolvido e foi substituda por trabalhadores dos setores de servios, a maioria deles ocupada
em atividades burocrticas, os empregados de colarinho branco. Essa nova classe mdia numerosa, educada, tem uma
vida mais longa e altas aspiraes quanto a seus padres de vida e de segurana. Suas demandas so elevadas, e a questo
poltica ento saber qual dos dois, mercado ou Estado, tem melhores condies de atender satisfatoriamente a essas
aspiraes.
No regime social-democrata de previdncia social, que conta com um amplo welfare state, o Estado e os servios
sociais contribuem com uma proporo considervel do emprego. No regime liberal, a criao de emprego tambm se d
especialmente nos servios e nas categorias ligadas a profisses liberais e semiliberais, mas esse tipo de emprego menos
dependente do Estado e est mais concentrado nos servios ao produtor e no entretenimento pessoal que no modelo
social-democrata. O modelo liberal cria maior nmero de empregos nos servios no-qualificados que o socialdemocrata, mas o nvel do emprego nos servios sociais prestados pelo mercado mais alto. O modelo corporativista o
que mais depende do emprego industrial. Sua contribuio para a criao de novos empregos nos ramos de servios,
principalmente nos servios sociais, pequena por causa da nfase na famlia como supridora de condies de bem-estar.
Os trs modelos de capitalismo providencial nos fazem lembrar, ento, que existem maneiras alternativas de
implementar a cidadania social, mesmo nas economias avanadas. A anlise de Esping-Andersen tambm deixa claro que
as polticas sociais no so politicamente neutras. Elas estratificam as sociedades de diferentes modos e servem de base a
coalizes polticas de governo. Mais importante ainda que cada um desses tipos tem seu calcanhar de Aquiles na
manuteno do consenso construdo em torno do seu tipo particular de cidadania social. O tipo liberal depende de que o
mercado produza suficiente mobilidade social e suficientes oportunidades de emprego para que a grande maioria da

populao seja atendida pela seguridade social mnima prestada pelo Estado. Este intervm para estimular o mercado, mas
o faz custa de grandes dficits nas contas pblicas e nas externas.
No h nenhuma certeza de que continuem sendo criados bons empregos em nmero suficiente para satisfazer s
aspiraes de mobilidade. Nos Estados Unidos, os rendimentos da maioria da populao estagnaram nos ltimos anos e a
insegurana no emprego cresceu muito. Alm disso, a mobilidade social vem dependendo de que as sucessivas ondas de
imigrao forneam mo-de-obra para os postos inferiores de trabalho, enquanto permitem a um bom nmero de
imigrantes de levas anteriores ascender na hierarquia ocupacional. Essa forma de mobilidade somente trouxe resultados
parciais para os afro-americanos, e pode vir a ser totalmente intil no caso das novas geraes de migrantes hispnicos
(Wilson, 1994).
O tipo corporativista de regime de previdncia social depende da existncia de baixos nveis de participao
econmica e de altos nveis de produtividade, pois, nesse caso, a interveno do mercado no estimula o crescimento do
emprego. Assim, o desemprego provavelmente muito grande e as transferncias do governo tendem a gerar um
desequilbrio fiscal que impe um aumento dos impostos; mas esse aumento da taxao destri o fundamento geral da
adeso das categorias profissionais de nvel mais alto ao sistema previdencirio. O modelo social-democrata depende do
pleno emprego e da boa vontade de trabalhadores predominantemente masculinos do setor privado no sentido de abrir
mo de um aumento dos seus salrios reais facilitando com isso a concordncia dos empresrios com os altos
impostos que sustentam os nveis de emprego do setor estatal, no qual predomina a mo-de-obra feminina.
O caso latino-americano
Utilizar o conceito de regime previdencirio na Amrica Latina traz certas dificuldades. H uma grande variao
histrica entre os pases da regio quanto cobertura da seguridade social e a prestao de servios de educao e sade,
sendo que os pases de desenvolvimento pioneiro do Cone Sul dispem dos modelos mais antigos e mais abrangentes
(Mesa-Lago, 1991; Filgueira, s/d; Huber, 1995). Mesmo nos pases que tm sistemas mais amplos no se encontram
nveis de seguridade social comparveis at aos do tipo liberal oregime de previdncia social no qual o Estado tem a
menor participao. Apesar disso, possvel identificar semelhanas genricas entre a evoluo dos regimes
previdencirios da Amrica Latina e a dos pases de capitalismo avanado. At a dcada de 80, a prestao de assistncia
e previdncia social na Amrica Latina se aproximava mais do tipo corporativista, baseado nas diferenas de status
ocupacional, reservando boa parte da proteo ao mbito privado da famlia e da comunidade. Os Estados se utilizavam
da extenso dos direitos sociais a categorias profissionais-chave como um meio de consolidar o controle da elite (MesaLago, 1978). Como sucedeu nas monarquias autoritrias da Europa do sculo XIX, antecessoras dos regimes
corporativistas de previdncia social das democracias capitalistas avanadas, o Estado na Amrica Latina era
superdesenvolvido em relao sociedade civil e, em suas mos, a cidadania social se transformou num mecanismo de
consolidao do poder autoritrio (Mann, 1987; Flora & Alber, 1981; Roberts, 1996).
O regime previdencirio de tipo corporativista no conseguiu se consolidar na Amrica Latina. Seu fracasso, assim
como o do modelo de cidadania nele contido, foi apressado pela fragilidade das coalizes polticas que o sustentavam. A
independncia e o poder de barganha das categorias beneficiadas pela proteo estatal eram fracos, em comparao com
os grupos ocupacionais equivalentes na Europa. A maioria era formada por funcionrios do Estado ou empregados de
empresas estatais cuja posio foi se enfraquecendo medida que, em toda a Amrica Latina, as funes do Estado foram
sendo reduzidas pelas privatizaes e pela descentralizao. As polticas vigentes em vrios pases da regio, destinadas a
desregulamentar os mercados de trabalho para incentivar o investimento externo e o crescimento do emprego,
enfraqueceram os sindicatos do setor privado que apoiavam o modelo previdencirio de tipo corporativista. Os
empresrios no tm mais interesse em manter um sistema de previdncia social caro, pois as vantagens que este lhes
proporcionava o controle da fora de trabalho em um mercado oligopolista j desapareceram. Alm disso, apesar da
considervel ampliao da cobertura previdenciria, principalmente no caso dos trabalhadores urbanos, os setores
amparados pelo sistema continuam sendo uma minoria dentro de mercados de trabalho dominados pelo trabalho informal,
em grande nmero de pases.
O modelo corporativista tambm dependia da aquiescncia de uma massa da populao que recebia pouco, ou
nenhum, benefcio. Isso se tornava possvel porque, numa fase de intensa mobilidade social, as pessoas trocavam o campo
pela cidade e a se estabeleciam por conta prpria, ou na atividade informal. Laos de parentesco e de comunidade
ajudavam os migrantes a encontrar trabalho e moradia, a cuidar dos mais necessitados e at a providenciar boa parte da
infra-estrutura de desenvolvimento. Era essa a realidade que permitia aos Estados, em toda a regio, embora em graus
diferentes, relegar s famlias e s comunidades o encargo de prover condies de bem-estar, no obstante os problemas
econmicos e sociais trazidos pela urbanizao e pela industrializao. Entre 1940 e 1980, a mobilidade social ascendente
provavelmente foi intensa em toda a Amrica Latina, num momento em que, tanto na mesma gerao quanto entre
geraes, se verificava uma mudana do trabalho no campo pelo emprego manual e no-manual na cidade (Roberts, 1995,
Tabela 6.1). Nas reas urbanas, o rpido aumento da proporo de empregos no-manuais criou novas oportunidades de

mobilidade entre as geraes, e os filhos de migrantes puderam ter acesso educao urbana e conseguiram encontrar
empregos em escritrios, lojas ou nos servios sociais. O perodo de mobilidade ascendente induzido pelas mudanas na
estrutura ocupacional provavelmente j passou, pois agora se tem notado uma desacelerao na abertura de novos
empregos na economia formal, e ao mesmo tempo um aumento do desemprego aberto.
O momento atual corresponde, portanto, transio de um regime que no mais vivel para um novo modelo
que, por enquanto, ainda est indefinido. Restries externas e internas nos oramentos estatais tm colocado os governos
em toda a Amrica Latina em grande dificuldade para ampliar a cobertura previdenciria, a fim de atender s
necessidades da competio econmica no mercado mundial. O modelo que vem emergindo , por conseguinte, prximo
ao do regime liberal, no qual o Estado deixa de desempenhar um papel principal na prestao de assistncia e proteo
social. Com medidas descentralizadoras, a proviso de servios sociais se d por intermdio da cooperao e da
participao financeira das comunidades locais, com o auxlio das instituies sem fins lucrativos e pela introduo de
mecanismos de mercado como o auxlio-educao educational vouchers (Cepal, 1995). Essas medidas do nfase aos
programas destinados a assistir aos mais necessitados e no oferecem cobertura universal.
Meios alternativos de prover condies de bem-estar
Embora os contornos de um novo regime de bem-estar social j estejam visveis na Amrica Latina, preciso
analisar mais profundamente a maneira de coloc-lo em prtica. H muita controvrsia e uma grande incerteza quanto ao
equilbrio desejvel entre a participao do Estado e a contribuio do mercado e das associaes voluntrias, ou da
famlia e da comunidade. Para entender essas questes preciso partir da perspectiva da cidadania, a fim de pensar a
respeito dos dilemas inerentes proviso de condies de bem-estar social. Sugiro que esses dilemas sejam analisados em
duas dimenses: de um lado, considerando se a previdncia social definida como responsabilidade da comunidade ou
fundamentalmente privada; de outro, se ela toma como base o indivduo ou o grupo.
Direitos sociais e responsabilidades so por sua prpria natureza inerentes s relaes sociais e tm um carter
coletivo, que diferente de direitos e responsabilidades individuais associados cidadania civil ou poltica. A moderna
concepo (liberal) da cidadania civil ou poltica se baseia no exerccio individual de direitos e obrigaes (ver Beiner,
1995; Ignatieff, 1995; Pocock, 1995). A propriedade privada protegida pela lei, e esse fato , em ltima instncia, a
garantia dos indivduos contra a autoridade arbitrria do Estado. O lar das pessoas pode se tornar, quando necessrio, sua
torre.
A cidadania social, ao contrrio, depende muito mais da participao da comunidade. O exerccio formal ou
informal dos direitos de cidadania social depende da participao ativa de outros, para os quais esses direitos constituem
obrigaes. Os direitos sociais so, em larga medida, direitos de receber ajuda dos outros, e as responsabilidades sociais
se referem a dar ajuda aos outros. Sade e educao, por exemplo, so ao mesmo tempo direitos sociais individuais e
direitos que beneficiam a comunidade como um todo. Alm disso, a cidadania social depende tanto da qualidade
interpessoal dos servios prestados e recebidos quanto dos direitos e das responsabilidades formais.
A cidadania social depende, ento, da disponibilidade de relaes sociais e de um certo sentimento de identidade e
obrigao comuns. No possvel agir sozinho para obter servios que so basicamente coletivos, tais como condies
adequadas de habitao, atendimento mdico ou auxlio em situaes de grande urgncia. Esses servios so prestados
pelo Estado, ou ento podem ser obtidos pela associao com outras pessoas que tenham as mesmas necessidades. Mesmo
quando o Estado que presta o atendimento, o indivduo tem melhores condies de manter uma certa autonomia perante
a gesto que procede de cima para baixo se cooperar com outros na organizao de um lobby perante o rgo
administrativo. Por essa razo, as organizaes comunitrias e as redes de assistncia social esto no cerne da democracia
deliberativa.
claro que, na ausncia dessas relaes sociais de apoio, a cidadania social pode se tornar um meio de controle
por parte do Estado. a que a tenso entre a esfera privada e comunal e a esfera pblica se torna mais evidente. A
origem da distino entre pblico e privado na cidadania moderna foi o ataque do mercado s formas tradicionais de
proviso de bem-estar social. Como observaram Fraser & Gordon (1994), as demandas da unidade familiar por recursos
baseados no parentesco e na comunidade perderam fora diante da individualizao dos direitos de propriedade e da
liberao da fora de trabalho de suas obrigaes comunais. O parentesco se tornou, em essncia, uma esfera domstica
ou privada da sociedade.
Nessas circunstncias, a famlia se coloca em oposio ao Estado e o privado se ope ao pblico, como esferas
concorrentes na prestao de servios sociais. O Estado providencia esses servios como parte dos direitos dos cidados,
mas eles podem ser privatizados em momentos de crise fiscal, porque a famlia e a comunidade assumiro as tarefas
sociais. O limite entre uma definio pblica ou privada de moral flutuante, depende da ideologia dominante e pode ser
modificado pela ao poltica. Quando o bem-estar visto como uma questo basicamente privada, a ser resolvida no
mbito da famlia e da comunidade imediata, e no como um assunto pertinente atividade e organizao poltica, se
impe uma barreira permanente extenso da cidadania social (Turner, 1990, p.209).

A combinao das dimenses pblico/privado e coletivo/individual d origem a quatro modalidades alternativas de

prover bem-estar social (ver Quadro nesta pgina). Esses resultados setoriais e suas respectivas polticas determinam o
desenvolvimento da cidadania social, pois as pessoas recorrem a mecanismos distintos de gerao dos servios que
desejam para si mesmas e para suas famlias. Com o tempo e a variao das condies propcias, essa atividade pode
alterar a concepo predominante de cidadania.
No primeiro tipo as pessoas enfrentam dificuldades que requerem uma soluo comunitria, e esta procurada por
meio da cooperao com outros em organizaes voluntrias dedicadas a melhorar a qualidade da habitao, da educao
e das demais comodidades urbanas. Isso corresponde a uma concepo participativa da cidadania, na qual o bem-estar
social, embora definido como responsabilidade pblica, controlado diretamente, isto , no nvel local, por seus
beneficirios. No segundo tipo o fundamento da ao tambm a cooperao baseada na unidade familiar, mas as
estratgias so privatizadas, destinadas a obter condies de bem-estar por intermdio da assistncia mtua na esfera da
unidade familiar. Nessa situao, as pessoas participam politicamente a fim de salvaguardar seus direitos civis e seus
interesses econmicos, mas quando o bem-estar dos membros da unidade familiar visto como responsabilidade
particular da famlia, o sentido de cidadania social se estreita.

O terceiro e o quarto tipos se caracterizam por baixa participao da famlia ou da comunidade, correspondendo a
formas no-participativas de cidadania. O terceiro tipo aquele em que os indivduos recorrem ao Estado ou a rgos
estatais de grande poder, e esto em permanente contato com eles, mas carecem de apoio social e se sentem impotentes
para controlar os termos dessa relao. O conceito de cidadania tem um contedo paternalista, pelo quais os direitos
individuais proteo social so reconhecidos, mas estes so definidos de cima. O quarto tipo no qual os indivduos
adquirem servios no mercado corresponde, em sua manifestao extrema, a uma negao da cidadania social como
responsabilidade coletiva.
Os limites da cidadania social na Amrica Latina
Embora reconhecesse a existncia de alternativas a um welfare state centralizado, Marshall tinha poucas dvidas
quanto ao fato de que o Estado deveria ser o principal responsvel pela implementao de padres de cidadania social.
Seu pensamento pode ser sintetizado nos seguintes termos: como o funcionamento do mercado, no mbito nacional e
internacional, gera desigualdades econmicas e sociais, somente uma instituio nacional e representativa o Estado
democrtico pode agir em defesa do interesse geral. A mobilidade do trabalho e do capital dificulta solues puramente
locais. Poderia ainda ser acrescentado que o Estado nacional tem limites em sua capacidade de agir em defesa do interesse
geral, em virtude da internacionalizao dos mercados e da emergncia de blocos comerciais e mercados comuns. Alm
disso, a moderna cidadania social se funda numa infra-estrutura complexa e interdependente de servios de sade,

educao e previdncia social. Essa infra-estrutura requer uma gesto competente e uma coordenao de recursos que
muito provavelmente as associaes voluntrias ou os mecanismos de mercado no podem garantir.
Essa concepo do papel do Estado depende, porm, da existncia de uma estrutura institucional que poucas
sociedades possuem: uma burocracia estatal eficiente e desinteressada, uma sociedade civil forte e o respeito generalizado
lei. Alm disso, a escassez de pessoal treinado e a disseminao do clientelismo tornaram a histria recente da
interveno estatal nas questes sociais na Amrica Latina to predatria quanto lenta, para citar uma expresso de Evans
(1989).
No de estranhar, portanto, que o papel do Estado na garantia da cidadania social venha sendo atualmente to
questionado. Na Amrica Latina, assim como nos Estados Unidos e na Europa, o Estado freqentemente visto como
uma fonte ineficiente, demasiado burocrtica e inerentemente autoritria de condies de bem-estar social. Habermas
(1995) v nesse centralismo uma caracterstica intrnseca da cidadania social, afirmando que os direitos sociais, como os
direitos civis de propriedade privada, contribuem de modo necessariamente ambguo para a democracia. Constituem a
base da liberdade individual e da independncia social, que favorecem o exerccio efetivo dos direitos polticos. Mas
tambm geram uma burocracia previdenciria e um clientelismo que limitam a independncia poltica, enquanto os
direitos de propriedade privatizam os interesses polticos.
Entretanto, as outras trs formas de proporcionar bem-estar tambm exigem condies institucionais que podem
no ser encontradas na Amrica Latina, e cuja eficcia pode variar de um pas para outro. Isso talvez seja mais evidente
no caso do mercado, apesar de sua crescente importncia na manuteno dos fundos de penso e na prestao de servios
privados de sade e educao. Os limites do mercado na proviso desses servios decorrem basicamente da pobreza e da
desigualdade de renda. Se apenas uma pequena parcela da populao tem condies de adquirir servios sociais no
mercado, ento estes podem se tornar fatores adicionais de desigualdade, por criar uma pequena camada privilegiada que
monopoliza os melhores recursos de educao e assistncia mdica. O fraco desenvolvimento dos mercados financeiros
significa que a interveno e a superviso do governo sero necessariamente maiores nas reas em que a presena do
mercado vem se tornando mais usual, como no caso de aposentadorias e penses.
A mais grave limitao ao do mercado na proviso de servios sociais est na situao do emprego na
Amrica Latina. Mais que nos pases de capitalismo avanado, a previdncia social prestada pelo Estado na Amrica
Latina se vincula ao emprego, e no a um direito universal da cidadania. Os benefcios da previdncia social tm sido em
grande parte custeados pelas contribuies das empresas e dos trabalhadores, e no pelo imposto de renda. Uma
conseqncia disso a prtica, tanto das empresas quanto dos trabalhadores, de fugir ao nus das contribuies
previdencirias, recorrendo ao trabalho sem carteira assinada. Esse tipo de emprego mais comum nas atividades por
conta prpria e nas pequenas empresas, cujas despesas operacionais so oneradas pelos encargos sociais e que correm
menos risco de ser apanhadas. Mas as pesquisas revelam que at as grandes empresas empregam ilegalmente uma parcela
de trabalhadores informais, no-registrados (Roberts, 1989a). O desenvolvimento econmico desigual, tanto na cidade
quanto no campo, aumentou o contingente de trabalhadores sem carteira, que corresponde a uma proporo considervel
do emprego informal.
A reestruturao econmica das duas ltimas dcadas tem acentuado essa tendncia, contribuindo para aumentar a
parcela da atividade econmica realizada fora dos padres do emprego estvel e da jornada integral (Marshall, 1987;
Standing, 1988; Roberts, 1989b). A populao economicamente ativa inclui um nmero cada vez maior de trabalhadores
em tempo parcial e de mo-de-obra informal que no protegida pela legislao do trabalho, alm de desempregados. A
importncia crescente das formas de trabalho precrio se baseia na mudana tecnolgica e no carter interdependente da
economia mundial, fatores que incentivam as empresas a flexibilizar a utilizao da mo-de-obra, com a explorao do
trabalho por conta prpria e de pequenas empresas, alm do emprego informal no-protegido pela legislao, tanto nos
pases desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento.
A crise que os pobres da Amrica Latina vm enfrentando conseqncia do declnio das oportunidades de
emprego formal em empresas mdias e grandes, inclusive no setor estatal, num contexto em que o emprego formalizado
sempre foi o principal meio de acesso aos benefcios sociais proporcionados pelo Estado. As taxas de desemprego urbano
cresceram rapidamente na Amrica Latina durante a crise dos anos 80, chegando mdia de 8,9 por cento em 1985, mas
caram para 6,6 por cento por volta de 1987, e foram particularmente graves entre os mais educados e mais jovens (ILO,
1989, p.28). Na ausncia de instrumentos pblicos de proteo social, como o auxlio-desemprego e a ajuda s famlias
que vivem abaixo da linha de pobreza, as pessoas tero de continuar recorrendo s mais diversas fontes informais de
renda para sobreviver.
As conseqncias da liberalizao do mercado tambm se fizeram sentir sobre a distribuio da renda entre as
famlias. Os anos dourados das taxas de crescimento aceleradas as dcadas de 50, 60 e 70 foram substitudos, nos
pases desenvolvidos e nos pases em desenvolvimento, por um perodo de crescimento mais lento. Embora a taxa de
crescimento existente tenha permitido at recentemente um aumento da renda per capita, o ritmo desse crescimento tem

sido lento, se comparado com o das dcadas anteriores; alm disso, a renda tem sido distribuda de modo desigual.
Pesquisas realizadas no Mxico indicam uma tendncia de diminuio da concentrao de renda entre 1977 e
1984, mas logo em seguida houve um novo aumento (Cortes & Rubalcava, 1991). A ligeira queda da desigualdade da
renda familiar no Mxico no perodo mencionado pode ser explicada pelo aumento do nmero de pessoas provenientes de
famlias pobres que ingressou no mercado de trabalho. H limites, porm, para o nmero de trabalhadores que as famlias
podem colocar no mercado, principalmente em pases nos quais houve anteriormente uma queda da fertilidade e do
tamanho das famlias. Mesmo no Mxico, o tamanho das famlias caiu rapidamente entre 1980 e 1990, contribuindo para
reduzir o contingente de mo-de-obra liberado pelas unidades familiares. Pesquisas sobre a fora de trabalho urbana no
Mxico mostram que as desigualdades de renda aumentaram sensivelmente entre 1987 e 1994 nas principais cidades do
pas, apesar de terem sido anos de crescimento econmico (Oliveira, Roberts & Tardanico, 1996). As pesquisas tambm
revelam que, durante a crise de 1995, as famlias no conseguiram compensar a reduo da renda real com o aumento da
participao de seus membros na fora de trabalho, em parte porque a queda da fertilidade contribuiu para o declnio do
tamanho das famlias. Assim, entre 1993 e 1995, a pobreza das famlias cresceu, registrando-se uma queda de
aproximadamente 20 por cento na renda familiar real. O crescimento da desigualdade de renda nas cidades mexicanas tem
sido acompanhado pela expanso do emprego informal. Nas trs principais reas metropolitanas do pas, 57 por cento da
populao economicamente ativa estava coberta pela previdncia social em 1987, enquanto apenas 41 por cento dessa
populao tinha a mesma cobertura em 1995. Entre os trabalhadores assalariados, a porcentagem de cobertura caiu de 74
por cento para 58 por cento.
Em muitos pases da Amrica Latina, uma minoria significativa ou a maioria da populao est fora das
instituies do mercado formal; assim, tais instituies no podem constituir mecanismos eficazes de garantia de um
padro bsico de bem-estar. Alm disso, no possvel prever se esse numeroso contingente de trabalhadores que est
fora da economia formal apoiar ou no um regime de previdncia social, e isso dificulta a formao de coalizes
estveis de base ocupacional que assegurem a permanncia de determinado regime.
Famlia, comunidade e associaes voluntrias so, primeira vista, instrumentos promissores de
desenvolvimento de um modelo de cidadania social menos centrado no Estado, especialmente se levarmos em conta as
tradies comunitrias de muitas regies rurais da Amrica Latina, bem como a forte influncia da religio sobre as
famlias e as comunidades. De fato, as relaes familiares e comunitrias constituram bases fundamentais de apoio para a
urbanizao durante a fase de rpido crescimento da regio. Mas essas fontes informais de bem-estar social tm
importantes limitaes, que precisam ser identificadas e pesquisadas.
O isolamento social da famlia impe restries significativas sua capacidade de suprir condies de bem-estar.
Em primeiro lugar, preciso que ela funcione como uma unidade coesa. A ideologia religiosa permite fortalecer esse
aspecto, por acentuar o papel da famlia como unidade principal de proteo e assistncia. Mesmo nesse caso, porm, a
coeso tambm depende de a famlia ser uma unidade econmica, como nas famlias camponesas ou nas empresas
familiares, ou de o chefe de famlia ganhar um salrio que permita que sua esposa se dedique a cuidar dos filhos e
administrar a casa. Esping-Andersen considera essa combinao de ideologia religiosa e salrio familiar como uma das
caractersticas do modelo alemo de capitalismo providencial, que delega unidade familiar muitas das funes sociais.
Em segundo lugar, possvel que as famlias se baseiem tanto no conflito de interesses entre pais e filhos, marido e
mulher quanto no consenso. Mas as possibilidades de conflito se avolumam quando os modos tradicionais de dividir
responsabilidades e as ideologias patriarcais so postos em questo pelo funcionamento do mercado, ou por modelos mais
independentes de identidade de gnero. Unidades familiares menores, a tendncia de os filhos viverem por conta prpria
mais cedo, esposas que trabalham fora, tudo isso fez da famlia uma unidade menos consensual, qual faltam os recursos
humanos necessrios proviso do bem-estar de seus membros.
H muito tempo as pesquisas tm chamado a ateno para o emprego de estratgias econmicas e polticas por
parte das famlias pobres dos centros urbanos na Amrica Latina (Schmink, 1984; Nelson, 1979; Gonzalez de la Rocha,
1986). Essas estratgias familiares so comumente usadas pelas famlias pobres para defender seus interesses econmicos,
ou para garantir moradia e demais comodidades do meio urbano. Embora raramente as estratgias econmicas contribuam
para a organizao coletiva, como sindicatos ou cooperativas de produtores, as estratgias voltadas para o acesso a
servios sociais se tornaram uma base para a construo de importantes movimentos sociais, embora muitas vezes
transitrios e desorganizados.
Hoje no to provvel que a mobilidade social seja vista pelas famlias como uma possibilidade real. Ao
contrrio, tm-se acentuado as estratgias de sobrevivncia, o que no deixa de ser uma grande diferena em relao ao
perodo que se estendeu at meados dos anos 70, quando mudanas estruturais nas economias urbanas da Amrica Latina
permitiram uma significativa mobilidade ocupacional. Essas estratgias de sobrevivncia freqentemente incluem, at
entre os mais pobres, uma tentativa de manter os nveis de consumo anteriores. Embora a reestruturao econmica torne
mais difcil para as famlias pobres garantir alimento e assistncia adequados a seus membros, ela tambm pe em

questo o estilo de vida e o tipo de economia de consumo que se desenvolveu na dcada de 70, mesmo entre os mais
pobres. Alm disso, as dificuldades impostas aos pobres foram acrescidas pela reduo do valor real da assistncia
pblica, que vem acompanhando a reestruturao da economia, quer seja no caso das transferncias pagas pelo governo,
quer seja na qualidade dos servios sociais prestados.
Duas tendncias vm sobressaindo no perodo recente de liberalizao econmica. Entre os pobres, o recurso a
estratgias econmicas voltadas para a sobrevivncia. Essa tendncia exige consenso entre os membros da unidade
familiar, mas, ao mesmo tempo, torna difcil chegar a esse consenso. As famlias precisam ganhar mais, porm o esforo
necessrio para isso tem aumentado consideravelmente, j que as condies de trabalho se deterioraram. Porm, a
ausncia de uma regulao eficiente, aliada aos baixos nveis de subsistncia, indica que o mercado de trabalho tem
condies de absorver um nmero maior de trabalhadores, embora com nveis mais baixos de remunerao. A famlia em
que s uma pessoa ganha salrio que sempre mais um ideal que uma realidade, entre os pobres tem-se tornado
uma forma cada vez mais rara de sobrevivncia. O aumento do emprego informal, j assinalado, trouxe duas
conseqncias: de um lado, abriu um grande nmero de oportunidades de trabalho que representam uma fonte
complementar de renda, mas insuficiente para sustentar uma famlia; de outro lado, aumentou substancialmente a
participao das mulheres no mercado de trabalho, inclusive as casadas e com filhos pequenos (Garcia & Oliveira, 1994).
Esse fato, combinado com o relativo declnio do valor do salrio individual, observado h pouco, acarretou um
aumento do nmero de famlias nas quais h dois ou mais assalariados. Escapar da pobreza depende da existncia de duas
pessoas que trabalham e recebem salrio na mesma unidade familiar. Essa mudana na relao das famlias com o
mercado de trabalho, aliada ao grande volume do desemprego aberto, refora as desvantagens do isolamento social e
econmico. As famlias pobres necessitam de fontes cada vez mais diversificadas de trabalho para seus membros. As
famlias chefiadas por mulheres solteiras so principalmente aquelas em que os filhos tm idade suficiente para colaborar
na renda familiar. Vrios estudos concluem que, recorrendo a essas estratgias, muitas famlias conseguem evitar uma
queda em seus padres de subsistncia (Gonzalez de la Rocha, 1988 e 1991; Benera, 1991; Selby et al., 1990).
Contudo, h um aumento da carga de trabalho imposta a certos membros da famlia, especialmente s mulheres
que as chefiam que, freqentemente, alm do trabalho remunerado tm de se ocupar de todas as tarefas domsticas. As
mulheres lideraram alguns dos mais significativos movimentos de protesto organizados em Buenos Aires durante as
dcadas de 70 e 80 contra o aumento dos preos, a escassez de produtos e a favor dos direitos humanos (Jelin, 1986). Por
outro lado, como os membros da famlia dispem de menos renda para gastar na aquisio de bens de consumo,
aumentam os conflitos em torno da escolha das prioridades de gastos. A crescente importncia das estratgias econmicas
coletivas se contrape, porm, a essas tendncias para a individualizao. As instituies que distribuem alimentos para
pessoas carentes ou desabrigadas a sopa dos pobres [soup kitchens] so um exemplo; o ressurgimento da chamada
economia de bairro outro (Friedmann, 1989; Valdes & Weinstein, 1993; Blondet, 1991).
A importncia crescente das questes econmicas na preocupao das famlias tem de certa forma restringido a
relevncia das questes sociais, pois comer se tornou uma prioridade das famlias pobres e as pessoas tm menos tempo
para gastar com as organizaes de bairro ou de vizinhana.Gonzalez de la Rocha et al.(1990) observaram que a crise
no Mxico acabou privatizando os assuntos de interesse das famlias. Alm disso, a urbanizao entrou numa fase de
consolidao, havendo menos possibilidades de ocupar terras por invaso e construir moradias por conta prpria. O
aluguel se tornou a forma predominante de posse de uma moradia entre os pobres, mesmo nas reas de invaso de
posseiros, o que distanciou ainda mais o interesse pelos problemas da vizinhana e a capacidade das famlias para
resolver seus problemas por iniciativa prpria.
O mercado tambm teve o efeito de limitar a capacidade das comunidades locais de oferecer servios sociais. Nos
pases de capitalismo avanado, a ocupao comum deu origem a fortes laos comunitrios dentro das cidades,
especialmente nos lugares em que essa ocupao criou estreita interdependncia, como no caso das regies mineiras e dos
grandes centros monoindustriais. Interdependncia at certo ponto semelhante pode se fundamentar na origem tnica,
como ocorre nos guetos tnicos espalhados pelos Estados Unidos. Mas o desenvolvimento econmico introduz uma
diviso econmica e social nas comunidades rurais e urbanas, o que acaba enfraquecendo a localidade como base de
coeso e fonte de servios sociais. Os estudos de comunidade na Amrica Latina tm chamado a ateno, por exemplo,
para as desesperadas tentativas individuais das famlias que, para arranjar um meio de ganhar a vida, terminam por
enfraquecer o papel da vizinhana como base de uma organizao coletiva (Eckstein, 1990; Tironi, 1987; Caldeira, 1984).
Interesses externos, como o crime organizado, os grupos religiosos ou a mdia globalizada, representam hoje estmulos
mais poderosos diviso e individualizao que no passado, jogando parentes e vizinhos uns contra os outros, assim
como os jovens contra os membros mais idosos da comunidade. Zaluar, por exemplo, afirma que processos desse tipo
destruram a cultura comunitria das favelas do Rio de Janeiro (Zaluar, 1996).
Seja como for, o padro atual de mobilidade espacial na Amrica Latina impede que a comunidade local se torne
uma fonte estvel de proviso de servios de bem-estar. O processo de reestruturao econmica atualmente em curso

tem contribudo para a grande volatilidade dos mercados de trabalho urbanos, provocando migraes, j que algumas
empresas reduzem a mo-de-obra para aumentar sua competitividade, enquanto outras fecham as portas devido
concorrncia de produtos importados mais baratos. A liberalizao do comrcio internacional produz efeitos semelhantes
na rea rural, pois a importao de produtos alimentcios enfraquece um setor j bastante debilitado. Ao contrrio do que
ocorreu nas migraes campo/cidade de perodos anteriores, a mobilidade tende agora a ser interurbana, ou seja, as
pessoas se mudam para novas reas de desenvolvimento econmico, criadas pelas manufaturas de exportao. Foi o que
se passou com as empresas maquiladoras(1) estabelecidas na fronteira setentrional do Mxico, que atraram importante
fluxo populacional para a regio. Em outros lugares, porm, houve eliminao de empregos, em conseqncia da
concorrncia provocada pela abertura dos mercados. Na cidade do Mxico, por exemplo, foram eliminados muitos postos
de trabalho nas indstrias manufatureiras tradicionais de bens de consumo bsico, como as de txteis. A maior parte dos
novos empregos foi criada na indstria automobilstica e na de produtos eletrnicos do norte do pas.
A migrao internacional se transformou numa estratgia usual, principalmente no Mxico e na Amrica Central,
devido proximidade dos Estados Unidos. Mas outros pases da Amrica do Sul tambm participam desse movimento em
direo ao norte; a migrao internacional dentro da regio tambm bastante significativa, como, por exemplo, entre a
Argentina e os pases limtrofes. Os vnculos internacionais criados pela migrao se tornam s vezes fontes mais
importantes de acesso ao bem-estar social que o Estado nacional, ou as relaes comunitrias dentro do pas. As remessas
de dinheiro se tornaram um fator importante de desenvolvimento e bem-estar das comunidades no Mxico e na Amrica
Central. H mais elementos envolvidos nessas remessas que o fluxo financeiro, pois freqentemente os emigrantes
mantm profundas ligaes com as comunidades que deixaram para trs, criando com isso vnculos polticos e
econmicos. Os empreendimentos transnacionais, quer sejam de natureza social, econmica ou poltica, refazem o mapa
da cidadania, superando limites nacionais e fortalecendo laos externos, internacionais, em detrimento dos laos internos,
nacionais.
Finalmente, h a questo da sociedade civil e da atividade associativa. Essa tem sido uma base slida de
construo da cidadania social em muitos pases e, freqentemente, fonte de nova definio de padres. Exemplo disso
o grande nmero de subgrupos voltados para necessidades especficas, que se colocam fora do mbito do Estado (Balbo,
1987). Uma multiplicidade de redes informais e de associaes voluntrias vem surgindo, dedicada a suprir necessidades
especficas e proporcionando servios sociais, ou constituindo foros para a manifestao de idias, ou centros de ajuda
mtua. A famlia e seus integrantes, principalmente as mulheres, so elementos centrais na manuteno dessas atividades.
Mas esse setor depende da existncia de um grande nmero de cidados que tenha tempo e dinheiro suficientes para
dedicar atividade voluntria. As bases de sustentao da atividade filantrpica e de ajuda mtua na Amrica Latina so
precrias, devido fragilidade econmica da classe mdia e das classes trabalhadoras. A religio oferece uma base mais
slida para tais iniciativas, como demonstram vrios estudos urbanos (De la Pea & De la Torre, 1990; Mariz, 1992).
A fraqueza das tradies nacionais de atividade associativa faz das organizaes voluntrias ligadas a instituies
estrangeiras um valioso tema de pesquisa. As ONGs que mantm ligaes com o exterior tm se revelado importantes
provedoras de servios sociais na Amrica Latina e um forte estmulo para a organizao popular em torno de questes
de welfare (ver Valdes & Weinstein, 1993). Mas elas tm um impacto ambguo sobre a cidadania social. A expresso
ONG inclui uma grande diversidade de organizaes leigas e religiosas, polticas e no-polticas. Diferenciam-se por seu
grau de dependncia de fundos externos e de pessoal administrativo estrangeiro. Sua importncia na Amrica Latina
tambm varivel, sendo maior entre os pases mais pobres e de menor populao. H inevitveis dificuldades na
coordenao de polticas sociais entre organizaes to diversas. Alm disso, h diferenas entre as ONGs cujos servios
so coordenados a partir do exterior e aquelas que trabalham de comum acordo comapopulao local, procurando
fortalecer a capacidade de iniciativa das comunidades. Uma questo muito relevante consiste em saber se as organizaes
que mantm vnculos externos e no precisam prestar contas de suas atividades contribuem de fato para desenvolver um
sentimento nacional de igualdade de direitos sociais.
Concluso
H uma premente necessidade de que o Estado formule polticas sociais e proporcione condies de bem-estar s
populaes, principalmente em virtude da persistncia dos elevados ndices de pobreza. As presses para que se
encontrem solues rpidas e paliativas para o problema so muito fortes diante da dependncia econmica e da
conseqente subordinao da poltica social poltica econmica. Pode-se dizer que h necessidade de polticas sociais
que colaborem para construir um padro bsico de cidadania social, o qual no s ajude a diminuir a pobreza e garantir
que ela no se perpetue, como tambm contribua para a integrao social, proporcionando servios que reduzam as
desigualdades de oportunidades de vida, de acesso educao, sade ou previdncia social. Outra questo est em
encontrar as bases polticas para sua proviso. Formas de proporcionar bem-estar social ou regimes de bem-estar
social , estveis e generalizadas, equivalentes s encontradas nos pases de capitalismo avanado, somente sero viveis
na Amrica Latina no momento em que houver coalizes relativamente estveis de classe, capazes de sustent-las. No

ser fcil elaborar e aplicar polticas sociais de longo prazo que assegurem uma participao igualitria nos padres da
sociedade. Mas esse desafio vital, pois na ausncia da dimenso social, as cidadanias poltica e civil no tero
condies de se consolidar.
da mxima importncia, por conseguinte, analisar as polticas sociais em termos dos seus efeitos na
estratificao das populaes e na criao ou no enfraquecimento das coalizes de classe. Sem que se esteja atento
poltica ou analiticamente a essas bases de apoio, de nada adiantaro os rtulos associados s polticas sociais, sejam eles
liberais, social-democratas ou social-liberais. Um aspecto desse exerccio analtico consiste em refletir sobre as mudanas
econmicas e sociais que hoje do origem a uma populao mais fragmentada e isolada do ponto de vista social do que
aconteceu no passado, e que alm disso criam indivduos mais expostos a foras culturais e econmicas externas.
preciso ter certeza de que o tipo de populao que as polticas sociais parecem visar realmente existem. Ou seja, polticas
que presumem a existncia de comunidades coesas podem trazer conseqncias imprevistas, se forem adotadas em
localidades cujos moradores no so permanentes e tm diferenas culturais e econmicas apreciveis. Igualmente,
precisamos estar seguros de que os atores sobre os quais se baseiam as polticas sociais em curso Estado, organizaes
no-governamentais ou famlia so capazes de desempenhar o papel que deles se espera e de uma forma que contribua
para desenvolver um sentimento geral de cidadania.
possvel fazer especulaes sobre o tipo de cidadania social e de regime de bem-estar social mais vivel na
Amrica Latina. Como j mencionamos, improvvel que o emprego gere interesses comuns sustentveis. Assim, as
polticas que servem de base para as coalizes de classe que sustentaro o regime e lhe conferiro legitimidade
provavelmente no sero baseadas no emprego, ao contrrio do que ocorre nos pases capitalistas avanados, mesmo que
aposentadorias e outros benefcios da previdncia social baseados na profisso tenham alguma importncia. Uma base
mais geral para a criao de polticas orientadas para a promoo do bem-estar social o ambiente residencial as
condies de moradia na cidade e no campo e seu papel no fornecimento de meios educacionais, sanitrios, culturais e
sociais que permitam s pessoas participar dos padres bsicos de sua sociedade. Apesar da heterogeneidade das cidades
latino-americanas, h uma preocupao comum s classes mdias e aos pobres quanto a condies de moradia
apropriadas e seguras.
O que se afirmou at agora deixa ainda em aberto a questo dos setores que devero prover as condies de bemestar. No existem solues bvias, porque os setores capazes de suplementar o Estado no exerccio dessas funes
mercado, associaes voluntrias, famlia e comunidade local apresentam, como vimos, deficincias inerentes. O
mercado fraco demais. As associaes voluntrias so demasiadamente fragmentadas e dependentes do exterior. A
famlia e a comunidade no so unidades suficientemente coesas para oferecer um acesso adequado a condies de bemestar, a partir de recursos prprios. Por isso, o Estado ter de ocupar o papel principal na regulamentao das condies
de vida e na garantia de um padro bsico de segurana e bem-estar.
A poltica social destinada comunidade local facilmente descentralizvel e nisto que o papel do Estado
nacional requer modificao. Sua funo provavelmente consistir, agora mais que no passado, na definio de regras
gerais e oramentos, deixando para os governos municipais e os conselhos de moradores as decises quanto s
prioridades e sua execuo. Diante dos elevados ndices de mobilidade espacial, cabe tambm assinalar a importncia de
os direitos ao bem-estar baseados no local de residncia serem transferveis. Esse outro argumento a favor de tornar o
Estado nacional responsvel, em ltima anlise, por esses direitos, em vez de mant-los vinculados permanentemente
famlia e s relaes de comunidade.

NOTAS

1. Empresas maquiladoras o nome dado s fbricas de propriedade de capitais americanos estabelecidas ao longo da fronteira do norte do Mxico,
que exploram a mo-de-obra local barata [N. do T.].

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Traduo de Vera Pereira