Revista Acta Geográfica

ISSN 1980-5772
eISSN 2177-4307
DOI: 10.5654/actageo2013.0003.0006 ACTA Geográfica, Boa Vista, Ed. Esp. Geografia Agrária, 2013. p.103-132
APREENDENDO DINÂMICAS TERRITORIAIS DE DESENVOLVIMENTO POR

MEIO DA ANÁLISE ESCALAR: UM ESTUDO DO PROINF E DAS EMENDAS
PARLAMENTARES NO TERRITÓRIO RURAL ZONA SUL DO
RIO GRANDE DO SUL
Grasping Development Territorial Dynamics through Scale Analysis: Proinf and Parliamentary Amendments study on
Território Rural Zona Sul do Estado do Rio Grande do Sul
Aprehendiendo Dinámicas Territoriales de Desarrollo a través de la Análisis Escalar: un estudio de Proinf y
Enmiendas parlamentarias en lo territorio rural Zona Sul do Rio Grande do Sul
Anelise Graciele Ramboi

Universidade Federal da Fronteira Sul - Brasil
Lillian Bastianii
Evander Eloi Kroneiii
Marcelo Antonio Conteratoiv
Sergio Schneiderv
Universidade Federal do Rio Grande do Sul - Brasil
RESUMO
O presente artigo procura evidenciar as múltiplas dinâmicas territoriais construídas a partir do Programa
Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (Pronat), por meio do Apoio a Projetos de Infraestrutura e
Serviços em Territórios Rurais (Proinf) e das Emendas Parlamentares no território rural Zona Sul do Estado do
Rio Grande do Sul (TRZS). Parte-se da hipótese de que além da dinâmica territorial desencadeada no âmbito do
Pronat, territorializada pela ação do Colegiado de Desenvolvimento Territorial (Codeter), há uma miríade de
atores que mobilizam diferentes escalas de ação de modo a atender suas demandas, interesses e necessidades.
Ademais, considera-se que estas escalas, embora tenham dinâmicas e trajetórias distintas, pouco interagindo
entre si, mostram-se complementares no atendimento das demandas territoriais. Defende-se, no entanto, que
para que seja desencadeado um processo de desenvolvimento territorial rural sustentável, tal como preconizado
pelo Pronat e pelo Programa Territórios da Cidadania (PTC), torna-se necessário maior concertação entre as
dinâmicas escalares em questão.
Palavras-chave: análise escalar; Proinf; Emendas Parlamentares; desenvolvimento territorial.
ABSTRACT
This article intends to highlight the multiple territorial dynamics constructed from Programa Desenvolvimento
Sustentável de Territórios Rurais (Pronat) through the Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços em
Territórios Rurais (Proinf) and Parliamentary Amendments within Território Rural Zona Sul do Estado do Rio
Grande do Sul (TRZS). We started from the hypothesis that beyond territorial dynamics initiated under Pronat,
territorialized by the Colegiado de Desenvolvimento Territorial (Codeter) action, there are a myriad of actors
that mobilize different scales of action to attend their demands, interests and needs. Moreover, we are
considered that these scales, although it has distinct dynamics and paths, little interacting each other, it
demonstrate complementarities on attend the territorial demands. We argue, however, that to begin a
sustainable rural territorial development process, as defended the Pronat and Programa Territórios da Cidadania
(PTC), it becomes necessary to greater concerted between the scalar dynamics in question.
Key words: scalar analysis; Proinf; Parliamentary Amendments; territorial development.
RESUMEN
En este artículo se pretende dar a conocer las múltiples dinámicas territoriales construidas por el Programa
Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (Pronat) a través del Apoio a Projetos de Infraestrutura e
Serviços em Territórios Rurais (Proinf) y Enmiendas Parlamentarias en lo Território Rural Zona Rio Grande do
Sul (TRZS). Partimos de la hipótesis de que más allá de las dinámicas territoriales desencadenadas bajo Pronat,
territorializada por la acción de lo Colegiado de Desenvolvimento Territorial (Codeter), hay un gran número de
actores que movilizan diferentes escalas de acción para satisfacer sus demandas, intereses y necesidades. Por
otra parte, se considera que estas escalas, aunque tienen trayectorias y dinámicas diferentes, algunos que
interactúan entre sí, aparecen complementaria en el tratamiento de las demandas territoriales. Se argumenta, sin
embargo, que se desencadena un proceso de desarrollo territorial rural sostenible, como se propone en Pronat y
lo Programa Territórios da Cidadania (PTC), se hace necesario una mayor concertación entre la dinámica
escalares en cuestión.
Palabras clave: análisis escalar; Proinf; Enmiendas Parlamentarias; desarrollo territorial.
actageo.ufrr.br Enviado em setembro/2013 – Aceito em novembro/2013

Apreendendo dinâmicas territoriais de desenvolvimento por meio da análise escalar: um estudo do Proinf e das Emendas
Parlamentares no território rural Zona Sul do Rio Grande do Sul
Anelise Graciele Rambo, Lillian Bastian, Evander Eloi Krone, Marcelo Antonio Conterato e Sergio Schneider
INTRODUÇÃO parte dos projetos territoriais é proposta para

O presente artigo foi instigado a partir dos atender a demandas específicas de cooperativas
primeiros resultados de uma pesquisa nacional e/ou associações. Isso denota um aspecto
que vem sendo desenvolvida desde 2010 em 37 positivo, uma vez que representa uma demanda
territórios rurais do Brasil1. Esta iniciativa se social legitimada e organizada. No entanto,
propõe a articular institucionalmente e representa também o atendimento de demandas
operacionalmente as Universidades, os pontuais do território (RELATÓRIO
Territórios Rurais (TRs) e a Secretaria de ANALÍTICO, 2012).
Desenvolvimento Territorial (SDT) para o Outra forma utilizada pelos atores
estabelecimento do Sistema de Gestão territoriais para atender as suas demandas são
Estratégica (SGE) do Programa as Emendas Parlamentares (EPs), que se
Desenvolvimento Sustentável de Territórios caracterizam por serem projetos dos
Rurais (Pronat), estimulando o desenvolvimento parlamentares do Congresso Nacional que
dos processos de acompanhamento, avaliação e destinam para entidades/municípios/estados
informação nos territórios por meio de Células recursos públicos repassados por meio de
de Acompanhamento e Informação (CAIs). Para convênios ou congêneres (MOGNANI, 2008).
tal, foram realizadas pesquisas in loco, com o No caso do TRZS foi verificado que estas
objetivo de averiguar elementos que emendas são mais numerosas do que os projetos
caracterizem (1) a Identidade Territorial, (2) a territoriais do Proinf, conforme consta na figura 104
Gestão dos Colegiados Territoriais, (3) as 1.
Capacidades Institucionais, (4) o Índice de De acordo com os gráficos (FIGURA 1), dos
Condições de Vida (ICV)2, além da (5) avaliação projetos do TRZS, 61% referiam-se a EPs
de projetos concluídos do Pronaf Infraestrutura enquanto que apenas 39% foram PTs
realizados no âmbito do Pronat, denominados implementados via discussões do Colegiado
doravante de projetos territoriais (PTs). Territorial de Desenvolvimento Rural
Ao se observar os projetos do Pronat Sustentável (Codeter). No que se refere aos
Infraestrutura concluídos no território rural recursos empregados, tem-se uma discrepância
Zona Sul do Estado do Rio Grande do Sul ainda maior: 68% dos recursos foram por meio
(TRZS), de modo geral, observa-se efeitos das EPs e 32% referem-se aos PTs.
positivos no dia a dia e mesmo sobre a Importa lembrar que a perspectiva territorial
qualidade de vida dos beneficiários. Em geral, do desenvolvimento rural sustentável proposta
os projetos territoriais vão ao encontro de pelo Estado brasileiro envolve uma visão
estrangulamentos das cadeias produtivas integradora de espaços, atores sociais, mercados
levantadas pelos próprios beneficiários e políticas públicas de intervenção. Desta forma,
(agricultores, assentados, pescadores, é proposto o desenvolvimento de soluções que
quilombolas) ou suas organizações. Grande contemplem combinações entre as diversas
ACTA Geográfica, Boa Vista, Ed. Esp. Geografia Agrária, 2013. p.103-132
FIGURA 1: Número de Projetos Territoriais e Emendas Parlamentares (à esquerda) e valores empregados nos
Projetos Territoriais e Emendas (à direita).
Fonte: Relatório Analítico, 2012.
dimensões do desenvolvimento sustentável, num segundo momento, propor a análise

quais sejam, econômica, sócio-cultural, político- escalar como uma metodologia capaz de
institucional e ambiental (BRASIL, 2004). analisar bem como subsidiar os estudos das
Paralelo a isso, a visão de futuro dinâmicas territoriais do desenvolvimento rural.
apresentada pelo Plano Territorial de As informações que compõem esta pesquisa
Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) do foram obtidas em duas bases de dados. O
TRZS propõe promover o desenvolvimento em levantamento sobre os PTs foi realizado por
suas diferentes dimensões – ambiental, social, meio do Sistema de Gestão Estratégica (SGE) da
cultural e econômica – com preservação Secretaria de Desenvolvimento Territorial do
105
ambiental para o bem estar social das Ministério de Desenvolvimento Agrário
populações do território. Visualiza-se um futuro (SDT/MDA) onde constam registros sobre as
com o protagonismo da agricultura familiar, ações territoriais para os territórios rurais. Já as
fortalecimento do associativismo e informações acerca das EPs foram obtidas
cooperativismo, ampliação da produção de acessando a base Acompanhamento de Obras
alimentos limpos a partir da consolidação da que está localizada no site eletrônico da Caixa
agroecologia, com maior valor agregado e Econômica Federal (CEF). Após o levantamento
ampliação dos espaços de comercialização, com das informações e identificação de alguns dos
aumento de renda e vida digna no campo e na atores envolvidos nos PTs e EPs e de como
cidade (PTDRS Zona Sul, 2009). atuam, utilizou-se da análise escalar para
Esses objetivos e visão de futuro expressos expressar as trajetórias e hierarquias presentes
pelo Pronat e pelo PTDRS por um lado, e por na dinâmica territorial do desenvolvimento do
outro, as distintas trajetórias e discrepâncias de TRZS.
recursos e número de projetos entre EPs e PTs Para tal, este artigo está estruturado em seis
estão instigando a realização da presente seções, além desta introdução. A segunda seção
análise. Para tal, neste primeiro momento são expõe como foi incorporada a perspectiva
apresentados dados e informações sobre a territorial no Estado brasileiro e quais são os
dinâmica e a trajetória dos PTs e das EPs para resultados alcançados desde que o Estado
assumiu esta concepção. A terceira parte trata tornaram-se de difícil manejo. Houve certo
de uma sucinta descrição do TRZS. Nas seções desenvolvimento agrícola que não
que se encontram na sequência está introduzida necessariamente implicou em desenvolvimento
a dinâmica de funcionamento dos PTs e das EPs rural. A Revolução Verde que refletiu a
bem como os dados específicos destas políticas incorporação de insumos modernos por um
para o TRZS. A sexta parte traz o referencial que lado, por outro levou ao aprofundamento do
embasa a análise escalar e aponta quais são as processo de esvaziamento do campo, à
escalas envolvidas no PTs e EPs para o desaparição de unidades familiares de
território. Por fim, apresentam-se breves produção.
considerações finais e indicações para a O desgaste da política agrícola de viés
sequência da pesquisa. exclusivamente setorial é acentuado com o
surgimento de experiências com características
A PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO
endógenas e de valorização das especificidades
TERRITORIAL DO ESTADO BRASILEIRO
locais. Mendonça e Ortega (2005) enfatizam que
EXPRESSAS PELO PRONAT E PTC
a experiência da Terceira Itália, bem como o
A partir da criação da Secretaria do
programa Ligações entre Ações de
Desenvolvimento Territorial (SDT) em 2003, é
Desenvolvimento das Economias Rurais
implementado o Programa Desenvolvimento
(Leader), criado em 1991, tornaram-se referência
Sustentável de Territórios Rurais (Pronat)
paradigmática para a formulação e implantação 106
seguido do Programa Territórios da Cidadania
de estratégias de desenvolvimento territorial em
(PTC) em 2008. Tanto a criação da SDT, quanto
muitos lugares do mundo, uma vez que
as políticas com denominação territorial
caracterizavam regiões que conseguiram
refletem uma tendência internacional que
encontrar respostas próprias e inovadoras de
atribui importância e protagonismo às escalas
desenvolvimento, garantindo seu dinamismo
locais e às dinâmicas territoriais3.
econômico, mesmo num contexto de crise
Como aponta Guanzirolli (2006), do ponto
econômica mundial.
de vista das políticas até os anos 1980, as
No Brasil, as pesquisas e ações
intervenções foram sempre setoriais, dando
internacionais influenciaram o ambiente
conta parcialmente dos problemas e
acadêmico e político, incentivando a criação da
potencialidades das regiões e territórios.
SDT, do Pronat e do PTC. Três eixos estratégicos
Vigoraram políticas de ordem nacional
organizam as ações da SDT: (a) organização e o
desvinculados da diversidade econômica, social
fortalecimento dos atores sociais, que procura
e política que poucas vezes se adaptavam aos
desencadear um processo de incremento das
contextos locais. Para compensar estas
redes sociais dos territórios, buscando maior
limitações tentou-se implementar grandes
autonomia e empoderamento das comunidades
projetos integrados, que ao ficar
na gestão do desenvolvimento; (b) adoção de
sobrecarregados de programas e atividades
princípios e práticas da gestão social para familiares, famílias assentadas e famílias de

estimular a adoção de práticas de gestão social trabalhadores acampados (BRASIL, 2003).
do desenvolvimento concretizando espaços de A estrutura organizacional dos territórios
debate e concertação; (c) implementação e rurais é sustentada pelo Colegiado de
integração de políticas públicas para promover Desenvolvimento Territorial (Codeter). O
a convergência das mesmas e consequentemente Colegiado, antecedido pela Comissão de
a integração vertical (dos ambientes municipal, Implantação de Ações Territoriais (Ciat),
territorial, estadual e nacional) e horizontal representa um tipo de arranjo institucional, por
(entre órgãos e/ou entidades distintas que meio do qual se pretende construir acordos em
atuam em um mesmo nível)4 (BRASIL, 2005). torno da implementação dos projetos de
Conforme já mencionado, a perspectiva interesse do território, catalisando habilidades e
territorial do desenvolvimento rural sustentável competências dispersas num conjunto de
envolve uma visão integradora de espaços, organizações e agentes, públicos e privados,
atores sociais, mercados e políticas públicas de individuais e coletivos, e operar esses atributos
intervenção. Para tal, no Pronat, o território é colocando-os a serviço do território (BRASIL,
entendido enquanto um espaço físico, 2005).
geograficamente definido, compreendendo Os Colegiados devem ter, em sua
cidades e campos, caracterizado por critérios composição, representantes das três esferas de
multidimensionais (ambiente, a economia, a governo e da sociedade, devendo haver 107
sociedade, a cultura, a política e as instituições) paridade entre representantes do governo e
e uma população com grupos sociais sociedade civil bem como uma composição
relativamente distintos onde se pode distinguir representativa, diversa e plural dos atores
um ou mais elementos que indicam identidade e sociais relacionados ao desenvolvimento rural6.
coesão social, cultural e territorial. Por sua vez, Ao Codeter cabe deliberar e propor ações para o
o território rural seria aquele onde os critérios desenvolvimento sustentável dos territórios,
multidimensionais que o caracterizam, bem além de articular políticas públicas, realizar o
como os elementos mais marcantes que planejamento das ações e definir os programas e
facilitam a coesão social, cultural e territorial, projetos que devem compor o Plano Territorial
apresentam a predominância de elementos de Desenvolvimento Territorial Sustentável
rurais5 (BRASIL, 2003). (PTDRS).
A seleção dos territórios rurais para ações do Quanto ao Pronat, Wesz Júnior e Leite (2010)
Pronat tem por base as microrregiões sintetizam que, em 2003, as linhas de ação se
geográficas que apresentam densidade baseavam em duas modalidades do Pronaf: (a)
demográfica menor que 80 hab/km² e Infraestrutura e Serviços Municipais e (b)
população média por município de até 50.000 Capacitação dos Agricultores Familiares. Essas
habitantes, bem como a presença de agricultores duas linhas deixaram de fazer parte do Pronaf e
passaram a compor o Pronat através das Em decorrência do Pronat surge, em 2008, o

funções: Apoio a Projetos de Infraestrutura e Programa Territórios da Cidadania (PTC). Ele
Serviços em Territórios Rurais e Capacitação de resulta da constatação de significativas
Agentes de Desenvolvimento. Paralelamente, desigualdades sócio-econômicas entre os
duas outras ações compõem o Pronat, mesmo próprios territórios rurais. Com o mesmo
não agregadas na sua matriz orçamentária: referencial conceitual do Pronat acerca do
Assistência Financeira Mediante Emendas desenvolvimento territorial, a prioridade do
Parlamentares e o Projeto Dom Helder Câmara PTC consiste em atender territórios que
(PDHC) – Desenvolvimento Sustentável para os apresentam baixo acesso a serviços básicos,
Assentamentos da Reforma Agrária no Semi- índices de estagnação na geração de renda, e
Árido do Nordeste. carência de políticas integradas e sustentáveis
Com base nos critérios estabelecidos pela para autonomia econômica. No PTC a ênfase
SDT, há atualmente 242 territórios rurais recai sobre o combate à pobreza e conquista de
identificados, sendo que 164 são apoiados pelo cidadania.
Pronat. Destes, 93 aprovaram seus planos e Assim sendo, o objetivo maior do Territórios
outros 71 estão em processo de elaboração e da Cidadania consiste na superação da pobreza
qualificação (BRASIL, 2010c). e geração de trabalho e renda no meio rural por
Quanto ao volume de recursos contratados, meio de uma estratégia de desenvolvimento
é possível observar pela figura 2 que estes territorial sustentável7. A estrutura institucional 108
passaram de R$ 82,7 milhões em 2003, para R$ do PTC é formada pelo Comitê Gestor Nacional
264,7 milhões em 2007, o que corresponde a um (composto por 22 membros entre ministérios,
crescimento de 272%. De 2007 a 2008 ocorreu secretarias e a Casa Civil), Comitês de
uma queda no valor contratado de cerca de R$ Articulação Estadual e os Colegiados
40 milhões, vinculada à diminuição dos recursos Territoriais. O Comitê tem por atribuição
oriundos das emendas parlamentares. Enquanto aprovar diretrizes, adotar medidas para
as demais linhas ampliaram o seu orçamento em execução do programa, avaliá-lo e definir novos
2008, as emendas territoriais apresentaram uma territórios. A coordenação do Programa é
baixa de 50% se comparado ao ano anterior realizada pelo MDA, sua articulação
(WESZ JÚNIOR; LEITE, 2010). institucional pela Casa Civil, a questão
orçamentária pelo Ministério de Planejamento
Orçamento e Gestão (MPOG) e o
monitoramento pelo Núcleo de Estudos
Agrários e Desenvolvimento Rural (Nead)
(WESZ JÚNIOR; LEITE, 2010).
Os Comitês de Articulação Estadual são
FIGURA 2: Valor anual contratado pelo Pronat de
2003 a 2008(R$). consultivos e propositivos. Articulam órgãos
Fonte: Wesz Júnior; Leite (2010).
federais, estaduais e municipais. Visam apoiar a à água, que aumentaram o valor previsto em
organização e mobilização dos Colegiados, 187,5% e 147,7%, respectivamente. O tema que
fomentar a articulação e integração de políticas teve uma ampliação mais reduzida nestes três
públicas nos territórios, acompanhar a execução anos foi o de Ações Fundiárias (27%), que
do Programa e apresentar sugestões de novos apresentou inclusive uma redução de 20% nos
territórios e novas ações. valores absolutos de 2009 para 2010.
Os Colegiados Territoriais estruturam-se em Por sua vez, para estimular o
geral, a partir dos mesmos Colegiados do desenvolvimento dos processos de
Pronat. No entanto, há três diferenças quanto acompanhamento, avaliação e informação nos
aos objetivos, estrutura, abrangência e territórios, como mencionado acima, em 2010,
complexidade institucionais, quais sejam: (a) foram constituídas as Células de
presença de um Comitê Gestor Nacional; (b) a Acompanhamento e Informação (CAIs) a fim de
subdivisão dos Colegiados em Comitês articular institucionalmente e operacionalmente
Temáticos (educação, cultura, saúde, etc.) uma as Universidades, os TRs e a SDT para o
vez que tratam de ações e políticas mais estabelecimento do Sistema de Gestão
abrangentes que as temáticas vinculadas ao Estratégica (SGE). Os resultados dos trabalhos
meio rural; (c) maiores esforços em estruturar a da CAI do TRZS instigaram as análises aqui
participação do Estado em suas três instâncias expostas. A seguir é apresentada uma breve
administrativas (federal, estadual e municipal). caracterização do referido território. 109
A partir do conceito de território adotado
pelo Pronat, o PTC acrescenta novos critérios de O TERRITÓRIO RURAL ZONA SUL DO
seleção dos Territórios de Cidadania, prevendo ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: BREVE
a implementação de territórios que já estivessem CARACTERIZAÇÃO
incorporados no Pronat, com presença de um O Território Zona Sul do Rio Grande do Sul
por estado da federação em 2008 e dois em localiza-se no extremo sul do Brasil. Sua
20098. Quanto aos recursos destinados ao PTC, população total, no ano de 2010, correspondeu a
Wesz Júnior e Leite (2010) apontam que, em 864.343 habitantes distribuídos em 25
2008 o valor previsto para os 60 Territórios da municípios, conforme mapa abaixo. Deste total,
Cidadania chegou a R$ 12,8 bilhões, valor que 82,44% representa a população rural sendo a
alcançou quase R$ 25 bilhões em 2009 com a urbana de 17,56%. No que se refere à dinâmica
entrada de mais 60 novos territórios. Em 2010 o populacional, observa-se considerável
montante de recursos ampliou-se para R$ 26,8 concentração em dois municípios, quais sejam,
bilhões. Houve portanto um crescimento de Pelotas e Rio Grande. Ambos concentram 60,8%
109,8% de 2008 para 2010. As linhas com maior da população do território. Pelotas possui
crescimento foram (a) organização sustentável 328.275 habitantes, e Rio Grande 197.228
da produção e saúde e (b) saneamento e acesso habitantes.
O PIB do Território Zona Sul somou no ano Pronat, passando a integrar também o PTC em
de 2008, segundo o IBGE, cerca de R$ 2008, tendo publicado seu PTDRS no ano de
10.674.245,00, o que representou 8,7% no PIB 2009. Importante ressaltar que o TRZS está
estadual. Deste montante, o setor de serviços foi ancorado em uma institucionalidade anterior,
responsável por 59,8%, seguido pela indústria qual seja, o Fórum da Agricultura Familiar que
com 27% e agropecuária com 13,4%. Dos 25 se reúne mensalmente para discutir questões
municípios que compõem o território, 76% têm relativas ao desenvolvimento rural da região.
no setor de serviços a maior contribuição na Assim, as atividades do Codeter somam-se à
constituição do PIB municipal. Em outros 16% agenda do Fórum. Na figura 3 está representada
se destacou o setor da agropecuária e em apenas a composição do Codeter, destacando o núcleo
8% dos municípios, foi o setor da indústria que dirigente, o núcleo técnico, o Fórum e as
teve maior importância para a constituição do câmaras temáticas (na cor verde).
PIB (IBGE, 2011).
A trajetória histórica da Zona Sul leva à APOIO A PROJETOS DE
constituição de quatro categorias sociais: a INFRAESTRUTURA E SERVIÇOS EM
primeira delas são os grandes proprietários TERRITÓRIOS RURAIS – PROINF
remanescentes das sesmarias, que atualmente O Apoio a Projetos de Infraestrutura e
formam estâncias de produção pecuária ou Serviços em Territórios Rurais (Proinf) é uma
realizam o cultivo de arroz irrigado, quando ação do governo federal coordenada pela 110
suas terras estão em áreas de várzea. A segunda SDT/MDA. O Proinf tem como finalidade
categoria é formada por três subgrupos, embora financiar projetos destinados e definidos no
todos eles sejam unidades familiares. PTDRS dos territórios rurais.
Os agricultores familiares, que se instalaram A ação aporta recursos provindos do
mediante processos de colonização com Orçamento Geral da União (OGU) para as
imigrantes pomeranos e franceses, os iniciativas de municípios, consórcios públicos,
pecuaristas familiares, que ocupam a região Estados e União voltados a projetos destinados
conhecida como Escudo Sul-riograndense, os a agricultores familiares localizados nos
assentados dos programas de reforma agrária. A territórios rurais, tendo como base os projetos
terceira categoria é formada pelos núcleos de demandados e considerados prioritários pelos
remanescentes de quilombolas. O quarto grupo PTDRS.
é formado pelos pescadores artesanais, que se Os recursos destinados pelo Proinf visam
situam em toda a região costeira da Laguna dos gerar resultados para o desenvolvimento
Patos e da Lagoa Mirim (PTDRS Zona Sul, sustentável dos territórios rurais, focando
2009). principalmente em ações que potencializem a
A Zona Sul do Rio Grande do Sul constitui- identidade territorial, a gestão social e a força da
se em um território rural desde o início do agricultura familiar.
FIGURA 3 – Representação do Colegiado Territorial Zona Sul do Estado do RS.

Fonte: elaborado com base em dados do PTDRS (2009).
Os atores considerados beneficiários do Cabe destacar que o Proinf por meio da

Proinf são os agricultores e agricultoras SDT/MDA financia apenas projetos via entes
familiares conforme definidos na Lei 11.326 de públicos, ainda que a gestão do
24/07/2006 e Decreto/PR 6.040 de 7/02/2007. empreendimento possa se feira de forma
111
Podem propor projetos, prefeituras municipais, compartilhada com os beneficiários do projeto.

consórcios públicos, órgãos públicos estaduais e Contudo, a manutenção, conservação e posse
federais. O Proinf abrange todas as unidades da dos bens é de responsabilidade do proponente.
federação, contudo são considerados Desta forma, para aprovação da proposta é
prioritários os municípios integrantes dos preciso que o objeto de financiamento seja de
territórios rurais. caráter de interesse público. É necessário ainda
Para viabilizar o financiamento de novos que a aplicação do recurso se dê em patrimônio
projetos pelo Proinf é necessário que os público, o que significa dizer que o investimento
contratos de obras firmados até 2010, no âmbito deve ocorrer em uma área de propriedade do
do território pelo Proinf, estejam concluídos ou poder público, sendo vedada sua aplicação em
em andamento. Além disso, os projetos já área da iniciativa privada.
finalizados devem estar em funcionamento. As Os projetos financiados pelo Proinf
propostas devem também contemplar a compõem as seguintes áreas: (i) estruturação
totalidade da obra para o seu devido produtiva, como bancos de sementes e centrais
funcionamento e não apenas uma parte de comercialização e escoamento de produção;
(PROINF, 2012). (ii) beneficiamento, como obras de
beneficiamento de produtos agropecuários; (iii)
comercialização, atuando na implementação de Agrário, do Ministério do Desenvolvimento

feiras e mercados públicos, bem como no apoio Agrário (DFDA) e com o Conselho Estadual de
ao acesso dos mercados institucionais; (iv) Desenvolvimento Rural (CEDR) no sentido de
infraestrutura social, como o desenvolvimento indicar as propostas prioritárias.
de projetos educacionais, culturais ou sociais; No nível do território cabe às entidades
(v) estruturação de serviços de apoio, como a proponentes se adequarem aos requisitos para a
estruturação de serviços de ATER, de inspeção aprovação das propostas. Já à DFDA compete
sanitária, o Sistema Único de Atenção à auxiliar e orientar na articulação e
Sanidade Agropecuária (Suasa) e (vi) segurança acompanhamento da execução dos projetos
hídrica, como o financiamento de tecnologias de financiados pelo Proinf. Em nível estadual, o
captação e armazenamento de água (PROINF, CEDRS deve assessorar a elaboração das
2012). propostas técnicas, bem como após receber as
As propostas para serem financiadas propostas técnicas enviadas pela DFDA, analisá-
passam por diversas instâncias desde o las e emitir parecer de recomendação ou não,
território até a sua chegada e aprovação pela considerando as suas implicações para com as
SDT. O Codeter é uma das instâncias pela qual estratégias de desenvolvimento rural
os projetos devem passar para serem aprovados. sustentável estabelecidas no estado.
É este o espaço privilegiado de negociação, A SDT fica responsável por emitir o parecer
articulação e decisão sobre as propostas técnico conclusivo aprovando, reprovando ou 112
prioritárias a serem enviadas e submetidas ao recomendando adequações às propostas
Proinf. Segundo o Manual do Proinf (2012) é técnicas recebidas. Compete também a SDT
neste espaço que deve ser garantida a qualidade encaminhar os projetos aprovados, após
técnica das propostas e a consonância com a empenhados, ao agente financeiro para a
visão de desenvolvimento de cada território, contratação. Para a elaboração da proposta
expressa no PTDRS, bem como com as técnica, a SDT recomenda o levantamento de
programações de investimentos estaduais, uma série de dados oficiais e estudos já
federais e municipais, principalmente em obras realizados como: PTDRS, Plano Safra Territorial
de infraestrutura a serem realizadas dentro ou (PST), Plano Territorial de Cadeia Produtiva
fora do território, mas que venham a impactar (PTCP), Plano de Negócios (PNE), Estudo de
no desenvolvimento. Potencialidade Econômica (EPE), Planos de
Desta forma, compete ao Colegiado Providências.
Territorial divulgar amplamente às entidades e Além disso, devem compor a proposta
organizações do território sobre os técnica, a aprovação da indicação pelo plenário
procedimentos necessários para a elaboração de do Codeter, devidamente comprovada pela ata
propostas, bem como manter um diálogo aberto e pareceres favoráveis da DFDA e CEDRS. É
com a Delegacia Federal do Desenvolvimento requisito também que a proposta esteja
vinculada aos eixos temáticos do PTDRS. São municípios dos 25 que compõem o território.
considerados prioritários os projetos que Neste período, o montante de recursos
contemplem o aumento da participação social investidos (MDA e contrapartida do
dos atores sociais envolvidos nos projetos, bem proponente) alcançou o valor de R$
como aqueles que permitam a integração com 16.314.443,60. Durante este período, 78 projetos
ações e programas federais como o Programa de foram aprovados, sendo 56 concluídos. Outros 6
Aquisição de Alimentos (PAA); Programa projetos encontram-se em execução, 15 projetos
Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); Plano ainda não foram iniciados e apenas um projeto
Brasil Sem Miséria. encontra-se em situação de atraso (TABELA 1).
Cabe ressaltar que se destaca nesse escopo o
OS PROJETOS TERRITORIAIS
município de São Lourenço do Sul com 14
FINANCIADOS PELO PROINF NO
propostas aprovadas, sendo que somente este
TERRITÓRIO RURAL ZONA SUL
município captou cerca de 25% do recursos do
Os dados disponíveis no SGE apontam que
Proinf destinados ao território. Outros
no TRZS, no período entre 2003 e 2011, foram
municípios que se destacam são Canguçu, com
contemplados com recursos do Proinf, 21
113
TABELA 1 – Projetos do Proinf – TRZS/RS.

Fonte: SIT/SGE, 2013. Organização própria.
sete projetos aprovados, bem como Santa Por sua vez, pela pesquisa realizada no ano
Vitória do Palmar, Piratini e Candiota, cada um, de 2011 e que abarcou os projetos do Proinf
com seis projetos financiados pelo Proinf. Se concluídos até aquele momento no TRZS, foi
somados os recursos destinados a estes cincos possível verificar que a maioria busca a
municípios, podemos perceber que cerca de 53% aquisição de veículos (de passeio ou utilitários)
dos recursos do Proinf ficaram concentrados nos e caminhões, conforme figura 4.
referidos municípios, enquanto, por outro Dos 13 projetos territoriais concluídos, 61%
lado,municípios como Amaral Ferrador, Chuí, correspondem a veículos e caminhões (17% e
Arroio do Padre e Rio Grande não tiverem 44% respectivamente); 17% correspondem a
propostas contempladas (SGE, 2013). prédios – destinados a capacitação/treinamento
ou comercialização de produtos – e outros 22% a destinados ao Pronat e sua aplicação em ações

equipamentos. pontuais como aquisição de veículos, é capaz de
Esta constatação faz refletir sobre qual a promover o desenvolvimento rural sustentável.
contribuição de tais projetos para o Por outro lado, têm-se as EPs, cujos recursos
desenvolvimento territorial rural sustentável tal destinados são em maior quantidade e, em
como preconizado pelo Pronat. Como já torno das quais não há um processo de
apontado anteriormente e em outros trabalhos discussão e concertação como ocorre no caso do
(RAMBO, 2011), o objetivo geral desta política Pronat.
pública consiste em promover e apoiar as
iniciativas das institucionalidades EMENDAS PARLAMENTARES FRENTE ÀS
representativas dos territórios rurais que DINÂMICAS TERRITORIAIS
objetivem o incremento sustentável nos níveis A federação brasileira é composta por um
de qualidade de vida da população rural. sistema de três níveis (triplo federalismo), pois
incorpora os municípios e os estados como entes
da federação. A União detém a maior proporção
de competências exclusivas. Os estados e
municípios são impedidos pela legislação
federal de realizar inúmeras ações. Há pouco
espaço de manobra para os estados delegarem 114
competências, formularem políticas públicas e
incluírem novas determinações sobre recursos,
por exemplo. A forma como isto deve ocorrer
FIGURA 4 – Projetos territoriais concluídos em 2011:
veículos, caminhões, prédios e equipamentos. está especificada na Constituição Federal
Fonte: Pesquisa de campo, CAI Zona Sul, 2011.
(SOUZA, 2005).
O Pronat pretende promover e apoiar: (1) o A Constituição Federal de 1988 também
fortalecimento das redes sociais de cooperação determinou que o Orçamento Federal é
dos territórios rurais; (2) o planejamento e o regulamentado por três instrumentos que
fortalecimento da gestão social dos territórios; moderam o planejamento e a alocação de
(3) iniciativas territoriais que contribuam para a recursos federais. No Plano Plurianual (PPA)
dinamização e diversificação das economias constam as diretrizes, objetivos e metas para as
territoriais; (4) a articulação de políticas despesas de capital e delas decorrentes para um
públicas, com vistas à redução das período de quatro anos. A Lei de Diretrizes
desigualdades sociais e regionais e a geração de Orçamentárias (LDO) orienta a elaboração do
riquezas com equidade social (BRASIL, 2004). orçamento anual. Já a Lei Orçamentária Anual
Nesse sentido, a dúvida que se coloca é, em (LOA) é o documento elaborado anualmente
que medida os recursos relativamente limitados,
que detalha onde irão ocorrer os investimentos Além disso, com a participação dos
do orçamento da União (SANTANA, 2011). parlamentares nas estimativas de custos da
O Projeto da Lei Orçamentária Anual União, ocorre entrada de demandas locais e
(PLOA) é enviado pelo Executivo à Comissão regionais no orçamento federal contribuindo
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e para melhoria na representação democrática na
Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional até medida em que podem refletir os interesses dos
o final de agosto. O passo a passo para a eleitores.
aprovação do orçamento prevê leitura pelo A apresentação de demandas por prefeitos,
Senado e realização de audiências públicas. governadores e entidades aos deputados e
Após, durante duas semanas, há a apresentação senadores começa a ocorrer quando se aproxima
de emendas à receita que, basicamente, se o período de definição do orçamento, podendo
constitui como um processo de novos cálculos ser atendidas por meio das emendas
acerca dos valores previstos de arrecadação. (SANTANA, 2011). As emendas podem ser uma
Posteriormente, durante cinco dias, há a forma de retribuição dos eleitos aos seus
possibilidade dos parlamentares apresentarem apoiadores mais próximos e contribuir para a
emendas ao orçamento. As emendas diminuição de desigualdades estaduais e
orçamentárias são a principal oportunidade que municipais. Ao mesmo tempo, pode-se dizer
o Congresso Nacional tem para alterar o PLOA. que estas transferências particularizam o
Estas alterações são votadas pela CMO e benefício e compartilham os custos (pork 115
abre-se nova possibilidade de emendamentos. A barrel). Há ainda algumas interpretações que
versão da PLOA então é avaliada novamente associam os investimentos com interesses
pela CMO que emite parecer a ser votado pelo clientelistas (PEREIRA; RENNÓ, 2013).
Congresso e, após a votação final, a proposta é As emendas podem ser individuais ou de
encaminhada ao Executivo. O Presidente da grupos de parlamentares. Emendas individuais
República é quem sanciona a LOA aceitando ou são apresentadas por qualquer parlamentar
não as alterações sugeridas pelos parlamentares detentor do mandato ou por relatores da CMO.
(SANTANA, 2011; PEREIRA; RENNÓ, 2013). As emendas coletivas derivam do consenso de
Segundo Baptista et al (2012), as emendas ao parlamentares reunidos em comissões
orçamento tem intuito de proporcionar maior permanentes9 orientadas por temas específicos.
equilíbrio entre os poderes Legislativo e Estas são as emendas de comissão. Já as
Executivo. Inserindo o Congresso nas emendas de bancadas são de parlamentares da
discussões sobre planejamento do orçamento e mesma unidade da federação (MOGNATTI,
descentralizando “voluntariamente recursos e 2008). Durante seu mandato, cada parlamentar
instâncias locais com maior proximidade das pode apresentar até 25 emendas individuais
demandas sociais” (SODRÉ; ALVES, 2010, p. 6). com valor máximo definido. O valor máximo é
o mesmo para todos os legisladores. Já para as
emendas de comissões ou de bancadas não há LDO relativo ao ano da formalização do

limite de valor, mas é necessário observar o convênio e uso dos recursos, apresentar plano
número de emendas e outras condições de trabalho e contrapartida, estar adimplente
determinadas pela Resolução n° 1 de 2006 – do com tributos, empréstimos e financiamentos
Congresso Nacional (BRASIL, 2012). com a União (SANTANA, 2011; PEREIRA;
A título de exemplo, conforme o Manual de RENNÓ, 2013).
Emendas para 2013 (BRASIL, 2012), a bancada Entretanto, mesmo os entes atendendo a
do Rio Grande do Sul tem um total de 20 todos os critérios que os tornam aptos a receber
emendas para o referido ano. As comissões da os recursos parlamentares, há outra questão
Câmara de Deputados têm um total de 148 decisiva para a implementação. Os entes não
emendas e os grupos temáticos do Senado serão contemplados com os recursos das
Federal podem formular 90 destas ações. emendas se o Executivo decidir não executá-las.
Os recursos podem ser destinados a Nesse sentido, destaca Santana (2011), o
entidades públicas, privadas e públicas e orçamento é autorizativo e não impositivo. A
privadas. Para o caso de transferência para necessidade de contenção de despesas faz o
entidades privadas é obrigatório identificar o governo contingenciar gastos. O controle da
beneficiário. Ademais, no momento de inserir execução ou não das emendas ocorre por meio
uma emenda é necessário atender alguns de decretos de contingenciamento do Executivo,
requisitos definidos pela Constituição Federal e que reprogramam o Orçamento com principal 116
se encaixar nas funcionais programáticas finalidade de permitir superávit primário e
definidas pelo PPA e LDO expostas no Manual garantir o equilíbrio das contas públicas. A
de Emendas. Com isso, o objeto das emendas reconfiguração dos gastos públicos através do
está em acordo com as políticas traçadas pelo contingenciamento provoca novas discussões
Executivo e tem mais possibilidade de ser entre os poderes Executivo e Legislativo sobre a
aprovado. liberação dos recursos emendados. Neste
Destaca-se que a aprovação das emendas na estágio, alguns prefeitos pressionam ministros e
LOA não é uma garantia de que as mesmas funcionários para que ocorra a liquidação dos
serão executadas e que irão passar pelo processo recursos que os contemplarão (PEREIRA;
burocrático até a liberação para pagamento ao RENNÓ, 2013; PIRES JÚNIOR, 2005).
fornecedor. Após atenderem os parâmetros para As emendas coletivas e de relatores tem
serem incluídas na lei, é necessário conferir se os prioridade sobre as individuais em termos de
entes agraciados atendem as exigências e execução e de recursos. Do total de recursos que
requisitos para receberem os recursos. A podem ser emendados, para as emendas
condição de recebedor se afirma através de individuais, são destinados aproximadamente
inúmeros critérios, tais como: atender ao 15% do valor (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005).
disposto da Lei de Responsabilidade Fiscal e na Em contraposição, Pereira e Orellana (2009)
destacam que é mais fácil para o governo de maneira indevida e em favor próprio. Este
compor e sustentar maiorias quando executa caso, assim como outros já descobertos, está
emendas individuais. As emendas coletivas não associado com a forma como as emendas são
têm um único autor e, na maioria das propostas, conduzidas pelo poder público. “O destino das
não está especificado quem são seus emendas é um ponto frágil do modelo
formuladores. Por isso, ao pagá-las não fica orçamentário, o que se agrava num cenário de
claro quem são os legisladores favorecidos. E pouca transparência e de ausência de controle
ainda, a liquidação destas emendas pode mais efetivo sobre os recursos, seja na
acarretar que grupos de interesse do Legislativo apresentação e aprovação do orçamento, seja no
cooperem entre si ao invés de apoiarem o momento de sua execução” (BAPTISTA et al,
Executivo. 2012, p. 3). Embora uma estrutura diferenciada,
Nesse cenário, é possível que parlamentares transparente e mais rigorosa de execução da
não tenham nenhuma de suas emendas política dificultaria a ocorrência de ilegalidades,
executadas. Em contraposição outros tem todas a falta da mesma não justifica o uso indevido
atendidas. De 1996 a 2001, os parlamentares de dos recursos.
base aliada ao governo foram os que tiveram Outro fator que pode contribuir para a
maior proporção de propostas executadas. ocorrência de improbidades no uso das
Assim como, os municípios que tem governos emendas parlamentares se refere ao mérito das
de mesmo partido do presidente ou de sua base propostas. O quanto elas irão contribuir para 117
aliada são os que recebem maior proporção de eliminar necessidades básicas dos estados e
emendas. Independente de ter ou não emendas municípios, é algo não é discutido pela CMO e
executadas, de modo geral, ocorre apoio aos relatores de propostas, uma vez que não há
projetos do governo por parte dos viabilidade para executarem tal tarefa. Neste
parlamentares. A votação no Congresso segue a sentido, Pereira e Rennó (2013), buscaram
orientação partidária. Os senadores e deputados identificar se os municípios contemplados com
seguem a orientação de seus líderes de partidos emendas foram ou não, selecionados mediante
que negociam com o governo (LIMONGI; algum critério. Para isso, analisaram todos os
FIGUEIREDO, 2005). municípios brasileiros, entre 1998 e 2010. Os
Segundo Pereira e Rennó (2013), sobre os autores chegaram à conclusão que os principais
efeitos das emendas parlamentares paira uma determinantes na alocação das emendas são
visão do senso comum que as classificam como políticos e, de maneira secundária, consta à
ineficientes, clientelistas e corruptas. De fato, necessidade dos municípios em receber as
houve alguns escândalos que contribuíram para emendas. Santana (2011) chegou a resultados
isto, como por exemplo, o escândalo da máfia similares na identificação dos fatores locais que
das ambulâncias, de 2006, em que atraem a alocação de recursos via emendas
parlamentares usaram os recursos das emendas individuais e destaca que há interação entre os
determinantes relacionados com alianças EMENDAS PARLAMENTARES NO

políticas partidárias estabelecidas e com as TERRITÓRIO RURAL ZONA SUL
características socioeconômicas dos municípios. A identificação das emendas por meio da
Outra conclusão de Pereira e Rennó (2013) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei
remete as alterações que estas emendas Orçamentária Anual (LOA) bem como do Plano
provocam na qualidade de vida dos habitantes Plurianual (PPA) fica prejudicada em função de
dos municípios. Os autores verificaram que se haver uma aglutinação de emendas, tornando
relacionam principalmente com quedas nos neste caso, impossível a visualização de quem
números referentes à mortalidade infantil, foi seu formulador bem como, seus objetivos
aumento do emprego e salários formais. Além (MOGNATTI, 2008). Uma forma de pesquisar as
de melhoras nos índices de óbitos por doenças EPs é através do site eletrônico da Caixa
infecciosas, analfabetismo, distorção Econômica Federal10 na aba “Governo” e sub-
idade/série, mortalidade e homicídios, aba “Repasses do OGU” no link
indicando, portanto, que as emendas “Acompanhamento de Obras”. Neste link é
conseguem reduzir a desigualdade possível inserir o nome dos municípios e fazer
socioeconômica. Entretanto, estes impactos uma busca por distintos programas de repasse
positivos são percebidos com mais intensidade de recursos da União.
após alguns anos da implementação destes Dentre estes programas existem pelo menos
recursos. dois, um vinculado ao Ministério de 118
Pôde-se observar que as emendas Desenvolvimento Agrário (MDA) e outro ao
parlamentares são transferências Ministério da Agricultura, Pecuária e
intergovernamentais que tem implicações Abastecimento (MAPA) nos quais foi
territoriais em escalas locais, mostrando identificada a existência de recursos de emendas
trajetórias e resultados controversos. Além de parlamentares. Vinculado ao MAPA está o
apresentarem caráter extraordinário, uma vez Apoio ao Desenvolvimento do Setor
que não são contínuas e sua transferência ocorre Agropecuário (Prodesa). Os projetos do Prodesa
de modo direto através de convênios, por um são gerenciados pelo Governo, selecionados
lado, tendem a atender aos anseios de reeleição pelo Mapa e formam um conjunto de ações que
dos parlamentares e recompensar suas bases apoiam estados, Distrito Federal, municípios e
mas, por outro lado, contemplam os entes entidades públicas e privadas nas atividades de
federativos com demandas sociais e técnicas, fomento ao setor agropecuário11.
que não dispõem de recursos financeiros Ao MDA, pelos dados levantados acerca do
suficientes para aplicação em seus aparelhos TRZS, estão vinculados pelo menos três
públicos, contribuindo para a diminuição das programas que se utilizam de emendas
desigualdades. parlamentares: (i) Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf), (ii) Programa Nacional de entretanto, o número de acessos não passa de

Desenvolvimento Sustentável de Territórios seis projetos.
Rurais (Pronat) e (iii) Programa Nacional de Foram 12 os municípios do TRZS em que
Assistência Técnica e Extensão Rural para nenhum projeto foi aprovado nos programas
Agricultores Familiares (Pronater). As emendas Afem e apenas um caso para o programa
parlamentares que passam por estes programas Prodesa (Arroio do Padre). O número de
são identificadas na modalidade Assistência projetos vinculados ao Prodesa também é em
Financeira mediante Emendas Parlamentares muito superior: são 261 (90% dos projetos das
(Afem). emendas) vinculados ao Prodesa e 28 (10%)
Conforme documentos oficiais, (Diretrizes e vinculados ao Afem. Isso levanta a hipótese de
Procedimentos Operacionais – Módulos Custeio que o Prodesa é mais acessado justamente pelo
e Investimento12), esta modalidade comporta fato de o Mapa ser um ministério com maior
diversos programas no âmbito do MDA, volume de recursos financeiros em relação
devendo observar seus respectivos objetivos e especialmente ao MDA.
diretrizes operacionais, inclusive no tocante às Já em termos de montante de recursos, a
instâncias homologatórias, conforme seleção diferença percentual entre Prodesa e Afem
previamente oficializada pelo Gestor, sendo que diminui na medida em que se observa um
os recursos originam-se de emendas avanço do segundo para 15%, o que indica que
parlamentares ao OGU. em média as emendas deste programa são mais 119
Ao se observar as tabelas geradas através da vultuosas financeiramente.
consulta por municípios do TRZS é possível Muito além deste paralelo entre emendas
verificar o número de contratos, a situação da provenientes do MDA ou Mapa, importa
obra, o ano de contratação, o valor financiado destacar como se dão as dinâmicas dos PTs e
bem como o programa de repasse do OGU que das EPs no âmbito do TRZS e em que medida
a financiou. É desta forma que é possível obter o estas práticas contribuem para atingir os
número aproximado de emendas parlamentares objetivos do Pronat, PTC e do PTDRS. Diante
destinadas ao território por meio do Prodesa e disso, propõe-se um estudo com base na
Afem (TABELA 2). abordagem escalar, cujos referenciais vem
A partir dos dados acessados13, observa-se apresentados a seguir:
que todos os municípios do TRZS tiveram mais
ABORDAGEM ESCALAR PARA A ANÁLISE
acessos a emendas por meio do Prodesa.
DAS MÚLTIPLAS DINÂMICAS
Destaca-se Canguçu com 43 projetos financiados
TERRITORIAIS
e Piratini com 20. Os municípios que mais
Ao tratar da análise escalar14, é importante
tiveram acessos ao MDA-Afem foram Cristal,
primeiramente, esclarecer a diferença entre a
Canguçu, Piratini e São Lourenço do Sul,
escala cartográfica e a geográfica, sendo que a
última importa a este estudo. A escala
cartográfica se refere a um instrumento da Esta, por sua vez, trata de representar as

Geografia e representa o espaço como forma relações que as sociedades mantêm com as
geométrica. É um instrumento que auxilia as formas geométricas (RACINE; RAFFESTIN;
necessidades empíricas da escala geográfica. RUFFY, 1993).
Projetos MDA/AFEN e MAPA/Prodesa do Território Zona Sul (RS) - de 2003 a 2012

Programas
MDA/Afem MAPA/Prodesa MDA/Afem e MAPA/Prodesa
Municípios Contratos Recursos Contratos Recursos Contratos Recursos

Aceguá 1 163.343,27 6 1.198.550,84 7 1.361.894,11
Amaral Ferrador 1 33.543,40 10 1.466.101,28 11 1.499.644,68
Arroio do Padre 0 - 0 0 -
Arroio Grande 2 858.796,06 8 967.154,03 10 1.825.950,09
Candiota 0 - 6 1.116.316,84 6 1.116.316,84
Canguçu 3 493.722,22 43 8.499.063,27 46 8.992.785,49
Capão do Leão 0 - 7 428.500,17 7 428.500,17
Cerrito 0 - 11 1.590.776,43 11 1.590.776,43
Chuí 0 - 4 350.543,99 4 350.543,99
Cristal 3 230.800,86 11 1.441.676,58 14 1.672.477,44
Herval 0 - 16 2.213.636,64 16 2.213.636,64
Hulha Negra 2 262.155,37 9 1.504.280,05 11 1.766.435,42
Jaguarão 0 - 8 663.303,03 8 663.303,03 120
Morro Redondo 0 - 10 803.282,92 10 803.282,92
Pedras Altas 2 519.359,00 9 794.011,20 11 1.313.370,20
Pedro Osório 0 - 3 566.590,49 3 566.590,49
Pelotas 1 95.812,41 3 370.134,47 4 465.946,88
Pinheiro Machado 1 241.026,66 14 1.697.671,19 15 1.938.697,85
Piratini 3 478.418,65 20 2.247.082,21 23 2.725.500,86
Rio Grande 0 - 6 411.661,02 6 411.661,02
Santa Vitória do Palmar 2 946.466,27 12 1.689.504,50 14 2.635.970,77
Santana da Boa Vista 0 - 7 760.577,59 7 760.577,59
São José do Norte 0 - 12 1.022.795,18 12 1.022.795,18
São Lourenço do Sul 6 1.783.215,36 16 2.232.062,76 22 4.015.278,12
Turuçu 1 44.365,12 10 1.360.655,39 11 1.405.020,51
Total TRZS/RS 28 6.151.024,65 261 35.395.932,07 289 41.546.956,72
TABELA 2: Projetos MDA/AFEN e MAPA/Prodesa do Território Zona Sul (RS) - 2003 a 2012
Fonte: Caixa Econômica Federal (CEF), 2012.
Brenner (2001) ressalta que os processos de escalas espaciais é uma parte integrante das
estruturação escalar constituem geografias e estratégias sociais e das lutas pelo controle e
coreografias de poder social. Reportando-se a empoderamento”.
Swyngedouw (1997, p.141) conclui que “[...] a Born e Purcell (2006) destacam que há três
contínua reorganização e reestruturação das aspectos inerentes à análise escalar, quais sejam:
(a) a escala é uma construção social, portanto, experimentos, conflitos e lutas. Nesse sentido,
uma estratégia; (b) é simultaneamente fluida e importa verificar em cada caso (PTs e EPs) de
fixa e, por fim, (c) é relacional. quais estruturas coletivas a sociedade civil se
A questão da escala geográfica vem vale (se houver esta mobilização) para acessar
ganhando espaço desde os anos 1980 e 1990 recursos e implementar as ações demandadas.
quando a concepção de escala fixa, rígida, perde Por sua vez, a diferenciação escalar de
força para uma concepção mais relacional. processos sociais ocorre em articulação direta
Neste sentido, Brenner (2001) compreende a com outras formas de estruturação sócio-
escala geográfica é uma dimensão dos processos espacial, que continuamente moldam e
sócio-espaciais. No estudo em questão, o transformam as geografias dos processos sociais
processo sócio-espacial a ser analisado se refere (BRENNER, 2001). Cabe assim, investigar quais
ao recorte espacial decorrente do acesso ao estruturas sócio-espaciais as coletividades tem
Proinf e às Emendas Parlamentares, os atores acessado para implementar ações que
envolvidos nestes processos, bem como os consideram importantes ao desenvolvimento
reflexos que a implementação dos projetos gera rural e quais geografias tem resultado destes
sobre o desenvolvimento rural sustentável. acessos.
Existem, de acordo com o autor, múltiplas Sendo assim, a escala não pode ser
formas e padrões de estruturação escalar, sem adequadamente interpretada enquanto um
contar que as escalas envolvem relações dentro sistema de containers territoriais definida por 121
de hierarquias aninhadas e redes interescalares um tamanho geográfico absoluto, ou por uma
dispersas. O significado, função, história e malha, nas palavras de Raffestin (1993). Cada
dinâmica de qualquer escala geográfica só pode escala geográfica é constituída através de sua
ser entendida, relacionalmente, nas suas posição na evolução histórica dentro de uma
ligações para cima, para baixo e lateralmente a estrutura relacional mais ampla de processos
outras escalas geográficas (BRENNER, 2001). O sócio-espaciais, relações e interdependências
desafio consiste em identificar tais ligações e os “esparsas” verticalmente e “dispersas”
reflexos destas sobre o uso do espaço e sobre o horizontalmente. Brenner (2001) enfatiza que as
desenvolvimento. hierarquias escalares constituem mosaicos
Brenner (2001) aborda ainda uma série de sobrepostos de formas desiguais e com
pontos que devem ser considerados na geometrias escalares densamente interligadas.
investigação das dinâmicas escalares. Estas são Nos estudos sobre o desenvolvimento rural
constituídas e continuamente retrabalhadas importa reconhecer estes mosaicos para que seja
através de estruturas básicas coletivas de ação possível identificar os atores do
social, continuamente reproduzidas, desenvolvimento paralelo às trajetórias que
modificadas e transformadas coletivamente, por estes constroem, sobretudo, pelo fato de aos PTs
hábitos diários, rotinas, práticas, negociações, e as EPs, a priori, representarem distintos
mosaicos e trajetórias. Isso se torna pertinente os atores, bem como a formação de identidades
para orientar ações, intervenções e políticas e práticas de gestão. Múltiplas escalas estão
públicas de desenvolvimento. presentes em projetos de pequeno porte, onde
Os processos de estruturação escalar geram os atores sociais se envolvem em relações com
ainda efeitos causais contextualmente diversos níveis de governo, comunidades,
específicos. Se a estruturação escalar de agentes financeiros locais, nacionais e
determinado processo social gera ou não internacionais (FISCHER, 2002).
resultados empíricos sociologicamente ou Purcell e Brown (2005) e Born e Purcell
politicamente significativos, é uma questão (2006) tratam de uma importante questão ao
empírica que só pode ser compreendida por mencionarem que é preciso ter cautela ao
meio de pesquisas de contextos específicos. preconizar soluções locais, e chamam atenção
Estes processos podem ser cristalizados em sobre a armadilha local. Ressaltam que não há
escalas fixas, na medida em que interagem uma escala adequada, ideal ao
intensamente e continuamente com outros desenvolvimento, nem local, nem regional,
processos para a produção de estruturas de nacional ou mesmo global. O alcance dos
organização hierarquicamente aninhadas. Neste objetivos a que os processos de
contexto, as instituições do Estado têm desenvolvimento se propõem, estão
desempenhado um papel significativo na relacionados ao poder dos atores sobre o
demarcação, reprodução, modificação, território, e isto se dá em diferentes escalas. 122
destruição e criação das principais hierarquias Quanto a isso, Brandão (2007, p.183) também
escalares nas quais a vida quotidiana foi alerta para a visão altamente consensuada de
configurada na sociedade capitalista que só resta “a opção de políticas de
(BRENNER, 2001). O papel do Estado se desenvolvimento de natureza ‘monoescalar’ isto
evidencia tanto no caso das emendas é, só tendo o local como ponto de partida (ou de
parlamentares quanto no caso do Pronat, chegada?), comunitário, solidário, em ambiente
criando inclusive novas hierarquias, de alta sinergia associativa do seu ‘capital
inicialmente, mais visíveis no segundo caso. No social’”.
caso das ações a serem analisadas convém Cox (1998) traz importantes elementos para
verificar a dinâmica destas hierarquias e como as análises escalares. Apontou que a escala é um
são apropriadas pelas estruturas coletivas da conceito central no discurso político e
sociedade civil. acrescentou dois pontos importantes aos
Fischer (2002) ao focar sua discussão na debates: o primeiro ressalta a distinção entre os
questão dos poderes locais e nas diferentes espaços de dependência e os espaços de
escalas do desenvolvimento, enfatiza que estes engajamento. O segundo destaca a pertinência
poderes remetem a relações de força por meio de não entender as escalas como unidades de
das quais se processam alianças e conflitos entre área, mas como redes de interação, o que leva o
autor a tratar do jumping scales, ou salto de foco das análises, para Martin (1999), deve
escalas. Nos casos que se propõem analisar no voltar-se para além de uma análise da
âmbito do Pronat, torna-se pertinente identificar autoridade do governo de diferentes jurisdições,
quais os espaços de dependência e os espaços de que são escalas mais fixas. A análise escalar
engajamento para que seja possível reconhecer deve abarcar um exame de lutas e negociações
as assimetrias e mesmos as disputas de poder entre todos os atores sociais envolvidos no
no território. Esta informação torna-se processo de tomada de decisão. Sendo assim,
pertinente, pois pode orientar políticas públicas analisar as lutas e negociações que ocorrem
no sentido de fortalecer aqueles atores ou entre as dinâmicas dos PTs e das EPs e mesmo
grupos mais vulneráveis dentro do território. as dinâmicas dentro de cada uma destas
Para Jones (1998) a distinção entre os práticas territoriais, torna-se importante para
espaços de dependência e de engajamento é ampliar a compreensão acerca do
importante porque aponta para a variedade de funcionamento do território, o que implica em
formas escalares que podem ser construídas. reconhecer os atores, suas lógicas e interesses, as
Sublinha que, como uma representação, a escala demandas, limitações e potencialidades de cada
pode estar implicada na promoção de relações território.
particulares de poder e de espaço em vantagem Isso assume fundamental importância para a
de alguns grupos sociais, mas em desvantagem formulação de políticas públicas, sobretudo ao
de outros. Por sua vez, Judd (1998) lembra que considerar que a política territorial do Estado 123
as relações de poder oriundas do Estado podem brasileiro envolve uma visão integradora de
limitar a flexibilidade de resistência tal como espaços, atores sociais, mercados e políticas
considerado por Cox (1998). O autor defende a públicas de intervenção, propondo o
ideia de que o Estado, ao construir escalas ou desenvolvimento de soluções que contemplem
mesmo ao falhar em efetivá-las, tem o poder de combinações entre as diversas dimensões do
limitar os atores políticos a concretizar suas desenvolvimento sustentável: econômica, sócio-
próprias escalas de engajamento. cultural, político-institucional e ambiental.
Morrill (1999), em seus estudos, trata de Propor políticas para os territórios, sem
como diferentes escalas jurisdicionais são conhecer seus conflitos e as hierarquias
aproveitadas por interesses e propósitos escalares que se constituem, pode implicar em
próprios. Martin (1999), a partir do artigo de políticas públicas pouco adequadas às
Morrill (1999) defende a visão de que as relações realidades locais, ou mesmo inexequíveis em
escalares devem considerar mais atentamente os meio a disputas e assimetrias de poder. Nisto
múltiplos interesses e identidades sociais, ou os reside à importância da análise escalar nos
múltiplos atores em cada escala relacionada à estudos sobre as dinâmicas territoriais do
cadeia de tomada de decisão, não se desenvolvimento rural sustentável. Brandão
restringindo apenas aos níveis de governo. O (2007) corrobora esta afirmação ao mencionar
que as políticas de desenvolvimento precisam dimensões do desenvolvimento sustentável:

agir sobre a totalidade do tecido sócio- econômica, sócio-cultural, político-institucional
produtivo, pensar o conjunto territorial como e ambiental e, por outro lado, o mecanismo das
um todo sistêmico, promovendo ações EPs, demanda poucos momentos e instrumentos
concertadas no espaço geográfico, buscando de concertação entre os atores locais e demais
reduzir disparidades interregionais, escalas. Estas duas formas de acesso a recursos
combatendo o fosso entre as regiões e públicos demonstram distintos padrões de
ampliando a autodeterminação da comunidade. estruturação escalar (BRENNER, 2001)
Esse processo deve ser promovido evidenciando construções sociais e trajetórias
simultaneamente em várias dimensões sócio-espaciais diferenciadas, conforme ilustram
(produtiva, social, tecnológica) e em várias as figuras 5 e 6. Por sua vez, as trajetórias dos
escalas espaciais (local, regional, nacional, PTs e das EPs dão origem a um mosaico escalar
global, etc.). paralelo e complementar ao mesmo tempo, na
medida em que as emendas, por vezes, são
PROJETOS TERRITORIAIS, EMENDAS
acessadas quando o Proinf não dá conta de
PARLAMENTARES E SUAS DINÂMICAS
atender as necessidades dos atores locais.
ESCALARES NO TERRITÓRIO RURAL
Quanto aos atores envolvidos em torno dos
ZONA SUL DO ESTADO DO RIO GRANDE
contratos do Proinf e EPs, no caso do primeiro,
DO SUL
as propostas são apresentadas para o Colegiado 124
Os dados sobre PTs e EPs apresentados
Territorial que delibera quais serão
anteriormente mostram-se instigantes, pois ao
contempladas. No caso do TRZS, as propostas
se observar a forma de funcionamento do Proinf
selecionadas podem ser ajustadas para se
e das EPs, junto aos contratos concluídos destas
adequarem ao montante de recursos que, com
políticas ao longo de 10 anos, visualiza-se parte
antecedência à aprovação das propostas,
da dinâmica e das trajetórias do
tornam-se conhecidos dos proponentes e do
desenvolvimento rural mais usuais no TRZS.
Colegiado. Nesta etapa inicial, são muitos os
Fica claro que as EPs são de maior
atores envolvidos e frequentemente várias
expressividade em termos de contratos, recursos
discussões são empregadas entre eles até a
e número de municípios que as acessaram. O
escolha das propostas a serem contempladas.
fato das EPs deterem dotação orçamentária
No caso dos PTs, há uma formação de
maior do que as ações do Proinf na escala
identidades e práticas de gestão (FISCHER,
nacional, contribui para tal situação. Entretanto,
2002) no âmbito desta escala. A figura 5 busca
isto mostra uma realidade paradoxal na medida
retratar, embora muito sinteticamente, o
em que se cria, por um lado, uma política
mosaico escalar decorrente dos projetos do
territorial que preza pela integração de espaços,
Proinf.
concertação entre atores sociais, mercados e
políticas públicas e a combinação entre as
FIGURA 5 – Escalas envolvidas nos projetos territoriais por meio do Proinf.

Fonte: organização própria.
125
FIGURA 6 – Escalas envolvidas nas Emendas Parlamentares (Eps).

Fonte: organização própria.
Como enfatiza Brenner (2001) a estruturação grande riqueza, sobretudo nas escalas locais
escalar de determinado processo social gera apontadas na figura 5, que demandam
resultados empíricos que só podem ser pesquisas in loco. Nestas escalas reside a raiz do
compreendidos por meio de pesquisas de empoderamento destes atores, que é
contextos específicos. Sendo assim, há uma potencializado ou limitado pelas demais
estruturas escalares, sobretudo peças ações do desenvolvimento é necessário salientar que

Estado (BRENNER, 2001). pelos recursos destinados aos territórios serem
No caso das EPs, os parlamentares do exíguos, os atores podem e são instigados a
Congresso Nacional e do Senado Federal buscar outras formas de auxílio financeiro,
inserem suas propostas de emendas ao dentre elas as EPs. Como já mencionado, isto, no
Orçamento. Estas propostas de emendas são entanto, desvaloriza o processo de concertação
encaminhadas à Comissão Mista de Planos, para a deliberação das propostas. Processo este
Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) que que, a priori, promove o desenvolvimento na
executa uma série de atividades com intuito de medida em que coloca em discussão conjunta
avaliar, reorganizar e aprovar. Após a problemas, dificuldades, potencialidades e
aprovação do Orçamento, o governo federal necessidades dos atores e municípios dos
(concedente) realiza convênio ou congênere com territórios.
o convenente, que pode ser governo estadual, Observa-se que a busca por recursos para o
municipal ou ainda um ente privado. A partir atendimento das demandas territoriais envolve
da realização do convênio ou congênere relações de força, disputas, alianças entre os
executa-se a programação da emenda. atores (FISCHER, 2002), seja pelos recursos do
Os recursos financeiros que vão custear o Proinf, que são escassos como observado acima,
objeto da emenda são depositados na instituição seja por recursos das EPs, que, não raro,
bancária (Caixa Econômica Federal) que os implicam na promoção de relações particulares 126
repassa para o convenente que é responsável de poder e de espaço em vantagem de
por tomar as providências para a concretização determinados grupos sociais, tal como aponta
do objeto pactuado (MOGNATTI, 2008). Jones (1998) ao teorizar sobre as dinâmicas
O processo das EPs envolve menos atores, escalares e Pereira e Rennó (2013), Santana
uma vez que os parlamentares destinam suas (2011) e Pires Júnior (2005) ao realizarem
emendas para entidades/municípios/estados estudos sobre as EPs.
pelos quais tem alguma afinidade. Os arranjos No entanto, para aprofundar estas questões
entre atores são menos concertados e e compreender a trajetória e os reflexos destes
consequentemente as interações sociais ocorrem projetos sobre o território, novas pesquisas
em menor proporção. Diante disto, a trajetória deverão ser realizadas, de modo que seja
dos projetos via EPs parece ir de encontro ao possível aprofundar a análise escalar
que vem sendo construído pelo Pronat, com identificando questões imperceptíveis em uma
base na perspectiva territorial do análise mais superficial e com base em dados
desenvolvimento rural sustentável, de acordo secundários.
com a figura 6.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Apesar do Proinf ter esta característica de
Com base na verificação das distintas
discussão e concertação em torno do
realidades observadas a partir dos Projetos
Territoriais implementados pelo Pronat via sintetizar e encarnar projetos sociais e políticos.
Proinf e das Emendas Parlamentares no TRZS, Personifica-se o território, ao preconizar que o
propõe-se aprofundar os estudos sobre estas mesmo tem poder de decisão, desde que dotado
dinâmicas, valendo-se da metodologia escalar. do adequado grau de densidade institucional e
A partir desta metodologia, é possível comunitária. À ação pública caberia apenas
reconhecer como os atores se mobilizam e quais animá-lo e sensibilizá-lo, construindo confiança
estratégias e trajetórias empregam para atender e consensos duradouros. Tais consensos surgem
a estas demandas. Deste modo, podem como pressupostos e não como propósito a ser
evidenciar-se relações simétricas e assimétricas construído (BRANDÃO, 2004). A análise escalar
de poder, inerentes às dinâmicas territoriais, pode auxiliar neste sentido, na medida em que
mas que muitas vezes passam despercebidas passam a ser identificados os atores, os recursos
nos estudos sobre desenvolvimento territorial mobilizados, as tramas que permeiam e dão
rural. Esta é uma questão que merece dinamicidade às práticas territoriais (PTs ou
aprofundamento teórico e empírico, pois toda e EPs), evitando a personificação do território
qualquer ação de cunho territorial não pode bem como da escala local.
prescindir do reconhecimento das estratégias Se conforme Brandão (2004, p.73), cabe ao
adotadas pelos atores territoriais para construir poder público chamar para si a tarefa de
e institucionalizar suas demandas e em que organizar e coordenar o sistema socioeconômico
medida isso pode ser captado pela política e decisório regional, ativar e mobilizar 127
pública. instrumentos, normas e convenções que se
Embora os PTs e as EPs apresentem localizam em variados âmbitos, em níveis de
dinâmicas e trajetórias distintas, pouco ação governamentais, em variadas dimensões
interagindo entre si, mostram-se escalares, hierarquizar opções, dar organicidade
complementares em alguma medida no a ações dispersas e orientar decisões ao longo do
atendimento das demandas territoriais. Verifica- tempo, compete aos pesquisadores, em especial
se, no entanto, que para o desencadeamento de aos geógrafos, desvendar e compreender as
um processo de desenvolvimento territorial densas tramas e mosaicos escalares que
rural sustentável, tal como preconizado pelo configuram as dinâmicas sócio-espaciais, de
Pronat, pelo PTC e pelo PTDRS, torna-se modo a orientar a ação pública para um uso
necessária uma maior concertação entre as mais sustentável dos territórios e para a
dinâmicas dos PTs e EPs e demais políticas melhoria da qualidade de vida dos atores.
públicas incidentes no território. Estudos in loco são fundamentais neste desafio,
Ademais, a análise escalar assume pois por meio destes torna-se possível
relevância, uma vez que o território vem sendo reconhecer como os atores se articulam e
entendido como um regulador autômato de mobilizam recursos, como superam ou
relações, como dotado da propriedade de contornam conflitos para alcançar seus
interesses, atender suas demandas e (UFRGS); Professor da Universidade Federal do

necessidades. Rio Grande do Sul (UFRGS).
E-mail: schneide@ufrgs.br.
NOTAS
i Geógrafa; Doutora em Desenvolvimento Rural 1 Edital MDA/SDT/CNPq – Gestão de
pela Universidade Federal do Rio Grande do Territórios Rurais Nº. 05/2009. Os autores
Sul (UFRGS); Professora de Geografia da agradecem o apoio do CNPq bem como da
Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS, Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT)
campus Chapecó). e do Ministério do Desenvolvimento Agrário
E-mail: ane_rambo@yahoo.com.br pelo apoio financeiro e institucional para
viabilizar esta pesquisa.
ii Bacharel em Desenvolvimento Rural e Gestão
Agroindustrial pela Universidade Estadual do 2 A esse respeito ver RAMBO, A. G.;
Rio Grande do Sul (UERGS); Mestre em CONTERATO, M.; SCHNEIDER, S.; RE, M. F.;
Desenvolvimento Rural pela Universidade GOMES, C. A. Território e Desenvolvimento na
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Técnica Escala Humana: condições de vida e gestão
da Célula de Acompanhamento e Informação territorial no Sul do Rio Grande do Sul. In: 50º
do território Zona Sul. Congresso da Sober, 2012, Vitória. Anais do 50º
E-mail: lillianbstn@hotmail.com Congresso da Sociedade Brasileira de Economia 128
Administração e Sociologia Rural. Vitória, 2012.
iii Bacharel em Desenvolvimento Rural e Gestão
Agroindustrial pela Universidade Estadual do 3 Para mais detalhes ver Rambo (2011).
Rio Grande do Sul (UERGS); Mestre em
Desenvolvimento Rural pela Universidade 4 Duas linhas de trabalho orientam as ações da
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). SDT, quais sejam: (a) implementação do
E-mail: evanderkrone@gmail.com Programa Nacional de Desenvolvimento
Sustentável de Territórios Rurais e (b)
iv Geógrafo; Doutor em Desenvolvimento Rural fortalecimento da Rede Nacional de Órgãos
pela Universidade Federal do Rio Grande do Colegiados (Conselhos Nacional, Estaduais e
Sul (UFRGS); Professor da Universidade Federal Municipais de Desenvolvimento Rural
do Rio Grande do Sul (UFRGS). Sustentável) e instâncias de gestão do
Email: marcelocont@yahoo.com.br desenvolvimento territorial. O próprio
Programa propõe estratégias de incentivo a
v Sociólogo; Doutor em Sociologia pela entidades gestoras e aos atores envolvidos no
Universidade Federal do Rio Grande do Sul processo de desenvolvimento (BRASIL, 2004).
5 A esta perspectiva está subjacente a ideia de 9 Órgãos técnicos do Congresso Nacional que
Territórios de Identidade, ou seja, um território discutem as matérias afetas às suas áreas
enquanto espaço físico construído temáticas. A Câmara dos Deputados possui
historicamente e, por conseguinte, portador de vinte comissões permanentes e o Senado
uma identidade, baseada em alguma Federal dez. Adicionalmente, em termos
especificidade, seja cultural, econômica ou orçamentários, em ambas as Casas, as Mesas
ambiental (ECHEVERRI, 2010). Diretoras assumem caráter de comissão,
podendo apresentar emendas de interesse das
6 A estrutura do Colegiado é composta pelo (a) respectivas instituições (MOGNATTI, 2008).
Plenário – nível deliberativo máximo; (b)
Núcleo Dirigente – nível decisório gerencial; (c) 10 Ver <http://caixa.gov.br/>.
Núcleo Técnico – nível operacional; (d) Câmaras
Temáticas ou Comitês Setoriais. 11 A esse respeito ver:
<http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_social/
7 Especificamente propõe (a) a inclusão municipal/assistencia_tecnica/produtos/
produtiva das populações pobres dos repasses/prodesa/index.asp> Acesso em
territórios; (b) planejamento e integração de 21/out/2013.
políticas públicas; (c) universalização dos
programas básicos de cidadania; e (d) ampliação 12 Disponível em: < http://www.mda.gov.br/ 129
da participação social (BRASIL, 2011d). portal/arquivos/view/contratos-de-
repasse/Diretrizes-Operacionais-Modulo-
8 Os critérios mencionados são: (a) menor Investimento.pdf> e <
Índice do Desenvolvimento Humano (IDH); (b) http://www.mda.gov.br/portal/arquivos/vie
maior concentração de agricultores familiares e w/contratos-de-repasse/Diretrizes-
assentados da Reforma Agrária; (c) maior Operacionais-Modulo-Custeio.pdf>. Acesso em
concentração de quilombolas e indígenas; (d) 21/out/2013.
maior número de beneficiários de programas
federais de transferência de renda; (e) maior 13 Este número pode ser maior uma vez que a
número de municípios com baixo dinamismo base de dados Acompanhamento de Obras da
econômico; (f) maior organização social; (g) CEF não permitiu acessar o número total de
menor Índice de Desenvolvimento da Educação contratos que foi firmado com os municípios de
Básica (Ideb) (WESZ JÚNIOR; LEITE, 2010). O Candiota, Morro Redondo, Jaguarão, Rio
PTC iniciou com a indicação de 60 territórios Grande, São Lourenço do Sul, Capão do Leão,
passando, posteriormente a 120. Santana da Boa Vista e São José do Norte.
Devido a esta falha, considera-se que o número
destes projetos seja uma aproximação do total
de emendas que foram destinadas para este ______. Referências para a gestão social de territórios
rurais. Documento Institucional Nº 3. Brasília:
território por meio do Prodesa e dos MDA-
MDA/SDTMDA/SDT, 2005. (Documento
Afem. Institucional Nº 3).
______. Referências para o apoio ao desenvolvimento

14 Na mesma perspectiva, outra análise com territorial. Brasília: MDA/SDT, 2004, 33p.
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ISSN 1980-5772

APREENDENDO DINÂMICAS TERRITORIAIS DE DESENVOLVIMENTO POR

Anelise Graciele Ramboi

actageo.ufrr.br Enviado em setembro/2013 – Aceito em novembro/2013

INTRODUÇÃO parte dos projetos territoriais é proposta para

dimensões do desenvolvimento sustentável, num segundo momento, propor a análise

princípios e práticas da gestão social para familiares, famílias assentadas e famílias de

passaram a compor o Pronat através das Em decorrência do Pronat surge, em 2008, o

Wesz Júnior e Leite (2010) apontam que, em 864.343 habitantes distribuídos em 25

entrada de mais 60 novos territórios. Em 2010 o populacional, observa-se considerável

da produção e saúde e (b) saneamento e acesso habitantes.

remanescentes das sesmarias, que atualmente O Apoio a Projetos de Infraestrutura e

formam estâncias de produção pecuária ou Serviços em Territórios Rurais (Proinf) é uma

todos eles sejam unidades familiares. PTDRS dos territórios rurais.

Os agricultores familiares, que se instalaram A ação aporta recursos provindos do

mediante processos de colonização com Orçamento Geral da União (OGU) para as

imigrantes pomeranos e franceses, os iniciativas de municípios, consórcios públicos,

conhecida como Escudo Sul-riograndense, os a agricultores familiares localizados nos

terceira categoria é formada pelos núcleos de demandados e considerados prioritários pelos

remanescentes de quilombolas. O quarto grupo PTDRS.

2009). principalmente em ações que potencializem a

se em um território rural desde o início do agricultura familiar.

FIGURA 3 – Representação do Colegiado Territorial Zona Sul do Estado do RS.

Os atores considerados beneficiários do Cabe destacar que o Proinf por meio da

Podem propor projetos, prefeituras municipais, compartilhada com os beneficiários do projeto.

comercialização, atuando na implementação de Agrário, do Ministério do Desenvolvimento

TABELA 1 – Projetos do Proinf – TRZS/RS.

ou comercialização de produtos – e outros 22% a destinados ao Pronat e sua aplicação em ações

emendas de comissões ou de bancadas não há LDO relativo ao ano da formalização do

determinantes relacionados com alianças EMENDAS PARLAMENTARES NO

(Pronaf), (ii) Programa Nacional de entretanto, o número de acessos não passa de

cartográfica se refere a um instrumento da Esta, por sua vez, trata de representar as

Projetos MDA/AFEN e MAPA/Prodesa do Território Zona Sul (RS) - de 2003 a 2012

Municípios Contratos Recursos Contratos Recursos Contratos Recursos

que as políticas de desenvolvimento precisam dimensões do desenvolvimento sustentável:

FIGURA 5 – Escalas envolvidas nos projetos territoriais por meio do Proinf.

FIGURA 6 – Escalas envolvidas nas Emendas Parlamentares (Eps).

estruturas escalares, sobretudo peças ações do desenvolvimento é necessário salientar que

interesses, atender suas demandas e (UFRGS); Professor da Universidade Federal do

______. Referências para o apoio ao desenvolvimento

REFERÊNCIAS ______. Referências para o desenvolvimento

BRASIL. Secretaria do Desenvolvimento FISCHER, Tânia. Poderes locais,

GUANZIROLLI, Carlos E. Experiências de Municípios Brasileiros. Disponível em:

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SWYNGEDOUW, Eric: Neither global nor local:

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