SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2): 17-26, 2004

FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...

FEDERALISMO E POLTICAS
SOCIAIS NO BRASIL
problemas de coordenao e autonomia

MARTA ARRETCHE

Resumo: Este texto pretende demonstrar que a concentrao da autoridade poltica varia entre os Estados
federativos e entre polticas particulares, condicionando a capacidade de coordenao governamental de polticas. Neste sentido, discute-se, no caso brasileiro, como se deu a adoo do governo federal.
Palavras-chave: federalismo; coordenao governamental; polticas sociais.
Abstract: This study intends to show that the concentration of the political authority varies among the federative
States and among the private politics, affecting the capacity of governmental coordination of politics. This
way, it is argued, in the Brazilian case, how the adoption of the federal government was chosen.
Key words: Federalism; governmental coordination; social politics.

cas nacionais, dependendo da maneira como esto estruturadas estas relaes em cada Estado.
Este trabalho pretende demonstrar que, adicionalmente,
a concentrao da autoridade poltica varia entre as
polticas particulares, de acordo com as relaes intergovernamentais em cada rea especfica de interveno
governamental. Para tanto, a distribuio federativa da
autoridade poltica nas polticas sociais brasileiras ser
tomada como objeto de anlise. Em conjunto, as instituies polticas nacionais tendem a dotar o governo
federal de capacidade de coordenao das polticas sociais,
a despeito das tendncias centrfugas derivadas da descentralizao fiscal e da fragmentao do sistema partidrio.
O primeiro item deste artigo descreve muito brevemente
os sistemas tributrio e fiscal brasileiros, com o objetivo
de demonstrar que a Constituio Federal de 1988 instituiu um sistema legal de repartio de receitas que limita
a capacidade de gasto do governo federal e, por conseqncia, sua capacidade de coordenao de polticas. A
sesso seguinte procura mostrar que as coalizes de governo aumentam a base vertical de apoio dos presidentes,
mas no so suficientes para explicar a capacidade de
coordenao federal das aes de governo. A terceira parte
apresenta a distribuio intergovernamental de funes em

stados federativos so encarados como propensos a produzir nveis comparativamente mais

baixos de gasto social (Petersen, 1995, Banting;
Corbett, 2003), bem como menor abrangncia e cobertura dos programas sociais (Weir; Orloff; Skocpol, 1988;
Pierson, 1996). Tenderiam ainda a tornar mais difceis os
problemas de coordenao dos objetivos das polticas,
gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de governo (Weaver; Rockman,
1993), dada a relao negativa entre disperso da autoridade poltica e consistncia interna das decises coletivas. Adicionalmente, a existncia de uma multiplicidade
de pontos de veto no processo decisrio implicaria que,
em Estados federativos, as polticas nacionais tenderiam
a se caracterizar por um mnimo denominador comum
(Weaver; Rockman, 1993; Tsebelis, 1997).
Entretanto, a concentrao da autoridade poltica varia entre os Estados federativos, dependendo do modo
como esto estruturadas as relaes entre Executivo e
Legislativo no plano federal (Stepan, 1999), bem como
da forma como esto distribudas as atribuies de polticas entre os nveis de governo (Riker, 1964, 1975). Como
conseqncia, pode-se esperar que estes tendam a apresentar variaes em sua capacidade de coordenar polti-

17

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004

Desde a Constituio de 1946, esta desigualdade horizontal de capacidade de arrecadao tem sido compensada por um sistema de transferncias fiscais. Transferncias obrigatrias de carter constitucional distribuem
parte das receitas arrecadadas pela Unio para Estados

algumas polticas sociais selecionadas, para destacar os

recursos institucionais de que dispe o governo federal
para induzir as decises dos governos subnacionais. O
trabalho pretende demonstrar que, a despeito das tendncias dispersivas derivadas tanto dos sistemas tributrio e
fiscal quanto do sistema partidrio, o governo federal dispe de instrumentos para coordenar as polticas sociais,
ainda que estes variem entre as diferentes polticas.

GRFICO 1
Participao dos Trs Nveis de Governo na Arrecadao Tributria
Brasil 1960-2002

OS SISTEMAS FISCAL E TRIBUTRIO

BRASILEIROS

Unio
100

A federao brasileira adotou desde sua origem, na Constituio Federal de 1891, o regime de separao de fontes
tributrias, discriminando impostos de competncia exclusiva dos Estados e da Unio.1 A partir de ento, a evoluo
histrica da estrutura tributria nacional, particularmente
no que diz respeito distribuio das competncias exclusivas, caracterizou-se por mudanas lentas e graduais, sendo as maiores rupturas operadas pela centralizao da Reforma Tributria do regime militar (1965-68) e, no perodo
seguinte, a descentralizao fiscal da Constituio de 1988
(Varsano, 1996; Affonso, 1999).
No sistema atual, a arrecadao tributria bastante
concentrada: os cinco principais impostos so responsveis por mais de 70% da arrecadao total, sendo quatro
deles arrecadados pela Unio.2 O imposto mais importante
arrecadado pelos Estados: o Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS) (Varsano et al., 1998).
Na ltima dcada, a elevao da carga tributria de 25%
em 1991 para 34% em 2001 (AFE/BNDES, 2002) foi
derivada principalmente do esforo tributrio da Unio e,
complementarmente, dos municpios (Prado, 2001). Em
2002, 70,1% do total da arrecadao tributria foi realizado pela Unio, 25,5% pelos Estados e 4,3% pelos municpios (Grfico 1).
A arrecadao de tributos extremamente desigual no
plano horizontal, isto , entre os governos subnacionais.
A razo entre os Estados com maior e menor capacidade
de arrecadao tributria prpria em 1997 foi de 9,4 (Prado, 2001:50). No interior de cada Estado, municpios de
mesmo tamanho apresentam enorme diversidade de arrecadao. Excetuando-se as capitais com arrecadao at
dez vezes superior dos demais municpios de seu prprio Estado , os municpios de maior porte no revelam
melhor desempenho do que os pequenos, independentemente do nvel de renda do Estado em que esto localizados (Prado, 2001).

Estados

Municpios

Em %

80
60
40
20

02

20

00

98
19

20

96

94

19

19

90

92

19

88

19

86

19

19

82

84

19

19

80

78

19

19

76

74
19

19

70

72

19

19

19

60

Anos

Fonte: Varsano et al. (1998); Prado (2001); AFE/BNDES (2002); SRF (2003).

e municpios, bem como dos Estados para seus respectivos municpios (Varsano, 1996). Assim, os convencionalmente chamados de ciclos de centralizao (Reforma
Tributria de 1965-68) e descentralizao (Constituies
Federais de 1946 e 1988) do sistema fiscal brasileiro no
se referem a processos de mudana na distribuio da
autoridade para tributar, mas esto diretamente associados s alquotas aplicadas aos impostos de repartio
obrigatria, bem como autonomia de gasto dos governos locais sobre os recursos recebidos. Assim, em 1968,
as transferncias constitucionais da Unio somavam 10%
da arrecadao de seus dois principais tributos e a quase
totalidade destas transferncias estava vinculada a itens
predefinidos de gasto (Medeiros, 1986). Na Constituio de 1988, o Fundo de Participao dos Estados e o
Fundo de Participao dos Municpios tm como fonte
de receita a soma de 44% da receita dos dois maiores
impostos federais,3 sendo que as receitas provenientes
das transferncias constitucionais podem ser gastas de
modo bastante autnomo pelos governos subnacionais,
excetuando-se as vinculaes constitucionais de gasto em
sade e educao.

18

FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...

No plano vertical, o atual sistema de transferncias fiscais permite que quase todos os ganhos relativos sejam
apropriados pelos municpios, uma vez que seus resultados so neutros para os Estados (Serra; Afonso, 1999).
Em 2002, a receita disponvel (arrecadao prpria + transferncias) da Unio foi de 60% do total das receitas, ao
passo que os municpios se apropriaram de 15%, permanecendo os Estados no mesmo patamar que estavam anteriormente redistribuio (Grfico 2). Alm disso, este
sistema favorece os municpios de pequeno porte. Gomes
e MacDowell (1997) estimaram ser de 91% a participao das receitas de transferncia nos municpios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto
menor a populao do municpio, maior o seu ganho de
receita derivado das transferncias constitucionais, vale
dizer, maior a disponibilidade de recursos per capita com
liberdade alocativa, uma vez realizadas as transferncias
(Prado, 2001:68).
No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos
Estados mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos (Rezende; Cunha, 2002). Entretanto, as regras que
acabaram por reger as transferncias constitucionais tm

Regio Sudeste, e dos municpios com menos de 20 mil

habitantes, nas Regies Norte e Nordeste, pode ser de at
46 vezes (Gomes; MacDowell, 1997:11). Uma vez realizadas as transferncias constitucionais, a receita disponvel per capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a
de So Paulo, em 1997 (Prado, 2001:55).
Na prtica, estas desigualdades limitam definitivamente
a possibilidade de que se estabeleam constitucionalmente competncias exclusivas entre os nveis de governo para
as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar o gasto social dos governos locais.
O sistema brasileiro de repartio de receitas tributrias essencialmente um sistema legal (Prado, 2001), pelo
qual receitas tributrias sem vinculao de gasto com
exceo das obrigaes constitucionais de gasto em sade e educao so garantidas aos governos subnacionais, notadamente aos municpios de pequeno porte. Combinado a compromissos financeiros acumulados no
passado, direitos assegurados em lei e vinculaes constitucionais do gasto federal, este sistema produz alta rigidez do oramento federal (Rezende; Cunha, 2003) isto
, reduzido espao para introduo de novos itens de gasto , de tal sorte que esta tem implicado necessariamente
elevao da carga tributria.
Estados e municpios, por sua vez, contam com recursos garantidos, independentemente tanto de lealdade poltica ou adeso a polticas federais quanto de seu esforo
tributrio. Sistemas tributrios e fiscais caracterizados por
elevado nvel de dependncia de transferncias fiscais e
ausncia de vnculo entre quem taxa e quem gasta tendem
a produzir baixo compromisso com o equilbrio fiscal por
parte dos governos subnacionais (Rodden, 2001), tendncia esta que no caso brasileiro foi limitada pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Alm disso, a autoridade do
governo federal para induzir as decises dos governos
locais, no sentido de que estas venham a coincidir com as
suas prprias prioridades, permanece limitada, uma vez
que estes detm autonomia fiscal e poltica, tendo, portanto, condies institucionais para no aderir s polticas federais.
Adicionalmente, como as transferncias fiscais tm limitado efeito equalizador sobre as diferenas interestaduais e intermunicipais de capacidade de gasto, permanece necessria a ao do governo federal para viabilizar
patamares bsicos de produo de servios sociais.

GRFICO 2
Participao dos Trs Nveis de Governo na Receita Disponvel
Brasil 1960-2002
Unio
100

Estados

Municpios

Em %

80
60
40
20

02

20

00

98
19

20

96

94

19

19

90

92

19

88

19

86

19

19

82

84

19

80

19

19

78

76

19

19

74

72

19

19

60
19

19

70

Anos

Fonte: Varsano et al. (1998); Prado (2001); AFE/BNDES (2002); SRF (2003).

por conseqncia recriar novas desigualdades entre as

Unidades da Federao (Prado, 2001:54). enorme a
variao na receita disponvel entre os municpios e Estados brasileiros. A razo entre a receita mdia per capita
dos municpios com mais de um milho de habitantes, na

19

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004

altamente fragmentado a partir de 1988 (Nicolau, 1996)

tem implicado reduzido nmero de prefeitos e governadores do mesmo partido do presidente (Tabela 1). De 1990
at hoje, menos de 1/3 dos governadores era do mesmo
partido do presidente. A nica exceo foi o presidente
Sarney, porque em seu mandato o sistema partidrio contava com apenas trs partidos efetivos, isto , no era ainda multipartidrio. Com exceo do presidente Itamar
Franco, nenhum outro contou com mais de 18% dos prefeitos eleitos pelo seu prprio partido,4 ainda que todos
tenham aumentado o nmero de prefeitos de seus respectivos partidos nas eleies realizadas durante seus mandatos. Portanto, mesmo na presena de partidos com estruturas decisrias centralizadas uma outra dimenso do
grau de centralizao do sistema partidrio , a frgil base
de apoio partidrio dos presidentes na federao brasileira limitaria a capacidade dos partidos operarem como instncias de coordenao das aes de governo.
A construo de coalizes de governo tende a reduzir
estes efeitos (Tabela 1). No cenrio menos favorvel,
montar coalizes de governo permitiu aos presidentes
dobrar o percentual de prefeitos e governadores de sua
base de apoio na estrutura vertical da federao. O presidente Fernando Henrique multiplicou por quatro o percentual de prefeitos da sua base de apoio em seu segundo
mandato. A montagem de uma coalizo de governo permitiu que os presidentes Itamar Franco e Fernando Henrique contassem com bases de apoio vertical prximas ou
superiores a 2/3 do total de governadores e prefeitos.
Se a estrutura de todos os partidos da coalizo fosse
centralizada isto , se todos os prefeitos e governadores se subordinassem s direes de seus respectivos partidos , a construo de coalizes de governo compensaria os efeitos centrfugos derivados da descentralizao
fiscal. Adicionalmente, o efeito-demonstrao da adeso
dos governos da base de apoio vertical s polticas do
Executivo federal poderia ter um efeito de constrangimento sobre os governos dos partidos de oposio, fortalecendo assim a capacidade de coordenao do governo federal.
No Brasil, no existem pesquisas conclusivas que permitam afirmar com segurana qual o efeito dos partidos
sobre as relaes verticais da federao. A literatura sustenta que um dos efeitos provveis do federalismo descentralizar a estrutura decisria dos partidos, ao permitir
que o controle de postos no Executivo opere como um
recurso de poder nas barganhas intra-partidrias (Riker,
1975).

Em suma, a coordenao federal dos programas sociais

se justifica tanto por razes relacionadas coordenao
das decises dos governos locais quanto para corrigir desigualdades de capacidade de gasto entre Estados e municpios.
O GRAU DE DESCENTRALIZAO
POLTICA DA FEDERAO
A autonomia poltica e fiscal dos governos estaduais e
municipais permite que estes adotem uma agenda prpria,
independente da agenda do Executivo federal. As relaes
verticais na federao brasileira do governo federal com
Estados e municpios e dos governos estaduais com seus
respectivos municpios so caracterizadas pela independncia, pois Estados e municpios so entes federativos
autnomos. Em tese, as garantias constitucionais do Estado federativo permitem que os governos locais estabeleam sua prpria agenda na rea social.
Imaginemos um objetivo nacional de poltica social,
tal como elevar os padres de qualidade do ensino fundamental, em vista das novas demandas da sociedade do
conhecimento vis--vis os baixos ndices de desempenho
escolar dos estudantes brasileiros. A realizao deste objetivo suporia a mobilizao dos governos estaduais e
municipais, que so os gestores das redes de ensino. O
reconhecimento generalizado de que esta deveria ser uma
prioridade nacional no implica que estes viessem a estabelecer a elevao da qualidade do ensino como uma prioridade de poltica pblica no plano local e nem que, mesmo que venham a faz-lo, estejam de acordo com as
estratgias mais adequadas para elevar a qualidade do
ensino.
Foi este precisamente o resultado da vinculao de gasto
em educao da Constituio Federal de 1988. Embora
Estados e municpios cumprissem a regra constitucional
de gastar 25% de suas receitas em ensino, cada um estabeleceu sua prpria prioridade de gasto. Ainda que a autonomia de decises de alocao de gasto tenha possivelmente produzido melhor adaptao a necessidades locais,
seus efeitos foram a elevao generalizada do gasto acompanhada de superposio e a disperso das aes.
Sob tais condies institucionais, os partidos polticos
poderiam operar como um mecanismo de contrapeso s
tendncias centrfugas do federalismo. Esta possibilidade, contudo, depende do grau de centralizao do sistema
partidrio (Riker, 1975). No caso brasileiro, a fragmentao do sistema partidrio que passou de bipartidrio para

20

FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...

O exame da trajetria das polticas sociais brasileiras

desde o governo Sarney revela que ocorreram variaes na
capacidade de coordenao federativa das polticas sociais
entre os presidentes. Os governos Sarney, Collor e Itamar
tiveram pouco sucesso em suas tentativas de reformas que
envolveram a coordenao nacional destas polticas
(Almeida, 1995; Affonso; Silva, 1996), ao passo que as duas
gestes do governo Fernando Henrique foram mais bemsucedidas em sua capacidade de induzir as decises dos
governos locais (Arretche, 2002). Uma anlise que
simplesmente constatasse a coexistncia no tempo de dois

fenmenos permitiria afirmar que existe uma relao de

causalidade entre a construo de bases verticais de apoio
partidrio na federao e a capacidade de coordenao das
polticas nacionais. Observe-se, na Tabela 1, que as bases
de apoio vertical do governo Fernando Henrique variaram
entre 67% e 78% do total de governadores e prefeitos.
Contudo, se tais bases de apoio fossem uma condio
suficiente para a capacidade de coordenao federativa,
tenderamos a encontrar no governo do presidente Itamar
Franco resultados mais positivos.5 Assim, a primeira parece
ser uma condio de possibilidade para a segunda.

TABELA 1
Sustentao Partidria do Executivo Federal na Federao
Brasil 1985-2004

Governadores e
Prefeitos
Total de Governadores
Total de Prefeitos
Governadores do Partido do Presidente
Nmeros Absolutos
Em porcentagem
Governadores na Coalizo de Governo
Nmeros Absolutos
Em porcentagem
Prefeitos do Partido do Presidente
Nmeros Absolutos
Em porcentagem

Prefeitos na Coalizo de Governo

Nmeros Absolutos
Em porcentagem

Sarney
(PMDB-PFL)

Collor
(PRN-PDSPFL-PTB)

Itamar
(PMDB-PFL-PTBPSDB-PSB)(1)

FHC 1
(PSDB-PFL-PTBPMDB)

FHC 2
(PSDB-PFL-PTBPMDB-PPB)

Lula
(PT-PL-PSBPTB-PPS-PDTPCdoB-PMDB)(2)

(3) 22/23
(4) 3.941/4.142
(5) 4.287

27
(5) 4.287
(6) 4.762

27
4.762

27
(6) 4.762
(7) 5.378

27
(7) 5.378
(8) 5.559

27
5.559

(3) 9/22
(3) 41,0/96,0

0
0

8
30,0

6
22,0

7
26,0

3
11,0

(3) 9/23
(3) 41,0/100,0

11
41,0

18
67,0

18
67,0

21
78,0

(9)10/14
(9) 37,0/52,0

(4) 1.377/1.504
(5) 1.606
(4) 35,0/36,0
(5) 37,0

(5) 3
(6) 98
(5) 0,1
(6) 2,1

(6) 1.605

(6) 317
(7) 921
(6) 6,6
(7) 17,0

(7) 921
(8) 990
(7) 17,0
(8) 18,0

187

(4) 1.377/1.529
2.664
(4) 35,0/37,0
(5) 62,0

(5) 1.839
(6) 1.894
(5) 43,0
(6) 40,0

3.238

(6) 3.190
(7) 4.157
(6) 67,0
77,0

(7) 4.157
(8) 4.291
(7) 67,0
(8) 77,0

(9) 1.407/2.376

34,0

68,0

3,0

(9) 25,0/43,0

Fonte: Adaptado de Roma; Braga (2002); Figueiredo; Limongi (1999), com base no Banco de Dados Eleitorais do Brasil, Iuperj.
(1) Desconsidera o fato de que o PSB saiu da coalizo e o PP entrou na coalizo em 1993. O PP no contava com nenhum governador ou prefeito no perodo. O PSB
elegeu 48 prefeitos nas eleies de 1992.
(2) Em 2004, o PDT saiu e o PMDB entrou para a coalizo.
(3) Antes e depois das eleies de 1986.
(4) Antes e depois das eleies de 1985. Nas eleies de 1985, foram eleitos mais 127 prefeitos pelo PMDB, em 201 municpios.
(5) Resultados eleitorais de 1988.
(6) Resultados eleitorais de 1992. O PL entrou para a coalizo de sustentao do governo Itamar em 1991.
(7) Resultados eleitorais de 1996. No governo FHC1, os dados sobre os prefeitos da coalizo de governo incluem o PPB.
(8) Resultados eleitorais de 2000.
(9) Antes e depois da sada do PDT e da entrada do PMDB na coalizo de governo (2003/2004).

21

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004

ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e
descentralizada para a poltica de educao fundamental.
No incio dos anos 90, a distribuio federativa dos encargos na rea social derivava menos de obrigaes constitucionais e mais da forma como historicamente estes
servios estiveram organizados em cada poltica particular. A capacidade de coordenao das polticas setoriais
dependeu em grande parte destes arranjos institucionais
herdados.

Na verdade, o exame dos mecanismos e processos que

tornam possvel coordenar aes entre esferas de governo indica que esta capacidade diretamente afetada pelo
modo como esto estruturadas as relaes federativas nas
polticas particulares. Pesquisas sobre as polticas implementadas pelos governos locais no concluram que exista relao significativa entre as decises de governo e o
pertencimento s siglas partidrias nacionais (Rodrigues,
2003; Marques; Arretche, 2003). Alm disso, se a adeso
aos programas federais dependesse essencialmente da
construo de bases verticais de apoio na federao, a tendncia seria encontrar variaes significativas entre os
diferentes presidentes no que diz respeito capacidade
de coordenao de todas as polticas, bem como pequenas variaes nesta capacidade em um mesmo mandato
presidencial. Na verdade, no este o caso. A forma como
esto estruturadas as relaes federativas nas polticas
especficas afeta as estratgias possveis para coordenao vertical das polticas nacionais.

Poltica de Sade
Na distribuio intergovernamental de funes, a Unio
est encarregada do financiamento e formulao da poltica nacional de sade, bem como da coordenao das
aes intergovernamentais. Isto significa que o governo
federal isto , o Ministrio da Sade tem autoridade
para tomar as decises mais importantes nesta poltica
setorial. Neste caso, as polticas implementadas pelos
governos locais so fortemente dependentes das transferncias federais e das regras definidas pelo Ministrio da
Sade. Em outras palavras, o governo federal dispe de
recursos institucionais para influenciar as escolhas dos
governos locais, afetando sua agenda de governo.
A edio de portarias ministeriais tem sido o principal
instrumento de coordenao das aes nacionais em sade. Isto quer dizer que a principal arena de formulao da
poltica nacional tem sido o prprio poder Executivo e,
marginalmente, o Congresso Nacional. O contedo destas portarias consiste, em grande medida, em condicionar
as transferncias federais adeso de Estados e municpios aos objetivos da poltica federal. Nas condies em
que se reduza a incerteza quanto ao fluxo das transferncias, tornando crvel que estas sero efetivamente realizadas, aumenta exponencialmente a capacidade federal de
coordenar as aes dos governos estaduais e municipais.
esta estrutura institucional que explica que, ao longo
dos anos 90, o Ministrio da Sade tenha conquistado a
adeso dos governos estaduais e municipais ao SUS. Em
maio de 2002, 5.537 dos 5.560 municpios brasileiros
99,6% do total haviam assumido a gesto parcial ou
integral dos servios de sade. Em 2000, os municpios
brasileiros foram responsveis, em mdia, por 89% do total
da produo ambulatorial no Brasil, com um desvio padro de 19% (consideradas todas as categorias de provedores), e por 84% da rede ambulatorial, mdia esta acompanhada de desvio padro decrescente. Isto , a rede e a

POLTICAS SOCIAIS E RELAES

INTERGOVERNAMENTAIS
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das
competncias concorrentes para a maior parte das polticas
sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para combinar
descentralizao fiscal com descentralizao de competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 198788 (Souza, 1997). Assim, qualquer ente federativo estava
constitucionalmente autorizado a implementar programas
nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao
e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo
estava constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas. Decorre deste fato a avaliao de que
a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no
encargos (Almeida, 1995; Affonso; Silva, 1996; Affonso,
1999; Willis et al., 1999). Esta distribuio de competncias propcia para produzir os efeitos esperados pela
literatura sobre federalismo e polticas pblicas: superposio de aes; desigualdades territoriais na proviso
de servios; e mnimos denominadores comuns nas
polticas nacionais. Estes efeitos, por sua vez, so derivados dos limites coordenao nacional das polticas.
Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou
a estrutura institucional de gesto das polticas sociais
herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma
aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes
posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco

22

FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...

produo de servios ambulatoriais se tornaram basicamente municipais, o que no era absolutamente a realidade da distribuio destes servios no incio dos anos 90
(Marques; Arretche, 2003).
Estes resultados so, em boa medida, explicados pela
capacidade de o Ministrio da Sade induzir as decises
dos governos municipais. Estes eram responsveis por
9,6% do total do gasto consolidado em sade em 1985,
por 35% em 1996 (Medici, 2002) e por 43% em 2000
(Ferreira, 2002). Pelo conceito de origem dos recursos, a
participao dos municpios passou de 9,3% em 1985 para
28% em 1996 (Medici, 2002).
A participao de Estados e municpios no processo
de formulao da poltica de sade, por sua vez, est institucionalizada por meio de conselhos com representao
de Estados e municpios.6 A institucionalizao destes
espaos de negociao suprimiu do Ministrio da Sade a
possibilidade de estabelecer unilateralmente as regras de
funcionamento do SUS. Tais conselhos funcionam como
um mecanismo de contrapeso concentrao de autoridade conferida ao Executivo federal.

como financiador lhe confere recursos institucionais para

coordenar as escolhas dos governos locais.
A distribuio da autoridade decisria nesta poltica
particular confere s comisses estaduais, nomeadas pelos
governadores, a autoridade para distribuir os financiamentos no interior de cada Estado. Entretanto, o conselho gestor
do FGTS define as regras de operao dos programas, assim como o agente financeiro do Fundo a CEF detm o
poder para autorizao definitiva. Nem o Conselho Curador
do FGTS nem a CEF contam com representao federativa
em suas principais instncias decisrias. So rgos com
controle majoritrio do governo federal. A ausncia de uma
representao institucionalizada dos governos subnacionais
nas arenas decisrias federais permite ao governo federal
razovel autonomia para definir unilateralmente as regras
de distribuio dos emprstimos federais.
Tal como na rea de sade, portanto, a Unio est encarregada das funes de financiamento e formulao da
poltica nacional. Entretanto, nesta poltica particular, a
autoridade ainda mais concentrada do que na rea da
sade, em vista da ausncia de representao federativa
nas principais arenas decisrias.

Polticas de Habitao e Saneamento

Poltica de Educao Fundamental
O sistema nacional de oferta de servios de habitao
e saneamento foi institudo nos anos 60 e 70. As reformas
institucionais realizadas nas dcadas de 80 e 90 no modificaram a estrutura bsica da distribuio federativa de
funes. O governo federal arrecada e redistribui, por meio
de emprstimos, os recursos da principal fonte de financiamento destas polticas: um fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos sem motivo, cuja arrecadao lquida direcionada ao financiamento de programas
de saneamento e habitao (o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS).
Os servios de saneamento bsico so providos por 27
companhias estaduais, que controlam a maior parte das
operaes no setor, com base em contratos de concesso
dos servios com mais de 4.000 municpios brasileiros.
Nos demais municpios, os servios so operados por
autarquias e rgos municipais. A produo de habitaes
para populao de baixa renda realizada por companhias
municipais, com atuao de mbito regional.7 Diante do
expressivo volume de recursos necessrios produo de
servios de infra-estrutura urbana e de moradia, reduzido o nmero de Estados e municpios brasileiros capazes
de implementar polticas efetivas de habitao e saneamento sem aportes federais. O papel do governo federal

A oferta de ensino fundamental responsabilidade de

Estados e municpios, sendo que estas duas redes operam
de modo inteiramente independente. Devido forma como
historicamente evoluiu a expanso das matrculas, muito varivel a participao das duas redes na oferta de matrculas em cada Estado: em 1996, no Estado de So Paulo,
87,5% das matrculas eram oferecidas pelo governo estadual, ao passo que em Alagoas e no Maranho eram os
municpios que detinham 65% das matrculas (Vazquez,
2003:37).
As desigualdades horizontal e vertical de capacidade
de gasto da federao brasileira implicam diferenas na
carreira e nos salrios dos professores, na natureza e qualidade dos servios educacionais, bem como no nvel de
gasto/aluno. Em 1996, os municpios do Estado do
Maranho gastavam em mdia R$ 100 ao ano com seus
alunos, ao passo que o governo do Estado gastava R$ 385.
Em So Paulo, por sua vez, este gasto era de R$ 1.039
para os municpios e de R$ 569 para o governo estadual
(Vazquez, 2003:39).
A Constituio Federal de 1988 definiu como concorrentes as competncias na educao fundamental, estabelecendo apenas que esta deveria ser oferecida preferen-

23

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004

objetivos das polticas no territrio nacional, pois permite reduzir o risco de que os diferentes nveis de governo
imponham conflitos entre programas e elevao dos custos da implementao, cuja ocorrncia mais provvel em
Estados Federativos (Weaver; Rockman, 1993). Alm
disso, a concentrao do financiamento no governo federal permitiria alcanar resultados redistributivos (Banting;
Corbett, 2003), reduzindo desigualdades horizontais de
capacidade de gasto.
A descentralizao de encargos na poltica de sade
foi derivada do uso da autoridade financiadora e normatizadora do governo federal para obter adeso dos municpios a um dado objetivo de poltica. Condicionar e
garantir a efetividade das transferncias adeso dos
governos locais agenda do governo federal revelou-se
uma estratgia de forte poder de induo sobre as escolhas dos primeiros. Reduzida a incerteza sobre a regularidade na obteno de recursos, aumentou a disposio para
assumir a responsabilidade pela proviso de servios de
sade.
A agenda de privatizaes das empresas estaduais de
saneamento no passado recente tambm foi condicionada
pela capacidade de induo do governo federal, derivada
de sua autoridade sobre a principal fonte de financiamento. Neste caso, ao controle sobre o financiamento acrescenta-se a inexistncia de representao federativa nas
instncias decisrias federais. Esta combinao permitiu
Unio definir unilateralmente as regras para obteno
de emprstimos, endurecendo as condies para sua concesso e, portanto, desfinanciando os governos subnacionais nesta rea de poltica.
Nas reas de poltica em que o governo federal no
dispe de recursos institucionais para alterar as escolhas
dos governos locais, a estratgia de constitucionalizar
encargos revelou-se bem-sucedida. Tratou-se de aprovar
emendas Constituio que reduzem muito a margem de
escolhas dos governos subnacionais, obrigando-os a adotar o comportamento considerado desejvel pelo governo
federal. Esta foi a estratgia adotada para equalizar os
nveis intra-estaduais de gasto em ensino fundamental e
elevar os salrios dos professores. Na rea da sade, esta
foi a estratgia adotada para vincular receitas a nveis de
gasto em sade.10
Na verdade, a aprovao de emendas Constituio
relativamente mais fcil no Brasil do que em outras federaes. A maioria de 2/3 em duas sesses legislativas em
cada Cmara (dos Deputados e Senado) o requisito essencial para sua aprovao. No necessria a aprovao nas

cialmente pelos governos municipais. Alm disso, obriga

governos estaduais e municipais a gastarem 25% de sua
receita disponvel em ensino. Neste caso, diferentemente
da poltica de sade, o governo federal no o principal
financiador, desempenhando uma funo apenas supletiva, de financiar programas de alimentao dos estudantes
das escolas pblicas e de construo e capacitao das
unidades escolares, contando, portanto, com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoo
de objetivos nacionais de poltica.
por esta razo que, para alcanar um objetivo nacional por exemplo, reduzir as assimetrias intra-estaduais
de gasto no ensino fundamental e promover a valorizao
salarial dos professores , o governo Fernando Henrique
adotou como estratgia a aprovao de uma emenda constitucional, como o Fundef.8
Na prtica, a implementao desta Emenda Constitucional implicou uma minirreforma tributria de mbito
estadual, medida que, a cada ano, 15% das receitas de
Estados e municpios so automaticamente retidas e
contabilizadas em um Fundo Estadual o Fundef. Suas
receitas so redistribudas, no interior de cada Estado, entre
governos estaduais e municipais de acordo com o nmero
de matrculas oferecidas anualmente. O Fundef estabeleceu assim um vnculo entre encargos e receitas fiscais, alm
de garantir a efetiva transferncia dos recursos (Oliveira,
2001), cujo efeito foi eliminar as desigualdades intra-estaduais de gasto no ensino fundamental (Vazquez, 2003).9
Neste caso, para alcanar seus objetivos, o governo
federal adotou a estratgia de constitucionalizar as transferncias intra-estaduais, eliminando a incerteza quanto
ao recebimento dos recursos vinculados oferta de matrculas. Para obter o comportamento desejado por parte
dos governos locais, criou uma obrigao constitucional,
dada sua limitada capacidade institucional de afetar as
escolhas dos governos locais.
COMO ESTO COMBINADAS NO BRASIL
AS DIMENSES DE COORDENAO
E AUTONOMIA?
Com exceo da poltica de educao fundamental, a
concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois
Unio cabe o papel de principal financiador, bem como
de normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais.
O formato de gesto que concentra autoridade no governo federal apresenta vantagens para a coordenao dos

24

FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE ...

casas legislativas estaduais, como nos Estados Unidos, por

exemplo, mesmo que a matria afete os interesses dos
governos subnacionais. Nos casos acima mencionados, a
obteno do apoio do presidente para a iniciativa legislativa, que permitiu mobilizar favoravelmente a coalizo
de sustentao do governo no Congresso, foi o fator central
para o sucesso do Executivo na arena parlamentar.
A constitucionalizao de encargos ou nveis de gasto
, entretanto, uma estratgia que encontra limites nas desigualdades horizontais da federao brasileira. A desigualdade horizontal dos governos subnacionais permanece recomendando cautela na definio constitucional de
competncias exclusivas na gesto das polticas sociais,
ainda que a descentralizao fiscal e de polticas tenha
aumentado as capacidades estatais administrativas,
fiscalizadoras e de produo de servios dos governos
subnacionais. A vinculao de gasto tende ainda a reproduzir no plano da implementao das polticas desigualdades preexistentes de capacidade de gasto.
Os resultados redistributivos da concentrao de autoridade no governo federal no se revelaram entretanto to
evidentes. A municipalizao dos servios de sade no
foi acompanhada de reduo na desigualdade intermunicipal nos padres de sua oferta (Marques; Arretche, 2003).
A complementao da Unio para o ensino fundamental
teve resultados quase nulos sobre as desigualdades interestaduais de padres de gasto (Vazquez, 2003). Isto ocorre
em parte porque estes desembolsos federais apresentam
reduzido efeito redistributivo (Prado, 2001), mas tambm
porque o objetivo de alcanar a descentralizao teve mais
centralidade do que os objetivos redistributivos nas estratgias adotadas nos anos 90. No entanto, a estrutura
institucional para coordenao das polticas nacionais pode
ser utilizada para obter as metas desejveis.

3. A Reforma Tributria de 1965-68 criou o Fundo de Participao

dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM),
compostos de um percentual sobre a arrecadao federal do Imposto
de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Estes percentuais eram de 5% para cada Fundo em 1968 e passaram a 21,5% e
22,5%, respectivamente, com a Constituio de 1988. Os Fundos de
Participao movimentam cerca de 20% do total da receita administrada pela Unio (Prado, 2001:54).
4. A tabela considera os partidos pelos quais os governadores e prefeitos foram eleitos, ignorando possveis trocas de partidos durante o
mandato. Esta deciso tende a subestimar o nmero de prefeitos da
base de apoio do presidente. Para os governadores, tende a refletir a
realidade, pois o fenmeno de troca de partidos entre governadores
pouco comum. Agradecimentos a Maria do Socorro Braga por esta
informao.
5. A comparao entre o desempenho dos dois governos certamente
afetada pelo fator tempo de mandato, que no est sendo analisado
aqui.
6. A NOB 93 institucionalizou a Comisso Intergestores Tripartite e
as Comisses Intergestores Bipartite que, juntamente com o Conselho
Nacional de Sade, so fruns de pactuao da poltica nacional de
sade.
7. Entre 1995 e 2000, 12 das 44 companhias habitacionais municipais
fecharam devido poltica de no financiamento do governo Fernando
Henrique (Arretche, 2002).
8. A Emenda Constitucional do Fundef EC 14/96 estabelece que,
pelo prazo de dez anos, Estados e municpios devem aplicar, no mnimo, 15% de todas as suas receitas exclusivamente no ensino fundamental. Alm disso, 60% destes recursos devem ser aplicados exclusivamente no pagamento de professores em efetivo exerccio do magistrio. Para reduzir a desigualdade de gasto, a EC 14/96 estabelece que
o governo federal deve complementar o gasto naqueles Estados em que
um valor mnimo nacional no seja alcanado com base nas receitas
dos governos locais.
9. Seus efeitos sobre as desigualdades de gasto entre os Estados foram
quase nulos, particularmente devido aos reduzidos aportes de recursos
da Unio (Vazquez, 2003).
10. A EC 29/2000 estabelece que at 2005 os Estados devem gastar no
mnimo 12% de suas receitas em sade. Para os municpios, esta vinculao dever atingir o patamar de 15% das receitas e, para a Unio,
a elevao do gasto em sade deve acompanhar a variao do crescimento do PIB.

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