CONCEITO DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO

O ordenamento do territrio a arte de adequar as gentes e a produo de riqueza ao

territrio numa perspectiva de desenvolvimento.
Jorge Gaspar, 1995, p.5

1. DEFINIO DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO

Uma primeira definio, segundo o Dicionrio da Lngua Portuguesa 0n-Line (2005),
diz que o ordenamento o acto de ordenar; ordenao; de um territrio: estudo profundo e
detalhado de um territrio (pas, regio, etc. ) para conhecer todas as suas caractersticas e
que constituir a base para a elaborao de um plano cuja finalidade a utilizao racional
desse territrio, ou seja, o aproveitamento das potencialidades, a maximizao da produo a
par com a proteco do ambiente, visando o desenvolvimento socio-econmico e a melhoria da
qualidade de vida.
Segundo o Dicionrio de Geografia (Baud, Bourgeat e Bras, 1999, p.262), o
ordenamento do territrio corresponde, na maior parte dos casos vontade de corrigir os
desequilbrios de um espao nacional ou regional e constitui um dos principais campos de
interveno da Geografia aplicada. Pressupe por um lado, uma percepo e uma concepo
de conjunto de um territrio e, por outro lado, uma anlise prospectiva.
Mais especfico, o Dictionaire de lurbanisme et de lamnagement (Merlin e Choay,
2000, p.38), definem que o ordenamento do territrio a aco e a prtica (mais do que a
cincia, a tcnica ou a arte) de dispor com ordem, atravs do espao de um pas e com uma
viso prospectiva, os homens e as suas actividades, os equipamentos e os meios de
comunicao que eles podem utilizar, tendo em conta os constrangimentos naturais, humanos
e econmicos, ou mesmo estratgicos. (...) Todas as definies insistem no carcter
voluntarista, mas tambm na sua dimenso prospectiva: ser perigoso separar a planificao
no espao da planificao do tempo que ser estritamente econmica.
Um dos documentos oficiais relevantes sobre este tema, a Carta Europeia do
Ordenamento do Territrio (Conselho da Europa, 1988, p.9 e 10), diz que o ordenamento do
territrio a traduo espacial das polticas econmica, social, cultural e ecolgica da
sociedade. (...) , simultaneamente, uma disciplina cientfica, uma tcnica administrativa e uma
poltica que se desenvolve numa perspectiva interdisciplinar e integrada tendente ao
desenvolvimento equilibrado das regies e organizao fsica do espao segundo uma
estratgia de conjunto. (...) O ordenamento do territrio deve ter em considerao a existncia
de mltiplos poderes de deciso, individuais e institucionais que influenciam a organizao do

espao, o carcter aleatrio de todo o estudo prospectivo, os constrangimentos do mercado, as

particularidades dos sistemas administrativos, a diversidade das condies socio-econmicas e
ambientais. Deve, no entanto, procurar conciliar estes factores da forma mais harmoniosa
possvel.
As vrias definies apresentam as diferentes perspectivas dos autores sobre o conceito
de ordenamento do territrio. Este, apesar de enunciado de formas diversas, assenta em
algumas ideias chave (ou caractersticas) que adiante sero exploradas.
Uma das caractersticas frequentemente referida a do ordenamento do territrio ser visto
como uma poltica pblica. Alves (2001, p.21), refere-o como sendo (...) essencialmente uma
tarefa do Estado e de outros poderes pblicos; Jessa Farga (referido por Frade, 1999, p.28),
considera-o como uma funo pblica destinada a coordenar a actividade administrativa, a
territorializar as diversas polticas sectoriais, a obter o equilbrio regional e a proteco do
ambiente (...). Nesta perspectiva, o ordenamento do territrio consiste no estabelecimento de
normas de carcter programtico, com um contedo de mera coordenao e orientao das
aces a executar aos nveis nacional e regional. A Carta Europeia do Ordenamento do
Territrio (Conselho da Europa, 1988, p.9), tambm o assume como poltica pblica, pois este
a expresso espacial das polticas econmicas, sociais, culturais e ecolgicas da
sociedade.; Fernanda Oliveira (2002, p.11) explica que o ordenamento do territrio, a
aplicao ao solo de todas as polticas pblicas, designadamente econmico-sociais,
urbansticas e ambientais, visando a localizao, organizao e gesto correcta das
actividades humanas (...).
Carlos Silva (2001, p.33) acrescenta outras caractersticas do ordenamento do territrio,
para alm de ser uma poltica sectorial, :

Fenmeno social: em que o ordenamento do territrio se refere ao modo como o

territrio est organizado, em diversas escalas, s suas causas e problemas;

Tcnica: como estudo de um territrio para identificao das necessidades e

potencialidades com vista a definir um plano de aco;

Cincia interdisciplinar: que estuda a organizao e o desenvolvimento do territrio a

vrias escalas: local, regional, nacional e supranacional.

O territrio deve, tambm, ser analisado enquanto alvo do processo de ordenamento.

Para se alcanar um elevado patamar no entendimento do territrio necessrio o
conhecimento da actual realidade scio-territorial, da sua histria, das ideias ou intenes para
utilizaes e transformaes futuras.

 factor decisivo, para o sucesso das polticas de ordenamento do territrio e sua

aplicao, a percepo e conhecimento do espao, de forma global, mas sintetizada. O facto
do ordenamento do territrio ser pluridisciplinar, pois inclui aspectos da geografia, da
economia, da sociologia, do urbanismo, do direito etc., leva sua caracterstica de sntese.
Para se englobar cada um destes aspectos no processo de ordenamento do territrio
necessrio que se realizem snteses, para que este seja completo mas no longo. Dito por
outras palavras, O ordenamento do territrio deve ter em considerao a existncia de
mltiplos poderes de deciso, individuais e institucionais, que influenciam a organizao do
espao, o carcter aleatrio de todo o estudo prospectivo, os constrangimentos do mercado, as
particularidades dos sistemas administrativos, a diversidade das condies socio-econmicas e
ambientais (Conselho da Europa, 1988, p.10).
Como cincia, o ordenamento do territrio explica-se (...) na medida em que pratica
metodologias cientficas, quer quanto anlise e ao diagnstico das situaes em que o
territrio se encontra envolvido, quer quanto s expectativas de uma evoluo em que as
opes sejam tomadas como variveis dos virtuais cenrios (...) (Cruz, 2000, p.123).
Pretendendo resumir o conceito, Rui Alves (2001) define duas perspectivas do
ordenamento do territrio: o sentido lato e o sentido restrito. Amplamente, o ordenamento do
territrio pode ser visto como uma poltica pblica a que assenta bem o conceito apontado por
Merlin et Choay (1996, p.35), que o consideram como o processo que tem em vista a
disposio no espao e no tempo dos homens e das suas actividades, dos equipamentos, as
infra-estruturas e os meios de comunicao que eles podem utilizar, numa viso prospectiva e
dinmica, tendo em conta as condicionantes naturais, humanas e econmicas (Alves, 2001, p.
19). Restritamente, ser um processo integrado e racional de organizao do espao biofsico,
de acordo com as vocaes e capacidades e que, com base em conhecimento tcnicos e
cientficos identifica as invariantes do territrio, com vista demarcao de espaos e fixao
de classes de uso do solo, tendo em vista o uso e a transformao do territrio, numa
perspectiva dinmica e adaptativa em funo da evoluo das necessidades das populaes e
suas actividades. (Costa Lobo et al., 1990, p.213). Neste contexto, o ordenamento do territrio
procura determinar as condies de equilbrio dinmico na estrutura biofsica do territrio tendo
em conta aspectos econmicos, sociais, culturais e polticos, no sentido de as entender como
pr-condies ao processo de planeamento do territrio (Alves, 2001, p. 19).
O ordenamento do territrio no comeou por ser uma aco planeada, mas foi surgindo
como resultado das necessidades das populaes e dos territrios assim, o ordenamento do
territrio nasceu de uma dinmica no planeada e o resultado da actuao de vrios factores
externos influentes neste processo. O ordenamento do territrio consiste portanto numa forma
voluntria de valorizar um espao, tendo em considerao as relaes internas e externas que

ele mantm, constituindo uma resposta especfica a motivaes diversas (Baud, Bourgeat e
Bras, 1999, p.263).
O carcter voluntarista teve origem no principal objectivo do ordenamento do territrio: a
correco dos desequilbrios inter-regionais. Este objectivo desencadeia muitas aces no
sentido de distribuir, de forma mais equilibrada, os usos e funes dos territrios e de contrariar
as grandes concentraes urbanas. Desta forma, muitas das aces realizadas pelos poderes
pblicos visam, inconscientemente, o ordenamento do territrio. Assim, este pode surgir como
consequncia indirecta dessas mesmas aces. Tambm a Carta Europeia do Ordenamento
do Territrio (Conselho da Europa, 1988), aponta esta caracterstica: as relaes externas
podem, at mesmo involuntariamente, influenciar o ordenamento do territrio devido s
relaes entre instituies e indivduos e seus interesses, desde que sejam comuns aos do
ordenamento do territrio.
No que se refere ao carcter prospectivo do ordenamento do territrio, veja-se em
primeiro lugar a definio de prospectiva, avanada por Lacaze (1998, p.127): relao sobre o
futuro, baseada na anlise rigorosa das tendncias de evoluo resultantes do passado
(retrospectiva) e do presente, bem como a pesquisa dos factos portadores do futuro. A
prospectiva distingue-se da futurologia mais inventiva neste sentido, visto ser antes de mais
uma tcnica de ajuda deciso.
A prospectiva do territrio dever ser entendida igualmente como uma reflexo sobre o
futuro, mas que saiba resistir tentao da utopia, que tome em conta o peso das inrcias e
das tendncias espontneas, e procure de uma maneira realista as margens de manobra
utilizveis para inflectir as evolues no sentido dos objectivos que nos fixamos. Uma tal
iniciativa implica muita humildade ante os factos e rigor na reflexo. Ela no exclui em nada a
vontade de aco mas, bem pelo contrrio, organiza-a em bases slidas (Lacaze, 1998, p.89).
O conhecimento aprofundado aliado a uma percepo realista da situao territorial leva a
uma prospectiva organizada e bem estruturada, enquanto hipteses de cenrios futuros. Desta
forma necessariamente obrigatrio efectuar-se uma retrospectiva de longa durao onde se
consiga explicar as inrcias e tendncias que levaram a tal realidade (Lacaze, 1998). Em
suma, a prospectiva do ordenamento do territrio procura prevenir determinadas situaes afim
de serem alcanados, harmoniosamente, os objectivos pretendidos e evitadas situaes no
planeadas. Neste sentido, a prospectiva muito importante e tida em conta em aces como
por exemplo, as de preveno de riscos e fenmenos potencialmente catastrficos.

2. PRINCPIOS, OBJECTIVOS E DESTINATRIOS DO ORDENAMENTO DO

TERRITRIO
Segundo a Carta do Ordenamento do Territrio (Conselho da Europa, 1988, p.10), so quatro
os princpios de ordenamento do territrio:

Democrtico: deve ser conduzido de modo a assegurar a participao das populaes

interessadas e dos seus representantes polticos;

Integrado: deve assegurar a coordenao das diferentes polticas sectoriais e a sua

integrao numa abordagem global;

Funcional: deve ter em conta a existncia de especificidades regionais, fundamentadas

em valores, cultura e interesses comuns que, por vezes, ultrapassam fronteiras
administrativas e territoriais, assim como a organizao administrativa dos diferentes
pases.

Prospectivo:

deve

analisar

tomar

em

considerao

as

tendncias

desenvolvimento a longo prazo dos fenmenos e intervenes econmicas, ecolgicas,

sociais, culturais e ambientais.
Rui Alves (2001, p.21 e 22), acrescenta mais alguns princpios que considera fundamentais
para o ordenamento do territrio:

Igualdade: promove a organizao territorial que garanta, de forma generalizada, as

mesmas condies e oportunidades de acesso a bens e servios a todos os cidados
(os cidados so iguais perante a lei);

Equidade: que trata de forma equitativa os cidados, as organizaes, e os territrios;

estabelece a perequao na distribuio dos recursos pblicos, designadamente os
financeiros, entre territrios mais desenvolvidos e territrios menos desenvolvidos, de
forma a corrigir desequilbrios e distores existentes nos nveis de desenvolvimento;

Interesse pblico: em que a interveno do Estado e dos poderes pblicos, sobre o

territrio, deve prosseguir sempre finalidades de interesse colectivo;

Liberdade e Responsabilidade: que garante a liberdade de interveno individual e da

iniciativa privada na organizao do territrio, desde que no cumprimento das normas e
directrizes e na garantia do interesse pblico;

Sustentabilidade: que promove a organizao do territrio, salvaguardando e

protegendo valores e recursos perenes, como sejam, os naturais, culturais e
ambientais; e promovendo a sustentabilidade da organizao do territrio, de modo a
viabilizar a estrutura territorial.

Identificam-se dois grandes grupos de objectivos possveis no ordenamento do territrio:

os globais ou gerais e os parciais ou especficos. O primeiro grupo integra as grandes linhas de
orientao do ordenamento do territrio. O segundo grupo visa definir objectivos de
ordenamento do territrio para reas territoriais especficas.
Todos os autores consultados, estabelecem como objectivos do ordenamento do territrio
os objectivos gerais que a Carta Europeia do Ordenamento do Territrio (Conselho da Europa,
1988, p.11), estabeleceu para o ordenamento do territrio europeu, nomeadamente:

Desenvolvimento socio-econmico equilibrado das regies: (...) o ordenamento do

territrio deve procurar conter o crescimento das regies superpovoadas ou sujeitas a
um desenvolvimento demasiado rpido, encorajar o desenvolvimento das regies
atrasadas e manter ou adaptar as infra-estruturas indispensveis recuperao
econmica das regies em declnio ou ameaadas por graves problemas de emprego
(...);

Melhoria da qualidade de vida: pela escolha da localizao que permita uma utilizao
ptima do espao favorece-se a melhoria da qualidade de vida quotidiana, quer se trate
de habitao, trabalho, cultura, recreio ou, ainda, das relaes no seio das
comunidades humanas, nomeadamente a melhoria do bem estar individual traduzido
na criao de empregos e na instalao de equipamentos de natureza econmica,
social e cultural, correspondendo s aspiraes das diferentes camadas da populao;

Gesto responsvel dos recursos naturais e a proteco do ambiente: promovendo

estratgias que minimizam os conflitos entre a procura crescente de recursos naturais
e a necessidade da sua conservao, o ordenamento do territrio procura assegurar
uma gesto responsvel do ambiente, dos recursos do solo e do subsolo, do ar e das
guas, dos recursos energticos, da fauna e da flora, prestando ateno particular
paisagem e ao patrimnio cultural e arquitectnico;

Utilizao racional do territrio: (...) da localizao, organizao e desenvolvimento dos

grandes complexos urbanos e industriais, das infra-estruturas fundamentais e da
proteco dos solos agrcolas e florestais. Este ordenamento, de natureza fsica, deve
necessariamente ser acompanhado de uma poltica fundiria, a fim de ser possvel
alcanar objectivos que so de interesse colectivo;

Implementao dos objectivos do ordenamento do territrio: (...) numerosos

organismos privados e pblicos contribuem, pelas suas aces, para desenvolver ou
alterar a organizao do espao. O ordenamento do territrio traduz uma vontade de
integrao e coordenao interdisciplinar e de cooperao entre as autoridades
envolvidas;

Coordenao entre os diferentes sectores: este esforo de coordenao respeita

essencialmente distribuio da populao, das actividades econmicas, do habitat,
dos equipamentos colectivos e ao fornecimento de energia, aos transportes e ao
saneamento bsico; luta do ambiente e do patrimnio natural, histrico e cultural;

Coordenao e cooperao entre os diversos nveis de deciso e obteno de

recursos financeiros: as vrias autoridades envolvidas na poltica de ordenamento do
territrio necessitam que lhes seja dada competncia para decidir, bem como os meios
financeiros adequados. (...) Aquelas autoridades devem ter em ateno as medidas
tomadas ou previstas a nvel inferior ou superior e, consequentemente manterem-se
informadas reciprocamente e de maneira regular;

Participao das populaes: toda a poltica de ordenamento do territrio, qualquer que

seja o seu nvel, deve ser baseada na participao activa dos cidados. , assim,
indispensvel que eles sejam informados, de forma clara e de maneira compreensvel,
em todas as fases do processo de planeamento e no enquadramento das estruturas e
procedimentos institucionais.

A aplicao dos objectivos do ordenamento do territrio varia conforme o territrio em

questo e tambm com o nvel territorial ou escala (nacional, regional ou local) e a poca.
Em relao aos diferentes tipos de territrio, a Carta Europeia do Ordenamento do
Territrio (Conselho da Europa, 1988), define ainda objectivos especficos para as seguintes
reas territoriais: regies rurais, regies urbanas, regies fronteirias, regies de montanha,
regies com fragilidades estruturais, regies deprimidas e regies costeiras e as ilhas. Rui
Alves, justifica a necessidade de se estabelecer objectivos especficos, para os diferentes
nveis territoriais, pois cada um deles constitui um espao privilegiado para a identificao e
a superao de problemas especficos (Rui Alves, 2001, p.22).
Merlin e Choay (2000, p.39), apontam tambm alguns objectivos especficos do
ordenamento do territrio (designados como campos de aplicao):

Definio, evoluo da armadura urbana e eventualmente o reforo da rede urbana (...);

Ordenamento, desenvolvimento e proteco das zonas rurais;

Desenvolvimento e localizao das actividades (em todos os pases se privilegiava a

poltica de implantao das indstrias, antes de se descobrir, depois de 1960, a
importncia de uma poltica de localizao das actividades tercirias);

Planificao e prioridade no desenvolvimento das redes de infra-estruturas (auto-estradas,

caminhos de ferro, portos, meios areos, telefone) e cada vez mais, das infra-estruturas
imateriais (telecomunicaes, informtica etc.);

Implantao de grandes equipamentos susceptveis de ter um efeito de entretenimento

econmico (universidades, centros de investigao, etc.);

Ordenamento de regies tursticas, e em particular para as mais cobiadas e as mais

frgeis dentro destas (montanha e litoral), definio de uma poltica associando o
desenvolvimento econmico local, a explorao dos recursos tursticos e a proteco do
espao.
Ou seja, de territrio para territrio, os objectivos variam consoante as necessidades e

as prioridades dos Estados.

Baud, Bourgeat e Bras (1999, p.263) chamam a ateno para dois possveis problemas
derivados do facto do ordenamento do territrio ser multiescalar: o primeiro, varivel segundo
os pases, o da competncia (...). O segundo, pe-se em termos de concorrncia. A
competncia est relacionada com o poder real das entidades no processo de ordenar o
territrio. A concorrncia pode exemplificar-se da seguinte forma: o traado de uma autoestrada previsto num plano de ordenamento nacional pode no ir de encontro vontade
municipal. Ora, o ordenamento pressupe uma vontade comum de todos os seus
intervenientes. Mas divergncias de interesses levam frequentemente a anlises e a propostas
diferentes (Baud, Bourgeat e Bras, 1999, p. 264).
Apesar do ordenamento do territrio ser um processo contnuo no tempo, Os seus
frutos s so visveis a mdio ou longo prazo. (Oliveira, 2002, p.12). A autora pretende alertar
para a componente do tempo no ordenamento do territrio, no entanto, tambm as
componentes espao e economia devem ser consideradas pelos planeadores e destinatrios
do ordenamento do territrio. Estas trs componentes no podem ser dissociadas e devem ser
pensadas em conjunto para alcanar-se sucesso com as polticas e a prtica do ordenamento
do territrio.
No se pode produzir nunca o ordenamento do territrio em separado da aco
humana, j que exactamente esta aco que vem suscitar a necessidade de se repensar as
atitudes do Homem para com o meio envolvente. O homem e o seu bem estar, bem como a
sua interaco com o ambiente, esto no centro das preocupaes do ordenamento do

territrio, que tem por objectivo proporcionar a cada indivduo um quadro e uma qualidade de
vida que assegurem o desenvolvimento da sua personalidade num ambiente planeado escala
humana. (Conselho da Europa, 1988, p.9). Nesta perspectiva o Homem o destinatrio do
ordenamento do territrio e, ter sempre como fim alcanar um bom entendimento entre
ambos. Para isso o Homem tem que assumir um papel, que desde sempre deve ser inerente
s comunidades, que o da sustentabilidade nas suas relaes com o espao fsico mas,
como tal no aconteceu, tenta-se agora atravs deste conceito alcan-lo, remediando o que j
est feito e prevenindo. Nesta lgica o ordenamento do territrio deve tentar pr os problemas
numa perspectiva de antecipao, considerando a localizao das actividades, no tanto como
ela est mas, como ela deveria estar (Oliveira, 2002, p.12).
O facto que o ordenamento do territrio tambm tem influncia directa e indirecta no
desenvolvimento do Homem e das suas actividades, podendo influenci-los de diversas
formas. Numa escala local, pode implicar consequncias directas na vida de um indivduo,
enquanto que se se aplicar o ordenamento do territrio numa escala supranacional, as aces
tomadas tero impacte ao nvel do pas, mas obviamente influenciaro, indirectamente, todos
os seus cidados.
Jorge Gaspar (1995, p.5) encerra a questo de uma forma clara: Como sabido, o
correcto ordenamento do territrio situa-se na interseco dos trs eixos vitais do
desenvolvimento: o da eficcia, o da equidade e o do ambiente, tendo presente que os seres
humanos, as comunidades locais, regionais, nacionais, so os destinatrios ltimos das aces
a empreender todos sem excepo.
Do ponto de vista do ordenamento do territrio como uma poltica, os destinatrios das
directivas gerais so os futuros diplomas legais que iro pr em prtica os princpios e
objectivos definidos. Imediatamente a seguir aos diplomas, os destinatrios so as entidades
pblicas que iro elaborar os planos. Mais tarde as entidades pblicas que se encontram
vinculadas pelos objectivos de ordenamento do territrio so tambm elas destinatrios mas,
responsveis pela sua execuo.

3. ORIGEM DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO

Desde sempre que a localizao de pessoas, bens e equipamentos no se deu ao
acaso.
Felisberto Reigado (2000 p.127), aponta alguns factores que influenciam a deciso de
localizao: maximizao dos lucros dos produtores, ou das utilidades dos consumidores, da
optimizao da utilizao dos recursos naturais e humanos, de estratgias militares ou
prazeres individuais.
Cronologicamente, o urbanismo surge primeiro que o ordenamento do territrio, fruto
da necessidade de se actuar nos solos urbanos: as autoridades pblicas apenas resolviam
problemas dentro dos ncleos habitacionais (ou reas urbanas) em questes que iam desde a
esttica salubridade. Fora dessas reas existia um respeito mtuo na relao do Homem
com o ambiente natural. A conscincia de que a sobrevivncia da nossa espcie dependia do
contacto com a natureza levava o Homem a ter uma atitude de preservao.
Esta ligao deixou, contudo, de existir quando a sociedade passou de uma economia
de base agrria para uma economia de base industrial (Frade, 1999). Vivia-se uma nova
dinmica econmica e de transformao do uso do territrio, que originou desequilbrio regional
no s em termos econmicos mas tambm, ao nvel das oportunidades para a populao.
Surgiu a necessidade de planear reas territoriais mais vastas, considerando interesses mais
abrangentes do que aqueles que o urbanismo visava. Nesta perspectiva, o ordenamento do
territrio passou a integrar mltiplos sectores e polticas, que coordena na sua vertente de
espacialidade, atingindo uma autonomia conceptual e funcional de base urbanstica de onde
surgiu (...) (Frade, 1999, p. 29 e 30).
Para alm disto, a poltica de ordenamento do territrio surgiu ainda com vista (...)
realizao espacial da poltica econmica e para a busca de uma alterao ao panorama do
desequilbrio regional. (Frade, 1999, p.31). Sem dvida que dada uma grande nfase ao
planeamento econmico e distribuio igualitria da riqueza com vista satisfao das
necessidades bsicas de toda a populao. Tambm Fernanda Oliveira (2002, p.11) afirma
que o ordenamento do territrio teve a sua origem na planificao econmica tendente
correco dos referidos desequilbrios. Ambas as autoras consideram que as movimentaes
da economia e suas evolues foram o mote da definio do ordenamento do territrio em
conjunto com a crescente urbanizao do espao.
Com base nestes problemas o ordenamento do territrio foi ganhando sustentao,
fruto no s do desenvolvimento das sociedades mas tambm, das necessidades. Na Europa,

10

o ordenamento do territrio evoluiu em termos cronolgicos e espaciais de modos diferentes

nos diversos pases.
A expresso do ordenamento do territrio surge nos anos 20, no Reino Unido e na
Alemanha, derivando da necessidade de limitar o desenvolvimento das cidades dentro do seu
mbito territorial (hinterland) (Oliveira, 2002, p.9). Foi utilizada pela primeira vez como
expresso, em Frana, em 1950, por Claudius Petit (Ministro Francs da Reconstruo e do
Urbanismo).
Neste pas, o ordenamento do territrio surge inicialmente como resposta
necessidade de reorganizao das cidades destrudas pela guerra, mais tarde como forma de
resolver os problemas gerados pela existncia de disparidades regionais, em termos
econmicos e sociais. Claudius Petit (referido por Oliveira, 2002, p.9), definiu-o como sendo a
(...) procura, no quadro geogrfico de Frana, de uma melhor repartio dos homens em
funo dos recursos naturais e das actividades econmicas. Pretendia valorizar-se o territrio
por um lado e alcanar desenvolvimento por outro, contudo, sempre numa perspectiva
econmica. A poltica de ordenamento do territrio conseguiu, no entanto, desenvolver-se
tornando-se o seu conceito muito mais vasto e dinmico: inicialmente inclua apenas aspectos
geogrficos, econmicos e fsicos, mas mais tarde, passou a integrar tambm o ambiente e a
qualidade de vida.
Outros pases prximos, tais como Espanha e Itlia, incorporaram no seu sistema de
planeamento o modelo francs de ordenamento do territrio. No caso de Espanha, Luciano
Parejo Alfonso (referido por Frade, 1999, p.36), confirma que a experincia espanhola esteve
sempre ligada ao modelo francs, ou seja, a uma concepo tecnocrtica do ordenamento do
territrio como planificao regional que traduz espacialmente tanto a poltica econmica, como
a base da poltica de urbanismo, o que pressupem um sistema poltico administrativo
centralizado. As primeiras medidas a alcanar sucesso ocorreram entre 1964 e 1975, aquando
da criao dos Planos de Desenvolvimento Econmico e Social, que vieram aplicar os
princpios da planificao economicista ao ordenamento do territrio.
Em Itlia o ordenamento do territrio foi pela primeira vez introduzido em 1962,
aquando da reviso da Lei do Urbanismo1. Esta previa para as regies a obrigao de
adoptarem um Piano Regulatore Generale que coordenasse as grandes linhas do ordenamento
do territrio com as opes da planificao econmica nacional (Frade, 1999, p.36). Esta
orientao manteve-se presente nos planos territoriais italianos at hoje.

1
Inicialmente aprovada em 1942, ser o ponto de partida para a evoluo da poltica urbanstica e do
seu alargamento at planificao da totalidade do espao nacional (...) (Frade, 1999, p.88).

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Nestes trs pases a poltica de ordenamento do territrio foi considerada durante muito
tempo como uma competncia da administrao central. Em Frana tal situao manteve-se
at 1986, quando foram criadas as regies autnomas, as quais passaram a desempenhar
algumas competncias naquele domnio. Esta foi, alis, tambm uma forma de se combater
mais directamente os desequilbrios regionais. Em Espanha o ordenamento do territrio foi
competncia do Estado at altura em que foram criadas as Comunidades Autnomas
(promulgao da Constituio de 1978) que passaram, cada uma, a ter total competncia
sobre o ordenamento do respectivo territrio. Em Itlia, at 1962, o modelo de gesto do
ordenamento do territrio que vigorava era o da concertao entre Estado e municpios; depois
dessa data com o projecto sullo2 que trouxe novidades ao plano territorial, a gesto do
territrio passa a ser feita ao nvel da regio, ainda que contando sempre com a participao
do Estado e dos municpios.
Noutros pases da Europa houve algumas diferenas em termos da orientao da
poltica do ordenamento do territrio, quer em termos do peso da planificao econmica, quer
em termos do peso assumido pelo Estado em governar e decidir sobre estas matrias.
Em Inglaterra muito antes do ps-guerra, desde os finais do sc.XIX, j se sentiam
presses no sentido de se criar um desenvolvimento regional do territrio. A poltica
desenvolvida vai assentar em duas premissas: a valorizao da mesma forma todos os
elementos que se inscrevem no espao, sejam econmicos, sociais ou ambientais; a segunda
premissa a existncia de uma estrutura administrativa descentralizada que procura suprimir
a rigidez formal da Administrao central (Frade, 1999, p.36 e 37), ou seja, o Parlamento
quem legisla, o Governo s ir executar. Desta forma, o modelo anglo-saxnico no regista
uma interveno demarcadamente economicista, tal como nos modelos anteriores. A
especificidade da integrao dos vrios domnios do territrio no modelo ingls, desencadeia
um movimento intelectual e poltico denominado de Regional Planning, e que se entende
como uma tcnica de gesto integrada dos diversos aspectos geogrficos, urbanos, rurais,
econmicos e ecolgicos que se inscrevem numa dada rea (Coma, referido por Frade,
1999, p.37).
Na Alemanha, a poltica de ordenamento do territrio tem razes ainda antes da
Segunda Guerra (Frade, 1999, p.95). Este pas composto por Lnder (Estados federados)
com grande autonomia, que possuem cada um deles a sua lei de ordenamento. S em 1965 foi
aprovada a Lei Federal de Ordenamento do Territrio, completada em 1990, aquando da
criao do Regulamento Federal de Ordenamento do Territrio, que compreende as ideias

Este era uma proposta legislativa que ficou conhecida com aquela denominao. Os seus artigos n 5
e n6 determinavam que as regies estavam obrigadas a adoptar um plano director geral para o seu
territrio, no qual se articulavam as grandes linhas de ordenamento e valorizao do territrio com as
opes da programao econmica (Frade, 1999, p.89).

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fundamentais e os princpios essenciais do ordenamento do territrio, as regras destinadas

planificao a cumprir nos Lnder e o procedimento do Estudo de Impacto Territorial (uma
avaliao dos efeitos das medidas territoriais adoptadas) (Frade, 1999, p.95).
Uma nova viso do ordenamento do territrio desenvolve-se especialmente no Reino
Unido e na Frana, ganhando terreno cientfico durante as dcadas de 60 e 70: (...) uma
moderna funo pblica orientada para dar uma resposta global aos problemas que a utilizao
do espao coloca, traduzindo a materializao de um modelo territorial e sendo, por
conseguinte, uma matria que obriga a uma anlise interdisciplinar (Oliveira, 2002, p.9).
Apesar de terem sido os grandes impulsionadores nas questes de trabalhar o territrio e
as suas actividades, estes dois pases desenvolveram diferentemente o conceito de
ordenamento do territrio. Se na Frana se desenvolvia o conceito de ordenamento do territrio
e os pensadores avanavam neste tema, em contrapartida no Reino Unido explorava-se o
conceito de planeamento. As suas origens foram separadas e distintas, no entanto,
rapidamente vrios autores comearam a conjugar estes dois conceitos, uns dando-lhes o
mesmo significado e confundindo os seus objectivos, outros utilizando-os como processos
separados mas, necessrios um ao outro para uma correcta actuao no territrio. Assim, falar
de ordenamento do territrio implica falar de planeamento pois estes dois conceitos
complementam-se.
Planeamento, segundo o Dicionrio da Lngua Portuguesa (2005), definido como: a
aco ou efeito de planear ou de planificar; trabalho de preparao para qualquer
empreendimento, no qual se estabelecem os objectivos, as etapas, os prazos e os meios para
a sua concretizao.
Para Felisberto Reigado (2000, p.48), planeamento um processo de anlise (do passado
e do presente) de antecipao ao futuro, de programao, de aco/execuo, de controlo, de
correco e de avaliao dos resultados. Neste sentido, e ainda segundo este mesmo autor,
algumas das caractersticas mais importantes do processo de planeamento so:

feito de tempo;

Participativo e iterativo;

Tem ordenao lgica, as etapas relacionadas entre si e integradas mas, sempre com
carcter flexvel;

Processo estratgico de escolha;

A flexibilidade e a fixao tm de andar lado a lado;

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Criao, tratamento e troca de informao;

Aprendizagem, amadurecimento e interrogaes constantes;

cognitivo pois encontra respostas nas dvidas que surgem.

Resumindo, O planeamento na sua viso mais restrita e tradicional, uma via para
alcanar os objectivos do ordenamento do territrio e do desenvolvimento sustentvel,
mediante um conjunto de actividades que detalham aqueles objectivos no espao e no tempo,
geram, avaliam, e seleccionam as diferentes alternativas possveis para os alcanar, definem
os meios necessrios e a programao da sua utilizao e exercem o controlo e a gesto da
execuo das aces definidas. Na viso mais contempornea, entendido como um processo
negocial que visa coordenar decises, gerir conflitos e criar consensos entre os diversos
agentes que intervm e que esto interessados (stakeholders) na transformao da
organizao do territrio. O processo de planeamento , por isso mesmo, uma actividade
contnua, cclica e deliberada, prescritiva e prepositiva, ligada s decises e aces, que
envolvem julgamentos de valor, face a normas ou standards de referncia que permitem
avaliar a sua eficcia (Alves, 2001, p.35).
Sendo o planeamento operativo, praticvel, o instrumento utilizado o plano, que
concretiza num dado momento, todas as opes e compromissos sobre o que se pretende
para uma determinada rea. No plano, elaboram-se quadros estratgicos e de dilogo,
definidos pelos objectivos do ordenamento do territrio, para o lanamento de projectos e
condicionamento dos seus programas. Nesta perspectiva, o conceito de planeamento, consiste
na definio de uma estratgia de interveno com vista a alcanarem-se objectivos de
ordenamento, concretizveis atravs de projectos e aces (Pardal e Costa Lobo, 2000).
Apesar de no haver uma relao sequencial entre o ordenamento e o planeamento, em
termos metodolgicos, o ordenamento situa-se a montante, ou seja, enquanto que o
ordenamento faz o reconhecimento da realidade, o planeamento intervm nela sendo por isso
mais operativo (Pardal e Costa Lobo, 2000).
Rosrio Partidrio (1999), representou muito simplificadamente a relao entre os dois
conceitos analisados (ver Figura 1). A existncia de mltiplos poderes de deciso, tanto
externos como internos ao processo de ordenamento do territrio, tem de ser considerada, pois
estes factores induzem a uma degradao do processo. No entanto, o planeamento por ser
contnuo e sistemtico, vai produzir uma compensao s alteraes introduzidas. Concluindo,
o que se retira da estreita relao entre ordenamento do territrio e planeamento, que estes
so um para o outro o equilbrio na traduo espacial dos diversos domnios que compem a
sociedade.

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Figura 1 - A relao entre o ordenamento do territrio e o planeamento

Fonte: Partidrio, 1999, p.36

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