Rita de Cássia Cavalcante Lima

UMA HISTÓRIA DAS DROGAS

E DO SEU PROIBICIONISMO TRANSNACIONAL: RELAÇÕES
BRASIL-ESTADOS UNIDOS E OS ORGANISMOS
INTERNACIONAIS

Rio de Janeiro
Escola de Serviço Social da UFRJ
Outubro de 2009
 2

Rita de Cássia Cavalcante Lima

UMA HISTÓRIA DAS DROGAS

E DO SEU PROIBICIONISMO TRANSNACIONAL: RELAÇÕES
BRASIL-ESTADOS UNIDOS E OS ORGANISMOS
INTERNACIONAIS

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de

Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade
Federal do Rio de Janeiro, como parte dos
requisitos necessários à obtenção do título de
Doutor em Serviço Social.

Orientador: Prof. Dr. Eduardo Mourão Vasconcelos,

PhD

Rio de Janeiro
Outubro de 2009
 3

Lima, Rita de Cássia Cavalcante

Uma história das drogas e do seu proibicionismo transnacional:
relações Brasil-Estados Unidos e os organismos internacionais/ Rita
de Cássia Cavalcante Lima. - 2009.
365 f.

Orientador: Eduardo Mourão Vasconcelos.

Tese (Doutorado em Serviço Social) – Universidade Federal do Rio

de Janeiro, Escola de Serviço Social / Programa de Pós-Graduação
em Serviço Social, 2009.

1. Drogas na modernidade 2. Droga como mercadoria 3. História da

cocaína, ópio e maconha 4. Drogas na transição do capitalismo
concorrencial ao monopolista 5. Problema drogas 6. História do
proibicionismo às drogas 7. Convenções dos organismos internacionais
para o mercado das drogas controladas 8. Formação social e soberania
brasileira 9. Política pública brasileira para o problema drogas.
I. Vasconcelos, Eduardo Mourão. II. Universidade Federal do Rio de
Janeiro. Escola de Serviço Social. III. Título

CDD:
 4

Universidade Federal do Rio de Janeiro

Centro de Filosofia e Ciências Humanas
Escola de Serviço Social
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social

Tese de Doutorado intitulada “Uma história das drogas e do seu proibicionismo

transnacional: relações Brasil-Estados Unidos e os organismos internacionais”, de
autoria da doutoranda Rita de Cássia Cavalcante Lima, aprovada pela banca
examinadora constituída pelos seguintes professores.

__________________________________________
Profº. Dr. Eduardo Mourão Vasconcelos, PhD – ESS/UFRJ – Orientador

__________________________________________
Profº. Dr. José Maria Gómez – ESS/UFRJ

__________________________________________
Profª. Dra. Denise Bomtempo Birche de Carvalho – DSS/UFES

__________________________________________
Profº. Dr. José Ignácio Cano Gestoso – DCS/UERJ

__________________________________________
Dr. Marcelo Santos Cruz – IPUB/UFRJ

Suplentes:
Profª. Dra. Ilma Rezende Soares – ESS/UFRJ
Profª Dra. Luciana Boiteux de Figueiredo Rodrigues – FND/UFRJ

Rio de Janeiro, 23 de outubro de 2009.

Av. Pasteur, 250, Campus Praia Vermelha – ESS, Rio de Janeiro – RJ, CEP.: 22.290-240 – Brasil
Tel.: (21) 3873-5389, fax.: 2542-8148, ricavalcante@ess.urj.br
 5

A geração que me antecedeu,

Aos meus pais.

A geração que segue...

Ao meu filho.
 6

AGRADECIMENTOS

A produção de um trabalho final do curso de Doutorado advém de uma

motivação e esforço do pesquisador, mas apresenta uma extensa base de apoios.
À alguns uma menção de gratidão:
Aos que lutaram por políticas públicas de drogas no Brasil, em períodos
recentes desfavoráveis, tornando-se alvo do preconceito e de ações de calúnia.
Ester Kosovski e Domingos Bernardo deixaram escrito uma proposta de política
para a área, em 1992, que ao ser lida por mim, naquela época, influenciou e
interpolou o meu pensamento para uma atitude mais tolerante ao uso das drogas.
Não ter sido essa política implantada no país se tornou um “analisador” das
complexas tramas de interesses que envolvem a área das drogas. Obrigada pelo
texto deixado e pela tentativa abortada da “Proposta para uma Política Nacional
de Drogas”!
Aos que sucederam nas lutas internacionais, nacionais e locais para
vincular a política de drogas aos avanços democráticos e emancipatórios das
sociedades contemporâneas. Aqui são muitos e não conseguirei nomeá-los.
Obrigada aos que pude conhecer!
À cada usuário de drogas e aos meus mais próximos, suas famílias, suas
vidas, implicaram-me profundamente com seu sofrimento a participar de
“iniciativas” de lutas por políticas públicas mais tolerantes à experiência de
consumo de uma mercadoria tão especial!
À Maria Lucia Teixeira Garcia, que me antecipou no Serviço Social a
pesquisar sobre a política pública de drogas no Brasil, demonstrando uma
generosidade ímpar na troca e compartilhamento de idéias e fontes fundamentais
adotados na presente pesquisa!
À Denise Bontempo também da área do Serviço Social, que me acolheu no
trabalho de campo em Brasília, antecipando-me desafios do presente estudo.
Aos membros da Pré-Banca – Maria Lúcia T. Garcia, José Maria Gómez e
Ignácio Cano – que fizeram contribuições relevantes, as quais parte já se encontra
 7

incorporada na versão final da tese. Obrigada pela leitura atenta e retorno

generoso!
Ao apoio para o trabalho de campo na então Secretaria Nacional Antidrogas
(SENAD) e na Coordenadoria de Crimes e Ilícitos Transnacionais (COCIT) do
Ministério das Relações Exteriores. Obrigada pela disponibilidade em informar!
Ao meu orientador, Professor Eduardo Mourão Vasconcelos, ou
simplesmente, Eduardo, que reuniu e refletiu comigo essas fontes, adensou novas
e interpelou com maestria minha atenção à direções relevantes e pouco
exploradas em meu mirante de análise. Obrigada por seu investimento e cuidado!
À Sérgio Alarcon e Tatiana Rangel, amigos pessoais, antecessores do
processo recente da construção de uma tese para a área de álcool e outras
drogas! Um sofrimento e uma conquista compartilhados!
Aos demais amigos e amigas que estiveram sempre torcendo pelo meu
sucesso a despeito da minha distância! Como foi bom ter vocês!
À toda minha família, que suportou as ausências e o silêncio! Obrigada, em
particular, aos meus companheiros do dia-a-dia: Riba e Diogo.
 8

RESUMO

Uma história das drogas e do seu proibicinismo transnacional: relações

Brasil-Estados Unidos e os organismos internacionais

Rita de Cássia Cavalcante Lima

Orientador: Profº. Dr. Eduardo Mourão Vasconcelos, PhD

Esta tese revisou a bibliografia da história das drogas, a partir do método marxiano
e de categorias teóricas marxistas, permitindo aclarar, explicitar e questionar certas
posições já produzidas em tal história. A revisão implicou na construção de uma economia
política marxista das drogas enquanto objeto da tese, inscrevendo as novas drogas e o
seu mercado enquanto fenômenos da modernidade transnacional. Especial atenção foi
dada, então, à análise das drogas enquanto mercadorias partícipes das tramas
geopolítico e geoeconômico das disputas imperialistas inciadas no final do século XIX.
O proibicionismo às drogas se mantém na atualidade, sustentado nas relações
internacionais pela “crítica hegemonia” dos Estados Unidos e pelas convenções da área
pactuadas pela Organização das Nações Unidas, todas produzidas durante a Guerra Fria
(1947 a 1989). No entanto, de forma simultânea, existem políticas nacionais em curso,
principalmente, no continente Europeu, que começam a experimentar a despenalização
do uso de certas drogas, porém, ainda tímidas para produzir novas estratégias para o
arranjo mercantil das drogas. As que foram listadas nas convenções continuam como
objeto da regulação dos Estados e, no caso do “tráfico ilícito”, como do Direito Penal
internacional.
No cenário brasileiro, a análise de uma economia marxista das drogas levou-nos a
observar a formação de uma estrutura repressiva própria nacional que tem níveis de
autonomia e dependência com as forças dos organismos internacionais da área,
considerando que estes também não formam um bloco homogêneo na defesa ou na
oposição do proibicionismo às drogas. Forjou-se um “desenvolvimento desigual e
combinado” na política pública nacional sobre drogas, que articula a hegemônica força do
aparato repressivo-militar para “combater” o problema drogas e, de outro, a força das
políticas sociais advindas dos direitos humanos e da saúde mental.
 9

ABSTRACT

A history of drugs and the transnational prohibition: Brazil and

the United States relations and the international organisms

Rita de Cássia Cavalcante Lima

Advisor: Profº. Dr. Eduardo Mourão Vasconcelos, PhD

This thesis has reviewed the bibliography of the history of drugs. Using the
Marxist method and Marxist theoretical categories, it was possible to clarify,
explain and question certain positions already produced in the bibliography of the
history of drugs. This review implied the construction of a Marxist economical
policy of the drugs, as object of this thesis, inserting the new drugs and their
market as phenomena of the transnational modernity. Special attention was drawn
to the drugs as goods, participating in the geopolitical and geo-economical plot in
the imperialist disputes, which began in the end of the 19th century.
The prohibition against drugs remains nowadays supported in the
international relations by the “critical hegemony” of the United States, and by the
conventions in the section of drugs agreed in the United Nations, all produced
during the Cold War (from 1947 to 1989). However, simultaneously, there are
national policies, mainly in the European continent, which have started trying taking
out the penalty of the use of certain drugs, still inexpressive to produce new
strategies or the arrangement of the drug market. The drugs listed in the
conventions remain object under the rules of the States, and in the case of the
“illicit traffic”, as of the international Penalty Law.
The analysis of a Marxist economy of the drugs in Brazil made us observe
the structure which has levels of autonomy and dependency with the power of the
international organisms of the area, considering that they don’t make up a
homogenous block of defense or opposition to the prohibition against drugs. It was
forged an “agreed and unbalanced development” in the national public policy
 10

drugs, which lines up the homogenous repressive military apparatus to combat the
drugs problem, and the power of the social policies originated from the human
rights and the mental health as well.
 11

Lista de Ilustrações

Gráfico 1 – Comércio Inglês: importações do ópio indiano para China ................ 79

Figura 1 – Sistema das Nações Unidas .............................................................. 225

Mapa 1 – A folha de coca nas culturas pré-Incas e contemporânea do Império Inca

............................................................................................................................... 58
Mapa 2 – A cultura dos cocaleiros sobre o Império Inca ...................................... 60
Mapa 3 – A difusão do ópio do neolítico à Antiguidade ........................................ 72
Mapa 4 – As indústrias farmacêuticas da cocaína e dos opiáceos na Europa
(1870-1933) .......................................................................................................... 86
Mapa 5 – A difusão do cânhamo à fibra da maconha do século XVI ao XIX ....... 92
 12

Lista de Tabelas e Quadros

Quadro 1 – Listas das drogas controladas (ONU-1961) ..................................... 238

Quadro 2 – Ratificação brasileira às convenções vigentes para a área das

drogas ................................................................................................................. 275

Quadro 3 – Diferenças da organização da estrutura de governo com a criação da

SENAD ................................................................................................................ 311

Tabela 1 – Orçamento para equipamentos no Acordo Básico entre Brasil e

UNFDAC (1987-1991) ........................................
................................................ 261
Tabela 2 – Projetos financiados no Brasil: 1996 a 1998 .................................... 301
Tabela 3 – Projetos financiados no Brasil: 1998/9 a 2003 ................................. 303
 13

Lista de Abreviaturas e Siglas

AA – Alcoólicos Anônimos
ABEAD – Associação Brasileira de Estudos de Álcool e outras Drogas
ASEP – Acordo Sul-Americano sobre Estupefacientes e Psicotrópicos
CCP – Comitê Central Permanente sobre o Ópio (Permanent Central Opium
Board) / Liga das Nações
CICAD – Comissão Interamericana para o Controle e o Abuso de Drogas /
Organização dos Estados Americanos
CND – Commission on Narcotic Drugs
COCIT – Coordenadoria de Crimes e Ilícitos Transnacionais do Ministério das
Relações Exteriores (MRE)
CONAD (2000-2007) – Conselho Nacional Antidrogas
CONAD – Conselho Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas
CONFEN – Conselho Federal de Entorpecentes
DEA – Drug Enforcement Administration
DFSP – Departamento Federal de Segurança Pública
DPF – Departamento de Polícia Federal
DND – Division of Narcotic Drugs
DSB – Drug Supersory Board
Ecosoc – Comitê Econômico e Social da ONU
EUA – Estados Unidos da América
FBN – Federal Bureau of Narcotics / EUA
FEBRACT – Federação Brasileira de Comunidades Terapêuticas Religiosas
FMI – Fundo Monetário Internacional
GATT – Acordo Geral de Tarifas e Comércio
JIFE – Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes
LBHM – Liga Brasileira de Higiene Mental
MRE – Ministério das Relações Exteriores
NDC – Narcotic Control Department (Departamento de Controle de Narcóticos) /
EUA
 14

OAC – Opium Advisory Committee

OEA – Organização dos Estados Americanos
ONU – Organização das Nações Unidas
OMS – Organização Mundial de Saúde
OTAN – Organização do Tratado do Atlântico Norte
PNAD – Política Nacional Antidrogas
PND – Política Nacional sobre Drogas
SENAD – Secretaria Nacional Antidrogas
SENAD – Secretaria Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas
TIAR – Tratado Interamericano de Assistência Recíproca
UNDCP – Programa das Nações Unidas para o Controle Internacional de Drogas
UNODC – Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crime
URSS – União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
 15

Sumário

Lista de Ilustrações
Lista de Tabelas e Quadros
Lista de Abreviaturas e Siglas

Introdução ............................................................................................................17
Estratégias, procedimentos e cuidados éticos no planejamento da
pesquisa .................................................................................................... 26
Estrutura dos capítulos e tópicos da tese ............................................. 34

PARTE I: A história e a economia política das drogas até a virada do século

XIX ........................................................................................................................ 38

Capítulo I: Antecedentes e emergência do problema drogas no capitalismo

monopolista ........................................................................................................ 41
1.1 Da coca à cocaína: o percurso à mercadoria ..................................... 51
1.2 Da papoula ao ópio e seus derivados sintéticos: mercadoria no estágio
imperialista .......................................................................................... 70
1.3 Da cannabis à maconha e ao cânhamo: uma mercadoria tardia........ 88

1.4 A modernidade e outras determinações para o problema drogas....... 96

1.5 Os trabalhadores ingleses, embriaguez e o uso de outras drogas no
século XIX ......................................................................................... 105

Capítulo II: Relações internacionais, formação social e soberania: os

primórdios da regulação brasileira sobre os fármacos ................................ 131
2.1 Os primórdios da soberania brasileira: a formação social nacional e as
relações internacionais ............................................................................ 133
2.1.1 Medidas reguladoras brasileiras para a Medicina, Farmácia e
pharmacos no século XIX ............................................................. 145
 16

2.2 Traços da soberania estadunidense e a segurança hemisférica no

século XIX................................................................................................ 158

PARTE II – Periodização histórica do proibicionismo às drogas no século XX:

as políticas de segurança estadunidense, as convenções da área e a
resposta desigual e combinada das políticas públicas brasileira ............... 163

Capítulo III – Formação da matriz proibicionista estadunidense e a resposta

brasileira ao problema drogas: do Big Stick a 2ª Guerra Mundial ............... 168
3.1 O Big Stick (1904-1933) e o início da regulação estatal sobre as
drogas .............................................................................................................
..... 168
3.1.1 Os primeiros marcos estadunidenses sobre o tema das drogas:
no plano nacional e internacional................................................... 170
3.1.2 Os marcos iniciais do estatuto jurídico das drogas no período
entreguerras: o protagonismo dos Estados Unidos ...................... 178
3.1.3 A diplomacia brasileira com o Big Stick e os marcos nacionais
na regulação do problema drogas no início do século XX ............ 194
3.2 A Política da Boa Vizinhança e o marco transnacional do estatuto
jurídico das drogas ................................................................................... 209

Capítulo IV – Consolidação da internacionalização do proibicionismo às

drogas após a 2ª Guerra: desdobramentos durante e depois da Guerra Fria
(1947 a 1989) ...................................................................................................... 214
4.1 A Diplomacia Total dos Estados Unidos, os organismos internacionais e
as convenções da área das drogas ......................................................... 217
4.1.1 A década de 1950 e a e a tríade: droga, pobreza e
crime............................................................................................... 229
4.1.2 A tendência repressiva das convenções contemporâneas da
área das drogas e seu estatuto médico-jurídico ........................... 234
 17

4.1.3 Perspectivas do proibicionismo após a Guerra Fria na agenda

hemisférica e brasileira ................................................................. 251

CAPÍTULO V – A resposta ao proibicionismo às drogas no Brasil recente

............................................................................................................................. 265
5.1 O enquadramento jurídico-institucional do problema drogas no Brasil e
sua relação com as convenções contemporâneas da área ..................... 266
5.2 Traços da política brasileira recente para a área das drogas e sua
relação com os organismos internacionais .............................................. 277
5.2.1 O período do CONFEN: de 1980 a 1998 .............................. 286
5.2.2 A transição gerada com a criação da SENAD: o final da década
de 1990 e o início dos anos 2000 ................................................. 305
5.2.3 A implementação de políticas diferenciadas para a área das
drogas no Brasil a partir de 2003 .................................................. 319

Considerações Finais ....................................................................................... 331

Referência Bibliográfica ................................................................................... 339
Fontes documentais............................................................................... 345

APÊNDICE A – Breve periodização da acumulação primitiva à fase monopólica do

capitalismo .......................................................................................................... 348
APÊNDICE B – Roteiro da Entrevista ................................................................ 360
APÊNDICE C – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido ......................... 362
ÍNDICE CRONOLÓGICO DOS ATOS LEGISLATIVOS E DE ÓRGÃOS DA ÁREA
DAS DROGAS ................................................................................................... 363
 18

INTRODUÇÃO

A discussão sobre a matriz proibicionista e as modalidades nacionais de

proibicionismo às drogas consideradas ilícitas, capitaneadas pelos Estados
Unidos, têm se tornado objeto de pesquisas e de veiculação crescente de
matérias na imprensa, nas quais se assiste a um crescente reconhecimento de
que esse modelo coercitivo não atingiu aos resultados defendidos de redução do
uso indevido de drogas: “ONU reconhece fracasso antidroga” (Manchete do Jornal
O Globo, 12 mar. 2009)1. Ao contrário, a estrutura repressiva produzida para a
área das drogas contribuiu maciçamente para o aumento dos níveis de violência e
de penalização sobre desempregados, pobres, negros, asiáticos, imigrantes e,
também, usuários de drogas.
Segundo dados das Nações Unidas estima-se que a receita anual gerada
pela indústria ilegal de drogas tenha chegado a 400 bilhões de dólares, o que
correspondia a 8% de todo o comércio internacional já no final da década de 1990.
A globalização contemporânea é um processo multifacetado que trouxe
diversos benefícios para a sociedade. Mas também maximizou o poder
das organizações criminosas, que expandiram suas atividades para além
das fronteiras nacionais e fortaleceram conexões com diversos grupos em
diferentes países. Com cerca de 200 milhões de consumidores em todo o
mundo, a indústria de droga ilícita movimenta aproximadamente US$ 400
bilhões e representa uma ameaça real para governo e sociedades, tanto
no aspecto político-econômico como em termos de saúde pública
(UNODC, 2003, p.1).

Trata-se, então, de um fenômeno transnacional, objeto da atenção das

relações internacionais entre as nações e entre os organismos internacionais há
um pouco mais de um século e área de investimento de capitais. Tem seu início a
partir das estratégias imperialistas dos Estados Unidos para conquistar áreas na
Ásia no início do século XX, quando nesse período intensificaram-se as lutas
interimperialistas com as potências e as corporações monopólicas européias.
Simplesmente, para recuperar a origem geopolítica e geoeconômica da “matriz

1
Também a revista The Economist, de julho de 2001, trouxe artigos sobre a legalização das drogas como um
caminho para minorar os custos requeridos pelo aparato repressivo e de saúde, bem como para ampliar a base
de tributação estatal sobre o atual mercado ilícito das drogas controladas.
 19

proibicionista” tem-se como uma de suas determinações centrais as lutas pelos

espaços de realização e acumulação do capital. No entanto, os dados precários
dessa área, também econômica, são dispersos, marcados por “estimativas” e
“estatísticas” dado o próprio estatuto médico-jurídico que organizou o mercado
ilícito das mercadorias drogas. No caso da informação “aproximada” da UNODC
sobre o valor anual dos recursos “movimentados” pela indústria da droga ilícita
não estão incluídos os valores dos fundos públicos nacionais aplicados em
políticas de segurança e de saúde relativos às conseqüências do “combate às
drogas”.
Para me aproximar da trama geopolítica e geoeconômica que envolveu a
produção do problema drogas desde a sua fundação, com o desenvolvimento da
química associada aos monopólios farmacêuticos, no final do século XIX, o
mirante da minha análise se assentou na opção teórico-metodológica e ético-
política de revisitar a historiografia das drogas e da posterior matriz proibicionista
estadunidense com o método marxiano. Como todo mirante possui uma base que
orienta o pensamento para apreensão do movimento do real marcado por
movimentos de “zoom” ao objeto pesquisado – aproximações e distanciamentos
necessários –, quatro elementos foram reunidos para me orientar nessa
investigação: a relevância do tema das políticas públicas de drogas para a
sociedade contemporânea, a minha implicação com o tema, o método marxiano e
os procedimentos éticos propriamente dito da pesquisa.
Quanto à relevância do tema, vale acrescentar que as drogas controladas
mais consumidas entre os 200 milhões de consumidores no mundo (0,6% da
população entre 15-64 anos) são por ordem decrescente, as seguintes:
1. a cannabis (maconha e haxixe) – com 158,8 milhões;
2. as sintéticas (estimulantes do grupo antetamínico e ecstasy) – com 24,9
milhões;
3. os opiáceos (principalmente a heroína) – com 15,6 milhões;
4. a cocaína – com 14, 3 milhões.
No entanto, quando esses dados de consumo são comparados com o uso
das drogas permitidas no mercado livre, só o uso na vida de bebidas alcoólicas
 20

transita entre 40% a 60% da população mundial e atinge de 3 a 10% com

alcoolismo. Por que então o foco das convenções da ONU se manterem sob
substâncias, cujo uso impõe um percentual significativamente menor de danos
sociais e clínicos? Como a bibliografia da área já aponta, trata-se de uma divisão
nada motivada por razões sanitárias, mas de natureza “arbitrária”. Suas
determinações parecem ser externas ao tema das drogas e promovem com esse
campo um veio atualizado da barbárie que assola a humanidade a partir do século
XIX.
O mercado das drogas controladas, quando passou a sofrer forte regulação
do Estado, no século XX, através da definição do estatuto médico-jurídico dessas
mercadorias, parece ter se tornado uma área necessária do metabolismo do
capital, seja pelas operações diretas do narcotráfico seja pelo investimento do
fundo público na aquisição de outras mercadorias produzidas no complexo
industrial-militar. O “combate às drogas” não permite nem que as mercadorias
drogas percam valor de troca, mesmo quando são apreendidas pelas políticas de
segurança: a cada ciclo produtivo das drogas controladas, a parte que é
apreendida pelos serviços de alfândega e pelo aparato policial no mundo tem seu
valor de troca incluído na outra parte que chegará ao consumidor. Ademais o
estreito vínculo de parte da elite bancária mundial com as operações de
financiamento e lavagem do dinheiro advindo do ilícito mercado das drogas tem
sido objeto da atenção de políticas internacionais e nacionais.
A associação entre grupos capitalistas financeiros e produtivos – mesmo os
dos mercados ilícitos como o das drogas controladas –, trata-se de uma
característica típica da fase monopólica do capitalismo.
A relevância do tema não se esgota aqui. Além do custo econômico e
político, o tipo hegemônico de proibicionismo às drogas instituído, altamente
militarizado e repressivo às condutas individuais, tem produzido um alto custo
humano, muitas vezes incapaz de ser minorado com respostas públicas de
promoção, prevenção e atenção curativa em saúde.
Quanto à implicação pessoal com o tema, devo-a a minha trajetória como
assistente social em atividades de assistência em saúde e de gestão em projetos
 21

da assistência social para usuários de drogas no Rio de Janeiro. Pude conviver

com gestores e trabalhadores da saúde e da assistência social, usuários de
drogas e seus familiares, lideranças comunitárias, organizações não
governamentais, na maioria advindas da área religiosa, operadores da segurança
pública e da Justiça, com algumas poucas associações de usuários e, finalmente,
com pessoas inquietas frente a uma realidade opaca para se conhecer e intervir
com uma consciência crítica e madura. O tema das drogas e seu substrato
conservador absolutamente não se constituíam apenas em uma política setorial,
não obstante à presença maciça de especialistas na área, querendo afirmar sua
autoridade profissional – a Medicina e o Direito – através da exigência de que o
Estado instituísse uma política também especializada para a questão. O tema das
drogas e do seu proibicionismo atravessa todas as outras políticas sociais, a
cotidianidade das famílias e dos indivíduos e define percursos biográficos
pessoais e profissionais. Assim, saí da graduação na UERJ, em 1992,
continuando a minha qualificação acadêmica sempre com objetos2 relacionados
ao tema das drogas, justamente tentando contrabalancear os efeitos de
narcotização que as idéias dessa área oferecem aos seus atores.
Assim, para esse momento de qualificação do Doutorado busquei me
aproximar do sentido político que as políticas públicas vem tomando na área das
drogas no Brasil, principalmente, as elaboradas a partir dos anos de 1980.
Quando se fala no sentido político, está-se afirmando que toda política pública – e
a de drogas se inclui – explicita ou não os atores, os interesses e as idéias que
são beneficiadas com as decisões tomadas no plano das lutas sociais no concerto
nacional e internacional e que são assumidas na ossatura material e
organizacional do Estado. Compõem, então, uma política pública através de um
corpo de idéias, de legislações, de marcos normativos reguladores, de aplicação

2
Pós-Graduação Lato Sensu no Curso de Psiquiatria Social na Escola Nacional de Saúde Pública da Fundação
Oswaldo Cruz, em 1995, com monografia intitulada “A interlocução histórica entre a psiquiatria brasileira e o
alcoolismo: um arranjo institucional” e Pós-Graduação Stricto Sensu no Curso de Mestrado do Departamento
de Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, de 1998 a 2000, com defesa da
dissertação intitulada “Serviço Social e o alcoolismo: uma interlocução com a psiquiatria e o higienismo”.
 22

de despesas estatais e, fundamentalmente, da capacidade de frações de classe

manterem sua expressão política no âmbito do Estado3.
O interesse, então, pela matriz proibicionista estadunidense se deve à
hegemonia que ela tomou nas definições das políticas públicas e para o substrato
de concepções sobre as drogas, que também influenciam o Brasil. Sobretudo
após a 2ª Guerra Mundial, com o início da Guerra Fria (1947-1989), já no marco
de relações internacionais intermediadas pelas Nações Unidas sobre o tema,
ocorre uma radicalização do proibicionismo às drogas. Nesse período, o Brasil,
sob a Ditadura Militar (1964 a 1984), ofereceu o território profícuo para o
espessamento da estrutura repressiva às drogas no país.
Então, a nutrição com fontes secundárias selecionadas foi gradativa e me
suscitou dúvidas sobre sua apropriação, considerando que, a despeito de minha
familiaridade com o tema das drogas e até das políticas brasileiras sobre esse
fenômeno, não havia me lançado num estudo histórico de amplo espectro
temporal como o desta tese e nem com uma interface do objeto com o âmbito das
relações internacionais4.
Observei, ainda, que a opção de estar atenta ao método marxiano e às
categorias marxistas me permitia revisar a história das drogas e de suas políticas
trabalhadas por autores críticos e relevantes da área, porém compreendendo
nexos não explorados. O que, então, se mostrava inicialmente como uma revisão
bibliográfica preliminar da pesquisa e material a ser considerado apenas para a
contextualização do objeto com corte temporal recente – a relação das políticas
públicas brasileiras para a área das drogas e sua relação de autonomia e
dependência no plano internacional a partir da década de 1980 –, mostrou-se

3
Para concepção do Estado e de sua política estarei utilizando na tese os seguintes autores: POULANTZAS,
Nicos. O Estado, o poder, o socialismo. RJ, Ed. Grall, 2ª ed., 1985, O’CONNOR, James. USA: A crise do
Estado capitalista. RJ, Paz e Terra, 1977 e BEHRING, Elaine e BOSCHETTI, Ivanete. Política Social:
fundamentos e história. SP, Cortez, 2006.

4
Deve-se considerar ainda que tais estudos começaram a ser desenvolvidos no Serviço Social muito
recentemente. A UFRJ, por exemplo, somente no ano passado resolveu implantar um curso de graduação em
Relações Internacionais, embora o estudo do Estado Moderno tenha lançado seus pesquisadores a sua
natureza transnacional. Portanto, minha dificuldade inicial requereu preparar meu solo cognitivo com um
tempo diminuto para receber contribuições iniciais de pesquisadores das relações internacionais, sendo uma
tarefa a seguir na vida acadêmica.
 23

potencialmente capaz de revelar determinações não trabalhadas ou pouco

exploradas sobre a própria história das drogas e sobre a capacidade de vigência
do seu proibicionismo na atualidade.
Meu ponto de partida para selecionar as fontes secundárias foi orientar meu
pensamento com o método crítico-dialético. Tal método foi produzido na análise
de Karl Marx (1818-1883) sob contribuição de Friedrich Engels (1820-1895) à
respeito das contradições da sociedade burguesa, inaugurada a partir de finais do
século XVII, e sobre as determinações dos processos que emergiram desse modo
de produção nos cenários europeus e dos Estados Unidos.
A investigação sob o enfoque do método da crítica da economia política
proposto por Marx consiste, portanto, em situar e analisar os fenômenos
sociais em seu complexo e contraditório processo de produção e
reprodução, determinado por múltiplas causas na perspectiva de totalidade
como recurso heurístico, e inseridos na totalidade concreta: a sociedade
burguesa. [...] Nessa perspectiva, que é crítica, histórica e ontológica, o
sujeito que quer conhecer não apenas descreve, mapeia ou retrata. Esse é
um trabalho pré-teórico importante. Mas o central nessa linha de análise é
que o sujeito procura reproduzir idealmente o movimento do objeto, extrai
do objeto as suas características e determinações, reconstruindo-o no
nível do pensamento como um conjunto rico de determinações que vão
além das suas sugestões imediatas (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p.
38).

Neste circuito, o itinerário para se apreender as múltiplas determinações da

produção das políticas públicas brasileiras para a área das drogas às resoluções
internacionais intencionou me aproximar do real, por um processo de mediações
teóricas e históricas a um objeto, tomado como expressão de uma totalidade.
O princípio da totalidade como categoria metodológica obviamente não
significa um estudo da totalidade da realidade, o que seria impossível, uma
vez que a totalidade da realidade é sempre infinita, inesgotável. A
categoria metodológica da totalidade significa a percepção da realidade
social como um todo orgânico, estruturado, no qual não se pode entender
um elemento, um aspecto, uma dimensão, sem perder a relação com o
conjunto (LÖWY, 2002, p, 16).

No método crítico-dialético, há ainda a preocupação central de se romper

com a análise fenomênica da realidade, que mantém seu território de análise
apenas no mundo das representações comuns, valorizando a descrição e a
compreensão dos fenômenos, não reconhecendo que esses indicam a essência e,
de forma simultânea, a escondem. No caso particular das políticas sociais de
drogas no Brasil, elas não devem ser investigadas em sua expressão fenomênica,
 24

superficial, mas situá-la “na realidade social sob o ponto de vista da totalidade
concreta que, antes de tudo, significa que cada fenômeno pode ser apreendido
como um momento da totalidade” (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 40). Para
Behring e Boschetti (2006) a relação entre fenômeno social e totalidade se dá com
o seguinte movimento:
Um fenômeno social é um fato histórico na medida em que é examinado
como momento de um determinado todo e desempenha uma função
dupla: definir a si mesmo e definir o todo, ser ao mesmo tempo produtor e
produto, conquistar o próprio significado e ao mesmo tempo conferir
sentido a algo mais (Sweezy). Nesse sentido, todo fenômeno social
analisado, e aqui se inserem as políticas sociais como processos sociais
inscritos na sociedade burguesa, deve ser compreendido em sua múltipla
causalidade, bem como em sua múltipla funcionalidade no âmbito da
totalidade concreta, como princípio estruturante da realidade. A totalidade
concreta é um complexo constituído de complexos que se articulam, é um
campo contraditório de forças que dá vida e movimento à essa totalidade e
uma dimensão de processo, com o que se incorpora a dimensão fáustica
(Goethe) da negação (2006, p. 40).

O interesse em revisar a bibliografia da história das drogas, do seu

proibicionismo e, nesse circuito, das políticas públicas brasileiras da área com o
método marxiano e com o marxismo era motivada por analisar qual a
potencialidade de um efetivo exercício de soberania da política pública brasileira
para a área na atualidade. Minha hipótese inicial era de que a tradição
heterenômica da economia brasileira (FERNANDES, 1981), acrescida às pressões
dos organismos internacionais sobre as políticas sociais nacionais, resultaria para
a área das políticas públicas de drogas em um “alinhamento” funcional às
recomendações externas. Tratava-se de uma visão maniqueísta inicial que
esperava confirmar que as atuais mudanças da política brasileira corresponderiam
a um cenário internacional de mesmo sentido. Faltava-me apreender os
proibicionismos em curso na contemporaneidade, não como um bloco
homogêneo, além da forma particular brasileira de construir, sustentar, influenciar
e se relacionar com as tendências internacionais das políticas de drogas.
Considerar os níveis de exercício da soberania do Estado brasileiro, sua tensa
combinação em alguns períodos históricos de compor interesses de frações das
classes dominantes nacionais e internacionais, fez-me gradativamente romper
com a hipótese de um “alinhamento automático” da política pública de drogas às
 25

resoluções internacionais. A revisão exigia, então, formar um assento para a

análise balizado pelo diálogo teórico também com outras abordagens críticas que
pudessem contribuir para recuperar as contradições dessa história global e
particular para o Brasil.
A defesa do pluralismo teórico para os atores da área das drogas tende a
ser uma exigência diante de um fenômeno tão complexo. Este nos lança em
diferentes direções e constantes dualidades, sendo uma delas o fato da invenção
das drogas ter sido uma expressão das conquistas societárias do século XIX e, de
forma simultânea, ter nos aprisionado sob o controle do estatuto médico-jurídico
das drogas assegurado pela força repressiva do Estado no século seguinte.
O problema drogas convida seus interessados a evitar o que Rouanet
(2003) chamou de déficit conceitual, quando discutiu os riscos do pesquisador
pensar com as mesmas categorias teóricas fenômenos articulados, porém, de
naturezas diferentes, e, portanto, com certos níveis de autonomia.
Duas coisas surpreendem nesse debate.
Primeiro, ficamos perplexos ao ver como são raros os autores que
estudam em conjunto os dois fenômenos, ou pelo menos, que lhes dão
igual importância. (2003, p. 10).

Nossa segunda perplexidade vem da tendência a dar tratamento idêntico a

processos distintos. [...]
Em suma, nossas duas perplexidades remetem a um déficit conceitual.
Não temos as categorias teóricas para (1) pensar, simultânea e
simetricamente, isto é, fazendo justiça às duas tendências, o processo de
globalização e o da particularização e (2) avaliar, diferencialmente, do
ponto de vista analítico, ético e político, as diversas manifestações de um
e outro processo (2003, p. 12).

O que se alude aqui tem como pressuposto que para descortinar as

determinações e novas possíveis formas de repor o problema drogas na
atualidade, a análise inclui necessariamente um movimento circular: do global ao
particular e deste ao global, não podendo subsumir um ao outro.
Assim, o conhecido “recorte do objeto” para orientar os itinerários da
pesquisa foi alterado no percurso da tese. O que foi primariamente definido como
uma análise sobre a potencialidade do exercício da soberania na atual política do
Estado brasileiro para a área das drogas, frente à vigência e pressão do
proibicionismo internacional, mais uma vez, reafirmado na última Sessão Especial
 26

da Assembléia Geral das Nações Unidas (49ª UNGASS), em março de 2009, foi
se configurando a cada capítulo da tese apenas em um momento final do percurso
histórico da investigação. Houve, então, com o uso do método marxiano a
possibilidade de aclarar, explicitar e questionar certas posições já produzidas na
bibliografia da história das drogas e do seu proibicionismo, e redefinindo o objeto
da pesquisa para o que se poderia chamar de uma economia política marxista das
drogas. Esse objeto histórico foi construído a partir das perguntas: - Estaria em
curso, no Brasil, uma ruptura ou uma atualização – “modernização” – das políticas
públicas da área de drogas aos ditames do proibicionismo internacional? Ou
estaria em curso uma articulação tensa e desigual entre posições distintas e
simultâneas de natureza repressivas e democráticas para a produção das
respostas públicas ao problema drogas? Em que medida o Brasil apresenta uma
estrutura repressiva às drogas não somente advinda da exportação da matriz
proibicionista estadunidense? Essa matriz teria fundado o nosso proibicionismo às
drogas ou apenas nos nutrido ao longo do século XX?
Como determinações do desenvolvimento de uma estrutura repressiva às
drogas no Brasil, busquei articulá-la com o próprio tipo de formação social
nacional e com a força do proibicionismo transnacional. Tal estrutura teria,
também, múltiplas determinações ao tema das drogas no plano nacional:
indiretamente, as relativas à formação social heteronômica e oligárquica da
sociedade brasileira, que inflacionou a resposta repressiva do Estado brasileiro
para vários temas que afetassem as relações sociais de produção; e as
determinações diretas, aquelas relativas à institucionalização da medicina e da
farmacologia no século XIX sob influência do pensamento das correntes
européias. Tal espectro analítico foi pertinente, pois lança desafios para se
qualificar em que medida estamos conseguindo romper e, de forma simultânea,
atualizar a tendência repressiva das políticas públicas de drogas no país, e que
estratégias técnico-políticas favorecem o aprofundamento de um projeto de
sentido político emancipador para essa área. Tal análise foi acompanhada pela
hipótese central de que o Brasil teria forjado uma estrutura repressiva própria
nacional com níveis de autonomia e dependência com as forças dos organismos
 27

internacionais da área, considerando que estes também não formam um bloco

homogêneo na defesa do proibicionismo. Então, uma busca ao pretérito,
revisando a história simultânea da formação social brasileira e do conseqüente
exercício da soberania do Estado para poder situar como as drogas e o
proibicionismo constituído sobre elas foi apropriado nas políticas brasileiras foi
produzido sob a transversalidade da história das drogas e do seu probicionismo
transnacional.
Desta forma, para o desenvolvimento da pesquisa, alguns procedimentos e
cuidados éticos foram observados, os quais passo a descrever em seguida.

Estratégias, procedimentos e cuidados éticos no planejamento da pesquisa

A definição do objeto da tese e minha inserção simultânea na universidade

pública brasileira seja como docente da Escola de Serviço Social da Universidade
Federal do Rio de Janeiro seja como aluna do Curso de Pós-Graduação da
mesma unidade acadêmica permitiram a adoção de uma “estratégia convencional”
(VASCONCELOS, 2002, p. 181) no processo de planejamento da pesquisa, na
medida em que era uma pesquisadora externa e com investigação autônoma aos
órgãos selecionados para o trabalho de campo. “No ambiente universitário, dada a
autonomia maior na definição da pesquisa, constitui geralmente uma opção do
próprio pesquisador, que se mantém externo à realidade diretamente investigada”
(2002, p.181).
Esse tipo de estratégia para objetos de pesquisa que requeiram fontes
primárias documentais e testemunhais em áreas marcadas pela “segurança
nacional”, portanto, com acesso restrito ou até impedido, apresenta dificuldades
especiais ao pesquisador. A possibilidade de compor estratégias mistas, em que
como pesquisadora pudesse construir um maior nível de aproximação e
participação de ações estratégicas do campo, foi inviabilizada por dois fatores: o
primeiro, as organizações pesquisadas apresentam sede na cidade de Brasília,
requerendo financiamento para a manutenção das despesas com um trabalho de
campo mais longo e fora do meu local de moradia, o que não se fez presente ao
 28

longo da investigação; o segundo, referente à própria circulação limitada e vigiada

que implica transitar e participar de áreas sob vigilância estrita. Trata-se de
ambientes de pesquisas, onde os sujeitos pesquisados são requisitados por
mandato institucional a manter segredo sobre um volume substantivo de
informações, bem como a oferecer um certo tipo de imagem da organização ao
pesquisador e a sociedade. Como a estratégia do tipo convencional tende a
manter o pesquisador numa relação pouco interativa com o campo, no caso de
áreas controladas pela “segurança nacional”, tal estratégia termina sendo, por
vezes, a possível e a mais desejada pelos pesquisados. Isso limita o acesso aos
bastidores dos atores, idéias e interesses que percorrem a produção da política
pública brasileira para a área das drogas. Segundo Vasconcelos (2002),
entendemos por ator, “aqui tanto organizações, grupos, seções de uma
organização, quanto indivíduos envolvidos na área” (2002, p. 184).
Para tentar compensar estes limites, no processo de planejamento da
pesquisa, foi realizado um mapeamento prévio e cuidadoso dos atores sociais a
ser acessados com a orientação de duas investigações realizadas por
pesquisadoras do Serviço Social sobre o tema das drogas: uma sediada na
Universidade Federal do Espírito Santo, sob a coordenação da Profª Maria Lúcia
Teixeira Garcia e, outra, na Universidade Nacional de Brasília, sob a coordenação
da Profª Denise Bontempo Birche de Carvalho. De forma simultânea, foi realizado
contato informal com experiente gestor da saúde mental e ex-conselheiro do
CONFEN para orientar sobre esse mapeamento de atores, fontes documentais
primárias e secundárias. Tratava-se de um momento exploratório, preparatório
para identificar e qualificar os atores a ser acessados no campo, os quais se
constituiriam em informantes privilegiados. Com eles foi possível avançar na
revisão bilbiográfica, atentar-se para os organismos internacionais com maior
presença no Brasil, discutir o roteiro da entrevista a ser aplicado em atores
selecionados e delimitar a amostra documental para a pesquisa. Eles me
possibilitaram, então, acessar previamente alguns bastidores a serem
investigados no trabalho de campo, o que me permitia avançar a problematização
 29

da estrutura repressiva às drogas no Brasil recente e seus pontos mais prováveis

de fissura.
No entanto, em áreas críticas como essa, a região “interior” do fenômeno
investigado sempre mantém níveis de acesso restrito aos pesquisadores
independentes.
Assim, considerando esses limites, duas organizações foram escolhidas de
forma preliminar para o trabalho de campo: a então, Secretaria Nacional
Antidrogas (SENAD), atualmente, Secretaria Nacional de Políticas Públicas sobre
Drogas (SENAD), e a Coordenação Nacional de Saúde Mental do Ministério da
Saúde. A primeira se constituiu, desde 1998, como a secretaria da “administração
especial” (Conselho) no país, com assento no colegiado federal e apresenta
funções executivas e articuladoras da política brasileira, bem como é responsável
pela guarda dos atos administrativos produzidos pelo conselho. A segunda
escolha se deveu à participação do Ministério da Saúde também no então
Conselho Nacional Antidrogas e por ter se proposto a assumir a responsabilidade
por uma política pública de saúde aos usuários de álcool e outras drogas, desde
2002, quando a estratégia da redução de danos passou a compor uma orientação
mais ampla da política de saúde mental para a prevenção e assistência a esses
usuários.
A escolha preliminar dessas organizações se orientava a partir da avaliação
de que ao fazerem parte dos conselhos da área de drogas, os quais atravessaram
como “administração especial” as quase três décadas – de 1980 a 2007 –,
poderiam trazer informações particulares explicativas das tramas entre a política
brasileira e as resoluções internacionais da área de drogas. Além disso, como
outras representações ministeriais e da sociedade compõem esses conselhos na
esfera da União, havia a possibilidade de incluir outros atores escolhidos no
trabalho de campo.
Com a construção em curso do referencial teórico, histórico e técnico da
pesquisa, bem como selecionando os atores a ser envolvidos, também coube a
escolha das fontes e instrumentos de pesquisa. Entre as fontes usuais da
pesquisa, temos as “primárias” e as “secundárias”. Como a primeira se refere ao
 30

material das organizações não analisados foi importante discutir com os

pesquisadores da área qual o material empírico seria pertinente para observar e
analisar os nexos entre as políticas brasileiras e as resoluções das convenções e
pressões internacionais da área de drogas. Após o primeiro momento do trabalho
de campo, de natureza exploratório, defini que a presente pesquisa trabalharia
sobre atas e pautas das reuniões dos respectivos conselhos: o CONFEN (1980 a
1998) e o Conselho Nacional Antidrogas (CONAD: 2000 a 2007). Deve ser
registrada a importância do acesso a outras fontes primárias, como as convenções
contemporâneas das Nações Unidas e, principalmente, o acesso na íntegra de
transcrição das entrevistas realizadas pela Profª Maria Lúcia Teixeira Garcia com
três ex-presidentes do CONFEN, cujos fragmentos copiados nessa tese são
somente aqueles já utilizados no relatório de Garcia e Leal (2006) e autorizados
para domínio público pelos entrevistados. Qualquer outro assunto abordado nessa
tesa, cuja fonte seja o texto transcrito das referidas entrevistas, não será
identificada sua autoria. Como não seria possível às autoras deixarem de divulgar
os nomes e os períodos dirigidos pelos presidentes entrevistados do CONFEN,
replico essa discriminação na presente pesquisa: Técio Lins e Silva, de 1985 a
1987; Ester Kosovski, de 1990 a 1993; e Luiz Mathias Flach, de 1994 a 1998.
Das duas organizações selecionadas houve dificuldades para viabilizar o
trabalho de campo em uma delas. O Ministério da Saúde foi o mais sério, pois, a
despeito dos contatos por e-mail e tentativas telefônicas para a área técnica de
álcool e outras drogas da Coordenação Nacional de Saúde Mental, não houve
resposta a minha solicitação de pesquisa, não sendo possível iniciar o trabalho de
campo, exceto a coleta de documentos de domínio público, disponíveis na Internet
e na biblioteca do Ministério da Saúde, em Brasília. Já na SENAD, a resposta ao
contato inicial para a realização de algumas entrevistas e coleta de documentos
dos conselhos foi dada de forma imediata. A dificuldade para a entrada no campo
ocorreu em virtude de eventos fora do país, onde os atores a serem entrevistados
participavam das delegações brasileiras, o que me parecia ser uma indício
favorável da qualidade de informação que adviria. As entrevistas foram realizadas
dois meses depois com o Assessor Internacional da SENAD e, na época, também
 31

Chefe de Gabinete, e o Secretário Nacional Antidrogas. Dessas entrevistas, foi

sugerido pelos entrevistados o agendamento de mais outra na SENAD, com a
Secretária Nacional Adjunta da SENAD, bem como tomei ciência da existência da
Coordenadoria de Crimes e Ilícitos Transnacionais (COCIT) do Ministério das
Relações Exteriores, que articula e coordena as delegações brasileiras para as
reuniões bilaterais e multilaterais da área das drogas controladas. Como o
Ministério das Relações Exteriores vem compondo os conselhos pesquisados, a
indicação desse ator e a especificação da COCIT no seu interior foi prontamente
acolhida na pesquisa para compor a coleta de dados do trabalho de campo.
Assim, de forma sumariada, o trabalho de campo apresentou três momentos:
• Trabalho de campo I (Espírito Santo, Brasília e Rio de Janeiro): natureza
exploratória com contatos e visitas às pesquisadoras e ex-gestor da saúde
mental. Com a Profª Dra. Maria Lúcia Teixeira Garcia (DSS/UFES), em
fevereiro de 2008, discuti a qualidade das fontes primárias do CONFEN e
acessei fontes primárias e secundárias, sendo relevante mencionar um
relatório de pesquisa5, em que problematiza o controle social na política
brasileira da área da drogas, utilizando atas, pautas e pareceres do
CONFEN (1980 a 1998) e entrevistas com ex-presidentes do conselho. No
entanto, não havia explorado, de forma detida, a interface da política
brasileira com as tendências internacionais da área. Também, no Serviço
Social, na Universidade Nacional de Brasília, foi possível discutir com a
Profª Dra. Denise Bontempo sobre os traços da estrutura repressiva às
drogas no Brasil, o processo recente de produção da atual Política Nacional
sobre Drogas, bem como sobre a qualidade das fontes primárias do
CONAD (2000-2007) para observar tais nexos. No Rio de Janeiro, com ex-
gestor da saúde mental e ex-suplente do CONFEN, Domingos Sávio, recebi
sugestões de fontes secundárias e pistas importantes sobre a crítica
hegemonia da matriz proibicionista.
No Congresso de Viena, em 2003, o Pedro Gabriel e a Rosane Donado
estiveram lá e defenderam a redução de danos. A posição dos Estados
5
GARCIA, M.L.T e LEAL, F.X. Política Antidrogas no Brasil. Vitória, UFES, Relatório Final do Projeto de
Pesquisa Política de Atenção à dependência química: um estudo na ótica do controle social, 2006, (no prelo).
 32

Unidos saiu derrotada. O relatório desse congresso, promovido pela

UNDCP, demonstra isso, embora deva se esperar um decênio para a nova
posição ganhar hegemonia (Domingos Sávio, 23 de outubro de 2007).

• Trabalho de campo II (maio de 2008, Brasília): coleta de dados via fontes

primárias e realização de duas entrevistas na SENAD. O acesso às atas e
pautas dos conselhos não foi liberada naquele momento, requerendo
segundo uma autoridade da SENAD, o acompanhamento da assessora
responsável pela guarda da documentação, a qual somente estaria
disponível no mês seguinte.
• Trabalho de campo III (junho de 2008, Brasília): Acesso à massa de
documentos do antigo CONFEN e do CONAD (2000-2007), além de
entrevista com a Ministra responsável pela COCIT do Ministério das
Relações Exteriores, a qual solicitou a participação de diplomata assessor,
que era o representante titular do Brasil na Comissão Interamericana para o
Controle e o Abuso de Drogas (CICAD) na Organização dos Estados
Americanos. Também houve visita à biblioteca do Escritório das Nações
Unidas contra Drogas e Crime (UNODC) para coleta de materiais
institucionais de domínio público.
Ao longo destes três momentos de trabalho de campo, foi possível também
acessar novas fontes “secundárias”. O relatório de Garcia e Leal (2006) bem como
os trabalhos de Olmo (1990) e Rodrigues (2004) foram bons exemplares de fontes
“secundárias" coletadas durante, sendo utilizadas ao longo de toda a Parte II da
presente tese.
A entrevista foi fundamental para dar sentido às atas e, principalmente, as
pautas dos conselhos, considerando que, nesse caso, havia apenas uma relação
com discriminação do proponente do assunto e uma sumária frase a respeito do
ponto. Da massa de fontes primárias dos conselhos tivemos o seguinte tipo de
material coletado:
1. Década de 1980 – 79 pautas e apenas 1 ata (março de 1989) do CONFEN,
distribuídas em 208 páginas. Havia maciça presença de pontos de pauta
provocados pelo Ministério das Relações Exteriores e por outros organismos
internacionais que passaram a se comunicar diretamente com o Conselho.
 33

Trata-se de uma fonte primária que exigiu a busca de fontes secundárias para
melhor qualificar seus pontos temáticos.
2. Década de 1990 – 47 atas e apenas 7 pautas do CONFEN, distribuídas em
303 páginas, mudando substancialmente a qualidade do material. A despeito
dos limites dos registros de uma reunião de Conselho, a ata já permite a
visibilidade dos atores participantes, do substrato de idéias que estão
orientando as decisões, as deliberações e encaminhamentos tomados.
3. De 2002 até dezembro de 2007 – só formada por atas, no total de dezessete,
já referidas ao CONAD, ou seja, em cinco anos, esse conselho não parece ter
construído uma vida política regular de colegiado no controle social da política
pública sobre drogas.
A expectativa das atas e pautas dos Conselhos do Executivo Federal poder
apresentar um quadro mais amplo dos interesses e atores partícipes da produção
da agenda pública brasileira foi respondida parcialmente, pois, conforme poderá
ser observado, a atividade desses colegiados apresentou intensidade distinta
conforme os períodos históricos e não cobriu de forma mais ampla os possíveis
posicionamentos de atores críticos da sociedade e suas mobilizações fora do
aparato estatal. Os colegiados foram formados por forte concentração de
representantes governamentais, havendo fundamentalmente duas representações
da sociedade – Ordem dos Advogados do Brasil e da Associação Brasileira de
Psiquiatria. No entanto, como veremos a agenda pública brasileira vem sendo
fomentada por posicionamentos do Estado, que não pode ser tomado como bloco
monolítico de interesses, e com níveis reduzidos de controle social exercido por
representantes diversos da sociedade.
As entrevistas foram realizadas com representantes da SENAD e do
Itamaraty junto ao Conselho, no período, o que permitiu enriquecer a análise das
fontes primárias. Elas foram recursos adequados para colher no âmbito da gestão
“informações sobre o que as pessoas [...] sabem, acreditam, esperam, sentem e
desejam fazer, fazem ou fizeram, bem como suas justificativas ou representações
a respeito desses temas” (VASCONCELOS, 2002, p. 220).
 34

O tipo de entrevista adotado foi “por pauta” (2002, p. 221), cujo roteiro com
perguntas foi previamente encaminhado aos entrevistados, quando solicitaram6.
Como requisição ética7, toda entrevista foi precedida do Termo de Consentimento
Livre e Esclarecido, onde o entrevistado ciente dos objetivos da investigação e das
obrigações do pesquisador consentiu no uso de suas informações para fins dessa
tese. Foram anexados o roteiro utilizado para a entrevista e o modelo do Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido. É importante lembrar que somente parte do
material coletado nas entrevistas e nas fontes primárias foi possível de ser
incorporada no presente trabalho, dada a ampliação e centralidade que tomou o
estudo da história e do proibicionismo das drogas.
De forma sumariada, as entrevistas foram compostas por oito informantes,
sendo cinco diretamente realizadas por essa pesquisa e três transcrições cedidas
pela pesquisadora supracitada da UFES. Os discursos das entrevistas aparecerão
neste capítulo com os seguintes códigos:
• CONFEN, E1; CONFEN, E2; CONFEN, E3 – transcrições das entrevistas
com os ex-presidentes do CONFEN;
• COCIT, E1; COCIT, E2 – entrevistados do MRE;
• SENAD, E1; SENAD, E2; SENAD, E3 – entrevistados da SENAD.
A análise das fontes primárias não foi orientada por um exame regular do
tipo análise de conteúdo ou de discurso. O uso dessas fontes documentais e das
entrevistas foi utilizado apenas como suporte empírico ilustrativo ou exemplificador
da análise histórica de cunho marxista mais abrangente, tendo sido concentrado,
principalmente, nos capítulos 4 e 5 da presente tese.

6
Dos cinco entrevistados – 3 na SENAD e 2 no Itamaraty –, os dois últimos solicitaram o envio prévio do
roteiro. Foi-me permitido gravar em fita cassete as três da SENAD, sendo todas transcritas e enviadas aos
entrevistados para revisão. As entrevistas realizadas no Itamaraty não me foi consentido gravar, portanto,
realizei anotações durante a coleta de dados, elaborando, em seguida, um texto que buscasse manter com a
maior fidedignidade o discurso dos entrevistados. Infelizmente, o assessor diplomata que acompanhou e
participou durante a entrevista, acrescentando dados importantes, não revisou o texto, pois, foi exercer suas
competências de diplomata brasileiro na Índia.
7
Um importante marco normativo nacional para regular as relações éticas em pesquisas com seres humanos
foi a Resolução 196/96 do Conselho Nacional de Saúde, a qual orientou a produção do instrumento contratual
inicial entre entrevistado e entrevistador na presente pesquisa: o Termo de Consentimento Livre e
Esclarecido.
 35

Estrutura dos capítulos e tópicos da tese

A tese, então, foi divida em duas partes: a primeira, concentrando em dois

capítulos os principais fenômenos relativos aos antecedentes da hegemonia da
matriz proibicionista estadunidense, analisando a produção da mercadoria droga,
sua participação nas tramas intercapitalistas do século XIX, as frações de classe e
das corporações profissionais que se apropriaram do controle do uso dessa nova
mercadoria, e, finalmente, como o Estado e a sociedade brasileira se organizaram
para produzir os primeiros passos para a regulação da área das drogas já no
século XIX. A Parte II da tese, dividida em três capítulos, foi organizada a partir de
uma periodização histórica da matriz proibicionista estadunidense no século XX e
de seus impactos no Brasil. No plano externo, a principal determinação trabalhada
foram as políticas externas de segurança dos Estados Unidos, que vinculou
mundialmente drogas com crime, e tiveram importantes rebatimentos no Brasil,
considerando a hegemonia assumida por aquele país no plano internacional e a
histórica heteronomia da sociedade brasileira. Esta abordagem mais
contemporânea exigiu um olhar retrospectivo e histórico mais sistemático.
Na Parte I, o capítulo I trabalhou a passagem das plantas especiais de um
produto dado pela natureza e apenas com valor de uso para fins festivos,
religiosos e curativos à sua participação como mercadoria – a unidade entre valor
de uso e valor de troca. Essa passagem atravessou os séculos XV ao XIX através
do desenvolvimento da produção mercantil simples à produção mercantil
capitalista. Ainda no capítulo I, foi incluída uma problematização do problema
drogas na modernidade e sua observação particular sobre as condições cotidianas
da vida dos trabalhadores na Inglaterra, palco da Revolução Industrial e cenário
privilegiado dos novos problemas societários advindos com o modo urbano e
industrial de se produzir riquezas. A escolha do texto de Friedrich Engels, A
situação da classe trabalhadora na Inglaterra, finalizado em 1845, deveu-se à rica
capacidade descritiva e analítica do autor nesse texto, expoente da teoria
marxiana. Ele escreveu no período em que as novas mercadorias, os alcalóides
 36

das plantas especiais, estavam sendo extraídas pela química e se tornaríam

matéria prima das poderosas indústrias farmacêuticas. Acresce que o seu texto
possibilita observar um diálogo crítico do autor com as recorrentes posições
sanitárias do período para o enfrentamento das epidemias e da pobreza material e
moral dos trabalhadores. Com essa análise pude me oferecer uma “linha de base”
sobre como as correntes européias da medicina social se tornavam útil à
ordenação urbano-industrial burguesa, as quais foram fontes da medicina e da
saúde pública no Brasil ao longo do século XIX.
No capítulo II, ainda constitutivo da Parte I, recuperei alguns traços da
formação social brasileira e do tipo de soberania exercido pelo Estado. Os traços
da heterenomia (FERNANDES, 1981) e da dependência desigual e combinada
(IANNI,1983) presentes na formação social brasileira, associados aos primeiros
passos da regulação sobre os pharmacos no período de institucionalização da
medicina, ofereceram os elementos para observar o possível nascedouro da base
nacional da estrutura repressiva às drogas. Contudo, no campo das relações
internacionais, Brasil e Estados Unidos já possuíam afinidades comerciais
importantes ao longo do século XIX, já preparando o terreno da influência da
futura matriz proibicionista estadunidense no país.
A Parte I foi encerrada afirmando que o estágio imperialista do capitalismo
monopolista criou as condições geopolíticas e geoeconômicas para a ruptura com
uma posição social mais tolerante ao uso recreativo e ritualístico das plantas. Elas
foram transformadas em mercadorias num circuito de voracidade lucrativa dos
monopólios e de legitimação das corporações profissionais.
A Parte II trabalhou com três capítulos orientados por uma periodização em
que se revisita a formação e exportação da matriz proibicionista estadunidense,
forjada no século XX, sua força com e sobre a estrutura repressiva às drogas no
Brasil e, particularmente, como a política pública brasileira recente para a área
demonstra ambigüidades e um potencial em construção para irromper o
aprisionamento proibicionista.
Desta forma, a periodização proposta percorre no Capítulo III a formação
transnacional do proibicionismo, que adveio do início do século XX, indo até a
 37

Segunda Grande Guerra, percorrendo duas importantes políticas externas de

segurança estadunidense – o Big Stick (1904-1933) e a Política da Boa
Vizinhança (1933-1945). No Capítulo IV trabalha-se com a consolidação do
proibicionismo após a 2ª Guerra Mundial (1939-1945), em particular, ao longo da
Guerra Fria (1947-1989), sob os marcos da corrida armamentista e o direito
internacional estabelecidos com as três atuais convenções vigentes para a área
das drogas8. Observa-se nesse período, já a partir da década de 1980, que
posições em disputa pelo aprofundamento do estatuto médico-jurídico da droga ou
em crítica a esse projeto de base proibicionista estão sendo explicitadas e
coexistindo de forma tensa, inclusive, no Brasil, com questionamentos sobre a
estrutura repressiva às drogas. Finalmente, no Capítulo V, com a análise histórica
desenvolvida nos capítulos anteriores, demonstro como os marcos jurídico-
normativos do Brasil contribuíram para a estrutura repressiva às drogas no mesmo
período de consolidação internacional do proibicionismo, mas indicando os níveis
de autonomia e particularidade que esta tendência tomou no país. Indico que as
recentes políticas públicas brasileiras podem ser analisadas a partir da lógica de
um “desenvolvimento desigual e combinado”, na medida em que reúnem posições
divergentes, colidentes, às vezes, complementares, e antigas e novas da área das
drogas. Trata-se de um arranjo em que convivem sob tensão tendências
repressivas e emancipatórias: aquela mais antiga e ainda hegemônica, e a
segunda, não homogênea, intencionando romper ou minorar com as
conseqüências do proibicionismo às drogas.
Penso, então, que a produção dessa tese pode contribuir para o debate em
curso sobre as oportunidades e limites das tendências que intencionam romper
com a atualização recorrente da estrutura repressiva às drogas no país e,
seguramente, para tal, apoiar as lutas mais autonomizadoras na agenda
internacional. A historicização e a politização do problema drogas é uma estratégia
fundamental para analisarmos quais são os níveis de espessura e de fissura que
devem ser atingidos por lutas coletivas. Desta forma, convido o leitor a iniciar
8
Refiro-me às três convenções diretamente sobre o tema das drogas em vigor, todas pactuadas no período da
Guerra Fria: a Convenção Única sobre Entorpecentes, datada de 1961; seguida pela Convenção sobre
Substâncias Psicotrópicas, de 1971; e a Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de
Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, de 1988.
 38

comigo esse itinerário de revisão da história das drogas e do seu proibicionismo

orientada pelo método marxiano e pelo marxismo.
 39

PARTE I: A história e a economia política das drogas até a virada do século

XIX

A historiografia das drogas apresenta importantes textos e registros sobre a

presença de substâncias que alteram os estados de consciência ao longo da
história humana sob fomas e funções distintas.
Reis (2007), ao trabalhar sobre a história, em particular, do consumo das
bebidas alcoólicas, recupera a importante noção de pharmakon na Grécia e Roma
Antiga, quando ainda apresentava a ambivalência do álcool ser tratado, de forma
simultânea, como remédio e veneno.
Pharmacon, em grego, remete-nos tanto às poções benéficas da antigüidade
greco-romana, como por exemplo, a poção que Hermes ofereceu a Ulisses como
antídoto contra um veneno, na Odisséia de Homero, como também pode
designar a cicuta, o veneno que Sócrates deveria tomar (Saux, 1999). Logo,
sendo remédio e, ao mesmo tempo veneno, o pharmacon não é ora um, ora
outro, mas sim, os dois ao mesmo tempo (REIS, 2007, p. 30).

O trabalho de Antonio Escohotado9, no final da década de 1980, com o livro

História General de las Drogas, intencionou romper com as narrativas tipicamente
acríticas, biologicistas e evolucionistas que trataram a historiografia das drogas
como uma descrição cronológica de acontecimentos desde a Antiguidade, muitas
vezes de forma autônoma às relações sociais do período e sob hegemonia de
uma visão moralizadora e endemozinadora dessas substâncias.

9
Filho de funcionários da diplomacia espanhola, Antonio Escohotado nasceu em Madri, em 1941, e viveu sua
infância e adolescência no Rio de Janeiro, sendo considerado um dos interessados sobre o tema das drogas.
Foi professor de Direito, Filosofia e Sociologia na Universidade de Madri e possui os seguintes livros na área
de drogas: Historia general de las drogas (3 volumes, 1989, Alianza Editorial); El libro de los venenos
(1990); Para uma fenomenologia de las drogas (1992); Droga: Desde ontem de manhã (1994, Talasa
Edições).
 40

Dentro do marco analítico adotado nesta tese, as relações sociais10 não se

referem apenas à reprodução da produção material (produção, consumo,
distribuição e troca de mercadorias), mas incluem a reprodução da produção
espiritual, isto é, as formas de consciência social (jurídicas, religiosas, artísticas,
filosóficas etc.). A base das relações sociais se dá através da unidade entre os
dois níveis da reprodução social – material e espiritual –, cada qual, como
elemento e força constitutivos para a reprodução da totalidade do processo social,
mas resguardando entre si níveis importantes de autonomia.
É na vida em sociedade que ocorre a produção. A produção é uma
atividade social. Para produzir e reproduzir os meios de vida e de
produção, os homens estabelecem determinados vínculos e relações
mútuas, dentro e por intermédio dos quais exercem uma ação
transformadora da natureza, ou seja, realizam a produção. A produção do
indivíduo é uma abstração. A relação entre os homens na produção e na
troca de suas atividades varia de acordo com o nível de desenvolvimento
dos meios de produção. Tais relações se estabelecem, portanto, em
condições históricas determinadas, nas quais os elementos da produção
articulam-se de forma específica (IAMAMOTO; CARVALHO, 1988, p. 29-
30).

Com a revisão bibliográfica, pareceu-me que, a história das drogas foi

elaborada sem o assento da análise nas relações sociais, sem a orientação do
método marxiano e das categorias marxistas, possibilitando que um veio para a
interpretação do problema drogas tenha sido deixado de ser apropriado. Uma
expressão da rarefação do diálogo com essa abordagem pode ser observada
quando, até os dias atuais, comparam-se eventos similares da área das drogas,
porém, de épocas totalmente distintas, como se tivessem o mesmo sentido social.
Por exemplo, a igualdade, por vezes, atribuída aos doppings das olimpíadas
atuais com os da Grécia Antiga; o moderno alcoolismo com a embriaguez de Noé
– registrada em livro bíblico – etc.

10
Como estou trabalhando principalmente com categorias marxistas, a apropriação de Iamamoto e Carvalho
(1988) dos textos marxianos permitem Iamamoto referir que:
[...] as relações sociais, de acordo com as quais os indivíduos produzem, as
relações sociais de produção alteram-se, transformam-se com a modificação e o
desenvolvimento dos meios materiais de produção, das forças produtivas. Em sua
totalidade, as relações de produção formam o que se chamam relações sociais: a
sociedade e, particularmente, uma sociedade num determinado estágio de
desenvolvimento histórico, uma sociedade com um caráter distintivo particular
(IAMAMOTO; CARVALHO, 1988, p. 30).
 41

Outra simplificação da análise, porém, mascarada na própria realidade

contemporânea, trata-se de uma visão da história das drogas em que o originário
pêndulo entre essas substâncias ser remédio e veneno, prazer e sofrimento, foi
gradativamente, a partir do final do século XIX, perdendo esse rico movimento
constitutivo e contraditório do significado social da droga para assumir fronteiras
rígidas entre um lado e outro, respectivamente, se o consumo da droga for
prescrito por médicos ou for um uso recreativo de uma droga lícita, seu
consumidor estará supostamente seguro, sob as bênçãos da experiência do
remédio/prazer; no entanto, se for o consumo de uma droga controlada e não
prescrita, seu consumidor estará deslocado para o território do veneno/sofrimento,
dos objetos tomados pela segurança pública.
Depois de milênios de uso no alívio de misérias e ódios, alguns
psicofármacos servem atualmente para opor vizinho contra vizinho, irmão
contra irmão, os filhos contra seus progenitores e os progenitores contra
seus filhos. A imprensa relata casos crescentes de crianças que, instruídas
pela televisão, denunciam seus pais pelo crime de cultivar alguns poucos
pés de maconha, caindo na desolação dos órfãos assim que seus pais são
encarcerados. [...] o presidente Bush havia pedido: ‘Pelo bem de seus
filhos, suplico-lhes que sejam absolutamente inflexíveis na guerra contra
as drogas’ (ESCOHOTADO, 1997, p. 19-20).

Esse primeiro capítulo tem, então, como pretensão reler a historiografia

produzida sobre as drogas, a partir do marco histórico da modernidade, com a
contribuição de dois conceitos fundamentais para a Economia Política Marxista: a
mercadoria e o imperialismo.
A escolha desses dois conceitos está orientada pela visão social de mundo,
na qual as drogas foram sendo, pouco a pouco, constituídas como mercadoria em
meio às disputas imperialistas entre as grandes potências e frações da classe
dominante. Essa assertiva é orientada pelo pressuposto de que as determinações
do atual estatuto médico jurídico da droga, constituído na primeira metade do
século XX, e suas conseqüentes políticas públicas nacionais e internacionais, têm
direta relação com sua constituição enquanto nova mercadoria inscrita na
acumulação capitalista. No entanto, essa determinação não esgota o problema
drogas tomado como objeto de intervenção dos Estados e dos organismos
internacionais no século XX.
 42

Autores como Adiala (1996) e Rodrigues (2004) evocam uma

argumentação naquela direção, ao apreender a história das drogas para além dos
seus nexos internos, biomédicos e domésticos, e ancorando-a em determinações
mais profundas e interdependentes com a dinâmica dos interesses econômicos,
políticos e culturais globais, porém sem trabalharem com o método marxiano e
com as categorias marxistas. Seria possível, então, revisitar a historiografia das
drogas aprofundando e explicitando parte de suas determinações com o assento
nesse mirante heurístico e ético-político?
Capítulo I

Antecedentes e emergência do problema drogas no capitalismo monopolista

O problema drogas parece só emergir como problema societário quando

estão dadas as condições históricas para o desenvolvimento do estágio das
relações sociais e da tomada das drogas como mercadoria.
A presença de rituais humanos antigos – funerais, festividades e trabalhos
específicos – com a presença de substâncias naturais, que alteravam a percepção
da realidade, estava marcada por uma integração cultural e, portanto, não inscrita
como um problema. A tomada da produção, distribuição e consumo de certas
drogas como um problema societário coincide, no plano macro-social, com o
estágio do desenvolvimento das forças produtivas e dos meios de produção no
capitalismo, a que se denominou de imperialismo, e que permitiram tornar as
drogas uma mercadoria nas disputas intercapitalistas.
Na tradição teórica que vem de Marx, está consensualmente aceite que o
capitalismo, no último quartel do século XIX, experimenta profundas
modificações no seu ordenamento e na sua dinâmica econômicos, com
incidências necessárias na estrutura social e nas instâncias políticas das
sociedades nacionais que envolvia. Trata-se do período histórico em que
ao capitalismo concorrencial sucede o capitalismo dos monopólios,
articulando o fenômeno global que, especialmente a partir dos estudos
lenineanos, tornou-se conhecido como o estágio imperialista (NETTO,
1996, p. 15).
 43

Ratifica-se, no entanto, que as determinações do problema drogas não são

exclusivas ou restritas ao desenvolvimento do modo de produção capitalista, mas
delimita-se que, do ponto de vista temporal, essa conexão deve ser explorada e
explicitada entre o problema drogas e o estágio imperialista do capitalismo. Saber
quais são os principais traços desse estágio do desenvolvimento do modo de
produção capitalista – com suas requisições aos níveis da produção material e
simbólica na sociedade, que incidiram sobre as práticas sociais referidas às
drogas, dando-lhe novo significado social – parece ser um ângulo do problema
drogas não trabalhado de forma sistemática e claramente definida na bibliografia
da área.
Para tal, o leitor encontrará no Apêndice A uma breve periodização do
processo histórico da produção do capital, que foi operado desde o final do século
XV, quando o rol da oferta das plantas especiais foi ampliado na Europa,
considerando a expansão marítima e o aumento das trocas mercantis.
O trânsito da fase concorrencial do capitalismo para a monopólica interessa
para a análise da história da mercadoria droga, sobretudo a partir da entrada da
química no século XIX, enquanto uma expressão do incremento das inovações
tecnológicas do período e uma área da ciência capaz de extrair os alcalóides de
plantas como o ópio e a coca. Em meio à “segunda revolução industrial”, própria
da fase monopólica do capitalismo, aprofundou-se, ainda, a síntese da família dos
alcalóides, a partir de certas plantas que já vinham sendo comercializadas antes,
seja por via terrestre seja por via marítima.
Tudo começa com a descoberta da morfina (1806), e segue com a
codeína (1832), a atropina (1833), a cafeína (1841), a cocaína (1860), a
heróina (1883), a mescalina (1896) e os barbitúricos (1903) (ADIALA,
1996, p.35).

Como é conhecido, o café e o ópio já participavam do rol das matérias-

primas em circulação nas rotas comerciais ampliadas com as Grandes
Navegações (séculos XV e XVI), mas a síntese e a extração de seus
componentes psicoativos somente se deu com a descoberta dos alcalóides.
Portanto, até a fase concorrencial do modo de produção capitalista, temos a maior
parte das substâncias psicotrópicas somente em seu estado natural, sendo a
 44

morfina o único caso que sua síntese se deu no primeiro decênio do século XIX –
a partir do ópio. Conquanto, a possibilidade da passagem dessas substâncias de
seu estado in natura para a condição de drogas, de mercadoria, requereu,
seguramente, o desenvolvimento do comércio, da química e da farmacologia.
O crescimento da indústria de remédios acompanhava a evolução da
química orgânica, cuja maior conquista no campo dos medicamentos foi a
descoberta dos vários alcalóides que se encontravam na essência da ação
de plantas milenarmente conhecidas e usadas, como o ópio, a coca, o
café. Essas descobertas significavam um grande avanço para a medicina
uma vez que, podendo dispor das drogas em estado puro, os médicos e
farmacistas não precisariam mais depender do meio vegetal, volúvel às
mudanças de condição e incerto em sua dosagem, para obter os efeitos
desejados sobre os pacientes. Essas descobertas ao mesmo tempo
punham por terra a crença no poder mágico de certas plantas e davam ao
trabalho do médico uma aura mágica, principalmente com o uso dos
analgésicos e dos anestésicos e em especial com o uso da morfina
(ADIALA, 1996, p. 37-8).

Parece-nos, então, que, ao longo do capitalismo concorrencial – do período

da Revolução Industrial (1760 a 1830) até 1890 –, quando foi se dando a maioria
das sínteses dos alcalóides, a ambivalência da droga em ser, de forma
simultânea, remédio e veneno; prazer e sofrimento, ainda, estavam
estruturalmente mantidos e tolerados na ordem social vigente. Adiala discorre
sobre alguns eventos a respeito:
Descoberta no princípio do século XIX, foi a partir da metade do século
que as virtudes analgésicas da morfina foram melhor aproveitadas,
principalmente após a intervenção da seringa hipodérmica, cuja produção
industrial se inicia na América em 1856. A guerra civil americana (1861-
1865) e a guerra franco-prussiana (1870) foram dois grandes
experimentos do uso da morfina em larga escala, e ali a droga demonstrou
seu valor transformando os hospitais de campanha em recintos
silenciosos. Após as guerras surgiram muitos casos da chamada “army
disease” ou dependência artificial. Pouco a pouco a medicina substituiu o
ópio – “o mais eficaz e universal remédio para aliviar as dores do homem”,
nas palavras de Sydenham – pela morfina intravenosa, que se apresenta
como uma panacéia, um símbolo da nova prática médica. A mesma
euforia apresentaria a medicina em relação a cocaína e a heroína,
alcalóides sintetizados anos mais tarde, que também possuíam grande
poder de influenciar o ânimo (1996, p. 38).

Essas drogas emergem, portanto, no contexto das promessas de progresso

humano ilimitado, típicas do projeto moderno civilizatório, do final do século XIX,
em curso na Europa Ocidental. Mas se aquela assertiva for coerente, o problema
drogas como problema societário só irá emergir no estágio imperialista do
capitalismo, considerado como primeira fase do capitalismo monopolista, iniciado
 45

a partir da década de 1890, a partir das novas condições técnico-científicas

promovidas pela especialização na divisão sócio-técnica do trabalho, através da
química e da farmacologia, as quais responderam no plano mais amplo a
requisições da geoeconomia e geopolítica do capital, e de forma mais imediata a
uma subjetividade hedonista e individualista que se forjava no período. No
entanto, não nos parece que o problema drogas11 seja resultado de um processo
cumulativo e linear do desenvolvimento das forças produtivas promovido ao longo
do capitalismo concorrencial. Esse solo foi relevante, mas insuficiente para
explicar a ressubstancialização sofrida nas modalidades da produção,
comercialização e consumo de certas drogas no estágio imperialista. Apreender,
portanto, como se deu a passagem das plantas em drogas, parece-nos evocar a
compreensão de como se deu a produção mercantil simples à produção
capitalista das drogas como mercadoria
Mas, então, o que caracteriza propriamente dito uma mercadoria? E qual é
a sua centralidade para a discussão do problema drogas?
Utilizando-se da tradição marxiana, a mercadoria, como se pode observar
pela exposição anterior, ocupou lugar central, enquanto conceito teórico, para a
compreensão do processo de produção do capital. Não se tratava de um tema
novo para a Economia Política clássica, mas Marx a inovou quando indicou a
exploração do trabalho como elemento central para sua compreensão no
capitalismo.
No entanto, toda sociedade humana anterior requereu a produção de coisas
para suprir suas necessidades materiais e espirituais, sendo condição de
existência de qualquer sociedade a produção de bens como valor de uso. Esses
bens como mercadoria requereram uma dupla condição para sua existência: o
valor de uso e o valor, tomado este, aqui, como valor de troca. Para Marx, outros
modos de produção como o escravismo e o feudalismo produziam bens, mas,
ainda, não estavam dadas todas as condições históricas para a constituição dos
bens produzidos em mercadoria. Um trecho de Marx merece ser transcrito:

11
Como se observará no próximo item, a embriaguez tomada como problema societário apresentou
particularidades em relação às outras drogas e foi forjada já na fase do capitalismo concorrencial.
 46

Uma coisa pode ser valor-de-uso sem ser valor. É o que sucede quando
sua utilidade para o ser humano não decorre do trabalho. Exemplos: o ar,
a terra virgem, seus pastos naturais, a madeira que cresce espontânea na
selva etc. Uma coisa pode ser útil e produto do trabalho humano sem ser
mercadoria. Quem, com seu produto, satisfaz a própria necessidade gera
valor-de-uso, mas não mercadoria. Para criar mercadoria, é mister não só
produzir valor-de-uso, mas produzi-lo para outros, dar origem a valor-de-
uso social (2003, I, 1, p. 62-3).

A coexistência, então, entre valor de uso e valor de troca tornou-se, assim,

a substância, a unidade dialética, para tornar os bens produzidos em mercadoria.
O valor de uso, assim, está presente em qualquer sociedade e corresponde a
necessidades de satisfação material e/ou espiritual, mas para haver uma
mercadoria há a necessidade do circuito da troca para sua realização. “O valor-de-
uso só se realiza com a utilização ou o consumo. Os valores-de-uso constituem o
conteúdo material da riqueza, qualquer que seja a forma social dela” (MARX,
2003, I, 1, p. 58).
As plantas como a papoula, a coca e a maconha possuíam valor de uso
para suas sociedades de origem e estavam dadas pela natureza, somente
havendo intervenção humana quando sua retirada era requerida para fins
curativos, religiosos e festivos. Portanto, trata-se de valor de uso em sociedades
de modo de organização primitiva, onde os bens apresentam forte base de
apropriação coletiva e baixa divisão social do trabalho, e, aqui, as plantas
euforizantes, alucinógenas e depressoras estavam fundamentalmente dadas pela
natureza. Elas não podiam ser tomadas como mercadoria, apesar de seu valor de
uso, até, no mínimo, fazer parte dos fluxos da circulação mercantil simples com o
incremento do comércio intercontinental a partir do século XVI.
Para tal, o produtor dispensa seu trabalho para a produção dos bens, mas
quando começa a levá-los para o mercado para fins de troca com mercadorias
equivalentes, estabelece os primeiros passos do circuito da produção mercantil
simples. Nesse sentido, Netto e Braz (2006) indicam que há diferença entre a
produção mercantil e a produção de bens, na medida em que aquela exige, de
forma simultânea, alguma presença da divisão social do trabalho e propriedade
privada dos meios de produção.
Quando a propriedade dos meios de produção é coletiva, mesmo que se
registre alguma divisão do trabalho, a compra e a venda não são
 47

possíveis, uma vez que o produto do trabalho pertence à coletividade em

seu conjunto. Isso significa que a produção de mercadorias tem como
condições indispensáveis a divisão social do trabalho e a
propriedade privada dos meios de produção – sem ambas, produzem-
se bens, valores de uso, mas não há produção mercantil (produção de
mercadorias) (2006, p. 80, grifos dos autores).

Netto e Braz (2006) confirmam, ainda, a posição marxiana sobre o quadro

de insuficiência do valor de uso para a formação da mercadoria:
O intercâmbio entre a sociedade e a natureza [...] resulta na produção de
bens que são valores de uso. Sem esse intercâmbio (ou seja: sem o
trabalho de que resulta a produção de valores de uso), a sociedade não
pode se manter; em resumidas contas, a existência da sociedade sempre
depende da produção de valores de uso. Na medida em que é valor de
uso, a mercadoria é produto do trabalho – mas nem tudo que possui
valor de uso resultante de trabalho é mercadoria (2006, p. 79, grifos do
autores).

Assim, as sociedades primitivas que faziam uso daquelas plantas, atribuíam

a elas valor de uso, mas não estavam dadas as condições históricas para
transmutá-las em mercadoria. As plantas estavam na natureza, mas em si não
tinham valor de uso. Somente foi possível se dar essa constituição, quando o
homem identifica fins para seu uso – curativos, religiosos e festivos – com o seu
trabalho. Tratava-se, ainda, de uma fase rudimentar do valor de uso para essas
plantas.
Netto e Braz (2006) oferecem, ainda, uma sintética qualificação do valor de
uso, que permitem aos bens produzidos numa dada sociedade sua passagem à
mercadoria, considerando o que Marx alude a que “os valores-de-uso são, ao
mesmo tempo, os veículos materiais do valor-de-troca” na sociedade burguesa
(MARX, 2003, I, 1, p. 58). Para Netto e Braz (2006), a unidade que requer a
síntese entre valor de uso e valor de troca para a realização da mercadoria exige
duas operações ao valor de uso: sua possibilidade de se reproduzir e sua
permutabilidade.
Mesmo, então, na transição dos séculos XV a XVIII, quando o modo de
produção capitalista está estabelecendo suas condições de existência, através do
grande ímpeto comercial e o acúmulo de capitais, as plantas citadas
apresentavam uma defasagem interna entre as operações de reprodução e
permutabilidade. Dado às condições da navegação marítima, parte dessas plantas
 48

levadas para a Europa Ocidental para fins comerciais não tiveram uma expressão
como valor de uso, já que este era dado em outro contexto sócio-cultural distinto
das sociedades comunitárias de origem dessas plantas especiais e seus fins não
eram passíveis de ser replicados somente pela força do mercado em outra
sociedade. Cita-se, ainda, que as próprias condições da navegação marítima do
período deterioravam as qualidades primitivas de parte das plantas, o que
contribuía para a não realização do valor de uso na Europa colonialista. Há
registros, porém, do início da alteração do valor de uso nas áreas de origem
nesses séculos, dado à intervenção econômico e cultural dos colonizadores sobre
os nativos da América, África e Ásia.
O debate marxiano, então, sobre a mercadoria requerer a necessária
unidade entre valor de uso e valor de troca é central no âmbito da Economia
Política Marxista. Nesse debate, Marx acrescenta o duplo caráter do trabalho
materializado na mercadoria. Para esta a coexistência do valor de uso e do valor
de troca para sua realização se dá ao mesmo tempo em que o trabalho se
converteu em mercadoria e, portanto, “quando se expressa como valor, não
possui mais as mesmas características que lhe pertencem como gerador de
valores-de-uso” (2003, p. 63). Nessa direção, o valor de uso está diretamente
relacionado ao trabalho útil e não é um atributo particular da sociedade capitalista,
na medida em que o trabalho, como fonte de valores de uso, é imprescindível à
existência da vida humana sob a forma de qualquer sociedade.
Antes de tudo, o trabalho é um processo de que participam o homem e a
natureza, processo em que o ser humano, com sua própria ação,
impulsiona, regula e controla seu intercâmbio material com a natureza.
Defronta-se com a natureza como uma de suas forças. [...] Atuando assim
sobre a natureza externa e modificando-a, ao mesmo tempo modifica sua
própria natureza. Desenvolve as potencialidades nela adormecidas e
submete ao seu domínio o jogo das forças naturais (MARX, 2003, I, 2, p.
211).

Quando Marx distingue o trabalho, necessariamente humano, das

operações da abelha, ele quer delimitar que a relação do trabalho com a natureza
não se dá sob base instintiva como nos animais e, sim, por antecipação e
projeção. Trata-se de uma relação trabalho-natureza em que o homem, por
vontade, intenciona subordinar a natureza ao processo de trabalho com o
 49

resultado de sua intervenção. Nessa relação, a natureza ou como ele nomeia, a

terra, se constituiu como o celeiro primitivo dos meios de trabalho e, por vezes, o
próprio meio de trabalho (na agricultura, por exemplo). Portanto, o “trabalho não é,
por conseguinte, a única fonte dos valores-de uso que produz, da riqueza material
[...], o trabalho é o pai, mas a mãe é a terra” (2003, p. 65).
Aqui, por analogia, no ciclo colonialista dos séculos XV a XVIII, as plantas
“mágicas” apresentavam fundamentalmente como fonte de seu valor de uso: a
terra. E esse valor para se materializar dependia do tipo de relações sociais que
assentavam as sociedades onde eram encontradas e, até comercializadas. O
significado histórico-social dessas plantas dependia das condições de existência
material e simbólica daquelas sociedades, não bastando apenas colocá-las sob
transações comerciais. A maternidade dessas plantas estava dada pela natureza,
acrescida do seu cultivo pelo homem nas áreas geográficas de origem – não
confundir com a agricultura sob o marco capitalista – e sob um misto de
significados histórico-sociais interligados: econômicos, políticos e culturais.
A condição da transmutação das plantas “mágicas” à condição de
mercadoria droga parece ter se dado desde o período da acumulação primitiva e
chegando à maioridade, a partir do século XIX, quando sua paternidade foi
completada pela indústria farmacêutica através da química orgânica. As duas
fontes do valor de uso pareciam se compor nesse momento: de um lado, a oferta
voluntária da natureza, complementada por técnicas preliminares da agricultura; e,
do outro, o trabalho humano livre, base da indústria, e sob um cenário de disputas
imperialistas.
De fato, a química orgânica, enquanto especialização na divisão sócio-
técnica do trabalho, desenvolveu as potencialidades – adormecidas na natureza –,
impensáveis no trânsito para a fase monopólica do capital, ao extrair os alcalóides
das plantas “mágicas”. De outro lado, seguindo o percurso do intenso incremento
tecnológico requerido pela fase monopólica do capital, o que se constituiu como
base do desenvolvimento humano em diversas áreas – industrial, comunicações,
farmacológica etc. – gerou, em seguida, e de forma simultânea, já a partir de
 50

meados do século XX, caminhos possíveis para a destruição planetária e,

portanto, humana.
O aprofundamento da especialização na divisão sócio-técnica do trabalho –
na química orgânica e na farmacologia – e o desenvolvimento das forças
produtivas, através das modernas áreas do conhecimento científico acrescido de
novas descobertas como a da micro-eletrônica12, essas duas dimensões
organizadas para gerar aumento da produtividade e, portanto, do lucro para a
classe detentora do capital, deslocou a expectativa do final do século XIX em
poder o homem subordinar a natureza com o seu trabalho, para colocá-lo, um
pouco mais de um século depois, como sujeito de sua teleologia, mas, também,
objeto de sua barbárie. Não há a priori qualquer desqualificação sobre o acúmulo
do conhecimento propiciado pelas disciplinas científicas no âmbito da divisão
sócio-técnica do trabalho: não são as tecnologias em si que teriam produzido o
“horizonte de horror”. As tecnologias como meio de produção, partícipe das
forças produtivas, são apenas instrumentos de um certo modo de produção, e, ao
mesmo tempo, compõem o cenário das lutas e conflitos entre projetos societários
emancipatórios e de manutenção da dominação e exploração da ordem atual.
De forma particular, entendo que a química, ao sintetizar os alcalóides,
oferecendo drogas mais potentes em seus efeitos psicoativos13 e psicotrópicos14
ao indivíduo, propiciou acessar áreas da experiência humana desabitadas e
desconhecidas até então. No entanto, quando esses novos territórios passaram a
ser transitados e, passo-a-passo, descortinados, parecem ter se tornado objetos
da cobiça humana irreflexiva e imediata. A química parece ter oferecido, então,

12
Refiro-me ao que se denominou de 3ª Revolução Industrial sob a batuta da acumulação capitalista pós 2ª
Guerra Mundial.
13
Diz-se de substância que age sobre o psiquismo.
14
Diz-se de substância para a qual o Sistema Nervoso Central sofre atração.
 51

uma ferramenta que abriu, do ponto de vista simbólico, uma Caixa de Pandora15,
com a qual, teremos que conviver.
A história das drogas, nesse circuito, composta pela hibridez permanente
em ser parte da natureza e produto do trabalho, ao ser levada ao mercado
intercontinenal para sua venda, também, sofreu uma complexificação em suas
feições jurídico-curativas ao longo dos séculos XIX e XX, que para apreensão de
seus significados histórico-sociais particulares requer ser revisitada a bibliografia
da área.
Tem-se, então, como pressuposto de que o estágio imperialista do
capitalismo monopolista parece se constituir uma chave temporal para o
entendimento da ruptura com uma posição social mais tolerante com o uso
recreativo e ritualístico das drogas, no momento, algumas delas tomadas de
assalto pela norma jurídica transnacional do proibicionismo.
Todos esses pontos, ora selecionados para tematizar da acumulação
primitiva do capital, passando pela fase concorrencial do capitalismo e atracando
na fase superior, o imperialismo, não se deram de forma exaustiva, mas somente
para oferecer o substrato necessário da Economia Política marxista para a
interlocução com a bibliografia já acumulada sobre a história das drogas. Seria
possível revisitar essa história não só com uma abordagem crítica, a qual alguns
autores já o fizeram com reconhecida competência [Escohotado, História General
de las drogas (1989); Adiala, 1996; Rodrigues, 2004], mas imergindo sua análise
com a contribuição da Economia Política crítica? Que posicionamentos ou até
novas perspectivas podem advir da interpretação do significado histórico-social
das drogas em seu passado de pouco menos de um século e meio, e, quiçá,
lançar luz para lutas emancipatórias contemporâneas relacionadas à área das
políticas das drogas? A apreensão delas como mercadoria, portanto, como valor
15
A Caixa de Pandora é uma expressão muito utilizada quando se quer fazer referência a algo que gera
curiosidade, mas que é melhor não ser revelado ou estudado, sob pena de se vir a mostrar algo terrível, que
possa fugir de controle. Esta expressão vem do mito grego, que conta sobre a caixa que foi enviada com
Pandora, filha primogênita de Zeus, a Epimeteu, irmão de Prometeu. Este alertou o irmão sobre o perigo de
aceitar presentes de Zeus. Epimeteu, no entanto, ignorou a advertência do irmão e aceitou o presente do rei
dos deuses, tomando Pandora como esposa. Pandora trouxe uma caixa (uma jarra ou ânfora, de acordo com
diferentes traduções), enviada por Zeus em sua bagagem. Epimeteu acabou abrindo a caixa, e liberando os
males que haveriam de afligir a humanidade dali em diante: a velhice, o trabalho, a doença, a loucura, a
mentira e a paixão.
 52

de uso e valor de troca, permitiria examinar o problema drogas em um novo

parâmetro da complexidade, ou seja, de colocar a teoria à serviço de uma busca
permanente e inacabável de aproximação à compreensão do movimento do real e
de suas possibilidades de superação?
Convido, então, o leitor a se deslocar para o mirante possível assentado
pela apropriação da abordagem crítica da Economia Política clássica, enquanto
teoria social, a fim de revisitar os significados histórico-sociais que serão
constituídos para três drogas ao longo do desenvolvimento do modo de produção
capitalista, sem, contudo, deixar de aludir a outras determinações que ultrapassam
a esfera de uma análise macroeconômica. A escolha pela história das plantas
especiais – coca, papoula e maconha – e as posteriores sínteses químicas,
criando novas mercadorias – cocaína, morfina e heroína – serão objeto de análise
por se configurarem no século XX, aquelas que sofrerão uma voraz
endemonização internacional promovida pelas políticas de segurança
estadunidense.

1.1 Da coca à cocaína: o percurso à mercadoria

Um conjunto da bibliografia aponta alguns marcos relevantes já

consensuados da história das drogas, dos quais, aqui, tomarei inicialmente o uso
da coca e a invenção da cocaína para demonstrar a assertiva de que, justamente,
por esta ter se tornado uma mercadoria, pode a historiografia referente ser
revisitada e compreendida com a contribuição da Economia Política marxista.
A escolha pela história da coca se deveu ao rico relato encontrado no Atlas
Mondial des Drogues (1997), produzido pelo Observatoire Géopolitique des
Drogues, sob a responsabilidade de Koutouzis e Perez, que, sob uma perspectiva
geopolítica e geoeconômica, inscreve a história da maconha, do ópio e da coca
sob uma extensa teia de dominação e resistências – entre as sociedades
primitivas às modernas – possibilitando material para analisá-lo à luz, por
 53

exemplo, dos processos da produção mercantil simples à produção mercantil

capitalista. Três outros textos (Johanson16, 1988; Leite17 e Andrade18,1999;
Resende19, 2006) serão utilizados de forma secundária para a elaboração desse
item, tratando-se de contribuições distintas do conhecimento, respectivamente:
psicologia médica, medicina e literatura, porém, todos com traços interdisciplinares
na estruturação dos seus textos.
Johanson (1988) introduz o seu texto com o primeiro problema das histórias
narradas sobre a cocaína: não delimitar de forma clara sua diferenciação com a
coca, embora tenha oferecido ao leitor informações sobre a posterior síntese
química do alcalóide, em meados do século XIX, batizado como cocaína.
A cocaína, contudo, não é uma droga nova; já era usada pelos índios da
América do Sul muito antes da chegada dos conquistadores espanhóis.
[...] O tipo de cocaína usado hoje em dia, entretanto, só foi refinado em
1850, e suas propriedades estimulantes chegaram a ser muito apreciadas
no século passado (1988, p. 13).

No entanto, Johanson (1988) continua utilizando ao longo do seu texto,

como sinônimos, os termos coca, cocaína, folha e droga.
Os índios pré-colombianos que viviam na região andina mascavam as
folhas de coca e até hoje esse é o principal modo de uso de cocaína
nessa região. Um dos principais motivos que levaram os índios a usar a
droga foi o fato de ela ajudar a vencer a sensação de cansaço e de fome.
Como os efeitos da droga não são duradouros – de uma a duas horas,
quando mascada -, os índios mantinham as folhas mastigadas dentro da
boca, de modo que ao longo do dia fossem liberadas baixas
concentrações de cocaína (1988, p. 16, grifos meus).

Aqui, não se trata de reconhecer que a folha de coca contém níveis do

alcalóide cocaína, mas necessariamente delimitar que o uso da planta “mágica”

16
Chris-Ellyn Johanson era Doutora em psicologia pela Universidade de Chicago e Professora Adjunta da
Escola de Medicina dessa universidade, quando foi autora da primeira edição em língua inglesa (1987) do
texto Tudo sobre drogas: cocaína. Também foi pesquisadora do Drug Abuse Research Center e ex-presidente
do International Study Group Investigating Drugs as Reinforcers.
17
Marcos da Costa Leite, na época da edição do livro Cocaína e Crack: dos fundamentos ao tratamento, era
Mestre em Psiquiatria pela Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo (FMUSP), onde era médico
psiquiatra e dirigia o Grupo Interdisciplinar de Estudos de Álcool e Drogas (GREA).
18
Arthur Guerra de Andrade, na época da edição do livro Cocaína e Crack: dos fundamentos ao tratamento,
era professor titular de Psiquiatria da Faculdade de Medicina do ABC e coordenador do GREA.
19
Beatriz Resende, na época de edição do livro Cocaína: literatura e outros companheiros de ilusão, era
doutora em literatura comparada e mestre em teoria literária. Atuava como professora adjunta da Escola de
Teatro da UNIRIO e pesquisadora do PACC/UFRJ e do CNPQ.
 54

pelos povos nativos das áreas andinas da América – regiões planálticas e

noroeste da Amazônia legal – não deve ser tratado pelo mesmo termo forjado pelo
trabalho humano, através da química orgânica. O arbusto Erythroxylon estava
dado na natureza sob a modalidade de até 250 espécies, sendo apenas duas
delas qualificadas para o hábito de mascar a coca – Erythroxylon coca e
Erythroxylon novogratanense (e suas variedades). A planta era cultivada pelos
índios da região, o que não implicava em alterar sua forma 20. A intervenção da
química orgânica sobre esse arbusto, no entanto, permitiu extrair um resíduo
oleoso das folhas de coca e depois torná-lo cristalino, alterando sua forma e
potencializando os efeitos da excitação com a cocaína refinada. Portanto, os
termos coca, cocaína, folha e droga, respectivamente, referem-se a períodos, a
espaços, a usos, a efeitos, e, finalmente, a formas mercantis distintas.
A coca é fruto originário da natureza; recebeu o trabalho humano para seu
cultivo, estocagem e comércio local e regional, seja durante o Império Inca seja ao
longo da colonização espanhola sobre parte da América, mas ainda não estavam
dadas as condições gerais da acumulação do capital no mundo para imputar a
essa planta – a coca – uma feição madura como mercadoria inserida na produção
mercantil capitalista. Essa produção só foi possível quando uma nova mercadoria
foi constituída em meados do século XIX: agora na Europa, em meio ao
desenvolvimento das forças produtivas e ao aprofundamento da divisão sócio-
técnica do trabalho, sob requisições da farmacologia e do comércio
intercontinental. Tratou-se da síntese da cocaína pelo cientista alemão e químico
Albert Niemann no ano de 186021.

20
O relatório Coca cultivation and cocaine processing: an overview produzido pelo Drug Enforcement
Agency (EUA, 1993) foi citado por Leite e Andrade (1999), quando se referem à resistência do arbusto da
coca à pragas, a sua condição natural de reprodução e que se trata de uma dificuldade para o controle da
produção no século XX: No início dos anos 90, plantações foram manualmente destruídas (arbusto por
arbusto) na Bolívia e na Colômbia, porém a planta costuma renascer após 12 a 18 meses espontaneamente
(1999, p. 16).
21
Foi possível observar entre os autores pesquisados pequenas diferenças no ano da síntese da cocaína: para
Resende, 1860; Johanson, 1862; Leite e Andrade, 1859. A marca temporal adotada no presente texto é a
referida no Atlas Mondial des Drogues (1997), o qual nos oferece algumas informações que podem explicar
tais diferenças. O químico alemão Albert Nieman recebeu do naturalista Karl Von Sherger uma quantidade de
folhas de coca após uma expedição marítima austríaca, entre 1857 e 1859. Nieman trabalhava com o químico
Wilhelm Lossen e veio a falecer em 1862, quando Lossen descreveu o cloridrato de cocaína, porém, o
alcalóide já havia sido descoberto dois anos antes por Nieman.
 55

“Esta fascinação dos Ocidentais pela “planta mágica” não é certamente

estranha àqueles que experimentam de seu derivado químico, a cocaína, a partir
dos anos de 1860” (KOUTOUZIS; PEREZ, 1997, p. 36, tradução nossa).
Mas no caso da folha de coca, sua produção e circulação na América pré-
espanhola e durante a colonização dos séculos XVI a XVIII permitiriam identificar
a condição de mercadoria nessa planta “mágica”? Na Europa Ocidental, o período
de transição da sociedade feudal à capitalista propriamente dita ficou conhecido
como acumulação primitiva do capital, quando um conjunto de bens passou a ter a
forma simples da mercadoria. A América teria reunido certas condições históricas
para a folha de coca ter transitado de um bem da natureza, sem fins comerciais,
para o de uma mercadoria partícipe de uma produção mercantil simples?
O risco dessas questões e a resposta a seguir é o uso de um arcabouço
teórico que toma os traços da formação social e econômica das colônias
espanholas na América, a partir do tipo de desenvolvimento do modo de produção
capitalista em curso em certas nações colonizadoras européias.
A análise das sociedades que existiam antes do impacto colonial tem sido
ignorada, ou situada dentro das categorias residuais abrangentes cuja
generalidade as tem tornado heuristicamente sem valor. Essas categorias
são o conceito de Rosa Luxemburg de uma economia natural auto-
suficiente pré-capitalista, ou a noção de que as sociedades pré-coloniais
equivaliam simplesmente às formações feudais européias antes do
advento do capitalismo (TAYLOR, 1988, p. 68-9).

No entanto, essa crítica foi dirigida à tradição marxista no período do

neocolonialismo, o do século XIX, quando a dominação colonial era analisada
fundamentalmente a partir das necessidades de reprodução ou do
desenvolvimento das economias industriais capitalistas européias e
estadunidense. Contudo, o colonialismo do século XVI, na América, teve papel
fundamental para o acúmulo de riquezas na Europa – em trânsito da economia
feudal à capitalista –, não só diretamente por suas metrópoles, mas por outras
nações européias que comercializavam com Portugal e Espanha, e, também, pela
pirataria, a qual propiciou acesso às mercadorias e, portanto, às riquezas para a
recém-classe em ascensão, os comerciantes.
Marx e Engels, citado por Taylor (1988), no entanto, ao se referirem ao
caso do colonialismo britânico na Índia e na China apresentaram uma análise mais
 56

complexa no terceiro livro de O Capital, em que o estado colonial não era redutível
à penetração da acumulação do capitalismo industrial europeu.
Marx e Engels argumentavam que a dominação colonial era necessária
não simplesmente como um meio de ganhar acesso aos mercados e
matérias-primas, mas também como uma forma de excluir nações
industriais rivais, e nos casos em que a reprodução de economias não-
capitalistas era particularmente resistente à penetração capitalista.
Colocaram, assim, a dominação colonial dentro de um contexto econômico
geral de necessidades de mercados, de matérias-primas e de mercados
de investimento, aos quais, contudo, a existência e a atuação do
colonialismo não eram sempre redutíveis (TAYLOR, 1988, p. 67).

Assim, analisar a condição da cocaína como mercadoria parece ser mais

confortável com os instrumentos teóricos adotadas até aqui, considerando que se
deu na Europa a partir de meados do século XIX. Porém, analisar a condição de
mercadoria da folha de coca – se houve a formação da unidade de valor de uso e
valor de troca –, ao longo dos séculos XVI a XVIII, período da colonização
espanhola sobre suas áreas de origem, merece um cuidado particular para evitar
o reducionismo nas respostas. A própria direção dessa questão poderia ser
derrubada se considerarmos que os modelos econômicos adotados na América
pós-colonização espanhola não viveram as clássicas revoluções burguesas
européias, portanto, o processo de acumulação interna de capital que se deu nas
mãos da classe e frações da classe dominante durante o colonialismo não
desembocou num desenvolvimento capitalista industrial, como se deu na Europa.
Desta forma, pensar qualquer produção de mercadorias nesse plano
geoeconômico e geopolítico na América requer reconhecer a particularidade
histórica que envolveu a formação social das nações advindas do modelo de
dominação colonial adotada pela Espanha22.
Para tal, Koutouzis e Perez (1997) oferecem material importante para
análise quando marcam funções sociais diferenciadas para a planta ”mágica” ao

22
No caso brasileiro, Ianni (1976 e 1996) demonstrou que a revolução burguesa se deu de forma vertical, de
cima para baixo, e de forma passiva, sem incluir as massas no processo da Independência. Nosso modelo
econômico, marcado pela monocultura, pela agro-exportação e pelo uso do trabalho escravo, foi
fundamentalmente organizado, no período, para o mercado externo, havendo uma debilidade das elites
agrárias em assimilar os preceitos liberais, e, portanto, de formar e de sustentar um projeto coerente de Brasil
Moderno. Apropriando-se da definição de Trotsky de desenvolvimento desigual e combinado, Oliveira (1972)
concluirá que o capitalismo periférico, portanto, tardio, apresenta uma heterogeneidade estrutural e
constitucional que combina a continuidade da formação social tradicional com a ascensão de nova dinâmica
econômica e social, ambas integradas ao circuito hegemônico da acumulação capitalista.
 57

longo de um período, na América, o que pode ser útil para estabelecer uma
resposta preliminar à questão: poderia a folha de coca ter transitado de um bem
socialmente útil para receber também valor de troca até o fim do período da
colonização espanhola? Poderia ser ela tratada como uma mercadoria,
considerando o circuito de produção mercantil simples que se organizou com a
colonização?
Para os autores, o uso da planta “mágica” na América sofreu mudanças nas
suas funções sociais ao longo de três períodos, tomados como: pré-dinastia inca;
durante o período Inca propriamente dito e, finalmente, no intercurso da
colonização espanhola.
O primeiro, com registros advindos de até 5.000 anos atrás, quando os
índios nativos das regiões andinas, particularmente, das regiões, hoje, conhecidas
como Valdívia, no Equador (2.100 a.C), Huaca Prieta, no Peru (2.500 a 1.500
a.C), Tiawanaku, na Bolívia (400 a.C) e San Agustín, na Colômbia (900 d.C), a
utilizavam dentro das atividades religiosas e festivas. Tratava-se de formações
sociais comunitárias não constituídas sobre a propriedade privada, havendo uma
base comum de bens coletivos e baixa divisão social do trabalho. As trocas de
bens, portanto, eram efetivadas de forma local e para fins de provisão de
necessidades para o auto-sustento. Não se conhecia ainda formas monetárias
intermediando as trocas desses bens.
Este uso é acompanhado, desde sempre, de funções sociais e rituais que
integram a folha de coca não somente à cultura das populações andinas,
mas, igualmente, à economia específica dessa região. Ela constitui,
notadamente, um instrumento da regulação ancestral das trocas entre as
vertentes orientais dos baixos vales em que ela é cultivada e as terras frias
do Altiplano, onde brota a planta (KOUTOUZIS; PEREZ, 1997, p. 29,
tradução nossa).

Como todo bem utilizado pelas sociedades humanas, a folha de coca nesse
tipo de formação social possuía valor de uso, mas não chegava a se constituir
como mercadoria, pois, não estavam dadas as duas condições para sua
materialidade.
Em primeiro lugar, porque só constituem mercadorias aqueles valores de
uso que podem ser reproduzidos, isto é: produzidos mais de uma vez,
repetidamente. (...) Em segundo lugar, porque a mercadoria é um valor
de uso que se produz para a troca, para a venda; os valores de uso
produzidos para o autoconsumo do produtor [...] não são mercadorias –
 58

somente valores de uso que satisfaçam necessidades sociais (humanas)

de outrem e, portanto, sejam requisitados por outrem, constituem
mercadoria; esta, pois, dispõe de uma dimensão que sempre vem
vinculada ao seu valor de uso: a sua faculdade de ser trocada, vendida (o
seu valor de troca). Assim, portanto, a mercadoria é uma unidade que
sintetiza valor de uso e valor de troca (NETTO; BRAZ, 2006, p. 79-80,
grifos dos autores).

Essa dupla condição – reprodução e permutabilidade comercial – para a

transmutação de bens em mercadoria seriam passíveis de observar com a folha
de coca no período da colonização espanhola, portanto, a partir do século XVI?
Ou, somente mais tarde, já em meados do século XIX, quando surgiu a cocaína?
A dominação dos Incas sobre outros grupos indígenas na América permitiu
uma nova configuração das funções econômicas e políticas da folha da coca,
dado o nível de complexidade que as relações sociais sofreram com as conquistas
do Império Inca no continente. A área natural e cultivada da folha de coca era mais
extensa que as terras conquistadas pelos incas, indo da atual Argentina à
Nicarágua e incluindo as ilhas do Caribe, perfazendo o seguinte quadro de
extensão territorial.
 59

MAPA 1 – A folha de coca nas culturas pré-incas e contemporânea do Império Inca

Fonte: Koutouzis; Perez, Atlas Mondeal des Drogues, 1997, p. 31.
 60

Para Koutouzis e Perez (1997), o Império Inca se constituiu como um

marco, o segundo momento para se compreender a história das funções da folha
de coca, cujas novas atribuições não se tornaram suficientes para torná-la uma
mercadoria.
Os primeiros testemunhos precisos da utilização da coca para fins políticos
e econômicos na história pré-hispânica, remontam a dinastia dos Incas,
embora o cultivo anterior da planta seja dado como certo em numerosas
regiões (1997, 30, tradução nossa).

Por que o uso das aspas para “fins políticos e econômicos”? Segundo os
autores, a conquista de territórios pelo Império Inca na América foi orientada por
interesses de dominação econômica e política de sua elite sacerdotal e nobre.
Estudos étnico-históricos, citados por Koutouzis e Perez (1997), apontam
diferenciadas formas de dominação dos Incas sobre os territórios, porém,
respeitando-se os ecossistemas locais, e deles extraindo os alimentos não
cultiváveis nas altas terras andinas, como o milho, inhame, pimenta e a coca. Ao
longo da costa do Pacífico, os Incas contribuíram diretamente para a expansão do
cultivo da coca, indo até o sul do continente, normalmente anexando parte da
produção como tributo ao deus Sol.
 61

MAPA 2 – A cultura dos cocaleiros sobre o Império Inca

Fonte: Koutouzis; Perez, Atlas Mondeal des Drogues, 1997, p. 32.
 62

A administração Inca implantou, por vezes, colônias temporárias ou

permanentes, deslocando algumas de suas famílias para estabelecer o controle
daqueles territórios, os quais deveriam contar com depósitos de alimentos e trocas
mercantis para dinamizar a acumulação de riquezas. Esses depósitos
armazenavam os tributos pagos por outros grupos indígenas às divindades –
santuários incas – lucrando com um percentual dos bens produzidos sobre cada
território anexado e servindo a funções sociais e militares ao Império Inca.
Os depósitos onde são armazenadas as folhas de coca e os víveres
assumem uma função primordial: servem, ao mesmo, tempo para socorrer
os indigentes e assegurar a provisão do exército, da população, nos
períodos de fome, e da mão-de-obra reunida para as grandes obras
públicas. A fim de permitir a circulação e a troca de produtos, não apenas
em nível local, mas na escala do Império, os Incas desenvolverão uma
rede de caminhos de pedras entre os vales e o Altiplano (Koutouzis; Perez
1997, p. 32, tradução nossa).

A modalidade da administração inca de impor o pagamento de imposto

sobre a produção da área territorial sobre seu domínio implicou, segundo os
autores, pouca alteração nas economias da região, deixando praticamente intacta
os sistemas de produção (ibidem). Durante o Império Inca, a coca, planta mágica
dos deuses, participou do circuito de reprodução, mas não do de permutabilidade
comercial. A relação de troca da folha da coca entre produtores diretos não se
deu, segundo Koutouzis e Perez (1997), pois, havia forte componente religioso e
político na relação daqueles que cultivavam e estocavam a coca para as
divindades incas na forma de tributos. Assim, apesar das diferenças das
formações sociais entre o Império Inca e a sociedade medieval, podem ser
encontradas semelhanças na forma de tributação da produção de bens entre o
nativo americano à elite sacerdotal e nobre dos incas, e o servo ao senhor feudal.
Outra semelhança é de que se tratava de duas economias que estavam por sofrer
intensa ruptura na sua forma de produção de riqueza, vindo essas classes
detentoras do tributo a entrar em declínio juntamente com as relações sociais que
lhes permitiam os respectivos privilégios. Conquanto, durante o Império Inca a
folha de coca na América permanecia apenas com valor de uso, mas não com
valor de troca.
 63

Um fragmento do texto de Marx (2003) ratifica a requisição da unidade

entre valor de uso e valor de troca para dar materialidade à mercadoria.
O camponês medieval produzia o trigo do tributo para o senhor feudal, o
trigo do dízimo para o cura. Mas, embora fossem produzidos para
terceiros, nem o trigo do tributo nem o do dízimo eram mercadoria. O
produto, para se tornar mercadoria, tem de ser transferido a quem vai
servir como valor-de-uso por meio de troca (2003, p. 62-3).

A folha de coca, então, parece ter respondido a uma trama de dominação

mas, de forma simultânea, mantido um nível de materialidade à tradição do uso
ancestral da planta “mágica”, o qual se formou antes da dinastia Inca. Segundo
Johanson (1988), fontes arqueológicas evidenciam que “o hábito de mascar folhas
de coca já fazia parte da cultura indígena antes da ascensão do império inca”
(1988, p. 41) e algumas peças de cerâmica desse império antigo apresentam
indicações de que os efeitos da coca sobre a disposição e o comportamento eram
apreciados, porém, circunscrito a ritualidades religiosas, funerais ou em certas
ocasiões específicas de trabalho.
[...] como não existiam cavalos entre os incas, o único meio de
comunicação entre as regiões do império eram os mensageiros [...], no
entanto, conseguiam atravessar essas distâncias rapidamente, mesmo
sem comida e água, mascando as folhas de coca (1988, p. 41).

A coca, aqui, integrada à formação social e cultural dos Incas, era tomada,
fundamentalmente, como “presente dos deuses” e a eles deviam voltar sob a
forma de tributação. Tanto Johanson (1988), como Escohotado, citado por Leite e
Andrade (1999) referem que o uso da folha de coca ficou até aquele momento,
fundamentalmente, restrito às elites dos incas.
Efetivamente, apenas a oligarquia tinha o privilégio do consumo de coca,
concedendo-a como recompensa a soldados, mensageiros e camponeses.
Mascar sem autorização era considerado crime no Império Inca; sendo
assim, tem-se o primeiro caso na história de controle de consumo de
substâncias psicoativas em determinadas castas da produção (LEITE;
ANDRADE, 1999, p. 17).

Uma relação de dominação político e econômico, sob a materialidade do

pagamento de um tributo, implica uma relação de troca – não mercantil – entre as
partes. No caso da folha de coca essa relação de troca estava imersa em um
conteúdo místico-religioso. Seria possível supor que os índios ao pagarem o
tributo voluntariamente ou sob o uso da força do Império Inca podiam ter como
 64

pressuposto estar obtendo atenção e resposta das divindades às certas

necessidades humanas como proteção, segurança, boa colheita, etc.? Ou no
plano político-econômico, o pagamento do tributo manteria satisfeita a
administração dos dirigentes da dinastia Inca, cuja sociedade, também, rendia
respeito às divindades com ritos místico-religiosos? Essas singelas perguntas se
devem apenas para recuperar a qualidade material da mercadoria, que para Marx,
embora esta deva satisfazer a “necessidade humana, seja qual for a natureza, a
origem delas, provenham do estômago ou da fantasia” (2003, p. 57), ela é, “antes
de mais nada, um objeto externo, uma coisa” (2003, p. 57). Não havia no período
pré-colonização espanhola, as condições para mercantilizar a experiência mística
do uso da coca. A riqueza, naquele período, provinha da capacidade de acumular
e armazenar bens primários de consumo e da extensão territorial sob domínio
político. A formação social do Império Inca não possuía, então, os traços para
constituição da folha de coca em mercadoria, somente para enquadrar seu valor
de uso na direção do processo de dominação político-ideológico, mas, ainda,
assentando seu valor de uso sob as práticas culturais ancestrais.
“A função econômica e social da folha de coca modificou, pela primeira vez,
com o Império Inca, quando ele dela cobra um tributo e, com isso, um meio de
controle externo à comunidade” (KOUTOUZIS; PEREZ, 1997, p. 29, tradução
nossa).
Para Koutouzis e Perez (1997), o terceiro período é marcado por uma
dimensão nova às funções sociais que a folha de coca assume frente às
exigências econômicas e políticas da colonização espanhola.
Neste circuito, já no período do incremento do mercantilismo, é possível
observar uma importante novidade, via processo de colonização espanhola, no
qual, a coca passou a integrar as formas de exploração do trabalho na extração de
ouro e prata na América.
Quando os espanhóis chegaram, no século XVI, o império inca
encontrava-se em declínio. [...] Num primeiro momento, os espanhóis
tentaram proibir os índios de mascar coca porque acreditavam que ela
seria uma barreira para a conversão ao cristianismo. Logo, entretanto,
perceberam que poderiam forçar os silvícolas, já então escravizados, a
trabalhar arduamente nas minas de outro e prata se permitissem o uso da
coca, apesar das condições adversas proporcionadas pela altitude.
 65

Tornou-se, então, uma prática corrente pagar o trabalho dos índios com
folhas de coca (JOHANSON, 1988, p. 41-2).

No entanto, o relato de Johanson não é preciso sobre algumas dimensões.

Uma delas refere-se aos diferentes interesses que compunham o processo de
colonização por parte das frações da classe dominante da Espanha – Igreja,
nobreza – ou em ascensão – pequenos comerciantes –, não sendo possível
afirmar que os “espanhóis” em geral estabeleceram uma atitude inicialmente
restritiva quanto à planta “mágica”. Justamente, em 1530, sob o comando de
Francisco Pizarro, o processo de derrubada do que havia do Império Inca, foi
acompanhado de uma observação sobre a utilidade da folha de coca para os
nativos: privilégio do seu uso pela corte inca; tributo de reverência às suas
divindades, naquela época, tomadas pela Igreja como práticas de idolatria; e,
finalmente, como fonte inibidora da fome, da fadiga e do desconforto à rarefação
do ar e às temperaturas baixas.
“É precisamente por causa desta função ambígua que os Espanhóis não
somente não erradicaram a coca, apesar de seus atributos blasfematórios, mas
desenvolveram sua produção” (KOUTOUZIS; PEREZ, 1997, p. 29, tradução
nossa).
Segundo os autores, a centralidade que a folha de coca teve no processo
de colonização espanhola para obter o consentimento do trabalho dos nativos
para a extração de metais preciosos e, portanto, de produção de riqueza para a
metrópole, foi tão relevante que, inclusive, deslocou a posição refratária da Igreja
à “democratização” do uso da coca para os índios. Em 1573, o imposto devido
pelos colonos à Coroa foi uniformizado e deveria ser pago em dinheiro, salvo nas
regiões do cultivo da coca, onde a administração espanhola poderia receber em
espécie. O clero passou a receber, também, a folha de coca na forma de dízimo
como parte dos lucros aferidos com sua produção, cujo cultivo se tornou para a
administração colonial “a mais importante dos Andes” (1997, p. 33). Koutouzis e
Perez revelam tal relevância da coca:
“Parece que as posições da Igreja, com relação à coca, não têm
conseqüências práticas lá onde elas não entram em contradição com os
interesses econômicos” (1997, p. 33, tradução nossa).
 66

Para tal, as terras passaram a ser da Coroa espanhola, desapropriando os

índios dos seus meios de produção, e passando a recrutar a força de trabalho
para as apavorantes condições de trabalho nas minas. Não se pode pensar,
porém, que a tentativa de dominação da produção e da distribuição da folha de
coca pelos espanhóis foi absoluta – manteve-se os usos tradicionais em certas
regiões indígenas para fins recreativos, medicinais e religiosos, porém, sob um
fluxo mercantil da coca desconhecido até então. A planta “mágica” se tornou,
assim, um objeto relevante na recém classe de comerciantes que se forjava na
América.
“Durante o período colonial, o consumo nas minas ocasiona o
desenvolvimento de grandes regiões de produção, consolida a classe de
comerciantes e fornece os recursos ao Estado e à Igreja” (1997, p. 29, tradução
nossa).
Durante o período de colonização espanhola houve, portanto, forte vínculo
geográfico entre as áreas cultivadas da folha de coca e as áreas de extração de
ouro e prata, na medida em que a principal demanda comercial e tributária sobre a
planta “mágica” passou advir das minas. Os colonizadores intencionavam obter a
maior produtividade possível do trabalho dos nativos, justamente por
“recompensá-los” com a popularização do acesso – mercantil – à planta “mágica”,
além do que, contribuíam para desorganizar as relações internas patriarcais de
reconhecimento da autoridade nativa.
O trabalho nas minas era extremamente penoso e a folha de coca passava
a funcionar, no primeiro plano, como minoradora da percepção das condições de
exploração pelas quais os nativos estavam subordinados, e, no segundo plano,
como meio de pagamento pelo trabalho dispensado. Koutouzis e Perez discorrem
a respeito:
“Existe sem dúvida uma correlação entre as flutuações da produção de
prata, que leva a variações na população mineira e aquela produção de folhas de
coca” (1997, p. 33, tradução nossa).
Para suprir tal demanda lucrativa sobre a folha de coca, os espanhóis
criaram as fazendas especializadas, as haciendas cocaleras, que, depois, com a
 67

crise da mineração ao fim do século XVII, entraram em declínio e deram origem a

uma estrutura fundiária extensa e concentrada nas mãos de poucos proprietários:
os latifúndios. Não se trata, aqui, de afirmar ser essa a única determinação para a
criação do latifúndio no território da América espanhola, mas marcar a contribuição
do sistema do cultivo da folha de coca, estabelecido pela administração colonial,
para a organização da futura estrutura fundiária moderna.
A coca continua a desempenhar certas funções essenciais nas relações
de trabalho: os trabalhadores sazonais recebem uma parte de seus
salários sob a forma de folhas de coca e os trabalhadores agrícolas
permanentes das “haciendas” (os “yanacona”), aos quais é atribuído o
usufruto de uma parcela de terra, em troca de seu trabalho, podem cultivar
a planta da coca (1997, p. 34, tradução nossa)

Esse modelo de organização fundiária e de extração dos recursos naturais

das minas desorganizou o modo de produção precedente. Tratou-se de um tipo de
colonização de caráter predatório e pré-capitalista, alvo de pesquisas que
demonstraram o quanto a formação social das nações atuais da América Latina
ainda mantém, em níveis distintos, fortes traços de dependência econômica e
política aos centros de decisão externos23.
Pelo exposto, a colonização espanhola imergiu as comunidades indígenas
nativas – e o que sobrou delas – em outro modo de produção, marcado pela
extração de matérias primas; pelo incremento do comércio interno e externo; pela
formação da propriedade privada; por uma concentrada estrutura fundiária; pelo
aprofundamento da divisão social do trabalho; alterando profundamente suas
relações sociais, e dando à folha de coca uma qualidade diferenciada em seu
valor de uso: a de ser uma mercadoria capaz de permitir uma mensuração de
equivalência entre os valores de mercadorias distintas. Parece que a coca se
tornou uma das formas de dinheiro da colônia espanhola, em particular, uma
mercadoria especial que mediou o mercado local para compra e venda de outras
mercadorias, e nesse circuito, da própria força de trabalho dos nativos. Dessa
assertiva se extrai que a primeira forma de mercadoria conhecida pela folha de
coca se deu ao longo da colonização espanhola, a partir da unidade entre uma de
suas tradicionais qualidades expressas no valor de uso – estimulante, minorando
23
Para aprofundar, é possível indicar obras chaves de Samir Amin, Francisco de Oliveira, Octávio Ianni,
Florestan Fernandes, Pierre Salama dentre outros.
 68

a percepção da exaustão provocada pelo tipo de trabalho dispensado nas minas –

e seu lugar especial como mercadoria-dinheiro nas relações do mercado local.
A forma de equivalente geral é, em suma, forma de valor. Pode, portanto,
ocorrer a qualquer mercadoria. Por outro lado, uma mercadoria só assume
forma de equivalente geral [...] por estar e enquanto estiver destacada
como equivalente por todas as outras mercadorias. E só a partir do
momento em que esse destaque se limita, terminantemente, a uma
determinada mercadoria, adquire a forma unitária do valor relativo do
mundo das mercadorias consistência objetiva e validade social universal.
Então, mercadoria determinada, com cuja forma natural se identifica
socialmente a forma de equivalente, torna-se mercadoria-dinheiro,
funciona como dinheiro. Desempenhar o papel de equivalente universal
torna-se sua função social específica, seu monopólio social, no mundo das
mercadorias (MARX, 2003, p. 91).

A folha de coca parece ter se constituído em mercadoria-dinheiro na

América espanhola, durante o período áureo da mineração, e ter se mantido sob
essa forma de mercadoria mesmo após meados do século XVII, com o declínio da
mineração. Para Koutouzis e Perez (1997), o cultivo crescente da planta “mágica”
sofreu deslocamentos geográficos, pois, sua principal demanda deixa de ser
somente para os fluxos do mercado nas minas e passou a ser destinada para
outros cenários: conflitos internos por independência, envolvendo colonizadores e
tribos indígenas, e como forma de salário para os trabalhadores agrícolas. No
primeiro caso, o exército dos dois lados usava a folha de coca para suportar a
fadiga e os rigores climáticos (valor de uso), sendo sua tributação sobre a
produção e circulação comercial colonial (valor) fonte de recursos para a Coroa
financiar suas forças armadas. Daí, o registro de que em algumas insurgências
dos nativos houve destruição da plantação de folhas de coca nas haciendas
cocaleras ou de sua apropriação e controle para financiar suas próprias despesas.
Quanto ao trabalhador agrícola, os proprietários das haciendas cocaleras
destinavam parte da produção da folha de coca para realizar operações de troca
local, bem como devolver àquele sob forma de salário parte do trabalho
dispensado no cultivo da planta.
No século XVIII, a folha de coca desempenha, na Bolívia como em certas
regiões do Peru, função econômica muito importante. Ela enriquece não
somente a classe de proprietários, mas igualmente o clero (que recebe o
dízimo e empresta dinheiro aos hacendados em troca de uma renda
anual), os intermediários e, enfim, o Estado, através das taxas recebidas
sobre o comércio (KOUTOUZIS; PEREZ, 1997, p. 35, grifos dos autores,
tradução nossa).
 69

Desta forma, sobre a folha de coca se realizou as duas condições

necessárias para a sua transmutação de bem à mercadoria: ela estava sendo
reproduzida – cultivo em larga escala – e assumia funções relevantes nos fluxos
comerciais e de acumulação de riquezas. Tratava-se, ainda, de uma forma
particular de produção mercantil simples, assentada de um lado no latifúndio e, do
outro, nas trocas do mercado local, mas para fins de acumulação de capital das
frações de classe dominante na colônia e na sua metrópole.
Durante as guerras de independência na América espanhola, iniciadas em
1809, a tributação para a Coroa subiu, a fim de financiar o exército real, e parte
desse aumento incidiu, mais uma vez, sobre o percentual destinado em espécie
da folha da coca. Com a independência, a produção da planta “mágica” manteve-
se integrada à economia agrária latifundiária e se estendeu por todo o território
outrora colonizado pelos espanhóis. A sua forma de mercadoria-dinheiro declinou
no mercado local, mas foi substituída pela ávida promessa de lucro junto às jovens
indústrias farmacêuticas na Europa.
Como se pode depreender, não se falou, até o momento, da cocaína, pois,
sua síntese só foi se dar em 1860, na Europa, com o desenvolvimento da indústria
química. Somente com o incremento técnico-científico da química e da
farmacologia em meio ao desenvolvimento das forças produtivas, já no capitalismo
concorrencial, é que se assistiu a passagem de certas plantas do seu estado em
natura para a potencialização de seus efeitos através da extração da substância
psicoativa: no caso da cocaína, o alcalóide de coca.
Houve tentativas ao final do século XIX de aclimatar a coca à outra região,
como foi o caso da Ilha de Java, porém, não se obteve a concentração do
alcalóide de cocaína desejada. A experiência da reforma agrária em meados do
século XX, em certos países da América Latina, trouxe forte impacto sobre o uso
da coca, fazendo-a retornar à condição de apenas deter seu valor de uso místico-
cultural nas áreas de origem. Porém, de forma simultânea, o fortalecimento do
mercado mundial para a produção da cocaína, já como uma droga controlada em
mercado regulado, novas áreas da América Latina assumiram a condição de
 70

produtoras em larga escala da planta, como foi o caso da Bolívia e do Peru a partir
da década de 1950 e 60, respectivamente.
Ao longo de todo o século XIX, depois da crise econômica que seguiu a
Independência, a economia das “haciendas cocaleras” dos yungas
bolivianos não pára de se consolidar, com o desenvolvimento do latifúndio,
de 1870, aproximadamente, até a reforma agrária de 1953, que põe fim a
ela. A zona do vilarejo de Coripata, em particular, torna-se famosa pela
renda que ela recebe do cultivo da planta de coca. Ela repousa sobre a
concentração da propriedade: um único proprietário, José M. Gamarra,
possui cinco das mais importantes “haciendas” e uma exploração dos
trabalhadores agrícolas que, se não repousa juridicamente sobre um
status servil, dele apresenta muitas características. Depois da reforma
agrária, essa região continua a produzir, sobretudo, para o uso tradiconal,
ao passo que a produção de Chapare é destinada à fabricação da
cocaína. No Peru, a região de Quillabamba conheceu uma evolução
similar: os sindicatos agrícolas depois das lutas árduas desde o início dos
anos 1960, obtêm a libertação dos camponeses que trabalhavam nas
“haciendas”, através da reforma agrária de 1969. O vale de Huallaga, na
Amazônia, torna-se então o centro da produção ilegal (1997, p. 36,
tradução nossa).

Assim, a análise da história da folha de coca e da cocaína sob o conceito

de mercadoria permitiu dar unidade as consensuadas informações sobre a
qualidade dos usos culturais e neuroquímicos, e incluí-las, de forma simultânea,
na trama econômica e política de acumulação de riquezas das respectivas
formações sociais. Os textos que narram essa história, alguns com enfoque
histórico-antropológico, outros com enfoque da neurobiolgia, podem ser
revisitados a partir da apreensão da planta “mágica” e seu derivado sintético, a
cocaína, com o conceito de mercadorias. A contribuição da história, da
antropologia, da economia, da biologia e da química orgânica é fundamental para
apreender as particularidades dessas mercadorias, mas o diálogo interdisciplinar
entre essas disciplinas, partiu neste texto, do mirante da Economia Política
marxista, permitindo hierarquizar e nomear certas tramas com categorias e
conceitos dessa teoria social.
A folha de coca, por exemplo, permaneceu como um bem apenas com
valor de uso até o século XVI, e somente se constituiu como uma mercadoria ao
longo da colonização espanhola, quando passou a participar do circuito das trocas
comerciais. Passou a coexistir formas tradicionais do uso com uma outra forma,
fundamentalmente econômica, que ascendeu e ganhou hegemonia sobre a
produção, distribuição e consumo, reconfigurando as práticas cotidianas
 71

assentadas no valor de uso cultural ancestral. Já a cocaína, droga sintetizada pela

química, nasceu já em meio às primeiras ondas de um capitalismo que passaria
para a sua fase monopólica: tratava-se de uma outra e nova mercadoria, embora
na cadeia produtiva, fosse necessária para sua reprodução uma matéria-prima – a
folha de coca.
A folha de coca ganhou a forma de mercadoria-dinheiro durante os séculos
XVI a XIX, inscrita somente no mercado local da América, participando como
equivalente geral na produção mercantil simples. Veio a transitar para uma
mercadoria na produção mercantil capitalista, no século XX, quando contou com
condições nacionais econômica e políticas favoráveis ao capitalismo na América e
quando passou a receber a requisição transnacional de sua reprodução para
produção da cocaína no marco do capitalismo monopolista: agora, como meio de
produção da indústria farmacêutica e, mais tarde, como uma mercadoria no marco
jurídico do tráfico ilícito.

1.2 Da papoula ao ópio e seus derivados sintéticos: mercadoria no estágio

imperialista

Recuperar a história da papoula, como planta da “alegria” antes mesmo da

Antiguidade, do ópio e de seus derivados ao longo dos estágios pelos quais
passaram até haver as condições político-econômicas para permitir a produção
deles enquanto mercadoria, trata-se de um esforço da análise para avaliar a
pertinência do referido conceito no debate dos significados sócio-históricos dessas
substâncias. Acresce o interesse pela análise por se tratar de uma trama que
envolve as relações geoeconômicas e geopolíticas entre o Ocidente e o Oriente,
atravessando o período de transição da ordem feudal à capitalista, e sendo um
exemplar das disputas imperialistas. Os derivados sintéticos do ópio – morfina e
heroína –, semelhantes à cocaína, foram criados pela química orgânica ao longo
do século XIX, e sob disputas intercapitalistas agressivas e articuladas: de um
 72

lado, os conflitos entre os oligopólios da indústria farmacêutica da Europa e, do

outro, o dos comerciantes no “mercado negro” na Ásia, Oriente Médio e norte da
África, todos buscando aferir a maior taxa de lucro em seus negócios.
Segundo Koutouzis e Perez (1997), vestígios do uso da papoula foram
encontrados em sítios arqueológicos do Centro-Oeste da Europa24 que remontam
a era neolítica, o que corrobora com duas idéias: uma, de que é muito antiga na
história humana a busca por certas substâncias que pudessem elevar o estado de
ânimo em euforia e conforto e, a mais radical, de que desde o início da existência
humana são encontradas práticas transcendentais com o apoio do uso da
ingestão de plantas especiais. No caso da papoula, essa experiência acompanhou
os funerais, sendo depositados sacos com cápsulas da planta, com a expectativa
de que ela contribuísse para uma elevação espiritual, também, na morte.
Observou-se essa prática na Espanha, cerca de 4.200 a.C, mas, subindo para o
norte, a posterior, aparecendo na Inglaterra e na Polônia. Já o primeiro registro
escrito da planta foi encontrado num pequeno pedaço de argila sob a forma de
cunha, forma típica de escrita dos antigos povos da Mesopotâmia (Ásia), cerca de
3.000 a.C, onde se referia à sua colheita matinal e o consumo do sumo da
papoula, nomeada como gil, ou seja, planta da “alegria”, aludindo à sensação de
prazer e gozo obtida.
Koutouzis e Perez (1997) discorrem sobre a presença do uso da papoula
em várias civilizações como os Babilônios, Assírios, Persas, Gregos e Egípcios,
cada qual com particularidades, embora a todos sendo resguardado um conteúdo
místico, conforme se pode depreender do mapa abaixo.

24
Segundo Koutouzis e Perez (1997), as sementes da papaver somniferum foram encontradas nas aldeias às
margens de lagos na Suíssa, Itália e Alemanha há onze mil anos.
 73

MAPA 3 – A difusão do ópio do neolítico à Antiguidade

Fonte: Koutouzis e Perez, Atlas Mondeal des Drogues, 1997, p. 19.

As divindades gregas como Hypnos do sono hipnótico, Thanatos da

morte e Nys da noite eram adornados com talos da popoula. Acreditava-se que
 74

Morfeu, o deus do sono, a cada noite, ele sacudia a planta sobre os mortais para
lhes oferecer repouso e esquecimento. Também advém da Grécia uma das
possibilidades da origem da palavra ópio: opos, que quer dizer “suco”, no caso, o
“suco da papoula”. Ainda se observou uma ampliação das qualidades do uso da
planta da “alegria”: de uma resposta à atração humana por experiências
transcendentais à fins terapêuticos. Hipócrates (460-377 a.C) mencionou
freqüentemente a papoula como ingrediente de preparados medicinais e
Aristóteles, preceptor de Alexandre (384-322 a.C), como um calmante, anti-
diarréico e sonífero.
A estatueta da deusa das papoulas, de Gazi, que data do XV século a.C,
indicaria as virtudes mágicas e religiosas que eram conferidas a essa
planta. Próximo do século VII, a papoula é preferencialmente utilizada
como medicamento e, enfim, – sem que um uso exclua o outro –, como
psicotrópico, durante o período clássico (KOUTOUZIS; PEREZ, 1997, p.
18, tradução nossa).

Tanto na Grécia como na Pérsia, a papoula era diluída em líquido à base de

uva fermentada e misturada com outras plantas para seu uso. Para extrair o ópio,
o fruto seco e duro da papoula era escarificado, golpeado num pilão. Do ópio para
fins terapêuticos, encontrou-se a experiência de ser, de forma simultânea, prazer e
sofrimento, remédio e veneno, conforme atestam Koutouzis e Perez (1997).
Alexandre, o Grande, para lutar contra suas enxaquecas, mas também por
ocasião das libações, usa o ópio, como indica seu preceptor Aristóteles,
excelente conhecedor das poções medicinais, que, aliás, será acusado de
ter querido envenená-lo (1997, p. 18, tradução nossa).

Sob o nome de Alexandrie l’Opiène, foi encontrada uma cidade na Índia, em

326 a.C, como marca da introdução do ópio na Ásia Central facultada pela
navegação no Mar Mediterrâneo. Tratava-se de um período quando o excedente
econômico estava baseado no modo de produção escravista que, no Ocidente,
estruturou-se por volta de 3.000 anos antes de Cristo, configurando o Mundo
Antigo, que perdurará até a queda do Império Romano (Netto; Braz, 2006, p. 65,
grifos dos autores). Nesse tipo de relações sociais, abriu-se a possibilidade da
produção ultrapassar as necessidades de auto-sustento, extraindo um excedente
econômico do trabalho dispensado pelos escravos. Está-se num período de
produção mercantil fundada numa produção de bens para fins de trocas, cujo
 75

modo de produção escravista dominou a civilização grega e romana na

Antiguidade, vindo a declinar junto com a queda do Império Romano.
O surgimento do excedente muda radicalmente as relações sociais: posto
o excedente, vale a pena escravizar e explorar os homens. Organiza-se
agora a sociedade, através da força e da violência, em dois pólos no
cume, uma minoria de proprietários de terras e de escravos (que amplia
seus contingentes através de guerras) e, na base, a massa de homens
que não tem sequer o direito de dispor da própria vida – e entre esses dois
pólos gravitam camponeses e artesãos livres. Ao mesmo tempo, como
parte do excedente econômico toma a forma de mercadoria (ou seja, de
valores de uso produzidos para a troca), o comércio começa a se
desenvolver, implicando o aparecimento do dinheiro (meio de troca) e de
um grupo social dedicado à atividade mercantil (os comerciantes ou
mercadores). Ao cabo de algum tempo, a escravidão deixa de envolver
apenas os capturados em guerras, estendendo-se a membros da própria
sociedade em questão (NETTO; BRAZ, 2006, p. 65-6).

Para os autores, a dominação do Império Romano requereu extensos

recursos advindos do excedente econômico para manter e ampliar suas
conquistas. O escravismo tornou-se a principal fonte para a produção desse
excedente e foi acompanhado por outro importante dispositivo: a formação de um
poder político centralizado. Esse tipo de Estado, financiado pelos tributos advindos
da produção e circulação de mercadorias, abarcou para si as responsabilidades
de construir obras hidráulicas de irrigação e drenagem; estabelecer o controle da
terra e da agricultura; além de formar e manter um exército capaz de conter as
rebeliões de escravos e forçar os povos subjugados25 ao pagamento dos impostos
seja pela força real ou potencial. Segundo Koutouzis e Perez (1997), o Estado
romano subvencionou o cultivo da papoula, semelhante à política destinada aos
cereais e a farinha, cujos itens possuíam grande demanda comercial.
No plano cultural e religioso, o Império Romano foi combinado por períodos
de violência às práticas e crenças próprias de cada povo subjugado; outros por
relativa tolerância às diferentes crenças e, também, já no período do seu declínio
à interiorização do cristianismo por parte de sua elite.

25
Não é objeto dessa tese explorar a formação social do Império Romano, mas cabe destacar que povos
distintos compuseram seus domínios, os quais já conheciam as qualidades místicas e terapêuticas do uso da
papoula. A extensão territorial ocupada pelo império margeava a região do mar Mediterrâneo já na
emergência do cristianismo, mas esta se inscrevia num conjunto de outras formas religiosas.
 76

No IV século d.C, Constantino26 foi aclamado imperador de Roma no

Oriente e passou a professar o cristianismo após inúmeras batalhas em direção ao
Ocidente – uma crença monoteísta. Escohotado (1997) observa ter esse evento
implicado em um confronto com os usos rituais do ópio e de outras plantas
especiais, vindo a emergir pela primeira vez o problema da “adição ao ópio”.
Igualmente interessante é que nenhum texto grego ou romano fala de
adição ao ópio. Os únicos aditivos conhecidos na época eram os
alcoólicos, enquanto que o hábito de comer ópio se equiparava ao de
ingerir outros alimentos, fazer exercícios corporais ou dormir e acordar em
horas específicas. A mudança ocorre ao ser entronizado o cristianismo. A
partir de então, não apenas o ópio mas as demais substâncias psicoativas
clássicas (meimendro, mandrágora, beladona, maconha, haxixe,
cogumelos visionários, etc.) caem sob o estigma genérico de “plantas
infernais e preparações diabólicas” ao mesmo tempo que o vinho,
reverenciado pelo Antigo testamento, passa a ser glorificado como sangue
do Redentor. A repressão aos usos religiosos, recreativos e medicinais do
antigo repertório farmacológico conseguiu destruir sistematicamente os
tratados de toxicologia que simbolizavam o mundo pagão.
Em troca, a expansão do Islã se apoiava em uma oposição ao vinho e
adesão ao ópio e café (ESCOHOTADO, 1997, p. 49).

Parece, então, que o uso ritualístico da papoula e do ópio viria a se tornar

objeto das perseguições oficiais da Igreja, frente às práticas consideradas como
“heresia” e “idolatria”. Da queda do Império Romano, e do seu modo de produção
particular, o escravismo, adveio o modo de produção feudal, no qual a Igreja na
Europa Ocidental estabeleceu-se como uma das frações da classe dominante. A
força coercitiva da Igreja através da Inquisição parece ter sido uma determinação
para o entendimento de um certo silenciamento de seu uso na Europa Ocidental
durante a Idade Média, segundo Escohotado (1997):
Depois do fim da Inquisição contra a bruxaria, o ópio passou a ser o
fármaco predileto de muitas casas reais européias (Suécia, Dinamarca,
Rússia, Prússia, Áustria, França e Inglaterra). O número de escritores e
artistas que o consumiram regularmente ocuparia páginas e mais páginas,
bastando mencionar Goethe, Keats, Coleridge, Goya, Tolstoi, Puchkin,
Delacroix ou Novalis (1997, p. 56).

Ora essa afirmação de Escohotado (1997) atesta a importância da Igreja

para o controle do uso do ópio em suas áreas de domínio ideológico e sob o uso
26
É atribuído à Constantino a proclamação do cristianismo como religião oficial de Roma. No entanto, a ele é
devido o fim das perseguições aos cristãos em todo o território do Império, face às vitórias atribuídas à
proteção de Cristo: ele teria sonhado com as iniciais do nome de cristo, com a inscrição “in hoc signo vinces”
(“com este sinal vencerás”). Constantino adere ao cristianismo em 312 e concede plena liberdade aos cristãos
no ano seguinte. Somente no governo de Teodósio I, em 380, que o cristianismo passa a ser a religião oficial
do Estado romano.
 77

da força coercitiva e indica que certos segmentos de classe passaram o fazer de

forma regular a despeito do alcance secular da Inquisição27. Cabe destacar que as
personalidades do campo artístico e filosófico citados pelo autor estão produzindo
suas obras ao longo dos séculos XVIII e XIX, sob influência do romantismo
alemão e no solo de trânsito para o modo de produção capitalista em sua fase
monopólica: Goethe (1749-1832); Keats (1795 -1821); Coleridge (1772 -1834);
Goya (1746-1828); Tolstoi (1828-1910); Puchkin (1799-1837); Delacroix (1798-
1863) e Novalis (1772-1801).
O consumo do ópio na Europa, ao contrário da Índia e China, nesse
período, não assiste ao “consumo de massa”, pois, seu valor de uso era praticado
fundamentalmente nos restritos segmentos sociais artísticos e em espaços
próprios como as fumerie – lugar onde personagens da alta sociedade fumavam
ópio, podiam jogar e conhecer alguma coquete28, ou então, também, nos filhos da
classe trabalhadora, conforme informou Engels (2008 /1845).
No entanto, o ópio já havia se tornado uma importante mercadoria no
circuito das trocas comerciais entre Oriente e Ocidente. Antes das Grandes

27
Inquisição, ou Santo Ofício, foi a designação dada a um tribunal eclesiástico, vigente na Idade Média e
começo da modernidade. Sua origem remonta ao século IV, mas atingiu o auge no século XIII, no combate às
heresias e a outras práticas contra a fé e a unidade do cristianismo. Depois entrou em declínio, até ressurgir,
de forma particular, na Espanha no século XV, com os reis católicos Isabel de Castela e Fernando de Aragão,
que desejavam a unificação da Espanha e o desenvolvimento da burguesia. No fim do século XVIII, a
Inquisição dirigia sua perseguição aos maçons e aos partidários das idéias da Ilustração. Foi abolida em 31 de
março de 1821, após ter vitimado cerca de quarenta mil pessoas, das quais 1.175 foram queimadas.
28
No poema Histórias de gente alegre (1910), de João do Rio, citado por Resende (2006), a coquete é descrita
a partir da exploração que ela sofre sobre seu trabalho e alude a importância dos vícios para suportar tais
condições:
Sabes o que é a vida em casas de tal espécie. Elas acordam para o almoço, em que
aparecem vários homens ricos. O almoço é muito em conta, os vinhos são
caríssimos. A obrigação é fazer vir vinhos. Desde a manhã elas bebem champagne
e licores complicados. Nesses almoços discute-se a generosidade, a tolice ou a
voracidade dos machos. A tarde é dada a um ou a dois, Às cinco, toilette e o
passeio obrigatório. À noite, o jantar, onde é preciso fazer muito barulho, dança
entre cada serviço, ou mesmo durante, dizer tolices. Depois os passeios aos
musichalls, com os quais têm contrato as proprietárias, e a obrigação de ir a certo
clube aquecer o jogo. Cada uma delas tem o seu cachê por esse serviço, e são
multadas quando vão a outro – que, como é de prever, paga a multa. O resto é
ainda o homem até dormir. Nesse fantochismo lantejoulado há vários gêneros: o
doidivana, o sério, o reservado, o nature, o romântico, e para encher o vazio, os
vícios bizarros surgem. Elas ou tomam ópio, ou cheiram éter, ou se picam com
morfina, e ainda assim, nos paraísos artificiais, são muito mais para rir, coitadas!
(JOÃO DO RIO, 1910 apud RESENDE, 2006, p. 43-4).
 78

Navegações, as rotas comerciais entre a Ásia e a Europa eram controladas por

mercadores árabes e tinham no Oriente Médio uma via de circulação terrestre
relevante. A partir do século VII, o desenvolvimento do mundo árabe permitiu que
o conhecimento medicinal do ópio fosse conhecido na Ásia Central, no sul da Índia
e na China em meio às trocas comerciais. Essas trocas foram intensificadas a
partir do século VIII, quanto o comércio árabe do ópio também se fez por via
marítima no Oceano Índico em direção às cidades da costa do sudeste da Ásia.
Até o século XI, a origem da produção do ópio comercializado era realizada no
Egito e na Ásia Menor. A cidade de Veneza, na Europa, na costa com o Mar
Mediterrâneo, era estratégica para as trocas comerciais entre Oriente e Ocidente,
e se tornou a porta de entrada para a circulação das mercadorias para a Europa.
Contudo, o comércio do ópio durante a Idade Média se deu na direção da Ásia,
entrando na farmacopéia do norte da África até a China. Mesmo com as Grandes
Navegações29, que rompem radicalmente com as rotas comerciais tradicionais,
dentre elas, a do ópio, somente se assistiu à produção em grande escala desse
bem para a Europa, a partir do século XIX, quando os monopólios ingleses
dominaram parte principal das rotas comerciais com a Ásia.
Destaca-se, no entanto, que as Grandes Navegações permitiram integrar a
comunicação entre todos os mares do planeta e estabeleceram o que foi
conhecido como o “comércio triangular transoceânico: álcool e armas em troca de
escravos, escravos em troca de tabaco, etc. Um sistema que integrou bem cedo o
ópio” (KOUTOUZIS; PEREZ, 1997, p. 22, tradução nossa). O tabaco importado
das Filipinas pelos espanhóis, depois do Brasil pelos portugueses, e a introdução
maciça do uso do cachimbo na Ásia, criaram o terreno comercial e de hábitos
cotidianos para a emergência do consumo do ópio. Observou-se serem vendidos
na ilha de Java, na Ásia, cigarros de tabaco impregnados de solução de ópio com
o fito de ser um remédio contra a malária, cuja prática se estendeu a numerosos
chineses habitantes de Formosa e da costa meridional.

29
A passagem dos portugueses pelo Cabo de Boa Esperança em direção ao extremo sul da África reorganizou
o comércio internacional das especiarias a partir do século XVI. A rota marítima inaugurada pelos
portugueses permitiu tornar a Índia o centro do comércio da Europa com a Ásia, declinando a importância
comercial do Oriente Médio e de Veneza para a circulação das especiarias, chegando esta cidade a comprá-las
em Lisboa.
 79

Para Koutouzis e Perez (1997), o mercado asiático do futuro uso do ópio

dependeu de uma combinação de fatores que envolveram interesses comerciais
advindos das disputas intercapitalistas entre comerciantes europeus, asiáticos e,
em seguida, dos monopólios, sobretudo, os ingleses. Os holandeses, em
particular, a Compania Holandesa das Índias Orientais, comandada por Maurice
de Nassau, em 1602, tornou-se um poderoso instrumento a serviço da expansão
comercial sobre rotas dominadas pelos portugueses e espanhóis após as Grandes
Navegações. A referida compania recebia delegação do Estado para poder cunhar
moeda; ter um exército e exercer a Justiça sobre os territórios conquistados. Uma
das medidas da Compania Holandesa das Índias Orientais foi centralizar a
colheita do ópio em suas fazendas, em Bengala, para vendê-lo na própria Ásia. A
partir de 1677, os holandeses detinham o monopólio da venda do ópio na ilha de
Java, fornecendo-o aos chineses de várias cidades. Em 1683, o governo chinês
Manchu reconhece que parte da sua população já está com dependência ao ópio
e toma medida de fechar o porto de Amoy, no nordeste do país. O consumo do
ópio manteve-se crescente e o imperador decretou a interdição da entrada da
droga na China, em 1729, sob a ameaça de prender os navios que a
transportassem. Justamente, com a institucionalização do mercado negro,
Koutouzis e Perez (1997, p. 23) observam que a comercionalização do ópio se
tornou mais atrativa: seu preço subiu e os comerciantes ingleses e franceses
passaram a disputar seu mercado com os holandeses.
Pela primeira vez, o ópio foi considerado pelo grande negócio como uma
fonte de lucros, um entorpecente criador de dependência e não, como era
o caso até então, como um simples medicamento. Os holandeses não
exploram todas as potencialidades desse novo mercado, mas as bases
estão postas para esse que viria a se tornar, com a dominação inglesa
sobre toda a Ásia, o primeiro grande comércio de uma droga, em escala
intercontinental (KOUTOUZIS; PEREZ, 1997, p. 23, tradução nossa).

A concorrência intercapitalista sobre a Ásia foi umas das importantes

manifestações da entrada do capitalismo europeu em sua fase monopólica. A
Inglaterra, com o tratado de Utrecht, em 1713, passou a deter a supremacia
marítima contra os espanhóis, e, em seguida, contra os holandeses, sobre a Ásia.
Para Koutouzis e Perez (1997), a revolução industrial inglesa foi o fenômeno
 80

central para requerer e oferecer as bases do império inglês na Ásia e o “ópio

financiará a pedra angular deste império” (1997, p. 24).

6500
5200
2735
2400
TONELADAS
ANO

312 360
240

0
1729 1792 1798 1817 1821 1838 1860 1880

GRÁFICO 1 – Comércio Inglês: importações do ópio indiano para China

Fonte: Koutouzis; Perez, 1997, p. 24-5.

Tal crescimento da importação do ópio, verificado no gráfico, sobretudo a

partir de 1821, chegou a constituir 34% dos recursos da Coroa britânica advindos
da Índia, em 1838. Esse resultado foi antecipado pelo trabalho da East Índia
Company, cuja empresa monopólica inglesa financiou as forças armadas britânica,
em 1757, para ruir o império Mongol; apropriar-se dos mercados franceses e da
importante área de cultivo do ópio, a Patna na Índia, geograficamente na fronteira
com a China e próxima ao litoral do Golfo de Bengala, região outrora dominada
pelos holandeses. Após essa vitória, o Estado britânico delegou o monopólio
dessa região e de outra província, a de Bihar, à exploração da East Índia
Company. Em 1772, a empresa assumiu funções políticas diretas em Bengala,
sendo nomeado um funcionário de seus quadros, Sir Warren Hastings, para
governar essa província, conforme discorre Koutouzis e Perez (1997).
“De início, reticente, como bom comerciante liberal, [...] Hastings terminará
por fazer do monopólio do ópio o nervo financeiro da colônia” (1997, p. 25,
tradução nossa).
 81

O ópio se tornou fundamental para a East Índia Company, pois, suas contas
se encontravam deficitárias frente à balança comercial desfavorável entre o maior
volume de importações da seda e de outros produtos chineses em contrapartida
ao algodão indiano. A demanda por produtos chineses na região e na Europa era
crescente, mas requeria divisas chinesas para seu pagamento. Nesse circuito, o
ópio indiano, monopolizado por tal empresa, entrou como mercadoria capaz de
gerar os recursos chineses, na medida em que sua importação para a China se
tornou crescente a partir do início do século XIX. Koutouzis e Perez (1997)
oferecem as seguintes informações a respeito:
A venda do ópio indiano, que os comerciantes chineses pagam aos
ingleses em divisas chinesas, fornece a solução, permitindo a estes
últimos financiar a compra de produtos locais, que são revendidos, em
seguida, no mercado asiático, e depois mundial (1997, p. 25, tradução
nossa).

Mas, em 1775, aprofundou-se o monopólio anglo-indiando reservado à

East Índia Company: a Coroa britânica delegou à empresa o controle, a compra e
a entrega da colheita do ópio à fábrica de Calcutá, situada próximo à Patna – área
produtora – e com porto na mesma cidade, no Golfo de Bengala. Este porto se
tornou o mercado principal, onde a Compania supervisionava com suas agências
locais da produção da papoula à exportação do ópio. Esse processo declinou a
indústria têxtil indiana em concorrência com o algodão inglês e, também, os
recursos chineses advindos do comércio com o ópio tornavam-se suficientes para
suprir as importações das mercadorias chinesas. A economia agrícola indiana
sofreu importante impacto, pois, deveria produzir matérias primas para o mercado
têxtil inglês e a papoula para os consumidores do ópio na China e na Ásia.
Diferente do que se deu com a folha de coca, no período da colonização
espanhola na América, quando a planta mágica se tornou uma mercadoria
especial, com qualidade de ser equivalente nas relações de troca entre os valores
de mercadorias distintas, o ópio não se tornou diretamente uma mercadoria
dinheiro. De fato, Koutouzis e Perez (1997) demarcam o lugar estratégico do ópio
para mediar as trocas comerciais entre empresas monopólicas e o mercado
asiático, e a sua capacidade, inclusive, de gerar capital com o “mercado negro”
formado com a interdição chinesa a partir da década de 1720. Mas algumas
 82

diferenças relevantes devem ser delimitadas entre as mercadorias folha de coca e

o ópio:
a. O modo político-econômico de dominação é significativamente distinto. No
caso, a folha de coca passou a ter o atributo de mercadoria-dinheiro em
meio à colonização espanhola, quando a força de trabalho nativa dispôs de
seu trabalho nas minas, atividade econômica prioritária para a metrópole,
em troca de mercadorias com valor de uso. Naquele momento, séculos XVI
a XVII, a colônia possuía uma sociedade marcada por formas de produção
mercantil simples. Já o ópio, nos séculos XVIII e XIX, na Ásia, estava
operando em meio às áreas tradicionais do comércio – lembremo-nos dos
mercadores árabes -, em formações sociais mais complexas e invadidas,
no período, pela voracidade da burguesia européia sequiosa de mercados e
lucros diante da potencialidade produtiva do novo modo de produção
urbano-industrial. Nesse caso, o comércio asiático do ópio se deu numa
área de rotas comerciais tradicionais, relevantes para trocas e investimento
do excedente econômico, onde já havia a mediação de mercadorias-
dinheiro.
b. A folha de coca era uma “planta mágica” para os nativos americanos,
integrando-se à cultura dos povos andinos. A colonização espanhola impôs
novas funções ao uso de mascar as folhas da planta, mas não alterou sua
composição natural. No caso do ópio, não se tratava mais de uma planta,
de um bem natural – já sofrera intervenção do trabalho humano, no mínimo,
sob a forma artesanal. Sua comercialização na Ásia, até o século XVII,
esteve ancorada sob um valor de uso requerido por funções medicinais.
Contudo, com o advento da indústria moderna na Inglaterra, ao ópio foi
atribuído funções econômicas e políticas no circuito da acumulação
capitalista na Ásia, que implicou uma democratização do seu uso frente à
oferta de uma mercadoria para o consumo de massa. Assistiu-se a primeira
dependência em massa na China, considerando a potência psicotrópica do
ópio, muito diferente do efeito do processo de democratização do uso da
folha de coca na colonização espanhola.
 83

c. A posição preliminar da Igreja de recomendar a proibição do uso da folha

de coca pelos nativos foi rapidamente colocada na condição de “palavra
oca”, não chegando a se configurar em interdição. Pelo contrário, a “planta
mágica” foi instrumento relevante para obter a docilização dos nativos para
o dispêndio da força de trabalho na mineração e de acúmulo de riquezas
pelas classes dominantes. No caso do ópio, a interdição se instituiu como
resposta do governo chinês à saída crescente de divisas para importação
dessa mercadoria, requerida no mercado nacional frente à inauguração da
toxicomania de massa, e no mercado internacional frente à demanda
decrescente por outras mercadorias chinesas, em particular, os chás.
O fenômeno da interdição do ópio sofreu por parte do imperador chinês
duas renovações, ainda, no século XVIII – em 1796 e 1800. Porém, seu efeito foi
elevar exponencialmente os lucros dos negociantes europeus, em particular, os
ingleses: de 1,5 milhão de libras em 1840 a mais de 7 milhões de libras em 1884,
além de envolver militares, guardas alfandegários, sociedades secretas e piratas
chineses no comércio ilícito dessa mercadoria por toda a costa e ilhas da China.
Com esse quadro, no século XIX, o debate sobre manter a proibição do ópio ou de
legalizá-lo penetrou Pequim. Paralelamente, o desenvolvimento do porto de
Singapura e as pressões da concorrência intercapitalista européia para o livre-
comércio fez declinar a East Índia Company, em 1834. Mas em menos de três
anos, o número de negociantes britânicos em Cantão, na China, subiu de 66 para
156. A crise econômica de 1837, na Inglaterra, lançou a burguesia têxtil de
Manchester à procura de novos mercados e ela se aliou aos traficantes do ópio na
China para introduzir o seu algodão. O governo chinês reagiu face às perdas
econômicas e, na primavera de 1839, em Cantão, adveio a prisão de 1.400
toneladas do ópio, armazenados em caixas por comerciantes ingleses, e,
simbolicamente, ele foi diluído e lançado ao mar. A reação da frota inglesa foi
bombardear a costa chinesa, dando início a primeira guerra do ópio (1839-1842).
O desfecho dessa guerra foi o aprofundamento do domínio inglês sobre a China,
considerando o constrangimento do governo chinês em ter que pagar uma grande
indenização aos contrabandistas ingleses, em função dos prejuízos advindos da
 84

perda do ópio apreendido; abrir cinco portos ao comércio internacional e conceder

exclusividade aos ingleses no porto de Hong Kong. Koutouzis e Perez (1997)
contribuem a respeito:
“Durante os dez anos seguintes, as importações do ópio para a China
dobraram com a participação ativa de funcionários chineses corrompidos e
contrabandistas” (1997, p. 26, tradução nossa).
A segunda guerra contra o “veneno dos estrangeiros” se deu de 1856 a
1858: de um lado, a China e, do outro, uma aliança entre Inglaterra e França. A
saída da guerra foi a legalização da importação do ópio para fins medicinais, mas
a manutenção da proibição da produção, comercialização e consumo para outros
fins. O tratado de 1858 pôs fim à guerra e abriu mais onze novos portos chineses
para o comércio ocidental, fortalecendo o poder econômico, tecnológico e
financeiro da burguesia européia, aliada às forças locais conservadoras, conforme
atestam Koutouzis e Perez (1997).
“De fato, se a produção, o comércio e o consumo do ópio permanecem
oficialmente proibidos pelo governo, na prática, estão legalizados ao nível das
províncias, cujas autoridades recebem taxas sobre a droga” (1997, p. 27, tradução
nossa).
Outra conseqüência do lucrativo “mercado negro” do ópio, mantido com a
interdição, foi o cultivo em larga escala da papoula na China, chegando ao final do
século XIX, de forma mais precisa, a partir de 1880, a ultrapassar a importação do
ópio indiano, quando passou este fluxo comercial a decrescer: de 6.500 toneladas
em 1860 a 6.000 em 1884, estabilizando-se em 3.000 toneladas nos anos
seguintes. Em 1891, de forma curiosa e expressando a hipocrisia da burguesia
inglesa, da qual Engels (1845 / 2008) enfaticamente a denunciou, o ópio chinês
suplantou a importação inglesa do ópio indiano, gerando a declaração de ser o
comércio do ópio “imoral” pela Chambre des Communes (Parlamento Britânico).
Koutouzis e Perez (1997) apresentam os seguintes dados:
De 1870 a 1900, 5% a 10% da população chinesa, representando cerca de
430 milhões de habitantes em 1840, seriam opiômanos. Ou seja, algo
entre quinze e quarenta milhões de drogados. Trata-se, sem qualquer
dúvida, da “maior intoxicação coletiva da História” (1997, p. 28, tradução
nossa).
 85

Apesar da gravidade da toxicomania de massa vivida na China já no século

XIX, Koutouzis e Perez (1997) consideram que tanto a interdição chinesa quanto à
declaração da Chambre des Communes britânica foram motivadas por razões
econômicas, quando se analisa tais fenômenos sobre uma ótica geoeconômica e
geopolítica. O comércio do ópio tanto para a Inglaterra como para outras nações
da Europa permitiu suportar os custos da colonização ultra-mar na Ásia e
acumular capitais para suas burguesias com seu mercado regional e mundial. Os
autores chegam a afirmar os nexos entre o processo de monopolização do
capitalismo na Europa e a emergência do proibicionismo internacional promovido
pelo imperialismo estadunidense, que terá início no século seguinte.
“A maioria dos monopólios europeus do ópio só terá fim com a
descolonização, subsistindo à contra-corrente de uma política internacional de
proibição, que começa a partir do início do século XX” (1997, p. 28, tradução
nossa).
Contudo, o cenário da Europa, ainda, no século XIX, resguardava a
produção de duas novas mercadorias derivadas da papoula: a morfina e a
heroína. Em 1803, já no marco do crescimento da indústria farmacêutica na
Europa, foi sintetizada a morfina. Ela foi isolada em Paris por Louis-Carles
Derosne, um farmacologista francês, e já no ano seguinte admirada pelos efeitos
analgésicos junto ao exército Napoleônico. No entanto, sua disseminação para
uso médico aguardou a criação da seringa hipodérmica, em 1830, e foi usada
durante outras guerras como potente analgésico.
Descoberta no princípio do século XIX, foi a partir da metade do século
que as virtudes analgésicas da morfina foram melhor aproveitadas,
principalmente após a intervenção da seringa hipodérmica, cuja produção
industrial se inicia na América em 1856. A guerra civil americana (1861-
1865) e a guerra franco-prussiana (1870) foram dois grandes
experimentos do uso da morfina em larga escala, e ali a droga demonstrou
seu valor transformando os hospitais de campanha em recintos
silenciosos. Após as guerras surgiram muitos casos da chamada “army
disease” ou dependência artificial. Pouco a pouco a medicina substituiu o
ópio – “o mais eficaz e universal remédio para aliviar as dores do homem”,
nas palavras de Sydenham – pela morfina intravenosa, que se apresenta
como uma panacéia, um símbolo da nova prática médica. A mesma
euforia apresentaria a medicina em relação a cocaína e a heroína,
alcalóides sintetizados anos mais tarde, que também possuíam grande
poder de influenciar o ânimo (ADIALA, 1996, p. 38).
 86

Ao fim da Guerra de Secessão estadunidense (1861-1865), além do seu

uso para as amputações e outros sofrimentos, observaram-se cerca de 45.000
soldados com “fome de ópio”, com “demanda artificial”, como “morfinismo”.
Tratava-se de um fenômeno novo que se expandiu para fins não militares e era
negado pelas indústrias farmacêuticas que tinham na morfina uma importante
mercadoria para realizar o circuito da acumulação capitalista.
Dos anos 1860, as medicações com opiáceos, que vão do tablete de
morfina ao bombom de codeína, estão à venda nas “drogarias”,
praticamente à todas as esquinas, na Espanha e nos Estados Unidos. A
Nova-Inglaterra importa 24.000 libras de ópio em 1840 e triplica suas
compras em dez anos. Em 1870, as importações americanas de ópio se
elevam a 500.000 libras, das quais 25.000, aproximadamente, são
introduzidas ilegalmente por contrabandistas da costa Oeste. A maior
parte do ópio é transformada em morfina. Contra a dor, a loucura, a
“melancolia” ou a “histeria”, ela aparece sobre todas as receitas médicas
(KOUTOUZIS; PEREZ, 1997, p. 40 e 42, tradução nossa).

A produção inicial da morfina se deu, segundo os autores, de forma

artesanal por proprietários de certas farmácias, as quais se tornaram as células
das grandes indústrias farmacêuticas em meio ao processo de concentração e
centralização de capitais.
Em 1827, um farmacêutico de Darmstadt, Emanuel Merck, começa a
produzir, primeiro de forma artesanal, a morfina. Rapidamente, ele estará
à frente do que se tornará um dos gigantes mundial da química dos
alcalóides e da química em geral. Outras futuras grandes empresas
farmacêuticas mundiais nascem, dessa maneira, de farmácias de bairro,
como Dausse na França e Smith-Kline nos Estados Unidos (KOUTOUZIS;
PEREZ, 1997, p. 40).
 87

MAPA 4 – As indústrias farmacêuticas da cocaína e dos opiáceos na Europa (1870-1933)

Fonte: Koutouzis; Perez, Atlas Mondeal des Drogues, 1997, p. 41.

Em resumo, as antigas formas terapêuticas associadas ao curandeirismo

receberam também, na Europa Ocidental, forte pressão da medicina e da
farmacologia, as quais se fortaleceram ao longo do século XIX, em meio ao
avanço das forças produtivas com o apoio da química orgânica – síntese dos
 88

alcalóides – e da criação da seringa hipodérmica (1830). Novos meios e objetos

de trabalho se constituíram ao longo do desenvolvimento da indústria farmacêutica
e das práticas médicas modernas. Novas questões passaram a ser tomadas por
aquela sociedade como patológicas. Naquele momento, a embriaguez alcoólica já
era identificada como o “vício” na Europa e objeto de lutas de movimentos de
temperança, de estudos médicos e de atos jurídicos já no início do século XVIII,
como o Gin Act, de 1736, na Inglaterra, que previu aumento acentuado de sua
tributação, a fim de diminuir seu consumo na população. Esse ato estimulou, na
verdade, a produção da cerveja inglesa; subiu o preço do ópio e do éter, cujas
duas últimas mercadorias tinham seus usos tolerados e qualificados positivamente
na sociedade européia.
Após a primeira metade do século XIX, as poderosas indústrias
farmacêuticas CIBA, Sandoz e Hoffman-La Roche na Suíça; Bayer, Hoechst e
BASF na Alemanha estavam com uma farmacopéia com intensa presença de
substâncias à base de ópio, e sob uma propalada comunicação de massa para
veicular seus efeitos curativos. A criação de uma nova substância, a heroína, em
1874, na Inglaterra, passa a ser comercializada vinte e quatro anos depois pela
indústria alemã Bayer, justamente em 1898, lançando-a sob uma campanha de
publicidade. Seu atributo terapêutico principal seria desintoxicar os morfinômanos,
os quais estão sob a atenção da medicina, em particular, da psiquiatria, face à
certos padrões de consumo do ópio tomados como excesso, uma patologia. Os
hospitais psiquiátricos passavam a receber essa demanda: desintoxicar os
morfinômanos e estudar os novos casos.
Um fragmento de um caso é narrado por Resende (2006): deu-se na
França, com o escritor Jean Cocteau, que narrou sua própria internação em Ópio
– Diário de uma desintoxicação, cujo início do seu uso intenso foi referido a 1924,
quando morreu seu amante, o jovem escritor Raymond Radiguer.
Define a dureza do processo de desintoxicação como “ferida em câmera
lenta”, e a inevitabilidade da dependência: “Paciência de papoula: Quem
fumou, fumará. O ópio sabe esperar”. E anota no décimo dia: “Não
esperem de mim uma traição. Claro que o ópio continua sendo único, e,
sua euforia, superior à da saúde. Devo a ele minhas horas perfeitas. É
pena que a medicina, em vez de aperfeiçoar a desintoxicação, não tente
tornar o ópio inofensivo” (RESENDE, 2006, p. 25).
 89

A indústria Bayer foi uma das empresas que, na primeira conferência

internacional da área de drogas, a de Shangai, em 1909, esteve atenta para evitar,
de qualquer forma, ser a heroína colocada na lista de substâncias perigosas. Até
próximo de 1902, seu emprego “terapêutico” e a ausência de financiamento para
estudos rigorosos sobre seus efeitos, permitiram sua distribuição comercial para
toda a Europa, aos Estados Unidos e até a China, em torno de 3.000 pontos de
vendas (KOUTOUZIS e PEREZ, 1997, p. 42). Mesmo com a força das campanhas
publicitárias que veiculavam os benefícios da heroína, a Bayer também se
esforçou para evitar publicações de pesquisas que demonstrariam os efeitos
psicotrópicos potencializados da heroína: em contato com o sangue, seu
metabolismo no corpo humano implicava, necessariamente, sua transformação
em morfina, porém, sob uma força mais intensa para o desenvolvimento da
dependência física e psíquica.
Trata-se de um cenário de criação da mercadoria heroína, em finais do
século XIX, já sob intensa radicalidade da concorrência inter-capitalista
transnacional e com os sinais próprios do desenvolvimento da fase monopólica do
capitalismo.

1.3 Da cannabis à maconha e ao cânhamo: uma mercadoria tardia

A história da maconha apresenta outras particularidades que merecem

menção, considerando ter sido outra mercadoria que passou a fazer parte do rol
do tráfico ilícito das drogas no século XX, junto à cocaína, ao ópio e seus
derivados.
A compreensão das particularidades sócio-históricas e, também,
neuroquímicas da cannabis possibilitam avaliar as determinações que geraram,
 90

num só plano, a colocação de drogas distintas no rol do “mercado negro”,

produzindo políticas nacionais vinculadas à matriz proibicionista internacional30.
A origem da planta se deu nas estepes do Turquistão, atualmente, uma das
repúblicas da Ásia central, ao noroeste da China e antiga partícipe da ex-URSS.
Há 4.000 a.C, nessa região, foram encontrados fragmentos de tecidos em fibras
de cannabis sativa de quatro mil anos antes de nossa era. Até hoje, a erva cresce
em seu estado selvagem nos países da região como o Kasarquistão e o
Kirgiszistan, ocupando uma área próxima a 150.000 hectares. Dado à qualidade
de prover fibras, a planta foi muito cedo cultivada, fornecendo óleo de suas
sementes comestíveis e utilizada, também, como forragem para o gado.
Participava da cultura dos povos nômades da Europa e da Ásia Central, sendo
conhecida como “seguidora dos homens” e difundindo-se conforme os fluxos
migratórios do período. As propriedades psicoativas da sua resina só foram
descobertas num segundo momento, remontando seu uso medicinal a 2.700 a.C.:
como sedativo e tratamento da alienação mental na farmacopéia imperial da
China. As funções têxtil e psicoativa do cânhamo pareceram aos botânicos ser
advindas de duas plantas de espécies distintas, pois, conforme o clima e o solo,
as propriedades da cannabis alterava: em zonas temperadas, ela era rica em fibra,
enquanto que, em zonas quentes, tornava-se rica em substância psicoativa.
Na cultura védica, a cannabis era considerada um psicotrópico nobre pelas
suas propriedades euforizantes, normalmente, misturada em comidas ou em
bebidas – essas com outras plantas psicotrópicas, do tipo, cogumelos. Segundo
Koutouzis e Perez (1997), também foi encontrada na forma de semente, havendo
registros arqueológicos de 3.000 a.C, na Europa central, da presença de
recipientes destinados a queimar a cannabis em funerais. Seu uso religioso
também foi encontrado no Egito, em seu período áureo, como um dos elementos
da bebida sagrada dos faraós, a qual incluía o ópio.
“Essa bebida, que elimina a tristeza, é provavelmente uma mistura de ópio,
de cânhamo e de outras drogas, cuja composição teria sido revelada à filha de

30
Apesar da preliminar referência à interdição do ópio no século XIX, a matriz proibicionista internacional
será objeto de análise na Parte II dessa tese, quando se explorará a natureza transnacional da política de
segurança estadunidense em proteção aos seus monopólios no século XX.
 91

Zeus por sacerdotes-médicos do Egito” (Koutouzis; Perez, 1997, p. 10, tradução

nossa).
Os registros arqueológicos identificaram outras formas do uso da cannabis:
no século IX a.C, a folha seca da planta era queimada na forma de incenso no
Oriente Médio, e no século V a.C., ao norte do Mar Negro, foi descrito os banhos a
vapor da elite, espargindo sementes da cannabis sobre as pedras quentes.
As civilizações grega, depois, a romana conheceram as potencialidades
psicotrópicas e têxtil da planta. No caso dos romanos, nos séculos I e II, eram
encontrados o cultivo da planta na Europa e seu uso, na modalidade do cânhamo,
para tecer as cordas dos navios. De forma secundária, também podia se observar
a distribuição de suas sementes em banquetes romanos.
Mas Koutouzis e Perez (1997) dedicam atenção ao traço religioso do uso
da cannabis em diversas culturas: védica, hindu, budista e islâmica. Trataria-se de
uma planta mediadora do contato da casta sacerdotal com os deuses e
indispensável na prática da meditação, caminho para “iluminação”. Conforme as
conquistas territoriais que cada povo deste foi realizando, o uso da cannabis foi
renovando sua tradição: ser “seguidora dos homens”, dado seu valor de uso
essencial. Porém, parece que, somente a partir do século XIV, com o comércio
dos árabes e gregos com o mundo muçulmano, foi que a cannabis, qualificada
pelo seu valor de uso e numa escala de fluxos comerciais ampliados, ganhou a
condição de mercadoria. Já se observava no Egito o consumo puramente
recreativo em todas as camadas sociais, no período, na forma fumada31. A
conquista da África pelos comerciantes da Ásia e Oriente Médio foi mediada por
essa mercadoria, participando do mercado implantado ao longo da costa africana.
Sobre esse comércio, Koutouzis e Perez (1997) afirmaram: “A maconha é o
coração das trocas que se estabelecem entre Orientais [...] e os Bantus da África
central, em plena expansão em direção ao sul” (1997, p. 13, tradução nossa).

31
Koutouzis e Perez (1997, p. 12) referem à certa polêmica da introdução do cachimbo à água para o uso
fumado da maconha: pode ter sido pelos iranianos ou por invasões de mongóis à Bagdá no século XII. Cabe
destacar, então, que, antes da África, o uso fumado da cannabis já era realizado por árabes, egípcios, iranianos
e mongóis. No caso dos árabes, essa forma recebeu o nome de “hachîch” – erva –, mas o termo haxixe foi
confirmado mais tarde, com um grupo de assassinos ou “hachîchiyyîn”, que praticava assassinatos políticos
como estratégia contra o poder sunita em Bagdá, entre 1090 e 1272. Os sunitas, em represália, passam a
arrancar os dentes dos fumadores daquele grupo ao final do século XII.
 92

No caso da África, a forma mais antiga do uso da planta se refere ao início

do século XIII, na modalidade de fumo com o uso dos cachimbos à água no
Quênia e no sul da Etiópia. O haxixe chegou à África do Sul na metade do século
XV e sua expansão para o Oeste foi mais lenta, em virtude de haver outras
plantas psicoativas integradas à cultura dos nativos. Somente com o fim da
Segunda Guerra Mundial, com o retorno dos soldados africanos que combateram
na Ásia sob a bandeira inglesa, é que se observou uma difusão no oeste da África
do uso da maconha, embora já sob o marco de ser a droga objeto de um conrole
internacional sobre seu mercado.
Contudo, antes, no século XV, Roma editou uma interdição do uso da
maconha na Europa por estar ela associada às práticas tomadas como feitiçaria.
Seu uso, no entanto, manteve-se integrada culturalmente às práticas populares,
sendo conhecido o hábito das mulheres irlandesas, até o século XIX, de ingerirem
a cannabis no ritual de passagem para ver seus maridos. Paralelamente à
interdição, com as Grandes Navegações, o uso do cânhamo para a produção das
velas e cordas para os navios foi fundamental para a conquista dos oceanos, bem
como o uso de um óleo extraído da planta para a pintura e o verniz das
embarcações. Seu cultivo difundiu-se pelos territórios conquistados: os Espanhóis,
a partir do século XVI, iniciam plantações no Chile, depois no Peru; no século
seguinte, os franceses o fizeram no Canadá; e os ingleses repetem tal iniciativa na
Virgínia; e, no início do século XIX, a Rússia czarista chegou a ter 6 milhões de
hectares plantados, fornecendo 80% da fibra importada na Europa (Koutouzis;
Perez, 1997, p. 16, tradução nossa).
Bonaparte, em sua campanha militar pela Europa e norte da África, esteve
atento às duas funções da cannabis – “du chanvre-plante-à-fibre” e “du cannabis-
plante-à-drogue”. Em particular, em 1789, os médicos que acompanharam a
expedição do General ao Egito observaram os efeitos locais do consumo do
cânhamo com sua mistura ao ópio, e, no retorno, o imperador proibiu sua venda e
seu uso. Somente em 1845, ano em que Engels findava a produção de seu texto
A situação da classe trabalhadora na Inglaterra, o psiquiatra parisiense Jacques-
Joseph Moreau de Tours defendeu o uso da cannabis para o tratamento da
 93

alienação mental. Forjou-se, ainda, no meio artístico, o “clube de haxixes” que

agrupou Alexandre Dumas, Charles Baudelaire, Gerard de Nerval e Eugène
Delacroix.
O Ocidente se apropriou, no meio do século XIX, do uso terapêutico da
cannabis como sonífero, antitussígeno, para cuidar de dores menstruais e da
neurastenia. Como refere Koutouzis e Perez, “[...] o extrato do cânhamo da Índia
torna-se um elemento de base da farmacopéia, no mesmo nível dos opiáceos”
(1997, p. 16, tradução nossa).

MAPA 5 – A difusão do cânhamo à fibra da maconha do século XVI ao XIX

Fonte: Koutouzis e Perez, Atlas Mondeal des Drogues, 1997, p. 15.
 94

No Brasil, a erva foi introduzida pelos escravos africanos trazidos por

Portugal, a maioria advindos de Angola, onde a planta já era conhecida. Contudo,
Koutouzis e Perez (1997, p. 16) sinalizam que a “verdadeira pátria americana da
cannabis” foi a Jamaica, onde os britânicos a introduziram para o cultivo das
fibras, já no século XVII, seguramente, para responder à nascente demanda da
indústria têxtil inglesa e aos insumos para sua frota naval. Depois do Caribe, o
cultivo da planta ganhou o México, onde seus camponeses a começaram cultivar
por volta de 1880. Aqui, a cannabis recebeu o nome de marijuana, tornando seu
uso muito popular e presente em expressões artísticas, como música e literatura.
Em seguida, no início do século XX, a cannabis, como “seguidora de homens”,
subiu para os Estados Unidos através das imigrações mexicanas e dos
marinheiros caribenhos, estendendo seu uso, também, ao meio artístico
estadunidense. De acordo com Koutouzis e Perez (1997):
[...] os primeiros fumantes, mexicanos de Brownsville, são identificados em
1903, no Texas, e, em 1909, no bairro negro de Storeyville, no porto de
Nova Orleans. Fora desses núcleos populares, o consumo se firma nas
comunidades intelectuais e junto aos artistas de “music-hall” das grandes
cidades: nos anos 1930, contavam-se mais de 500 “tea pads”, ou cafés-
para-fumantes, em Nova York (1997, p. 16, tradução nossa).

Tratava-se do uso de uma erva, fundamentalmente, ainda, de uma planta,

portanto, periférico ao circuito do processo de industrialização e associada, de
forma crescente, ao fluxo migratório dos latinos para os EUA, em particular, os
mexicanos, os quais, nos períodos cíclicos de crise do capitalismo ofereciam
concorrência no mercado de trabalho aos cidadãos estadunidenses. Ao mesmo
tempo, o uso da cannabis para fins terapêuticos declinou, considerando a
concorrência dos novos produtos sintetizados pelas indústrias farmacêuticas, a
partir do ópio e da cocaína, e a crescente endemonização dos efeitos do uso
dessa planta, alardeados por movimentos religiosos puritanos dos Estados
Unidos.
No âmbito profissional, os efeitos do uso da maconha ainda se mantêm em
debate aberto e inflamado entre posições distintas sobre seus malefícios e
benefícios terapêuticos e recreativos. Diante dessas divergências, há consenso de
 95

que o uso da maconha possa, em parte dos seus usuários, levar a dependência 32,
mas a intensidade da potência para o desenvolvimento da dependência seria
diferente, comparada ao uso do ópio e seus derivados e da cocaína.
Preparava-se, então, o terreno para impingir ao uso de uma mercadoria
pouco cobiçada pelos monopólios farmacêuticos e por outros ramos industriais a
trilha de sua incorporação no rol das drogas controladas no século XX. Além
disso, as construções das associações entre droga e degenerescência, droga e
crime permitiram na formação social estadunidense uma política interna de
proibição da produção, comercialização e uso da maconha33, referida a uma
estratégia de controle coercitivo sobre os imigrantes latinos e seu fluxo imigratório.
Justamente, dos Estados Unidos partiu a iniciativa, no século XX, precisamente,
em 01 de setembro de 1937, de instituir um estatuto jurídico de controle do
mercado da maconha, através do Marijuana Tax Act e, após a 2ª Guerra Mundial,
foi ratificada o controle internacional sobre a produção, distribuição e uso dessa
mercadoria através das convenções contemporâneas da área das drogas.
Mas dos Estados Unidos e, mais precisamente sobre o uso terapêutico da
maconha, vem se assistido a produção de experiências de regulação do Estado
sobre o uso terapêutico dessa droga-planta a partir de meados da década de
1990, havendo a possibilidade de se comprar dosagens da droga em
estabelecimentos comerciais quando o usuário dispõe de receita médica.
Absolutamente não se trata de uma experiência extensa na sociedade
estadunidense, nem a defendida pelo governo central em fóruns internacionais.
A possibilidade em construção, então, de se capilarizar e de se legitimar o
uso terapêutico da maconha no próprio território estadunidense e em outras
regiões do mundo, em particular, na Europa Ocidental, tem sido uma estratégia
32
Posições diferentes de especialistas nacionais podem ser encontradas, por exemplo, em publicações como:
RIBEIRO, Marcelo et al. Abuso e Dependência de Maconha. In. Revista da Associação Médica Brasileira.
ISSN 0104-4230. Disponível em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-
42302005000500008&lng=e&nrm=iso&tlng=e. Acesso 07 out. 2009; CEBRID, maconha. Disponível em
http://pt.wikipedia.org/wiki/Efeitos_da_maconha_%C3%A0_sa%C3%BAde#Depend.C3.AAncia. Acesso em
07 out. 2009.
33
É conhecida a permissão para se poder produzir e comercializar sementes esterelizadas de cannabis para
fins de nutrição das aves, cujas indústrias foram surpreendidas à época do Marijuana Tax Act, porém, ouvidos
seus representantes a tempo de incluir tal dispositivo no Marijana Tax Act.
 96

inicial para erupção do modelo proibicionista internacional, que impôs um controle

ao mercado de certas drogas, dentre elas, a maconha.
A descriminalização de todos os tipos de drogas é uma realidade em
Portugal e na Espanh; enquanto que Bélgica, Irlanda e Luxemburgo o
fizeram somente com relação à maconha, e o Reino Unido recentemente
discutiu a desclassificação da cannabis. Até mesmo nos EUA, mais
especificamente na Califórnia, houve um avanço e a cannabis pode ser
comprada livremente com receita médica, por indicações terapêuticas
(BOITEUX, 2009, p. 11).

Essas experiências recentes, ao ocorrer dentro de um eixo ocidental do

proibicionismo internacional, tornam-se fundamentais para demonstrar a
arbitrariedade que se impôs com o tipo de regulação estatal sobre o mercado e o
uso de certas drogas, bem como sua crítica hegemonia na atualidade. Contudo,
trata-se de políticas que iniciam a despenalização do uso, mas não incidem novas
estratégias de controle da produção e do mercado das drogas controladas, como
a maconha, mantendo o “clássico combate” ao seu circuito mercantil capitalista, o
que a priori se constitui como uma contradição na ordem social vigente. E Boiteux
identifica esse dilema na atual política de descriminalização do uso em Portugal:
Tal proposta não é imune a críticas, por sua parcialidade ao deixar de lado
o problema do tráfico, que tem que ser repensado, além de ser
contraditória, ao criar um sistema liberal para o usuário e punitivo para o
tráfico, que passará a fornecer uma mercadoria cujo consumo é
autorizado, mas não a venda (2009, p. 11).

Nesse circuito, a maconha, mais próxima de sua condição natural,

comparada ao ópio e a coca, tem se constituído em um veio estratégico para
impulsionar as lutas contra o proibicionismo internacional, permitindo explorar a
constante dualidade que qualquer droga tem de ser remédio e veneno, prazer e
sofrimento.
Regulamentação é a minha bandeira. Não estou aqui para dizer que a
maconha é maravilhosa, e tampouco para dizer que o usuário está livre
dos riscos da dependência. Estou aqui para dizer que a proibição, além de
ser ineficaz, hipócrita e contraproducente, é cada vez mais um tremendo
desrespeito aos direitos humano, pois criminaliza milhões de pessoas que
usam certas drogas e não outras – justificou Nadelmann34 (PASSOS, O
Globo, 08 ago. 2009).
34
Ethan Nadelmann é diretor-executivo da Drug Policy Alliance, uma entidade dos Estados Unidos que
defende uma política substitutiva ao proibicionismo repressivo às drogas, através do fomento de uma
estratégia gradual de avanços que rompa essa política. A entidade defende, então, o fomento às políticas de
redução de danos, de regulação do uso terapêutico das drogas controladas internacionalmente, dentre elas, a
maconha, e a taxação do Estado sobre o mercado regulamentado do uso dessas substâncias, inclusive, como
uma via de recomposição do volume fiscal no período de crise econômica internacional.
 97

Essa dualidade originária dos efeitos do uso da maconha encontra-se ativa

no debate atual e recoloca os dilemas criados com a modernidade a partir dos
inventos farmacológicos com as novas drogas, das lutas interimperialistas e dos
dilemas humanos e societários criados com a nova forma de organização
societária. Somente nesses marcos históricos o problema drogas se estabeleceu e
propicia sentido a sua interpretação e modos distinto de intervenção.

1.4 A modernidade e outras determinações para o problema drogas

A oferta de bibliografias sobre a história das drogas vincula, como vimos, a

passagem das plantas mágicas para o rol das mercadorias a partir do fomento do
mercantilismo e da colonização, e recebendo especial ênfase no século XIX com o
desenvolvimento da indústria química. Portanto, trata-se de uma história que
acompanhou e se inseriu na fundação do projeto civilizatório moderno com
determinações e repercussões não exclusivamente econômicas.
Para Rouanet (2003), ao problematizar a modernidade, ele reconhece não
haver consenso sobre o seu sentido nem sobre o início de sua fundação. Ao
dialogar com Anthony Giddens35, afirma que a “modernidade se refere aos modos
de vida ou organização social que emergiram na Europa a partir do século XVII e
que se tornaram subseqüentemente mais ou menos mundiais em sua influência”
(ROUANET, 2003, p. 15). De Max Weber36, Rouanet (2003) desenvolve a posição
de que a modernidade apresenta caráter multidimensional através das esferas
econômica, política e cultural, sendo um “produto de processos cumulativos de
racionalização” (Idem).
Podemos falar, assim, em modernidade econômica, política e cultural. A
modernidade econômica implica a livre mobilidade dos fatores de
produção, o trabalho assalariado, a adoção de técnicas racionais de
contabilidade e de gestão, a incorporação incessante da ciência e da
técnica ao processo produtivo. A modernidade política implica a
35
GIDDENS, Antony. The Consequences of Modernity. Grean Britain: Polity Press, 1996.
36
WEBER, Max. Gesammelte Aufsätze zur Religionssoziologie. Tübingen: Mohr-Siebeck, 1978.
 98

substituição da autoridade descentralizada, típica do feudalismo, pelo

estado central, dotado de um sistema tributário eficaz, de um exército
permanente, do monopólio de violência, de uma administração burocrática
racional. A modernidade cultural implica a secularização das visões do
mundo tradicionais (Entzaubeurng) e sua diferenciação em esferas de
valor (Wertsphären), até então embutidas na religião: a ciência, a moral, o
direito e a arte (ibidem).

Nessa perspectiva, a história das drogas também apresenta essa

multidimensionalidade própria da modernidade, na medida em que a passagem
das plantas para mercadorias atravessou e se constituiu no bojo do projeto da
modernidade.
A racionalidade que atravessa os três subsistemas da modernidade –
econômico, político e cultural – foi nomeada por Rouanet (2003) de “funcional”,
pois, segundo a tradição weberiana, trata-se de uma exigência de desempenho
eficaz das instituições, diferente da sociedade precedente. Daí, a recorrência à
idéia de “modernizar” as instituições.
Esse conceito de modernidade é o que prevalece na literatura
especializada e nas políticas de desenvolvimento econômico e social.
Modernizar significa melhorar a eficácia do sistema tributário, educacional,
de saúde, de transporte, de alimentação. Modernizar é melhorar a
eficiência da administração pública, das instituições políticas, dos partidos.
É um conceito funcional de modernidade, no sentido próprio da palavra:
numa sociedade moderna, as instituições funcionam melhor que numa
sociedade arcaica (ibidem, p. 16).

Na modernidade funcional, os fenômenos são convidados a ser

examinados em sua dupla composição: a particularização e a globalização, cujas
forças apresentam níveis de autonomia entre si, mas forjam níveis de articulação,
de interinfluência e, por vezes, de colisão de interesses. Nesse sentido, recuperar
a história das drogas implica colocar a investigação em territórios de
particularização nacional e local do seu desenvolvimento e, de forma simultânea,
refleti-la com as determinações geoeconômicas e geopolíticos que atravessam a
área, sem subsumir o vetor da globalização ao da particularização ou vice-versa.
Também há o perigo dar forte ênfase às determinações macro-econômicas,
quando se trabalha exclusivamente com a teoria social marxista, subordinando a
análise das histórias continentais, nacionais e locais das drogas à força, por
exemplo, da mundialização do capital.
 99

Sem dúvida, nenhum autor “globalista” negou a existência das forças

particularistas, e nenhum autor “particularista” pôs em dúvida a realidade
das forças globalizantes. Mas essas forças são sempre vistas pelo campo
oposto como subordinadas, excepcionais ou provisórias. Para os
globalistas, o particularismo é simples reação defensiva. [...] Em outra
variante da visão globalista, as particularidades subsistem, mas anexadas
pelo globalismo. O particularismo passa a ser um dos rostos do globalismo
(ibidem, p. 10).

Comum aos dois campos é o vezo de autonomizar as duas tendências,

como se elas fossem forças soltas no espaço. (...) São dois processos
sem sujeito, ou com sujeitos que só em parte recobrem os fenômenos que
cada tendência abrange. Podemos dizer que o sujeito da globalização é o
capitalismo transnacional, mas o preço dessa concepção é deixar de fora
as dimensões extra-econômicas do globalismo, como a cultura, ou estudar
a cultura, reducionisticamente, como simples epifenômneo do capitalismo
global (ibidem, p. 11).

Para Rouanet (2003), portanto, a modernidade carrega um vetor de

autonomia, de constituição e emancipação do indivíduo, herdeira da tradição
ilustrada, que reúne as forças do universalismo e do pluralismo. Coexistiriam,
então, sob tensão, complementaridade e antagonismo duas matrizes na
modernidade: a funcional e a do projeto civilizatório da Ilustração.
A análise requer, então, aprofundar as determinações da história das
drogas para melhor apreender as políticas nacionais e internacionais sob base
repressiva que se forjaram no século XX. Para tal, intenciona-se ampliar a base de
discussão com o conjunto das dimensões propostas por Rouanet (2003) –
econômicas, políticas e culturais –, a fim de evitar as polarizações e os riscos de
análises unidimensionais. O caminho metodológico utilizado pelo autor foi
apreender do texto marxiano, o Manifesto Comunista, como Marx trabalhou essa
relação entre o particular e o universal para cada subsistema da modernidade. De
forma sumariada, Rouanet discrimina cinco traços do processo da modernidade, a
partir do texto marxiano supracitado, e que nos interessa para a presente tese:
1. A burguesia é necessariamente um dos marcos do processo moderno e
opera de forma internacionalizada;
2. A modernidade é interpretada como o desfecho de um processo de
dissolução dos diversos particularismos – familiares, estamentais, étnicos,
lingüísticos, o que introduz a dialética universal-particular no cerne do
processo de modernização.
 100

3. A burguesia “moderna” requereu um estado à sua imagem, um “estado

representativo moderno” dos seus interesses;
4. A internacionalização econômica gerou, também, uma cultura mundial;
5. Parece haver uma tensão entre dois discursos: um discurso baseado em
valores humanistas e outro, baseado em critérios de eficácia (ROUANET,
2003, p.14).
Para Rouanet (2003), então:
[...] a burguesia “moderna” reduziu tudo a um cálculo egoísta, mas, em
compensação, produziu milagres técnicos; profanou tudo que era sagrado,
mas, em compensação, permitiu ao homem escapar das ilusões da
ideologia; destruiu indústrias obsoletas, mas, em compensação, satisfez
às necessidades da civilização; anulou culturas paroquiais, mas, em
compensação, produziu uma cultura universal (2003, p. 14).

Vasconcelos (2008a) também problematizou a constituição de sujeito e de

subjetividade, tendo como ponto de partida as transformações marcantes do
processo da modernidade, em parte comungando com o roteiro sistematizado por
Rouanet (2003).
Como o processo da modernidade se deu ao longo do trânsito da
sociedade feudal à capitalista, inicialmente, na Europa Ocidental, Vasconcelos
(2008a) parece associar a modernidade com um conjunto de rupturas e
possibilidades nas novas práticas sociais.
Ele começa examinando a perda das referências de autoridade vigentes na
sociedade precedente – a Igreja, o senhor da gleba e as corporações e
associações de ofício – para organizar os indivíduos, agora formalmente livres.
Essa ruptura se inseriu no conjunto de quatro núcleos de transformações
propulsoras de uma virada na noção de sujeito e de subjetividade. A primeira, já
no século XVI, referida à Reforma Protestante liderada por Lutero (1483-1546) e
Calvino (1509-1564), inicialmente introduzida na Alemanha, como reação à
decadente hierarquia católica romana e dando passos importantes na mudança na
cosmovisão em curso.
O protestantismo implicou em um forte estímulo ao individualismo e sua
liberação para atividades econômicas, por sua proposição de uma relação
direta de cada indivíduo com Deus, pelo acesso direto ao texto bíblico
traduzido na língua alemã, pela ênfase na busca de sua salvação
individual, e por uma nova ética em relação ao trabalho e à usura
(VASCONCELOS, 2008a, p. 10).
 101

Outro núcleo de transformação se dera um século antes, de forma mais

precisa, em meados do século XV, com a criação da prensa móvel por Johannes
Gutenberg, a qual se constituiu base das modernas técnicas das artes gráficas. As
antigas práticas de se redigir ou reproduzir livros e textos na forma de exemplares
únicos e restritos, com acesso apenas às autoridades nos conventos, monastérios
e elite monárquica não mais correspondia ao horizonte territorial do mundo
mercantil, que abria os horizontes da Europa com a proximidade das Grandes
Navegações. Para Vasconcelos (2008a), então, a segunda transformação para a
virada na noção de sujeito e subjetividade foi referida à invenção desse veículo de
produção e comunicação, a imprensa, que permitiu, em meio à Reforma
Protestante, ampliar o acesso à Bíblia traduzida para uma linguagem coloquial,
“mas gradativamente expandindo o acesso à produção escrita e a obras
universitárias, no contexto da Europa nos séculos XV e XVI” (2008a, p. 11).
Assim, das obras copiadas à mão e restritas às elites monásticas e
monárquicas, os livros e mais tarde os jornais impressos provocaram um
processo gradual de democratização da produção cultural e permitiram a
formação de uma opinião pública cada vez mais individualizada e com
uma autonomia crescente em relação aos poderes constituídos, o que
permitirá mais tarde inclusive a difusão dos ideais iluministas
revolucionários (2008a, p. 11).

Mas para Vasconcelos (2008a), o principal conjunto de transformações para

a virada na noção de sujeito e subjetividade refere-se à ruptura nas relações de
trabalho e de autoridade patriarcais vigentes na sociedade medieval frente à
expansão das relações econômicas e de trabalho livre promovidas inicialmente
com o mercantilismo.
[...] uma longa transição de uma economia predominantemente rural e de
subsistência, moldada pelas relações de servidão e pela propriedade da
terra, ou ainda limitada à produção artesanal controlada pelas corporações
de ofício, para uma economia hegemonicamente mercantil, ‘livre’ e urbana.
Assim, o indivíduo que se representava com base nas tradições oral, local
e religiosa, marca da imagem medieval do ser humano, é gradualmente
deposto pela desterritorialização dos fluxos mercantis e migratórios.
Emerge então, gradualmente, como protótipos das novas representações
de ser humano, o proprietário burguês mais autônomo, empreendedor,
explorador do mundo e da natureza nos projetos mercantilista, colonial e
mais tarde industrial, e o trabalhador agora ‘livre’ das malhas da servidão
no campo ou das tradições rígidas de vida e de trabalho das corporações
de ofício, para vender a sua força de trabalho segundo as leis do mercado.
Esta representação humana é consubstanciada no indivíduo-sujeito
portador de direitos civis e humanos das práticas jurídicas e políticas
 102

burguesas, que emergem de forma pactuada ou revolucionária,

particularmente a partir do século XVIII, como Marx indica em “A questão
Judaica” (QJ) (1844/2005) (2008a, p. 11).

Esse terceiro núcleo de transformação será mais explorado na presente

tese, considerando sua relevância para apreender algumas determinações da
produção e recepção para consumo da mercadoria droga na Europa Ocidental. Na
teia da produção das novas classes sociais e das suas condições concretas de
vida e, de forma simultânea, na crescente produção do individualismo na
modernidade podem ser descortinadas determinações fundamentais para uma
aproximação ao problema drogas. Tais fenômenos interdependentes produzem
uma massa de trabalhadores e de população em geral sem os mecanismos
tradicionais de formação de identidade e moralidade, os quais atuavam como
controles sobre possíveis práticas tomadas como ameaça à sociedade
precedente. Nesta mesma direção, cabe a afirmação de Engels (2008) quando,
em 1845, atesta: “Já hoje vemos a inteira desagregação da sociedade; é
impossível ler os jornais sem constatar, sobre bases inequívocas, a erosão de
todos os vínculos sociais” (ENGELS, 1845 / 2008, p. 169).
Desta forma, já em meados do século XIX, na Europa Ocidental, quando a
indústria moderna se consolidou numa sociedade laica e as formas anteriores de
produção de mercadorias declinaram, encontraram-se os trabalhadores “livres”
para circular pelas cidades em busca de trabalho; vender sua força de trabalho ao
burguês ao longo de extensa jornada de trabalho em troca de vil remuneração, e,
nas condições indignas de vida, encontraram-se, ainda, “livres” para freqüentar e
beber nas tabernas do período. Recolocar a embriaguez do trabalhador em meio
às profundas transformações sofridas na Europa será importante para apreender o
terreno de deterioração dos controles de autoridade anteriores. A opção
metodológica para a elaboração do itinerário da embriaguez do trabalhador será
assentar tal reconstrução sobre o rico texto de Friedrich Engels (1820 – 1895), A
situação da classe trabalhadora na Inglaterra37 (1845 / 2008), que, embora não
37
Trata-se do mais importante trabalho da juventude de Friedrich Engels (1820-1895), findado em 1845,
quando ainda não completara 25 anos. O autor foi para Manchester nos primeiros dias de dezembro de 1842,
logo após a greve geral sob liderança do movimento cartista, que teve nessa cidade seu epicentro e paralisou o
norte da Inglaterra. Engels estudou e acumulou informações para o referido texto inserido no movimento
cartista e socialista, com os quais estabelece relações com suas lideranças e trabalhadores, além de sua ativa
 103

dirigido diretamente para esse fenômeno, inscreve-o no conjunto das condições

de vida e de lazer cotidianas da classe trabalhadora. A relevância desse texto para
cotejar a produção já sistematizada sobre o moderno alcoolismo do século XIX
(SANTOS, 1995) se deve por apresentar extenso e detalhado material
selecionado dos relatórios sanitários e legislativos do período; artigos da imprensa
e, também, de sua observação ao longo de vinte e um meses sobre as condições
de vida – habitação, alimentação, vestuário, lazer, vida familiar e religiosa,
trabalho, educação, estrutura corpórea e outros – dos trabalhadores do país da
Europa onde a revolução industrial foi inaugurada e operou de forma mais
profunda, a Inglaterra.
Vivi entre vós tempo bastante para alcançar o conhecimento de vossas
condições de existência, às quais consagrei a mais séria atenção,
examinando os inúmeros documentos oficiais e não oficiais que tive a
oportunidade de consultar. Contudo, não me contentei com isso: não me
interessava um conhecimento apenas abstrato de meu tema – eu queria
conhecer-vos em vossas casas, observar-vos em vossa vida cotidiana,
debater convosco vossas condições de vida e vossos tormentos; eu queria
ser uma testemunha de vossas lutas contra o poder social e político de
vossos opressores. [...] Ao mesmo tempo, graças às amplas possibilidades
que tive de observar a classe média38, vossa adversária, rapidamente
concluí que vós tendes razão, inteira razão, em não esperar dela qualquer
ajuda. Seus interesses são diametralmente opostos aos vossos, mesmo
que ela procure incessantemente afirmar o contrário e vos queira persuadir
que sente a maior simpatia por vossa sorte. Mas seus atos desmentem
suas palavras. Espero ter recolhido provas mais que suficientes de que a
classe média – qualquer que seja a sua retórica – não possui, na
realidade, outro objetivo que enriquecer à custa de vosso trabalho,
enquanto puder vender o produto dele e deixar-vos morrer de fome
quando já não mais puder lucrar com esse comércio indireto de carne
humana (ENGELS, 1845 / 2008, p. 37-8, grifos do autor).

Em sua pesquisa, Engels buscou ancorar suas posições e análises a partir

dos possíveis interesses daquele novo sujeito, os trabalhadores, dando à
embriaguez uma conotação relativa àqueles que consumiam a bebida alcoólica
nas tabernas. Como ele trabalhou com fontes primárias produzidas por
autoridades sanitárias do período será observada certa equivalência da análise
com as posições de Rosen (1994), por exemplo, reconhecido historiador das
práticas de saúde pública. Porém, a luz própria daquele autor nos oferecerá um
mirante de análise para melhor apreendermos como se encontravam as condições

intervenção na imprensa do período.

38
Engels está se referindo à classe proprietária dos meios de produção, a burguesia.
 104

concretas de vida da maioria da população na Inglaterra, liberta das amarras

feudais, para responder a oferta de outras drogas partícipes do circuito de
ampliação da produção e comércio das mercadorias.
Mas Vasconcelos acrescenta um quarto núcleo de transformação para a
virada na noção de sujeito e subjetividade: trata-se da mudança da cosmovisão. A
visão teocêntrica, sustentada pelas autoridades eclesiais, colocava Deus e a Igreja
na centralidade das diversas relações humanas e da natureza. Esse tipo de
hierarquização foi declinando, colocando o gênero humano na centralidade da
história e permitindo que as ciências naturais conhecessem as leis que regem os
processos naturais e o corpo humano (2008a, p. 11).
Mais tarde, a química, a farmacologia e a biomedicina, como expressões
das ciências naturais do século XIX, foram áreas do conhecimento científico
relevantes para inscrever as descobertas dos alcalóides em novas drogas
curativas, partícipes da promessa ilimitada do desenvolvimento humano do projeto
da modernidade.
Há que se destacar, então, que o desenvolvimento das ciências incidiu
também no incremento das forças produtivas, fundamentais para o nascimento da
indústria na Europa, em particular, na Inglaterra, ao longo da fase aguda da
Revolução Industrial (1760 e 1830). Aqui, nas últimas décadas do século XVIII, a
criação da lançadeira rápida de tear, somou-se e influenciou as transformações
das relações sociais e estabeleceu a moderna indústria têxtil. Tratava-se da
“primeira revolução industrial”, quando houve especial relevância a invenção da
máquina a vapor pelo britânico James Watt, depois de outras pesquisas como as
de Thomas Newcomen, inventor da bomba d’água (movida a vapor), e as Denis
Papin, que estudou a força elástica do vapor d’água. A máquina a vapor permitiu,
portanto, aproveitar a força mecânica e foi o fundamento das indústrias naval e
ferroviária.
Há, porém, uma tendência para caracterizar essa fase média do
capitalismo – capitalismo industrial num período de crescimento rápido e
de progresso técnico, consistindo de pequenas empresas de propriedade
individual, com um mínimo de participação do Estado e concorrência
generalizada (DESAI, 1988, p. 53).
 105

A fase industrial do capitalismo abre um novo ciclo do desenvolvimento no

processo de produção do capital em escala mundial, o qual teve início, na
Inglaterra, mas, pouco a pouco, ampliou-se para outras nações da Europa
Ocidental e para a recente nação estadunidense no continente americano. O
Estado foi capturado pela burguesia ao desfecho da Revolução Burguesa e foi
orientado pelos interesses dessa classe sob a amálgama da teoria liberal.
O essencial das funções do Estado burguês restringia-se às tarefas
repressivas: cabia-lhe assegurar o que podemos chamar de condições
externas para a acumulação capitalista – a manutenção da propriedade
privada e da “ordem pública” (leia-se: o enquadramento dos
trabalhadores). Tratava-se do Estado reivindicado pela teoria liberal: um
Estado com mínimas atribuições econômicas; mas isso não significa um
Estado alheio à atividade econômica – pelo contrário: ao assegurar as
condições externas para a acumulação capitalista, o Estado intervinha no
exclusivo interesse do capital (e era exatamente essa a exigência liberal)
(NETTO; BRAZ, 2006, p. 174-5, grifos dos autores).

O processo de virada na noção de sujeito e subjetividade, referido por

Vasconcelos (2008a), ao ser impactado pela transição da sociedade medieval
para a sociedade urbano-industrial na Europa Ocidental, viu ruir as relações de
autoridade da sociedade precedente e, em contraposição, assistiu a formação do
Estado Contemporâneo. Na Idade Média, a ordem feudal pressupunha uma ordem
hierárquica eminentemente vertical e fragmentada, na qual o status de cada
classe social era bem definido e possuía um conjunto de deveres, que não devia
ser violado unilateralmente. As mediações entre as relações das classes sociais
eram orientadas por uma base consuetudinária, cujos costumes serviam de base
para a administração da justiça e impunha certos limites ao poder soberano dos
nobres, clero e reis. A requisição de uma concentração do poder político, frente à
nova formação social que se fortalecia, foi simultâneo ao crescente processo de
constituição e liberação do indivíduo.
A chegada do Estado soberano quebra essa longa corrente, essa série
complexa de mediações em que se articula o poder, para deixar um
espaço vazio entre o rei e o súdito, rapidamente preenchido pela
administração, e para contrapor um soberano, que visa cada vez mais à
onipotência e ao monopólio do político e do público, a um indivíduo cada
vez mais sozinho e desarmado, reduzido à esfera privada. A chegada do
Estado soberano e a emancipação do indivíduo do papel e do status a ele
atribuídos para sempre pela sociedade são fenômenos concomitantes, por
serem fortíssimamente interdependentes (MATTEUCCI, 2003, não
paginado).
 106

Nas sociedades ocidentais capitalistas, o debate aberto sobre a soberania

do poder político e a constituição e crescente autonomização do indivíduo torna-se
pertinente para discutir o problema drogas. Matteucci (2003) refere-se à quase
polarização assumida no Estado contemporâneo entre o ente político soberano e
a vontade do indivíduo, permitindo refletir sobre o processo que levou a declinar a
herança antropológica do uso de certas drogas tradicionais frente à progressiva
ampliação do controle do Estado sobre os anteriores espaços de gestão da vida
privada dos indivíduos.
Convido, então, o leitor a visitar as condições concretas de vida dos
trabalhadores que se tornaram parte da base produtiva e consumidora das drogas
na Europa Ocidental ao longo do século XIX, cenário, inclusive, central para o
entendimento do desenvolvimento do capitalismo monopolista. De outra parte,
trata-se de um tempo histórico fundamental para compreender as formas
emergentes de enfrentamento do caos vivido com a perda das relações de
autoridades patriarcais tradicionais, o crescimento exponencial do pauperismo nos
centros urbanos e industriais da Europa, para onde acorriam os trabalhadores
liberados do campo e se tornavam objeto da assistência aos pobres e da nascente
saúde pública.

1.5 Os trabalhadores ingleses, embriaguez e o uso de outras drogas no

século XIX

A opção de se apropriar do texto de Friedrich Engels (1820 – 1895), A

situação da classe trabalhadora na Inglaterra (1845 / 2008), para retornar ao
cenário da Inglaterra, no século XIX, e pinçando os inúmeros momentos em que o
autor identifica a prática do consumo de bebidas alcoólicas e de outras drogas nos
trabalhadores, deve-se à radical originalidade com que ele descreve e analisa o rol
das condições concretas e simbólicas de vida dessa classe em referência à
revolução industrial – fenômeno central em sua análise –; à projeção de solução
 107

para a questão social39 e à hipoteca de condição de sujeito revolucionário ao

proletariado. Esses três elementos combinados e integrados ao texto de Engels
permitiram-lhe produzir novas respostas àquelas elaboradas pelas autoridades
sanitárias, legislativas e judiciárias do período, as quais, também, preocupadas
com a condição de vida dos trabalhadores e da população em geral, estavam
vinculados e limitados em suas propostas de enfrentamento ao primado da
produção industrial burguesa.
Netto (2008), em sua apresentação ao texto supracitado de Engels, escrito
entre o último trimestre de 1844 e março de 1845, chega a afirmar que A situação
da classe trabalhadora na Inglaterra se insere no debate social da época sobre um
pauperismo sem precedentes vivido pelos trabalhadores e agravado em tempos
de recorrentes epidemias das doenças infecto-contagiosas, como o cólera e o tifo.
Entre os anos trinta e cinqüenta do século XIX, o brutal pauperismo das
camadas trabalhadoras urbanas, derivado diretamente da produção
capitalista, impactou a consciência social européia e deu origem a uma
larga e copiosa documentação. Intelectuais dos mais diversos matizes –
reacionários e conservadores, liberais e democratas, reformadores e
revolucionários – ocuparam-se do que então era designado por todos
como “questão social”. Isto posto, A situação da classe trabalhadora na
Inglaterra [...] se inscreve no marco de uma literatura de que não é o
ponto de partida nem o signo terminal; trata-se, antes, de uma obra que
está encharcada do espirit du temps (ENGELS, 1845/2008, p. 30, grifos
de Netto, 2008).

Mas o trabalho exaustivo, detido e com análise original encerrado por

Engels nesse texto, torna-o ainda mais interessante se acrescentarmos que na
época de sua elaboração já se encontrava em circulação na Europa e, em
particular, na Inglaterra, as principais idéias da medicina social e sua principal
disciplina, a higiene, a qual influenciou profundamente a concepção do moderno
alcoolismo (SANTOS, 1995). Rosen (1994) ratifica que as condições degradantes
dos trabalhadores se estendiam por todas as nações que adotavam o novo

39
Segundo Netto, que elabora a apresentação do texto de Engels na edição de 2008, pela Ed. Boitempo, há a
nota –a- da página 35, onde sugere referências originais e do Serviço Social para o debate da questão social,
mas merece ser transcrita a visão daquele sobre como Engels propõe solucionar tal questão:
[...] deixa de estar hipotecada à filantropia, à moralização da sociedade ou à
realização de receitas utópicas idealizadas por mentes generosas; porque
compreendida como implicação necessária do padrão societário embasado na
propriedade privada dos meios de produção fundamentais, sua resolutibilidade é
posta como função da supressão desse mesmo padrão societário (NETTO apud
ENGELS, 2008, p. 31).
 108

sistema fabril – Grã-Bretanha. França, Bélgica, Prússia e Estados Unidos – e uma

resposta similar emergiu nesses países: a de uma reforma sanitária.
O efeito da concentração populacional nas cidades, das condições fabris de
trabalho e da qualidade de moradia do trabalhador começaram a ser relacionadas
com a produção das epidemias, que passam a se manifestar de forma
avassaladora já em finais do século XVIII, na cidade de Manchester. O binômio
cidade e doença tornou-se objeto dos inquéritos sanitários, públicos e privados, no
século XIX, incidindo sua atenção nas condições de vida em geral do trabalhador.
A relação entre pobreza e doenças infecto-contagiosas formou um núcleo comum
de preocupação dos sanitaristas, propondo para o enfrentamento das doenças
virulentas uma série de medidas integrantes de um projeto de reforma sanitária.
A epidemia de cólera de 1831 e 1832 fortaleceu ainda mais o interesse pela
situação das cidades. A doença procurava os distritos mais pobres, os locais
onde mais se negligenciavam as medidas sanitárias, as áreas mais poluídas
por excrementos e outras imundícies. O cólera, além do mais, não se limitava
às classes mais baixas. Uma conclusão se impunha: mesmo não se sentindo
responsável pelo seu próximo, quem dava valor a sua própria vida desejava
não ter doenças virulentas por perto (ROSEN, 1994, p. 161).

Para Rosen (1994), sob essa ótica, a epidemia de cólera teria sido uma
benção, na medida em que acelerou medidas de intervenção sobre o pauperismo.
No entanto, em seguida, em 1834, na Inglaterra, o Ato de alteração da Lei dos
Pobres, comumente conhecida como Nova Lei dos Pobres, seguiu o espírito
liberal da nova ordem econômica e as supostas leis universais do mercado, o que,
efetivamente, tornou a assistência aos pobres mais indigna do que as condições
de trabalho fabril oferecidas nos centros urbanos industriais, justamente para
desmotivar qualquer indivíduo a se tornar beneficiário dessa assistência.
Engels (1845 / 2008) também dedicou no último item do seu texto, A atitude
da burguesia em face do proletariado, atenção especial sobre a Nova Lei dos
Pobres. Para o autor, ela é uma aberta declaração de guerra da burguesia contra
o prolateriado (2008, p. 315), considerando que a teoria malthusiana40 da
40
Para Boarani (2003) forjou-se na modernidade uma matriz racionalista que ruiu o edifício do pensamento
teológico da sociedade medieval. A natureza passou a ser objeto do estudo da ciência e esta se incumbiu de
descobrir as leis naturais, existentes a priori, nos fenômenos naturais e sociais. Essa matriz em curso no modo
de produção burguês dessacralizou os dogmas religiosos para, em seguida, entronar um outro deus: a
determinação das leis naturais. Nesse circuito, os séculos XVIII e XIX foram profícuos no campo científico
para naturalizar os fenômenos sociais, tomando, por exemplo, as desigualdades sociais como expressão típica
da competição natural entre os homens. Dos ramos da ciência que contribuíram para essa assertiva, alguns
 109

população se constituiu como seu substrato ideológico e operativo. O próprio

Malthus chegou a conclusão de que a beneficiência e as associações
assistenciais – já assentada desde a velha lei dos pobres de 1601 – são uma
perda de esforços, um contra-senso, devendo-se deixar a própria sorte a
população excedente.
Em síntese, a questão não está em providenciar a sobrevivência da
população excedente: está em limitá-la, de um modo ou de outro, o mais
possível. [...] Não se trataria mais, portanto, de empregar produtivamente a
“população excedente”, de transformá-la em população utilizável; tratar-
se-ia de matá-la de fome, da maneira mais suave possível, e ao mesmo
tempo de impedir que ponha no mundo muitas crianças – o que não seria
difícil, se a população excedente se reconhecesse como tal e aceitasse
docemente a morte pela fome (ENGELS, 1844 / 2008, p. 315-6).

Para Engels, as autoridades orientadas pela teoria malthusiana da

população chegam a defender até mesmo a abolição da Nova Lei dos Pobres, a
qual, para o autor, contribuiu para dois fenômenos: a liberação dos trabalhadores
para as indústrias e a criminalização da pobreza – “[...] a pobreza é como um
crime, que deve ser tratado à base da intimidação” (1844/2008, p. 317). Podemos
acrescentar que, nessa direção mais radical da naturalização dos fenômenos
sociais, a eugenia pôde ser inscrita. Como ramo da ciência que propôs estudar a
suposta hereditariedade da inteligência (Francis Galton, 1822-1911) e os fatores
favoráveis e desfavoráveis para a melhoria das raças, a eugenia se tornou
conhecida como a higiene da raça. Embora esse tema fosse objeto de atenção na
Antigüidade (BOARINI, 2003, p. 26-8), Galton41, em meio às disputas imperialistas

podem ser relacionados: a sociologia, a economia política, a medicina social, com o higienismo e a eugenia, o
darwinismo e o malthusianismo. Para este ramo elaborado por Thomas Malthus (1766-1834), de forma
sumariada, como a Terra está superpovoada, a carência, a miséria e a degradação moral são inevitáveis, daí, a
divisão natural entre fortes e fracos, ricos e pobres.
41
Francis Galton se apoiou no estudo do seu primo Robert Charles Darwin (1809 – 1882), A origem das
espécies por meio da seleção natural ou a Preservação das raças favorecidas na luta pela vida, de 1859, cujo
trabalho deu um golpe fatal na ideologia teológica feudal. Para Darwin, em sua investigação nas ilhas
Galápagos, tanto no reino animal quanto no reino vegetal, a sobrevivência dos indivíduos está diretamente
relacionado àqueles que possuem as melhores condições biológicas para se adaptar ao meio. A luta pela vida
implica a permanente competição entre seus membros na busca de alimentos, territórios etc. Então, a espécie
humana como os outros seres vivos lutariam pela vida e teriam passado por transformações a partir de
espécies inferiores. Esse pensamento confrontou-se diretamente com o dogma religioso sobre a eternidade de
todas as coisas e, sobretudo, a afirmação de que o homem teria sido criado à imagem do Criador. Darwin
ofereceu a natureza e suas leis para compreender os indivíduos que a compõem, sendo seu pensamento um
marco fundamental da biologia moderna.
 110

do final do século XIX e início do XX, esboçou um projeto eugênico para promover
o progresso físico e moral das nações publicado sob o título Hereditary genius, em
186942. E Galton, citado por Boarini (2003) adverte: “A nação que primeiro e
conscientemente resolver este grande problema, não só vencerá em todas as
matérias de competência internacional, mas ganhará um lugar de honra na história
do mundo” (2003, p. 28).
As bases ideológicas do projeto eugênico já estavam se forjando em
meados do século XIX, quando Engels produziu A situação da classe trabalhadora
na Inglaterra, não sendo aleatório que ele identifique e relacione a Nova Lei dos
Pobres ao espírito malthusiano.
Mas o projeto eugênico apresentava um leque amplo de preocupação e o
alcoolismo desfilava como uma degeneração moral que deveria ser combatida
abertamente.
Para a elevação moral e o engrandecimento da nação, a eugenia
propunha, basicamente, estimular os nascimentos desejáveis (eugenia
positiva) e desencorajar deliberadamente a união e a procriação dos
tarados e degenerados, considerados nocivos à sociedade. Nessa
categoria estavam incluídas as pessoas tuberculosas, as sifilíticas, as
alcoolistas, as epilépticas, as alienadas e tantos outros indesejáveis
(eugenia negativa) (BOARINI, 2003, p. 29).

Estava suposto a existência de um tipo primitivo perfeito, o qual poderia

sofrer decadência gradual se fosse exposto à eugenia negativa. Nesse mesmo
sentido de decadência, podia ser encontrado o termo degenerescência43, o qual,
de origem teológica e inscrito na medicina do século XIX, e, em particular, na
emergente psiquiatria, saiu dos estudos de doenças como gangrena e a cirrose
hepática para transitar para domínios do corpo físico e dos hábitos dos
trabalhadores. Para Morel, segundo Santos (1995), a degenerescência passou a
ser definida como “um desvio doentio do tipo normal da humanidade” e foi
influenciada em seguida pela concepção natural-biológica da teoria evolucionista
darwinista.

42
Antes dessa publicação, Galton antecede dois artigos no Macmillan’s Magazine, em 1865.
43
O Traité de l’herédité (1850), de Prosper Lucas, e, principalmente o trabalho de Auguste Morel, Traité des
degenerescences physiquess, intellectuelles et Morales de l’espèce humaine, et des causes qui produisent ces
variétés maladives (1857) foram fundamentais para dar status de teoria à idéia de degenerescência e dando à
medicina e, nela, a psiquiatria, um instrumental relevante para intervenção civilização urbana e fabril.
 111

É importante salientar que, originalmente, Darwin não estabeleceu uma

transposição mecânica de sua concepção para a explicar o comportamento da
sociedade humana. As expressões como “o mais forte”, “o mais inteligente”,
“seleção natural” e outras do gênero foram apropriadas para investigar e
compreender os fenômenos sociais, considerando o movimento interno de
utilização do método das ciências naturais para a fundação das ciências sociais;
aos argumentos necessários para justificar a voracidade do imperialismo europeu
e, também, à consolidação da plataforma liberal que já vinha se formando com um
conjunto de teorias e tradições políticas desde o século XVII na Europa e América
do Norte.
Higienismo, eugenia e degenerescência foram veios importantes no campo
da medicina social do século XIX, estendendo sua influência para outras áreas
disciplinares, e, também, para o século XX. O enfoque médico de localizar no
processo civilizatório a causa das epidemias passou a ser permeado pela idéia da
inadaptação social, ou melhor, o indivíduo começava a ser identificado como o
responsável pelas conseqüências de suas ações. A novidade era que os
problemas e as respostas passavam a ser buscadas no indivíduo, e não na
sociedade ou em articulação com esta.
Embora Engels tenha elaborado o texto A situação da classe trabalhadora
na Inglaterra, entre 1844 e 1845, um pouco antes das importantes publicações de
Darwin (1859), Galton (1869) e Morel (1857), as idéias típicas da plataforma liberal
estavam em debate e circulação na Europa Ocidental, já com esse traço de
evocar a moralização e a culpabilização do indivíduo sobre as condições
inumanas em que vivia nas cidades. E o autor atribui esse deslocamento do objeto
da análise à necessária condição da burguesia de não ter interesse em alterar o
quadro de acumulação de capital que se forjava no período. Daí, Engels explicitar
o uso das idéias de naturalização da vida social pela classe proprietária a fim de
escamotear sua produção social mais ampla pelo modo de produção de base
urbana e industrial que se consolidava no período.
A condenação a semelhante trabalho, que toma do operário todo tempo
disponível, que mal o deixa comer e dormir, que não lhe permite fazer
exercícios físicos e desfrutar da natureza, sem falar da ausência de atividade
intelectual – a condenação a um tal trabalho não rebaixa o homem à condição
 112

animal? [...] – mas é exatamente isso que a burguesia não pode admitir. Não
pode admitir que a indústria, da qual tira seus lucros, gerou as grandes
cidades; e, por isso, aceita a idéia de que as grandes cidades se
desenvolveram por si mesmas e que as pessoas se instalaram nelas por livre
vontade, idéia que lhe permite atribuir todos os males a essa causa
aparentemente inevitável. Na realidade, as grandes cidades apenas se limitam
a desenvolver mais rápida e completamente um mal já existente em germe [...]
(ENGELS, 1845 / 2008, p. 159).

Engels observou que a cegueira da burguesia podia ser desnudada por um

“semiburguês”, conforme denomina o Dr. Alison – um tory –, que teria humanismo
suficiente para reconhecer tal nível de exploração. Para Alison, as “classes
inferiores” concentradas nas cidades não poderiam ser mais condenáveis do que
as “classes superiores”. Para ele, nas condições urbanas de vida, o “contágio do
vício” seria análogo ao contágio do tifo e não uma prática da “livre vontade”, da
“educação religiosa e moral” do indivíduo. Portanto, Engels utiliza-se de um
fragmento de Alison:
É nas grandes cidades que o vício espalha suas tentações e a lascívia, as
suas teias; nas grandes cidades, o erro é encorajado pela esperança da
impunidade e a preguiça nutre-se de exemplos inumeráveis. [...] A virtude é
desvalorizada e vegeta na sombra, os crimes aumentam porque dificilmente
são descobertos e as perversões têm como recompensa o prazer imediato.
[...] Tudo isso não provém de uma depravação anormal do caráter, mas da
natureza quase irresistível das tentações a que estão expostos os pobres. Os
ricos, que condenam o comportamento dos pobres, provavelmente cederiam
com a mesma rapidez à influência de causas análogas. Existe um grau de
miséria e uma imposição do pecado a que a virtude raramente pode resistir e a
que a juventude, especificamente, não consegue se contrapor. Em tais
circunstâncias, o progresso do vício é quase tão seguro e rápido quanto o do
contágio físico (1845 / 2008, p. 159-160).

Diante de fontes documentais como esta e de outras como as das

autoridades médicas na Inglaterra, algumas recém-publicadas44, Engels
demonstrou ter entrado em contato com essas idéias, mas a direção ético-política
que o autor toma para analisar as condições da classe trabalhadora, a embriaguez
e o uso de outras drogas por parte de seus membros aponta um sentido
diametralmente oposto. É esse itinerário, então, de análise sobre a embriaguez e
44
Embora Engels não cite diretamente o Dr. Edwin Chadwick, o qual examinava desde 1832, a prática e a
administração da antiga Lei dos Pobres e, mais tarde, em 1842, reuniu em três volumes seu relatório sobre as
condições sanitárias da população trabalhadora do País de Gales, Escócia e Inglaterra, trata-se de um dos
expoentes do projeto da reforma sanitária na Grã-Bretanha. O Dr. James Philips Kay (1804-1877), citado por
Engels, participou com dois outros médicos, em 1838, da Comissão da Lei dos Pobres, e trabalhava em
colaboração com Dr. Chadwick, reafirmando mais uma vez a intrínseca relação entre pauperismo e doença,
além dos custos econômicos das epidemias para a economia inglesa.
 113

sobre o uso de outras drogas, já presente no texto de Engels 45 – um não

especialista no tema, mas intelectual e militante da classe operária – que torna
sua apropriação peculiar e original para a temática.
Engels refere-se a um rol expressivo de drogas que circulam na classe
trabalhadora: bebidas alcoólicas, tabaco, ópio e outros narcóticos, remédios
patenteados, além da referência ao uso industrial do cânhamo, mas dá maior
atenção à “tentação da bebida” (2008, p. 167). Tratam-se de poucos fragmentos
no conjunto dessas referências às substâncias, especificamente vinte e quatro
citações, sendo dezenove referentes ao consumo de bebida alcoólica, uma ao uso
industrial do cânhamo, uma ao tabaco e duas ao consumo do ópio e seus
derivados. Do ponto de vista qualitativo e, em particular, sobre o alcoolismo, o
autor parece, em alguns momentos, estar dialogando com uma teia de idéias,
principalmente, as que eram propaladas por expoentes da medicina social no
século XIX.
A primeira referência de Engels sobre a prática de ir aos lugares de compra
e consumo de bebidas alcoólicas acorre-lhe já na Introdução do texto, quando ele
constrói uma espécie de linha de base sobre a vida dos trabalhadores antes da
consolidação da produção urbano-industrial. De forma sumariada, Engels observa
que o trabalhador encontrava-se no campo; produzia com sua família o que
consumia e levava algumas mercadorias para a troca no mercado local.
Apresentavam uma situação material mais vantajosa do que seus sucessores – o
operariado – e, inclusive, eram mais robustos em sua forma física.
[...] não precisavam matar-se de trabalhar, não faziam mais do que
desejavam e, no entanto, ganhavam para cobrir suas necessidades e
dispunham de tempo para um trabalho sadio em seu jardim ou em seu
campo, trabalho que para eles era uma forma de descanso; e podiam,
ainda, participar com seus vizinhos de passatempos e distrações – jogos
que contribuíam para a manutenção de sua saúde e para o revigoramento
de seu corpo (ENGELS, 2008, p. 46).

Engels acrescenta que o “nível intelectual e moral era o da gente do campo”

(idem) e o caracteriza a partir do isolamento do trabalhador na vida rural, pouco
participando da vida das cidades, sem domínio da língua escrita, indo

45
Para aprofundar o interesse pela biografia do autor, sugiro G. Mayer, Friedrich Engels. Biografia. México,
Fondo de Cultura Económica, 1979.
 114

regularmente à igreja e respeitando o mais importante proprietário de terras da

região – o esquire – “como seu superior natural, pediam-lhe conselhos,
submetiam-lhe suas pequenas querelas e prestavam-lhe todas as honras
inerentes a essa relação patriarcal” (2008, p. 47). A partir dos vínculos de trabalho
e de autoridade patriarcal, que se estendiam à família e à comunidade, a ida do
trabalhador à taberna se inseria nas teias das relações cotidianas às custas de
relações rígidas e verticais de poder, às restrições de circulação por outros
territórios e a um mundo mimético de baixa produção e circulação de mercadorias.
Eram gente “respeitável” e bons pais de família, viviam segundo a moral
porque não tinham ocasião de ser imorais, já que nas imediações não
havia bordéis e o dono da taberna onde eventualmente saciavam a sede
era também um homem respeitável e, na maior parte das vezes, um
grande arrendatário que fazia questão de ter boa cerveja, de manter as
coisas em ordem e de deitar cedo. Tinham os filhos em casa durante todo
o tempo e inculcavam-lhes a obediência e o temor de Deus; essas
relações patriarcais subsistiam até o casamento dos filhos (2008, p. 47).

Nessa ordem social, o ato de beber não é tomado por Engels como um
problema para o trabalhador. Compõe as condições de vida e de relações
comunitárias constitutivas da linha de base, que Engels está formulando para
apresentar o quanto o processo industrial alterou todas essas relações. Mas sua
posição à ordem feudal é incisivamente crítica e vislumbra na crescente
exploração do novo modo de produção e da vida aviltantes nos grandes centros
urbanos industriais os germens possíveis de superação da própria barbárie.
De fato, não eram verdadeiramente seres humanos: eram máquinas de
trabalho a serviço dos poucos aristocratas que até então haviam dirigido a
história; a revolução industrial apenas levou tudo isso às suas
conseqüências extremas, completando a transformação dos trabalhadores
em puras e simples máquinas e arrancando-lhes das mãos os últimos
restos de atividade autônoma – mas, precisamente por isso, incitando-os a
pensar e a exigir uma condição humana (2008, p. 47).

Essa linha de base é fundamental para a compreensão de todo o texto de

Engels e, no caso particular da citação sobre a taberna e do uso da boa cerveja
para contextualizar qual era a visão apresentada pelo autor sobre a vida do
trabalhador e da sua família no trânsito para a sociedade capitalista e o lugar das
relações patriarcais que sustentavam os vínculos familiares e comunitários na
sociedade precedente.
 115

Sobre a taberna, Engels observou, ainda, o impacto dos decretos de 1830

sobre a cerveja, que facilitaram a abertura das cervejarias – as jerry shops – onde
foi facultado o consumo no próprio local, quando antes podia-se apenas comprar,
mas não beber no próprio estabelecimento. Na cidade de Glasgow, em 1830,
havia uma taberna para cada doze imóveis e, em 1840, uma para cada dez (2008,
p. 164). Segundo Rosen (1994), com outras fontes documentais, em 1848, na
cidade de Birmingham, havia um botequim para cada 166 habitantes, o que
demonstra a extensão do mercado das bebidas alcoólicas nesses centros urbano-
industriais e o novo lugar das tabernas no circuito da comercialização dessa
mercadoria. No entanto, restringir as tabernas como espaços apenas para a
compra e consumo de bebidas seria limitar suas funções de socialização e de
lazer para a classe trabalhadora. Segundo Rosen (1994), até 1845, Manchester, a
primeira grande cidade industrial inglesa, não possuía sequer um único parque
público, cuja situação era semelhante a de outras cidades (1994, p. 159). Para os
trabalhadores, a taberna preenchia o vácuo de recreação e lazer, permitindo após
um dia extenuante de trabalho ou de busca por trabalho encontrar seus pares,
porém, em ambiente degradado, onde se reuniam homens, mulheres, crianças,
ladrões, escroques, prostitutas, todos podendo embriagar-se. As tabernas,
enquanto territórios desse tipo de socialização do trabalhador e do comércio das
bebidas alcoólicas para essa classe, parecem, para Engels, ter se tornado uma
expressão da perda das relações patriarcais, de propriedade e de trabalho da
sociedade medieval.
Gleba a gleba, as terras comunais vêm sendo apropriadas para cultivos
privados, sem dúvida com vantagens para a agricultura, mas com grandes
prejuízos para os trabalhadores; onde existem terras comunais, o
proletário pode desfrutar de um espaço aberto e arejado para seus jogos;
mas tudo isso está se tornando inviável, diminuem as alternativas dos
proletários e a juventude, privada de seu espaço, acaba freqüentando as
tabernas (ENGELS, 1845 / 2008, p. 313).

Mas retornando à Introdução do texto, Engels apresentou dados relevantes

sobre o desenvolvimento da indústria na Inglaterra e fez rápida menção ao uso do
cânhamo como matéria prima na indústria têxtil. Desde 1760, esse era o principal
ramo do desenvolvimento industrial com a produção do algodão; a de tratamento
da lã; a do linho e a da seda, acompanhadas por outros ramos, como a produção
 116

do carvão, ferro, meios de transporte e de comunicação (ferrovias, pontes, canais,

estradas), além de uma agricultura de base fundiária e mecanizada que expulsava
os trabalhadores do campo. Só a indústria, passados oitenta anos, respondia por
dois terços da ocupação da classe laboriosa, concentrando-os em cidades, agora,
de alta densidade demográfica e sob condições de extrema pauperização.
No século XIX, a indústria inglesa estabeleceu importantes relações
comerciais internacionais e com o apoio de forças militares do Estado ou de seus
próprios monopólios criou o Império Britânico. A indústria de linho, apesar de um
progresso mais lento no início, é um exemplar dessa assertiva, demonstrando o
êxito do desenvolvimento da mecânica, de uma produção crescente e dos nexos
comerciais internacionais.
Na indústria do linho os progressos foram mais lentos, porque a natureza
particular da matéria-prima tornava muito difícil o emprego da máquina de
fiar. [...] graças aos aperfeiçoamentos que receberam na Inglaterra [...], a
indústria inglesa do linho conheceu um rápido desenvolvimento. Em 1814,
em Dundee, importaram-se 3 mil toneladas de linho, em 1835 cerca de 19
mil e 3,4 mil de cânhamo. A importação de linho irlandês pela Grã-
Bretanha passou de 32 milhões de jardas em 1800 para 53 milhões em
1825 (das quais grande parte foi reexportada) (ENGELS, 1845 / 2008, p.
53, grifos do autor).

Somente nessa citação aparece o uso do cânhamo para servir como

matéria-prima para a indústria têxtil. Os usos recreativo, medicinal ou ritualístico
da maconha não comparecem, então, em qualquer outro fragmento. O autor finda
a Introdução referindo-se à responsabilidade moral da classe proprietária pela
miséria em que vive o operariado, mas compreende que se trata de uma posição
tipicamente liberal da burguesia de deixar à própria sorte os trabalhadores.
Parece ser, então, na fundação da sociedade urbano-industrial, na oferta de
um trabalhador totalmente extenuado pelo labor fabril, livre e desprotegido das
tradições patriarcais precedentes, que Engels nos oferece ricos cenários sobre a
presença da embriaguez e do uso do ópio nas condições de vida desse
trabalhador.
A escolha dos fragmentos a seguir foi orientada pelos momentos em que o
autor parece dialogar direta ou indiretamente com as distintas posições em tensão
na medicina social sobre as funções dos alcoólicos, além daquelas em que Engels
 117

oferece sua compreensão para o uso dessas bebidas e do ópio por parte de uma
ótica dos trabalhadores.
Chama a atenção na análise de Engels a centralidade da Revolução
Industrial e a conformação das duas classes fundamentais na nova sociedade. A
Inglaterra e a cidade de Manchester, em particular, tornaram-se as oficinas de sua
observação e, em meados da década de 1840, ele vai se referir a um aparente
paradoxo: as cidades se tornam grandes centros urbanos e industriais, acorrendo
e concentrando milhões de trabalhadores, que passaram a viver em condição
“repugnante, que revolta a natureza humana” (Engels, 1845 /2008, p. 68), porém,
cada qual sob profundo isolamento e atomização social. O autor parece apontar
as bases da formação do individualismo burguês, cuja questão é essencial para
entender a tomada do uso das drogas como um problema novo – individual e
societário.
[...] nos sentimos atordoados com a grandeza da Inglaterra antes mesmo
de pisar no solo inglês.
Mas os sacrifícios que tudo isso custou, [...] esses londrinos tiveram de
sacrificar a melhor parte de sua condição de homens para realizar todos
esses milagres da civilização de que é pródiga a cidade (...). Até mesmo a
multidão que se movimenta pelas ruas tem qualquer coisa de repugnante,
que revolta a natureza humana. [...] Essa indiferença brutal, esse
insensível isolamento de cada um no terreno de seu interesse pessoal é
tanto mais repugnante e chocante quanto maior é o número desses
indivíduos confinados nesse espaço limitado; e mesmo que saibamos que
esse isolamento do indivíduo, esse mesquinho egoísmo, constitui em toda
a parte o princípio fundamental da nossa sociedade moderna, em lugar
nenhum ele se manifesta de modo tão repugnante e claro como na
confusão da grande cidade. A desagregação da humanidade em
mônadas, cada qual com um princípio de vida particular e com um objetivo
igualmente particular, essa atomização do mundo, é aqui levada às suas
extremas conseqüências (1845 / 2008, p. 67-8).

Para Engels, trata-se de um turbilhão caótico onde o trabalhador é lançado

numa relação de extrema desigualdade, já que está exposto à exploração da
classe média – a burguesia –, a qual não tem interesse em desvelar essa
realidade: “a burguesia não deve dizer a verdade: pronunciá-la equivaleria a
condenar a si mesma” (1845 / 2008, p. 69, grifos do autor). Uma burguesia que é
acusada por Engels de assassinato social contra os trabalhadores e que tem,
inclusive, interesse em manter a desordem social.
A sociedade, inteiramente atomizada, não se preocupa com eles,
atribuindo-lhes o encargo de prover suas necessidades e as de suas
 118

famílias, mas não lhes oferece os meios para que o façam de modo eficaz
e permanente. Qualquer operário, mesmo o melhor, está constantemente
exposto ao perigo do desemprego, que equivale a morrer de fome e são
muitos os que sucumbem (1845 / 2008, p. 115).

As posições, portanto, em que Engels vai assentado sua análise o

diferencia profundamente das soluções anunciadas por autoridades do período, na
medida em que ele compreende e se apropria da lógica central do novo modo de
produção, colocando-a como uma determinação central: há uma guerra social
permanente entre as classes sociais que se forjam no período. A burguesia, na
posição de proprietária dos meios de produção e do crédito, com força para
explorar o operariado – nas relações de trabalho e de vida em geral –, e este, na
posição de vender sua força de trabalho, restando-lhe apenas sobreviver sob
condições aviltantes nas cidades. O autor está se referindo à burguesia que,
deixando sua efervescência revolucionária, tem como único interesse lucrar com
os seus negócios. Sua esperança em um processo de transformação recaía
unicamente sobre o movimento operário, já que avalia que a classe proprietária
não tem interesse em alterar tal desordem social. Quando muito, atende às
“prescrições elementares dos serviços de higiene” (1845 / 2008, p. 149) e como
atesta Rosen (1994), obrigada pelos custos econômicos das doenças.
Estávamos na Era do Homem Econômico. Ao discutir o impacto da doença
sobre os trabalhadores, o Comitê Especial sobre a Saúde das Cidades
declarou, em 1840: “as vantagens que o país usufrui, graças a seu
trabalho, diminuirão tanto, e as despesas necessárias para manter e
reprimir os trabalhadores aumentarão tanto [...]”. O comitê continuou, “[...]
algumas dessas medidas são urgentes, como clamores de humanidade e
justiça para grandes multidões de nossos irmãos, e como necessárias, não
menos, para o bem-estar dos pobres e para a defesa da propriedade e
para a segurança do rico”. Podiam-se considerar a doença e a pobreza
como parte do plano do Todo-Poderoso. Mas quando estas feriam ou
matavam o trabalhador e interferiam com a sagrada máquina industrial,
tinha chegado o tempo de os homens ganharem consciência e agirem
(ROSEN, 1994, p. 164).

Engels parece tomar de forma crítica, irônica e carecer de qualquer crença

de que as propostas sanitárias alterem o quadro de barbárie vivida pelos
trabalhadores nas grandes cidades, mas identifica que as epidemias de tifo e,
sobretudo, a de cólera tenham despertado a sonolenta consciência dos serviços
de higiene, na medida em que trouxe riscos e danos concretos à classe
proprietária, seja pelo afastamento e morte dos operários, seja pelo adoecimento
 119

dos seus próprios membros. Apesar de se utilizar dos relatórios de autoridades

médicas do período, que também estavam descrevendo e analisando as
condições de vida da classe trabalhadora, demonstra que as posições da
vigilância sanitária são diretamente produzidas e respondidas no âmbito dos
interesses da burguesia.
Já mencionei a invulgar atividade que a vigilância sanitária exercitou
quando da epidemia de cólera em Manchester. Quando a epidemia deu
seus primeiros sinais, uma onda de pavor envolveu a burguesia da cidade.
De súbito, ela se recordou da insalubridade dos bairros pobres – e tremeu
com a certeza de que cada um desses bairros miseráveis iria se constituir
num foco da epidemia, a partir do qual o cólera estenderia seus tentáculos
na direção das residências da classe proprietária (ENGELS, 1845/2008, p.
149).

Engels desconsidera as tensões produzidas pelas propostas dos

sanitaristas que terminavam por exigir uma responsabilidade pública para o
controle das doenças infecto-contagiosas a partir da intervenção sobre o ambiente
das habitações e do trabalho. A principal autoridade sanitária na Inglaterra, até
meados do século XIX, o Dr. Chadwick – não citado por Engels – ao final de sua
participação no primeiro Conselho Geral de Saúde Pública (1848-1854) da
Inglaterra, quando se despede da gestão pública, descreve da seguinte forma a
intrincada correlação de forças:
Os agentes parlamentares são nossos inimigos jurados”, ele escreveu,
“porque nós reduzimos despesas, e, conseqüentemente, seus honorários,
a limites razoáveis; também os engenheiros civis, porque nós
selecionamos homens capazes, que puseram em prática novos princípios,
e por um salário menor; o Colégio de Médicos, e todos os seus
dependentes, por causa de nossa ação independente e de nosso sucesso
ao lidar com o cólera, quando sustentamos e provamos, que muitos
médicos da Lei dos Pobres sabiam mais que todos os vistosos e
elegantes doutores de Londres; todos os conselhos de
Administradores, porque expusemos seu egoísmo, sua crueldade, sua
relutância em atender e aliviar o sofrimento do pobre nos dias das
epidemias; também no Tesouro (onde os subalternos odiavam Chadwick,
com um rancor antigo, retribuído); as companhias de água, porque nós
as desnudamo.s, e criamos um método de abastecimento que as
substituiu completamente; os Comissários dos Esgotos, pois nossos
planos e princípios eram o reverso dos seus; eles nos odiavam com ódio
puro (CHADWICK apud ROSEN, 1994, p 170, grifos meus).

Esses conflitos não poderiam ser creditados ao caráter centralizador do Dr.

Chadwick ou qualquer atributo pessoal de outros sanitaristas. Tratava-se de
modos concretos e distintos de operar projetos sociais, capilarizados por frações
 120

de classe. No caso da burguesia, em sua sonolenta consciência, ela ainda

precisou ver a força do movimento dos trabalhadores famintos com a importante
revolução de 1848, que tinha como objetivo a radicalidade de uma república
democrática e social. Apesar de ser a primeira revolução de trabalhadores
potencialmente transnacional e de ter sido um marco para a formação de uma
consciência de classe dos trabalhadores no marco da guerra social, ela não logrou
êxito, porém, foi fundamental para o operariado se constituir e ser reconhecido
como um sujeito político e, passo-a-passo, fortaleceu o caminho para um conjunto
de reformas, dentre elas, na Inglaterra, a reforma sanitária com o Ato de Saúde
Pública de 1848. Desse Ato, foi criado o já citado primeiro Conselho Geral de
Saúde Pública, o qual teve breve existência, findando-se na primeira gestão e só
retomado em 1875, com novo ato.
Contudo, em 1845, do turbilhão caótico, Engels demonstra como o
trabalhador podia submergir ao turbilhão da degradação moral. A habitação da
classe operária normalmente se localizava em vielas escondidas, por vezes, nos
“bairros de má fama”, tomadas por detritos vegetais e animais, sem esgotos ou
canais de escoamento, cheias de charcos estagnados e fétidos (ibidem, 70), com
ventilação precária, sob ocupação de numerosas pessoas em porões e sótãos,
muitas vezes sem qualquer móvel, dormindo o trabalhador vestindo farrapos sobre
palhas e, ainda, dividindo o mesmo cômodo com outras famílias. Embora nem
todos os operários londrinos pudessem viver nessas condições haviam outros que
podiam decair ainda mais, conforme atesta um fragmento do jornal o Times, de 12
de outubro de 1843, citado por Engels:
Nossa seção policial publicada ontem indica que dormem nos jardins,
todas as noites, cerca de cinqüenta pessoas, sem outra proteção contra as
intempéries que árvores e tocas escavadas em muros. Em sua maioria,
são moças que, seduzidas por soldados, vieram do campo e,
abandonadas neste vasto mundo à degradação de uma miséria sem
esperança, tornaram-se vítimas inconscientes e precoces do vício.
Na realidade, isso é assustador. Os pobres estão em toda parte. Por toda
parte, a indigência avança e insere-se, com toda a sua monstruosidade, no
coração de uma grande e florescente cidade [...]. Mas é assustador que,
no próprio recinto da riqueza, [...] numa área da cidade onde o requinte da
arquitetura moderna prudentemente impediu que se construísse qualquer
moradia para a pobreza, [...] é assustador que exatamente aí venham
instalar-se a fome e a miséria, a doença e o vício, com todo o seu cortejo
de horrores, destruindo um corpo atrás de outro, uma alma atrás de outra!
(1845 / 2008, p. 75-6, grifos do autor).
 121

Tratava-se de uma realidade comum a todas as grandes cidades inseridas

na esfera capitalista industrial do período e Engels, enfaticamente, utiliza o termo
barbárie para essas e outras condições aviltantes do trabalhador em
contraposição à expressão grau de civilidade alcançado pela mesma sociedade no
século XIX. No caso particular da habitação operária chega a denominá-la como
“estábulos habitados por seres humanos” (1845 / 2008, 94), embora um pouco
antes faça uma ressalva ao registrar as condições de albergues num dos bairros
de Edimburgo, em 1839.
Nos albergues mais sórdidos dormem juntas, sobre o mesmo chão, dez,
doze e às vezes vinte pessoas de ambos os sexos e de todas as idades,
mais ou menos desnudas. Esses alojamentos são usualmente (generally)
tão sujos, úmidos e arruinados que ninguém gostaria de ter ali seu cavalo
(1845 / 2008, p. 81).

Engels afirma, então, que o conhecimento das condições de habitação, de

como o trabalhador satisfaz a necessidade de um teto, torna-se um critério para
permitir saber como são satisfeitas as outras necessidades (1845 / 2008, p. 107),
dentre elas, a própria qualidade da vida familiar.
Em síntese, nas moradias operárias de Manchester não há limpeza nem
conforto e, portanto, não há vida familiar possível; só podem sentir-se à
vontade nessas habitações indivíduos desumanizados, degradados,
fisicamente doentios e intelectual e moralmente reduzidos à bestialidade
(1845 / 2008, p. 105).

Como parte da indignação de Engels sobre a que nível chegou a

exploração sobre os operários e a completa distância das autoridades policiais,
sanitárias etc para proteção daquela classe, ele destaca a venda de gêneros
alimentícios falsificados e, por vezes, envenenados. Nesse contexto, citando uma
edição do Liverpool Mercury, de 09 de fevereiro de 1844, que refere a adulteração
da manteiga, do açúcar, do café moído, do cacau, dos chás, da pimenta, foi
incluído, na condição de gêneros de primeira ordem, o vinho do Porto e o tabaco.
O vinho do Porto é literalmente falsificado (com corantes, álcool etc.), uma
vez que se bebe mais na Inglaterra do que todo o Porto produzido em
Portugal. E o tabaco é mesclado a substâncias de toda espécie, qualquer
que seja a forma sob a qual é posto à venda (1845 / 2008, p. 112, grifos
meus).

A afirmação em negrito não comparece com qualquer dado estatístico que

a ateste. Estimo que o desenvolvimento urbano-industrial obtido pela Inglaterra no
 122

período, aliado à barbárie vivida por amplo segmento da população trabalhadora,

dêem a medida exata do fértil terreno para a produção do moderno alcoolismo e
de tal assertiva. Nesse circuito, Engels desvela que a lógica da adulteração
compõe a lógica da concorrência intercapitalista e da obtenção de lucros sobre
certos segmentos sociais e utiliza o tabaco para demonstrá-la – curiosamente um
parágrafo entre parêntesis.
(Posso acrescentar que, em virtude da falsificação geral do tabaco,
universalmente difundida, alguns dos mais respeitados tabaqueiros de
Manchester declararam publicamente, no verão passado, que nenhuma
firma poderia subsistir sem adulterar o produto e que nenhum cigarro com
preço inferior a três pence é composto apenas por tabaco) (1845 / 2008,
p. 112, grifos do autor).

Mas a barbárie que para Engels tem sua produção e reprodução motivada
pela guerra social intra e inter-classes sociais, parece ser graduada por níveis de
deterioração. Ele chama atenção da imigração irlandesa, cujos trabalhadores
ocuparam na Inglaterra o “lugar mais baixo da escala social que pode existir num
país civilizado” (1845 / 2008, p. 134).
Por que discorrer sobre essa imigração? Pode ser ela relevante para o
presente trabalho? Justamente porque Engels aborda de forma mais detida o
alcoolismo nesses trabalhadores, aumentando a freqüência de citação sobre esse
fenômeno, e, claramente, dialoga com idéias conservadoras, algumas de natureza
malthuseana, outras advindas do Movimento de Temperança, ambas sob o marco
da programática liberal burguesa.
Os trabalhadores irlandeses afluíram para a Inglaterra ao longo do processo
da Revolução Industrial, atingindo a cifra de 1 milhão de pessoas até a década de
1840. Segundo Engels, anualmente, imigravam, ainda, cerca de 50 mil
trabalhadores da Irlanda, os quais não conheciam “os benefícios da civilização,
habituados desde a infância a privações de toda a sorte, brutais, alcoólatras,
pouco se importando com o futuro” (1845 / 2008, p. 131). Eles se tornaram a
reserva necessária para o desenvolvimento da indústria britânica, estabelecendo
concorrência com os trabalhadores ingleses a um “mínimo de salário” (1845 /
 123

2008, p. 119 e 133) e fomentaram “costumes grosseiros”46 para o conjunto da

classe trabalhadora.
Nesse momento, Engels parece dialogar de forma crítica com as idéias
moralizadoras e conservadoras dos higienistas, corrente principal da medicina
social do período, e esboça idéias importantes que comporão, no século seguinte,
certa linha da psicanálise. A posição do autor quanto ao alcoolismo no trabalhador
irlandês está diretamente relacionada com a subtração de civilidade sofrida na
nova ordem social, que o exclui da riqueza produzida socialmente, obrigando-o a
se contentar com o mínimo de necessidades vitais e a responder a esse
desconforto com qualquer forma de prazer. Para Engels, a tentação do alcoolismo
no trabalhador parece ser uma expressão da tensão humana permanente entre
forças poderosas47, as quais, no solo concreto da sociedade burguesa se tornam
profundamente desiguais e primitivas. Vejamos, então, com as próprias palavras
do autor qual o seu entendimento sobre o alcoolismo e sua oposição em inculcar
culpa ao trabalhador sobre essa experiência:
Um pobre diabo como esse deve experimentar pelo menos um prazer
qualquer; a sociedade o exclui de todos, exceto um – o de ir beber aguardente
à taberna. Para o irlandês, a aguardente é a única coisa que torna a vida digna
de ser vivida; a aguardente e, claro, seu temperamento desleixado e jovial; eis
por que se entrega à bebida até a mais completa embriaguês. [...] Tudo, no

46
Expressões como “costumes grosseiros”, “temperamento desleixado e jovial”, “caráter meridional,
frívolo” e outras, citadas por Engels para se referir aos irlandeses, podem ser tomadas como exemplares do
preconceito de natureza étnica que atravessava o autor, e cuja questão é recuperada em certos trabalhos
biográficos sobre ele e Karl Marx. Uma que permite aprofundar a concepção de etnia, inclusive, com
referência à presença de especialistas da frenologia no círculo comunista do período e contemporâneo à Marx
e Engels, é o trabalho de Wilhelm Libknecht, Karl Marx: Biographical Memoirs, tradução de E. Untermann,
Londres, 1901. No entanto, no texto em análise do jovem Engels, a idéia da “mistura de raças”,
normalmente, execrada pelas posições higienista e, sobretudo, a eugenista, é valorizada pelo autor.
Sob muitos aspectos, os irlandeses relacionam-se com os ingleses assim como os
franceses com os alemães e a mescla do temperamento irlandês, mais leve, mais
emotivo, mais caloroso, com o temperamento inglês, tranqüilo, perseverante, refletido,
há de ser, a longo prazo, proveitosa para as duas partes. O egoísmo brutal da
burguesia inglesa estaria muito mais enraizado na classe operária se o caráter
irlandês, generoso ao limite da abnegação, fortemente dominado pelos sentimentos,
não atenuasse, seja pela mistura de raças, seja pelas relações cotidianas, o caráter
inglês, frio e racional (Engels, 1845 / 2008, p. 162).
47
Por opção, nesse momento do texto, não haverá referências diretas aos conceitos e noções da psicanálise,
mas deve-se registrar que as forças poderosas em direção ao prazer, aí, relacionadas, tem alguma
similaridade com as noções de pulsão de vida e pulsão de morte. Na área das drogas há bibliografia extensa
sobre esse debate, mas sugiro duas: OLIEVENSTEIN, Claude et al.. A clínica do toxicômano: a falta da
falta. Porto Alegre, Artes Médicas, 1989; e GURFINKEL, Décio. A Pulsão e seu Objeto-Droga: Estudo
Psicanalítico sobre a Toxicomania. Petrópolis, Vozes, 1995.
 124

irlandês, favorece o alcoolismo: seu caráter meridional, frívolo, sua grosseria,

que o situa quase ao nível de um selvagem, seu desprezo pelos prazeres mais
elevados, que não sabe apreciar em função de sua rudeza, a falta de higiene e
a miséria. A tentação é muito forte, ele não resiste e bebe todo o dinheiro que
ganha. Como poderia ser diferente? Como pode a sociedade – que o relega a
uma situação em que se tornará alcoólatra quase por necessidade, deixa-o
embrutecer-se e não se preocupa com ele – acusá-lo quando, de fato, ele se
torna um bêbado? (1845 / 2008, p. 133-4).

Engels parece ferir a programática liberal que atribui ao indivíduo a

responsabilidade pelo seu sucesso em meio às forças invisíveis do mercado. O
alcoolismo vivido pelo indivíduo não deveria ser compreendido a partir de uma
etiologia endógena ao corpo e a moral dos trabalhadores. Assim, Engels ressitua
o alcoolismo no âmbito das determinações centrais de exploração da ordem social
burguesa, sendo uma expressão social e individual do amplo processo de
produção da degradação física e moral sofrida pelos trabalhadores.
Aqui, merece o texto duas observações, considerando que não há a
pretensão de se extrair do trabalho de Engels qualquer abordagem explicativa e
conclusiva sobre o alcoolismo para a contemporaneidade, e, também, porque se
quer preparar o leitor para compreender a rápida combinação que se observou, já
no final do século XIX, entre a produção de novas drogas e seu consumo de
massa. Que território foi esse, geográfico e simbólico, que se constituiu nos países
de desenvolvimento capitalista que permitiram a transmutação de certas plantas
especiais em mercadorias requeridas por seus consumidores quase por
necessidade? Há, sim, questões importantes a serem observadas no texto de
Engels referentes à fundação do moderno alcoolismo (Santos, 1995) e outras que
expressam dilemas ainda atuais. Com isso deve ser lembrado ao leitor que não se
está afirmando que o capitalismo, enquanto modo de produção, seja a etiologia do
alcoolismo, na medida em que essa experiência não ficou restrita as sociedades
que o adotaram no século XX.
O que se está construindo aqui é um percurso histórico no qual, em meio à
guerra social inter e intra-classes sociais, o alcoolismo compareceu como um meio
para aliviar à barbárie estrutural vivida pelos trabalhadores mais aviltados e, de
forma simultânea, impingiu a eles um aprofundamento dessa mesma condição.
 125

Engels chega, inclusive, em dois momentos, a enunciar que o alcoolismo nos

trabalhadores se torna uma espécie de saída sem saída.
Para escapar ao desespero, o operário tem dois caminhos: a revolta
interior e exterior contra a burguesia ou então o alcoolismo, a
degradação. E os operários ingleses valem-se de ambos (ENGELS,
1845 / 2008, p. 178).

O mirante da análise do autor realiza um giro para se contrapor ao ethos

individualista que se fortalecia por todos os poros da sociedade – na nascente
medicina social e na sociologia, por exemplo –, mas nos oferece subsídios para
uma reflexão que articula os processos sociais e o individual. Quando ele refere
que aos trabalhadores irlandeses, sem expectativas sobre o futuro, só lhes restam
procurar qualquer prazer no presente, como uma busca própria da condição
humana, porém, aviltada nas condições históricas concretas da Inglaterra, em
meados do século XIX, esse pensamento apresenta questão relevantíssima e
atual.
Naquele momento, o tema do prazer, do seu uso “equilibrado”, é tratado de
forma particular pelo Movimento de Temperança, que teve sua origem na
Inglaterra, já em finais do século XVIII. Tratava-se de uma vertente do
individualismo liberal, fomentada pela cultura de natureza protestante, onde o
cuidado de si se tornava objeto central de preocupação e intervenção. Para
Vasconcelos (2003), esse tipo de cuidado tornava-se uma estratégia para lidar
com problemas pessoais e sociais, inclusive, criticando as práticas filantrópicas
tradicionais (2003, p. 84). O engenheiro Samuel Smiles publicou o livro Auto-ajuda
– com ilustrações de conduta e perseverança, em 185948, sendo um exemplar do
Movimento de Temperança do período. Vasconcelos, então, cita um fragmento de
Smiles.
Os céus ajudam aqueles que ajudam a si mesmos constitui uma máxima
muito bem testada, corporificando em poucas palavras o resultado da
vasta experiência humana. O espírito da auto-ajuda representa a raiz do
genuíno crescimento do indivíduo; e, exemplificando na vida de muitos,
48
Segundo Vasconcelos (2003), o livro Auto-ajuda – com ilustrações de conduta e perseverança, de Samuel
Smiles, foi traduzido para muitas línguas em sua primeira edição, em 1859, e vendeu cerca de quatro milhões
de exemplares. Sua reedição somente em 1986, na Era Tatcher, quando a ideologia neoliberal estava se
fortalecendo e, mais uma vez, ao indivíduo coube o mérito do seu sucesso, parece recolocar a possibilidade de
reatualizar a tradição do movimento de temperança, o qual, ao longo do século XX, demonstrou sua força,
sobretudo nos EUA no plano legislativo e no fomento da fundação de Alcoólicos Anônimos, em 1935. A
presença do movimento de temperança neste país será retomada no capítulo II dessa tese.
 126

constitui a verdadeira fonte do vigor e da força nacional. A ajuda do

exterior freqüentemente gera enfraquecimento em seus efeitos, mas a
ajuda de dentro invariavelmente revigora. Independente se feita por
homens ou classes, de certa maneira tira o estímulo e a necessidade de
fazer por eles mesmos; e onde os homens estão sujeitos à orientação e ao
governo de cima, a tendência invevitável é torná-los comparativamente
imprestáveis (VASCONCELOS, 2003, p. 85).
O debate da temperança e da intemperança na prática dos prazeres era
intenso na sociedade inglesa e arrastava milhares de trabalhadores para as
Sociedades de Temperança, segundo o conservador Sir Keith Joseph, membro do
parlamento britânico nos anos de 1980, ao prefaciar a segunda edição do livro de
Smiles, em 1986. Novo fragmento, agora, de Joseph, foi citado por Vasconcelos:
[...] pouco podia ser esperado do governo, mas muito podia ser esperado
dos indivíduos, o culto da auto-ajuda e do autodesenvolvimento foi forte e
difuso – representando o valor da conquista acima daquela do berço.
Havia, em 1860, cerca de duzentos mil membros dos institutos de
mecânica. Havia sociedades de desenvolvimento mútuo, liceus e
bibliotecas – e a educação de adultos teve lugar em todas elas. Havia três
milhões de membros nas Friendly and Provident Societies (Sociedades
Amigas e Providentes) e três milhões de membros nas Temperance
Societies (Sociedades de Temperança) (VASCONCELOS, 2003, p. 84).

Uma preocupação central das Sociedades de Temperança foi a abstinência

ao álcool, inicialmente, atentas apenas às bebidas destiladas, mas, em seguida, já
incluindo as bebidas fermentadas como o vinho e as cervejas, mais comuns no
consumo da classe trabalhadora. No entanto, Engels não ratifica a força do
Movimento de Temperança sobre a classe trabalhadora na Inglaterra quanto ao
objetivo propalado – abstinência alcoólica –, face à gravidade e extensão do
alcoolismo na classe trabalhadora. Contudo, parece observar nelas algum nível de
positividade, talvez, como uma via de saída para uma parcela diminuta dos
trabalhadores, constrangida pelo alcoolismo e, também, como uma via de
recomposição de possíveis vínculos sociais perdidos na passagem da sociedade
feudal à urbano-industrial.
Quem pôde constatar em pessoa a extensão do alcoolismo entre os
operários ingleses acredita facilmente em lorde Ashley, segundo o qual
essa classe gasta ao ano cerca de 25 milhões de libras em bebidas
alcoólicas, e podemos imaginar o agravamento da situação material, o
terrível debilitamento da saúde física e moral e a destruição dos vínculos
familiares resultantes disso. As sociedades antialcoólicas fazem muito,
mas que milagre podem realizar uns poucos milhares de militantes
abstêmios (teetotallers) em face de milhões de trabalhadores? Quando o
padre Mathew, o apóstolo irlandês da temperança, percorre as cidades
inglesas, muitas vezes de trinta a sessenta mil trabalhadores fazem o
 127

pledge (voto pela abstenção), mas poucas semanas depois já o

esqueceram. Por exemplo: se, em Manchester, contarmos as pessoas que
nos últimos anos juraram não beber mais, teremos mais gente que os
habitantes da cidade e, contudo, não verificaremos uma redução do
alcoolismo (ENGELS, 1845 / 2008, p. 166).

Os números de membros do Movimento de Temperança na Inglaterra,

citados pelo Sir Keith Joseph, apesar de relevantes para demonstrar o foco de
quem sofria a intervenção daquelas sociedades, parecem carecer de efetividade
prática quanto à abstinência ao álcool. Mas, seguramente, delimita uma outra
vertente da plataforma liberal que incidiu atenção central aos prazeres motivados
pelo consumo do álcool, pelas práticas do sexo e dos jogos para uma classe, em
particular, os indivíduos trabalhadores.
Engels, explicitamente, chega a recolocar em seu texto questões relativas à
busca do prazer pela classe trabalhadora e questiona a burguesia sobre a
reprovação que faz dos hábitos dos trabalhadores, conforme o trecho abaixo:
No fim das contas, todos os defeitos dos operários se reduzem à busca
desenfreada do prazer, à falta de precaução e previdência, à recusa em se
submeter à ordem social e, de um modo mais geral, à incapacidade de
sacrificar a satisfação do momento por uma vantagem mais distante. Mas
o que há de surpreendente nisso? Uma classe a que, mediante seu árduo
trabalho, só se tornam acessíveis uns poucos e miseráveis prazeres
materiais, pode essa classe deixar de lançar-se cegamente a eles? Uma
classe de cuja instrução ninguém cuida, submetida a todos os caprichos
da sorte, que não tem a menor chance de uma vida segura, como pode
essa classe ter motivos para ser previdente, para levar uma vida
“equilibrada” e, em vez de aproveitar o presente, preparar-se para uma
gratificação futura que, em seu caso, dado sua posição sempre instável, é
absolutamente incerta? (1845 / 2008, 166-7).

Em partes do mundo, a classe trabalhadora avançou em graus de civilidade

com suas lutas, porém, infelizmente, aquelas condições dos trabalhadores
irlandeses mantêm-se atuais para milhões de homens e mulheres no planeta que
estão na condição de “supérfluos” – termo também utilizado por Engels para se
referir à massa de trabalhadores desempregados e fora da reserva do mercado de
trabalho em tempos de crise e depressão econômica – e que acorrem aos
serviços sociais para encontrar alguma forma de reciprocidade as suas
necessidades vitais mais gerais. O indivíduo se vê impedido de estabelecer um
contrato com essa sociedade, um pacto social49, que o faça renunciar ao prazer no
49
O texto de PELLEGRINO, Hélio. Pacto Edípico e Pacto Social. IN PY, LUIZ Alberto et al. Grupo sobre
grupo. Rio de Janeiro, Rocco, 1987, acrescido das leituras do de Herbert Marcuse, Eros e Civilização: uma
 128

presente para vivê-lo no futuro, pois, essa (des)ordem social não lhe assegura
qualquer garantia social como retorno. Como pensar em políticas sociais públicas
que desloque a busca do indivíduo por qualquer prazer no presente em
investimento em outros objetos, em outras formas qualitativas de relações com
objetos da civilidade e para desfrutá-los em outros tempos biográficos e sociais?
Esse é um debate importante para se compreender, de forma retrospectiva,
a receptividade na Europa e nos países por onde passaram os veios
colonizadores e imperialistas para se estruturar o mercado de outras drogas e,
sobretudo, o seu consumo. Devendo-se fazer a ressalva de que, inicialmente, não
nos parece que drogas como a cocaína, morfina e heroína foram signos iniciais da
barbárie. Para a classe médica e industriais farmacêuticos, elas abarcavam
funções terapêuticas; faziam parte do progresso civilizatório que era engendrado
na Europa Ocidental do século XIX. O trabalho de Engels nos antecipa ao
descortinar os porões da barbárie: ela está sendo produzida simultânea ao projeto
civilizatório na ordem burguesa. Nesse terreno, as promessas civilizatórias não se
realizavam de forma universal e mais: podiam criar uma força centrífuga poderosa
e crescente absorvendo quase tudo e quase todos à barbárie. E nesse ponto, a
embriaguez do trabalhador desloca-se de um ritual festivo e de lazer para ser
marca indelével da degradação mais ampla de sua condição econômica, política,
educacional, moral e física.
Engels, ao trabalhar com um material efervescente de variáveis relativas as
condições concretas de vida do trabalhador, inclusive, em alguns momentos,
registrando cartas e histórias pessoais e familiares desses sujeitos, estabelece,
então, um mirante crítico ao ethos burguês individualista, mas, fundamentalmente,
à produção exponencial da exploração e opressão sobre o trabalhador começando
pelo trabalho, mas se estendendo por todas as áreas da vida – habitação,
alimentação, vestuário, saúde etc. Daí, ele inferir idéias sobre o alcoolismo a partir
de um posicionamento ídeo-político que vincula sua análise à possível ótica do
trabalhador.

interpretação filosófica do pensamento de Freud, e o de Freud, O mal-estar da civilização, permitem

aprofundar o debate sobre o pacto social, o qual articula, de forma recíproca, as condições concretas de
garantias sociais asseguradas por dada sociedade para e a atualização coletiva da trama do pacto edípico.
 129

Nesse caminho, encontrando-se o trabalhador destituído de tudo, exceto

seu corpo, Engels observa que, além da bebida, a procura por prazer inclui o
sexo.
É verdadeiramente revoltante o modo como a sociedade moderna trata a
imensa massa dos pobres. [...] Submete-os às mais violentas emoções, às
mais bruscas oscilações entre medo e esperança e persegue-os como a
uma caça, não lhes concedendo nunca um pouco de paz e de
tranqüilidade. Priva-os de todos os prazeres, exceto de sexo e da bebida –
mas porque diariamente os faz trabalhar até o esgotamento de suas forças
físicas e morais, esses dois últimos prazeres permitidos são degradados
pelos piores excessos (1845 / 2008, p. 137).

O tema do excesso dos prazeres não era novo, já que consumiu parte da
atenção dos pensadores50 da Grécia antiga, mas compareceu como poderoso
substrato ideológico na modernidade e pode ser encontrado na história da
invenção do alcoolismo (SANTOS, 1995). Trata-se de uma noção que tinha como
oposto a temperança, marca da moral na ordem burguesa requerida para os
trabalhadores. À classe detentora do capital, por sua própria natureza, a noção de
excesso cabia-lhe perfeitamente.
É interessante atentarmos para um movimento aparentemente
contraditório das classes dominantes, que consistiria em, ao mesmo
tempo, reprimir os prazeres e permitir o seu uso sem excessos. Na
realidade, o que lhes interessava era disciplinar os hábitos das classes
trabalhadoras e não criar uma sociedade “espartana”, com um único
padrão moral valendo para todos (SANTOS, 1995, p. 55).

A noção de excesso se tornou uma peça importante para atualizar a divisão

médica entre posições a favor do uso moderado da bebida alcoólica e a outra, que
se fortaleceu a partir de meados do século XIX, de que qualquer quantidade dessa
substância afetaria o organismo.
O que é mister destacar na noção de excesso apropriada por Engels é de
que, para o autor, parece ser ela um sinal do seu oposto: a classe trabalhadora
excedia na bebida alcoólica e no sexo dado sua condição estrutural de carência
de acesso a um patamar de civilidade. Não se observa no texto de Engels
qualquer desqualificação em si à prática do beber – lembremo-nos da boa cerveja
50
Segundo Foucault, em História da sexualidade 2: o uso dos prazeres, citado por Santos (1995):
Xenofonte, Plantão e Aristóteles dedicaram uma série de reflexões à temperança,
caracterizando-a como o momento da realização do sujeito moral. Aristóteles
situou a intemperança nos prazeres do toque e do contato: a boca, a língua e a
garganta para os prazeres das comidas e das bebidas; os órgãos sexuais e outras
partes do corpo, para o prazer do sexo (1995, p. 52-3).
 130

– ou à do sexo, nem tampouco prescrições sobre quantidade e formas a serem

moderadas para essas práticas. Engels é incisivo quando indaga como pode o
trabalhador ser obrigado a dormir numa “cama” de palha no chão com sua esposa
e outros membros adultos da família num cômodo que encerre a todos o mesmo
teto. Como pode o trabalhador não exceder no sexo quando dorme lado-a-lado
com esposa e cunhada? Ou quando ele se refere ao trabalho infantil nas fábricas,
onde as meninas, sob farrapos e fome, por vezes, eram iniciadas na vida sexual
justamente por seu “melhor benfeitor, o capitalista sóbrio e empreendedor” (2008,
p. 160)?
As práticas, portanto, que podem ser caminho de prazer – o consumo de
bebida alcoólica e o sexo – ganham uma feição animalizada, não pelo excesso
consentido individualmente, mas pelo excesso produzido como exploração e
opressão coletiva e vivido como carência de forma atomizada pelos indivíduos.
A burguesia, ao mesmo tempo em que a cumulou de penas e sofrimentos,
só lhe deixou dois prazeres – a bebida e o sexo – e a conseqüência é que
os trabalhadores concentram aí todas as suas paixões, entregando-se a
eles com excessos e de maneira desenfreada. Quando os homens são
postos numa situação que só convém aos animais, não lhes restam mais
alternativas que rebelar-se ou chafurdar na animalidade (ENGELS, 1845 /
2008, p. 166).

Como outra expressão dessa carência de natureza estrutural e imputada

aos indivíduos como de ordem moral, as famílias dos trabalhadores são tomadas
como negligentes no cuidado de seus filhos. Nesse contexto, aparece o uso do
ópio e seus derivados para sedar as crianças, a fim de permitir aos pais
trabalharem. Trata-se de um jogo perverso, denunciado pelo autor, em que
farmacêuticos e comerciantes propalavam funções terapêutica e de alimento para
o ópio e seus derivados, enquanto que as crianças dos trabalhadores sofriam com
seus nefastos agravos à saúde.
Assim como os camponeses alemães se submetiam, em certas estações
do ano, ao tratamento com ventosas e sangrias, hoje os operários ingleses
tomam seus remédios milagrosos, prejudicam a si mesmos e deixam o
dinheiro no bolso dos fabricantes das panacéias. Dentre elas, uma
bastante perigosa, porque composta de opiáceas, notadamente o láudano,
é vendida sob o nome Cordial de Godfrey (Godfrey’s Cordial). Mulheres
que trabalham em suas próprias casas e cuidam de seus filhos ou de filhos
de outras costumam oferecer essa beberagem às crianças para que se
mantenham tranqüilas e, como muitas acreditam, para que cresçam fortes.
Administrando-lhes a droga mal nascem, elas desconhecem os efeitos
 131

desse “fortificante” que, quanto mais a ele se torna habituado o organismo,

mais necessário é o aumento das doses: quando o Cordial de Godfrey já
não não age, chegam a dar-lhes o láudano puro, comumente de quinze a
vinte gotas – até que as crianças morrem. (...) É fácil imaginar os efeitos
desses tratamentos sobre as crianças: elas empalidecem, tornam-se
débeis e, na maioria, morrem antes dos dois anos. O uso dessa droga é
muito difundido em todas as grandes cidades e nas zonas industriais
do reino britânico (ENGELS, 1845 / 2008, p. 143-4, grifos meus).

Das drogas usadas pelo trabalhador inglês, na primeira metade do século

XIX, segundo Engels, a bebida alcoólica e o ópio compareciam e revelavam a
urgente necessidade que se construiu naquela ordem social em se ter “qualquer
coisa que faça seu trabalho valer a pena, que torne suportável a perspectiva do
amargo dia seguinte” (1845 / 2008, p.142). Assim, no circuito crescente de criação
de novas mercadorias e de valor na sociedade burguesa, novas drogas estavam
por ser produzidas na Europa, ampliando o rol de qualquer coisa para ser objeto
do prazer no presente, porém, com a profunda desigualdade de também incidirem
diretamente sobre o metabolismo físico dos seus usuários.
 132

Capítulo II

Relações internacionais, formação social e soberania: os primórdios da

regulação brasileira sobre os fármacos

O problema drogas não estava formulado no início do século XIX, mas

dependeu da trama geopolítico e geoeconômico para começar a emergir em finais
do mesmo século. Naquele contexto, na América dava-se o crescimento da
economia e expansão territorial estadunidense, a consolidação do movimento de
Independência nas antigas colônias espanholas e portuguesa, além de um
agressivo imperialismo europeu na África e na Ásia, seguido do novo fenômeno da
toxicomania de massa vivida na China com o uso nocivo do ópio.
Quando verificamos os possíveis motivos pelos quais a repressão é a
política de preferência em relação aos psicoativos [...], uma revisão
histórica nos leva para uma época não muito distante quando, depois do
boom das drogas provocado pelo aparecimento das indústrias
farmacêuticas européias na primeira metade do século XIX, uma certa
disputa por mercado – em especial o mercado asiático – no final do
mesmo século e primórdios do século XX, levou os EUA a adotarem uma
política antieuropéia contra o comércio legal de determinados produtos,
como a canabis e a papoula, amplamente produzidas e exportadas como
matéria prima pelos países asiáticos, em direção as indústrias
farmacêuticas européias (ALARCON, 2006, p. 22-3).

Além dessas determinações, o problema drogas nos Estados Unidos,

igualmente, foi influenciado pelo desenvolvimento da indústria química ao produzir
e comercializar livremente novos remédios com princípios ativos de inúmeras
drogas e, no plano ideológico, pela formação do movimento religioso de base
calvinista, que intencionava “limpar” as “impurezas da América” (RODRIGUES,
2004, p. 43). Como afirma Rodrigues:
A segunda metade do século assistiu, contudo, ao nascimento de
movimentos religiosos puritanos que visavam combater tudo o que
aviltasse a moral protestante. [...] O alvo preferencial foi a associação
entre luxúria e álcool51 (2004, p. 42-3).

51
Para aprofundar o conhecimento sobre os agentes do movimento religioso puritano nos Estados Unidos,
sugiro ler Reis (2007) e Rodrigues (2004). Este no item “A época da venda livre e da ascensão puritana”
menciona os seguintes agentes: em 1869, criou-se o Prohibition Party; em 1873, a Sociedade para Supressão
 133

Como referido no capítulo I dessa tese, o estágio imperialista do capitalismo

monopolista parece se constituir, então, uma chave temporal para o entendimento
do processo de transição entre uma posição social mais tolerante aos efeitos das
drogas para, naquele momento, algumas delas passarem a ser tomadas pela
norma jurídica da ilicitude para certos fins. No entanto, tal afirmação não reduz o
problema drogas as determinações do plano geoeconômico e geopolítico, mas
delimita o marco temporal quando se passa a conceber e a intervir sobre essa
mercadoria a partir de um enquadramento médico e jurídico, que omitiu a
permanente atualização de interesses culturais, produtivos, comerciais e
existenciais sobre elas.
Assim, um dos eixos para exame é a política externa estadunidense, seu
isolacionismo do século XIX, que combinou elementos de segurança hemisférica
com atitudes intervencionistas e comerciais importantes sobre os recém-nascidos
Estados americanos. Esse ponto de partida se justifica na medida em que a
soberania das nações americanas foram duramente fragilizadas, a fim de
assegurar as condições necessárias para os negócios estadunidenses.
No caso brasileiro, um exame detido das iniciativas públicas de controle às
drogas no século XIX, provocadas por agentes da medicina e, portanto, anteriores
à trama geopolítica da “matriz proibicionista” estadunidense no século XX, parece
ter oferecido um solo nacional favorável à tendência de construção do estatuto
médico-jurídico das drogas. Tratava-se de um solo que tinha suas origens no
pensamento da medicina social européia e não a estadunidense até então. O
período de institucionalização de profissões como a medicina e a farmácia e o
início da regulação dos fármacos foram simultâneos no país e responderam as
requisições do processo embrionário de urbanização, ainda, no século XIX.
Assim, o debate preliminar sobre a constituição da soberania brasileira no
início da formação social do país ao longo do século XIX e as relações
internacionais que se deram entre o país e os Estados Unidos, parece-me ser um

do Vício; em 1893, o Anti-Saloon League; em 1913, ganhou força a campanha pela proibição do álcool no
território estadunidense e, em 1916, cresceu a bancada proibicionista no Congresso Nacional, obtendo os 2/3
necessários para abrir o processo de votação da proposta. O caminho para a Lei Seca ou o Volstead Act,
instituída em 1920, estava aberto.
 134

substrato necessário a explorar para apreender qual foi o solo em que a “matriz
proibicionista” estadunidense às drogas encontrou aqui, no século seguinte.

2.1 Os primórdios da soberania brasileira: a formação social nacional

e as relações internacionais

No caso da formação social brasileira, interessa citar o caráter do

desenvolvimento desigual e combinado (IANNI, 1996) e da heteronomia
(FERNANDES, 1981) referido pelos respectivos intelectuais, inicialmente,
materializado nas relações internacionais do Brasil com as economias européias
e, em seguida, com os Estados Unidos.
Segundo Ianni (1983), a revolução burguesa no Brasil se deu de “cima para
baixo”, na medida que “os blocos de poder conseguiram monopolizar largamente o
aparelho estatal” (1983, p. 26) , filtrando as idéias do liberalismo, a partir dos seus
interesses corporativos, e não incorporaram as massas nesse processo. Sua
reflexão se deu a partir do trabalho fundador de Caio Prado Júnior e de outros
importantes expoentes: Sérgio Buarque de Holanda, Nelson Werneck Sodré,
Florestan Fernandes e Carlos Nelson Coutinho.
A apropriação da noção de desenvolvimento desigual e combinado,
elaborada por Trotsky, permitiu a Ianni observar certa regularidade na história
econômica brasileira, que nos interessa nessa tese, considerando o traço de
dependência às requisições imperialistas e a conseqüente erosão do exercício da
soberania.
O “desenvolvimento desigual e combinado” caracteriza toda a formação
social brasileira, ao longo da Colônia, Império e República. (...) O presente
capitalista, industrializado, urbanizado, convive com vários momentos
pretéritos. Formas de vida e trabalho díspares aglutinam-se em um todo
insólito. A circulação simples, a circulação mercantil e a capitalista
articulam-se em um todo no qual comanda a reprodução ampliada do
capital, em escala internacional [...]. Em síntese, estes são os três
processos de envergadura histórica que explicam os contornos e os
movimentos da formação histórica do Brasil: o sentido da colonização, o
peso do regime de trabalho escravo e a peculiaridade do desenvolvimento
desigual e combinado (IANNI, 1996, p. 59-61).
 135

No caso de Fernandes, a herança de uma economia organizada para

atender aos interesses de “fora”, assentada na monocultura exportadora sob o
trabalho escravo, forjou uma elite de base agrária e conservadora, implicando num
processo de revolução burguesa singular no Brasil.
Em sua variante brasileira ele se tornou demasiado lento, muito
descontínuo e só nas áreas urbanizadas de industrialização intensa ele
chegou a atingir quase todas as esferas da vida social organizada [...] O
grosso da sociedade brasileira continuou variavelmente mergulhado nas
idades históricas anteriores, e o povo não se configurou plenamente como
realidade histórica. Em conseqüência, a I República aparece como uma
fase de transação com o “antigo regime” e não contribui, de fato, para a
consolidação do estilo democrático de vida. Doutro lado, de 1875 a 1930
os interesses da revolução burguesa ficaram sob o mais completo controle
social dos setores rurais e da dominação tradicionalista (FERNANDES,
1968, p. 190-1).

A heteronomia para Fernandes (1981) é um traço estrutural do capitalismo

brasileiro, cujo processo de desenvolvimento se deu mais por uma provocação
externa orientada pelo lugar que o país ocupava na economia internacional. No
entanto, com a Independência (1822), o poder político passa a “organizar-se a
partir de dentro”, porém, com componentes conservadores, imprimindo o ritmo
“demasiado lento” à modernização no país. Para o autor, a Independência
configurou-se como emancipação política apenas para as classes dominantes do
período; a nova soberania foi experimentada numa correlação de forças desiguais,
na medida em que os tratados para o comércio exterior eram regidos por uma
lógica de defesa à interdependência e complacência ao capital internacional; e o
Estado foi visto como meio para institucionalizar os interesses corporativos das
elites nativas e internalizar os centros de decisão política da jovem nação.
Esses importantes autores – Ianni e Fernandes – ofereceram, portanto, um
quadro de análise histórica que demonstrou como a entrada brasileira no modo de
produção capitalista se deu numa transição condicionada e integrada pelos
dinamismos do mercado internacional e pelo ritmo simultâneo entre rupturas e
permanências do sistema colonial, produzindo uma heterogeneidade estrutural e
constitucional que combinou a continuidade da formação social tradicional com a
ascensão de nova dinâmica econômica e social, ambas integradas ao circuito
hegemônico da acumulação capitalista.
 136

A burguesia brasileira não se manteve independente do imperialismo

europeu e do estadunidense, sendo difícil imputar a qualificação de burguesia
“nacional”. As possíveis divergências e oposição emergentes em certas
conjunturas, normalmente frente à poderosa concorrência de empreendimentos
estrangeiros e à política aduaneira com taxações especiais para produtos
oriundos, especialmente, de Portugal e Inglaterra, reduziam-se ou voltavam a se
combinar com o capital e iniciativas externas. A posição subalterna da burguesia
brasileira diante das forças econômicas, tecnológicas e políticas das grandes
potências, leva-a a acomodar-se e a associar-se ao capital estrangeiro.
Essa burguesia, portanto, não avançou nem avança para um projeto
político alternativo para a sociedade nacional. [...] Não tem compromissos
com a democracia reivindicada nas lutas das classes assalariadas. Não
construiu nem constrói um projeto de cunho hegemônico, porque não
interpreta os interesses das outras classes e muito menos da sociedade
como um todo. Apenas defende os próprios interesses corporativos.
Quando se sente ameaçada pelo imperialismo, apela às “massas”. E
quando é desafiada pelos setores assalariados e camponeses,
organizados e ativos, corre aos quartéis e às embaixadas imperialistas
(IANNI, 1996, p. 68-9).

Cervo e Bueno (2002), pesquisadores brasileiros e doutores em relações

internacionais, aproximam-se da análise de Ianni e Florestan quanto ao traço de
dependência que caracterizou a política externa brasileira. Divergem quanto à
articulação dos interesses das elites nativas do período com os da burguesia
inglesa diante da força de um terceiro ator: o Estado monárquico e os interesses
que ele representava.
Alguns analistas da herança colonial e da dependência insistem sobre a
cooptação do Estado, simultaneamente, pelos grupos do capitalismo
avançado externo e pelas classes fundiárias internas, que teriam pactuado
um compromisso para relacionar suas unidades de produção de forma
agregada e condicionante: manter a pauta primária de exportação e
importar os produtos da revolução industrial. Convém ponderar, entretanto,
que havia no Brasil, como nos Estados Unidos, um setor incipiente de
modernização a proteger, na indústria e na navegação [...]: cabe ao
governo, por meio de medidas de política externa, erradicar as condições
de dependência, protegendo as manufaturas e estimulando seu
incremento pelo investimento interno e pela criação de um mercado
interno para as matérias-primas. Uma pauta de política externa que será
observada nos Estados Unidos e desprezada na América Latina,
evidenciando o papel das decisões de Estado no destino dos povos
(CERVO; BUENO, 2002, p. 21-2).
 137

Nessa citação, os referidos autores parecem partir de uma visão ideal sobre
o sentido a ser dado às políticas externas nacionais e elaboram a sua concepção
das relações internacionais brasileiras com a crítica às análises que colocariam no
centro das determinações as categorias econômicas “como explicação monista”.
Cervo e Bueno (2002) não abrem mão de interpor tais determinações em suas
reflexões, mas intencionam articulá-las com as de natureza política, as quais
teriam relativa autonomia com as da economia, embora se materializem de forma
recíproca. Nesse sentido, parece que os autores recolocam a crítica ao teoricismo
formalista na teoria do Estado, na qual esta instância da autoridade coletiva é
colocada unicamente como um instrumento das classes e frações de classe
organizadas no bloco do poder, exercendo funções econômicas e de dominação
política no âmbito das relações de produção. Trata-se de uma crítica já
reconhecida no campo das abordagens marxistas, tendo em Poulantzas (1985)
um de seus principais expoentes.
O Estado constitui, portanto, a unidade política das classes dominantes.
Ele pode preencher essa função de organização e unificação da burguesia
e do bloco no poder, na medida em que detém uma autonomia relativa em
relação a tal ou qual fração e componente desse bloco, em relação a tais
ou quais interesses particulares. A autonomia constitutiva do Estado
capitalista remete à materialidade desse Estado em sua separação relativa
das relações de produção, e às especificidades das classes e da luta de
classes sob o capitalismo, em que essa separação implica
(POULANTZAS, 1985, p. 145-6).

Será justamente sobre o pêndulo permanente entre o exercício da

autonomia do Estado e da dependência às requisições imperialistas que Cervo e
Bueno (2002) inscrevem seu debate sobre a política externa brasileira. Para eles,
o jovem Estado monárquico brasileiro apresentou duas vertentes no exercício de
sua autoridade: no plano interno, autonomia relativa frente às elites agrárias e, no
plano externo, dependência extrema aos interesses intercapitalistas. Assim, este
último plano teria sido decisivo para secundarizar e ampliar a margem da
separação do Estado brasileiro aos interesses das elites fundiárias nacionais de
base exportadora até o início da República, em 1889.
Essa tendência de forma mais ampla teria se dado sob boa parte do
continente americano. A transição do colonialismo clássico para a independência
política não foi acompanhada de uma política externa dos novos Estados como
 138

“instrumento apto para modificar, pela via das transformações estruturais, as

condições de vida material dos povos” (CERVO; BUENO, 2002, p. 21). Deram-se
iniciativas diferentes no âmbito das políticas externas americanas: os Estados
Unidos, através do seu isolacionismo, preservou os interesses socioeconômicos e
políticos nas negociações e lutas externas após sua Independência, em 1776; o
Brasil negociou sua Independência (1822) com a metrópole sob os auspícios da
diplomacia inglesa52, cedendo às pressões externas via tratados comerciais com
as nações capitalistas, mormente, a própria Inglaterra, perpetuando as condições
de dominação e dependência externa; a Argentina assumiu uma posição
intermediária, permitindo uma relativa margem de enfrentamento às requisições
imperialistas. Como demonstram Cervo e Bueno (2002):
A política externa brasileira à época da independência esteve ainda
profundamente condicionada pela hegemonia inglesa sobre Portugal,
estabelecida por meio de uma aliança histórica, cujos efeitos foram
transferidos ao Brasil: a ingerência política inglesa nas decisões da corte
do Rio de Janeiro e o modelo mais acabado de inserção dependente no
sistema internacional produzido pela Revolução Industrial (2002, p. 22).

Para os autores, havia uma dissimetria entre as relações intereuropéias53 e

as relações interamericanas equilibradas de forma tensa entre forças nacionais e
blocos de poder orientados por interesses imperialistas e pela interdependência,
respectivamente, no caso das grandes potências e no caso das médias e
52
O Brasil assumiu a transferência de uma dívida portuguesa com a Inglaterra no valor de 2 milhões de libras,
como parte da negociação intermediada pelos ingleses para obter o reconhecimento de sua independência por
parte de Portugal.
53
A Grã-Bretanha e a Rússia representavam, no período, respectivamente, o sistema moderno e o arcaico nas
relações internacionais produzidas pelo concerto europeu. Aquela com os recursos advindos da Revolução
Industrial e de um sistema político parlamentar, enquanto a segunda acumulava forças advindas de seus 55
milhões de habitantes, de seu poder bélico e de um sistema político absolutista. Entre os dois organizavam-se
as potências secundárias do continente europeu em direção à periferia do mundo para garantir, sob o prisma
de cada bloco, os interesses de expansão e de domínio político e econômico. O ano de 1815 marcou
tacitamente esses dois blocos: de um lado, a Santa Aliança, aglutinando Rússia, Prússia e Áustria em defesa
de relações internacionais orientadas pelo sistema político monárquico vinculado à institucionalidade do
cristianismo e pelo intervencionismo sobre as revoltas populares; de outro lado, a Quádrupla Aliança,
promovida pela Inglaterra com as mesmas nações, em sentido oposto à Santa Aliança:
A Quádrupla saiu como pretendia a Inglaterra e exigiam seus interesses: combateu o
princípio da intervenção, fortalecendo o movimento das nacionalidades; não admitiu
totais garantias recíprocas, induzindo as potências européias a se vigiarem mutuamente;
dirigiu-se teoricamente contra a França, mas seu efeito era o de enquadrar a Rússia; e
respeitou o princípio dos governos representativos constituídos ou a se constituírem
(Cervo; Bueno, 2002, p. 19).
O Congresso de Viena, então, deu início ao século de paz européia – 1815 a 1914 –, cenário e requisição
necessária para o capitalismo industrial se consolidar e se desenvolver sobre a modalidade monopólica.
 139

pequenas nações. Como exemplar dessa assertiva, a destruição dos impérios

português e espanhol na América atendia aos interesses da burguesia inglesa:
eliminava-se a intermediação das duas metrópoles nos negócios com as nações a
se constituir nesse continente, o que podia responder às aspirações das elites
“nativas”, e, também, impedia o fortalecimento do projeto da Santa Aliança.
Nesse contexto de múltiplos interesses, o jovem Estado brasileiro assumiu
uma posição muito peculiar: sob o mando da família Bragança, reivindicou à
comunidade internacional, em 1822, o papel de novo membro e ator, tornando-se
a única monarquia na América até 1889, com base política constitucional e liberal,
exercida com alto grau de autoritarismo, apoiada no escravismo e alinhada aos
negócios da potência inglesa. Para Cervo e Bueno (2002), o jovem Estado
brasileiro, oriundo de um sistema colonial, no qual o centro político decisório era
exercido pelas vias do absolutismo, impingia uma forte autonomia aos interesses
das frações de classe da sociedade nacional e uma estreita relação com a política
imperialista inglesa. Assim, o Estado brasileiro, no campo da divisão internacional
do trabalho, não se viu obrigado a proteger a produção da riqueza nacional, mas
se conformou em receber créditos, preferencialmente, ingleses e suas
mercadorias industrializadas, sem exigir contrapartida para equilibrar a balança
comercial com esse país54. Para Cervo e Bueno (2002):
A política externa brasileira, no início do período independente, irá definir-
se em função da herança colonial com suas estruturas sociais, do Estado
bragantino com seus valores, conexões e desígnios, da emergência de um
sistema internacional resultante da Revolução Industrial, do peso das
forças reacionárias aglutinadas na Santa Aliança, dos estreitos vínculos
ingleses transferidos pela metrópole e da transformação do continente
americano em área de competição internacional (2002, p. 23).

54
Um dos atos liberais da corte portuguesa no Brasil foi a Abertura dos Portos, em 1808, a qual desejada
pelos ingleses, também, foi temida pela possibilidade de diminuir sua área de influência no país. Em reação a
esse risco, a diplomacia inglesa foi agressiva para assegurar privilégios para sua produção industrial. Os três
tratados de 1810 são marcos importantes do enquadramento do Brasil diretamente no sistema internacional da
supremacia inglesa:
Os produtos ingleses entrariam a 15%, o que significou a morte da indústria brasileira que
florescia; introduziam-se franquias recíprocas, num sistema de reciprocidade fictícia;
asseguravam-se aos súditos ingleses no Brasil direitos especiais, que compreendiam uma
justiça privativa, dando-lhes assim, condições de se instalarem e agirem livremente; não
se dava contrapartida aos produtos brasileiros no mercado inglês, onde seus direitos
seriam regulados unilateralmente; e excluíam-se do mercado inglês o açúcar, o café e
outros produtos (Cervo; Bueno, 2002, p. 36).
 140

A Independência brasileira interessava à Grã-Bretanha, aos Estados Unidos

– este preocupado em desenvolver o “sistema americano” – e às nações hispano-
americanas. Para os autores, tratou-se de uma decisão política do Estado, que
lançou o primeiro pilar da experiência de soberania da nova nação, na medida em
que unificou, concentrou e interiorizou o poder no plano político-jurídico.
Começou-se a desenvolver as duas faces da soberania: a da relação do Estado
brasileiro no âmbito interno e a do âmbito das relações internacionais. No primeiro
caso, coube à política de reconhecimento da nacionalidade consolidar a soberania
no território, dominado por propriedades, governos provinciais e tropas
portuguesas vinculadas às ordens da ex-metrópole. Para o início do exercício da
soberania no plano interno coube a guerra da independência, confiscando as
propriedades portuguesas, unificando as províncias e substituindo seus governos,
além de expulsar as tropas de Portugal. O Estado brasileiro, que já gozava de
certos atributos de centralização político-econômico, considerando a vinda e
instalação da corte portuguesa em 1808, e o respectivo incremento de
modernização que ocorreu, parece ter experimentado a soberania somente no
plano nacional após a Independência e optado no plano externo por uma via de
manutenção da interdependência bilateral para obter o reconhecimento da
nacionalidade.
No entanto, se os produtos primários brasileiros não podiam acessar o
mercado inglês e nossa economia foi caracterizada como agrário-exportadora,
para onde se destinava a exportação do país? Até a Independência, as colônias
portuguesas apresentavam fortes laços econômicos, políticos e culturais com o
Brasil, mais do que com a metrópole. Porém, em represália ao seqüestro dos bens
dos portugueses no Brasil, em 1823, Portugal obrigou o rompimento do comércio
bilateral de suas colônias na África com a jovem nação e, em 1825, impôs no
tratado de paz o afastamento político do Brasil da África portuguesa. Tal atitude
também interessava a burguesia inglesa a fim de manter sua supremacia
comercial na África. A resposta, então, para entender o destino das exportações
brasileiras, foi a relação comercial desenvolvida com os Estados Unidos desde o
século XIX. Segundo Cervo e Bueno (2002):
 141

A abertura dos portos, em 1808, foi o ponto de partida do interesse norte-

americano pelo Brasil. Em 1816 os navios norte-americanos já ocupavam
o terceiro lugar, e alguns anos depois só eram superados em número
pelos navios britânicos nas costas brasileiras (2002, p. 44).

Pode-se depreender o nível de influência político e econômico que os

Estados Unidos começaram gradativamente a definir no cenário brasileiro, antes
de constituir de forma clara uma posição hegemônica mundial no século seguinte,
cuja atitude se estendia pelo continente americano. Iniciaram sem ameaçar os
interesses ingleses, já que estes não tinham intenção de importar os produtos
brasileiros, mas edificaram um nível crescente de negócios com a nação
brasileira, através da pactuação dos tratados bilaterais.
Nesse contexto, pode-se aludir que o Brasil se tornou o primeiro ensaio
mundial da política econômica comercial de “portas abertas” a receber o
excedente da Revolução Industrial, indicando a intenção das potências capitalistas
em abrir os portos de outras áreas periféricas e condicioná-las à dependência
histórica na divisão internacional do trabalho55.
A agressividade e a unilateralidade dos interesses das potências
capitalistas ao firmarem os tratados bilaterais com as recém-nações americanas
implicavam em subsunção da experiência plena da soberania desses Estados. O
Brasil acumulava entre 1822 e 1844 um déficit de 15% na balança comercial,
sendo a origem de tal resultado o intercâmbio bilateral entre as exportações
nacionais e as importações inglesas. Conforme demonstram Cervo e Bueno
(2002):
No exercício fiscal de 1842-1843, 48% das importações brasileiras
provinham da Grã-Bretanha, enquanto apenas 28% das exportações
brasileiras se destinavam àquele mercado. Com toda a Europa, o déficit
das trocas era elevado. Será em parte compensado pela abertura
providencial do mercado norte-americano aos produtos brasileiros e pelo
superávit alcançado nos negócios bilaterais. [...] Invertia-se, no comércio
com os Estados Unidos, a situação de desequilíbrio do comércio com a
Inglaterra (2002, p. 55-6).

55
Essa assertiva pode lembrar a pressão inglesa sobre a China, a posteriori, no evento da primeira guerra do
ópio (1839-42), que se desdobrou na abertura de cinco portos chineses, sendo destinado o de Hong Kong
somente para as operações comerciais inglesas. Já na segunda guerra do ópio (1856-58), Inglaterra e França
obtiveram a abertura de onze portos chineses para o comércio com a Europa ocidental.
 142

O mercado de capitais londrino também realizou empréstimos para o Brasil

da década de 1820 a 1840, que correspondeu, para Cervo e Bueno (2002), a uma
“sangria agiotária de divisas e seu valor não se destinava a investimentos
produtivos, e sim à cobertura de déficits do tesouro, custeio de missões
diplomáticas, pagamento de juros e amortizações” (2002, p. 56).
Com este quadro, se o Brasil avançava no âmbito da soberania interna,
consolidando e expandindo suas fronteiras, além de unificar o poder jurídico-
político; no plano externo, a soberania se deu de forma limitada e em contexto
histórico desfavorável para o desenvolvimento uma democracia econômica do
país. Cervo e Bueno (2002) explicam essa posição:
As explicações para a manutenção das estruturas de dependência por
meio de decisões políticas internas devem ser procuradas em outras
instâncias. A sociedade brasileira foi alijada do processo decisório, em
termos de política externa, à época da Independência. Por essa razão,
fundamentalmente, prevaleceram os interesses unilaterais das nações
mais avançadas, comandadas por governos que faziam a leitura objetiva
dos respectivos interesses nacionais. A pouca resistência oferecida a
essas pretensões decorre da eleição de uma meta nacional de natureza
política – o reconhecimento – que não era um contrapeso às metas
econômicas estabelecidas de fora. O mercado externo para os produtos
brasileiros teve de ser procurado depois, enquanto os setores da
modernização interna em que se poderia estabelecer a concorrência com
o capitalismo avançado, como o comércio, a navegação e a indústria,
foram bloqueados (2002, p. 50).

Como se pode depreender o exercício da soberania brasileira em manter a

unidade territorial foi um objetivo central e contou com a intermediação de forças
estrangeiras do Velho Mundo e dos Estados Unidos56 para o reconhecimento da
autoridade político-administrativa no plano nacional, implicando numa difícil trama:
o fortalecimento da soberania política interna foi vinculado ao enfraquecimento de
seu exercício no âmbito das relações externas.
Com a República, a defesa dos interesses da oligarquia fundiária brasileira
e do modelo econômico agrário-exportador se tornaram mais enfáticos,
representados nas decisões do Estado. Tal quadro passou a limitar o exercício da
soberania da autoridade estatal no plano externo: de um lado, instituíram o fulcro
de natureza heterônima da economia brasileira e, de outro, aprofundaram certas

56
Aqui, estou me referindo à Revolta da Armada (1893-1894), questão trabalhada por Cervo e Bueno (2002).
 143

relações bilaterais e multilaterais de âmbito militar para manter, inclusive, pelo uso
da força, a coesão territorial e política do país.
Tal interdependência com sentidos opostos e, de forma simultânea,
complementares entre os níveis de soberania interna e externa do Brasil foi
aprofundada, então, com o início da República e se deu em meio à emergência de
uma nova economia mundial, os Estados Unidos, cujo país optou por uma
articulação entre o exercício de sua soberania interna e externa através de um
único sentido: o desenvolvimento da acumulação capitalista nacional e a
consolidação de seu Estado moderno, após a Guerra de Secessão, e seu
fortalecimento na liderança do concerto internacional.
Há que se considerar que, embora as disputas imperialistas entre as
potências européias e os Estados Unidos fossem acirradas a partir do último terço
do século XIX, Cervo e Bueno (2002) destacam, mais uma vez, que no caso da
Revolta da Armada, o aparente unilateralismo estadunidense em lutar ao lado do
governo brasileiro interessou à Inglaterra em termos de política econômica
externa.
É preciso, todavia, advertir que a cartada decisiva do governo norte-
americano a favor de Floriano não foi contestada pela diplomacia
européia, a Grã-Bretanha em particular. É bom lembrar que a primeira
intervenção na revolta fora consumada pelas potências da Europa e pelos
Estados Unidos [...]. Os interesses dos Estados Unidos e dos países
europeus envolvidos, principalmente a Grã-Bretanha, não eram, no caso,
colidentes (2002, p. 175-6).

Parece ter havido, então, uma trama em que as soberanias nacionais se

expressaram e dependeram dos níveis de concorrência e centralização do capital
em seu movimento expansionista e sua articulação com os projetos societários no
plano nacional. Neste sentido, as potências econômicas do período, resguardando
e considerando as particularidades de suas formações sociais, apresentavam uma
associação histórica entre o sentido tomado pelo processo da acumulação
capitalista nacional e sua tendência expansionista; enquanto que nas nações
periféricas, como o Brasil, no plano externo, o poder estatal tendia a diminuir o
exercício da soberania do Estado, dado à estrutura heteronômica de suas
economias nacionais. Contudo, a despeito dessa estrutura, as permanentes
contradições e conflitos das sociedades nacionais divididas em classes sociais e
 144

em suas inúmeras formas de exploração (gênero, etnia etc.), impeliram para

dentro do Estado, para os organismos multilaterais e para suas instâncias
institucionais, uma arena de lutas e de alianças sempre tensa, produzindo
impasses permanentes nos processos decisórios. Portanto, tais contradições, em
curso na história, impedem de tomar a soberania dos Estados das nações
periféricas, inclusive do Brasil, à órbita capitalista do período, como subsumidas
em sua totalidade aos centros do poder externo, exceto quando tal posição é
também compartilhada por frações da classe dominante na arena nacional.
O exame, então, de questões particulares como o das políticas brasileiras
para a área das drogas requer esse tipo de análise, atenta aos nexos causais
entre a esfera nacional com a internacional, porém, não interpretando o previsível
alinhamento da posição do país às recomendações bi e multilaterais a uma
impossibilidade de níveis de autonomia no exercício da soberania do país.
É fundamental considerar o uso dos princípios da contradição, da totalidade
e da história do método marxiano com os cenários concretos das formações
sociais nacionais e em seus nexos com as relações internacionais, as quais
permitem apreender as tramas resultantes entre as duas faces da soberania e, de
forma simultânea, não subsumir a força política da soberania às forças
econômicas, pois, igualmente, a despeito de sua reciprocidade, possuem nessa
relação níveis de autonomia entre si.
A despotencialização da soberania brasileira a partir da República, então,
foi questionada por projetos societários que disputaram o poder do Estado em
curtos períodos da história nacional ao longo do século XX. Porém, os mais
radicais foram interrompidos com a tendência inversa da soberania (Pistone,
2003): o uso da força para assegurar a soberania interna e o alinhamento político
e econômico a certos interesses das frações de classes dominantes no concerto
internacional, representados, em parte, nas políticas externas estadunidense. Tais
políticas formaram um movimento a ser examinado para apreender as políticas
nacionais brasileiras da área de drogas, sem desconsiderar no plano doméstico os
interesses, atores e idéias relativas ao consentimento ou às lutas e resistências ao
 145

processo de formação e consolidação da matriz estadunidense proibicionista às

drogas.
Tais reflexões sobre a formação social brasileira e o modo de experimento
da soberania pelo jovem Estado brasileiro tem seu lugar nessa tese, considerando
que a produção de uma política de drogas para o país foi, também, provocada por
uma agenda internacional, no caso a elaborada pelos Estados Unidos, já sob uma
disputa da hegemonia mundial com as potências européias. Em que medida,
então, a trajetória inicial da pressão internacional estadunidense, de caráter
conservador e autoritária para uma tomada de posição brasileira sobre o problema
drogas, explicitou esse arranjo estrutural: uma soberania despotencializada nas
relações internacionais e, inversamente, instituída no plano nacional?
Ressalta-se que o monopólio do uso da força pelo Estado – traço
característico da soberania política – tende a constituir, segundo Pistone (2003),
formas distintas de regulação da autoridade política: no plano territorial interno à
nação, sua expressão de poder deveria evitar, mormente, o recurso à violência,
enquanto que, no plano externo, haveria a possibilidade permanente à guerra.
Dar-se-ia a configuração de um quadro estrutural de anarquia nas relações
internacionais, já que “[...] a soberania do Estado significa na realidade que ele
não está sujeito a leis que lhe sejam impostas por uma autoridade supra-
estabelecida, dotada do monopólio da força” (PISTONE, 2003, não paginado). Tal
anarquia estrutural às relações internacionais não se baseia apenas na forma
política do Estado nação, mas articula-se com atores não-estatais, detentores de
outras fatias relevantes do poder: organizações internacionais, empresas
multinacionais, movimentos sociais de base popular e o próprio corpo diplomático
das nações etc.
O que Pistone (2003) elaborou do ponto de vista ideal para se pensar a
regulação da autoridade política em seu exercício de soberania é enriquecida pela
observação de que se deve incluir outros atores além do Estado, os quais
aprofundam seu nível de influência política quanto mais se concentra e se
centraliza o capital por um lado, e se configura, por outro lado, arenas de lutas
sociais intra e entre frações de classes nos cenários nacionais e internacional.
 146

Está posto ainda a própria concepção do Estado e das políticas sociais públicas
emanadas dessa instância, e a articulação entre as requisições das agendas
internacional e nacionais.
No caso da constituição da soberania política brasileira, pode-se observar
que o Estado utilizou preferencialmente o uso da coerção nos conflitos internos
até a década de 1930, mantendo essa via de controle da ordem em posteriores
períodos históricos, enquanto que, no plano externo, observou-se forte tendência
ao uso da negociação, o que expressaria uma inversão à tendência ideal de
regulação do uso da autoridade política, segundo Pistone (2003).
Seria, então, o tema das drogas e das políticas sociais públicas referidas à
questão, em particular, as brasileiras, um exemplar entre a despotencializada
soberania no plano externo de países no entorno das economias centrais e um
mote articulado para o exercício de políticas nacionais de natureza repressiva?

2.1.1 Medidas reguladoras brasileiras para a Medicina, Farmácia e

pharmacos no século XIX

No plano interno, o Brasil apresentava um quadro de determinações

distintas dos Estados Unidos para a produção inicial de medidas públicas para a
regulação da oferta e do uso das drogas. As decisões normativas e legislativas
foram apresentando um caráter regulador e, gradativamente, coercitivo para a
questão, quando o Brasil vivia um importante ímpeto modernizador em diversas
áreas da vida social, provocado a partir da chegada da corte portuguesa no Brasil.
No âmbito da área das drogas, o processo de modernização foi
acompanhado por medidas comerciais via abertura dos portos, em 1808, e pela
formação da nascente farmácia e medicina moderna no território da colônia.
Segundo Adiala (1996), havia baixa oferta de remédios à base de opióides
no mercado brasileiro, parecendo-me tal afirmação estar assentada diante de dois
níveis de controle sobre a colônia brasileira: a da Igreja Católica, sobre o
 147

monopólio das práticas curativas, e, de Portugal, sobre o comércio da colônia

brasileira. Tais níveis de controle apresentavam caráter complementar, na medida
em que a origem da farmacopéia brasileira fora influenciada, até então, pela
farmacologia tradicional portuguesa, cujas idéias e prescrições terapêuticas
advinham da Companhia de Jesus, uma congregação religiosa da Igreja.
Carvalho57 (1924) citado por Adiala (1996) descreve a respeito:
Datava do século XVI o privilégio da arte de curar em Portugal, concedida
à Companhia de Jesus, pelo papa Gregório XII, como uma excrescência
do domínio eclesiástico sobre as ciências e as letras. Portugal movia-se
imbele nas mãos habilíssimas dos jesuítas, a quem não agradaria o
desenvolvimento da medicina laica. [...] Os silvícolas conheciam mais bem
a arte de curar do que o comum dos médicos portugueses (1996, p. 51).

Segundo Adiala (1996), o primeiro laboratório de análises químicas no país

foi criado em 1812, na cidade do Rio de Janeiro, sendo uma expressão do
processo que substituiria a farmacologia tradicional portuguesa durante a primeira
metade do século XIX. O processo de modernização que tomou vulto, então,
associado à abertura dos portos, permitiu que outras plantas especiais e seus
derivados manufaturados tornassem objetos da nascente farmacologia brasileira,
na época, competência dos médicos.
“Antes disso o que havia era a utilização da flora medicinal brasileira pelos
índios e pela população sertaneja e a farmácia colonial portuguesa que se
encontrava muito atrasada em relação aos países europeus” (ADIALA,
1996, p. 51).

Portanto, o fato de que a colônia passou a ser governada “de dentro” com o
centro do poder real sediado no Brasil implicou na entrada gradativa do território
brasileiro no circuito da circulação mercantil capitalista das drogas, associado ao
desenvolvimento das forças produtivas referidas à medicina e farmacologia.
A panacéia químico-farmacêutica de poder anestesiar a dor com o uso de
novas drogas em procedimentos cirúrgicos e analgesiar o sofrimento de
patologias, acidentes e intervenções médicas, a partir de meados do século XIX,
foi “rapidamente introduzidas no Brasil no processo de modernização terapêutica”
(ADIALA, 1996, p. 52) e serviu para diferenciar as tradicionais práticas de cura –
dos jesuítas e dos silvícolas – com as executadas pelos novos médicos através de
“métodos científicos”. Conforme discorre Adiala (1996):
57
CARVALHO, Francisco Teixeira de. Clorofórmio em seus efeitos terapêuticos. [S.l. : s. n.], 1883.
 148

Ao possibilitar uma ação curativa sem dor, os agentes anestésicos

incentivavam a formação de uma opinião segundo a qual nenhuma dor era
necessária. Essa dessacralização médica da dor contrastava com a ação
curativa de grupos religiosos que até então haviam justificado os
fenômenos dolorosos como necessárias provações morais às quais
estariam sujeitos homens e, em particular, as mulheres na hora do parto.
Os anestésicos, cientificamente desenvolvidos, punham por terra a idéia
da dor como provação divina e graças a nova prática cirúrgica todas as
mulheres finalmente poderiam ter filhos sem dor, como a rainha da
Inglaterra58 (1996, p. 54).

Portanto, diante das novas potencialidades para alterar a percepção da

realidade, amenizando as dores físicas, passou a ser interesse da nascente
medicina59 moderna no país regular a distribuição e o uso dos fármacos de base
alcalóide, considerando que a legitimação dessa prática profissional dependia de
uma exclusividade a ser assegurada sobre certos saberes, objetos e instrumentos
de trabalho. Uma proposta preliminar, então, para a restrição do comércio dessas
substâncias e para o monopólio médico do seu uso começou a ser construída no
Brasil, ainda no século XIX.
Entre a Independência do Brasil (1822) e o advento da República (1889),
três instrumentos legislativos da saúde pública – os “Códigos de Posturas” –
definiram restrições, fluxos e competências institucionais para o comércio e o uso
dos fármacos alcalóides no país, e, nesse circuito, qual seria o mandato da nova
medicina. Tratam-se dos códigos de 1832,1850 e 1882.
No primeiro, foi exigido que os médicos tivessem seus diplomas registrados
na Câmara do Rio de Janeiro, sem os quais não poderiam exercer a profissão,
bem como a ascendência do recente curso de Medicina e Farmácia para o
controle das prescrições dos pharmacos. De forma curiosa, mas coerente, Adiala
registrou que no primeiro Código de Posturas já se incluiu a maconha, talvez pela
sua associação aos costumes dos africanos escravizados no Brasil:
“O Código de Posturas Municipais do Rio de Janeiro, de 1832, na secção
sobre saúde pública, proibia o exercício da arte curativa a facultativos,
boticários, parteiras e sangradores que não tivessem suas cartas e

58
Adiala (1996) está se referindo ao parto da rainha Vitória, quando foi utilizado o clorofórmio para fins
anestésicos.
59
As capitanias do Rio de Janeiro e da Bahia contavam com as academias médico-cirúrgicas nos moldes da
Universidade de Coimbra, desde 1813, as quais ficaram subordinadas à autoridade do cirurgião-mor e do
físico-mor do reino até 1826. O ano da criação, de fato, das faculdades de medicina nas duas cidades somente
se deu em 1832, após a Independência do Brasil.
 149

diplomas registrados na Câmara. Estabelecia também multas para os

casos de sofisticação e a venda de remédios “sem receita de professor
autorizada para curar”, salvo se o remédio for de natureza “inocentíssima”,
e penas de multa para os vendedores de drogas “que sem serem
boticários venderem em doses miúdas substâncias venenosas e
suspeitas, ou remédios muito ativos, que sem receita de professor, quer
com ela, assim como os indivíduos que venderem as ditas substâncias em
grandes porções (ainda que boticários sejam) a escravos e pessoas
desconhecidas, suspeitas, e que não precisem delas no exercício de sua
profissão”. O Código de Posturas proibia ainda a venda e o uso do pito do
pango, nome pelo qual era conhecida a maconha” (1996, p. 55).

Dezoito anos depois, em 1850, a Junta de Higiene Pública elaborou novo

código, face às epidemias de varíola, gripe e febre amarela, e trouxe para si
competências para a habilitação dos cursos de Medicina e Farmácia, para o
registro dos profissionais dessas áreas e a produção da lista de medicações, em
particular, aquelas consideradas “venenosas”, os pharmacos. Adiala (1996) ao
retornar a esse documento observa que:
Nesse Regulamento era apresentada a relação de substâncias sob
controle e uma disposição que limitava o comércio daquelas drogas às
farmácias e drogarias e a prescrição de seu uso apenas aos médicos
legalmente habilitados por instituições reconhecidas pela Junta de Higiene
Pública (1996, p. 55).

Como se pode depreender, o processo de modernização que estava em

curso no Brasil, embora não fosse assentado em um desenvolvimento urbano e
industrial, similar ao das economias capitalistas emergentes da Europa Ocidental
e a dos Estados Unidos, trazia “ventos” de certos fenômenos tipicamente
relacionados à formação das cidades e a uma embrionária divisão sócio e técnica
do trabalho. Nesta, a combinação das epidemias e a requisição decorrente de
médicos para intervenção sobre a organização das condições sanitárias nas
cidades, bem como para a cura dos indivíduos, permitiu a legitimação dos
higienistas e da profissão da Medicina. Esses profissionais foram um dos pioneiros
no processo de profissionalização, constituindo objetos exclusivos de sua
intervenção, as quais, associadas ao novo poder advindo do manejo terapêutico
dos alcalóides, deram-lhes forte poder curativo e político. De forma simultânea,
pode-se observar que o Código de Posturas de 1850 delegou a distribuição dos
medicamentos a estabelecimentos comerciais a ser registrados na Junta de
Higiene Pública. O disciplinamento da venda dos remédios foi legislado pelo
 150

Regulamento Imperial, em 1851, também criando a “polícia sanitária”. “Não há

referência explícita à Proibição da fabricação ou do consumo de drogas, mas sim
recomendações legais que encontram ressonância nas antigas Ordenações
Filipinas” (RODRIGUES, 2004, p. 126).
Seguindo a trilha moderna das especializações, a Junta de Higiene Pública
publicou trinta e dois anos depois, em 1882, o novo Código de Posturas, onde
manteve as posições anteriores e discriminou um rol maior de medicamentos,
onde se assumia, ainda, a ambivalência permanente dos pharmacos – de “cura” e
“veneno”:
[...] ácido cianídrico, o arsênico, a beladona, o centeio espigado, o
clorofórmio, a cicuta, o digitalis, a ergotina, a fava de Santo Inácio, o
haschich, o nitrato de prata, o ópio, o curare, o estramonio e outras
substâncias consideradas venenosas (ADIALA, 1996, p. 56).

Com o início da experiência republicana no Brasil, em 1889, em meio a

sérios problemas de saúde pública, como as epidemias, estava posto ainda como
questão de legitimação política, a própria área de intervenção do que seria
compreendido como “saúde pública” no país, pois opiniões distintas se
confrontavam sobre os benefícios das novas práticas sanitárias, como a
imunização geral da população, através das campanhas de vacinações, e outras,
de forma crítica, afirmavam a perda das liberdades individuais, quando tais
práticas apresentavam caráter compulsório e coercitivo. Nesse contexto, a
interface entre a prática sanitária e a retórica de “defesa” da sociedade contra
“inimigos”, como as doenças, se construía, começando a se dar os primeiros
sinais entre os nexos da saúde pública e do aparato coercitivo.
A criação do Instituto de Higiene e da Diretoria Geral de Saúde Pública, em
1897, expressava tal luta para fortalecer a saúde pública no país. Tais instâncias
mantiveram os níveis de regulação sobre a formação médica e seu mandato
exclusivo sobre o ato da prescrição dos medicamentos e definiram os
farmacêuticos como os únicos responsáveis para assumirem as farmácias,
aprofundando os níveis da divisão sócio-técnica do trabalho e o controle
profissional sobre ela. As vias de fiscalização de tais medidas foram ampliadas
 151

através da criação das Inspetorias e o traço coercitivo no interior da saúde pública

foi ganhando força. E Adiala corrobora com essa afirmação:
A prática da medicina em desacordo com as normas das autoridades
médicas era punida por lei, da mesma forma que o comércio das
substâncias venenosas; eram ambos considerados crimes contra a Saúde
Pública e definidos em capítulo especial do código penal (1996, p. 56).

Segundo Adiala (1996), o Código Penal Republicano60, de 1890, chancelou

a relação entre saúde e direito penal, em particular, quando definiu três crimes
contra o exercício “ilegal” da medicina e da farmácia, bem como suas penas
respectivas.
“O artigo 156 determinava pena de prisão celular por um a seis meses e
multa a quem exercesse a medicina em qualquer dos seus ramos, a arte
dentária ou a farmácia, “sem estar devidamente habilitado segundo as leis
e regulamentos”. O artigo 157 determinava pena igual para quem “praticar
o espiritismo, a magia e seus sortilégios, usar talismãs e cartomancias
para despertar sentimentos de ódio ou amor, inculcar curas de moléstias
curáveis ou incuráveis, enfim, para fascinar e subjulgar a credulidade
pública”. A pena era aumentada caso resultasse em alteração das
faculdades psíquicas do paciente, podendo chegar a seis anos de prisão.
O artigo 158, por sua vez, punia quem ministrasse ou prescrevesse como
meio curativo “substâncias de qualquer reino da natureza, fazendo ou
exercendo assim, o ofício denominado curandeiro”” (1996, p. 57).

Na verdade, o Código Penal era mais extenso ao criminalizar outras

práticas que atentassem contra a saúde pública. Nele incluíam-se, segundo Adiala
(1996), mais cinco crimes:
• no artigo 159, referia-se à venda e ao ato de ministrar substâncias
“venenosas”, “sem a legítima autorização e sem as formalidades prescritas
nos regulamentos sanitários” (1996, p. 57);
• no artigo 160, punia a alteração e falsificação dos preparados;
• no artigo 161, o envenenamento de fontes públicas;
• no artigo 162, sujar a água potável de uso comum;
• no artigo 163, falsificar alimentos e bebidas;
• no artigo 164, vender substâncias alteradas.

60
O Código Penal Republicano foi antecedido pelo Código Criminal do Império do Brazil, de 1830, que foi
profundamente influenciado por um discípulo da Escola Antropológica Criminal Italiana, onde se discutia as
idéias de Cesare Lombroso (1835-1909) sobre a delinquência. Tratava-se do penalista pernambucano João
Vieira de Araújo, membro da Escola Intelectual Antropológica Criminal, sediada na Bahia.
 152

Como se pode depreender, tratava-se de proteger, sob a tendência

criminalizadora, atos que pudessem colocar em risco a saúde dos moradores dos
novos núcleos urbanos brasileiros61, onde podiam ser encontrados traços do
arcaico da sociedade colonial – escravos e parte dos proprietários de terra – e
traços do moderno – os trabalhadores livres mais especializados e comerciantes.
Rodrigues (2004) também observa que as drogas no Código Penal de 1890
foram colocadas como “ameaças à saúde pública e individual” (2004, p. 127).
Utilizando-se de Gonzaga62, Rodrigues (2004) chama a atenção de apesar de ser
considerado crime “expor à venda, ou ministrar substâncias venenosas, sem
legítima autorização e sem as formalidades previstas nos regulamentos sanitários”
(2004, p. 127), a pena não previa privação de liberdade ou de cassação de licença
profissional, somente multa entre 200 e 500 mil-réis.
Quando, no entanto, Adiala (1996) reitera que a qualidade do
envenenamento com substâncias como a morfina, o clorofórmio, o éter, a cocaína,
o ópio, o haxixe e o álcool se sustentava por sua qualidade de “entorpecimento da
consciência” e dos sentidos, “até produzir a perda da consciência integral pelo
advento do sono” (1996, p. 59), nesse caso, os Códigos de Postura e, em
particular, o Código Penal qualificava o ato de envenenar como um homicídio mais
grave, prevendo a morte como pena máxima, e incluía os “entorpecentes” na
classe de substâncias diversas capazes de agravos à saúde ou até de morte.
Conforme fragmento do Art. 296 do Código Penal citado por Adiala (1996):
[...] “veneno” é toda substância mineral ou orgânica que, ingerida no
organismo ou aplicada ao seu exterior, sendo absorvida, determine a
morte, ponha em perigo a vida ou altere profundamente a saúde (1996, p.
58).

Com o substrato do Direito Penal, a medicina legal tipificou os “venenos”

por classes correspondentes a sua ação específica, intencionando controlar a
dualidade intrínseca do pharmacon: somente seria terapêutico sob a prescrição de
um médico formado e devidamente registrado; e, “veneno”, quando consumido
61
Aqui, não se está considerando tais núcleos urbanos brasileiros como similares às cidades européias,
quando foram formadas no processo de industrialização dos séculos XVIII e XIX.
62
GONZAGA, João Bernadino. Entorpecentes: aspectos criminológicos e jurídico-penais. São Paulo: Max
Limonad, 1963.
 153

sem a supervisão desse profissional. Iniciava-se, no Brasil, a longa trajetória que

desembocaria no “uso legítimo” de drogas que se tornariam ilícitas no século
seguinte.
O artigo 159 de um lado definia o emprego das substâncias narcóticas
como um ato de exercício legal da medicina, o que entrava na discussão
sobre a liberdade profissional; e ao mesmo tempo enquadrava seu
comércio não autorizado como uma situação de risco de envenenamento
público, que entrava na discussão da prática criminosa e da subversão da
ordem social. [...] Enquanto para o Código Penal a embriaguez pública, a
ministração de bebidas alcoólicas a pessoas embrigadas e sua venda fora
dos limites estabelecidos eram considerados como contravenções, a
venda e a ministração de venenos narcóticos era considerada crime, isto
é, uma contravenção mais grave, que importava em um perigo virtual,
independente do dano que realmente pudesse determinar para a saúde de
alguém (ADIALA, 1996, p. 59-60).

Ao Estado caberia a autoridade para regular e fiscalizar a relação médico-

paciente, com força para punir os “excessos” dos dois. O controle público sanitário
brasileiro sobre o uso dos “venenos”, em sua articulação com o direito penal,
surgia no mesmo período que o de outras nações da América, expressando um
movimento mais amplo de fortalecimento e legitimação da medicina social.
Em quase sincronia com a legislação sanitária mexicana (1891), o
ordenamento jurídico brasileiro consolida o problema da administração de
drogas sem controle sanitário por parte do Estado como atentados à
saúde pública e individual. Assim, passa o Estado a interferir legalmente
no mercado de drogas legais. Não há Proibição, mas torna-se ilegal a
fabricação, a indicação, a aquisição e o uso desses “venenos” sem a
expressa chancela estatal. Tal permissão se processa pela intervenção
sanitária legal (RODRIGUES, 2004, p. 127).

O pharmacon passou a ser toxicologicamente classificado como “veneno

narcótico”, oferecendo, no entanto, tratamento penal distinto entre a embriaguez
pública e o uso dos outros “venenos”. Deve-se recordar, ainda, que, até final do
século XIX, a sociedade brasileira apresentava boa aceitação aos efeitos
terapêuticos da bebida alcoólica, inclusive, incluindo-a na “ração diária” dos
escravos.
No Brasil, então, a despeito da preocupação crescente que a sociedade
tomou com a embriaguez pública dos trabalhadores, e, em seguida, com o
moderno alcoolismo (SANTOS, 1995; LIMA, 2000), pode-se observar, já no século
XIX, níveis de aproximação e de diferenciação entre o uso da bebida alcoólica e
dos outros “venenos narcóticos” promovidos pela Medicina e pelo Direito Penal.
 154

Deve-se rememorar que essa aliança se dava em outras nações, através de

correntes da medicina social francesa, alemã e inglesa que influenciaram o debate
brasileiro sobre a força da hereditariedade e dos riscos à miscigenação racial para
explicar a natureza criminosa de certos homens.
No caso dos indivíduos predispostos ou degenerados, a embriaguez
libertaria os impulsos agressivos e criminosos. Essa idéia se aproximava
das teorias a respeito do “homem delinqüente” formuladas pelo italiano
Cesare Lombroso63 que, fundindo medicina e criminologia, ressaltava os
aspectos raciais e genéticos da delinqüência em detrimento dos aspectos
sociais. Surgia daí a idéia do criminoso atávico que poderia ser
reconhecido por uma série de estigmas físicos. Álcool e drogas teriam este
poder de reviver nos homens sua natureza criminosa (ADIALA, 1996, p.
64).

Birman (1978) confirma, também, a relação entre a preocupação da

medicina do século XIX com o “projeto de melhoramento” dos trabalhadores
urbanos, registrando duas importantes contribuições francesas que influenciaram
a medicina no Brasil: a de Louis René Villermé (1782-1863), que postulava ser a
embriaguez a causa principal dos delitos, e a de François Leuret (1797-1851), que
indicava ser o alcoolismo uma das causas fundamentais da “depravação dos
indigentes”.
Portanto, o distúrbio moral e a demanda de uma moralização sobre o
alcoolismo, não se colocavam para a Medicina do ponto de vista de uma
doença ou de um conjunto de doenças que produzissem lesões ou
desregulações funcionais. Eram fundamentalmente os aspectos morais
que se colocavam, representando a doença um dos itens desta desordem
moral e um indicador da mesma (BIRMAN, 1978, p. 303).

Outro modelo explicativo da medicina mental, cuja especialidade foi a

primeira no âmbito da medicina, e que influenciou o debate brasileiro sobre a
relação entre doença, pobreza e crime foi o modelo alemão de Emil Kraepelin
(1856-1926), cujo trabalho utilizou-se de um certo tipo de saber psicológico para
explicar tais fenômenos.
Será com a noção de anormalidade, enquanto categoria médica, que
Kraepelin, no final do século XIX, desloca o conceito de doença mental do
estritamente fisiológico para o campo das personalidades psicopáticas em
sua relação com os fatores sociais, possibilitando ao saber psiquiátrico
apropriar-se de tudo que não-normal (LIMA, 2000, p. 37).

63
Cesare Lombroso (1835-1909) foi médico e cientista italiano. Trata-se de uma importante referência da
Medicina Legal, inclusive, tendo ministrado a cadeira de Higiene e Medicina Legal da universidade de Turim.
Suas principais idéias foram veiculadas no livro “O homem delinqüente”, de 1876.
 155

O substrato da noção de “anormalidade” foi a Teoria das Degenerescências

de Morel, explicitada no seu “Traité des degenerescences physiques,
intellectuelles et morales de l‘espèce humaine, et des causes qui produisent ces
variétés maladives”, de 1857, que, segundo Amarante (1996), vem atravessando o
decurso histórico e mantendo-se na origem da atual orientação clínico-etiológica
da psiquiatria. Na figura do degenerado, a psiquiatria alargou seu campo de
intervenção ao estabelecer um novo objeto de saber: a “embriaguez pública”. O
sujeito sob essa condição passou a sofrer um processo de “alienização”, pois
passou a ser tomado como um indivíduo sob desvio moral, expresso na conduta
desregrada do alcoolista (LIMA, 2000, p. 43).
Morel, com o seu conceito de “degenerescência”, pode ser considerado,
ainda, o pai da profilaxia da alienação no meio social e moral, pois, implicou na
expansão e deslocamento da intervenção do alienista do interior do asilo para o
meio social e político (AMARANTE, 1996, p. 58). A “profilaxia preservadora”
defendida por Morel, aproximou a “ciência alienista [...] com o da higiene física e
moral” (CASTEL, 1978, p. 262).
Mas apesar da sociedade inteira estar no horizonte de uma intervenção
preventiva, são evidentemente seus pontos fracos, os focos de desordem
e de miséria, que serão prioritariamente visados. É sobretudo para uma
“moralização das massas” que a medicina mental deve contribuir ajudando
no encargo dessas “classes declinantes que mal entrevêem o movimento
ascendente das classes superiores e que não podem atingi-lo se forem
abandonadas às suas próprias forças (CASTEL, 1978, p. 263).

Desta forma, a construção teórica de Morel64 e a de Kraepelin terão

repercussões sobre a medicina social no século XIX, confundindo-se com os
princípios e diretrizes de uma certa especialização do higienismo, a higiene
mental, cujo movimento foi iniciado pelo médico neurologista suíço, Dr. Adolf
Meyer (1866-1950), nos EUA, sendo o ano de 1908 um marco. Carvalho (1997),
citando Caldas65 (1930), delimita esse marco:
[...] se fundou, em Connecticut, sob a inspiração de Clifford Beers, a
primeira sociedade destinada especialmente a tratar da prophylaxia das

64
É importante registrar que Morel participava da corrente mais liberal entre os alienistas franceses,
conhecida como “no-restraint”, que defendia o uso mínimo dos meios coercitivos com os alienados.
65
Um importante texto histórico sobre a constituição da higiene mental no Brasil é CALDAS, M. A Hygiene
Mental no Brasil. ABHM, 1930, III (3): 69 – 77.
 156

doenças mentaes e a prégar a necessidade de hygienização do espirito

(1997, p. 14).

No Brasil, então, as origens do higienismo provêm do século XIX e a

higiene mental do início do século seguinte. Acresce, ainda, que o texto de Costa
(1989), “Ordem Médica e Norma Familiar”, é privilegiado para se observar a
relação entre a medicina social e a educação higiênica da família, desde o início
do século XIX, no país.
Nos bancos das faculdades de medicina da Bahia e do Rio de Janeiro já
era presente a relação entre a gênese das doenças e os graves problemas do
pauperismo da maior parte da população. Porém, esse discurso somente alcançou
os intelectuais e políticos no final do século XIX, incluindo o consumo
intemperante das bebidas espirituosas como causa da miséria. Neste cenário, a
medicina iniciou a defesa de uma ação educativa junto às populações pobres para
evitar a criminalidade “de origem alcoólica”, e para servir a este grupo como regra
(moral) na orientação de seus padrões de comportamentos. A geração de médicos
desse período, como Belisário Penna, Carlos Chagas, Souza Araújo, Arthur Neiva
e outros já se mostravam profundamente incomodados com as péssimas
condições de vida da população e apontavam a “necessidade de reformar a
cultura e os hábitos desta gente, os quais emergiram com toda a força após o fim
do trabalho escravo” (SANTOS, 1995, p. 66).
A preocupação com esta população que não possuía nada, além da sua
força produtiva e da sua capacidade de sobreviver, deixara de ter um trato
doméstico – entre os senhores de escravos e a polícia – e passou a ser
um problema público. Um problema de administração dos espaços
públicos, da saúde pública, da ordem pública. E contagiava grande parte
dos médicos formados no Rio de Janeiro (SANTOS, 1995, p. 65).

No Brasil, a atenção e a defesa da bandeira da educação moral, via

educação higiênica, teve suas raízes no movimento da medicina social atento a
preparar as famílias para os brandos ventos de modernização do país.
Desenvolvendo uma nova moral da vida e do corpo, a medicina contornou
as vicissitudes da lei, classificando as condutas lesa-Estado como
antinaturais e anormais. Todo o trabalho de persuasão higiênica
desenvolvido no século XIX vai ser montado sobre a idéia de que a saúde
e a prosperidade da família dependem de sua sujeição ao Estado
(COSTA, 1989, p. 63).
 157

No entanto, como as famílias dos engenhos e as demais figuras de

autoridades públicas estavam marcadas e sustentadas pelo trabalho escravo até
final da década de 1880, o uso da ação coercitiva era muito mais frequente para a
eliminação dos focos de desordem sobre os trabalhadores do que as práticas
profiláticas do higienismo.
No que se refere ao alcoolismo, as formas de lidar com a bebedeira
pública, a partir do final do século XIX, podia expressar esse padrão de
continuidade do uso da coerção na sociedade brasileira. “De forma geral, essa
questão pertencia à esfera de atuação policial, e o desfecho podia ser tanto uma
lição de moral ou alguns safanões, quanto à cadeia ou hospício” (SANTOS, 1995,
p. 64).
Entretanto, enquanto pensamento médico-social, a higiene foi parte da
ciência médica, que buscava intervir em assuntos de amplitude variada, segundo
Collaço, citado por Costa (1989), como a “organização da habitação; dos vestidos
e da roupa da casa; da alimentação (incluindo aqui receitas culinárias); da higiene
em geral; da educação das crianças e dos usos e deveres de sociedade” (1989, p.
114). Todas essa prescrições tinham com o fim o controle da coletividade nos
nascentes cenários urbanos, em particular, para a família conservar a saúde dos
indivíduos. Com isso, Costa (1989) observa que a medicina incorporava “funções
anteriormente exercidas por outros agentes sociais, em particular, os
representantes da legalidade real ou os executores da política religiosa” (1989, p.
115).
Antes mesmo dos arquitetos, urbanistas, demógrafos, pedagogos,
psicólogos, sociólogos e assistentes sociais, eles impuseram à casa e à
família, desequilibradas pelo desenvolvimento urbano, seu modelo de
organização social (1989, p. 114).

Todavia, se na Europa, desde finais do século XVIII, quando a

racionalidade da emergente ordem burguesa irrompia, a família passou a ser
responsabilizada pela formação dos indivíduos temperantes, no Brasil, houve uma
relutância das próprias elites agrárias brasileiras com o moderno das idéias
européias no século seguinte, segundo Costa (1989).
A medicina social percebia que a urbanização forçava a mudança da
família e que o Estado, apoiando a expansão da saúde pública, lhe havia
 158

creditado uma certa confiança que competia explorar até onde fosse
possível (1989, p. 113).

Para agravar esse quadro nas famílias brasileiras, ainda rondava o

fantasma da “desestruturação familiar”, risco inventado pelos higienistas, que
indicava a “incompetência” e a “ignorância” dos pais na educação dos filhos
(ibidem, p. 71). O alcoolismo, neste sentido, figurava como um dos elementos para
a implantação dessa desordem familiar, que deveria ser banida da sociedade
brasileira. A “embriaguez pública”, em particular, passava a ser associada à
vadiagem: iria se tornar uma “figura jurídica que legitimava a repressão policial aos
frequentadores dos botequins, biroscas, tavernas e quiosques das cidades”
(ibidem, p. 73), geralmente lugares de socialização dos trabalhadores.
Portanto, a relação entre as medidas da saúde pública, em particular, as
orientadas pelo higienismo, com as do Direito Penal, no Brasil, ao longo do século
XIX, a despeito das mudanças do regime político na última década desse século,
permitiram um solo profícuo para aprofundar, principalmente, uma tendência
repressiva ao uso não terapêutico das drogas.
Assim, a formação e exportação posterior da “matriz proibicionista” às
drogas, forjada nos Estados Unidos ao longo do século XX, encontraram na
Medicina, em particular, a Psiquiatria, e no Direito Penal brasileiro, aliados
importantes para as respostas coercitivas do Estado às práticas ilegítimas do uso
dos “venenos narcóticos”.
A formação social brasileira, embora não possuindo a base protestante
calvinista dos países anglo-saxônicos, contou com o movimento higienista de
origem européia, desde finais do século XIX. A legitimação da prática médica
condicionada ao monopólio da prescrição dos pharmacos e associada aos
preceitos higienistas de “limpeza” e “ordenação” urbana, além da regulação do
que é saudável física e moral para a família, parece ter formado determinações de
natureza cultural, normativa e organizacional para o alinhamento do país aos
primeiros marcos transnacionais de controle e regulação das drogas provocados
pelos Estados Unidos no século seguinte.
 159

2.2 Traços da soberania estadunidense e a segurança hemisférica no século

XIX

A independência dos Estados Unidos de sua antiga metrópole, a Inglaterra,

deu-se em 1776, e seus “Pais Fundadores” definiram a política do isolacionismo
como orientação para suas relações internacionais, a fim de proteger os
interesses internos da jovem nação. Essa política percorreu quase todo o século
XIX como “[...] estratégia de preservação do experimento republicano e
democrático [...], mas também pelo fato de os EUA constituírem um país periférico
no sistema mundial” (SANTOS, 2007, p. 20).
Ao contrário do que se deu com a jovem nação brasileira, a forma de
colonização inglesa sobre os Estados Unidos permitiu a opção nacional pelo
isolacionismo, cuja estratégia demonstrava o reconhecimento da impossibilidade
do país, naquele momento, de participar e enfrentar a concorrência com as
potências européias e, de forma simultânea, de estarem iniciando a gestação de
um projeto de desenvolvimento capitalista. Santos (2007), utilizando-se dos
trabalhos66 de Lafeber, Schlesinger e Huntingon, afirma que:
[...] a política externa norte-americana do século XIX priorizou a
consolidação da nação, procurando garantir sua segurança e unidade
nacional através de um distanciamento da Europa [...]. Nesse sentido, o
isolacionismo significou a rejeição a compromissos externos como forma
de garantir a nação livre de interferências que pudessem comprometer a
pureza, tanto de seus excepcionais valores morais, como de suas
sofisticadas instituições. Havia a convicção entre os norte-americanos de
estarem construindo algo novo e diferente do resto do mundo que,
portanto, precisava ser preservado, para posteriormente servir de modelo
e exemplo a outros povos (2007, p. 20).

Parte dessa expectativa advinha da origem religiosa calvinista e liberal da

formação social estadunidense, com a qual um de seus “Pais Fundadores”,

66
Os trabalhos referidos foram:
LAFEBER, W. The Amercian Age: U.S foreign policy at home and abroad 1750 to the present. 2ª ed. WW
Norton and Company, 1994.
SCHLESINGER, Jr. A. M. Os ciclos da história americana. RJ, Civilização Brasileira, 1992.
HUNTIGTON, S.P. American ideals versus American institutions. In: IKENBERRY, G. J. (Org.) American
foreign policy-theoretical essays. 2ª ed. New York: Haper Collins Publishers, 1996.
 160

Benjamim Rush67 propôs, em 1785, a primeira proposta de interdição legal do

álcool nessa sociedade, repetindo a preocupação européia com o moderno
alcoolismo. Tal proposta não apresentou êxito no período, mas expressou a
produção de um projeto higienista já em curso na formação da sociedade
estadunidense.
O prestígio profissional (vindo do sucesso no combate às epidemias de
febre amarela e tifo em seu estado) e político (foi tesoureiro da
administração John Adams, 1791-1801) proporcionou a Rush espaços
para que sua concepção do uso de drogas, nascida de uma educação
puritana rígida, encontrasse alguma ressonância. Seus esforços, contudo,
mostraram-se politicamente isolados (RODRIGUES, 2004, p. 44-5).

Para Santos (2007), a própria origem anglo-saxã e calvinista dos Estados

Unidos propiciou o terreno para engendrar no âmago da jovem República uma
discussão entre experimento e destino: de um lado, uma concepção realista dos
“Pais Fundadores” que viam na liberdade e na democracia um experimento
exemplar a ser preservado e aperfeiçoado, porém suscetível a imperfeições e
fracassos, e, de outro lado, uma posição mística que colocava tal República como
uma nação eleita por Deus para salvar o mundo através da exportação dos seus
valores e instituições, tomados como superiores68. Era dado o caráter “único” à
experiência estadunidense, que aliada à idéia de “missão”, fez-se presente ao
longo da história da sua política externa e uma contraposição aparente à posição
isolacionista. Tais posições ideológicas – experimento e destino – convergiram e
se articularam durante o século XIX, formando uma missão civilizadora que
justificou a política externa estadunidense de natureza expansionista, e foram
nomeadas como ideário do Destino Manifesto.
O ideário do Destino Manifesto estabelecia que os norte-americanos
haviam construído um país a partir de valores superiores e que, portanto,
possuíam a missão divina persistente de civilizar as regiões que não
tiveram a mesma sorte. Note-se não se tratar apenas de colocar a
República norte-americana como um exemplo a ser seguido, mas
sobretudo a tarefa supostamente altruísta de criar um mundo a sua
imagem e semelhança, seja pela via pacífica, negociada, persuasiva ou a
ferro e fogo. É nesse sentido que o Destino Manifesto casa-se com os

67
Benjamim Rush (1745-1813), médico, congressista da Pensilvânia, consta sua assinatura na Carta da
Independência dos Estados Unidos.
68
Para aprofundar, ver SCHLESINGER, Jr. A. M. Os ciclos da história americana. RJ, Civilização
Brasileira, 1992.
 161

interesses econômicos, financeiros, políticos, militares, sociais e culturais

dos setores dominantes da sociedade norte-americana. A mesma missão
civilizadora que supostamente ensina aos outros povos a democracia, a
liberdade e a justiça, também garante os negócios, os lucros e o
consumismo exacerbado (SANTOS, 2007, p. 23).

Como se pode depreender, tal missão civilizadora revelou forte componente

racista e etnocêntrico enquanto substrato ídeo-político do componente
expansionista presente na retórica da política isolacionista estadunidense. Autores
como Rodrigues (2004) e Adiala (1996) corroboram com essa afirmação quando
observam que as posições domésticas e oposicionistas à imigração para esse
país, no início do século XX, estavam diretamente relacionadas às preocupações
de assegurar os postos de trabalho aos seus cidadãos, utilizando-se da
perseguição ao uso de certas drogas para coibir e restringir a entrada de orientais
e mexicanos: no primeiro caso, a crítica se dava sobre o uso do ópio contra os
chineses e, no segundo caso, sobre o uso da maconha.
Portanto, as abordagens realista e idealista na história da política externa
estadunidense, embora aparentemente contraditórias, reuniam as idéias para
defender que os Estados Unidos possuíam o melhor sistema de governo do
mundo e, por isso, a soberania das outras nações deveria se curvar frente ao
ideário do Destino Manifesto. Isso implicava em algumas características para a
política externa daquele país, reunindo as duas abordagens, a realista e a
idealista. De forma respectiva, engendrou-se uma diplomacia arrogante, na
medida em que tinham um modelo a ser replicado pelas outras nações, naquilo
que interessava em suas relações na divisão internacional do trabalho e, no plano
idealista, as posições estadunidenses eram tomadas como uma missão, um
dever, mais que um direito. Tais características podem ser observadas em
distintas políticas externas desse país, sobretudo se o tema foi referido como uma
questão de segurança.
Cervo e Bueno (2002) consideram o isolacionismo a base da política
externa dos Estados Unidos no século XIX e, de forma sumariada, reúnem os
seguintes pontos para o caracterizarem:
a) não se envolver no conflito entre as colônias e as metrópoles; b) manter
a neutralidade nas guerras de independência; c) dissuadir a reconquista
européia pelas tomadas de posição políticas; d) somente reconhecer as
 162

nacionalidades após o fato consumado da independência; e) apoiar o

“sistema americano” e os interesses do comércio pela diplomacia e pela
presença de uma esquadra; f) buscar as facilidades do comércio mediante
tratados que neutralizassem os privilégios britânicos (2002, p. 43-4).

O isolacionismo reunia proteção às áreas econômicas do país, a fim de

preparar os Estados Unidos para assumir uma condição de disputa
interimperialista com as potências européias. Nesse contexto, a Doutrina Monroe,
de 1823, foi uma das principais expressões do isolacionismo que condicionou a
segurança estadunidense à segurança hemisférica da América.
[...] os EUA estenderam a noção de garantia da sua segurança interna a
todo o continente, declarando inadmissível a recolonização ou qualquer
intervenção européia nos assuntos internos e externos dos países
americanos. Dessa forma, a preservação da excepcional República norte-
americana passava também pela garantia da segurança hemisférica, com
os EUA assumindo, de forma unilateral, a tarefa da proteção e da
influência na região (SANTOS, 2007, p. 21, grifos meus).

O que estava posto era a estratégia expansionista dos Estados Unidos,

redefinindo as áreas de domínio econômico e político das antigas potências
européias seja na direção do Oriente, seja na direção do sul da América. Em
1848, os Estados Unidos já se constituíam como quinto produtor mundial
(CERVO; BUENO, 2002, p. 102) e iniciavam uma política expansionista territorial
ilimitada, assentada no ideário do Destino Manifesto e no aprofundamento do
caráter auto-centrado estadunidense. Seus alvos na América se tornaram Cuba,
Panamá e Amazônia, e no Oriente, passaram a defender a política de portas
abertas na Ásia, pressionando as nações e seus portos a se abrirem para a livre
concorrência.
O projeto de liderança estadunidense na América ficou conhecido como um
dos projetos pan-americanos, a partir de final do século XIX. Segundo Santos
(2007), este projeto liderado pelos Estados Unidos atingiu duramente a soberania
dos países latino-americanos, desdobrando-se no século XX em diversas políticas
externas emanadas pela nação do Norte para a região: no Big Stick, na
Diplomacia do Dólar, na Política da Boa Vizinhança, na Aliança para o Progresso,
na Doutrina de Segurança Nacional, na Organização dos Estados Americanos
(OEA), no Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR) dentre outras
(2007, p. 28).
 163

Tratou-se de uma diplomacia para a América Latina com responsabilidades

sobre dimensões de domínio político, econômico, financeiro, militar, social e
cultural, articuladas com os interesses da indústria cultural, dos mecanismos
financeiros, do terrorismo de Estado e dos monopólios e, neste, em particular, o
da área militar. Conforme discute Santos (2007):
De um modo geral, pode-se dizer que os interesses norte-americanos na
região sempre se moveram de acordo com as suas preocupações em
relação à segurança nacional, às políticas domésticas e aos interesses
econômicos de suas grandes empresas, configurando uma história de
mudanças cíclicas, com continuidades e modificações, dependendo de
variáveis como o volume de negócios, o grau de adesão das elites latino-
americanas, a resistência de vários segmentos sociais latino-americanos,
a importância de um determinado país no sistema de segurança
hemisférica, etc. Por essas razões que a diplomacia norte-americana nem
sempre trata as distintas regiões da América Latina de forma homogênea
(2007, p. 19-20).

O projeto de desenvolvimento econômico estadunidense, inicialmente,

sustentado por uma soberania estritamente defensiva – o isolacionismo – no início
do século XIX, delimitou a América como sua área fundamental de influência e
acumulou internamente as condições macro-econômicas, ídeo-políticas e étnico-
culturais para produzir, no século XX, os principais marcos nacionais da matriz
proibicionista às drogas, a qual se replicou no plano internacional, sobretudo, após
o desfecho da Primeira Guerra Mundial, quando o Tratado de Versalhes assinado
incluiu as recomendações das conferências anteriores sobre o assunto.
 164

PARTE II – Periodização histórica do proibicionismo às drogas no século XX:

as políticas de segurança estadunidense, as convenções da área e a
resposta desigual e combinada das políticas públicas brasileira

Para se problematizar as relações possíveis entre soberania e dependência

manifestas na agenda nacional brasileira na área das drogas, observa-se que o
problema drogas se tornou objeto de políticas de segurança transnacional a partir
do início do século XX.
De forma curiosa, no campo das abordagens marxistas, as políticas sociais
convergiram para o mesmo período histórico em que as drogas foram redefinidas
a partir de um estatuto médico-jurídico repressivo. Como afirma Behring e
Boschetti (2006), as políticas sociais podem ser referendadas à:
Sua origem é comumente relacionada aos movimentos de massa social-
democratas e ao estabelecimento dos Estados-nação na Europa ocidental
do final do século XIX [...], mas sua generalização situa-se na passagem
do capitalismo concorrencial para o monopolista, em especial na sua fase
tardia, após a Segunda Guerra Mundial (pós-1945) (2006, p. 47).

Essa simultaneidade nos tempos históricos entre as origens das políticas

sociais em sociedades ocidentais desenvolvidas e a conformação do novo
estatuto de base médico-jurídica conservadora atribuída a certas drogas precisa
de melhor problematização, pois, um flanco da resposta pública ao problema
drogas – como as estratégias de políticas de promoção e prevenção a essas
substâncias – poderia ter se tornada hegemônica no âmbito das políticas sociais,
mas houve uma opção de convertê-las, prioritariamente, em objeto das políticas
públicas de segurança. O que se assistiu no decurso do século XX foram políticas
públicas de controle que, nos Estados Unidos, se iniciaram com ações de
regulação do Estado sobre o processo de mercantilização das drogas até uma
ofensiva externa militarizada, via políticas de “segurança transnacional” (DEL
OLMO, 1990, p. 17).
Assim, um dos eixos para exame é a articulação entre as políticas externa e
de segurança evocadas pelos Estados Unidos; como esta passa do plano
doméstico e se constitui como um dos elementos centrais de suas relações
 165

internacionais, exportadas inicialmente para o restante do continente americano.

Esse ponto de partida se justifica na medida em que, como dito antes, a soberania
das nações americanas foram duramente fragilizadas, a fim de assegurar as
condições necessárias para os negócios estadunidenses.
Como o início da guerra às drogas no plano das relações internacionais se
deu simultâneo ao fortalecimento da hegemonia dos Estados Unidos em meio às
disputas intercapitalistas, a opção na Parte II dessa tese é apresentar as principais
políticas de segurança estadunidense, que foram instrumentos fundamentais para
assegurar a soberania interna e externa desse país, e implicaram em um aumento
da dependência das nações periféricas sob sua órbita, incidindo de forma precisa
sobre as políticas nacionais na área de drogas no Brasil.
A procedência de políticas públicas de natureza beligerante às drogas
formou o que passou a ser denominado, no século XX, como “combate às
drogas”, “guerra às drogas” ou, numa análise crítica, como “proibicionismo
estadunidense” ou “matriz proibicionista”. Todas essas expressões remeteram
intelectuais da área das drogas a se aproximar necessariamente da trama das
relações internacionais para compreender o passado e o presente das políticas
sobre drogas nos cenários nacionais e mundial e para lançar luz sobre uma visão
prospectiva das possibilidades por novas políticas sociais para a questão. Como
parte dos intelectuais relevantes desse debate e com publicações a partir do final
da década de 1980, tivemos na Europa Escohotado (1989), na Espanha;
Koutouzis e Perez (1997), na França; McAllister (2000), na Inglaterra; e na
América Latina, Olmo (1990), na Venezuela; e Bucher (1994) e Rodrigues (2004),
no Brasil.
Trata-se de um consenso observado na literatura crítica da área identificar o
protagonismo estadunidense como força motriz para a produção de um estatuto
médico-jurídico da droga, no século XX, que delimitou fronteiras rígidas entre
substâncias que passaram a ser tomadas como “legais” e outras “ilegais”,
edificando-se um eixo produtor de uma política externa estadunidense agressiva
para a questão e uma tendência repressiva nas políticas sociais públicas
nacionais.
 166

A passagem das drogas, de uma questão íntima, particular ou privada,

para um problema de Estado, é tributária de uma conjunção de fatores
políticos, sociais, religiosos, econômicos [...]. São resultantes de forças
internas estadunidenses, mas que não deixam de sofrer influência do
ambiente internacional, sobretudo da emergência dos próprios Estados
Unidos como potência mundial (RODRIGUES, 2004, p. 41).

Porém, pouco se explora a formação social das nações americanas que

ofereceram alinhamento e/ou resistência à importação da “matriz proibicionista” às
drogas dos Estados Unidos. Também dão pouca visibilidade aos antecedentes no
século XIX, de uma influência do pensamento da medicina social européia no
processo de institucionalização da medicina e da farmácia no Brasil, cujo período
ainda se tinha a liderança das potências européias nas lutas interimperialistas.
Essa bibliografia também não explora qual o lugar do estatuto médico-
jurídico das drogas nas tramas do desenvolvimento do capitalismo. Quando os
Estados Unidos começaram a tomar a liderança política e econômica nas relações
internacionais, esse modo de produção já tinha entrado em sua fase monopolista
e se expandia através de políticas imperialistas, inicialmente européias sobre a
Ásia, África e a América. Mas desde o século XIX, quando os Estados Unidos
ainda eram um país periférico no sistema mundial, operações geoeconômicas e
geopolíticas de forma cada vez mais intensa e sistemática no restante da América
foram desenvolvidas por eles, a fim de proteger os negócios de suas indústrias e
bancos no continente, bem como sua política de expansão territorial.
Santos (2007), inclusive, chegou a afirmar que a compreensão da formação
social das nações da América Latina só pode ser analisada considerando o plano
das relações internacionais, sobretudo, o das requisições do imperialismo
estadunidense.
Pode-se afirmar que desde os movimentos de independência da América
Latina, as relações externas com as grandes potências, principalmente
com os EUA, constituem uma dimensão fundamental para conhecer as
condições de organização, funcionamento e transformação das
sociedades latino-americanas (SANTOS, 2007, p. 15).

Nessa direção, uma periodização histórica será construída com quatro

momentos sobre a relação entre formação e exportação da “matriz proibicionista”
estadunidense e sua influência sobre a constituição do proibicionismo no Brasil.
Nessa relação, outras forças serão exploradas como o dos acordos multilaterais,
 167

em particular, o das Convenções da área das drogas, além das forças presentes
no cenário nacional brasileiro e suas respostas públicas para essa área.
a. primeiro, referente à formação transnacional do proibicionismo, que adveio
do início do século XX, indo até a Segunda Grande Guerra, percorrendo
duas importantes políticas externas de segurança estadunidense – o Big
Stick (1904-1933) e a Política da Boa Vizinhança (1933-1945);
b. o segundo, a consolidação do proibicionismo ao longo da Guerra Fria
(1947-1989), sob os marcos da corrida armamentista e o direito
internacional estabelecidos com as Convenções de 1961, 1971 e 198869;
c. o terceiro, o aprofundamento da matriz proibicionista após a Guerra Fria,
através de uma resposta bélica estadunidense, tornando o narcotráfico um
objeto da retórica do combate aos movimentos insurrecionais e justificativa,
portanto, para a contínua intervenção militar na América, em particular,
sobre os chamados “países produtores” da coca e maconha. Tal retórica,
como veremos, vem escamoteando os reais interesses geoeconômicos e
geopolíticos sobre a manutenção da América sobre área de influência
estadunidense;
d. o quarto, a sustentação de uma hegemonia crítica da matriz proibicionista
dos EUA, quando as potências européias e parte da América começam a
despenalizar o uso das drogas controladas, a partir da década de 1990,
embora mantendo sob controle regulatório e repressivo a produção, a
distribuição e a oferta dessas mercadorias.
Ao longo dessa periodização, será reconstruído o processo de regulação do
Estado brasileiro sobre o uso das drogas controladas, analisando-o com a
historiografia marxista sobre a formação social do país; com a história da medicina
social, cujos atores, idéias e interesses compunham o cenário nacional para forjar
uma certa forma de apreensão do problema drogas. De forma simultânea, tal
análise das políticas públicas brasileiras para a área de drogas se dará com a
interlocução sobre as influências externas que o país recebeu, emergindo no texto
69
Refiro-me às três convenções diretamente sobre o tema das drogas em vigor, todas pactuadas no período da
Guerra Fria: a Convenção Única sobre Entorpecentes, datada de 1961; seguida pela Convenção sobre
Substâncias Psicotrópicas, de 1971; e a Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de
Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, de 1988.
 168

da tese através de um diálogo com a periodização proposta. Um último capítulo

reservará uma análise mais detida sobre os marcos recentes das políticas
públicas brasileira às drogas em sua interface com duas tendências internacionais
simultâneas do proibicionismo na área: de um lado, o recrudescimento da
resposta militarizada após a Guerra Fria e, de outro, as experiências em curso de
despenalização do usuário de drogas.
A partir dos anos de 1980, no Brasil, com as fontes primárias selecionadas,
foi possível apreender as posições nacionais que se encontravam em disputa:
uma, pelo aprofundamento repressivo do estatuto médico-jurídico da droga, e
outra, em crítica a essa tendência totalitária do proibicionismo. A partir do final da
década de 1990, aproximando-se em alguns traços ao modelo europeu ocidental
mais tolerante com o uso das drogas controladas, observa-se a experiência da
redução de danos dando início a projetos colidentes no Brasil. No entanto, têm-se,
no país, ao final dos anos 2000 a continuidade do que será chamado nesta tese
de “desenvolvimento desigual e combinado” das políticas públicas para a área das
drogas, que articula uma base anterior repressivo militar de combate ao mercado
ilegal das drogas controladas e novas práticas mais solidárias à experiência
humana do uso de drogas. Esse arranjo integrativo vem se dando sob tensão no
âmbito das políticas públicas brasileiras e apresenta uma hierarquização
importante, cujo foco dos investimentos do fundo público parece se concentrar no
âmbito de uma economia eminentemente voltada para o “combate às drogas”.
 169

Capítulo III – Formação da matriz proibicionista estadunidense e a resposta

brasileira ao problema drogas: do Big Stick a 2ª Guerra Mundial

3.1 O Big Stick (1904-1933) e o início da regulação estatal sobre as

drogas

Os Estados Unidos, na passagem do século XIX para o XX, já haviam

ultrapassado o ritmo de desenvolvimento industrial da Inglaterra e da Alemanha –
principais potências européias do período. Isso lhes permitia e requeria uma
política externa mais agressiva, de natureza militar, para assegurar o domínio
sobre a América, sobretudo das áreas do centro do continente.
O Big Stick foi a política externa, então, anunciada em dezembro de 1904
pelo presidente estadunidense Theodore Roosevelt (1858-1919), que governou o
país por dois mandatos, indo de 1901 a 1909. Roosevelt, considerado um herói da
guerra em Cuba, foi vice-presidente do então presidente William McKinley (1843-
1901), assassinado por um anarquista, e assumiu o governo em seguida. Ele
defendeu a política de portas abertas na Ásia e a construção do canal do Panamá,
como estratégia comercial e de segurança para os negócios estadunidenses.
A política externa do Big Stick também ficou conhecida como Corolário
Roosevelt e se constituiu como um aperfeiçoamento do espírito da Doutrina
Monroe, através da expansão territorial estadunidense via domínio militar.
Roosevelt reformulara, com o Corolário de 1904, a Doutrina Monroe
(1823), adaptando o discurso da defesa nacional às necessidades de um
país que já dispunha de condições materiais para começar a cumprir seu
“destino manifesto” de grande potência. A política do big stick [...] se
baseava retoricamente no conceito de “segurança para o comércio”, que
previa a “proteção aos credores e às propriedades norte-americanas, [a
manutenção da estabilidade em suas novas áreas de controle e a
segurança do hemisfério” [...] a ingerência estadunidense na América
Latina (principalmente no Caribe e América Central) se deu por meio de
intervenções militares diretas, nos casos mais extremados, e por
treinamento e formação de exércitos locais submetidos a Washington. O
Corolário Roosevelt inaugurou a adaptação da internacionalização da
segurança nacional, a primeira que resultou em aplicabilidade efetiva na
América Latina (RODRIGUES, 2004, p. 44).
 170

Como no âmbito do aprofundamento da Doutrina Monroe, o Big Stick

intencionava conter a interferência das potências européias no continente para
assegurar a hegemonia dos Estados Unidos.
O termo big stick pode ser traduzido para língua portuguesa como grande
vara, grande porrete, grande bastão, cuja referência ficou associada ao adágio
citado no discurso do presidente Roosevelt, quando apresentou tal política externa
em 1904: “Fale de forma mansa, mas carregue sempre um porrete, que você irá
longe”. Essa disposição imperialista do governo estadunidense afirmou a
“responsabilidade” desse país em intervir na política interna de qualquer nação
americana que ameaçasse os interesses econômicos e financeiros das
corporações daquele país ou que desenvolvesse tentativas nacionais de
organização fora da órbita da divisão internacional do trabalho.
Roosevelt defendia o direito de os EUA cometerem “ataques preventivos”
contra Estados que tivessem um mau comportamento tanto na ordem
interna quanto nas suas dívidas externas. [...] O Corolário Roosevelt
consagrou a diplomacia do Big Stick que envolve a utilização de
intervenções militares estratégicas no sentido de garantir os interesses
econômicos, políticos e de segurança no continente. Trata-se de uma
diplomacia agressiva, envolvendo método de força bruta e até mesmo a
derrubada de governos (SANTOS, 2007, p. 28, grifos meus).

O período áureo da diplomacia do Big Stick, do ponto de vista das

intervenções militares dos Estados Unidos sobre a América Latina, teve seu início
desde 1898, e suas diretrizes declinaram após 1933, quando se institui a Política
da Boa Vizinhança. Porém, ao longo dessas três décadas, os Estados Unidos
transformaram países da América em simples colônias informais, ou seja,
estabeleceram formas de exploração e de domínio sem assumirem o ônus
político-administrativo direto. Também já tinham acumulado o número de
cinqüenta intervenções militares, dentre elas: na Colômbia, Cuba (1898),
Nicarágua (1923), México, Haiti (1915) e República Dominicana (1916). Segundo
Santos (2007):
[...] à medida que as contradições de classe foram se exacerbando no
continente, colocando em risco o poder das elites de cada país, a
diplomacia norte-americana do Big Stick ganhou a adesão dos grupos
dominantes latino-americanos (2007, p. 30).
 171

De forma paradoxal, ao longo dessas três décadas, os governos

estadunidenses sustentaram no plano interno o mito da defesa da “democracia e
da liberdade americanas” e o dever de replicar essa experiência para o plano
externo. Tratava-se de uma matriz a servir de modelo para as outras nações via
uso da força e segundo a missão civilizadora estadunidense orientada pelo ideário
do Destino Manifesto. Tal retórica nas relações internacionais, segundo Santos
(2007) permitiu formar e consolidar as ditaduras mais sangrentas da América
Latina, considerando, inclusive, que:
Nas décadas posteriores a Segunda Guerra Mundial, as elites subalternas
da América Latina, aliadas dos EUA no contesto da Guerra Fria, trataram
logo de importar técnicas repressivas sofisticadas dos EUA para conter os
grupos que lutavam por reformas ou mudanças (2007, p. 30).

De outro lado, a política unilateral estadunidense de proteger o hemisfério

contra agressões extracontinentais se tornou uma segurança para as potências
européias de que a ordem pública necessária ao desenvolvimento dos negócios
na América seria garantida.
Foi, então, no contexto da defesa da “democracia americana” e da política
externa do Big Stick, precisamente na primeira década do século XX, que os
Estados Unidos lançaram as primeiras iniciativas de regulação sobre o uso das
drogas seja no plano nacional seja no internacional. Tratava-se do período
embrionário da formação da matriz proibicionista às drogas, de natureza
transnacional e sob a liderança estadunidense.

3.1.1 Os primeiros marcos estadunidenses sobre o tema das drogas:

no plano nacional e internacional

É consenso na bibliografia da área identificar o Food and Drug Act, de

1906, proclamado pelo legislativo estadunidense, como o primeiro marco nacional
da intervenção do Estado sobre o comércio e o consumo de drogas. O Executivo
iniciou um controle público para coibir o comércio de produtos adulterados e de
 172

risco à saúde, obrigando medicamentos e alimentos a possuir discriminação de

sua composição.
Segundo a Seção 8 do Food and Drug Act, todas as drogas
comercializadas nos EUA deviam ser regulamentadas, através de etiquetagem de
álcool, morfina, ópio, cocaína, heroína, alfa e beta eucaína, clorifórmio, cannabis
indica (Rodrigues, 2004: 45). O Food and Drug Act recebeu cinco emendas ao
longo dos anos de 1912, 1913, 1923, 1930 e 1934, a fim de melhor especificar o
transporte e a comercialização das mercadorias que passaram a ser controladas.
Chama a atenção de que até a primeira emenda não houve diferença entre drogas
(drugs) e remédios (medicines) no texto da lei, o que corresponde no plano
internacional às obrigações contraídas pelos Estados Unidos com a Convenção
Internacional do Ópio, de 1912.
Segundo Rodrigues (2004), com essa lei nacional, o Estado passou a
regular o mercado interno das drogas, controlando seu comércio e produção,
cujas mercadorias nunca haviam sido passíveis de regulação.
Não há Proibição, mas o Estado se insinua na sociedade, pela via
regulatória travestida de proteção ao cidadão comum, ao legalizar a
existência de substâncias largamente utilizadas. O Ato, por um lado,
protege os consumidores de drogas, pois obriga o fornecimento de
informações sobre pureza, mas, por outro, inaugura uma postura
intervencionista inédita na vida estadunidense. A tradição liberal do livre-
comércio recebe este primeiro grande golpe com uma norma que não
criminaliza, mas que coloca sob controle do Estado as drogas mais
difundidas no país, atingindo o consumidor ainda que de maneira indireta
(RODRIGUES, 2004, p. 45).

É importante observar que tal controle assentava-se sobre a apropriação do

saber e do poder médico e sanitário, realizando, de forma simultânea, o
fortalecimento da autoridade dessa disciplina profissional, mas também o seu
aprisionamento sob regras estatais para a prescrição dos medicamentos e das
drogas. Para Rodrigues, o “[...] Food and Drug Act apenas insinua esse
movimento, ao fincar os primeiros precedentes legislativos” (2004, p. 46).
Portanto, para o autor, essa embrionária regulação do Estado estadunidense
sobre as drogas aparece como um antecedente, uma base sobre a qual passou a
se instituir nesse país um conjunto de idéias, normas e legislações de controle
sobre a produção, distribuição e uso terapêutico dessas substâncias. Esse tipo de
 173

afirmação tem problemas quando não se mantém a contradição interna que

contém a regulação estatal sobre as drogas: se por um lado, ela limita os
exercícios da liberdade individual e da corporação médica, por outro lado, protege
quanto aos danos relativos ao uso indevido dessas substâncias, e, ao mesmo
tempo, legitima e afirma o status dessa corporação profissional.
Nesse contexto de início das normatizações estadunidenses sobre a área
das drogas, Adiala (1996) observa que já havia no campo da medicina e da
farmacologia estadunidense o interesse em estabelecer como competência
médica o ato da prescrição de remédios desde meados do século XIX.
No caso americano o futuro da medicina começou a mudar a partir do
surgimento das primeiras associações de médicos e farmacêuticos na
metade do século XIX. Essas associações buscavam alcançar as mesmas
prerrogativas já obtidas pelos médicos da Europa, e uma das batalhas
mais importantes que travaram contra os outros tipos de prática curativa
se deu exatamente no campo das substâncias utilizadas na prática
médica. A exigência de diplomas médicos e o controle das substâncias
faziam parte do movimento de monopolização da prática terapêutica por
parte da medicina científica, e em seus estatutos a Associação
Farmacêutica Americana, fundada em 1852, declarava como meta
principal o controle da distribuição e venda de fármacos (ADIALA, 1996, p.
35).

Se no plano nacional tal tendência ainda se insinuava, no plano

internacional, seguindo a orientação do Big Stick, os Estados Unidos
encaminhavam-se para uma postura mais incisiva no controle das drogas.
As primeiras iniciativas internacionais no controle das drogas começaram a
se organizar no mesmo ano de 1906, quando os Estados Unidos promoveram os
primeiros movimentos internacionais na questão. Foi convocada por esse país a
Conferência de Xangai, enquanto uma manobra diplomática do governo Roosevelt
para se aproximar da China. Dado à força da organização dos grupos religiosos
de origem puritana e o desenvolvimento inicial do capitalismo estadunidense não
centrado na órbita do comércio asiático e africano, o mercado lucrativo do ópio
entre as potências européias e a China não se constituiu numa área de interesse
estadunidense. Porém, segundo Rodrigues (2004), como a China resistia à
política comercial agressiva estadunidense e possuía conflitos relevantes com as
potências européias relacionados ao comércio e ao uso do ópio, o governo
 174

Roosevelt precisou criar um ambiente favorável para a penetração dos interesses

de sua economia.
[...] daí a idéia de patrocinar um encontro em que a questão do combate
ao ópio (problema central na China desde as guerras do ópio de 1838 e
1843) fosse discutida. Sem efetivas condições para superar o grau de
influência que as potências européias já haviam consolidado na China, os
Estados Unidos procuraram se aproximar do governo imperial oferecendo-
se para liderar uma iniciativa internacional que lidasse com a questão do
ópio (RODRIGUES, 2004, p. 47).

A política antiópio, no entanto, já se manifestara na sociedade

estadunidense, no final do século XIX, quando a partir da ocupação das Filipinas,
após a guerra hispano-americana, em 1898, os novos interventores consolidaram
a ocupação sobre a iniciativa de acabar com o comércio do ópio implementado
pelo anterior monopólio colonial espanhol. Essa atitude militar e imperialista dos
primórdios do Big Stick em defesa oficial do combate ao tráfico do ópio foi
facilitada pela presença “do ímpeto proibicionista dos grupos de temperança e das
sociedades de supressão do vício em geral” (RODRIGUES, 2004, p.47).
A Conferência de Xangai foi realizada em 1909 e recebeu a importante
articulação do bispo de Manila, Charles Henry Brent (1862-1929). Tratava-se de
uma autoridade religiosa protestante que mobilizou as sociedades missionárias
estadunidenses atuantes nas Filipinas e os grupos proibicionistas, bem como
acessou tanto o presidente Roosevelt como seu sucessor, William Howard Taft,
que governava o território. Afirma, então, Rodrigues (2004):
Sua movimentação foi absorvida pela política governamental, que via
nesse apoio à China, no combate ao ópio, possibilidades econômicas e
estratégicas de penetração no continente asiático. Dessa forma, em 1909,
ocorre em Xangai a primeira convenção internacional referente ao controle
de drogas (2004, p. 48).

Adiala (1996) corrobora com a afirmação de que essa conferência

expressou os conflitos internacionais de natureza imperialista, típicos da fase
monopolista do capitalismo, e que se agudizariam no início do século XX,
transformando o mercado das drogas em um problema de segurança
transnacional.
A Comissão Filipina do Ópio (1903) e a Conferência de Shangai (1909),
foram as primeiras de uma série de conferências internacionais que
resultaram na proibição dos narcóticos. [...] A questão da adoção de
formas de controle doméstico do comercio do ópio, antes que um controle
 175

mundial, foi colocada pelo representante da Alemanha – junto com a

Inglaterra um dos maiores produtores de morfina e cocaína – que não
concordava com a posição dos representantes americanos quanto aos
perigos do uso do ópio. A representação americana, que era
majoritariamente composta por missionários com experiência no Extremo
Oriente, profundamente comprometida com a cruzada pela temperança e
presidida pelo Bispo Charles Brent, respondeu àquela provocação com
uma frase que ainda hoje serve de lema para aquele país no campo das
drogas: somente um controle mundial dos narcóticos “defenderia os EUA
de sua invasão”. O caráter mundial dado à questão coincide com o
momento expansionista dos EUA e sua transformação em principal
potência capitalista, o que implicava em conflito de interesses com as
potências colonialistas tradicionais (ADIALA, 1996, p. 43-4).

Compareceram à Conferência de Xangai representantes de treze países:

Estados Unidos, China, Grã-Bretanha, França, Alemanha, Itália, Países Baixos,
Portugal, Áustria-Hungria, Japão, Sião e Pérsia. A discussão não atendeu a
iniciativa estadunidense e chinesa por instituir um controle internacional sobre o
ópio, cuja difusão, bem como de seus derivados, a morfina e a heroína, já era
ampla na Europa, Ásia e América. Com uma discussão tímida, foram elaboradas
recomendações, porém, sem peso legal, que previam uma lenta diminuição do
comércio mundial de opiáceos. Segundo Escohotado (1997), os resultados não
alcançaram aplicabilidade, mas a conferência foi o “gérmen de futuras reuniões,
onde uma América cada vez mais forte se faria ouvir cada vez mais”
(ESCOHOTADO, 1997, p. 102).
Koutouzis e Perez (1996) observam que um desdobramento da primeira
conferência foi a associação e o monopólio discutido entre a prática médica sobre
a prescrição das drogas, em particular, do ópio, forjando o embrião do estatuto
médico transnacional das drogas que passariam a ser controladas.
Americanos e Chineses se opõem aos Europeus que, em nome de seus
interesses coloniais, recusam a proibição do comércio do ópio. A
conferência pôs um princípio fundamental: o comércio das drogas deve ser
controlado e limitado pela necessidade da medicina e da ciência
(KOUTOUZIS; PEREZ, 1996, p. 49, tradução nossa).

A conferência desdobrou em três importantes resultados para a área de

drogas: o primeiro, referente à tomada de liderança dos Estados Unidos na
agenda internacional do controle de drogas; o segundo, o de “uso legítimo” em
que delimitava que “todo consumo não relacionado à propósitos médicos e
científicos (definidos em termos científicos ocidentais) deveria ser considerado
 176

ilícito” (McALLISTER, 2000, p. 29); e o último, referia-se ao indicativo de “combate

à fonte da oferta, enfim, o combate às drogas nas áreas de produção”
(RODRIGUES, 2004, p. 48). Como se pode depreender, esses três resultados
foram consolidados mais tarde, pois se encontram presentes e atualizados nos
discursos de parte dos atores envolvidos na questão até o presente.
Ainda sob o Big Stick e com o novo comando de William Howard Taft na
presidência dos Estados Unidos, de 1909 a 1912, o governo estadunidense
elaborou proposta para nova conferência, de caráter plenipotenciária, a fim de ser
pactuado um tratado sobre o controle internacional do ópio, seus derivados e,
agora, acrescida a preocupação com a cocaína. A despeito da insatisfação dos
países europeus produtores de fármacos e partícipes do comércio dessas drogas
em suas colônias, mas considerando o poder econômico acumulado pelos
Estados Unidos, em dezembro de 1911, reuniram-se os principais Estados em
Haia, Holanda, para tal agenda. A delegação estadunidense evocou o Ten Year
Agreement, experiência ratificada entre a Índia e a China, em 1907, sob
interveniência britânica. Segundo Rodrigues (2004), tal acordo aliava “controle
alfandegário rígido na venda de ópio indiano para o império chinês e erradicação
de culturas de papoula” (2004, p. 48), desdobrando-se em diminuição do volume
do ópio circulante na China. Da conferência, foi firmado tratado em 1912, dividido
em quatro capítulos: os dois primeiros sobre o comércio de ópio bruto e do ópio já
preparado para fumar; o terceiro sobre os limites ao comércio dos derivados
industrializados de ópio (morfina, heroína e codeína) e a cocaína manufaturada, e
o último sobre a responsabilidade do Ocidente para auxiliar a China para o
controle do abuso de ópio em seu território. O terceiro capítulo refletiu a
preocupação da delegação inglesa em não restringir as resoluções da conferência
somente às práticas de exportação do ópio, o que implicaria em reprovar a
histórica vantagem econômica inglesa advinda dessa atividade, mas abrir a pauta
de discussão aos alcalóides, área de interesse das corporações farmacêuticas.
Como se pode estimar, países como Alemanha e Holanda, com forte
indústria farmacêutica, contribuíram para a baixa aplicabilidade do tratado:
propuseram uma pactuação internacional mais ampla das resoluções da
 177

conferência como estratégia para postergar o início do controle internacional da

produção e comércio do ópio e da cocaína, e seus derivados.
O texto final da convenção era muito abrangente e limitava o uso do ópio,
da morfina e da cocaína a seus “usos médicos e legítimos”, não
especificando o que poderia ser entendido por legítimo. Ficava a critério de
cada país adotar leis proibindo a posse ilegal daquelas substâncias e, em
uma manobra dos representantes da Alemanha, propôs-se que a
convenção deveria funcionar apenas depois que todas as potências que
não estavam presentes tivessem aderido à convenção. Essas medidas
contrariavam os objetivos iniciais da Conferência de adoção imediata de
medidas de controle do comércio internacional de narcóticos. A entrada
em vigor da convenção de Haia só aconteceria após o término da I Grande
Guerra, pois entre os acordos de paz firmados pelos países aliados e a
Alemanha constava um artigo onde vinha especificado que as “partes que
ainda não tenham ainda assinado... ou... ratificado a convenção do ópio...
concordam com a entrada em vigor da referida convenção... em qualquer
caso, num período de 12 meses a partir da entrada em vigor” do Tratado
de Versalhes (ADIALA, 1996, p. 44-5).

As resoluções da Conferência de Haia demonstraram os tensionamentos

entre os imperialismos nacionais das grandes potências do período e tiveram na
agressividade da diplomacia estadunidense a garantia de que suas decisões
seriam perseguidas.
No plano interno dos Estados Unidos, a década de 1910, apresentava
quatro importantes atores para fomentar a liderança desse país no controle
internacional das drogas: a Associação Médica e Farmacêutica estadunidense; o
Movimento de Temperança com sua tradição protestante70; o movimento do
higienismo e da eugenia, além da indústria militar. Cada qual com interesses
particulares, permitiram a construção articulada de um projeto proibicionista,
inscrito no ideário do Destino Manifesto, que preservaria a segurança nacional
estadunidense a partir da disposição bélica de controlar e aniquilar o inimigo.
No caso das drogas, já em finais do século XIX, elas foram tomadas
explicitamente como inimigo por representantes do Movimento de Temperança,
sobretudo aqueles que atuavam nas ações expansionistas territoriais, regadas
ideologicamente pelo dever da missão civilizadora dos Estados Unidos para com
as outras nações.

70
Para aprofundar o estudo sobre o Movimento de Temperança sugiro a leitura do item 1.2 do capítulo I desta
tese.
 178

Mas no mundo contemporâneo e com evocação e caracterização laica de

suas organizações, foi necessário revestir o problema drogas e imputar sua
paternidade à ciência, que teria identificado, através da medicina e da
farmacologia, um conjunto de males relacionados ao uso dessas novas
mercadorias, que requeriam alguma forma de controle sobre as possibilidades do
seu uso indevido. Tratava-se de uma contradição no âmbito da modernidade, pois,
se de um lado, o desenvolvimento científico nos ofereceu potentes substâncias
curativas, por outro, ampliou formas ilimitadas e combinadas de prazer e
sofrimento. A abordagem higiênica da medicina, e nesse âmbito, da higiene
mental71 da psiquiatria, acrescidas de posições mais radicais orientadas pela visão
eugênica levaram à supressão dessa contradição e deram continuidade à cruzada
anti-alcoólica e anti-drogas nas sociedades nacionais.
Contudo, a disposição da política externa de segurança estadunidense em
banir o inimigo dependeu do apoio fundamental das corporações monopólicas
militares, assim como tornou as drogas e seu mercado objeto e território,
respectivamente, para o uso da força legitimada, demonstrando a tendência inicial
de enfrentar o problema às drogas a partir de uma perspectiva coercitiva. As
resoluções internacionais e as legislações nacionais ao longo do século XX
confirmaram essa perspectiva militarizada de enfrentamento a um problema
tomado como tema das relações transnacionais.
Portanto, nesse transcurso da produção do problema drogas sob a égide
proibicionista foi observado a incorporação de novos atores e interesses na

71
O pensamento de Morel e o de Kraepelin terão repercussões sobre os movimentos da higiene mental no
final do século XIX, nos EUA, onde o médico neurologista suíço, Dr. Adolf Meyer (1866-1950), funda a
primeira sociedade destinada a “profilaxia das doenças mentais e a pregar a necessidade de higienização do
espírito”, no ano de 1908. Tratou-se de uma área especializada da higiene, a qual propiciará ao alienista uma
expansão na sua atuação e um reforço na sua respeitabilidade profissional. No Brasil, o movimento de higiene
mental teve na fundação da Liga Brasileira de Higiene Mental (LBHM), no Rio de Janeiro, em 1923, o seu
principal veículo de articulação e comunicação das idéias de cruzada contra a doença mental. Nesta Liga
havia representantes políticos do mais alto escalão do Estado brasileiro. Refiro-me ao Presidente da República
Arthur Bernardes; três Ministros de Estado (Felix Pacheco, João Luiz Alves e Pires de Albuquerque), dois
Deputados (Carlos Maximiliano e Clementino Fraga), o Prefeito do Distrito Federal (Alaor Prata), dois
Conselheiros Municipais (Cesario de Mello e Mario Piragibe), um representante do Funcionalismo Público
(Pereira Jr.) e três representantes da Indústria e Comércio (Guilherme Guinle, Affonso Vizeu e Antônio
Gomes Pereira) (VASCONCELOS, 2000).
 179

sociedade estadunidense em torno da pauta pública, a segurança, a partir de um

cenário internacional de lutas interimperialistas.

3.1.2 Os marcos iniciais do estatuto jurídico das drogas no período

entreguerras: o protagonismo dos Estados Unidos

As décadas de 1910 e 1920, como vimos, foram marcadas por eventos

relevantes no plano internacional e com importantes desdobramentos para fincar
as normatizações nacionais e internacionais do estatuto médico das drogas.
Tratou-se de um período em que os Estados Unidos sofreram a crítica externa e
interna ao seu imperialismo na América, a Alemanha se insinuava em expandir
seu mercado no continente e se deflagrou o primeiro conflito armado internacional
do século XX: a Primeira Guerra Mundial (1914-1918). Na presidência dos
Estados Unidos, Taft foi substituído pelo democrata Woodrow Wilson (1856-1924),
em 1913, permanecendo até 1921.
Wilson refutava a política externa anterior de Taft, pois defendia a auto-
determinação dos povos, portanto, a não ingerência estadunidense e européia,
através da força, em assuntos internos das nações americanas. No primeiro
problema de política externa referente ao levante popular contra o regime político
mexicano, em que militares assumiram o poder, sua posição foi exigir às
autoridades nacionais a realização de eleições livres e não expediu tropas para
intervenção militar, considerando que os Estados Unidos não reconheceriam
governos impostos pela força. Sua atitude atualizava o traço isolacionista da
política externa, e evocava o ideário do Destino Manifesto, principalmente, quando
se viu em controvérsias no início da Primeira Guerra Mundial ao adiar a entrada
dos Estados Unidos no conflito.
Quando outro navio, o Lacônia, foi atacado e duas mulheres norte-
americanas morreram no incidente, o espírito missionário de Wilson se
acendeu. Os primeiros soldados norte-americanos chegaram à França em
junho de 1917 [...]. A guerra de Wilson era a guerra de todas as guerras, a
última das guerras. Nesse sentido, feliz seriam os norte-americanos se
pudessem dar seu sangue pela liberdade do mundo. A “missão” tomava
 180

ares de cruzada, não só para levar os EUA à guerra, mas também para
fazer a paz (ITUASSU, 2004, p. 694).

No transcurso do conflito imperialista da Primeira Guerra Mundial, a posição

estadunidense sepultou a liderança inglesa na ordem econômica e política
mundial e inibiu provisoriamente o plano germânico de disputá-la. Com o conflito,
a Inglaterra que possuía o controle dos mares, portos e da moeda de referência
internacional, vê sua centralidade ser assumida de forma definitiva pelos Estados
Unidos.
Enquanto antes da guerra os norte-americanos estavam na condição de
receptor líquido de capitais e devedor, depois do grande conflito essa
condição se inverteu, com os EUA assumindo a condição de investidor
líquido de capitais e credor (SANTOS, 2007, p. 31).

É importante mencionar duas importantes iniciativas após a Primeira Guerra

Mundial no plano das relações internacionais: o acordo de paz, pactuado com o
Tratado de Versalhes, e a criação da Liga das Nações. Esta já estava nos planos
de Wilson, mas recebeu o veto do Senado estadunidense para o país participar.
De forma simultânea, o Tratado de Versalhes foi assinado pelas nações européias
sob pressão dos Estados Unidos.
A Liga foi derrotada pelos receios franceses em relação aos alemães e
pela reação conservadora nos EUA. O Tratado de Versalhes foi uma paz
imposta, não negociada, jogando a culpa da guerra sobre a Alemanha. [...]
Já se instauravam as bases que levariam ao fim da “era progressista” e ao
início da “restauração conservadora”, que retomaria o “isolamento” e se
manteria no poder até 1931. [...] Os norte-americanos queriam se isolar do
mundo, mas só até a próxima batalha (ITIASSU, 2004, p. 694).

No mesmo ano do início da Primeira Grande Guerra, no cenário nacional, o

Movimento de Temperança estadunidense, através de grupos representativos e
do Partido Proibicionista com expressão numérica no Congresso dos Estados
Unidos; os movimentos higienista e eugênico, acrescidos do interesse corporativo
da Associação Médica e Farmacêutica estadunidense, forjou-se as condições para
ser promulgada o Harrison Narcotics Tax Act, em 1914. No plano das relações
internacionais, tal lei se apresentou como uma resposta da sociedade
estadunidense às obrigações contraídas com a Convenção Internacional do Ópio
ao estabelecer o primeiro marco nacional do estatuto médico-jurídico da droga no
Ocidente.
 181

O resultado foi a aprovação, em 30 de junho de 1914, da Harrison Narcotic

Act, lei que inaugurava formalmente o poder terapêutico do Estado ao
instaurar medidas claras de regulação sobre a produção e o comércio de
drogas. A Lei Harrison conferia ao estado a função e a competência para
afirmar “cientificamente” quais drogas eram perigosas e necessitavam de
controle estrito do aparelho burocrático e quais eram inofensivas e podia
ser livremente negociadas e consumidas. Ficava instalada a
obrigatoriedade da receita médica para a compra de remédios cujos
ingredientes eram listados como perigosos (sobretudo opiáceos e
preparos à base de cocaína) (RODRIGUES, 2004, p. 50).

O Harrison Narcotics Tax Act refletia a base moral puritana da sociedade

estadunidense e o início da autorização assegurada pelo Estado para controlar,
através da articulação entre Medicina, o Direito e o Tesouro Nacional, as práticas
relacionadas ao uso do “ópio, as folhas de coca, seus sais, derivados ou
preparados”. Tratou-se de uma lei com apenas um capítulo e doze seções, onde
se viu o Estado instituindo novas práticas para o controle da manutenção,
dispensa e prescrição desses alcalóides por médicos, dentistas e veterinários;
taxações especiais sobre a produção, fabrico e comércio dessas mercadorias e
penas com multa e prisão para os não cumpridores dessa lei.
Seção 1 – [...]. Deve ser ilegal para qualquer pessoa obrigada ao registro
nos termos da presente lei produzir, importar, fabricar, misturar, negociar,
dispensar, vender, distribuir qualquer droga supramencionada sem ter
registrado e pago o imposto especial previsto nesta seção.
Seção 9 – Que qualquer pessoa que viole ou falhe no cumprimento com
qualquer dos requisitos da presente lei deva em condenação não mais que
U$ 2000 ou se preso não mais de cinco anos, ou ambos, no critério da
corte (HARRISON NARCOTICS TAX ACT, 1914, tradução nossa).

O governo estadunidense reconheceu a autoridade dos médicos, dentistas

e veterinários para prescrever substâncias à base de alcalóides de ópio e cocaína,
e, em contraposição, alargou sua esfera regulatória sobre essas práticas e as que
resistissem em dar continuidade ao uso dessas drogas fora do “uso legítimo”
(McAllister, 2000), ou seja, no marco do estritamente fim médico e científico.
Enquanto mercadorias, tais drogas passaram a ser taxadas pelo poder público ao
longo de toda a sua cadeia produtiva e circulação no mercado lícito e, do outro
lado, uma área de ilicitude iria gradativamente ganhar força a partir do Harrison
Narcotics Tax Act. A Secretaria do Tesouro e o Departamento de Controle de
Narcóticos (NDC - Narcotic Control Department) tornaram-se os órgãos centrais,
 182

respectivamente, para regulação e captação dos “impostos especiais” e para

classificações das drogas e sua aplicabilidade.
Rodrigues (2004) chama a atenção de que o tema das drogas na agenda
pública estadunidense não foi “reflexo de uma grande agitação popular, mas parte
de um bom uso estratégico de partidos e movimentos proibicionistas do vazio
participativo da primeira década do século XX” (RODRIGUES, 2004, p. 51). Nesse
sentido, o autor aponta como a Harrison Narcotics Tax Act foi importante para
desenvolver os quadros jurídico-administrativos do Estado estadunidense
especializados no controle das fronteiras entre licitude e ilicitude dos alcalóides e
preparados do ópio e cocaína, formando um “sistema terapêutico-policial” (2004,
p. 52).
Tal caldo político-social forneceu o solo no qual brotou a Harrison Act, lei
que pavimentou o caminho para a marginalização de vendedores e
consumidores de drogas, criando, na prática e como figura de direito
penal, o traficante e o viciado, ambos passíveis de punição (i2004,
p.52grifos do autor).

O Presidente Wilson ao sancionar a Harrison Narcotics Tax Act ampliou a

função de controle do Estado estadunidense sobre a sociedade nacional, através
das práticas referidas às drogas, e impôs tal “experimento” como modelo a ser
seguido por outras nações sobre sua área de influência. Após o término do
primeiro grande conflito mundial do século XX, os Estados Unidos
estrategicamente pressionaram para incluir as resoluções da Convenção
Internacional do Ópio no Tratado de Versalhes, as quais sedimentaram os
terrenos nacionais para instituírem leis de regulação do comércio e do controle
médico e jurídico sobre o uso do ópio e da cocaína. Portanto, as relações
internacionais incluíram o tema do controle das drogas em sua pauta de atenção
com o apoio do governo dos Estados Unidos e da força da sua economia após a
Primeira Grande Guerra.
De forma simultânea, no âmbito da política externa estadunidense, Santos
(2007) corrobora com a posição de que o isolacionismo perdurou enquanto
estratégia dessa política durante as décadas de 1920 e 1930, apesar do poder
econômico acumulado. Somente com a entrada do país no conflito posterior, o da
Segunda Guerra Mundial (1939-1945), em 1941, os Estados Unidos voltaram a ter
 183

uma atuação marcante no cenário mundial, embora no transcurso desse período,

permanecesse o agressivo imperialismo sobre a América (SANTOS, 2007, p. 32).
E Santos (2007) resume: “Até 1930, a supremacia norte-americana na região
havia sido construída através de penetração econômica, intervenções armadas e
abertas pressões políticas” (2007, p. 32).
A despeito da retórica reformadora sobre a política externa do presidente
Wilson (1913 - 1921), a intervenção militar no continente continuou – Nicarágua,
República Dominicana, Haiti, Cuba, Honduras, Panamá e México –, sendo
seguida na década de 1920 pelos governos de W. G. Harding (1921-1923) e C.
Coolidge (1923-1929), atualizando as práticas do Big Stick.
Em meio ao cenário internacional de fortalecimento da liderança dos
Estados Unidos nos assuntos de natureza econômica, político e cultural, a agenda
proibicionista às drogas se fortaleceu no plano doméstico deste país, permitindo a
defesa de grupos puritanos e de segmentos médicos interessados em que fosse
estendido o controle público às bebidas alcoólicas, cujo tema, historicamente,
esteve presente antes, já no século XIX, através dos grupos religiosos em defesa
da temperança e dos sanitaristas contrários aos excessos. Assim, em 1920, na
gestão final do presidente Wilson, foi apresentado pelo senador republicano
Andrew Volstead (1869-1947) a proposta de emenda constitucional para proibir a
produção, o transporte, a importação e a exportação das bebidas alcoólicas. A 19ª
emenda constitucional ficou conhecida como Lei Seca ou como Volstead Act, cujo
ato, segundo Rodrigues (2004), constituiu-se como uma estratégia do “movimento
abstêmio puritano, que acreditava na invulnerabilidade e na longevidade de uma
lei com força constitucional” (RODRIGUES, 2004, p. 53).
No entanto, entre a intenção puritana dos proibicionistas e os efeitos sobre
o mercado das bebidas alcoólicas no cenário nacional, tal ato legislativo criou as
condições para a criação dos primeiros grupos econômicos responsáveis pelo
comércio ilícito dessa droga. Conforme afirma Rodrigues (2004):
Inaugurava-se, assim, o período da Grande Proibição, modelo que, na
crença dos seus partidários, suprimiria o vício e restituiria a dignidade e a
retidão moral aos cidadãos norte-americanos. [...] Era não só a vitória dos
segmentos sociais puritanos, mas a consagração do terapeutismo
paternalista estatal, com o controle e a ingerência sobre o comportamento
individual e coletivo dele provenientes.
 184

A Lei Seca, num movimento complementar, criou oficialmente o crime

organizado nos Estados Unidos. O “guarda-chuva legal”, que estaria
abrigando a nação contra os males do vício, protegia também o livre
desenvolvimento de atividades criminosas. A ilegalidade tornou possível o
fortalecimento e a prosperidade das máfias (2004, p. 53).

A Lei Seca, com seu esquema simplista de identificar o problema do uso

nocivo de drogas somente sobre a oferta da mercadoria, desconsiderou a história
cultural relacionada ao consumo das bebidas alcoólicas, visto à recorrente
demanda dos homens e mulheres por estágios de alteração da consciência
obtidos com o uso dessa substância. Também ignorou a produção lucrativa que
envolvia a fabricação, distribuição e consumo dessa substância, já inserida na
circulação capitalista de mercadorias. Sem efeito sobre a promoção da “retidão
moral” dos cidadãos estadunidenses e sem findar a oferta dessa mercadoria, a
sociedade estadunidense foi acumulando avaliações sobre os reais impactos
dessa lei ao longo dos treze anos seguintes. Nas palavras de Rodrigues (2004):
[...] a lei foi eficaz para criminalizar boa parte da população estadunidense
(tornando-a sujeito do direito penal e passível de coerção policial),
agigantar as funções regulatórias e coercitivas do Estado e impulsionar a
economia ilegal do país (2004, p. 54).

No ano de 1933, primeiro ano da presidência de Franklin Delano Roosevelt,

a Lei Seca foi derrogada. Nesse contexto, parece-me, ainda, que um outro efeito
dessa lei se deu: a criação de Alcoólicos Anônimos, em 1935. Essa afirmação se
deve à avaliação de que os membros fundadores de AA encontravam-se em
estágios avançados do alcoolismo, dois anos depois ao término da Lei Seca, o
que não é compatível com o ciclo previsível do desenvolvimento do alcoolismo, o
qual requer uma extensão superior de tempo de consumo. Isso sugere que esses
membros foram obrigados a participar dos fluxos ilícitos para acesso das bebidas
alcoólicas e sofriam com os riscos concretos de penalização sobre tal ato, não
podendo reconhecer meios de assistência e reabilitação nos agentes públicos, já
que suas práticas profissionais se davam na órbita de criminalização do
consumidor de bebidas alcoólicas, segundo a ordem instituída durante a Grande
Proibição. O efeito, nesse caso, foi a necessidade de aprofundar a experiência
 185

comunitária de auto-ajuda entre alcoolistas com projetos pessoais de reabilitação

fora da intervenção do poder público e dos profissionais liberais72.
A experiência nacional dos Estados Unidos de criminalizar usuários e
traficantes de bebidas alcoólicas com a Lei Seca, a despeito de ter declinado
quanto a essa substância psicotrópica, foi mantida em relação às outras drogas
seja no plano nacional como no internacional. A Harrison Narcotics Tax Act
manteve-se vigorosa e o país se preparou, no início da década de 1920, para
ampliar internacionalmente o seu “sistema terapêutico-policial” (RODRIGUES,
2004, p. 52).
Assim, sob o mandato presidencial de Coolidge, de 1923 a 1929, e com o
trabalho do primeiro “czar das drogas” estadunidense, Stephen G. Porter73 (1869 –
1930), os Estados Unidos intencionaram aprofundar os mecanismos de
fiscalização da legislação internacional de controle das drogas.
Em novembro de 1924, a Liga das Nações atendeu à pressão
estadunidense e convocou uma conferência plenipotenciária em Genebra. Os
Estados Unidos pretenderam exportar sua experiência doméstica, no período –
ainda, em vigor, a Lei Seca –, mas encontraram resistências das delegações de
outras nações. Para estas, a recém ratificação na primeira Convenção de Haia no
Tratado de Versalhes era suficiente para a orientação das relações internacionais
e para as políticas nacionais sobre o tema. Diante da recusa das outras
delegações em aceitar a pauta74 dos Estados Unidos, o “czar das drogas” retirou
da reunião a delegação deste país. Essa pauta, segundo Rodrigues (2004), se
acordada, contrariaria tanto os produtores das plantas especiais na Ásia, África e
72
Um importante trabalho recente sobre Alcoólicos Anônimos foi a Tese de Doutorado de Tatiana Rangel
Reis, com título “Fazer em grupo o que eu não posso fazer sozinho”: indivíduo, grupo e identidade social em
Alcoólicos Anônimos”, defendida em 2007, a qual compõe a relação de bibliografias desse trabalho, sendo
leitura obrigatória para os interessados no tema.
73
Segundo Rodrigues (2004, p. 55), Porter foi deputado democrata por Pittsburg e chefe do Comitê de
Assuntos Internacionais do Congresso, assumindo a liderança da política de drogas do governo estadunidense,
a partir de 1919.
74
Para aprofundar o conhecimento do processo de negociação dessa conferência que teve seu encontro
estendido até janeiro do ano seguinte, sugiro ler Koutouzis & Perez (1997), McAllister (2000) e Rodrigues
(2004). Este sintetiza a pauta estadunidense, que gerou atrito com as outras delegações, em dois pontos: o
primeiro, pretendiam um acordo semelhante ao “Ten Year Agreement prevendo a redução de 10% ao ano das
plantações da papoula, até a erradicação total numa década”; e o segundo, afirmavam apenas o “uso legítimo”
de todo o comércio da coca/cocaína e papoula/opiáceos (RODRIGUES, 2007, p. 56).
 186

América como os interesses da burguesia européia de fármacos que lucrava

“muito com a produção e o tráfico de narcóticos que partiam de seus domínios
coloniais” (2004, p. 56). O resultado foi a Convenção Internacional do Ópio,
assinada em 19 de fevereiro de 1925, com as seguintes recomendações
principais, segundo Rodrigues (2004):
a) a criação de um sistema de certificados de importação/exportação de
substâncias controladas; b) a criação do [.,,] Comitê Board, que, mais fraco
do que imaginaram os Estados Unidos, fiscalizaria a atuação de países e
empresas através da análise dos boletins de importação/exportação; c)
restrições ao comércio de maconha, folhas de coca e derivados; d) a
incitação à criação de medidas domésticas de controle de drogas. A
almejada limitação das áreas de cultivo e das quotas para as indústrias
farmacêuticas, pontos de defesa intransigente dos Estados Unidos, não
foram contempladas no acordo (2004, p. 56).

Nesse sentido, a principal inovação das recomendações da Convenção

Internacional do Ópio foi aferir ao Estado o monopólio do controle dos fluxos
comerciais das drogas, cuja relação passou a incluir a maconha e outro opiáceo –
a heroína. Outra iniciativa foi a criação do primeiro órgão consultivo internacional
para a área: o Comitê Central Permanente sobre o Ópio (CCP). Esse órgão
estaria vinculado à Liga das Nações e assumiria as responsabilidades de
vigilância do mercado mundial das drogas e pela coordenação das normas. Essa
convenção foi precedida, dias antes, pelo Acordo relativo à Fabricação, ao
Comércio Interno e ao Uso do Ópio Preparado, assinado em Genebra a 11 de
fevereiro do mesmo ano.
Deve-se rememorar que a Liga das Nações era o organismo internacional
no período para promover iniciativas dessa envergadura no âmbito das relações
exteriores. Os Estados Unidos não eram membro da Liga das Nações, mas a
reconheciam como um dos instrumentos possíveis para internacionalizar sua
política doméstica de controle das drogas e supressão dos “vícios”. No entanto, a
Liga era influenciada pelas potências européias e se configurava como uma arena
de composição de interesses internacionais, dentre estes, sempre que possível,
os das pautas estadunidenses.
Na década de 1930, a política externa estadunidense para o controle das
drogas viveu uma composição, na aparência, contraditória: enquanto no plano
doméstico, os Estados Unidos reconheciam a falência do modelo proibicionista
 187

para a produção e consumo das bebidas alcoólicas; no plano das relações

internacionais, esta pauta se manteve dura, porém, enfocadas somente sobre as
drogas de origem produtiva nos países de economia periférica e de sua
industrialização nos países europeus, com os quais desenvolviam forte disputa
imperialista. As iniciativas internacionais de controle sobre as drogas parecem ter
indicado uma nova divisão internacional do trabalho que se fortalecia no mundo
com o aprofundamento da liderança mundial pelos Estados Unidos e, de forma
particular, anunciado as bases dessa divisão no âmbito das mercadorias drogas:
de um lado, aquelas de produção e circulação no mercado livre e, as outras, com
mercados regulados pelo Estado e, também, mercadorias objeto dos mercados
ilícitos.
A década de 1930, período em que as críticas ao imperialismo
estadunidense já apresentavam visibilidade em certos segmentos da América,
também, foi a década em que se abriu no plano internacional medidas penais aos
que desrespeitassem o modelo proibicionista dos Estados Unidos. A política
externa estadunidense encaminhou estratégias para efetivar a pauta de controle
às drogas a si e ao mundo, passando a contar com organismos multilaterais, onde
se pactuou convenções internacionais para a área.
Uma das estratégias foi o discurso do multilateralismo assentado no pan-
americanismo estadunidense, que combinou a exportação da “matriz
proibicionista” e uma retórica de participação democrática das nações. Assistiu-se,
então, a duas iniciativas de aprofundamento do controle das drogas a partir da
defesa do “uso legítimo” e a criminalização do uso hedonista das drogas ou sua
auto-medicação (RODRIGUES, 2004, p. 56). Esses pontos de pauta foram
endurecidos pelo segundo “czar da drogas”, Harry Jacob Anslinger (1892 -1975),
que durante três décadas comandou a política de drogas estadunidense.
A primeira reunião internacional, sob pressão de Anslinger, deu-se em
1931, conhecida como Conferência sobre a Limitação da Manufatura de Drogas
Narcóticas, em Genebra. Tratou-se de instituir quotas anuais para cada Estado
signatário, a fim de que a produção e comércio de drogas para fins médicos
fossem controlados através de relatórios enviados a CCP, atribuindo-lhe poderes
 188

punitivos. Esse organismo foi o gérmen para as atividades posteriores de controle

e prevenção do “comércio e do uso de drogas vinculados à Organização das
Nações Unidas, a partir de 1946” (RODRIGUES, 2004, p. 57). De forma
simultânea, a Conferência de 1931 foi exitosa para a delegação dos Estados
Unidos, pois, exportou o sistema terapêutico-policial doméstico e fortaleceu o
aparato burocrático-repressor no plano nacional. Rodrigues (2004) complementa
que:
O Tratado de 1931 significou a exportação mais bem acabada até então
do modelo penalizador dos Estados Unidos, sendo o conteúdo do artigo n.
15 o mais importante para esse fim, Por esse artigo, o Tratado exortava
todos os países signatários a criar “administrações especiais” para
combater o uso e o comércio ilegítimos de drogas em seus territórios. [...]
será escudo para a manutenção e a sofisticação do aparato antidrogas
estadunidense (2004, p. 57-8).

Nos Estados Unidos foi criado o Federal Bureau of Narcotics (FBN) e no

âmbito internacional, sob interesse desse país, o Drug Supersory Board (DSB),
independente da Liga das Nações. Tratava-se de um órgão para supervisionar se
as quotas anuais nacionais definidas para fins de uso medicinal das drogas
estavam sendo respeitadas e, em caso negativo, gerar embaraço público aos
países signatários ou não da Convenção para Limitar a Fabricação e
Regulamentar a Distribuição de Entorpecentes, assinada em 13 de julho de 1931.
Era um braço importante de natureza multilateral, mas sob liderança da política
estadunidense, para se contrapor aos arranjos políticos que os países europeus
pudessem impor a CCP em seu mandato institucional de controle internacional
das drogas.
O rompimento provisório do unilateralismo militar dos Estados Unidos para
assegurar sua liderança sobre a América e o arranjo multilateral fortalecido pela
política externa, conhecida como a Política de Boa Vizinhança, alimentaram o
fenômeno complexo da internacionalização da penalização na política de drogas
na década de 1930: uma agenda pública para a área de drogas recrudescida em
seu conteúdo, mas sustentada no concerto internacional por acordos multilaterais.
Nesse sentido, em meados da década de 1930, a criminalização proposta
pelos Estados Unidos tentou incluir não só a produção e o comércio de drogas
para “uso legítimo”, mas aquele que as portava para fins de uso pessoal. Esse
 189

lobby nos Estados Unidos contava com o apoio dos grupos puritanos, agora com
foco sobre as drogas ilícitas – a Lei Seca havia sido revogada em 1933 – e com o
cidadão estadunidense preocupado com a ocupação dos postos de trabalho por
latinos, em particular, os mexicanos.
Era um período de saída de uma onda longa recessiva da economia e,
nesse contexto, a rejeição aos fluxos imigratórios compôs o debate político e
cotidiano da sociedade estadunidense. No caso dos mexicanos, o fumo da
cannabis sativa, a maconha ou marijuana, permitiram o mote nacional para ser
aprovada a Marijuana Tax Act, em 1937, também, com o respaldo das resoluções
das convenções de Genebra em 1925 e 1931.
No plano internacional, em 1936, deu-se nova conferência sobre drogas em
Genebra, no caso, com foco mais rigoroso sobre o controle do tráfico ilícito e com
a pressão estadunidense para incluir medidas de controle sobre os usuários
recreativos. “Na abertura das sessões, Anslinger, novamente chefe da delegação
norte-americana, propôs a criminalização não só de toda a produção e a
distribuição não médica de drogas, como também do uso pessoal” (RODRIGUES,
2004, p. 58).
Tal pressão foi rejeitada pelos países da Europa Ocidental, sede de
importantes empresas de fármacos, e pelos países de economia periférica, que
tinham na produção das plantas e em certos níveis de sua manufatura um fomento
de sua economia e de sua cultura. Mas um conjunto de medidas de penais foi
pactuado entre as nações:
Cada uma das Altas Partes contratantes se compromete a baixar as
disposições legislativas necessárias para punir severamente, e sobretudo
com pena de prisão ou outras penas privativas de liberdade, os seguintes
atos:
a) fabricação, transformação, extração, preparação, detenção, oferta,
exposição à venda, distribuição, compra, venda, cessão sob qualquer
título, corretagem, remessa expedição em trânsito, transporte, importação
e exportação dos estupefacientes, contraria às estipulações das referidas
Convenções;
b) participação internacional nos atos mencionados neste artigo;
c) sociedade ou entendimento para a realização de um dos atos acima
enumerados:
d) as tentativas e, nas condições previstas pela lei Nacional, os atos
preparatórios (Convenção de 1936, Artigo II).
 190

Essa punição valeria para os territórios, cujos países colonizadores

tivessem assinado a Convenção, “tão severamente como se o ato tivesse sido
cometido em seu próprio território” (Convenção de 1936, Artigo III). A severidade
repressiva deveria ser garantida através de outros mecanismos como:
• Art. IV – se uma infração tivesse escopo internacional, deveria ser punida
pelas legislações nacionais de todos os países em que ocorreu;
• Art. V – países cuja “lei nacional regulamenta a cultura, colheita e produção
para obter estupefaciantes, tornarão, também, severamente punível
qualquer infração a esta lei”;
• Art. VIII – a “perseguição” aos estrangeiros, caso tenham infligido no
exterior algum dos atos previstos no Art. II, e que se encontrem no território
de outra parte contratante da Convenção de 1936, devem ser “processados
e punidos, como se o ato tivesse sido praticado nesse território”;
• Art. X – além dos estupefacientes, “o material e os instrumentos destinados
à prática dos atos previstos no Artigo II, são suscetíveis de serem
apreendidos e confiscados”;
• Art XI – a previsão de que cada nação institua uma “repartição central
encarregada de fiscalizar e coordenar as operações indispensáveis para
impedir os atos previstos no Artigo II, e providenciar no sentido de serem
processadas as pessoas culpadas de atos desse gênero”.
Como se pode observar, trata-se de uma Convenção que instituiu as bases
penais sobre o tráfico ilícito, resultante dos interesses econômicos sobre a malha
possível de operações mercantis nacionais e internacionais sobre os
estupefaciantes. De forma simultânea, descreveu nos Art. XI e XII a requisição por
centralizar as informações nacionais através da “repartição central” e dar a ela
funções de comunicação direta com outros organismos oficiais de outras nações
para assegurar o “perseguição e a punição” do tráfico a nível internacional.
Apesar da Convenção de 1936 indicar os parâmetros internacionais para
uma ação articulada e repressiva contra o tráfico, ela evoca artigos para manter o
julgamento das infrações sob responsabilidade das nações e “de acordo com as
regras gerais da legislação nacional” (Art. XV). O que parece ser o
 191

reconhecimento do exercício interno das soberanias, evocou, em seguida, a

requisição por alinhamento das legislações nacionais às resoluções da
convenção, além da prestação de contas regular dos países à Liga das Nações.
As Altas Partes Contratantes transmitirão umas às outras, por intermédio
do Secretário da Liga das Nações, as leis e regulamento promulgados
para dar execução, presente Convenção, bem como um relatório anual
relativo ao funcionamento da Convenção em seus territórios
(Convenção de 1936, Artigo XVI).

McAllister (2000) descreveu e analisou as implicações e resultados das

pressões da delegação estadunidense na conferência de 1936 e observou que,
diante do rechaço dos países presentes à proposta de ampliação do
proibicionismo, Anslinger tentou retirar a delegação de seu país, mas foi obrigado
a permanecer pelo Departamento de Estado, sem, contudo, subescrever a
Convenção para a Supressão do Tráfico Ilícito de Entorpecentes, assinada em 26
de junho de 1936. Nas palavras de Rodrigues (2004), foi um tratado “natimorto”,
“sem jamais ter eficácia” (2004, p. 59), dado à força dos Estados Unidos no
cenário mundial.
A inoperância do tratado de 1936 demonstrava claramente que nenhum
acordo internacional seria praticável sem a chancela dos Estados Unidos.
A exportação do modelo proibicionista norte-americano se impunha aos
poucos no sistema internacional, investida da legitimidade trazida por
medidas legais multilaterais. Tal multilateralismo implicava resistências por
parte dos outros Estados envolvidos, centrais ou periféricos. Todavia,
devido à importância política, econômica e militar dos Estados Unidos,
tornava-se cada vez mais difícil contrapor-se a esse país. O campo de
manobras evasivas no âmbito diplomático internacional diminuía na
proporção que a influência norte-americana crescia. A década de 1930
assistiu ao agigantamento dos Estados Unidos na questão do controle
mundial de drogas, considerando-se que a questão mesma da regulação
de narcóticos terminava de se institucionalizar (2004, p. 59).

É importante destacar que o período entreguerras apresentou, ainda, forte

incremento de desenvolvimento farmacológico, gerando uma nova geração de
drogas sintéticas, as quais, segundo Aslinger, eram fruto das pesquisas das
indústrias farmacêuticas preocupadas em “encontrar drogas analgésicas
poderosas não narcóticas” (RODRIGUES, 2004, p. 65). As campanhas
publicitárias das corporações farmacêuticas, então, tratavam os barbitúricos e
anfetaminas como psicoativos inofensivos à saúde. Essas drogas sintéticas
“tinham venda livre nas farmácias dos Estados Unidos”, conforme discrimina
 192

Rodrigues (2004, p. 64), e sua comercialização não sofria um controle estrito por
parte dos agentes estatais. A defesa de Aslinger sobre a livre comercialização dos
barbitúricos e anfetaminas estava assentada na posição favorável à ação
psicoativa delas pelo Drug and Food Administration – criado em 1930, enquanto
instância superior de regulamentação pública sobre drogas e alimentos para a
sociedade estadunidense. A metadona, inicialmente exaltada como droga capaz
de tratar os dependentes de heroína, foi observada como mais uma substância
psicotrópica capaz de induzir a nova dependência. “Era a troca de um opiáceo
com fórmula e modo de produção de “domínio público” por outro sintético e
patenteado”, conforme afirma Rodrigues (2004, p. 64).
Essa nova geração de drogas emergiu já como uma mercadoria no circuito
de produção mercantil capitalista, quando o estágio monopolista do capitalismo
estava consolidado, as indústrias farmacêuticas se tornaram importantes
corporações internacionais e se aproximava a fase madura desse estágio, a partir
dos idos de 1940. O cenário da eclosão da Segunda Guerra Mundial beneficiou,
inclusive, a produção de metanfetaminas, a pedido dos órgãos de defesa dos
Estados europeus e dos Estados Unidos envolvidos no conflito, considerando a
qualidade estimulante dessa substância, superior à da cocaína, para fins de
provocar “coragem e disposição nos soldados” (RODRIGUES, 2004, p. 65).
O ritmo dos lançamentos dos novos medicamentos acompanhou a
tendência de Proibição ao comércio internacional de ópio e derivados,
cocaína e maconha. Ao mesmo tempo em que as conferências de
Genebra iam se realizando e suas diretrizes sendo consagradas em
convenções, a pesquisa e a produção de drogas sintéticas cresciam,
contando, nos Estados Unidos, com amplo apoio governamental
(RODRIGUES, 2004, p. 65).

No caso das anfetaminas, diante dos interesses econômicos e políticos

subjacentes entre corporações farmacêuticas e Estado, típicos da fase madura do
capitalismo monopolista, somente nos anos de 1970 é que o governo dos Estados
Unidos defendeu meios de controle legal internacional.
Dois outros fenômenos relativos à Segunda Guerra e a área internacional
das drogas foram referidos por Rodrigues (2004). O primeiro relativo à
intermediação de Anslinger para os Estados Unidos passarem a sediar os três
órgãos do controle internacional antidrogas, dado o isolamento imposto à Liga das
 193

Nações, em Genebra, em virtude do conflito. Tratava-se de uma manobra política

de Anslinger e do governo estadunidense para impedir a interrupção dos trabalhos
do CCP, DSB e do Opium Advisory Committee (Oac), a fim de a manter o sistema
internacional criado com as convenções de 1925, 1931 e 1936, cuja paralisação
poderia interessar os países europeus e suas corporações farmacêuticas.
Assim, a partir de agosto de 1940, os três pilares da manutenção dos
acordos internacionais de controle de drogas começaram a operar em
Washington, limitados pelas dificuldades da guerra, pela proximidade dos
policy-makers norte-americanos e pela dependência do dinheiro do
governo estadunidense para sustentar operações essenciais (2004, p. 66).

O segundo fenômeno também articulado por Anslinger foi o suprimento

autorizado de toneladas de ópio bruto, durante o período da Segunda Guerra,
como matéria prima para as indústrias farmacêuticas estadunidenses. Para
Rodrigues (2004), a preocupação de Anslinger intencionava atingir três resultados:
impedir que essas corporações ficassem sem o ópio ou tivessem que pagar um
preço supra valorado no mercado; tornar os Estados Unidos o principal importador
de ópio no mundo, evitando que países neutros como o Irã destinasse sua
produção para os Estados do Eixo; e, finalmente, garantir reserva suficiente de
material estratégico para a produção de analgésicos em tempos de guerra.
Neste sentido, pode-se depreender que Anslinger soube manter a política
proibicionista às drogas no cenário internacional em meio à Segunda Guerra,
evitando que as três agências multilaterais interrompessem seus trabalhos, e, de
forma simultânea, fortaleceu, no plano nacional, a estrutura de autoridade
constituída com o FBN: um órgão com experiência em espionagem internacional
assessorando outros órgãos para as atividades de “inteligência” estadunidense
para a guerra. Para McAllister (2000), Anslinger preparou o terreno para imprimir
força ao FBN no processo de modernização e reformulação das agências de
segurança estadunidense após a Segunda Guerra, que careciam de coordenação
interna. Tal modernização foi operacionalizada através da reforma institucional
promovida no escopo das agências de segurança estadunidense com o Ato de
Segurança Nacional, de 1947 e suas emendas subseqüentes, o qual estabeleceu
 194

o Departamento de Defesa75 e passou a responsabilizar o FBN por todos os

projetos de repressão ao tráfico de drogas.
A unificação dos esforços antidrogas nas mãos do comissário de
narcóticos, Anslinger, era o indício setorial da fase de grande
concentração de poder das agências de segurança e inteligência norte-
americanas, que dariam o tom dos primeiros anos da Guerra Fria
(Rodrigues, 2004: 65-6).

Cabe, ainda, destacar que a política externa dos Estados Unidos utilizava
outra estratégia para o alinhamento das posições das outras nações as suas
internas: o financiamento.
Uma que ficou conhecida foi a Diplomacia do Dólar, proclamada no final da
gestão do presidente William Howard Taft (1857-1930), em 1912, sucessor de
Theodore Roosevelt.
Tratava-se de uma política externa atenta às estabilidades financeira e
política na América, a fim de assegurar “a expansão e manutenção da supremacia
norte-americana na região” (SANTOS, 2007, p. 30).
Em geral, os dólares são usados para garantir a subserviência das elites
latino-americanas, facilitando a influência e o controle das economias e
dos mercados latino-americanos. Além disso, os dólares podem ser
usados para reformar economias, evitar e sufocar revoluções ou distúrbios
sociais que coloquem em risco os interesses norte-americanos, etc
(SANTOS, 2007, p. 30).

A supremacia estadunidense dependia de que os países endividados com

os credores europeus pudessem solver suas dívidas, afastando o risco de
ingerência destes nos assuntos da América. A Diplomacia do Dólar combinava,
então, a atualização da Doutrina Monroe e a articulação entre estabilidade
econômica continental e segurança hemisférica da América nos moldes propostos
pelas elites dirigentes dos Estados Unidos.
Santos (2007) resume a Diplomacia do Dólar em duas grandes estratégias
geopolíticas e geoeconômicas: a primeira, de imediato, na intermediação do
governo dos Estados Unidos para aprofundar a dependência dos países
endividados da América Central e Caribe com a burguesia monopolista
estadunidense; e, a segunda, para todo o continente, em planos econômicos

75
Segundo McNamara (1968), o Departamento de Defesa foi uma requisição por integração das forças
militares da terra, mar e ar, a partir da experiência da Segunda Grande Guerra: “...nas futuras guerras, as
fôrças combatentes terão que ser empregadas como equipe, sob direção estratégica unificada” (1968, p. 116).
 195

como Aliança para o Progresso, o Ponto IV e a Doutrina Mcnamara, consolidando

“a tutela dos banqueiros norte-americanos sobre as economias da região” (2007,
p. 31).
A Diplomacia do Dólar, em meio à política externa do Big Stick, tornou-se,
então, uma importante estratégia para cooptação das frações de elites dos países
da América Latina.
Assim, para terminar depercorrer a trajetória da formação da “matriz
proibicionista”, que apresentou outros importantes marcos até o final da Segunda
Guerra, quando na periodização proposta nesta tese, finda-se o primeiro ciclo da
construção da referida matriz, uma breve exposição da soberania brasileira frente
à política do Big Stick e os marcos normativos da área de drogas no país pode ser
apresentada.

3.1.3 A diplomacia brasileira com o Big Stick e os marcos nacionais na

regulação do problema drogas no início do século XX

O Brasil, no contexto inicial do Big Stick (1904-1933), tinha na monocultura

para exportação do café seu pólo dinamizador da economia, produzindo no
Sudeste, e em particular, em São Paulo e na capital do país, centros urbanos com
feições cosmopolitas. Não tardou a influência da arquitetura, das idéias, da moda
e dos hábitos europeus nessas cidades. Em meio a essa modernização, já
iniciada no final do século XIX, porém ampliada no início do século XX, as elites
urbanas, de origem da cafeicultura brasileira, começavam a apreciar o consumo
do supérfluo, a liberdade de comportamento e os hábitos “chics”, cujo grau de
civilização e refinamento podia ser medido também pelo uso de certas drogas,
como a cocaína, o haxixe e o ópio.
A literatura brasileira do período (Olavo Bilac, em “Haxixe”, de 1894; João
do Rio, em “Visões d’ópio”, de 1905, e em “Histórias de gente alegre”, de 1910;
Lima Barreto, em “Pólvora e cocaína”, de 1915, e em “Providências policiais”, de
 196

1919; Benjamin Costallat, em “No bairro da cocaína”, em “Os fumantes da morte”,

e em “Os gozos da vida”, todos de 1924; e outros escritores) foi fértil para
expressar a réplica dos comportamentos “chics”, alguns em locais semelhantes às
“fumeries” francesas, onde o “vício elegante” exaltava a experiência do prazer.
Entre essas volúpias do luxo estava o gosto pelo uso de drogas capazes
de exaltar os sentidos, abrir caminho para novos prazeres, tornar seus
adeptos mais inteligentes, mas sensíveis e, sobretudo, mais modernos
(RESENDE, 2006, p. 18).

Nesse material literário aparecem, também, outros segmentos sociais do

período relacionados ao uso de drogas, que não só as elites urbanas. Trata-se de
um comportamento que foi tratado de forma diferenciada pelos agentes públicos –
o alienista, o policial, o coronel – se o usuário fosse a prostituta, a lésbica, o gigolô
e o imigrante.
O beberrônio é perseguido – não fosse ele do povo! – mas o
estupefaciente devasta às escâncars e já há casas chinesas, até em ruas
pacatas, onde, alta noite, se reúnem damas e cavalheiros em volta de
narguilés, ou chuchando, assonorentadamente, pastilhas tórpidas.
Se a polícia ou tais abnegados do “exército da salvação” deixassem em
paz os paus-d’água, que cambaleiam temulentos, resmungando
babosamente frases desconexas, e varejassem esses antros elegantes,
esses lupanares, os tais “paraísos artificias”, fariam muito mais pela moral
e em defesa da nossa raça do que andando pelas tascas e pelos
botequins onde o povo trabalhador, em hora de folga, chuchurreia, a rir, a
sua pinga (COELHO NETO, Vício novo, 1922 apud RESENDE, 2006, p.
72).

Rodrigues (2004), nessa direção, observa que havia um ambiente

eurocêntrico e de modernização capitalista nas áreas dinamizadas pela
cafeicultura, onde o controle sanitário se tornou um aliado das novas requisições
de controle social sobre os trabalhadores urbanos. A estes deveria ser minimizada
qualquer interferência sobre sua capacidade produtiva, como o dos efeitos
advindos da embriaguez, a da perda de tempo para o repouso com atividades de
jogantina e outras, além da possibilidade dos trabalhadores ser influenciados por
idéias “exóticas”, como o anarquismo e o socialismo.
O cosmopolitismo, que significava o hábito aos venenos elegantes, era,
portanto, restrito a segmentos sociais específicos, dado o grau de
sofisticação que a prática requeria. As drogas, todas importadas, eram
geralmente usadas segundo um ritual que incluía seringas esmaltadas de
prata ou de ouro, estojos de couro e toda uma parafernália de
equipamentos correlatos (RODRIGUES, 2004, p. 129-30).
 197

A importação dessas drogas para o Brasil advinha das indústrias

farmacêuticas européias e estadunidenses e o “vício elegante” era facilitado pelo
acesso da elite ao receituário médico, condição para o “uso legítimo” das drogas.
Formava-se, então, um tráfico dessas substâncias, liderado por profissionais da
saúde que falsificavam receitas ou desviavam medicamentos sob sua
manutenção. Os trabalhadores, com acesso restrito às receitas médicas ou,
inclusive, sem acesso a elas, mantinham-se maciçamente no uso das bebidas
alcoólicas. No jogo lucrativo do mercado dessas drogas, Rodrigues (2004)
adverte:
Não há, portanto, fabricação clandestina de drogas; da morfina à cocaína,
as substâncias têm origem nos grandes laboratórios farmacêuticos
europeus e norte-americanos. Essas indústrias inundam o mercado legal e
ilegal de substâncias psicoativas, valorizando o valor de troca em
detrimento do valor de uso: na pratica, o desejo que demandava tais
drogas dinamizava de tal maneira o setor farmacêutico que as grandes
empresas pouco se preocupavam com a questão do uso não médico. Na
realidade, investiam na pesquisa e no lançamento de novos produtos,
panacéias indicadas para a conquista de vitalidade, energia e felicidade
(2004, p. 130).

Drogas como a morfina, heroína, ópio, éter e cocaína, além do

reconhecimento de suas qualidades medicinais, eram mantidas na cotidianidade
como via do prazer e da minoração ou evitação das dores. Uma sociedade
modernizada para o Brasil implicava em fomentar novas práticas, onde essa
experiência se colocava, também, como uma das conquistas da ciência e do
progresso, embora circunscrito às “fumeries” ou aos prostíbulos refinados. O uso
hedonista dessas substâncias controladas trazia, então, riscos sobre o pacto
médico-estatal, na medida em que, proibido o mercado livre dessas mercadorias,
requeria o acionamento do monopólio médico para atender à demanda dos seus
usuários.
A Proibição da venda livre inaugurava um campo de ilegalidade
extremamente fértil para a atuação estatal, já que o consumo lúdico, que
deveria ser perseguido, permanecia como prática cotidiana. A lei, portanto,
proporcionava ao Estado a capacidade ampliada de governamentalização
do comportamento individual, fornecendo instrumentos jurídicos para a
vigilância do mercado legalizado pela lei (o de uso médico) e o ilegalizado
por ela (o de uso lúdico) (ibidem, p. 131).

Na entrada do século, então, não havia, no Brasil proibição ao uso em si

dos “venenos” controlados, mas sua criminalização para a venda para fins não
 198

médicos. Tratava-se de uma tendência consoante ao que foi definido na

Convenção de Haia76, de 1912.
Parece que, nesse momento inicial do controle médico do uso dessas
drogas sem uma associação penal à posse dessas substâncias e sem ainda
incrementar um controle sobre as unidades produtivas, conforme ressalvou
Rodrigues (2004), as indústrias farmacêuticas já em processo de monopolização
se beneficiaram do ímpeto inicial do proibicionismo, pois, o mercado ilícito que se
formou para aqueles que mantiveram o uso das drogas, porém sem a autorização
médica para tal atividade, permitiu potencializar o valor de troca dessas
mercadorias. Às indústrias farmacêuticas foi possibilitado, naquele momento, ter
suas mercadorias circulando em mercados distintos e articulados – o regulado e o
ilícito – onde, neste último, ao valor de troca da mercadoria foi acrescido um valor
para os atores que passaram a operar a distribuição dessas mercadorias em
mercado ilícito.
Ainda nesse contexto e num plano superior da divisão internacional do
trabalho, deve-se aludir que os capitais acumulados pela elite “nacional” da
cafeicultura e parte investidos nos equipamentos e novos hábitos urbanos, em
meio ao ambiente urbano de europeização do país, advinham principalmente das
relações comerciais estabelecidas com os Estados Unidos e não com os países
europeus. As exportações do café para os Estados Unidos chegaram a atingir
75% do total das exportações brasileiras, explicando o efeito devastador da crise
econômica estadunidense sobre a economia nacional no final da década de 1920.
O fortalecimento da relação bilateral entre Brasil e Estados Unidos interessava a
oligarquia cafeeira para fomentar a exportação da monocultura do café e
interessava aos Estados Unidos tornar o Brasil um aliado político na América e

76
Houve dissenso entre a informação de Adiala (1996) e a de Rodrigues (2004), quanto à representação
brasileira na Conferência de Haia. Para o primeiro, o Brasil não esteve presente, vindo a assinar o “protocolo
das nações não representadas”, em 1914; enquanto para Rodrigues (2004), o país esteve presente e aderiu as
suas resoluções em 1914. A despeito dessas informações desencontradas, que se intencionava esclarecer, o
documento referente às resoluções da conferência, onde ao final se registra os países que a subescreveram foi
procurado no site da ONU e no Itamaraty. No primeiro, essa convenção da antiga Liga das Nações não estava
disponível e na biblioteca do Ministério das Relações Exteriores, em Brasília, fui informada de que
“documentos históricos” das relações internacionais podem ser encontrados no Palácio Itamaraty do Rio de
Janeiro. No entanto, não foi possível acessar essa fonte primária, pois, a biblioteca do Palácio do Itamaraty
encontrava-se em obra.
 199

mercado para consumo de suas mercadorias manufaturadas e para seus

investimentos.
Explorar os nexos comerciais da cafeicultura e da diplomacia brasileira com
os Estados Unidos interessa a essa tese, pois, foi nesse período histórico, em
meio à política externa agressiva estadunidense, o Big Stick, que esse país
começou a assumir a liderança na produção de políticas reguladoras e,
gradualmente, criminalizadoras sobre as drogas no concerto internacional. Tratou-
se de uma ação que se inseriu nas lutas interimperialistas entre as corporações
econômicas estadunidenses e européias. Saber, portanto, qual era a tendência
das decisões brasileiras em temas relevantes nas relações internacionais e, nesse
bojo, a da área das drogas, será oportuna para analisar a seqüência das medidas
nacionais no controle dessas substâncias.
No início da política externa estadunidense do Big Stick, o Brasil adotava
uma política externa de alinhamento aos interesses econômicos, políticos e
militares estadunidenses. A diplomacia brasileira, com Rio Branco como Ministro
das Relações Exteriores, considerava a nova versão da Doutrina Monroe um
elemento de defesa territorial do continente americano e instrumento de apoio do
país junto aos conflitos territoriais com os países sul-americanos, De 1902 a 1912,
a política externa brasileira foi organizada pela seguinte pauta:
As grandes linhas da política externa do patrono da diplomacia brasileira
foram: a busca de uma supremacia compartilhada na área sul-americana,
restauração do prestígio internacional do país, intangibilidade de sua
soberania, defesa da agroexportação e, sobretudo, a solução de
problemas lindeiros (CERVO; BUENO, 2002, p. 177).

Para Cervo e Bueno (2002), a aproximação dos interesses não gerou um

“alinhamento automático” do Brasil à nova potência da América. O exercício da
soberania brasileira foi relacionado ao projeto do pan-americanismo
estadunidense, em que o uso de alianças militares foi defendido como instrumento
necessário para garantir a autonomia dos povos americanos em seu plano
nacional e internacional.
A verdade é que só havia grandes potências na Europa e hoje elas são as
primeiras a reconhecer que há no Novo Mundo uma grande e poderosa
nação com que devem contar e que necessariamente há de ter a sua parte
 200

de influência na política internacional do mundo inteiro (Rio Branco77 apud

Cervo; Bueno, 2002, p. 181).

Assim, o Ministro Rio Branco não desaprovou a política do Big Stick nem o
poder de “polícia internacional” liderado pelos Estados Unidos sobre o continente,
porém, não foi ingênuo quanto às pretensões de dominação desse país. Para
Cervo e Bueno (2002), tratava-se de uma visão realista da política externa
brasileira em reconhecer o poder de intervenção – econômico, político e militar –
da nova potência e dela intencionar obter prestígio para assegurar interesses
nacionais nas relações com os países sul-americanos, sobretudo, no que se
referisse aos conflitos de fronteiras. Deve ser lembrado que um dos legados da
liderança de Rio Branco na política externa brasileira foi completar a unidade
territorial do Brasil, sem, contudo, recorrer ao uso da força do Estado.
Recco (2004), também, utilizando-se de Cervo (2002), caracterizou a
relação bilateral entre Brasil e os Estados Unidos, no período, como de “relação
útil”, reconhecendo haver uma reciprocidade de interesses entre as partes.
O barão elevou a arte de fazer política exterior ao nível da perfeição
pragmática e aplicou-a a algumas grandes causas, como a solução das
questões de fronteira, a relação útil com os Estados Unidos, a paz e o
entendimento político com os vizinhos, a prevalência do direito sobre a
força e a apropriação de meios adequados de defesa e segurança para o
país (RECCO, 2004, p. 45).

Com esse concerto bilateral Brasil-Estados Unidos, cabe indagar: como se

encontravam as ações brasileiras na defesa do “uso legítimo” das drogas? Deve-
se recordar que os Estados Unidos encontravam-se, no plano interno, com os
primeiros marcos normativos da “matriz proibicionista” – Harrison Narcotics Act
(1914) e a Lei Seca (1920-1933) – e impulsionavam sua exportação com as
primeiras conferências da área. O Brasil, no caso, já tinha embrionárias
regulações públicas sobre os “venenos narcóticos”, desde o primeiro terço do
século XIX, vinculadas ao processo de legitimação das práticas da medicina e da
farmácia, as quais também se tornaram objeto do Direito Penal, a partir do Código
Penal Republicano de 1890. Havia, então, no país, uma inicial regulamentação
sobre a prática dessas corporações profissionais e da própria formação da saúde
pública, que davam passos preliminares para uma articulação com forças
77
BRASIL, Rio Branco, Despacho para Washington, 1905.
 201

repressivas do Estado, portanto, formando um solo nacional e particular anterior

ao fomento da exportação da “matriz proibicionista” estadunidense.
Uma das determinações que diferencia o processo brasileiro da formação
dessa matriz estadunidense, pode ser observada na própria base da formação
social do país, que não apresentou o forte componente religioso calvinista. Ao
contrário, na formação social brasileira deve ser reconhecida a forte presença da
influência de outras linhas religiosas, como a católica, que também defendia a
“elevação moral” e a “purificação dos pecados” em sua Doutrina Social, sendo o
consumo intemperante da bebida alcoólica um dos alvos da intervenção educativa
sobre as famílias.

Também deve ser rememorado o higienismo enquanto substrato das

práticas e intervenção da medicina. Alguns pesquisadores desse substrato no
Brasil, como Costa (1980), já indicavam a interinfluência ideológica entre este
movimento e o da Reação Católica, seja utilizando a própria sedimentação do
moralismo católico para imprimir os preceitos morais defendidos pelos higienistas,
seja ainda se apropriando de certas práticas e termos tipicamente religiosos para
o vocabulário desses representantes da racionalidade médica.

Os psiquiatras, em sua maioria, faziam votos de abstinência de álcool,

para dar o bom exemplo aos alcoólicos e à sociedade em geral. Por outro
lado, referiam-se às suas campanhas eugênicas chamando-as cruzadas;
diziam-se apóstolos da higiene mental e, por vezes, comparavam suas
mensagens eugênicas às mensagens evangélicas (COSTA, 1981, p. 73).

O Dr. Osvaldo Camargo, médico psiquiatra e higienista, em artigo da Liga

Brasileira de Higiene Mental, intitulado “A higiene mental e o clero na luta
antialcoólica”, também explicitou essa colaboração entre os higienistas e os
sacerdotes sobre esse tema.

A contribuição do clero é extraordinàriamente valiosa, dela devemos fazer

uso em escala mais intensa. Seria tão lindo se se propagasse pelo Brasil
inteiro o exemplo de monsenhor Henrique Magalhães, que todos os anos
durante a semana Antialcoólica faz uso do púpilo e do rádio, para exortar
todos os dias os fiéis de sua paróquia e os católicos do país inteiro a
observarem os sadios princípios da Temperação! A força da religião e a
fôrça educativa da Liga Brasileira de Higiene Mental devem caminhar
juntas, no mesmo vigoroso ritmo, nessa luta de tamanha significação para
o progresso da humanidade (CAMARGO, 1944, p. 99).
 202

Não se deve, contudo, concluir que essa colaboração, ou então, como

defendeu Herschmann (1996), que essa “articulação complexa em um amplo
pacto político” (1996, p. 23) tenha se dado sem conflitos entre Igreja e higienistas.
Foram os temas trabalhados pelos adeptos das idéias eugênicas que suscitaram
mais dissenso no debate, porém, sem configurar uma perda substantiva que
viesse a romper com o “pacto político” entre eles.
Porém, o Brasil, a despeito de suas particularidades nacionais e, também
motivadas por elas, mostrou-se atento às resoluções da Conferência do Ópio, de
1912, em Haia. Dois anos depois, em 1914, assinou o protocolo das resoluções da
conferência, seguido depois, da edição do Decreto Federal nº 11.481, de 10 de
fevereiro de 1915, que as aprovou no país. Mas como sintetiza Rodrigues (2004),
“as decisões internacionais não se refletem de imediato nas leis brasileiras, e as
reformas patrocinadas pela união e pelos estados têm pouca efetividade” (2004, p.
133). O curso da soberania das nações depende de uma negociação direta ou
indireta entre os atores e interesses hegemônicos no plano doméstico e os das
recomendações e resoluções no plano internacional. Para Rodrigues (2004), foi
fundamental para o país a produção em larga escala das idéias da medicina social
e, principalmente, da psiquiatria, para fomentar uma caldo político e social de
apoio à ampliação das restrições ao uso controlado dos “venenos narcóticos”.
Terminada a guerra em 1918, o tom das campanhas lançadas pelos
jornais torna-se todavia mais enfático, destacando o uso de droga não
mais como mero acessório exótico em casos policiais, mas como indutores
de condutas psicopatológicas. Usuários são vistos agora como
degenerados morais e sociopatas em potencial (2004, p.133).

Seis anos após o decreto federal de 1915, em meio ao fortalecimento da

saúde pública e da psiquiatria78, ambos orientados pelas idéias higienistas, cujo
decreto formalizou a adesão do Brasil às resoluções da Conferência do Ópio,
houve uma nova definição legal sobre as ações específicas para o ópio e a
cocaína no país.
78
A primeira década do século XX pode-se localizar os primeiros marcos da institucionalização da psiquiatria
no país. No governo de Rodrigues Alves, Juliano Moreira foi nomeado diretor do Hospital Nacional de
Alienados. Em 1903, foi promulgada a primeira lei de assistência aos alienados. Em 1907, foi fundada a
Sociedade Brasileira de Psiquiatria, Neurologia e Medicina Legal. Deu-se a reforma da assistência aos
alienados, sob a liderança de Juliano Moreira, criando-se as seguintes unidades asilares: a Colônia do
Engenho de Dentro, Colônia de Jacarepaguá e Manicômio Judiciário.
 203

O artigo 159 do código penal tratava da venda de substâncias venenosas,

em geral, porém, com o Protocolo da Conferência do Ópio exigia-se uma
legislação mais clara e específica para as substâncias narcóticas (ópio e
cocaína), o que viria a ocorrer somente com a edição, em 6 de julho de
1921, do Decreto-lei nº 4.294. A nova legislação foi elaborada por uma
comissão especialmente designada para isto e composta por juristas e
médicos, entre os quais Juliano Moreira, diretor da Assistência aos
Alienados, e Carlos Chagas, diretor da Saúde Pública (ADIALA, 1996, p.
70).

Adiala (1996), ao analisar a Lei Federal nº 4.29479, destaca que sua

inovação foi introduzir pela primeira vez a diferenciação entre a qualidade
entorpecente do ópio, cocaína e seus derivados das outras substâncias
“venenosas”. Sabe-se que o tratamento penal do uso da bebida alcoólica no art.
159 do Código Penal Republicano, de 1890, o qual precedeu o referido decreto e
foi por este substituído, era mais brando do que para os outros entorpecentes. No
entanto, não havia nesse grupo uma outra tipificação do tratamento penal para o
uso do ópio, cocaína e os seus derivados, conforme o Decreto Nº 14.969, de
1921, citado por ADIALA (1996).
Artigo 1º: Vender, expor à venda ou ministrar substâncias venenosas, sem
legítima autorização e sem as formalidades prescritas nos regulamentos
sanitários:
Pena: três a nove meses de prisão celular, e multa de 500$00 a 1:000$00.
Parágrafo único: se a substância venenosa tiver qualidade entorpecente
como o ópio e seus derivados; a cocaína e seus derivados.
Pena: prisão celular por um a quatro anos (1996, p. 71).

Como se pode depreender, para os que não fizessem “uso legítimo” das
substâncias “venenosas” a pena era privação da liberdade e, no caso do ópio,
cocaína e seus derivados, o tempo dessa pena era mais extenso e sem a
possibilidade de pena pecuniária. A derivação dessa diferenciação expressava o
alinhamento do país às resoluções da Conferência do Ópio. De forma simultânea
e articulada, revelou, também, a crescente tendência nacional por recrudescer a
intervenção pública sobre os usos e a circulação autorizados dessas mercadorias,
pauta dos temas defendidos por médicos e, em particular, os psiquiatras.
O decreto-lei de 1921 condensa os juízos morais sociais contra as drogas,
transpondo o nível dessa condenação do âmbito religioso para o universo
79
Mais uma vez houve dissenso entre as nomenclaturas jurídicas adotadas por Adiala (1996) e Rodrigues
(2004) sobre a legislação de 1921. Adiala a nomeou de Decreto-lei nº 4.294, enquanto que Rodrigues citou
dois dispositivos jurídicos: a Lei Federal nº 4.294, de 14 de julho de 1921, e o Decreto nº 14.969, do mesmo
ano, que a regulamentou. A tese adota a posição encontrada nas fontes primárias que confirmam a posição de
Rodrigues (2004, p. 135).
 204

técnico-ético e de segurança pública e sanitária chancelado pelo Estado. A

partir de então, seqüestrados pelo governo (através da norma) tanto a
prática individual de consumir quanto o ímpeto social para perseguir o uso,
o panorama jurídico brasileiro sofrerá reformas periódicas dos princípios
proibicionistas, atualizações da lei nacional conforme os parâmetros
internacionais firmados nas convenções plenipotenciárias sobre a questão
(RODRIGUES, 2004, p. 137).

Portanto, a Lei Federal 4.294, de 1921, ratificou o início da trajetória

moderna do Brasil na produção legislativa alinhada à “matriz proibicionista” às
drogas, diante de um cenário nacional favorável à interseção entre forças da
saúde pública e da segurança pública. No entanto, a composição dessas forças
investiu na criminalização do tráfico ilícito do uso não terapêutico de certas drogas
– cocaína, ópio e seus derivados –, cujos “traficantes” eram compostos por
“cafetões, prostitutas, cafetinas, estrangeiros e profissionais da saúde
“corrompidos pela cobiça””, conforme os nomeou Rodrigues (2004, p. 137). Para o
autor, já o usuário, “oriundos das classes altas, jovens sofisticados e desocupados
que devem ser introduzidos pela medida corretiva estatal na sociedade produtiva”
(2004, p. 137), foi destinado a recuperação no hospital psiquiátrico. Tal tendência
para diferenciar a intervenção pública sobre frações de classe e grupos étnicos,
ampliando gradativamente a criminalização sobre o vendedor ilegal já revelava o
movimento anterior da legislação na sociedade brasileira. Embora esse
proibicionismo preliminar do século XX, no Brasil, tenha se tornado incapaz de
controlar o mercado ilícito de certas substâncias, ele pode ser considerado uma
das estratégias do controle sanitário do Estado sobre as nascentes populações
urbanas no país, e de forma mais precisa, sobre os trabalhadores urbanos.
Rodrigues ratifica essa posição.
“A questão da purificação nacional passava necessariamente pelo tema do
uso não médico de drogas psicoativas. Era necessário o combate aos “vícios
modernos”, os narcóticos, e aos “vícios antigos”, o álcool e o tabaco” (2004, p.
133).
O perigo previsto sobre os efeitos dos “venenos”, quando não controlados
por um médico devidamente formado e registrado, foi tornado mais grave no caso
do uso do ópio, cocaína e os derivados. Nessa lógica, o fenômeno da
“toxicomania” apareceu como objeto das práticas psiquiátricas (art. 9º do Decreto
 205

4.294, de 1921), uma das consequências que a periculosidade em si dessas

substâncias podia levar o indivíduo – a cometer males a si ou a outros – quando
consumidas sem a supervisão do médico.
Com o Decreto 4.294, inaugurava-se a repressão aos entorpecentes no
Brasil. Não se tratava apenas de defender o exercício da medicina pelos
médicos diplomados, nem de defender os consumidores de drogas das
adulterações criminosas promovidas por farmacistas ou outros droguistas,
mas de defender a sociedade dos perigos que representavam algumas
drogas. A questão da saúde mental avançava pela lei criminal marcando
também o início do controle do campo das substâncias entorpecentes pelo
discurso médico (ADIALA, 1996, p. 72).

Para Rodrigues (2004), numa análise mais refinada, o que estava posto era
o risco do uso lúdico e hedonista das drogas controladas, realizado por segmentos
da elite brasileira, democratizar-se pelos trabalhadores urbanos. Como evitar que
o rol dessas mercadorias não atingisse níveis de produção que implicasse em
diminuição do seu preço final na comercialização e, por conseguinte, do aumento
de sua circulação no tráfico ilícito, aquele desprovido do monopólio da autoridade
médica?
Torna-se evidente que o discurso sanitário contra a automedicação
ocultava uma questão mais cara à elite política e social, que era a
Proibição do uso hedonista, motivado pelo prazer, e as anomalias que a
difusão deste hábito trariam para a ordem econômica e disciplinar
burguesa (RODRIGUES, 2004, p. 134).

A resposta pública a esse risco, que ganhava materialidade e visibilidade na

imprensa brasileira, já na década de 1910, se assentou em medidas profiláticas e
repressivas. Essa relação entre medicina, em particular, a psiquiatria, e o direito
penal, através da vertente criminalizadora às drogas, se tornou fundadora da
legislação, das políticas públicas, das idéias etc., que se avolumaram ao longo do
século XX e adentraram o século XXI, no Brasil.
As forças médico-psiquiátrica e jurídico-penal não foram exclusivas das
políticas brasileiras na área das drogas, mas assentaram um arranjo internacional
de políticas nacionais mais ou menos alinhadas à liderança da área: a “matriz
proibicionista” estadunidense. Em certos períodos históricos e conforme a origem
social dos usuários das drogas, o “uso ilegítimo” dessas mercadorias se tornou
“doença mental”; em outros, “caso de polícia”, ou mais frequentemente, um objeto
para a intervenção combinada dessas forças. No entanto, tal combinação não me
 206

parece ter se tornado uma unidade em qualquer momento histórico, pois, trata-se
de forças com identidade própria: cada qual, com histórias, agentes, objetos de
intervenção, teorias e interesses distintos. O que deu a possibilidade, então, de
articulação entre as forças médico-psiquiátrica e jurídico-penal na área das
políticas públicas de drogas foi o substrato ídeo-político, de natureza conservador,
que essas forças compartilharam para a definição e ação sobre um problema que
ameaçava a ordem burguesa: se por um lado a produção e comercialização
dessas mercadorias especiais geram lucros vultuosos seja no mercado lícito ou no
ilícito; as conseqüências do seu uso indevido geram perdas relevantes ao Estado
em diversas áreas das políticas sociais públicas – previdência social, saúde,
assistência social, justiça, educação etc. – e ao indivíduo em suas relações
familiares e comunitárias. As determinações, então, que informaram tal
articulação, devem ser localizadas na história das corporações profissionais e
disciplinares da medicina e da justiça; no substrato ídeo-político dos projetos
societários em disputa nas nações e nas tramas geopolítico e geoeconômico que
envolvem a área das drogas.
Deve-se, ainda, pontuar que entre o movimento pendular, que discriminou a
polarização entre o “uso legítimo” e o uso “ilegítimo” das drogas, estes como
“louco” ou como “criminoso”, abriu-se uma arena de atritos entre as forças médico-
psiquiátrica e jurídico-penal, cuja tensão se constituiu simultânea às alianças e
cooperação entre elas. A articulação desse aparente “sistema” trouxe para si o
desafio de operar as próprias contradições que implicaram a fundação do estatuto
médico-jurídico das drogas, o qual irá recrudescer no país ao longo do Governo
Vargas, no período entreguerras.
Tratava-se das reformas legislativas de 1932, 1936 e 1938, a última já no
período da ditadura do Estado Novo e na véspera do início da 2ª Grande Guerra.
Elas são importantes para o objeto da presente tese, pois, demonstram o nível de
articulação dessas medidas nacionais com as recomendações internacionais,
abertas com as Conferências de Genebra de 1931 e 1936, quando houve,
também, o recrudescimento do proibicionismo sob pressão estadunidense.
 207

De forma sintética, pode-se aludir que o Decreto-Lei nº 20.930, de 11 de

janeiro de 1932, alterou fundamentalmente o tratamento dispensado ao usuário,
comparado ao definido na lei de 1921. Aqui, no Brasil, antes da produção das
resoluções internacionais assumirem a proposta de criminalizar o usuário,
segundo interesse de Anslinger, diretor do FBN e líder das delegações
estadunidenses para as reuniões da área de drogas, houve a definição de sua
punição sob a modalidade da privação de liberdade. Para os usuários que não
fizessem “uso legítimo” das drogas controladas (opiáceos: ópio bruto, morfina,
heroína e derivados; cocaína e derivados; e, agora, a maconha), a pena prevista
passou a ser de nove meses de prisão, acrescida de multa.
Aqui, deve-se chamar atenção para dois fatos: o Brasil foi mais rápido que
os Estados Unidos ao instituir regulação sobre o uso da maconha – cinco anos
antes do Marijuana Tax Act (1937) –, o que atendia as Conferências de 1925 e
1931, promovidas pela Liga das Nações. De forma simultânea, a reforma
legislativa brasileira de 1932 indicava o Departamento Nacional de Saúde Pública
como instância pública que definia a “dose terapêutica” para cada droga
controlada, e os médicos e cirurgiões-dentistas como operadores das prescrições
dessas substâncias.
O Decreto-Lei nº 20.930, de 1932, também, estabeleceu o controle da
entrada das substâncias entorpecentes através de ação integrada da Receita
Federal e da Vigilância Sanitária, a fim de que o país passasse a elaborar os
relatórios estatísticos requeridos pelo Comitê Central Permanente (CCP), órgão da
Liga das Nações, responsável pelo acompanhamento das resoluções
internacionais da área de drogas. “Com esta determinação, o Brasil cumpria metas
acordadas, ao mesmo tempo em que fortalecia o saber estatal sobre a
movimentação de substâncias controladas nas alfândegas do país” (RODRIGUES,
2004, p. 138-9).
Surgia, ainda, no decreto-lei de 1932 a figura da “delação compulsória”
vinculada à obrigatoriedade da notificação dos casos de dependência, fazendo o
juiz determinar o tratamento através da internação.
 208

Quatro anos depois, em 28 de abril de 1936, o Decreto-Lei nº 790, o Brasil

criou a Comissão Permanente de Fiscalização de Entorpecentes, a fim de
centralizar as informações do Estado sobre o volume de exportação e importação,
produção e comércio ilegal das drogas controladas. Tratava-se de uma instância
que respondeu à recomendação de formação de órgãos nacionais similares ao
CCP da Liga das Nações, prevista na Conferência de 1931. A Comissão sofreu
alteração de sua nomenclatura com o Decreto-Lei nº 851, de 25 de novembro de
1938, quando passou a ser denominada de Comissão Nacional de Fiscalização de
Entorpecentes, passando a integrar o Ministério das Relações Exteriores, e
atravessou quatro décadas com a responsabilidade de centralizar e produzir os
seguintes dados: sobre os fluxos comerciais das drogas controladas pela
Alfândega e pelo Departamento Nacional de Saúde e sobre a prescrição dos
profissionais que regulavam o “uso legítimo” dessas drogas. Todas essas
informações para produzir relatórios em resposta às requisições dos organismos
internacionais da área, dos quais o Brasil foi parte contratante. A Comissão só foi
ativada com o Decreto-Lei nº 3.114, de 13 de março de 1941, em pleno Estado
Novo, e parece ter findado suas atividades com a criação do antigo Conselho
Federal de Entorpecente, vinculado ao Ministério da Justiça, em 1980.
A história da Comissão Nacional de Fiscalização de Entorpecentes parece-
me ter sido pouco pesquisada, sendo Rodrigues (2004) quem melhor ofereceu
dados sobre a relevância dessa instância pública, que se tornou responsável pela
interlocução brasileira no concerto internacional da área de drogas. Porém, as
fontes primárias utilizadas pelo autor foram os decretos-lei de 1938 e o de 1941,
não havendo outras da cotidianidade dessa comissão – como relatórios, atas e
pautas de reuniões, além das instruções diplomáticas brasileiras sobre o tema das
drogas no período. No entanto, a ciência desse tipo de Comissão no cenário
brasileiro indicou, ao longo da pesquisa para essa tese, que a hipótese sobre a
forte influência das recomendações internacionais sobre a política pública
brasileira era pertinente. Rodrigues demonstra que:
O texto ainda definia a vinculação da Comissão ao Ministério das
Relações Exteriores, importante indício da natureza internacional da
questão do controle de drogas, quer na influência dos convênios
multilaterais na elaboração das normas internas, quer da admissão do
 209

problema do tráfico de drogas como de ordem internacional. Essa filiação

institucional conferia ao Itamaraty a obrigação de regular a organização, a
estrutura, a composição e o modo de funcionamento da Comissão, além
de fornecer parte do orçamento global do Ministério para a manutenção do
órgão antidrogas (2004, p. 145-6).

Essa “natureza internacional” da agenda pública brasileira para a área das

drogas esteve na base da produção das políticas públicas “nacionais”, porém, não
se tratou de um alinhamento automático à posição hegemônica – a “matriz
proibicionista” estadunidense. No cenário nacional, o traço conservador dessa
política se forjou por encontrar atores, interesses e idéias que o sustentavam e,
por vezes, o antecipavam frente às resoluções internacionais.
Um exemplar dessa assertiva para o mesmo período, foi o Decreto Nº
2.994, de 17 de agosto de 1938, que promulgou a “Convenção para a repressão
do tráfico ilícito das drogas nocivas, Protocolo de Assinatura e Ato final, firmado
entre o Brasil e diversos países, em Genebra, a 26 de junho de 1936” (DECRETO
Nº 2.994, 1938), de forma a ser executada e cumprida “tão inteiramente como
neles se contém”, ou seja, as medidas destinadas a reprimir o mercado ilícito
foram ratificadas de forma plena.
Do ponto de vista da periodização proposta por essa tese, a primeira
metade do século XX, precisamente, até o início da Segunda Grande Guerra, deu-
se a formação e a exportação da “matriz proibicionista” estadunidense, vindo a
aprofundar as medidas brasileiras para a área, como já demonstrado. No entanto,
resta acrescentar que tal período foi marcado no final por uma mudança na
política externa dos Estados Unidos: a passagem de uma política explicitamente
intervencionista e agressiva, o Big Stick, para outra de retórica multilateral,
nomeada como Política da Boa Vizinhança. Cabe observar, então, se houve
alguma influência dessa política para o concerto internacional da área das drogas.

3.2 A Política da Boa Vizinhança e o marco transnacional do estatuto

jurídico das drogas
 210

O cenário internacional ao final da década de 1920 ameaçava o “sistema

americano”, na medida em que entrava em depressão a economia central desse
arranjo, com forte repercussão internacional; fortalecia-se na Europa o projeto
nazifascista; a experiência socialista se consolidava na União Soviética e
expandia-se a organização de partidos social-democratas e comunistas em
diversas nações.
Diante desse quadro internacional e agravado no plano nacional pela crise
econômica e pelas críticas de setores progressistas à política intervencionista
estadunidense, o governo de Herbert Hoover, de 1929 a 1933, lançou as bases da
Política da Boa Vizinhança, que foi implementada por seu sucessor Franklin
Delano Roosevelt.
A tensão aumentou com a eclosão da revolta de Augusto Sandino contra a
intervenção dos marines norte-americanos na Nicarágua (1928). Liberais
nacionalistas acusavam a propaganda não-intervencionista de esconder o
fato, ainda mais preocupante, da presença cada vez maior de empresas
norte-americanas, como a General Electric, que controlava a produção
elétrica em cerca de dez países. Elites modernizadoras e reformistas
denunciavam a colaboração das elites tradicionais com os interesses
norte-americanos, tornando o “antiianquismo” um lema de novos partidos
nacionalistas (SANTOS, 2004, p. 691).

Ainda em 1928, na VI Conferência Pan-americana, em Havana, o

presidente Hoover e a delegação estadunidense adotaram uma posição
conciliatória com interesses advindos de outras nações. Como resposta, realizou-
se a retirada de fuzileiros de áreas americanas sob intervenção militar e pagaram
uma indenização à Colômbia pela perda do Panamá. No entanto, a ascendência
militar dos Estados Unidos sobre o Caribe e o restante da América nas décadas
anteriores permitiam uma ingerência mais discreta da política externa, pois,
contavam com as forças repressivas organizadas a nível nacional nesses países.
Chama a atenção que, em meio a um novo discurso da política externa
estadunidense, valorizando a cooperação multilateral e a não intervenção militar
nas questões de outras nacionalidades, o discurso se endurecia na área das
drogas.
Ao mesmo tempo em que os Estados Unidos começavam impor, ainda
que por meio de convenções com pouco poder efetivo, sua postura
proibicionista no cenário internacional, no contexto interamericano a época
das grandes intervenções militares chegava ao fim (RODRIGUES, 2004, p.
59).
 211

A Política da Boa Vizinhança levada a cabo por Roosevelt em seu longo

governo – de 1933 a 1945 – foi uma resposta à necessidade de cortar despesas,
conter tais críticas e manter a América alinhada ao imperialismo estadunidense
em um contexto internacional adverso. Em particular, tal política externa para a
América expressou a reatualização das diretrizes da Doutrina Monroe com a
retórica de um pan-americanismo multilateral.
Tal Política preconizava o abandono das intervenções armadas e das
ingerências políticas e econômicas nos países da região. O discurso da
Boa Vizinhança se assentava no reconhecimento da soberania dos países
latino-americanos e na cooperação entre as nações do hemisfério
ocidental. No campo econômico, a idéia era incrementar e promover o
comércio e os negócios financeiros entre os países e empresas do
continente. Note-se que nas pretensões da Política da Boa Vizinhança, os
EUA retornaram o expediente do Pan-Americanismo. Sob vários aspectos,
procurava-se criar a ilusão de que na América existia uma harmoniosa
comunidade de nações soberanas, unidas pelos mesmos ideais de
amizade, progresso, justiça e liberdade (SANTOS, 2007, p. 33).

Para Santos (2007), a Política da Boa Vizinhança, provisoriamente,

interrompeu o discurso intervencionista dos Estados Unidos – “alterou a forma da
política externa, mas não o conteúdo para a região. Na verdade, por trás de
palavras suaves, seguia funcionando o imperialismo” (2007, p. 33). E Santos
resume:
Tomadas em conjunto, as estratégias da Boa Vizinhança consistiam por
um lado, em atenuar o descontentamento latino-americano para impedir o
avanço de movimentos populares antiimperialistas, e, por outro lado, unir a
América Latina em torno dos EUA como forma de afastar imperialismos
rivais. Dessa forma, os EUA adotaram uma posição mais realista e flexível
em relação à América Latina procurando respeitar a organização política
interna de cada país (2007, p. 34).

Rodrigues (2004) corrobora com essa assertiva, lembrando a penetração

dos ideários fascista e comunista na América Latina, sendo pertinente acrescentar
a influência do anarquismo sobre os trabalhadores e a influência de ideologias
nacionalistas no Brasil, requerendo dos Estados Unidos para o continente uma
política externa mais atenta ao combate das “ideologias exóticas” (2004, p. 60).
Nesse sentido, a Política da Boa Vizinhança acrescentou uma campanha cultural
de divulgação e aproximação das imagens dos latinos e dos “americanos”.
Documentários e desenhos animados da Walt Disney sobre a vida militar, os
cuidados com a saúde e a “amizade dos povos americanos”, como a visita do Pato
 212

Donald à Zé Carioca no Brasil; o sucesso artístico de Carmem Miranda nos

Estados Unidos e as bolsas de estudo disponibilizadas aos latino-americanos nas
universidades estadunidenses faziam parte das estratégias da Política da Boa
Vizinhança.
Todos esses esforços questionaram as imagens recorrentemente
divulgadas nos EUA, até os anos 20, que opunham o puritano norte-
americano, empreendedor e moralmente rígido, ao latino-americano
malandro, apático e dominado pelo instinto sexual (SANTOS, 2004, p. 92).

Neste contexto, a análise da Política de Boa Vizinhança estadunidense e o

solo que ela produziu na área das políticas nacionais de drogas interessam a essa
tese. O discurso unilateral dos Estados Unidos para garantir a segurança
hemisférica, normalmente ratificada com tratados bilaterais entre eles e os países
americanos, foi modernizado. Os processos de negociação também se dão em
cenários multilaterais e passam a requerer níveis de pactuação mais complexos,
mas a liderança dos Estados Unidos continua sendo uma força geopolítica e
geoeconômica fundamental para as decisões internacionais.
O multilateralismo da Política de Boa Vizinhança foi vivido conforme a
clássica frase: “- À minha imagem e semelhança!”. Se a intervenção direta militar
dos Estados Unidos foi cessada provisoriamente sobre a América, deve-se
destacar duas forças importantes para manter ativo o pan-americanismo
estadunidense: o alinhamento de elites nacionais na América aos interesses das
elites econômicos estadunidenses, permitindo contar, quando necessário, com as
forças repressivas de cada país; e, as políticas públicas setoriais, como as do
controle às drogas – de natureza transversal às outras políticas públicas. Estas
sob forte propulsão dos organismos multilaterais e de componentes conservador e
repressivo continuam orientando as decisões dos gestores públicos e privados e
as condutas profissionais e individuais relacionadas. Com a Política de Boa
Vizinhança, parece-me ter se completado a formação da “matriz proibicionista” às
drogas como um problema a ser enfrentado a nível nacional por todos os países e
ordenados no concerto internacional pelas resoluções das conferências da
primeira metade do século XX – a de 1909, 1912, 1925, 1931 e 1936 –, nas quais,
 213

como se viu, os Estados Unidos tiveram profunda influência direta ou

indiretamente.
De forma interessante, cabe lembrar que a única conferência
plenipotenciária da área das drogas, implementada no período da Política de Boa
Vizinhança estadunidense, foi a “Conferência para a repressão do tráfico ilícito das
drogas nocivas”, de 1936, em Genebra, onde estiveram presentes 32 nações80,
dentre essas o Brasil representado por Jorge Latour, que ocupava a função de
Secretário de Legação na “Comissão consultiva do tráfico do ópio e outras drogas
nocivas”. Foi a última convenção da área implementada pela Liga das Nações, na
véspera da Segunda Grande Guerra, e da qual o representante dos Estados
Unidos, Anslinger, diante da impossibilidade de ter apoio à proposta de
criminalizar a posse das drogas controladas, tentou se retirar do “ambiente
multilateral”, porém foi impedido pelo Departamento de Estado dos EUA e não
assinou a convenção. Como se pode ver o texto da Convenção de 1936 ratificou a
institucionalização de medidas repressivas e penais ao tráfico ilícito das drogas.
A liderança dos Estados Unidos na área das políticas de controle aos
estupefacientes se deu, portanto, com apoio e resistências, numa permanente
tensão que se, de um lado, consentia com parte da pauta estadunidense, de outro,
resistia ao avanço imediato da ampliação das medidas repressivas. No entanto,
deve-se observar que o proibicionismo às drogas no concerto internacional foi
construído no período da política externa do Big Stick, e completada com o
discurso do multilateralismo da Política de Boa Vizinhança. Veremos que a
radicalização da posição explicitamente intervencionista dos Estados Unidos para
a área das drogas emergiu justamente após a 2ª Grande Guerra com o conflito da
Guerra Fria (1947-1989).

80
Mais uma vez, houve dissenso entre a consulta da fonte primária (Convenção de 1936) e às informações de
Rodrigues (2004) sobre essa conferência. Para o autor, estiveram presentes 42 Estados, enquanto que, na fonte
primária, houve a seguinte discriminação: Em ordem alfabética, estiveram representantes da Áustria, Bélgica,
Brasil, Grã-Bretanha (Irlanda e “Domínios Além Mar”), Canadá, Índia, Bulgária, China, Cuba, Dinamarca e
Islândia, Egito, Equador, Espanha, Estônia, França, Grécia, Honduras, Hungria, Japão, México, Mônaco,
Panamá, Países Baixos, Polônia, Portugal, Rumânia, Suíça, República Thecolosváquia, União das Repúblicas
Soviéticas Socialistas, Uruguai e Venezuela. Das 32 nações participantes, 28 a assinam, com exceção de
quatro países: Bélgica, Estônia, Colômbia e Venezuela. Como se pode observar, os Estados Unidos não
constam seja na relação das nações representadas, seja nos que assinaram.
214
 215

Capítulo IV – Consolidação da internacionalização do proibicionismo às

drogas após a 2ª Guerra: desdobramentos durante e depois da Guerra Fria
(1947 a 1989)

O governo de Getúlio Vargas no Brasil, a partir do início da década de

1950, promoveu alterações na política externa brasileira através da tríade
populismo, nacionalismo e antiimperialismo, segundo Cervo e Bueno (2002). Foi
requerido dos Estados Unidos um novo tipo de cooperação econômica vinculada a
um projeto nacional de desenvolvimento. As bases da nova política externa
brasileira foram apresentadas em memorandum do governo eleito ao
Departamento de Estado estadunidense, no início da gestão de Vargas (1951-
1954), reunindo em quatorze itens preliminares a expectativa do tipo de
colaboração do governo estadunidense para o projeto de desenvolvimento
econômico brasileiro81.
Tratava-se de um projeto de desenvolvimento econômico que permitiria
diversificar a base econômica brasileira, garantindo áreas estratégicas para
viabilizar excedentes econômicos via industrialização e modernização da
agricultura, porém, somente realizável a partir de uma contradição central:
somente os Estados Unidos possuíam capacidade para investir num plano
nacional dessa envergadura no marco do capitalismo, considerando estarem as
anteriores potências européias ainda ocupadas com os esforços por reconstrução
de suas sociedades após a Segunda Guerra; porém, as relações econômicas
internacionais eram reguladas por uma divisão internacional do trabalho, na qual,

81
Os quatorze itens referidos foram:
[...] construção de hidrelétricas; obras de aproveitamento econômico do vale do São
Francisco; construção e montagem de refinarias de petróleo; de duas usinas de azoto
sintético; de novas instalações para ampliação da siderúrgica de Volta Redonda (além da
construção e montagem de outra siderúrgica); dragagem, construção e aparelhamento de
portos, bem como aquisição de navios mercantes; plano para o aproveitamento do carvão;
cooperação financeira e técnica para eletrificação de vias férreas; financiamento para
transporte e estabelecimento de imigrantes; implantação de indústrias de beneficiamento
de matérias-primas; estudo das riquezas naturais nacionais por companhias mistas
americano-brasileiras que seriam criadas; construção e montagem de uma usina de álcalis
em Cabo Frio, além de estudos para uma outra no norte do país; silos para cereais,
armazéns e navios frigoríficos; e, finalmente, peças e equipamentos para a aviação
comercial (CERVO; BUENO, 2002, p. 276).
 216

o Brasil, apesar de suas potencialidades econômica, política e geográfica,

participava de uma órbita periférica aos interesses centrais organizados pelas
elites capitalistas.
A participação brasileira com a gestão Vargas demonstrou em conclaves
multilaterais do hemisfério, promovidos pela Organização dos Estados Americanos
(OEA), seu descontentamento pela proposta de adiamento do apoio dos Estados
Unidos às nações americanas, cuja posição foi seguida por outras nações
americanas. Criou-se uma postura reivindicatória capitaneada pelas delegações
brasileiras, as quais passariam a assumir certa liderança no concerto hemisférico
em outros conclaves – Operação Pan-Americana (OPA), de Juscelino Kubitschek
e na Política Externa Independente de Jânio Quadros e João Goulart. Nesse
circuito, na IV Reunião de Consulta (1951), os Estados Unidos foram obrigados a
reconhecer que as condições de subdesenvolvimento na América tornavam-se a
principal ameaça de defesa do hemisfério. No entanto, essa posição foi
reiteradamente secundarizada na América, dado à requisição por estabilidade
política e econômica para o aprofundamento de um desenvolvimento subordinado
às elites capitalistas mundiais, em particular à dos conglomerados
estadunidensese. A ação militarizada dos Estados Unidos na América se tornou,
então, mais uma vez, um dos eixos da dominação no continente e componente
relevante da estratégia de contenção do país durante a Guerra Fria.
Em nosso hemisfério, tornamos a dar orientação completamente nova a
nossa política militar em relação à América Latina, durante os últimos
anos. [...] Reconhecemos agora, formalmente, a fraca possibilidade de
algum ataque convencional de fora do hemisfério contra qualquer Estado
americano. Como resultado disso, não vemos necessidade de os países
da América Latina sustentarem grandes fôrças militares convencionais,
especialmente as que exigem equipamento dispendioso e complexo.
Gastos com tais fôrças representam injustificado desvio de recursos de
tarefas mais urgentes e importantes para o desenvolvimento social e
econômico. Nossa política de ajuda militar, portanto, destina-se a limitar-
lhes as compras a alguns equipamentos de reposição de um tipo e custo
que melhorem a segurança interna e, ao mesmo tempo, não prejudiquem
o desenvolvimento econômico (McNAMARA, 1968, p. 44, grifos meus).

O fragmento de McNamara, o mais influente chefe do Departamento de

Defesa dos Estados Unidos durante a Guerra Fria, explicitou a preocupação em
manter as nações americanas sob a esfera da influência estadunidense e,
 217

portanto, livres dos “levantes armados”, que poderiam encaminhar experiências

alternativas à acumulação capitalista, como a experiência socialista de Cuba –
“verdadeira ameaça ao sul de nosso país (1968, p.44). A resposta dos Estados
Unidos frente à postura reivindicatória das nações americanas para os seus
projetos de desenvolvimento econômico e social foi de duas ordens: uma, de
fomento das ações repressivas e de controle à estabilidade política interna e,
segunda, de apoio a projetos pontuais de natureza social, que beneficiassem
certas frações de classes e interesses nacionais. Assim, complementa McNamara
(1968):
[...] temos procurado auxiliá-los [nossos aliados latino-americanos]
proporcionando-lhes treinamento, conselheiros e ajuda em equipamento e
técnicas contra levantes. Não obstante o encorajamento e o apoio de
Cuba a êsses levantes, nossos aliados têm podido enfrentá-los com
eficiência onde quer que tenham surgido. A morte de Ernesto Che
Guevara, na Bolívia, no outono de 1967, desfechou sério golpe contra as
esperanças dos revolucionários castristas.
Mas sòmente medidas contra levantes constituem reação inadequada ao
problema. Torna-se essencial remover as causas do sofrimento e das
privações humanas, se as instituições políticas estáveis tiverem que
florescer livres da ameaça de revoluções violentas (1968, p. 45).

Essas medidas estadunidenses para a América Latina foram consideradas

por McNamara como “modesta ajuda militar e econômica”, porém, suficiente para
limitar a expansão de novas experiências com organização societária fora da
órbita do capitalismo ou de um tipo de Estado de proteção social similar às
experiências de seguridade social em construção nos países da Europa no
mesmo período.
Em resposta à declaração de Fidel Castro sobre Cuba ter se tornado uma
república socialista, o Presidente John Kennedy (1917-1963) anunciou o programa
Aliança para o Progresso para a América Latina, em 1961, no qual se propunha a
investir US$ 20 bilhões durante dez anos para acelerar o desenvolvimento
econômico e social das nações do hemisfério,
O programa objetivava elevar o índice de crescimento econômico per
capta, estimular a melhor distribuição de renda, erradicar o analfabetismo,
reduzir a mortalidade infantil, promover a estabilização dos preços de
venda dos produtos essenciais de consumo, incentivar a construção de
moradias e criar um mercado comum latino-americano (AQUINO, 2004, p.
25).
 218

O programa da Aliança para o Progresso foi operacionalizado pela OEA,

em particular pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), tornando-se um dos
vetores para o aumento do endividamento dos países latino-americanos.
Associado ao “limitado” apoio militar, o programa tornou-se mais uma versão
atualizada do panamericanismo estadunidense, cuja agenda orientou, segundo
McNamara (1968), os esforços dos “próprios latino-americanos que estão fazendo
a principal contribuição para as realizações da Aliança para o Progresso” (1968, p.
45). É importante salientar que McNamara (1968) dedicou em seu livro “A
essência da segurança: reflexões de um Secretário de Defesa dos Estados
Unidos” apenas três páginas para realizar um “breve exame da América Latina”
(1968, p. 46), onde a situa, em meio à Guerra Fria, como uma área de tensões
internas importantes, porém, sob definição segura de seu lugar na divisão
internacional do trabalho.
Seus vastos recursos e sua população vital fornecem a matéria-prima para
um espantoso progresso; sua grande pobreza e sua injustiça social
enceram as sementes da revolução violenta. Ali, livre da ameaça de
agressão externa, a linha está claramente traçada (McNAMARA, 1968, o.
46).

Assim, é melhor nos determos sobre a hegemonia dos Estados Unidos e

sobre os arranjos multilaterais da segurança transnacional ao longo da Guerra
Fria, que possibilitaram as condições internacionais e nacionais para que o
proibicionismo às drogas fosse consolidado.

4.1 A Diplomacia Total dos Estados Unidos, os organismos internacionais e

as convenções da área das drogas

A Segunda Guerra permitiu a consolidação da hegemonia dos Estados

Unidos sobre o mundo capitalista e, nesse cenário, sobre o Brasil 82 e a América
82
No final do primeiro governo Vargas, em abril de 1945, logo depois do final da Segunda Guerra, as relações
diplomáticas do Brasil com a União Soviética foram retomadas. Porém, em 1947, já no Governo Dutra, o
Partido Comunista Brasileiro foi cassado e essa atitude recebeu críticas da imprensa estatal soviética. Tal ato
se deu no mesmo ano em que o Brasil foi visitado oficialmente pelo presidente Truman. O governo brasileiro
requereu resposta sobre as críticas emitidas pelo governo soviético e não as obteve, rompendo as relações
diplomáticas com a União Soviética. Os interesses brasileiros passaram a ser representados pela Embaixada
dos Estados Unidos em Moscou. Dois anos depois, em maio de 1949, Dutra se tornou o primeiro presidente
 219

Latina. O incremento de sua economia atingiu níveis elevados de crescimento em

contraposição à derrocada das economias concorrentes na Europa, arruinadas
após aquele conflito.
Segundo Santos (2007), em 1946, só a produção industrial estadunidense
foi responsável por 63% da produção de todos os países de economia capitalista.
No ano seguinte, as reservas de ouro mundiais eram compostas por 60% só de
origem dos Estados Unidos, e seu comércio internacional alcançava cifras de
33,8% de todas as exportações do mundo capitalista em 1950. Tratava-se de uma
força poderosa nas áreas econômica, política, militar e diplomática, sobretudo com
o enfraquecimento das forças das anteriores potências européias. “Essa condição
levaria o país – os Estados Unidos – a assumir uma posição central na
organização da nova ordem internacional do pós-guerra” (SANTOS, 2007, p. 35).
No entanto, as relações internacionais após a Segunda Guerra vão ser
dinamizadas a partir de um outro circuito de disputas: a polarização entre os
projetos dos modos de produção capitalista e socialista, liderados pelos Estados
Unidos e a União Soviética, respectivamente. Embora não havendo uma guerra
declarada, inaugurou-se a partir de 1947, o que se convencionou denominar de
Guerra Fria83.
Esse texto adotará a periodização da Guerra Fria84 de Santos (2007), que
enfatiza o decurso de 1947 a 1989, quando teve início a desagregação do mundo
soviético. A Guerra Fria percorreu, portanto, um pouco mais de quatro décadas,
cujo período foi o cenário da consolidação da “matriz proibicionista” às drogas seja
para o mundo capitalista seja para o socialista, através dos três instrumentos
jurídicos internacionais vigentes na área das políticas de drogas. A análise dessas
brasileiro a realizar visita oficial aos Estados Unidos, em retribuição à vinda de Truman ao país.
83
Segundo Munhoz, a expressão Guerra Fria foi cunhada no século XIV frente ao conflito entre cristãos e
muçulmanos durante o período das Cruzadas. Também no final do século XIX, as acirradas disputas
imperialistas entre as potências mundiais do período, com sua corrida armamentista prévia à Primeira Guerra,
no início do século seguinte, tiveram a expressão Guerra Fria para nomear as tensões advindas. No entanto, a
universalização da expressão pós Segunda Guerra foi atribuída ao jornalista estadunidense Walter Lippmann,
do New Herald Tribune, que produziu inúmeros artigos sobre os conflitos entre Estados Unidos e União
Soviética, compilados no livro The Cold War (2004: 417), enquanto resposta à análise geopolítica do
diplomata George Frost Kennan, especialista em assuntos soviéticos e conselheiro da Embaixada
estadunidense em Moscou, entre meados de 1944 e maio de 1946 (MUNHOZ, 2004, p. 193).
84
Para um resumo sobre as distintas periodizações e correntes analíticas sobre a Guerra Fria, sugiro a leitura
do verbete “Guerra Fria”, de Munhoz (2004, p. 417)
 220

três principais convenções, que foram pactuadas durante as décadas da Guerra

Fria, tornaram-se os principais instrumentos normativos no plano das relações
internacionais que transbordaram para as políticas nacionais: a Convenção Única
sobre Entorpecentes, de 1961; a Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas, de
1971, e a Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes
e Substâncias Psicotrópicas, de 1988, além do Protocolo de Emendas à
Convenção Única sobre Entorpecentes, de 1972. No entanto, a análise delas
expressa um campo de forças com origens em outros níveis, já que seu protótipo
foi gerado no plano nacional da sociedade estadunidense, compondo um
complexo de interesses nacionais, geoeconômicos e geopolíticos e, daí, se
materializou na trama das relações internacionais através das referidas
convenções.
O percurso de análise mais uma vez se encaminha a partir das políticas
externas de segurança estadunidense, ainda com foco sobre seus
desdobramentos para a América Latina, porém, num mundo bipolarizado entre
modos distintos de organizar as sociedades.
A construção do bipolarismo instalava a divisão dual do planeta em órbitas
de influência, e “Leste” e “Oeste” apareciam como categorias essenciais
para o entendimento das relações internacionais desse período de
marcada divisão ideológica entre o capitalismo e o socialismo
(RODRIGUES, 2004, p. 68).

Na nova ordem internacional após a Segunda Guerra, quando os Estados

Unidos acumularam forte poder econômico e militar, tornando-se os maiores
credores internacionais, controlando quase dois terços da produção industrial
mundial e dominando a tecnologia da bomba atômica, de forma simultânea,
tinham que disputar com o modelo de organização societário soviético. A originária
retórica em defesa da postura isolacionista no plano das relações internacionais
foi, mais uma vez, substituída por uma posição intervencionista85 com o fito de
85
Essa posição se manteve ao longo da gestão de McNamara à frente do Departamento de Defesa, na década
de 1960:
A segurança dos Estados Unidos deve continuar a apoiar-se numa firme
observância da política de segurança coletiva e não recuar – qualquer que seja a
provocação ou o engôdo – para a fútil ilusão do isolacionismo. Embora nossa
capacidade nuclear e estratégica seja absolutamente vital à nossa segurança e à de
nossos aliados, sua única função realista é impedir todo ataque nuclear e não-
nuclear, visto ser agora impossível, quer aos Estados Unidos quer à União
Soviética, conseguir significativa vitória sôbre o outro numa troca de mísseis
 221

assegurar sua hegemonia mundial e combater a expansão do socialismo. No

plano militar, um sistema de segurança foi elaborado não só para os Estados
Unidos e para a América – seu continente primário de influência – mas para toda a
órbita do mundo capitalista, sobretudo, no intuito de estabilizar política e
economicamente a Eurásia – área estratégica para deter à expansão soviética na
região.
Devemos lembrar que após o grande conflito, a Europa sofria de
desabastecimento de alimentos e de combustíveis; apresentava imóveis
inabitáveis e passava por outras carências fundamentais à manutenção da ordem
social. A União Soviética, nesse contexto, acumulava a maior cifra de perdas
humanas – cerca de vinte e cinco milhões de habitantes – e uma economia
dizimada, porém, obteve forte prestígio internacional com a derrota do exército
nazifascista, liberando vastas áreas da dominação dos países do Eixo. Na França
e na Itália, os partidos comunistas apresentavam vitórias eleitorais significativas
após a Segunda Guerra e cresciam em outras áreas da Europa Ocidental. De
forma paralela, guerras civis na Grécia, Turquia e na China, além do movimento
anticolonialista na África e na Ásia, tornavam-se contextos favoráveis para o
aumento da influência do comunismo.
Como decorrência, o poder soviético não se limitava às áreas sob o seu
controle, pois a influência dos partidos comunistas cresceu nas mais
diferentes regiões do mundo. Esta situação era considerada inaceitável
pelas elites capitalistas (MUNHOZ, 2004, p. 193).

Após 12 de abril de 1945, quando morreu Franklin Roosevelt, que liderou o

New Deal e a Política de Boa Vizinhança, a posição do governo estadunidense,
naquele momento, com Henry Truman, tornou-se mais dura e intervencionista,
rejeitando negociar o aumento da área de influência da União Soviética no
desfecho do grande conflito mundial. Essa mudança de postura ficou conhecida
na conferência de Potsdam, ocorrida entre 17 de julho e 2 de agosto de 1945, que
tinha como objetivo definir os “termos da paz”. Quatro dias depois da conferência,
os Estados Unidos lançaram a bomba atômica em Hiroshima, seguida três dias
depois pela de Nagasaki.

nucleares estratégicos (McNAMARA, 1968, p. 12).

 222

Até então, nunca se havia atingido uma possibilidade tão grande de

destruição em massa. A bipolaridade mundial desenhou-se, militar e
ideologicamente, em torno dos EUA e da URSS. O armamento atômico
alteraria todo o debate geoplítico e estratégico desenvolvido até então [...]
(MUNHOZ, 2004, p. 369).

No entanto, os Estados Unidos tiveram o monopólio da bomba atômica

somente até 1949, quando foi rompido pelas pesquisas da União Soviética. A era
Truman na presidência dos EUA, de 1945 a 1953, foi orientada por uma política de
segurança marcada pelo início da corrida armamentista nuclear, pelos planos de
reconstrução da Europa e pela contenção à expansão da esfera de influência
soviética. A segurança internacional dos Estados Unidos passou a depender de
uma combinação mais ampla de estratégias e com capilaridade territorial maior
para o desenvolvimento extensivo e intensivo do capitalismo no mundo.
O discurso, que ficou conhecido como Doutrina Truman, era uma clara
declaração de intenções sobre a nova justificativa para as intervenções do
Estado norte-americano fora de suas fronteiras. A contenção deveria ser
fomentada pela combinação de ajuda econômica, treinamento militar e
policial, além de forte bombardeio ideológico (RODRIGUES, 2004, p. 68).

Essa Doutrina Truman adveio da estratégia da contenção, inicialmente,

proposta pelo diplomata estadunidense George Frost Kennan como meio de
resistência e força para derrocar a expansão soviética e o projeto socialista para o
mundo. Ele afirmava que existia um substrato ideológico no conflito entre
soviéticos e as democracias ocidentais a ser examinado, na medida em que a
fonte marxista daquele regime postulava haver uma exploração inevitável da
burguesia sobre o proletariado no modo de produção capitalista, e havendo neste
um gérmen de autodestruição. Diante dessa postulação, os soviéticos e os
partidos comunistas do período tendiam a trabalhar por uma derrocada inevitável
do capitalismo, embora podendo ser a longo prazo. Com essa análise, Kennan
indicou que, no plano das relações internacionais, a principal ameaça ao mundo
capitalista estava dada não pelo poder militar crescente soviético, mas pela
sedução ideológica das organizações comunistas dispersas pelas nações junto
aos trabalhadores. Afirmava, ainda, que os soviéticos seriam sensíveis “às forças
contrárias e podiam abandonar momentaneamente os seus objetivos, quando
encontrassem forte oposição” (MUNHOZ, 2004, p. 193), requerendo dos Estados
Unidos uma política externa de longa duração para conter a tendência
 223

expansionista socialista e vencê-la de forma definitiva. De acordo com Kennan,

citado por Munhoz (2004),
Ele acreditava que por meio da estratégia de contenção seria possível
influenciar tanto a URSS quanto o movimento comunista internacional.
Para ele, os EUA deveriam, mediante uma política coerente e responsável,
manter unidas as principais correntes ideológicas do mundo ocidental
(2004, p. 193, grifos do autor).

Inclusive, Kennan avaliava que, a despeito do crescimento econômico da

URSS após a Segunda Guerra, ela não seria capaz de atender as necessidades
sociais de sua população, sendo um vetor que fomentaria, também, a sua futura
ruína.
Para os Estados Unidos, então, sua política externa no período da Guerra
Fria (1947-1989) foi orientada pela estratégia da contenção. No entanto,
interpretações advindas das posições iniciais de Kennan geraram a própria crítica
do diplomata às posições de recrudescimento da corrida armamentista
estadunidense. Kennan foi contrário à criação da Organização do Tratado do
Atlântico Norte (OTAN) – para ela este organismo internacional adiaria a ruína do
regime socialista soviético, na medida em que se reuniriam forças para
estabelecer um projeto de defesa nacional e das economias socialistas sobre sua
esfera de influência. Na medida em que recrudescia a militarização da resposta do
Governo dos Estados Unidos, em meio à Guerra Fria, a estratégia de contenção
original de Kennan foi ganhando um matiz intervencionista militar sobre as áreas
que expressassem ameaça aos interesses estadunidenses.
Com o crescimento da preocupação com a “segurança nacional”
estadunidense, o que originariamente foi um projeto de influência do país para o
hemisfério americano toma vulto internacional no pós 2ª Guerra Mundial,
buscando consolidar a hegemonia mundial dos Estados Unidos. O Plano Marshall
foi elaborado com o apoio desse país para a reconstrução da Europa Ocidental;
houve o apoio à reconstrução do Japão; ainda, o Plano IV, mais restrito em suas
intenções de desenvolvimento econômico, abrangia áreas economicamente
periféricas como a América Latina; e a corrida armamentista seguiu entre EUA e
URSS, vindo ambos a desenvolver a bomba de fusão em 1952 e 1953,
 224

respectivamente, cujo poder de destruição combinava maior letalidade e maior

raio de alcance em sua autonomia de vôo, assim como sua precisão.
Portanto, uma nova “caixa de pandora” foi aberta para a humanidade após
Segunda Guerra diante da possibilidade concreta de destruição do gênero
humano e do planeta com a entrada na era atômica.
O homem vem vivendo [...] no que passamos a chamar Idade Atômica. O
que, às vêzes, nos esquecemos, é de que tôda a idade futura do homem
será uma idade atômica; e que êle deve ter algum futuro, será êste
dominado pela permanente possibilidade de um holocausto termo-nuclear.
Não resta qualquer dúvida a respeito dêsse fato. Nossa liberdade nessa
questão está mais em enfrentar a situação racional e realìsticamente, e
debater medidas destinadas a reduzir ao mínimo o perigo86 (McNAMARA,
1968, p. 67-8).

Associada a essa ameaça termo-nuclear para a elite estadunidense, outra

se insinuava no plano internacional: a possibilidade de ruir o modo de produção
capitalista frente à experiência de outra forma de organização da sociedade, o
socialismo, cujo projeto liderado pela então União Soviética acumulava força para
se contrapor à hegemonia estadunidense. Essas duas possibilidades radicais
reorganizaram as abordagens e estratégias da geopolítica e da geoeconomia
durante a Guerra Fria.
Nesse contexto, as nações americanas se ressentiam do apoio secundário
dos Estados Unidos para projetos de desenvolvimento econômico para o
hemisfério. O Brasil se tornou um importante interlocutor dessa insatisfação nas
reuniões hemisféricas, sobretudo em períodos de projetos nacionalistas de
desenvolvimento econômico, conforme referido antes.
No concerto internacional mais amplo, Santos (2007) observou que a
geoeconomia do pós-guerra, quando se promoveu a hegemonia estadunidense,
86
McNamara (1968) alude que a resposta dos Estados Unidos é empreender investimentos para a “destruição
segura”, sendo este o próprio conceito de repressão para o autor. Ele refere que se os EUA possuem a
responsabilidade de “impedir um ataque nuclear contra si ou contra seus aliados” deve ter capacidade para
empreender um primeiro ataque, devendo seu opositor acreditar nesse potencial; ou então, desferir um ataque
em represália ao que sofreu:
A segurança depende de admitir o pior caso plausível e ter capacidade de fazer
frente a êle. Devemos, nessa eventualidade, absorver o pêso total do ataque nuclear
contra nosso país [...] e, ainda, ser capazes de ferir o agressor a ponto de sua
sociedade não mais poder existir em têrmos do século XX. É isso que significa
repressão à agressão nuclear: certeza de suicídio para o agressor, não simplesmente
para suas fôrças militares e sim, também, para sua sociedade como um todo
(McNAMARA, 1968, o. 69).
 225

foi assentada em três pilares: o da segurança, dando especial ênfase à criação da

OTAN para conter o expansionismo soviético; o financeiro, com os acordos
internacionais de Bretton Woods, em 1944, que criou o padrão ouro-dólar como
novo referencial monetário mundial e, também, a criação das instituições
financeiras internacionais: o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco
Mundial e o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT); e o da economia, com os
planos de desenvolvimento econômico regionais orientados pelos interesses
expansionistas de suas grandes corporações, assegurando uma divisão
internacional do trabalho satisfatória para a difusão dos padrões de organização
da produção, consumo e financiamento estadunidense.
È importante observar que Santos não incluiu a constituição da
Organização das Nações Unidas (ONU) no rol dos três pilares da hegemonia
estadunidense – o da segurança, financeiro e economia –, a despeito do poder de
veto dos Estados Unidos no Conselho de Segurança.
Essa organização internacional foi fundada por 51 estados, entre os quais o
Brasil87, em 1945, e merece uma atenção mais detida nesse texto, dado o seu
protagonismo na área das políticas de bebidas alcoólicas, tabaco e outras drogas
no pós-guerra. A ONU, dado a sua natureza multilateral, terminou por ser um dos
territórios privilegiados por onde se expressaram as posições dissonantes na área,
por vezes, articuladas ou resistentes ao proibicionismo estadunidense, para o
enfrentamento mundial do problema drogas.
A missão explicitada da ONU seria o de manter a paz e a segurança
internacionais após o desfecho da Segunda Grande Guerra; estabelecer relações
entre as nações do mundo, obedecendo aos princípios da igualdade de direitos e
da autodeterminação dos povos; e incentivar a cooperação internacional na
resolução de problemas econômicos, sociais, culturais e humanitários.
Porém, apesar do sentido democrático e universalista que orientou os
princípios da ONU, o poder de veto88 atribuído aos cinco membros permanentes

87
Em meados da década de 1990, a ONU já totalizava o número de 185 estados-membros.
88
O direito de veto permite o voto negativo a qualquer um dos cinco membros permanentes, ou seja, com
poder de paralisar a ação do Conselho de Segurança. Esse direito não é extensivo aos outros estados-membros
desse Conselho que também é composto por representantes de outros países.
 226

do Conselho de Segurança – Estados Unidos, Rússia, Reino Unido, França e

China –, associado à força da economia mundial estadunidense, impediram
muitas vezes uma ação equânime nos conflitos bélicos ocorridos depois da
Segunda Grande Guerra.
Cabe, ainda, registrar que do ponto de vista de sua organização interna, a
ONU é composta por seis órgãos principais, conforme a figura 1: a Assembléia
Geral, o Conselho de Segurança, o Conselho Econômico e Social; o Conselho de
Tutela, a Corte Internacional de Justiça e o Secretariado.

Conselho de
Segurança

Conselho
Secretariado
de Tutela

Assembléia Geral

Corte Internacional Conselho

de Justiça Econômico e Social

FIGURA 1 – Sistema das Nações Unidas

Fonte: ALMEIDA, Paulo Roberto, ONU, 2004, p. 631-633.

A Assembléia Geral apresenta funções deliberativa e de supervisão,

constituindo-se como única instância da ONU de representação e voto de todos os
estados-membros. No entanto, sua autonomia é relativa quando assuntos de
primeira ordem, como a indicação de novo estado-membro, requerem prévia
indicação do Conselho de Segurança. No âmbito das políticas setoriais, dentre
elas a do controle das drogas, é regular as sessões especiais da Assembléia
Geral das Nações Unidas, em média a cada dez anos, quando se avaliam os
 227

resultados da última década e elaboram novas metas para a seguinte. Essas

reuniões passaram a ser conhecidas como UNGASS.
Interessa, ainda, o Conselho Econômico e Social da ONU que é composto
por 54 membros eleitos pela Assembléia Geral, encarregado de dirigir e coordenar
o complexo sistema de interesses econômicas, atribuindo ao FMI e ao BIRD
especial responsabilidade neste circuito. No período de criação da ONU, esse
conselho era nomeado como Comitê Econômico e Social da ONU (Ecosoc) e nele
foram criados duas instâncias especializadas da área de drogas: a Commission on
Narcotic Drugs (CND) e a Division of Narcotic Drugs (DND)89, “que deveriam
fornecer informes a respeito do tráfico ilegal de substâncias controladas”
(RODRIGUES, 2004, p. 72-3). Outra agência especializada e autônoma do
Ecosoc foi a Organização Mundial de Saúde (OMS), criada em 1946, com sede
em Genebra.
A OMS, como veremos, tornou-se um organismo internacional ativo a partir
da Convenção Única de 1961 para o concerto internacional das políticas de
drogas. Não obstante, um ano após a sua fundação, a OMS já instituiu o Comitê
de Especialistas em Drogas que Causam Adicção, formado por oito autoridades
da área, cujo comitê passou a ter a responsabilidade de “ditar, em bases
científicas, quais substâncias eram perigosas e deveriam ter por isso, sua
produção e comércio controlados no plano internacional” (RODRIGUES, 2004, p.
82). Com esse conjunto de agências internas para a área das drogas e o próprio
lugar conferido à ONU para produção de uma regulação internacional sobre
diversos temas no pós 2ª Guerra Mundial, esta vem sendo uma das principais
instâncias multilateral para promover e assegurar o aumento do rol de drogas
controladas, principalmente, as substâncias psicotrópicas, através das
convenções.
No entanto, a primeira iniciativa da área das drogas, no plano internacional,
após a Segunda Grande Guerra, parece ter se dado fora da órbita imediata da
ONU. No final do Governo Truman – 1945 a 1953 –, em plena efervescência da
89
Deve ser rememorado que o Board/CCP e o DSB ficaram sediados em território dos Estados Unidos
durante a Segunda Grande Guerra e se mantiveram ativos e autônomos à ONU, como o eram em relação à
Liga das Nações.
 228

Guerra Fria, assistiu-se a elaboração do tratado de 1953, conhecido como Plano

ou Protocolo Vaille90, que tinha a intenção de aprofundar as decisões da última
convenção da área de drogas – a Convenção de Genebra de 1931 –, porém, foi
aprovada em reunião do DSB. Tratava-se de uma iniciativa francesa, que foi bem
recebida pelo comissário de narcóticos dos Estados Unidos, o qual intencionava
endurecer o proibicionismo no cenário nacional e apoiar as medidas restritivas ao
tráfico ilícito do ópio bruto.
Deve-se rememorar que nos anos imediatos ao início da Segunda Grande
Guerra, os Estados Unidos se tornaram o maior importador mundial dessa
substância, a fim de suprir as corporações farmacêuticas nacionais, em tempos de
guerra, e limitar o acesso do alcalóide aos Países do Eixo. Segundo Rodrigues
(2004), a conseqüência imediata do Protocolo de 1953 foi o aumento do tráfico
ilegal diante das medidas mais duras à produção do ópio e os novos “poderes
para recomendar embargo aos países que desrespeitassem os limites para a
produção e o comércio legal de narcóticos” conferidos ao Board/CCP – órgão ativo
e autônomo à ONU (2004, p. 73). Como se pode depreender, simultâneo à criação
da ONU e sua potencialidade para assumir a centralidade dos assuntos das
drogas no mundo, houve o fortalecimento das agências internacionais autônomas,
que contavam com forte financiamento dos Estados Unidos. De forma simultânea,
o Protocolo Vaille demonstra que o enfrentamento internacional do problema
drogas permitia a liderança de outras nações desenvolvidas do Ocidente, que não
só os Estados Unidos, embora este com uma centralidade relevante para produzir
um tipo de proibicionismo sobre as drogas com feições militarizadas. Justamente
este que se consolidou ao longo da Guerra Fria enquanto resposta privilegiada ao
problema drogas.
No cenário nacional dos Estados Unidos, Anslinger acumulou poder com a
reforma institucional das agências de segurança, em 1946, centralizando todos as
iniciativas da repressão ao tráfico de drogas sob a responsabilidade do FBN,

90
O nome ao protocolo de 1953 se deve a iniciativa do representante francês no DSB em propor uma reforma
nas normas internacionais da área de drogas, a fim de alinhá-las ao novo momento pós-guerra mundial.
 229

órgão que dirigiu, atravessando os dois mandatos do Governo Truman91. Como

demonstra Rodrigues:
A unificação dos esforços antidrogas nas mãos do comissário de
narcóticos Anslinger, era o indício setorial da fase de grande concentração
de poder das agências de segurança e inteligência norte-americanas, que
dariam o tom dos primeiros anos da Guerra Fria (2004, p. 65-6).

Anslinger chegou a utilizar a polarização geopolítica entre os blocos

dominantes ao longo da Guerra Fria para fortalecer as reformas legislativas
nacionais na década de 1950, referindo-se a um “complô comunista” para
narcotizar o “mundo livre” com o derrame da heroína em solo estadunidense.
Também nações socialistas se referiram ao problema drogas como uma ação
deliberada do Ocidente para atingir sua juventude.
As décadas de 1940 e início da de 1950 mantiveram, então, no plano das
relações internacionais o escopo das resoluções das convenções pactuadas antes
da Segunda Guerra. Porém, a década de 1960 emergiu com a primeira convenção
após o grande conflito. Segundo Rodrigues (2004), mais uma vez, observar como
a sociedade estadunidense se portava na década anterior à Convenção Única
(1961) é fundamental para apreender as posições dos Estados Unidos nesse
conclave e o resultado de suas resoluções, as quais se encontram em vigor até os
dias atuais.

91
Cabe lembrar que a posição mais moderada de Kennan entrou em declínio e a estratégia de contenção
radicalizou as feições militarizadas da política externa estadunidense já no segundo mandato de Truman
(1949 a 1953), que terminou por fortalecer a reforma das agências de segurança, dentre elas, a do FBN,
dirigida por Anslinger até 1962.
 230

4.1.1 A década de 1950 nos EUA e a tríade: droga, pobreza e crime

Autores como Olmo (1990) e Rodrigues (2004) concordam que a década de

1950 foi marcada por uma “tendência criminalizadora aos circuitos da produção,
do tráfico e do consumo das drogas: de um lado, seus usuários nos Estados
Unidos eram associados aos imigrantes negros e mexicanos, mais uma vez,
utilizando-se do termo “degenerados” para a eles se referir e, de outro, fomentou-
se pela máquina governamental estadunidense as chamadas “máfias” européias
com ação intercontinental para depois, de forma espetacular, prender parte de sua
hierarquia no final da década92.
Na década de 1950, nos Estados Unidos, a heroína apresentava baixo
preço no mercado e seu consumo era associado à marginalização social, a esses
imigrantes, às “minorias viciadas” (RODRIGUES, 2004, p. 71), portanto,
considerado ainda um uso localizado em bairros e guetos, o que somente
confirmava a “degenerescência” e a “inferioridade” dessas etnias. Daí, ter se
assistido o endurecimento penal com o Boggs Act, de 1951, e com o Narcotics
Control Act, de 1956, indicando que o controle público se limitaria à proibição e o
“tratamento” ao isolamento penal nas organizações carcerárias e hospitalares.
Deve-se lembrar que, durante a década de 1950, o cidadão estadunidense
dispunha de drogas sintéticas sob livre comercialização como os barbitúricos e as
anfetaminas.
Nesse período, a política externa de segurança estadunidense encontrava-
se sobre crítica ácida frente à aplicação de vultuosas receitas na corrida
armamentista como resposta à estratégia de contenção. Porém, o ambiente de
“ameaça eminente” gerada pela Guerra Fria permitia uma agressividade maior dos
organismos de “inteligência” inclusive no cenário doméstico. Um destes órgãos, o
FBN, dirigido por Anslinger durante toda a década de 1950, participou de forma

92
Para um estudo histórico mais aprofundado sobre a “máfia”, sua relação com o militarismo institucional e
sua área de influência sobre a América, sugiro a leitura de LUPO, Salvatore. História da Máfia: das origens
aos nossos dias. SP: Ed. UNESP, 2002.
 231

ativa para recrudescer a feição punitiva da legislação estadunidense sobre o

problema drogas.
A aprovação desses atos pelo Congresso dos Estados Unidos foi uma
expressão cabal da tendência criminalizadora à maconha, cocaína, opiáceos e
seus derivados, suscitando duras críticas jurídicas sobre sua legalidade no início
da década. Para Rodrigues:
O Estado, que já havia confiscado dos médicos (através da Lei Harrison,
de 1914, e da criação do FDA, em 1930) a autoridade para afirmarem se
uma droga possuía utilidade científica ou medicinal, retirava do Poder
Judiciário a capacidade de decidir, com base nas diretrizes do código
penal, as penas que considerassem adequadas aos envolvidos com
drogas (2004, p. 71).

Se o Boggs Act, de 1951 já era severo com os réus primários e lhes tirava o
direito à liberdade condicional, o Narcotic Control Act impunha sentença de cinco
anos de privação de liberdade para os réus primários, mantendo a perda do direito
à liberdade condicional; e para os traficantes acima de 18 anos de idade, que
vendessem drogas para crianças e adolescentes, a sentença podia ser a pena de
morte. Deve-se rememorar que se tratava do mesmo período histórico, em que no
plano internacional, o Protocolo de 1953 instituiu normas mais restritivas ao
comércio ilícito das drogas controladas.
Olmo (1990) analisou que a droga passou a ser sinônimo de periculosidade
a priori, reunindo um misto dos discursos ético-jurídico e religioso-moral: “[...]
aumentou consideravelmente as condenações à prisão, abordava-se o problema
como um critério religioso e a possibilidade de arrependimento porque era ‘por
culpa própria’ que se incorria nesta prática” (1990, p. 30).
A atenção policial e judicial no período se voltou principalmente para a
produção, comércio e uso da heroína, cuja cadeia produtiva e mercantil se tornou
conhecida e próxima do FBN na década anterior, considerando os “esforços
patrióticos” da Segunda Guerra em prover suprimento anestésico à base de
opiáceos. Segundo Olmo:
O problema principal desde o pós-guerra era a superprodução do ópio e
sua conversão em morfina e heroína nos laboratórios europeus, negócio
controlado pela Máfia, as grandes famílias do crime organizado, então
fundamentalmente de origem italiana (1990, p. 31, grifos da autora).
 232

É divulgada por autores como Escohotado (1997), McAllister (2000) e

Rodrigues (2004) a relação entre o apoio do governo estadunidense a essa cadeia
produtiva e mercantil como estratégia simultânea para conter o “complô
comunista”, em meio ao ambiente alarmista da Guerra Fria, em particular, os
avanços do movimento socialista na França e na Ásia, além de beneficiar
corporações da aviação comercial com o transporte intercontinental da heroína, e
a das corporações de armamentos. E Rodrigues explicita:
Há nesse período inicial da ação anti-soviética um caso interessante que
relaciona pela primeira vez comunismo (ou atividades políticas
considerada subversivas pelos Estados Unidos) e drogas. Após o fim da
Segunda Guerra, a CIA apoiou a recuperação da máfia corsa auxiliando a
obtenção de heroína proveniente do Sudeste Asiático. Essa facilitação
tinha o duplo objetivo de enfraquecer os sindicatos e os movimentos
socialistas franceses pelo fortalecimento do crime organizado no país (por
mais dúbia que possa parecer tal iniciativa) e de ajudar economicamente
as guerrilhas antimaoístas instaladas no Triângulo de Ouro, principal zona
produtora de heroína do mundo. O esquema planejado pela CIA envolvia
duas empresas de aviação, a Civil Air Transport, sediada em Taiwan, e a
Sea Supply Corp, com sede em Bangcoc, especialmente criadas para ir à
Europa e aos Estados Unidos carregadas de heroína e retornar com
armas e suprimentos para a guerrilha. [...] A conexão corsa prenunciou o
caso Irã-Contras dos anos 1980 e o envolvimento direto do exército e dos
órgãos de inteligência norte-americanos com o tráfico de drogas (2004, p.
69-70).

A política externa de segurança estadunidense com a Guerra Fria permitiu,

então, associar políticas antidrogas com ofensiva antiinsurgente aos potentes
movimentos sociais de esquerda naquele momento, tecendo uma teia complexa
entre os mercados lícito e ilícito das drogas, cuja ação ou omissão das instâncias
da segurança pública passaram a compor e intermediar essa interação recíproca.
Deve ser lembrada que essa relação foi sendo atualizada em outras importantes
conexões do tráfico de drogas, inclusive, poucas décadas depois, nos casos
Noriega e Irã-contras (RODRIGUES, 2004) e no Plano Colômbia (SANTOS,
2007). Trata-se de um arranjo em que o mercado das drogas ilícitas passa a ser
associado ao mercado das armas, também em sua circulação mundial de
natureza ilícita, cuja mercadoria foi fundamental para a acumulação capitalista em
sua fase monopólica (Perlo, 1969) e, de forma articulada, para o fortalecimento do
aparato burocrático-administrativo do Estado93.
93
No cinema, a conexão entre mercado ilícito das armas e as agências de segurança pública estadunidense é
tematizada de forma qualitativa no filme O Senhor das Armas, de 2005, dirigido por Andrew Niccol.
 233

Não me parece que a mercadoria droga seja por si o veio principal da

acumulação de capitais no âmbito das operações do mercado ilícito. Sobre ela e
com ela atuam outras mercadorias, como a de armas, mais relevantes para
incrementar taxas de lucros vultuosos94.
Sobre a droga, então, vem incidindo um conjunto de práticas e idéias
tomadas como desqualificadas, que permite atrair e requerer a atenção do Estado
e da sua força coercitiva para torná-lo objeto de sua intervenção, a partir da matriz
proibicionista. A despeito das propaladas informações sobre os danos individuais
e coletivos, disseminadas nos planos nacionais e internacionais, provocados pela
produção, comercialização e uso não controlado das drogas, a história vem
afirmando que, de forma simultânea, são essas mercadorias objeto de estratégias
funcionais de controle sobre etnias, movimentos insurrecionais, nações e
economias, áreas ricas em biodiversidade – ex.: Amazônia colombiana – além de
também ser partícipes do próprio ciclo da acumulação de capitais. No
metabolismo do capital, parece que a criação e manutenção de uma área de
produção e de trocas mercantis fora do “livre mercado” interessam por ser capaz
de gerar vultuosos lucros, como o do mercado ilícito das drogas. Santos (2007)
oferece um dado relevante a respeito: “[...] o FMI concluiu que a quantidade de
dinheiro sujo proveniente do negócio das drogas, que é lavado e reciclado pelas
grandes redes do narcotráfico, representa de 2% a 5% do pib mundial” (2007, p.
207).
Embora essa temática exija um maior aprofundamento posterior, as
políticas públicas alinhadas ao proibicionismo internacional às drogas se tornou
um veio para margens de lucros de difícil aferição, mesmo que o impacto do seu

94
Recentemente, em 2008, a publicação do livro Gomorra, de autoria do jornalista Roberto Saviano, apresenta
como a teia comercial do mercado ilícito organizado pela “máfia napolitana” encobre a circulação de
múltiplas mercadorias em arenas reguladas pela violência, pela expropriação vertiginosa da mais-valia,
sobretudo, sobre a força de trabalho vendida pelos imigrantes ilegais asiáticos na Europa e por um pacto
perverso entre autoridades públicas constituídas da segurança pública e as lideranças da chamada “máfia”.
Tudo que existe passa por aqui. Aqui, o porto de Nápoles. Não existe manufatura, tecido,
peça de plástico, brinquedo, martelo, sapato, chave de fenda, porca, videogame, casaco,
calça, furadeira, relógio que não passe pelo porto. O porto de Nápoles é uma ferida.
Grande. Ponto final das viagens intermináveis das mercadorias. [...] A mercadoria deve
chegar às mãos do comprador sem deixar rasto do seu percurso; deve chegar ao armazém
com enorme rapidez, antes do tempo começar, o tempo do controle, da fiscalização
(SAVIANO, 2008, p. 14, 15).
 234

uso nas despesas correntes do Estado gere perdas de monta relevante para o
fundo público. Se, no entanto, for possível mercantilizar os serviços sociais
disponibilizados pelo Estado (saúde, assistência social, previdência etc.),
principalmente aqueles sob a feição mais dura da intervenção repressiva pública
(equipamentos militares e de uso policial, dispositivos eletrônicos, edificação,
blindagens, fumigação e administração dos cárceres etc.), o que se coloca como
perda do fundo público, pode, na verdade, estar transferindo recursos públicos
para a acumulação de capitais em frações da elite. Assim, quando o
proibicionismo veio atualizando a tendência criminalizadora sobre o problema
drogas ao longo da Guerra Fria, visível através das convenções, esse movimento
pode ter sido estratégico para tornar mais uma área direta (mercado ilícito) ou
indireta (transferência do fundo público para corporações econômicas) como meio
para a acumulação capitalista, mesmo que isso tenha implicado o aprofundamento
da barbárie.
Como se pode depreender, ainda, a tendência criminalizadora a certas
drogas, ratificada na década de 1950, apresentou uma natureza seletiva e étnica
no cenário nacional estadunidense. Tratava-se do mesmo período em que o
capitalismo monopolista entrava em sua fase madura e estava em curso o
desenvolvimento de um tipo de Estado de Bem-Estar Social, que articulava nos
Estados Unidos a tradição liberal e o investimento do fundo público em políticas
sociais. O padrão keynesiano e o pacto fordista, mesmo que sob uma modalidade
mais restritiva em sua cobertura, também se fez presente na sociedade
estadunidense. Ora, se para os trabalhadores qualificados e segurados no
mercado de trabalho formal foram previstos certas políticas sociais, para os
imigrantes, em particular, os latinos e asiáticos pobres, estava prevista uma lógica
hegemonicamente repressiva na resposta do Estado. As políticas de
criminalização das drogas controladas tornaram-se, então, um veio privilegiado
para atingir esses segmentos dos trabalhadores.
Vejamos, então, como as contemporâneas convenções da área das drogas
contribuíram para edificar a resposta de controle repressivo dos Estados ao
mercado dessas substâncias ao longo da Guerra Fria.
 235

4.1.2 A tendência repressiva das convenções contemporâneas da área das

drogas e seu estatuto médico-jurídico

A primeira convenção da área das drogas, no período da Guerra Fria (1947

a 1989), foi a extensa Convenção Única, assinada em 30 de março de 1961, em
Nova York. Diz-se extensa, pois, ela foi elaborada com 51 artigos e quatro listas
anexas, onde se discriminou as concepções de periculosidade e da potencialidade
do uso médico das drogas para o período: as duas primeiras listas e a última
nomeadas como as de “entorpecentes” e a terceira como a de “preparados”95.
Parece que a extensão referida expressou a intenção de cobrir todos as
práticas relacionadas à área das políticas de drogas, que foram objeto das
convenções anteriores, como:
• A fiscalização das substâncias controladas;
• Os novos órgãos internacionais de fiscalização, sua composição, funções e
despesas;
• A participação da ONU e de seus órgãos nesse circuito;
• A criação de um “sistema de estatística” mundial sobre as drogas;
• A definição das “estimativas das necessidades de entorpecentes” para fins,
exclusivamente, médicos e científicos;
• A “limitação da fabricação e da importação” para o comércio internacional
do ópio e sua palha, do arbusto e folhas de coca e da cannabis e sua
resina;
• A “posse de entorpecentes” prevista somente com autorização legal;
• A “ação contra o tráfico ilícito” e as penalidades, “apreensão e confiscação”;
• O “tratamento de toxicômanos”.

95
Para a definição da referida convenção, ela dispôs que “entorpecente” é toda substância natural ou sintética”
(Convenção Única de 1961, Art. 1, “j”), enquanto “preparado” é a mistura, sólida ou líquida, que contenha
entorpecentes” (Convenção Única de 1961, Art. 1, “s”). Como se pode observar, elas são imprecisas e permite
ocultar a origem da cadeia produtiva que envolve essas mercadorias.
 236

O nome de “Convenção Única” foi-lhe atribuída justamente por ter coberto e

atualizado, no período da Guerra Fria, os instrumentos normativos internacionais
anteriores da área. Quando se observa a relação dos “acordos internacionais”,
que foram cessados e substituídos (Art. 44), nela se incluem desde a Convenção
Internacional do Ópio de 1912 ao Protocolo de 1953.
Dessa maneira, a Single Convention ampliou o sistema de certificados de
importação/exportação, que obrigava os países signatários a prestarem
contas anualmente do volume de suas transações legais de substâncias
controladas. Para centralizar tal controle, o CCP/Board e o DSB foram
fundidos numa única agência, a International Narcotic Control Board
(INCB). Medidas mais drásticas com relação ao controle da produção e ao
combate in loco das colheitas ilícitas, cerne do discurso norte-americano,
não foram contempladas com cláusulas na versão final aprovada. De
forma geral, princípios regulatórios brandos e em consonância com os
preceitos do livre-mercado dominaram o tratado de 1961 (RODRIGUES,
2004, p. 74).

A posição de Rodrigues (2004) sobre serem “brandos” os princípios

regulatórios da Convenção Única pode despertar surpresa, considerando o
acúmulo já realizado de medidas repressivas às práticas ilícitas referidas a certas
drogas. Porém, tal adjetivo parece-me apenas anunciar o lastro ultra-conservador
e militarizado que tomarão as políticas nacionais estadunidenses para a área das
drogas, sua pressão sobre as convenções da área, além de sua liderança no
concerto internacional durante a Guerra Fria.
Tratou-se da última participação de Anslinger em conferências da área das
drogas e sua contribuição à “matriz proibicionista” estava por se encerrar – o
aparato repressor estadunidense, o FBN, que dirigiu até 1962, estava por ser
atualizado diante das novas exigências da Guerra Fria e da entrada de Robert S.
McNamara96 para a direção do Departamento de Estado dos Estados Unidos.

96
Robert S. McNamara (1916-2009), citado várias vezes nesta tese, dirigiu o Departamento de Estado de
1961 a 1968, durante os governos de Kennedy e Johnson, quando, em seguida, passou a dirigir o Banco
Mundial até o ano de 1981. Já no início da década de 1970, o banco havia se tornando o maior captador
mundial não soberano de recursos financeiros e investidor em projetos das áreas das políticas sociais. Anos
antes, a publicação “A essência da segurança: reflexões de um Secretário da Defesa dos Estados Unidos”,
McNamara (1968) dedicou o último capítulo – “A essência da segurança” – para reconhecer haver nexos
entre segurança e o “vírus da pobreza”, objeto das políticas sociais.
A pobreza não é simples conceito, mera ausência de riqueza. É um complexo de
condições debilitantes, cada uma reforçando a outra num laço capaz de estrangular
cada vez mais o ser humano. O analfabetismo, a doença, a fome e a desesperança
são características que por seu próprio impulso lançam as aspirações num espiral
descendente. Pobreza gera pobreza, passa de uma geração para outra num ciclo
cruel de quase inevitabilidade. Perdura até que um auxílio exterior,
 237

A partir da década de 1960, criou-se a ambientação favorável ao

endurecimento das legislações e das políticas à “luta contra as drogas”, como se,
em si, encetassem um mal absoluto.
A Convenção Única, então, abriu o processo para a consolidação da “matriz
proibicionista” no concerto internacional da área das drogas, dando continuidade e
afirmando o substrato conservador e criminalizador das práticas não autorizadas
para “uso legítimo” dessas drogas. Ela trouxe e explicitou em seu “preâmbulo” a
dualidade intrínseca do estatuto médico-jurídico que informava tal substrato.
As Partes,
Preocupadas com a saúde física e moral da humanidade,
Reconhecendo que o uso médico dos entorpecentes continua
indispensável para o alívio da dor e do sofrimento e que medidas
adequadas devem ser tomadas para garantir a disponibilidade de
entorpecentes para tais fins,
Reconhecendo que a toxicomania é um grave mal para o indivíduo e
constitui um perigo social e econômico para a humanidade,
Conscientes de seu dever de prevenir e combater esse mal (Decreto Nº
54.216, de 1964, Promulga a Convenção Única sôbre Entorpecentes,
1961, Preâmbulo).

Interessante adiantar que as duas outras convenções da área (1971 e

1988) ratificam essas duas dimensões no estatuto das drogas, iniciando com
preâmbulos que resgatam a tensa e complementar colaboração entre saúde e
aparato repressor.
As três listas de entorpecentes (I, II e IV) e a de preparados (III),
organizadas a partir de critérios de intensidade sobre a periculosidade do uso e
das possíveis funções terapêuticas dessas substâncias, previam maior ou menor
fiscalização dos organismos internacionais da área – a Comissão de

cuidadosamente planejado intervenha e torne a orientar radicalmente sua dinâmica

interna (McNAMARA, 1968, p. 150).
De forma simultânea, ele reconheceu que as “convulsões internas” nas áreas ao Sul do planeta
estavam sendo engendradas pela pobreza, mais do que pela própria força direta de projetos revolucionários
motivados pelas experiências socialistas. À pobreza dos Estados Unidos, refere-se a ela como “câncer social”,
pois, “cresce no interior de um corpo, oculto da vista, e sua maligna presença quase sempre não é percebida”,
sobretudo quando esta sociedade estava marcada pela “fartura”. Conclui, então, que a segurança não seria um
problema exclusivamente militar, na medida em que considera que “a pobreza tem afetado a segurança
nacional” (1968, p. 152). Por quase treze anos, portanto, na direção da gestão do Banco Mundial, McNamara
ampliou os investimentos em novas áreas, como o das políticas sociais; tornou o banco o maior centro de
informações internacionais sobre o desenvolvimento e influenciou, portanto, a direção das políticas sociais
dos países periféricos. Como veremos, no Brasil, a aprovação e o financiamento de projetos de Redução de
Danos para o enfrentamento da epidemia de HIV/AIDS, na década de 1990, será fundamental para recompor
as posições nacionais sobre uma política mais tolerante ao uso das drogas controladas, relacionadas nas
Convenções da segunda metade do século XX.
 238

Entorpecentes do Conselho Econômico e Social da ONU e a Junta Internacional

de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE) – (Art. 5), bem como de uma
“administração especial” (Art. 17) instituída obrigatoriamente em que cada “Parte”
contratante da Convenção Única, e que passava a ter as seguintes
responsabilidades:
Art. 18. Informações que as Partes deverão fornecer ao Secretário-Geral
1. As Partes fornecerão ao Secretário-Geral as informações que a
Comissão pedir, por necessárias ao desempenho de suas funções e, em
particular:
a) um relatório anual sobre a aplicação da Convenção em cada um de
seus territórios;
b) o texto de todas as leis e regulamentos promulgados periodicamente
para por em prática essa Convenção;
c) dados solicitados pela Comissão sobre tráfico ilícito, inclusive detalhes
sobre cada caso constatado e julgado importante, para informação das
fontes de onde provêm os entorpecentes objeto desse tráfico e das
quantidades e métodos usados pelos traficantes; e
d) os nomes e os endereços das autoridades governamentais que podem
expedir autorizações e certificados de exportação e importação.
2. As Partes fornecerão os dados mencionados no parágrafo anterior, da
maneira e nas datas estabelecidas pela Comissão, utilizando os
formulários por ela indicados (Decreto Nº 54.216, de 1964, Promulga a
Convenção Única sôbre Entorpecentes, 1961, Art. 18).

Esse tipo de obrigação das nações atravessou as quatro décadas do século

XX e se mantém na atualidade, quase ao término do primeiro decênio do século
XXI. Como veremos, ela aparecerá em várias pautas e atas dos órgãos brasileiros
responsáveis pela “administração especial” ao longo das últimas décadas,
demonstrando que o Sistema de Estimativa (Art. 12 e 19), de Estatísticas (Art. 13
e 20) e de Fiscalização internacional (Art. 2, 3, 4 e 5) sobre os entorpecentes se
mantiveram ativos e provocativos às agendas públicas nacionais. Deve-se
rememorar, ainda, que o Brasil já possuía uma instância pública com essas
responsabilidades desde 1941: a Comissão Nacional de Fiscalização de
Entorpecentes, vinculada ao Ministério das Relações Exteriores, a qual se
manteve com essas competências até o final da década de 1970.
A “administração especial” de cada nação passou a trabalhar a partir das
requisições internacionais definidas sobre o “uso legítimo” instituído nas listas de
entorpecentes da Convenção Única de 1961. Assim, cabe explicitar, de forma
sumária, como essas substâncias foram classificadas no plano internacional, na
medida em que a tendência posterior foi ampliar o rol das drogas controladas e
 239

dificultar posições nacionais distintas das que regem as resoluções assumidas

nessa conferência. Do ponto de vista das “obrigações gerais” contraídas pelas
Partes, cabe mencionar a que assegurou o uso dessas mercadorias para “fins
legítimos”: “à limitação exclusiva a fins médicos e científicos, da produção,
fabricação, exportação, importação, distribuição, comércio, uso e posse de
entorpecentes” (Decreto Nº 54.216, de 1964, Promulga a Convenção Única sôbre
Entorpecentes, 1961, Art. 4, c., grifos meus). Foi discriminado, antes, que os
“entorpecentes comumente usados na indústria para fins não médicos ou
científicos”, desde que asseguradas certas condições para evitar o seu uso
indevido e informadas as quantidades das substâncias usadas no sistema
estatístico, estariam as “partes” desobrigadas a aplicar as disposições da
convenção (Art. 2, 9.).
Assim, as listas foram compostas e orientadas pelas seguintes lógicas
descritas no Quadro 1:
QUADRO 1
Listas das drogas controladas (ONU-1961)

CONVENÇÃO ÚNICA SOBRE ENTORPECENTES

LISTA I
Entorpecentes, predominantemente, de origem vegetal – sujeitos a todas as
medidas de fiscalização aplicáveis da Convenção.
Alguns cannabis (resina, extratos e tintura); coca (folhas); cocaína,
entorpecentes concentrado de palha de dormideira97; heroína; metadona;
mais conhecidos morfina; ópio e seus sais.
LISTA II
Entorpecentes sintetizados pela indústria farmacêutica – sujeitos a todas as
medidas de fiscalização, exceto ao comércio a varejo.
Alguns acetildihidrocodeína;
entorpecentes codeína
mais conhecidos e seus sais.
LISTA III
Sujeitos as medidas de fiscalização da Lista II, excetuando certos tipos de

97
A palha de dormideira se refere à todas as partes (com exceção das sementes) da planta especial, a Papoula,
depois de cortada, sendo o seu concentrado obtido quando a palha entra em determinado processo para
concentração dos seus alcalóides e passível para comercialização.
 240

estimativas (Art. 19), estatísticas (Art. 20); licença para fabricação dos preparados
(Art. 31) e sua renovação periódica (Art. 29).
Preparados: dos entorpecentes das listas I e II, que não ultrapassam
substâncias dosagens prescritas de concentração e que ofereçam “muito
sintéticas pouco ou nenhum perigo de abuso” e de “perigo à saúde
pública”
LISTA IV
Sujeitos as medidas de fiscalização da Lista I, acrescida de mais duas por serem
consideradas “particularmente perigosas” as suas propriedades.
a) as Partes adotarão todas as medidas especiais de fiscalização
que julguem neccessárias (...);
b) as Partes proibirão a produção, fabricação, exportação e
importação, comércio, posse ou uso de tais entorpecentes, se, no seu
conceito pelas condições existentes em seu país este é o meio mais
eficaz de proteger a saúde e bem-estar público. Esse dispositivo não se
aplicará as quantidades necessárias para pesquisa médica e científica
apenas, incluídas as experiências clínicas com tais entorpecentes feitas
sob ou sujeitas às supervisão e fiscalização das ditas Partes. (Art. 2, 5.,
grifos meus).

Entorpecentes
proibidos,
essencialmente cannabis e sua resina; cetobemidona; desomorfina; heroína e
de origem seus sais
vegetal

Fonte: Brasil. Decreto Nº 54.216, de 27 de agosto de 1964. Promulga a Convenção Única sobre
Entorpecentes, 1961.

Estava, mais uma vez, a proibição sustentada pelos aparatos da saúde e da

repressão do Estado, sobretudo para os entorpecentes da Lista IV. Nas listas da
Convenção Única não compareceram drogas como o álcool, tabaco,
benzodiazepínicos, metanfetaminas e os alucinógenos, cuja fabricação se dava
por conglomerados econômicos poderosos, que pressionaram para que suas
mercadorias não passassem às listas de controle.
No plano internacional, as drogas psicotrópicas (opiáceos sintéticos e
alucinógenos) não haviam sido incluídas no controle restrito da Convenção
Única de 1961, em grande medida devido às pressões das indústrias
farmacêuticas dos países desenvolvidos, que não queriam ver anos de
gastos em pesquisas e enormes possibilidades de lucros, advindos da
 241

venda de poderosos depressores e estimulantes legais, limitados por uma

norma com tal amplitude. Contudo, paulatinamente e seguindo o aumento
das experiências estéticas e políticas com drogas visionárias, os governos
dos países centrais, sobretudo os Estados Unidos, começaram a estudar
meios para proibir “psicotrópicos indesejáveis” (RODRIGUES, 2004, p.
76).

Os alucinógenos, em particular, se tornaram os mais emblemáticos do

movimento da contracultura da década de 1960, quando a Convenção Única havia
sido pactuada.
[...] era o início da década da rebeldia juvenil, da chamada “contra-cultura”,
das buscas místicas, dos movimentos de protesto político, das rebeliões
dos negros, dos pacifistas, da Revolução cubana e dos movimentos
guerrilheiros na América Latina, da Aliança para o Progresso e da guerra
do Vietnã. Estava-se transtornando o “American way of life” dos anos
anteriores; mas sobretudo era o momento do estouro da droga e também
da indústria farmacêutica nos países desenvolvidos, especialmente nos
Estados Unidos. Surgiam as drogas psicodélicas como o LSD com todas
as suas implicações, e em meados da década aumenta violentamente o
consumo de maconha, já não só entre os trabalhadores mexicanos, mas
também entre os jovens de classe média e alta (OLMO, 1990, p. 33).

Para Olmo (1990), na década de 1960, teria ocorrido uma diversificação na

base social daqueles que passaram a consumir certas drogas, como a maconha e
o LSD, em meio a um conjunto de fenômenos regionais e mundiais que
propiciaram a crítica à ordem social, passando as práticas do uso dessas drogas a
integrar os rituais de contestação cultural. Para a autora, a dualidade constitutiva
do estatuto médico-jurídico das drogas, de um lado, prevendo uma ação
preventiva e curativa, e do outro, uma ação repressiva, consistia numa estratégia
combinada para oferecer tratamentos diferenciados considerando a inserção dos
indivíduos em uma classe social e na divisão sócio-técnica do trabalho, além de
sua origem étnica.
O problema da droga se apresentava como “uma luta entre o bem e o
mal”, continuando como o estereótipo moral, com o qual a droga adquire
perfis de “demônio”. Mas sua tipologia se tornaria mais difusa e aterradora,
criando-se o pânico devido aos “vampiros” que estavam atacando tantos
“filhos de boa família”. Os culpados tinham de estar fora do consenso e ser
considerados “corruptores”, daí o fato de o discurso jurídico enfatizar na
época o estereótipo criminoso, para determinar responsabilidades;
sobretudo o escalão terminal, o pequeno distribuidor, seria visto como o
incitador ao consumo, o Pusher ou revendedor de rua. Este indivíduo
geralmente provinha dos guetos, razão pela qual era fácil qualificá-lo de
“delinquente”. O consumidor, em troca, como era de condição social
distinta, seria qualificado de “doente” graças à difusão do estereótipo da
dependência, de acordo com o discurso médico que apresentava o já bem
consolidado modelo médico-sanitário (1990, p. 34).
 242

A autora acrescenta, no entanto, que essa divisão entre as políticas

públicas destinadas ao “delinquente” e ao “doente” na área das drogas apresentou
resultados nacionais distintos conforme a presença ou não de uma tradição do
Estado de Bem-Estar Social. Nos Estados Unidos, essa distinção propiciou,
naquele período, não aplicar a pena de privação da liberdade ao consumidor,
enquanto que para as nações da América Latina, com uma oferta mais restrita de
serviços de assistência e uma tradição policialesca de enfrentamento à questão
social, o que se observou no âmbito legislativo foi a aplicação de uma forma de
penalização via inimputabilidade do usuário. Segundo Olmo, “na prática significou
que o consumidor era privado de liberdade e da capacidade de escolha ou
vontade, e, portanto, sujeito a um controle muito mais forte” (1990, p. 38).
Rodrigues (2004), ao discorrer também sobre a importância do movimento
da contracultura, ratifica essa análise e acrescenta que os alucinógenos não eram,
até então, drogas controladas e somente passaram a integrar as listas de controle
internacional na década de 1970. Tais drogas eram sintetizadas, portanto,
requeriam a participação e o interesse da indústria farmacêutica, que produziam
psilocibina, mescalina e LSD. Olmo (1990) demarcou que elas começaram a ser
usadas ainda no final da década de 1950, como “substâncias visionárias com
propósitos filosóficos e políticos inusuais” (1990, p. 38), porém, muito referidos à
experiências místicas individuais.
Já no caso do uso da maconha, o deslocamento do uso para outras classes
sociais e outras áreas geográficas, que não só as dos guetos dos imigrantes
latinos, além de um uso partilhado entre “jovens rebeldes” estadunidenses,
insinuou-se como mais ameaçador ao estatuto médico-jurídico das drogas, na
medida em que neste não havia mais lugar reconhecido para um uso livre e lúdico
dessas substâncias. À maconha, que estava destinada a Lista IV da Convenção
Única de 1961, aquela cujas substâncias foram consideradas as mais perigosas e
de menor potencial terapêutico, ganhava, também, segundo Olmo (1990), um
outro atributo médico conforme a origem da classe social do usuário: a “síndrome
amotivacional”.
 243

Em 1965, o “boom” da maconha proveniente do México – então o grande

produtor – se faria sentir entre amplos setores da juventude, o qual
mudaria a percepção sobre a própria maconha e o discurso que se
construiria em torno dela. Já não podia continuar sendo vista como “a erva
assassina” (The Killer Weed) dos anos anteriores, mas se converteria na
“droga do excluído” (The Dropout Drug), e seria relacionada não mais com
a violência e a agressividade, como antes, mas com a passividade e a
falta de motivação; surgia no discurso a famosa “síndrome amotivacional”
como efeito principal de seu consumo, com a qual se quis associá-la
(OLMO, 1990, p. 35-6).

Olmo (1990) estava se referindo ao cenário dos Estados Unidos, cujo país
foi fértil em movimentos artísticos que associaram a crítica ao “The American Way
of Life” ao uso combinado de drogas liberadas e outras controladas para fins
médicos e científicos. Podemos rememorar o “jazz” com o coquetel que envolvia a
cannabis, a cocaína e a heroína; os “beats”, que usavam bebida alcoólica,
cannabis e mescalina; os “hippies”, com o uso da cannabis e da heroína; mais
tarde o “Rock’n Roll” com um universo amplo de drogas, além do “Pop-Art”,
particularmente, com o uso de heroína e cocaína. A autora acrescenta que esse
cenário era distinto para as nações da América Latina, pois a preocupação de
suas elites e da própria política externa estadunidense era com o risco da
influência de idéias críticas à ordem social, incidindo sobre a juventude. De forma
simultânea, Olmo (1990) observou que outros jovens de segmentos sociais
elevados de algumas cidades latino-americanas tenderam a repetir
comportamentos – vestimenta, música e uso de drogas – dos “bandos de rua
norte-americanos de classe baixa” (1990, p. 37).
Cabe salientar, ainda, que a Convenção Única definiu como competência
da Organização Mundial de Saúde apresentar notificação; emitir parecer técnico-
sanitário e recomendar à Comissão de Entorpecentes das Nações Unidas
modificação e inclusão de qualquer droga nas listas definidas nessa convenção
(Art. 3), ratificando a crença de que a fiscalização aos entorpecentes para o
mundo se originava exclusivamente de uma preocupação médico-sanitária de
natureza profilática.
Através do seu Comitê de Especialistas sobre Drogas que Causam Adição,
a OMS tentou definir quais os critérios da saúde justificavam estar uma droga sob
controle internacional ou quais deveriam se tornar objeto das novas resoluções de
 244

controle da área. Rodrigues, utilizando-se de Escohotado, refere a “precariedade”

das definições sobre “droga aditiva” e sobre “dependência química e psicológica”
emitidas pelo Comitê, respectivamente, em 1953 e em 1963. No primeiro caso, os
critérios indicados para avaliar se as drogas seriam aditivas se respaldavam
preferencialmente no saber biomédico: “unissem indução ao hábito à promoção de
tolerância e dependência física” (RODRIGUES, 2004, p. 82). Tratava-se do ano
em que se insinuou o primeiro movimento de algumas nações por unificar as
resoluções anteriores à Segunda Guerra, desdobrando-se no Protocolo de 1953.
A saúde compareceu à “engenharia” proibicionista, oferecendo um tipo de saber
que favoreceu a legitimação da trama geopolítica e geoeconômica, que dividiu as
mercadorias suscetíveis ao controle internacional e aquelas que se manteriam sob
o fluxo do livre mercado.
A ausência de exatidão nas declarações do Comitê criou incômodo no
âmbito da ONU, isso porque os oito especialistas tinham, na prática, a
função de definir, como drogas que devem ser proibidas, substâncias que
já estavam proibidas, a priori. Com isso, o Comitê percebia que a
Proibição seguia motivações políticas e que suas declarações serviam
apenas como escopo legitimador de estratégias de controle social já
elaboradas e em andamento, principalmente, nos Estados Unidos e na
Europa Ocidental (idem, p. 82-3, grifos do autor).

Rodrigues (2004) deixa transparecer que essa competência da OMS não

vem sendo vivida de forma confortável e, seguramente, posicionamentos
dissonantes à matriz proibicionista podem estar sendo intensificados e
abrandados em certos momentos históricos desde então98. Na década de 1960,
após a Convenção Única, mais uma tentativa foi realizada pelo Comitê,
desdobrando-se, inclusive, na alteração do seu nome – passaram a se denominar
Comitê de Especialistas em Drogas que Causam Dependência –, na medida em

98
Embora a OMS e sua documentação sobre a área das drogas não tenha sido objeto dessa pesquisa, é
importante registrar a percepção de que há lutas e resistências no interior dessa agência para abrandar,
interromper ou romper com os posicionamentos internacionais assentados na matriz proibicionista. Em
recente congresso nacional da área de drogas, o da Associação Brasileira Multidisciplinar de Estudos sobre
Drogas (ABRAMD), promovido em São Paulo, de 31 de julho a 2 de agosto de 2008, foi exposto por um
redutor de danos da cidade de São Paulo, que ao participar de estudos multicêntricos coordenados pela OMS,
chegou-se a conclusão sobre os reais problemas de saúde relativos ao uso da cocaína. O relatório dessa
pesquisa e de outras, que ameaçavam o lugar instituído a partir da suposta periculosidade e do “uso legítimo”
dessa e de outras drogas, segundo relato desse informante, não tiveram autorização e financiamento para
publicação e sua divulgação.
 245

que criticaram as noções de “adição” e “hábito” e adotaram o termo de

“dependência física e psíquica”, em 1963. Para Rodrigues, citando Escohotado:
Era, extra-oficialmente, a aceitação passiva de que não havia distinção
farmacológica que sustentasse o proibicionismo e de que “não tinham sido
toxicólogos, químicos ou sequer médicos que haviam posto em marcha a
legislação proibicionista e que a OMS (através do comitê) evidenciava que
as medidas legais eram injustificáveis em termos biológicos”. O Comitê
assumia seu papel de formulador de um repertório terapêutico que
provesse as medidas legais internacionais da ONU de material “científico”
necessário para associar o uso de drogas à doença física e psicológica
(2004, p. 83).

O desenvolvimento da legislação internacional de natureza repressiva

seguiu, então, no decurso da década de 1970, atualizando, ampliando e
consolidando a “estrutura repressiva” do estatuto médico-jurídico das drogas.

A Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas, de 1971, foi um desses

importantes instrumentos, passando a incluir mercadorias das indústrias
farmacêuticas como alucinógenos, anfetaminas e barbitúricos no rol das drogas
controladas. Nessa convenção, além do controle internacional sobre as drogas
industrializadas, observou-se em suas disposições penais a intenção de
diferenciar os agentes do mercado ilícito das drogas controladas dos que as
consumiam. Para estes, foi previsto pena com medidas administrativas e
educativas, e não a extensão de sanção com privação de liberdade.

b) No obstante, quando las personas que hagan uso indebido de

sustâncias sicotrópicas hayan cometido esos delitos, las Partes podrán en
vez de declararlas culpables o de sancionarlas penalmente, o, además de
sancionarlas, someterlas a medidas de tratamiento, educación,
postratamiento, rehabilitación y readaptación social, de conformidad com
lo dispuesto en el párrafo 1 del articulo 20 (Convenio sobre Sustancias
Sicotrópicas de 1971, Art. 22).

A partir dessas mudanças, no ano seguinte, em 25 de março de 1972, foi

pactuado o Protocolo de Emendas à Convenção Única sobre Entorpecentes das
Nações Unidas, cujas principais características Rodrigues sumaria da seguinte
forma:

O documento final da Conferência de 1972 formalizava quatro listas que

classificavam novas drogas cujo consumo crescera desde a convenção
Única de 1961: a lista I reunia as drogas visionárias (LSD, mescalina,
psilocibina, THC etc.); a lista II classificava as anfetaminas; a III e a IV, os
 246

diferentes tipos de barbitúricos. Importante salientar que a única

classificação referente às drogas estritamente proibidas era a da lista I,
que agrupava as substâncias psicodélicas. O critério para essa divisão se
baseava na atualização dos conceitos de uso médico/científico, aplicados
mais uma vez à definição terapêutica do que era psicofármaco decoroso
(os “remédios”) ou indecoroso (as “drogas”). Cocaína, maconha e heroína
continuavam proibidas sob o rótulo de narcóticos, e a criação de uma nova
classificação (“psicotrópicos”) veio como artifício para enquadrar novos
tipos de drogas disseminados nos anos 60 (2004, p. 81-2).

Tratou-se de um período histórico, quando o Presidente Nixon dos Estados

Unidos, já no início de sua gestão (1970 a 1973), declarou publicamente que a
droga tornara-se o “inimigo número um” do país. “Nixon, em sua segunda
Mensagem ao Congresso em 1971, assinalou o seguinte: “O problema das drogas
atingiu dimensões de emergência nacional que aflige o corpo e a alma da
América”” (OLMO, 1990, p. 42). Deve-se rememorar que George Bush (pai) foi o
vice de Nixon e representante dos Estados Unidos na ONU, obtendo a ratificação
de 104 países para o Protocolo de 1972, enquanto que seu país somente a
ratificou em 1980. Também na gestão Nixon, houve nova reforma nas instâncias
federais de segurança, o que se desdobrou na criação, em 1973, do Drug
Enforcement Agency, posteriormente, Drug Enforcement Administration (DEA),
unificando sob “comando único todas as forças antidrogas” (NIXON apud OLMO,
1990, p. 43). Iniciava-se no plano internacional a indicação de que o mercado
ilícito dessa mercadoria passaria a ser objeto de uma ampla militarização da
resposta do Estado. A “guerra às drogas” permitiria, então, que os Estados Unidos
atualizassem o Pan-Americanismo em sua versão mais repressiva para o
continente e fomentando blocos regionais, de natureza multilateral, como o Acordo
Sul-Americano sobre Estupefacientes e Psicotrópicos (ASEP), em 1973. Comenta
Olmo:

Esse organismo, no entanto, só começa a ter conferências anuais dos

Estados-Membros a partir de 1979, convertendo-se desde então no único
grupo regional de tipo governamental da América Latina. Seu objetivo
central seria o de implantar o discurso médico-jurídico através de suas
quatro comissões técnicas: Educação Preventiva, Tratamento e
Reabilitação, Fiscalização de Drogas Ilícitas e Repressão ao Tráfico Ilícito,
assim como seus respectivos Centros Regionais de Capacitação na
Venezuela, Argentina, Brasil e Peru, respectivamente (1990, p. 45).
 247

A última convenção da área das drogas coincide com o declínio da Guerra

Fria, porém em contraposição aprofunda o aparelho público repressor ao mercado
ilícito das drogas. Como afirmou Santos (2007), após a Guerra Fria, as políticas de
segurança estadunidense não diminuíram os traços de intervencionismo e uso da
força militar sobre áreas de interesse do capital, o que permite diminuir a aparente
contradição entre o fim da Guerra Fria e o aumento do uso da força para punir os
agentes do tráfico ilícito internacional das drogas. Assim, em 20 de dezembro de
1988, em Viena, foi definida a Convenção Contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes
e Substâncias Psicotrópicas, obrigando as nações a adotar “as medidas
necessárias, compreendidas as de ordem legislativa e administrativa” (Art. 2, 1).
Esta convenção foi dividida em 34 artigos, cabendo destacar os seguintes
temas principais:
• Art. 3 – Delitos e Sanções;
• Art. 5 – Confisco de bens, entorpecentes, substâncias psicotrópicas e todos
os produtos apreendidos;
• Art. 6 – Extradição;
• Art. 7 – Assistência Jurídica Recíproca;
• Art. 8 – Transferência dos Procedimentos Penais;
• Art. 10 – Cooperação Internacional e Assistência aos Estados de Trânsito;
• Art. 11 – Entrega Vigiada;
• Art. 12 – Substâncias Utilizadas com Freqüência na Fabricação Ilícita de
Entorpecentes e de Substâncias Psicotrópicas (‘precursores’);
• Art. 14 – Medidas para Erradicar o Cultivo Ilícito de Plantas das Quais se
Extraem Entorpecentes e para Eliminar a Demanda Ilícita de Entorpecentes
e de Substâncias Psicotrópicas (ópio, coca e cannabis);
• Art. 15 – Transportadores Comerciais;
• Art. 16 – Documentos Comerciais e Etiquetas de Exportação;
• Art. 17 – Tráfico Ilícito por Mar;
• Art. 18 – Zonas e Portos Livres;
• Art. 19 – Utilização dos Serviços Postais;
 248

Fonte: BRASIL, Decreto Nº 154, 26 jun.1991. Promulga a Convenção Contra o Tráfico Ilícito de
Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas.

Após esta última convenção em 1988, as duas UNGASS – de 1998 e de

2009 – foram os momentos mais intensos de avaliação e de proposição das linhas
para as políticas da área, não obstante, não conformem novas convenções. Tem-
se ainda, anualmente, uma reunião multilateral na ONU promovida pela CND e
secretariada pela UNODC para o tema das políticas de drogas. Outros blocos
regionais promovem fóruns regulares de debate, sendo importante a lembrança do
fórum hemisférico da América, a Comissão Interamericana para o Controle e o
Abuso de Drogas (CICAD) da Organização dos Estados Americanos, além de
outro fórum mais regionalizado no continente, organizado no âmbito do Mercosul.
Portanto, esses fóruns internacionais e as decisões nacionais estão
circunscritos pelas resoluções assumidas nas convenções da área das drogas.
Olmo (1990) observou que as iniciativas de adaptação dos dispositivos legais nas
nações americanas às resoluções internacionais da área começaram já no ano de
1970, quando se tem a importante cruzada antidrogas implementada no Governo
Nixon (1970-1973). As embaixadas dos Estados Unidos no continente americano
disseminavam idéias sobre o “flagelo social” que o consumo dessas mercadorias
provocavam, em particular uma droga pouco conhecida aqui, a heroína. Segundo
Olmo, as campanhas midiáticas do período faziam parte de uma estratégia de
alinhamento das nações americanas à matriz proibicionista estadunidense, parte
dela expressa nas resoluções definidas na ONU.
Em quase todos os países da América Latina se observa de maneira
simultânea, durante os primeiros anos da década de setenta, a regulação
do discurso jurídico. O primeiro passo foi a promulgação de leis especiais
em resposta às sugestões da Convenção Única sobre Estupefacientes de
1961 da ONU. O primeiro país foi o Equador, em 1970, com sua lei nº 366
de Controle e Fiscalização do Tráfico de Estupefacientes e Substâncias
Psicotrópicas, seguido pelo Brasil com sua lei nº 5.726 ou lei Antitóxicos
de 1971. Em seguida o Paraguai e a Costa Rica em 1972, e nesse mesmo
ano o Peru aprova seu decreto lei nº 19.505; em 1973 a Bolívia com seu
decreto nº 11.245 ou Lei Nacional de Controle de Substâncias Perigosas;
o Chile com sua lei 17.934 para reprimir o tráfico, e o México sanciona o
Código Sanitário dos Estados Unidos Mexicanos; Colômbia, Uruguai,
Argentina e Jamaica promulgam suas leis sobre estupefacientes em 1974;
a República Dominicana em 1975, a Lei 168; a Venezuela elabora um
anteprojeto em 1974, que não foi nem sequer discutido, porque ocorreu
 249

aos legisladores incluí-lo na regulamentação sobre álcool e tabaco

(OLMO, 1990, p. 44, grifos da autora).

No entanto, mais do que esse mapa cronológico do alinhamento jurídico-

institucional dos países da América ao proibicionismo, ora internacionalizado com
as convenções contemporâneas da ONU, faz-se importante registrar que elas
perduraram após o término da Guerra Fria e continuaram a orientar e a
circunscrever o controle mundial dessas mercadorias e os tipos de respostas dos
Estados nacionais ao problema drogas. À pactuação das Partes a essas
convenções, tem-se após a Guerra Fria, na América, o uso geopolítico e
geoeconômico do narcotráfico como objeto da intervenção militar dos Estados
Unidos em áreas produtivas da coca e da maconha para fins articulados de
combate a movimentos de esquerda e de proteção aos interesses das
corporações petrolíferas, militares e financeiras. Assim, de forma aparentemente
contraditória, o fim da década de 1980, marco da queda do muro de Berlim (1989)
e mais tarde da desintegração da URSS (1991), não se assistiu à diminuição da
ofensiva militar estadunidense sobre as áreas de sua liderança no continente. Ao
contrário, houve a ampliação dessa ofensiva de forma direta nos chamados
“países produtores”.
Apesar do proibicionismo dos Estados Unidos não ser capaz de diminuir a
demanda de consumo em seu próprio território, mantendo-se crescente o número
de consumidores de cocaína e maconha, na década de 1980 (OLMO, 1990, p.
55), sua política de segurança identificou no âmbito externo, mais uma vez, o
“inimigo” a ser combatido. Santos também ratifica essa posição:
Em pouco tempo, as plantações de coca e maconha na América Latina
começaram a aparecer nos discursos oficiais norte-americanos como
responsáveis pelo alto consumo de drogas no país, constituindo-se num
grande mal a ser combatido. Assim, a Diplomacia Total norte-americana99
que, nos derradeiros anos da Guerra Fria, já estava mobilizada na América
99
A Diplomacia Total dos Estados Unidos reuniu um conjunto de estratégias ao longo da Guerra Fria para
manter a América sob sua área de influência, afastando as possibilidades de sucesso dos movimentos, partidos
e líderanças comprometidos com a resolução socialista ou nacionalista dos problemas da região. Segundo
Santos, algumas estratégias da Diplomacia Total tornaram-se emblemáticas em algumas doutrinas
estadunidenses:
Doutrina Mann (1964) – estímulo aos regimes militares para o combate à
subversão social; Doutrina Macnamara (1967) – apoio econômico para os regimes
militares; Relatório Rockefeller (1969) – condenação ao nacionalismo e apoio à
repressão militar; Enunciado Kissinger (1973) – política de desestabilização de
governos considerados pelos EUA como irresponsáveis (2007, p. 41).
 250

Central e no Caribe no sentido de desestabilizar e destruir governos e

grupos sociais hostis aos seus interesses ganhava uma nova justividativa
para futuras ingerências econômica, políticas e militares na América Latina
(2007, p. 178).

Portanto, ao longo da Guerra Fria, com a força econômica, política e militar

dos Estados Unidos, o tema de combate às drogas foi se fortalecendo na agenda
interna dos Estados Unidos e, também, em sua agenda da política externa de
segurança, sobretudo, enquanto objeto da retórica para continuar intervindo sobre
a América. O último Presidente dos EUA do período da Guerra Fria – Ronald
Reagan (1981-1989) – reeditou numa modalidade militarizada a cruzada contra as
drogas, atualizando os “valores do moralismo puritano e da ética protestante do
trabalho” (SANTOS, 2007, p. 178).
Porém, em seu território, além do crescente consumo de drogas, já no ano
de 1980, o DEA detectou a “fuga” de capitais em direção a contas bancárias dos
chamados “paraísos fiscais” – Suíça, Panamá e Bahamas – na órbita de 2 bilhões
de dólares, oriundos do mercado da cocaína e maconha. De forma simultânea, 31
dos 250 bancos de Miami haviam participado dessa “fuga”, sendo cinco deles de
propriedade de “narcotraficantes” (OLMO, 1990, p. 55-6). Também no território
estadunidense, havia uma diferença entre o combate à cadeia produtiva da
maconha e da cocaína. Esta última era o alvo principal na década de 1980,
enquanto a produção nacional da maconha assumia importância econômica
relevante.
Como a cocaína é a mais cara e a que mais ingressa no país entre as
chamadas “drogas internacionais”, a ênfase recai sobre ela. Não se deve
esquecer que um quilo de cocaína tem o mesmo valor no mercado do que
uma tonelada de maconha [...]. A maconha por sua vez estava
praticamente descriminalizada, mesmo quando não legalizada, e seu
cultivo era cada vez maior e de melhor qualidade em vários lugares do
país. Em 1982, por exemplo, se calculava que a maconha era a terceira
colheita mais rentável dos Estados Unidos, no valor de 10 bilhões de
dólares e cultivada em 11 Estados. Em 1983, sua produção dentro dos
Estados Unidos era de 2 mil toneladas, segundo fontes conservadoras,
embora, segundo outras, fosse muito maior, superando a da Jamaica,
ocupando o segundo lugar depois da Colômbia. É um fato conhecido que
a produção doméstica chega a abastecer a metade da demanda interna. A
maconha portanto não é centro de atenção na atualidade, como o foi anos
atrás (OLMO, 1990, p. 58).

Em meio a essas aparentes contradições, elas nos permitem supor que o

proibicionismo estadunidense vem sendo eficaz em seus reais objetivos de
 251

fortalecer e manter em contextos adversos de crise a hegemonia econômica,

política e militar dos Estados Unidos.
Assim, para concluir esse item, cabe registrar, então, que a trama principal
na arena das relações internacionais para fomentar as políticas públicas nacionais
sobre drogas na América, durante a Guerra Fria, não me parece ter sido dada pelo
arcabouço jurídico-institucional das convenções da área, mas, sim, pela contínua
e crescente pressão dos Estados Unidos através de acordos bilaterais e
multilaterias, a fim de garantir sua hegemonia no hemisfério liderando uma
determinada divisão internacional do trabalho na área das drogas controladas.
 252

4.1.3 Perspectivas do proibicionismo após a Guerra Fria na agenda

hemisférica e brasileira

O trabalho de Santos (2007) subsidia a observação de que a mudança na

política externa de segurança dos Estados Unidos após a Guerra Fria se deu para
garantir sua supremacia mundial, colocando o tema das drogas numa centralidade
das relações com a América. Com o fim da Guerra Fria, houve uma redefinição da
agenda externa estadunidense, a fim de manter sua supremacia, agora, num
mundo de disputas intercapitalistas. Para o hemisfério, na década de 1990, o
receituário neoliberal de “saída” da crise estrutural aberta no início da década de
1970 previu um conjunto de reformas: privatização e mercantilização máxima dos
setores até então públicos, desregulação das relações do trabalho, abertura dos
mercados nacionais e sua reinserção nos mercados mundiais, além da
liberalização dos fluxos financeiros. Tratou-se de uma orientação para desferir um
movimento de contra-reforma no Estado (BEHRING, 2003), com sérias
conseqüências para as políticas públicas dos países da América Latina. Acrescida
a essa orientação liderada pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco
Mundial, uma agenda para a política externa hemisférica dos Estados Unidos foi
construída com as denominadas “novas ameaças”. Santos (2007) a discrimina:
Nessa reformulação, dependendo de cada sub-região ou país, surgiram
preocupações relacionadas a temas como a debilidade das instituições
democráticas, a produção de armamentos de destruição em massa, o
papel das organizações regionais de segurança, as insurgências armadas,
o tráfico de drogas, a emigração clandestina e o terrorismo (2007, p. 175).

Nessa direção, Ianni (2004) desenvolve a idéia de que após a Segunda

Guerra Mundial e seguindo após o término da Guerra Fria, vem se produzindo
uma nova divisão internacional do trabalho e novas forças produtivas foram
criadas. Uma parte do problema drogas vem sendo tomada como um dos objetos
possíveis para justificar e fomentar lucros no âmbito do que ele chama de
“voracidade criativa”, ampliada no “globalismo”: uma revolução burguesa mundial
 253

teria produzido num novo ciclo de globalização do capitalismo após o último

grande conflito internacional.
Não há consenso dentro do próprio marxismo a respeito das posições
adotadas por Ianni (2004) em seu livro “Capitalismo, violência e terrorismo”, em
particular, quando defende haver uma “nova” fase da revolução burguesa
fomentada pelo amplo processo de globalização. Mas, talvez, essa seja uma
crítica desatenta à própria tese do autor, quando este adverte de que as
“transformações político-econômicas e socioculturais em curso não se devem
apenas à globalização, vista como um processo econômico de grande
envergadura” (2004, p. 141). E explica que essas tranformações estão sendo
operadas no âmbito das históricas contradições do capitalismo dinamizadas pelas
forças produtivas e pelas relações sociais de produção, porém sob um escopo
mundial ampliado, implicando em maior dificuldade para o exercício da soberania
nacional.
Sob o globalismo, o nacionalismo perde algumas das suas bases
principais, a começar pelos centros decisórios. À medida que se
intensificam e generalizam os movimentos transnacionais das forças
produtivas, acionadas pelas corporações transnacionais, reforçadas pelas
diretrizes das organizações mulitlaterais, os governos e regimes nacionais
perdem capacidade decisóra; são induzidos a decidir de conformidade
com as injunções das corporações transnacionais e organizações
multilaterais. Mesmo porque a reforma do Estado, compreendendo a
privatização e a desregulação, a abertura de mercados e a reinserção nos
mercados mundiais, provoca a redefinição de centros decisórios e a sua
reorganização de conormidade com a dinâmica do capitalismo mundial
(IANNI, 2004, p. 207-8).

O que então interessa a essa tese é como Ianni trata fenômenos como o
terrorismo, o narcotráfico, o tráfico de seres humanos e outros temas – tomados
na diplomacia como “novas ameaças” – como a outra face da mesma moeda do
que chama de “globalismo”. Para Ianni, o capitalismo apreendido como modo de
produção e processo civilizatório, apresenta um processo político-econômico
sempre expansivo, marcado por uma “voragem persistente, contínua e insistente”
(2004, p. 144) e com uma dinâmica que integra desenvolvimento e destruição, daí,
o conceito de “destruição criativa”.
A revolução burguesa mundial em curso desde o término da Segunda
Guerra Mundial modifica, reorienta e transfigura formas de sociabilidade e
jogos de forças sociais, modos de ser e estilos de vida, realidades e
 254

imaginários; ao mesmo tempo que lança as classes sociais e os grupos

sociais em âmbito mundial, de tal maneira que indivíduos e coletividades
desterritorializam-se e reterritorializam-se; são desafiados a pluralizar e
multiplicar as suas perspectiva. Uns e outros, todos, nos quatro cantos do
mundo, descobrem que estão sendo abaladas as bases sociais e mentais
de referência com as quais se haviam habituado; são desfiados a re-situar-
se e repensar-se, formulando outras, novas e diferentes noções sobre o
que vai pelo mundo, onde estão, para onde poderiam ir (2004, p. 141).

Nesse processo, então, as guerras e as múltiplas formas de violência que

se assistem na sociedade mundial compreendem e explicitam a força estrutural da
“destruição criativa”. E Ianni (2004) afirma:
Mas esta é a realidade, a revelação assustadora do terrorismo, assim
como de outras formas de violência: torna evidente, explícito e
transparente o nexo essencial entre riqueza e pobreza, emprego e
desemprego, prosperidade e miséria, afluência e carência, lei e injustiça,
ordem e desordem, monopólio da violência pelas elites governantes e
classes dominantes simultaneamente à invenção da violência pelos grupos
sociais e classes sociais subalternos, pelos humilhados e ofendidos, pelos
famélicos da terra (2004, p. 207).

Nessa análise, a voracidade contemporânea do capital ganha tal magnitude

que expõe os próprios representantes das classes e grupos dominantes às formas
distintas de violência, embora a incidência desse fenômeno continue se dando
com profunda desigualdade, conforme a inserção dos sujeitos nas classes sociais,
nos grupos etários, étnicos e de gênero.
Esse o contexto histórico-social em que parecem multiplicar-se as
manifestações de violência. Esse o contexto em que se torna urgente, ou
conveniente, focalizar principalmente a violência, explícita, pervasiva e
latente, que se manifesta no terrorismo niilista, seqüestro, violência
urbana, narcotráfico, guerrilha, esquadrão da morte, terrorismo de Estado,
sistema eletrônico de proteção e vigilância da pessoa e da propriedade
privada, indústria do condomínio fechado, protegido, pasteurizado,
blindagem do automóvel, guarda-costas permanente, fuga do ermo da
noite, medo indefinido difuso naturalizado, sala de televisão tranqüila
segura protegida da doença e violência (2004, p. 214).

Para Ianni (2004), então, está em curso na América uma “poderosa fábrica
da violência”, que tem suas raízes históricas nos esforços totalitários da
“supremacia dos Estados Unidos” (2004, p. 237) para o hemisfério, possibilitando
que o tipo de resposta pública ao problema drogas tenda de ser recortado e
deslocado fundamentalmente para a esfera unilateral da contenção do mercado
ilícito das drogas controladas, cabendo ao Estado o exercício da força policial,
militar e de “inteligência”, para reprimi-lo. Porém, com o ciclo de produção
 255

exponencial da violência estatal e do narcotráfico, mais se tenta ideológica e

culturalmente convencer de que o recrudescimento da violência se torna
necessário e preponderante para eliminá-lo. Diante desse tipo de resposta do
Estado, o mercado ilícito dessas drogas segue a tendência do desenvolvimento do
capital ou, como prefere Ianni, do globalismo: concentrar e centralizar poder no
plano das relações internacionais. Porém, diante do combate às drogas impetrado
pelos estados nacionais, e, por vezes, “apoiadas” em guerras efetivas com a
participação das forças armadas dos Estados Unidos ou sob o apoio da chamada
cooperação internacional, essas organizações transnacionais no seu topo
hierárquico passaram a se desterritorializar, semelhante ao próprio fluxo produtivo
e financeiro do capital (Rodrigues, 2003).
Nesse sentido, uma certa divisão internacional do trabalho para a área das
drogas se tornou conhecida pela nomeação dos países no continente como
“produtores”, “de passagem” e “consumidores” das drogas controladas, em
particular, a coca e a maconha, o que expressava a reprodução das
desigualdades entre os países de economia central e os periféricos. Santos (2007)
discorre a respeito:
Como exemplo, podemos citar os produtos químicos utilizados para
transformar a coca em cocaína, esses ingredientes na sua maioria são
produzidos por indústrias norte-americanas. Assim como os armamentos
utilizados pelos traficantes para garantir as atividades ilícitas certamente
não são produzidos pelos pobres camponeses latino-americanos. Do
mesmo modo, ocorre a divisão dos lucros, na qual a maior parte dos
capitais fica nos países centrais, principalmente nos EUA. Estimativas
apontam que dos quase US$ 100 bilhões gastos anualmente no consumo
de cocaína nos EUA, apenas entre US$ 2 e 4 bilhões retornam à
Colômbia, a principal produtora. O preço do pó nesse país chega a ser 40
vezes menor do que nos EUA (2007, p. 207).

Justamente sobre os chamados países “produtores” das drogas na América

assistiu-se – Estratégia Andina (1989), Plano Colômbia (2000) –, e assiste-se –
renovação atual do Plano Colômbia (2009) – a intervenções fundamentalmente
militares dos Estados Unidos sobre as políticas nacionais. Talvez, o caso mais
flagrante dessa modalidade de intervenção seja o da Colômbia, onde se
concentrou um montante da população economicamente ativa em atividades
militares referidas ao longo combate unificado contra o narcotráfico e as
 256

guerrilhas. Santos (2007) registra que as cifras recentes de 2007 formam o

seguinte quadro:
Apenas para constar o tamanho da tragédia social colombiana, o país
possui 240 mil homens no Exército (o Brasil tem 180 mil), 28 mil na
Marinha, 12, 5 mil na Aeronárutica, 130 mil na Polícia Nacional e mais 800
mil trabalhando em segurança privada. Acresce-se a isso uma outra
multidão trabalhando, de uma forma ou de outra, nas atividades ilícitas da
cocaína, principal fonte de ingresso de recursos no país. Sem
esquecer dos milhares de guerrilheiros e paramilitares. Imagine uma
situação hipotética na qual os guerrilheiros, os paramilitares, os
narcotraficantes abandonassem suas atividades, implicando, por
conseqüência, no fim da ajuda militar norte-americana, que banca grande
parte dos salários do aparato militar estatal. Onde seria empregada essa
imensa quantidade de pessoas? Dessa forma, sem um processo de
desenvolvimento econômico incorporador, a resolução do conflito interno
colombiano estará longe de ser resolvida (2007, p. 196, grifos meus).

Para Santos (2007), então, os Estados Unidos acumularam ao longo do

século XX o que poderia ser chamado de Diplomacia das Drogas, na medida em
que internacionalizou a sua matriz proibicionista através das convenções e dos
acordos bilaterais e, no pós Guerra Fria, demonstrou reorientar sua agenda
externa dando importante ênfase à “guerra às drogas”. Essa diplomacia, ao
associar o combate às drogas ao crime organizado, ao comunismo e ao
terrorismo, justificou a luta militarizada contra o “narcoterror”.
Como uma expressão da presença da Diplomacia das Drogas levada a
cabo pelos Estados Unidos no cenário multilateral, deve-se rememorar o efeito
“persuasivo” das agências de financiamento antidrogas desse país para as
políticas de drogas no mundo. Através da força do financiamento, o fluxo das
“contribuições” dos Estados Unidos foi maior do que as dos recursos aplicados por
organizações internacionais da área. Um exemplar dessa assertiva pode ser
confirmado frente à desigualdade dos recursos alocados em duas agências
fundamentais do concerto internacional para a extensão e tensão do
proibicionismo às drogas: a Secretaria das Nações Unidas para o Controle de
Drogas e Prevenção do Crime (UNDCP) e o Drug Enforcement Administration
(DEA), este do governo dos Estados Unidos.
[...] a doutrina seguida pela maioria dos Estados é a proibição. O consumo
de drogas continua sendo ilegal e, por isso, o tráfico é combatido como
delito. É baseando-se nisso que a UNDCP tenta coordenar as iniciativas
internacionais de combate ao narcotráfico. Entretanto, na prática, a política
de combate às drogas nos EUA é de importância bem maior: o orçamento
 257

da UNDCP para 1998 era de 27,8 milhões de dólares, ou seja, o

equivalente a 2% do orçamento da Drug Enforcement Administration
(DEA) de 1999, que se situava por volta de US$1,4 bilhão (JENNERJAHN,
2004, p. 604).

Deve ser sumariamente lembrado que a década de 1990 foi marcada por
inúmeras iniciativas de pressão política e até de ações de “cooperação
internacional” de natureza militar para a repressão aos territórios não autorizados
para a produção das drogas controladas. A estratégia do financiamento percorreu
as pressões políticas dos Estados Unidos na área das drogas e foi atualizada em
1986, através da emissão dos certificados pelo DEA aos governos alinhados à
política externa proibicionista, reforçando o caráter multilateral “autocentrado” da
relação dos EUA com os das nações produtoras de drogas como a cocaína,
maconha e ópio.
Se estes governos não cooperam com os EUA na dimensão desejada,
eles não recebem os certificados e podem contar com desvantagens
econômicas. Por outro lado, tenta-se evitar o cultivo da folha da coca o
quanto antes por meio de ajuda militar (JENNERJAHN, 2004, p. 604).

Como se pode depreender, a estratégia de financiamento da Diplomacia da

Droga se integrou e contribuiu para o fortalecimento da Diplomacia Total
estadunidense no pós Segunda Guerra Mundial. A articulação entre a política de
financiamento e a ofensiva militar do Big Stick encontrou na área das políticas
antidrogas, décadas depois, na América Latina, uma forma particular para se
atualizar. Deve-se fazer menção que, no caso brasileiro, esse tipo de pressão
política, financeira e militar dos Estados Unidos sobre a América não pode ser
tomado como análogo às que foram experimentadas por países como Colômbia,
Bolívia e Peru, na medida em que o Brasil foi tomado com um território com
características diferentes no plano da cadeia produtiva e comercial das plantas e
drogas relativas.
O Brasil, então, foi avaliado pelo Fundo das Nações Unidas para o Conrole
do Abuso de drogas (UNFDAC) como um país estratégico na América Latina, cujo
território sofria, no último terço da década de 1980, também, com “o grande
problema de produção e do tráfico de drogas” (BRASIL, 1987, sem página).
O Brasil é o maior país da América Latina, como uma área de
aproximadamente 8,5 milhões de Km² e uma população de cerca de 140
milhões de habitantes. Essa população tem crescido a uma média de 2%
 258

ao ano, podendo-se prever que chegará a 180 milhões próximo ao ano

2000.
No presente, o país enfrenta uma grave crise econômica e social que se
prolonga desde meados da década de 70. [...] Neste contexto de graves
problemas econômicos e sociais, a problemática da produção, consumo e
tráfico de drogas vem também preocupando seriamente as autoridades
governamentais. Há ainda a considerar que a abordagem da problemática
da droga, no passado, gerou comportamentos discriminatórios que têm
dificultado o tratamento e a reintegração dos dependentes da droga à
sociedade, estimulando seu retorno ao consumo de drogas (BRASIL,
1987, Parte II, sem página).

E define a “problemática da droga no país” como:

Embora não se disponha de informações detalhadas e confiáveis sobre a
produção, tráfico e utilização da droga no Brasil, sabe-se que, conforme
dados estatísticos obtidos através da apreensão de drogas, sua produção
se restringe à Cannabis Sativa (maconha) e à Erythroxylon Coca Lamark
(coca). A primeira é produzida principalmente nos estados do Amazonas,
Pará, Goiás, Maranhão, Piauí, Pernambuco, Alagoas e Bahia, e a segunda
se concentra, nas vastas e inexploradas áreas das fronteiras brasileiras
com a Bolívia, Colômbia e Peru. Nessas áreas, verifica-se a exploração da
droga por parte de traficantes que vivem fora das fronteiras do país e que
as atravessam para aliciar as populações locais para o cultivo e
preparação preliminar da droga, e para buscar regularmente a
produção.Observa-se que essas populações vivem isoladas e em
condições precárias, não possuindo outras alternativas de obtenção de
renda [...] (BRASIL, 1987, Parte II, sem página).

Vale destacar, então, alguns pontos para reflexão: o primeiro, referido ao

reconhecimento de que o tratamento dado ao problema drogas no Brasil foi
orientado por uma perspectiva jurídico-institucional e político-cultural
eminentemente repressiva e policialesca, resultando em práticas de gestão, de
corporações profissionais e do âmbito comunitária refratárias à assistência e
reintegração social dos usuários de drogas; o segundo, de que, genuinamente, o
país não se constituiu em área de cultivo da maconha e da coca. No caso da
primeira, tratava-se de um cultivo não partícipe da organização internacional do
tráfico, sendo mais para fins de uso regional e com um tipo de maconha com baixa
concentração de ação psicoativa, comparada a de outras áreas produtivas da
América. Já a menção às terras “vastas e inexploradas” da Amazônia brasileira
para se referir à produção da coca, parece-me muito mais a recorrência à cobiça
histórica estadunidense por expandir seus negócios sobre essa região100.
100
Houve a intenção do governo dos Estados Unidos em ocupar e anexar a Amazônia na década de 1850, cuja
iniciativa encontrou resistência do governo brasileiro. Tratava-se de um plano da iniciativa privada sob apoio
do Governo de Washington enquanto uma saída para a crise da economia escravista, prevendo o translado de
colonos e escravos do sul para a Amazônia, os quais cultivariam o algodão e trabalhariam na extração da
 259

Acredita-se que a produção da droga no Brasil é menor do que em outros

países da América Latina em função da repressão dessas iniciativas por
parte das autoridades brasileiras. De qualquer forma, a Amazônia é uma
área onde a atividade de combate à produção e ao tráfico de drogas deve
ser melhorada. Faz-se extremamente importante intensificar novas ações
que atuem nos setores relacionados ao combate ao tráfico de drogas na
área visando aumentar a eficácia de sua atuação. Necessário se faz
também estimular, paralelamente às ações de combate à produção da
droga, alternativas econômica e sociais de sobrevivência para a população
rural que depende hoje dessa atividade ilícita (BRASIL, 1987, Parte II, sem
página).

Embora o Acordo firmado tenha idenficado um quadro de pessoal reduzido

e não capacitado para o combate ao tráfico, seu plano de trabalho para o período
de 1987 a 1991 não definiu qualquer menção de interferência direta de militares
no território brasileiro. O que se deu no referido Acordo Básico entre o Governo do
Brasil e o UNFDAC, assinado em 1987, foi a alocação pela UNFDAC de um
“orçamento inicial de 12 milhões de dólares” em “ações voltadas a eliminar a
produção, o tráfico e o consumo ilícitos de entorpecentes” (BRASIL, 1987, Parte
III, sem página, grifos meus) e pelo Governo brasileiro, à época, do valor de Cz$
14.793.092.000,00 (quatorze bilhões, setecentos e noventa e três milhões e
noventa e dois mil cruzados) (BRASIL, 1987, Art. II). Tratava-se de uma
“assistência” ao Governo brasileiro, uma iniciativa da “cooperação internacional”,
diferente da trajetória da intervenção direta militar que seria assistida de forma
unilateral pelos Estados Unidos nos efetivos países produtores da coca e da
maconha na América, cujas formações nacionais apresentavam fragilidades para
assegurar o exercício de suas soberanias, acrescidas de frações da classe
dominante “nacionais” que se beneficiavam do proibicionismo militar
estadunidense.

borracha. Diante da política de expansão territorial dos Estados Unidos, que previa quatro momentos –
penetração demográfica, provocação, conflito e anexação –, o Brasil respondeu à pressão obstando a vinda de
imigrantes daquela nacionalidade e iniciou negociação para conceder navegação aos ribeirinhos superiores –
Peru, Bolívia, Colômbia, Equador e Venezuela. Mais tarde, de 1998 a 2001, no Governo Fernando Henrique
Cardoso, foi implementado o polêmico Sistema de Vigilância da Amazônia (SIVAM), cuja empresa vitoriosa
na licitação pública, a Raytheon (EUA), deveria fornecer os equipamentos para integrar o espaço aéreo da
Amazônia Legal ao sistema de defesa nacional. Para aprofundar a trama investigada pelo Congresso Nacional
sobre a vitória da Raytheon, bem como sobre os dados do narcotráfico amazônico, sugiro a leitura de
Damasceno (2004). Segundo esse autor, a Amazônia brasileira tem sido área de passagem fluvial da coca e da
maconha – antes também por via aérea – e espaço propício para instalação dos laboratórios que processam a
“folha de coca em pasta-base e desta em cloridrato de cocaína (a cocaína pura)” (2004, p. 105).
 260

No caso do Brasil, o Acordo registrou o reconhecimento de que o país

apresentava dificuldades para o combate ao mercado ilícito da coca e da
maconha, dado suas “atividades apresentarem, provavelmente, os maiores
índices de rentabilidade entre todas as atividades econômicas” do país e por ser
um fenômeno de “caráter transnacional” (BRASIL, 1987, Parte II, sem página). No
entanto, reconhecia haver ações já instaladas pelo governo brasileiro, como a
criação do Conselho Federal de Entorpecentes (CONFEN), em 1980, com
“competência legal de órgão formulador da Política Nacional de Entorpecentes” e
de expressão de um “processo de redemocratização institucional” (BRASIL, 1987,
Parte II, sem página), que implicava uma modalidade distinta de cooperação
internacional frente às adotadas em outros países da América.
Contudo, a observação mais detida do Plano de Trabalho do Acordo Básico
indica que a UNFDAC abriu e garantiu financiamentos maciços para a compra de
equipamentos militares101 para as ações da segurança pública, correpondendo,
portanto, a uma outra modalidade militar do proibicionismo pactuado com o
governo brasileiro. Ademais, no ano anterior, em 1986, foi realizada reunião em
Brasília com diretores nacionais de alfândegas e de autoridades da segurança
pública dos Países-Membros do Acordo Sul-Americano sobre Entorpecentes e
Psicotrópicos (ASEP), que definiram o Brasil como sede do Centro Regional de
Capacitação em Técnicas Aduaneiras de Fiscalização de Drogas, cuja posição
fora tomada na VI Conferência desse órgão em 1984. Foi deliberado, então, que o

101
Entre os anos de 1987 e 1991, os equipamentos previstos para compra no Plano de Trabalho foram
divididos em quatro anexos. Os três primeiros se referiram aos equipamentos para a segurança pública,
enquanto o segundo, preferencialmente, para as ações da prevenção e tratamento. Assim, nos dois primeiros
anexos (A e B), os equipamentos foram veículos, lanchas fluviais, coletes salva-vidas, Handie Talkie,
baterias, binóculos, máquinas fotográficas, rádios transceptores móveis VHF/FM e HF/SSB, máquinas
elétricas para datilografia, facas de sobrevivência, canivetes suíços, bússolas, lunetas leopold, laser look,
brinkman Obeann Black Max, lanternas, geradores elétricos, sinalizadores elétricos KOJAC. Já os
equipamentos do Anexo C eram destinados a reequipar o Instituto Nacional de Criminalística e apoio aos
técnicos aduaneiros, podendo ser discriminados os seguintes: Emit Autolab 5000 system syva/sintex
company/USA, cromotógrafo a gás, espectrofotômetros, microcomputador balístico ZEIS com todos
acessórios, balanças eletrônicas analísticas de precisão, aparelhos para determinação de ponto de fusão e
ebulição, centrífugas, estufas, câmaras de luz ultravioleta para cromatografia de câmara fina e PH Meter
Digital. Somente no Anexo D, foi possível vislumbrar equipamentos discriminados para ações sócio-
educativas: fitas de vídeo cassete (VHS), projetores de filmes, vídeo cassete (VHS PAL), aparelhos de
televisão colorida, tradução dos filmes, filmadoras para vídeo cassete, binóculos, máquinas fotogr´ficas
equipadas com teleobjetivas, retroprojetore de transparência, projeotres de slides, maletas completas para
gravação, sinalizadores, máquina impressora OFF-SET.
 261

campus da Escola de Administração Fazendária – ESAF, do Ministério da

Fazenda, em Brasília, passaria a sediar essa iniciativa do cone Sul da América.
Portanto, o Brasil não só receberia mercadorias para suas forças policiais e
militares nacionais, como assumiria a responsabilidade de treinar técnicos das
alfândegas para identificar e reprimir o tráfico de drogas regional.
Vale, nesse ponto, oferecer os valores, à época, previstos para a compra
dos equipamentos dos Anexos A, B, C e D, lembrando que os três primeiros se
destinaram exclusivamente às ações de redução da oferta das drogas ao longo do
período de 1987 a 1991, enquanto que os anexos C e D foram orçados para
aquisição de equipamento em uma única quota anual, demonstrando como a
opção militarizada preponderou na alocação dos recursos. Dos valores em dólares
orçados pela UNFDAC, discriminados na Tabela 1 abaixo, totalizou-se US$
5,535,844.00 (cinco milhões, quinhentos e trinta e cinco mil, oitocentos e quarenta
e quatro dólares), o que correspondeu à 46,1% da contribuição total desse Fundo
da ONU para a compra de equipamentos, fundamentalmente, da área da
segurança pública.

TABELA 1
Orçamento para equipamentos no Acordo Básico entre Brasil e UNFDAC (1987-1991)

VALORES US$
1987 1988 1989 1990 1991
ANEXOS
ANEXO A 604,029.00 525,485.00 511,115.00 511.115,00 511.115,00
SUBTOTAL 2,662,859.00
ANEXO B 762,465.00 314,245.00 339,845.00 296,245.00 339,745.00
SUBTOTAL 2,052,645.00
ANEXO C 436,840.00
ANEXO D 383,500.00
TOTAL EM EQUIPAMENTOS 5,535,844.00

Fonte: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Acordo Básico entre o Governo do Brasil e o
Fundo das Nações Unidas para o Conrole do Abuso de drogas (UNFDAC). 1987.

No entanto, o Anexo D, onde foi apresentada uma relação com quatorze

tipos de equipamentos, observa-se que onze (televisão, retroprojetores, vídeo
 262

cassete etc.) foram destinados às ações de natureza sócio-educativa, não sendo

discriminado exatamente o seu destino – ações preventivas ou capacitação de
agentes da segurança pública? Contudo, se extrair os valores dos três
equipamentos de natureza militar (binóculos e sinalizadores), só esses três
consomem 39,4% do total da relação do Anexo D. Portanto, os equipamentos
áudio-visuais orçados conformam 60,6% do total desse anexo, porém,
representam apenas 4,1% do total dos quatro anexos orçados em US$
5,535,844.00.
Tal ênfase em alocação orçamentária em equipamentos militares
demonstra como um certo tipo de economia da repressão às drogas referida a
uma modalidade militarizada do proibicionismo se desenhou para o Brasil no
período final da Guerra Fria e início da redemocratização no plano nacional, sem
requerer, no entanto, intervenções de forças militares supranacionais.
Embora Damasceno (2007) trabalhe mais com o tema do narcotráfico
amazônico, ele faz referência à particularidade da resposta brasileira ao problema
drogas frente as outras nações americanas, que não conseguiram combinar e
assegurar um exercício mais espesso de sua soberania.
Com o proibicionismo, a repressão ao narcotráfico pelo Estado brasileiro,
as pressões internacionais, os problemas de infra-estrutura e o aumento
de consumo de drogas, a região amazônica passa cada vez mais a ser
alvo do interesse do governo brasileiro, que tem como objetivo impor seu
domínio, mostrando ao resto do mundo que os problemas dentro das
fronteiras nacionais são assuntos internos e que está disposto a defender
sua soberania (2007, p. 105).

Diante desse exercício da soberania brasileira, parece que o Brasil forjou na

política de drogas uma estrutura repressiva com o proibicionismo, receptiva aos
acordos internacionais como o Acordo Básico com o UNFDAC (1987), porém,
mantendo reservas à face mais radical do proibicionismo militar estadunidense e
de suas formas de intervenção direta. No próprio Acordo Básico, pareceu-me
haver uma tentativa formal em equilibrar as ações referidas à segurança pública e
às de prevenção, tratamento e informação sobre as drogas, a partir dos objetivos
e resultados esperados. Como “objetivos imediatos” foram discriminados quatro:
1. Melhorar o sistema de informação sobre a produção, tráfico e consumo
ilícitos de drogas no Brasil, bem como sobre a infra-estrutura de prevenção
e tratamento de depndentes de drogas;
 263

2. Capacitar tecnicamente os recursos humanos responsáveis pelas

atividades de prevenção e tratamento de dependentes de drogas;
3. Capacitar tecnicamente recursos humanos brasileiros e dos países-
membros da ASEP envolvidos em atividades aduaneiras, com o objetivo
de inibir o tráfico de drogas e de insumos básicos à sua produção;
4. Fortalecer técnica e materialmente as instituições responsáveis pela
erradicação da produção e tráfico de drogas (BRASIL, Parte III, 1987, sem
página).

Quando se observam os resultados estimados, vê-se nova tentativa formal

em equilibrar a histórica desigualdade entre as forças repressivas e assistenciais
da área das políticas de drogas, bem como em fortalecer o lugar institucional do
CONFEN como responsável para a produção da política brasileira.
Ao final do projeto, o Governo brasileiro, através das instituições
responsáveis pelo combate à produção, consumo e tráfico ilícitos de
drogas e sob a coordenação do CONFEN, terá:
1. reduzido significativamente a produção de drogas ilícitas no país;
2. reduzido significativamente a entrada de drogas ilícitas, bem como
controlado a entrada de substâncias utilizadas na produção de drogas no
país;
3. contribuído para formação de atitudes e comportamentos nos
jovens brasileiros contra a utilização de drogas, e
4. estabelecido uma rede de instituições capacitas a desenvolver
tratamento e reabilitaçãode dependentes de drogas (BRASIL, Parte IV,
1987, sem página).

Nessa combinação da política brasileira entre forças hegemônicas do

aparato repressivo militar, de um lado, e, de forma periférica, as do campo
preventivo e assistencial, ocorreram no país desdobramentos importantes desse
acordo internacional como a criação dos Centros de Referência para Tratamento,
Pesquisa e Prevenção102 e o apoio para a produção epidemiológica sobre o uso de
drogas no Brasil, a partir das pesquisas do Centro Brasileiro de Informações sobre
Drogas Psicotrópicas (CEBRID). É importante observar que essas duas iniciativas
já estavam definidas no escopo jurídico-institucional nacional da Lei nº 6.368, de

102
Os Centros de Referência foram criados principalmente no âmbito das universidades públicas como o
Programa de Orientação e Atendimento a Dependentes (PROAD) do Departamento de Psiquiatria da Escola
Paulista de Medicina da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP); o Centro de Orientação sobre
Drogas e Atendimento a Toxicômanos (CORDATO) da Universidade de Brasília (UNB); o Núcleo de
Estudos e Pesquisas em Atenção ao Uso de Drogas (NEPAD) da Universidade Estadual do Rio de Janeiro
(UERJ); o Centro de Estudos e Terapia do Abuso de Drogas (CETAD) da Universidade Federal da Bahia
(UFBA); o Centro Brasileiro de Informações sobre Drogas Psicotrópicas (CEBRID) do Departamento de
Psicobiologia da Escola Paulista de Medicina da Universidade Federal de São Paulo da UNIFESP. Acrescem-
se dois centros no âmbito do setor público estadual de saúde: o Centro Mineiro de Toxicomania (CMT), em
Minas Gerais, e o Centro Eulâmpio Cordeiro de Recuperação Humana (CECRH ), em Pernambuco.
 264

1976, mas somente ganharam materialidade com a pressão internacional, cujo

Acordo Básico, assinado em 16 de fevereiro de 1987, também contemplou
medidas para o fomento da produção de conhecimento científico sobre o problema
drogas no Brasil, do aprofundamento da clínica103 para o usuário de drogas e da
qualificação profissional no âmbito da prevenção e assistência.
Portanto, o Brasil demonstrava responder à política de drogas nas duas
requisições centrais – as chamadas “redução da oferta” e “redução da demanda” –
combinando uma estrutura repressivo militar ao problema drogas e, de forma
simultânea, fortalecendo iniciativas importantes de pesquisas epidemiológicas e
de atores mais orgânicos a posições democráticas na área. Se pudermos, então,
tomarmos de empréstimo o conceito trotskysta de desenvolvimento desigual e
combinado, podemos afirmar que a política pública brasileira para a área das
drogas no pós-Guerra Fria se apresentou com um “desenvolvimento desigual e
combinado”, na medida em que sua base jurídico-institucional estabeleceu limites
para projetos que descriminalizassem a produção, comercialização e posse das
drogas e fortalecessem novas possibilidades de concepção e intervenção sobre o
problema drogas, vinculadas ao veio das lutas democráticas que se forjavam na
sociedade brasileira no mesmo período histórico. Também no plano internacional,
começava a se forjar em países como a Holanda e a Inglaterra as primeiras
experiências de usuários organizados de drogas injetáveis requerendo a
implicação da saúde pública para enfrentar a epidemia de hepatite e,
posteriormente, a da AIDS.
No entanto, apesar dessa base repressiva das políticas públicas brasileiras
para a área das drogas, dados por uma história anterior em que o mercado ilícito
das drogas controladas assumiu gradativamente uma centralidade para as
políticas de segurança pública nacional e transnacional, houve uma crescente
permeabilidade por novas práticas em resposta ao complexo problema drogas –
muitas advindas da saúde pública e dos direitos humanos – que passaram a
questionar a base repressiva e militar do estatuto médico-jurídico das drogas. Daí

103
Machado (2006) observou que a criação dos Centros de Referência para Tratamento, Pesquisa e Prevenção
foram criados no mesmo período da efervescência do movimento da Reforma Sanitária, mas apresentaram
itinerário tangencial ao processo de implantação do Sistema Único de Saúde no país.
 265

me parecer adequado a referência à política de drogas no Brasil como composta

por um “desenvolvimento desigual e combinado”, na medida em que mantém e
recrudesce a resposta repressiva e militar a um dos elementos do problema
drogas – o narcotráfico nacional e transnacional – no pós-Guerra Fria, mas, de
forma simultânea, integrou outras e novas forças – não hegemônicas – partícipes
dos esforços por consolidar uma experiência de defesa dos direitos civis, políticos
e sociais no país, também, com implicações para as políticas públicas sobre
drogas.
Assim, para o exame mais detido do “desenvolvimento desigual e
combinado” da política pública sobre drogas no Brasil recente, passemos à análise
de outros materiais coletados em fontes primárias, alguns selecionados do
trabalho de campo, em Brasília.
 266

CAPÍTULO V – O “desenvolvimento desigual e combinado” das políticas

públicas sobre drogas no Brasil e a hegemonia crítica do proibicionismo: de
posições a projetos no Brasil recente

Esse capítulo reserva uma incursão analítica sobre a relação que a política
pública brasileira da área das drogas vem desenvolvendo frente a alguns marcos
internacionais da área, sendo orientada pelas perguntas:
- Que influências externas recebemos e quais adotamos no pós-Guerra
Fria? Que posicionamentos o Estado brasileiro assumiu? Quais atores, interesses
e idéias no plano nacional se articulavam com essas forças ou resistiram a elas?
Na agenda da política pública brasileira, o tema do combate ao tráfico de
drogas também se tornou o foco orientador da principal estrutura jurídico-
institucional que se instituiu no país após o término da Guerra Fria. Assim, para
iniciar a análise das políticas recentes do Brasil na área das drogas, far-se-á breve
incursão sobre os principais marcos jurídicos do país na questão e como eles
expressam o tipo de proibicionismo que se constituiu aqui. Esses marcos
nacionais foram as leis especiais Nº 6.368, de 1976, revogada pela atual Lei Nº
11.343, de 2006, que parece ser um exemplar recente do “desenvolvimento
desigual e combinado” da política pública brasileira sobre drogas.
Como se apontou antes, a análise das políticas públicas brasileiras estará
atenta à força do proibicionismo multilateral assumido pela ONU através das
convenções da área, mas, também, ao proibicionismo militarizado dos Estados
Unidos, que contou para sua sustentação e liderança no pós-Guerra Fria com a
própria hegemonia geopolítica e geoeconômica desse país.
 267

5.1 O enquadramento jurídico-institucional do problema drogas no Brasil e

sua relação com as convenções contemporâneas da área

O mapa cronológico jurídico-institucional brasileiro da área de drogas, a

partir da ratificação da Convenção Única de 1961, requer de imediato observar
que o país viveu mais de quatro décadas com a mesma base legislativa, somente
a alterando parcialmente em 2006. Portanto, dado a “estrutura repressiva” do
estatuto médico-jurídico das drogas conter a dimensão legislativa nos planos
nacional e internacional, cujas forças legais orientaram e limitaram as posições
brasileiras, ao longo das últimas três décadas, quando se tem a criação dos
Conselhos [CONEN (1980-1998) e CONAD (a partir de 1998)], faz-se necessária
breve excursão sobre os principais marcos legais do país a partir da Convenção
Única de 1961.
O Brasil ratificou a Convenção Única de 1961 três anos depois, através do
Decreto nº 54.216, de 27 de agosto de 1964, portanto, logo em seguida ao golpe
militar no país. No texto do documento, ficou decretado que a convenção fosse
“executada e cumprida tão inteiramente como nela se contém”, tendo ocorrido,
então, uma ratificação plena de todas as resoluções da Convenção.
A partir da centralização do poder político na União com a implantação da
Ditadura Militar (1964-1984), a associação entre drogas e segurança nacional
pode ser encontrada, também, no texto constitucional de 1967. Cabia à União
“organizar e manter a Polícia Federal104 com a finalidade de prover”, naquele
momento, a ordem institucional no Brasil. Das quatro finalidades previstas à
Polícia Federal, uma era exclusiva para o combate ao mercado ilícito das drogas
controladas.
a) os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteiras;

104
A antiga Capital da República, o Rio de Janeiro, contou com a Polícia do Distrito Federal desde março de
1944. Foi transformada em Departamento Federal de Segurança Pública-DFSP, mas permaneceu atuando na
segurança pública sobre a capital do país, estendendo sua ação a nível nacional apenas na parte de polícia
marítima, aérea e de fronteiras. Já na metade do ano de 1946, as atribuições do DFSP passam a cobrir todo o
território nacional quando se tratava do comércio clandestino de entorpecentes. Com a mudança da Capital
Federal, em 1960, o DFSP foi transferido para Brasília, porém parte do seu efetivo de pessoal e dos seus
serviços de segurança pública permaneceu no então Estado da Guanabara. Com o Golpe Militar, a Polícia
Federal foi fortalecida e assegurada sua atuação por todo o território nacional a partir de 16 de novembro de
1964, dia da edição da Lei nº 4.483, considerada como a data inaugural da implantação de sua estrutura atual.
 268

b) a repressão ao tráfico de entorpecentes;

c) a apuração de infrações penais contra a segurança nacional, a ordem
política e social, ou em detrimento de bens, serviços e interesses da
União, assim como de outras infrações cuja prática tenha repercussão
interestadual e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei.
d) a censura de diversões públicas; (CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO
BRASIL DE 1967, Art. 8º, VII, grifos meus).

Ainda em 1967, o Departamento Federal de Segurança Pública trocou de

nome, surgindo o Departamento de Polícia Federal - DPF, através do art. 210 do
Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, o qual mantém na atualidade a
responsabilidade por investigar e coibir o tráfico internacional de drogas
controladas, assegurando, assim, a execução de parte das resoluções das
convenções internacionais da área.

Assim, a Lei nº 5.726 ou Lei Antitóxicos de 1971 emergiu após duas

importantes definições de natureza jurídico-institucional: primeira, o governo militar
assumiu na agenda pública a obrigação de intervir sobre o problema drogas,
através de uma lógica repressiva, manifestando essa direção através da pronta
ratificação da Convenção Única de 1961 e através das competências destinadas à
DPF na Constituição Federal de 1967. Tratava-se de um período histórico, quando
no cenário nacional, intensificava-se os instrumentos coercitivos da Ditadura
Militar. De forma simultânea e como segunda definição, no plano internacional,
pactuava-se uma nova conferência para a área das drogas: a Convenção sobre
Substâncias Psicotrópicas, de 1971.

Com o contexto internacional da Guerra Fria e da produção das

convenções da área das drogas, o Brasil apresentava um território profícuo para
sua incorporação a partir do golpe militar, tornando essas convenções os
instrumentos normativos e jurídicos para a tomada de decisões na agenda pública
nacional.

Diante de uma agenda internacional da área pautada pelas Nações Unidas,

em que se tem uma ampliação do rol das drogas controladas no início da década
de 1970, o Brasil inicia uma revisão da Lei Antitóxico, justamente, para
“aperfeiçoá-la” à luz do proibicionismo, agora, multilateral.
 269

Internacionalmente, o modo americano de tratar o tráfico e o consumo de

drogas conseguia consolidar-se cada vez mais, revelando que já não havia
resistência importante à imposição punitiva desejada pelos Estados
Unidos. A ratificação do convênio sobre Drogas Psicotrópicas (Genebra,
1972) foi a cristalização, no plano das normas internacionais, da aceitação
multilateral do enfoque proibicionista. A convocação de uma reunião
plenipotenciária para emendar a Convenção Única de 1961 foi proposta
dos Estados Unidos, que, internamente, reformulavam suas agências de
combate às drogas, buscando maior eficiência e inclusão das drogas
alucionógenas na agenda de controle internacional (RODRIGUES, 2004,
p. 81).

No Brasil, diante de um cenário nacional onde estava em curso a Ditadura

Militar e não sendo o país avaliado como produtor das plantas especiais, não se
deram intervenções armadas, como em outras áreas da América Latina, conforme
previu as resoluções da convenção de 1988. Talvez, a posição brasileira tenha
demonstrado seu alinhamento “espontâneo” à Proibição, justamente, com a
edição da nova lei especial, “aperfeiçoando” a Lei Antitóxico, a primeira da
geração “anti”-drogas. Não se pode esquecer, também, que o tipo de Ditadura
Militar vivido no país foi menos diretamente influenciado pelas forças militares
estadunidenses, quando comparada às de outros países do continente, como
Argentina e Uruguai, via pesquisas sobre a Operação Condor.

Mas foi no decurso da Ditadura Militar brasileira que a Lei Nº 6.368 foi
instituída em 21 de outubro de 1976, a qual dispôs “sobre medidas de prevenção e
repressão ao tráfico ilícito e uso indevido de substâncias entorpecentes ou que
determinem dependência física ou psíquica”. Nesse momento, o Estado
engendrava múltiplos mecanismos para manter a legitimação da ditadura militar,
porém já limitada pela crise estrutural internacional do capital e, no cenário
nacional, já recebendo os primeiros influxos críticos. No final da década de 1970, a
ordem econômico e político da ditadura se tornou objeto de contestação pública
de movimentos populares e sindicais.

A análise conseqüente da lei brasileira Nº 6.368, de 1976, deveria levar em

consideração, então, três determinações: primeiro, se as novas requisições
mundiais por áreas de investimentos dos excedentes de capital incidiram e se
alimentaram do mercado ilícito das drogas controladas; segundo, se as resoluções
 270

definidas nas convenções da ONU se fizeram presente no corpo do texto legal; e,

finalmente, como o contexto nacional do início das lutas por manter a ditadura ou
por realizar a abertura política do país se fizeram presente em suas definições.
Não será possível analisar nesta tese as três determinações referidas, na medida
em que a última já foi desenvolvida por autores nacionais, em particular do âmbito
do Direito; também, porque não se dispõe de fontes confiáveis para se
problematizar a primeira determinação e, por último, porque se centra a análise
sobre a relação das políticas públicas brasileiras da área das drogas com as
resoluções e recomendações dos organismos internacionais.

Assim, parece-me que a análise de autores como Flach (1990), Sá, (1994)
e Carvalho (1996) sobre a Lei Nº 6.368 e sobre o Decreto Nº 78.992, de 21 de
dezembro de 1976, que a regulamentou, exploraram mais a última determinação,
demonstrando o nível de criminalização e penalização que se edificou no país com
a manutenção do “uso legítimo” das drogas controladas, implicando em uma
intervenção coercitiva do poder público sobre um conjunto de práticas,
discriminadas no Capítulo III – Dos crimes e das penas. Havia uma simetria entre
o substrato conservador da formação social brasileira, o contexto político do
regime militar e a “estrutura repressiva” prevista nas convenções internacionais
para a resposta do Estado ao problema drogas. Esses nexos parecem ter sido
consolidados no âmbito das políticas públicas de drogas no Brasil com o apoio do
aparato jurídico emanado da Lei Nº 6.368.

Assim, para a tese acrescento às refinadas análises dos autores citados

sobre a Lei Nº 6.368, de 1976, o nexo dessa legislação com as convenções em
vigor no período, em particular, com o Protocolo da Emenda da Convenção Única
de 1961, efetivado em 1972 e ratificada no Brasil pelo Decreto Nº 76.248, de 12
de setembro de 1975, véspera, portanto, do nascedouro da legislação em
questão.

Em particular, apesar do Protocolo ser muito amplo, ele reúne as principais

posições das duas convenções anteriores da área das drogas – a de 1961 e a de
 271

1971 –, sendo possível observar em suas “disposições penais” (Art. 36) quase
uma matriz tomada de empréstimo pelos legisladores brasileiros. No entanto, pelo
Protocolo, o Art. 36 foi dividido em atos relativos às disposições penais sobre o
mercado ilícito das drogas controladas e às disposições sobre o uso não
autorizado dessas mercadorias. No entanto, ambos os níveis de fiscalização a ser
desenvolvidos pelas “Partes” ficaram orientados pelo Direito Penal, segundo a
resolução do Protocolo de 1972, cuja posição já fora adotada na Convenção de
1971 (Art. 22). No caso do mercado ilícito, dezoito verbos foram relacionados e
para todos os delitos cometidos foi indicada a aplicação de “penas de prisão e
outras penas de privação de liberdade”. Já para os que estivessem sob uso
indevido das drogas, uma pequena “concessão”: foi prevista: “medidas de
tratamento, educação, pós-tratamento, reabilitação e readaptação social”, embora
todas essas medidas permanecessem inscritas no Art. 36, referente às
“disposições penais” do protocolo.

Como previsto, a Lei Nº 6.368, de 1976, tornou-se um exemplar da

influência internacional sobre as decisões brasileiras, sendo, em particular, o seu
Capítulo III – Dos crimes e das penas – uma réplica do Art. 36 da Convenção
Única de 1961, na medida em que prevê a resposta do Estado brasileiro somente
pela ação repressiva. Tal capítulo da Lei Nº 6.368 foi composto por sete artigos,
nos quais relaciona condutas delituosas sobre usuários não autorizados de drogas
controladas; sobre fabricantes e agricultores destituídos de licença para sua
atividade econômica; sobre profissionais da saúde como médico, dentista,
farmacêutico e enfermagem que prescrevessem essas substâncias em dosagem
superior ao definido por regulamentação; sobre proprietários, cujos imóveis
fossem utilizados para o “uso indevido ou tráfico ilícito de entorpecente ou de
substância que determine dependência física ou psíquica” (Lei Nº 6.368, 1976, Art.
12, § 2º, II); e, finalmente, sobre qualquer pessoa física ou jurídica que
contribuísse “de qualquer forma para incentivar ou difundir o uso indevido ou o
tráfico de substância entorpecente ou que determine dependência física ou
psíquica” (idem, Art. 12, § 2º, III). Em todos os sete artigos, mesmo naquele
 272

referente “para uso próprio” (Art. 16), o Brasil aplicou medida de segurança
privativa de liberdade.

Art. 16. Adquirir, guardar ou trazer consigo, para uso próprio, substância
entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica, sem
autorização ou em desacordo com determinação legal ou regulamentar:

Pena – Detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e pagamento de 20

(vinte) a 50 (cinqüenta) dias-multa (LEI Nº 6.368, de 1976).

Ao longo da aplicação da Lei Nº 6.368 no país, uma jurisprudência foi

criada, permitindo não sentenciar somente com pena privativa de liberdade os
usuários “não autorizados” de drogas, porém, tais medidas incidiram sobre um
segmento social muito restrito – aqueles que possuíam condições de pagar com
recursos próprios seus advogados, os quais recuperavam a outra possibilidade já
prevista na Convenção de 1971 e, confirmada no Protocolo de 1972.

b) No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, quando las personas

que hagan uso indebido de estupefacientes hayan cometido esos delitos,
las Partes podrán en vez de declararlas culpables o de sancionarlas
penalmente, o además de declararlas culpables o de sancionarlas,
someterlas a medidas de tratamiento, educación, postratamiento,
rehabilitación y readaptación social, de conformidad com lo dispuesto en el
párrafo 1 del articulo 38 (Protocolo de 1972, Art.36).

Então, o fato do Brasil ter adotado uma resposta eminentemente repressiva

à questão das drogas, cuja resposta foi atualizada com a Lei Nº 6.368, merece
contínua problematização, pois parece se tratar de uma “estrutura repressiva” que
advém de determinações mais profundas da formação social brasileira e que se
atualizou ao longo do século XX, conforme os cenários nacionais e a própria
“estrutura” do proibicionismo internacional para a área das drogas. Assim, afirma-
se que a influência observável dos tratados internacionais da área das drogas
sobre a Lei Nº 6.368, de 1976 se deu com o consentimento de atores da
sociedade brasileira que coadunavam com as idéias e interesses criminalizadores
da experiência do uso de drogas, a fim de fortalecer uma ampla malha repressiva
produzida e reproduzida na história da formação social do país.

Apesar de ser necessário demonstrar os nexos contextuais no plano

nacional e internacional que favorece a resposta brasileira alinhada ao
 273

proibicionismo, pode ser observado que o país adotou posições duras, de

“tolerância zero”, até bem recentemente. Descortinar a produção das
determinações estruturais e contextuais, no plano nacional e internacional, parece
ser desafio permanente e atual para apreender, por exemplo, porque a Lei Nº
6.368 sobreviveu a três décadas, apesar de, nesse período, a sociedade brasileira
ter vivido uma transição do regime político ditatorial para o democrático. Tal
legislação emergiu no período inicial da crise da Ditadura Militar, mas permaneceu
ativa por doze anos após a queda do regime militar.

Essa lei especial que vigorou de 1976 a 2006 resistiu, portanto, à abertura
política do país, aos movimentos da Reforma Sanitária105 e da Reforma
Psiquiátrica106, à luta pelos Direitos Humanos. Quando foi substituída pela Lei Nº
11.343, de 23 de agosto de 2006, a nova legislação não representou uma ruptura
radical ao modelo repressivo da intervenção pública, embora tenha iniciado um
processo importante para melhor definir as diferenças entre os atores partícipes
da cadeia produtiva e comercial das drogas controladas, e, sobretudo, tenha
previsto “medidas educativas” para quem faça “consumo pessoal”107.
105
Para aprofundar o tema da Reforma Sanitária, sugiro os seguintes textos: LAURELL, A.C. A Saúde-
doença como processo social. In.: Revista Latinoamericana de Salud. México, 1992; ROSEN, George.
Uma história da saúde pública. SP, HUCITEC, Ed. Universidade Estadual Paulista, MENDES EV. Um
novo paradigma sanitário: a produção social da saúde. In: Uma agenda para a saúde. São Paulo: Hucitec-
Abrasco;19991994; PAIM, J.S. Bases Conceituais da reforma sanitária brasileira. In: Saúde e Democracia: A
luta do CEBES. São Paulo, Lemos Editorial, 1997; MENDES EV. Um novo paradigma sanitário: a produção
social da saúde. In: Uma agenda para a saúde. São Paulo, Hucitec-Abrasco,1999; Noronha JCD et al. AIS -
SUDS - SUS: os caminhos do direito à saúde. In: Saúde e Sociedade no Brasil - Anos 80. Rio de Janeiro:
Relume Dumará; 1994.
106
Para aprofundar o tema da Reforma Psiquiátrica, sugiro os textos AMARANTE, PDC. Loucos pela vida:
a trajetória da reforma psiquiátrica no Brasil. RJ, Ed. FIOCRUZ, 1995; AMARANTE, PDC. O Homem e a
Serpente: outras histórias para a loucura e a psiquiatria. RJ, Ed. FIOCRUZ, 1996; VASCONCELOS, E.M.
Breve Periodização Histórica do Processo de Reforma Psiquiátrica no Brasil Recente. In.: VASCONCELOS,
E.M (Org.). Saúde Mental e Serviço Social: o desafio da subjetividade e da interdisciplinaridade. SP, Cortez,
2000.
107
Cabe, aqui, a transcrição de parte do Art. 28, integrante do Capítulo III – Dos Crimes e das Penas da atual
legislação especial sobre drogas, em vigor, no país:
Art. 28. Quem adquirir, guardar, tiver em depósito, transportar ou trouxer consigo,
para consumo pessoal, drogas sem autorização ou desacordo com determinação
legal ou regulamentar será submetido às seguintes penas:
I – advertência sobre os efeitos das drogas;
II – prestação de serviços à comunidade;
III – medida educativa de comparecimento a programa ou curso educativo.
§ 1º Às mesmas medidas submete-se quem, para seu consumo pessoal, semeia,
cultiva ou colhe plantas destinadas à preparação de pequena quantidade de
 274

Entre os principais pontos a serem destacados está a distinção clara e

definitiva entre usuários / dependentes de drogas e traficantes,
colocados em capítulos diferentes. A nova lei não descriminaliza
qualquer tipo de droga. Apesar do porte continuar caracterizado como
crime, usuários e dependentes não estarão mais sujeitos à pena restritiva
de liberdade, mas, sim, à medidas sócio-educativas aplicadas pelos
juizados especiais criminais. [...] Outros aspectos inovadores são o fim do
tratamento obrigatório para dependentes de drogas e a concessão de
benefícios fiscais para iniciativas de prevenção, tratamento, reinserção
social e repressão ao tráfico (DUARTE E BRANCO, 2006, p. 6, grifos
meus).

Essa posição otimista da nova lei foi compartilhada por Elisaldo Carlini,
importante protagonista das políticas de drogas no Brasil e membro da OMS na
Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE), quando afirmou que
a “exclusão da pena privativa de liberdade por posse de drogas é de tal maneira
relevante, que tudo o mais fica secundário” (Brasil, 2007, p. 77). E acrescentou
nesse documento:
De fato, ao propor que o usuário de drogas, que carrega consigo
quantidade apenas para seu próprio uso, possa sofrer “sanções
administrativas” (freqüentar cursos educativos, prestar assistência a
serviços sociais, multas, etc) e não mais prisão é passo que já deveria ter
sido tomado há tempos, a exemplo do que já fizeram inúmeros países,
inclusive Portugal (2007, p. 77).

No entanto, o exame mais detido da Lei Nº 11.343 demonstra que a

correlação de forças no debate das políticas de drogas no Brasil foi e permanece
acirrada e com forte componente conservador, vide a “despenalização proposta
pela lei [...] que está no capítulo das penas” (GARCIA; LEAL, 2006, p. 242). O que
me parece ter sido possível nessa legislação, no cenário nacional, foi uma
recomposição das forças sociais, alimentada por novos atores críticos incidindo
sobre o debate das políticas públicas de drogas, em particular, os da saúde mental
e os da área dos direitos humanos, incluindo, associações de usuários favoráveis
à Redução de Danos108, para recuperar a recomendação de ser aplicada outras
substância ou produto capaz de causar dependência física ou psíquica (Lei Nº
11.343, de 23 de agosto de 2006).
108
A estratégia de redução de danos defendida pelo Ministério da Saúde adveio do acúmulo das experiências
iniciadas na década de 1980, no país, com o surgimento da epidemia do HIV/Aids. Foi inicialmente
confundida com “incentivo ao uso de drogas”, por não replicar o proibicionismo e, com isso, desenvolver um
método de busca ativa aos usuários de drogas injetáveis que, espontaneamente, não procuravam as unidades
de saúde pública. Para esses usuários que desejassem manter seu uso de drogas, os projetos de redução de
danos respeitavam a posição do usuário e se mantinham numa posição tolerante, materializada pelo
acompanhamento e assistência em saúde, a fim de minorar o aprofundamento dos danos sociais e de saúde
relativos ao uso injetável de drogas.
 275

medidas para os que fizessem “uso indevido” das drogas controladas, que não só
as do escopo do Direito Penal, já prevista na Convenção de 1971 (Art. 22, b) e no
Protocolo de 1972 (Art. 36, b).

Desta forma, parece que o Brasil não inaugurou uma atitude transgressora
aos marcos internacionais em vigor, mas começou, de forma tardia, a constituir
marcos legislativos para a produção de políticas públicas mais tolerantes ao “uso
pessoal” das drogas controladas, articulando essa área da política pública com a
experiência democrática em curso no cenário nacional e, quase duas décadas
depois da Constituição Federal de 1988, com as lutas e resistências para
assegurar direitos sociais.

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o

lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição
(CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988, Capítulo II, dos Direitos Sociais).

Para a Constituição Cidadã, tratou-se de uma competência privativa da

União legislar sobre a Polícia Federal (Art. 22, XXII), permanecendo o tema das
drogas como sua atribuição e no âmbito da segurança pública. Esta, agora,
inscrita no âmbito dos direitos sociais e reconhecida como “dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem
pública e da incolumilidade das pessoas e do patrimônio” (Art. 144).

Pela Emenda Constitucional Nº 19, de 1998, o texto que hoje vigora sobre
as competências da Polícia Federal mantém o mercado ilícito das drogas
controladas sob sua responsabilidade.

“§ 1º, II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o

contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos
públicos nas respectivas áreas de competência” (Constituição Federal de 1988,
Emenda Constitucional Nº 19, de 1998, Art. 144).

Esse posicionamento ético-político da Redução de Danos encontrou resistência jurídica através da

Lei Nº 6.368, de 1976, mas foi sustentado no artigo 196 da Constituição Federal de 1988 e na trajetória da
política de direitos humanos, respeitando-se o direito à liberdade e de escolha do usuário.
 276

No contexto da elaboração e promulgação da Constituição Federal de 1988,

que ratificava no cenário nacional a intenção de aprofundar os direitos sociais e
aproximar o núcleo duro da segurança pública a esse debate, dava-se dois
dispositivos jurídico-institucionais da área das drogas do cenário internacional, que
merecem menção: em 1987, o Acordo Básico entre o Governo do Brasil e o Fundo
das Nações Unidas para o Conrole do Abuso de drogas, já tematizado antes, e em
1988, Convenção Contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias
Psicotrópicas, rapidamente ratificada no Brasil pelo Decreto Nº 154, de 26 de
junho de 1991, mais uma vez, de forma plena: “será executada e cumprida tão
inteiramente como nela se contém”. No plano internacional, o proibicionismo às
drogas caminhava para o enrijecimento da “Guerra às Drogas”, estabelecendo
como foco dos investimentos das políticas antidrogas o combate ao mercado ilícito
das drogas controladas.

Todas as três convenções da área das drogas foram edificadas até o último
sopro do período da Guerra Fria (1947-1989) e, imediatamente, colocadas em
marcha no Brasil sob a circunscrição do Direito Penal. Inclusive, quando se
pesquisa as convenções ratificadas pelo país para a área das drogas, todas estão
sob os “atos multilaterais assinados pelo Brasil no âmbito do Direito Penal”
(www.mre.gov.br, Divisão de Atos Internacionais. Acesso em 18 de junho de 2008)
e expressam 26,6% dos atos109 que incidem sobre o tema, conforme se pode
observar no Quadro 2.

109
Dos “atos multilaterais”, consta no site do Ministério das Relações Exteriores uma relação com 30 atos
assinados pelo Brasil. Desses seis são diretamente da área das drogas, porém, nas Convenções de Palerma
(2000) e Mérida (2003) um conjunto de resoluções incidem sobre o mercado ilícito das drogas controladas e,
como veremos, foram citados por entrevistados do referido ministério.
 277

QUADRO 2

Ratificação brasileira às convenções vigentes para a área das drogas

CONVENÇÕES RATIFICAÇÃO
BRASILEIRA
LIGA DAS NAÇÕES

1912 Convenção Internacional do Ópio 1915: Decreto 11.481

1936 Convenção para Repressão do Tráfico Ilícito das1938: Decreto 2.994

Drogas Nocivas
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU)
1961 Convenção Única sobre Entorpecentes 1964: Decreto 54.216

1971 Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas 1977: Decreto 79.383

1972 Protocolo de Emendas a Convenção Única sobre1975: Decreto 76.248

Entorpecentes, 1961
1988 Convenção Contra o Tráfico Ilícito de1991: Decreto 5.015
Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas
OUTRAS CONVENÇÕES RELATIVAS ÀS DROGAS DAS NAÇÕES UNIDAS
2000 Convenção das Nações Unidas Contra o Crime2004: Decreto 5.015
Organizado Transnacional - Palerma
2003 Convenção das Nações Unidas Contra Corrupção2006: Decreto 5.687
– Mérida

Fonte: Ministério das Relações Exteriores, Divisão de Atos Internacionais, 2008.

O desenvolvimento de uma política eminentemente repressiva às drogas no

país contou, portanto, com a orientação das forças internacionais vinculadas ao
proibicionismo, mas, no entanto, não me parecem ter sido suficientes para
determinar a sustentação dessa tendência, mesmo em período recente quando se
deu a abertura política. O tema das drogas parece evocar e atualizar uma malha
estrutural conservadora da sociedade brasileira, anterior ao problema drogas, que
permite um movimento orgânico do país no alinhamento às resoluções emanadas
das convenções da área, as quais, nesse tema, apresentam forte conteúdo
 278

repressivo, refratário às lutas nacionais e internacionais por emancipação política

e econômica.

Parece-me, então, que a pressão internacional multilateral das Nações

Unidas e a bilateral dos Estados Unidos se tornou uma importante determinação,
que incidiu no processo de sustentação por três décadas da Lei Nº 6.368, a qual
consolidou no plano jurídico-institucional o proibicionismo no Brasil, mas seria
insuficiente se não tivesse encontrado no cenário nacional uma estrutura e um
contexto favorável a sua incorporação. A base conservadora da formação social
brasileira e a manutenção de respostas privilegiadamente repressivas dadas pelo
Estado a certos tipos de problemas societários, como o das drogas, parece evocar
atores, idéias e interesses que o circunscreve a uma questão fundamentalmente
de segurança pública e, secundariamente, objeto de outras e novas políticas
sociais, forjando assim um “desenvolvimento desigual e combinado” da política
púlbica brasileira.

5.2 Traços da política brasileira recente para a área das drogas e sua relação
com os organismos internacionais

As análises referidas as ações do Estado brasileiro sobre as drogas

parecem-me não ter se debruçado, de forma detida, sobre fontes primárias
oriundas dos atos administrativos da nomeada “administração especial”, a qual se
tornou uma requisição para viabilizar a estrutura organizacional repressiva às
políticas públicas da área no cenário nacional, bem como expressou parte das
posições de alinhamento ao proibicionismo internacional. Essa administração foi
uma exigência assumida pelo poder público quando ratificou as convenções da
área, sendo emblemática a de 1961, quando definiu os atuais sistemas de
estimativa (Convenção Única, 1961, Art. 12 e 19), de estatística (idem, Art. 13 e
20) e de fiscalização internacional (ibidem, Art. 2, 3, 4 e 5) sobre o mercado das
 279

drogas controladas enquanto competência dessas instâncias nacionais. Somente

recentemente o estudo de Garcia e Leal (2006) começou a contribuir para essa
lacuna, problematizando os traços das ações do Estado brasileiro para a área,
utilizando como uma das fontes primárias as pautas e atas do Conselho Federal
de Entorpecentes (CONFEN), que vigorou no país de 1980 a 1998.
Nossa intenção era dar visibilidade a uma questão pouco problematizada
pela literatura especializada. Fala-se muito sobre as drogas, sobre a
legislação referente à temática, mas pouco se discute a trajetória do
Conselho de Entorpecentes no Brasil (GARCIA; LEAL, 2006, p. 6).

Segundo as autoras, ao realizarem revisão bibliográfica sobre o debate

recente a respeito do controle social, enquanto estratégia para fomentar um
processo político de produção, acompanhamento e avaliação das políticas sociais
públicas com participação de múltiplos atores da sociedade, elas observaram que
os protagonistas dessa discussão não demonstraram ter ciência da existência de
um conselho para a área das políticas de drogas. Isso poderia ser indício de que o
Conselho seria uma instância colegiada110 diferenciada, no qual o exercício do
controle social não se fez presente e nem intencionalmente orientou suas ações.
No caso do CONFEN, minha hipótese para a baixa capacidade de se constituir
como espaço de controle social para a política de drogas vai além de sua mera
composição institucional e se articula com o “desenvolvimento desigual e
combinado”, com forte componente repressivo da resposta do Estado ao tema das
drogas.
Nas políticas públicas brasileiras sobre drogas recuperadas até o momento,
foi possível observar uma dinâmica, na qual elas ora antecipam a intervenção
regulatória do Estado sobre o tema ou ora mantêm a disposição repressiva e
punitiva, quando comparadas aos marcos internacionais da área. Na primeira
dinâmica, passou a caber ao Estado o monopólio sobre a regulamentação e o
controle do mercado das drogas controladas, assentado no saber e nas práticas

110
Através do Decreto nº 85110 de 02 de setembro de 1980, foi criado o Sistema Nacional de Fiscalização e
Repressão de Entorpecentes que definiu o colegiado do CONFEN como a “administração especial”:
Art 4º [...] propor a política nacional de entorpecentes, elaborar planos, exercer
orientação normativa, coordenação geral, supervisão, controle e fiscalização das
atividades relacionadas com o tráfico e uso de entorpecentes e substâncias que
determinem dependência física ou psíquica [...] (BRASIL, Ministério da Justiça,
1992, p.19).
 280

profissionais das corporações da medicina psiquiátrica e a do direito penal. E, na

segunda, temos a longevidade da Lei Nº 6.368 (1976-2006) e de todo o aparato
repressivo nacional que ela evocou.
Com essas observações, adentra-se à composição do CONFEN, o qual foi
composto eminentemente por representantes dos órgãos governamentais,
havendo apenas duas vagas para a sociedade, curiosamente advindos das duas
corporações profissionais centrais – um jurista e um médico psiquiatra – cujas
áreas participaram da produção do estatuto médico-jurídico da droga. O CONFEN
esteve vinculado ao Ministério da Justiça e cabia a este presidir o colegiado, além
de designar os dois representantes da sociedade, seguramente após a realização
investigativa dos serviços da “inteligência”. Enquanto órgão normativo da política
brasileira, sua composição se deu com representantes dos Ministérios da Justiça,
Saúde, Educação e Cultura, Previdência e Assistência Social, Fazenda e
Relações Exteriores, acrescido de vagas para um representante do Departamento
da Polícia Federal, um da Vigilância Sanitária, um jurista escolhido pelo Ministério
da Justiça e um médico psiquiatra escolhido pela Associação Médica Brasileira e
designado pelo Ministério da Justiça. Interessante observar que sua constituição
não paritária entre representantes do poder público e da sociedade se deu no final
da Ditadura Militar, quando movimentos sociais lutavam por abertura política no
país, e foi mantida até o final do seu exercício, em 1998, dez anos após a
Constituição Cidadã de 1988, que reconfigurou o processo de politização do
controle social, através dos conselhos.
A inclusão de representantes jurista e médico foi feita pelo Decreto 89.283
(de janeiro de 1984) (BRASIL, 1984)111. A composição sofrerá nova
alteração em 1986 através do Decreto 93.171, que cria a Secretaria
Executiva do CONFEN e seu secretário passa a compor o conselho
(BRASIL, 1986)112 (BRASIL, Ministério da Justiça, 1992, p. 34).

Além de sua composição interna, uma determinação maior para a baixa

capacidade do CONFEN na produção do controle social foi ter sido fomentado “de
fora para dentro”, enquanto requisição prevista nas resoluções internacionais da
área, e menos de uma demanda de segmentos da sociedade brasileira sobre o
111
BRASIL. Senado Federal. Decreto 89.283. Brasília: Diário Oficial, 1984.
112
BRASIL. Senado Federal. Decreto 93.171. Brasília: Diário Oficial, 1986.
 281

tema. Essa “administração especial” no país foi criada e organizou suas

atividades, provocada por uma agenda mundial pautada pelos organismos
internacionais que se tornaram responsáveis por acompanhar e avaliar os
sistemas nacionais de estimativa, estatística e fiscalização do mercado das drogas
controladas. Isso não quer dizer que, desde a década de 1940, quando se criou a
Comissão Nacional de Fiscalização de Entorpecentes (1941) e o Departamento
Federal de Segurança Pública (1946), já como antecedentes dos tipos de
“administração especial” para o controle das drogas no país, não tenham ocorrido
iniciativas para incluir ou construir uma agenda pública a partir de demandas
nacionais, produzidas por representantes críticos à estrutura repressiva às drogas.
É importante ressaltar que também nos organismos internacionais existem arenas
de conflitos, onde alguns atores buscam conquistar espaços contrários à
hegemonia do proibicionismo, a qual, vem sendo liderada, desde 1973, por uma
“administração especial” dos EUA: o DEA. Esta “administração especial”
estadunidense, como vimos, sempre atuou articulada à política de segurança
externa do país, apresentando, portanto, uma vocação imperialista e totalitária
sobre as definições nacionais dos outros países. A despeito do crescimento da
base multilateral com que as atuais convenções da área das drogas, além das
reuniões regulares da CND da ONU vem sendo organizadas e pactuadas, é
reconhecida a dificuldade das delegações estadunidenses apoiarem propostas
que rompam ou minorem o estatuto repressivo médico-jurídico das drogas
controladas.
No Brasil, parece-me que até o primeiro terço da década de 1990, as
poucas iniciativas dessa natureza foram rapidamente silenciadas ou até
abortadas, não chegando a compor forças políticas suficientemente fortes que
produzissem um projeto de confronto a essa estrutura repressiva às drogas. No
entanto, a epidemia da AIDS e o experimento da redução de danos para usuários
de drogas injetáveis vinculado à saúde pública permitiram uma maior visibilidade
social e política dos atores e idéias que atualizavam o proibicionismo no Brasil
recente. Os programas de troca de seringas para esses usuários suscitaram uma
reação contrária de setores do poder público (Executivo, Legislativo e Judiciário)
 282

e, também, de setores da sociedade, a despeito do aumento da incidência da

transmissão do vírus HIV em usuários de drogas injetáveis, dado o
compartilhamento de seringas.
As alterações no perfil epidemiológico da AIDS, rapidamente constatadas
no Brasil, colocaram como necessário o desenvolvimento de medidas
preventivas de AIDS para usuários de drogas injetáveis. Se no período de
1980 a 1986, houve uma predominância da transmissão sexual entre
homossexuais e bissexuais masculinos de escolaridade elevada, no
período de 1987 a 1991, tornou-se significativa a transmissão sanguínea
pela transfusão de sangue e pelo compartilhamento de materiais para o
uso de drogas injetáveis (BRASIL, Ministério da Saúde, 1998113). A
participação percentual dos usuários de drogas injetáveis passou de 3,0 %
do total de casos notificados, no período de 1980/1986, para 24,9 % no
ano de 1992 (BRASIL, Ministério da Saúde, 1992a114) (MACHADO, 2006,
p. 63).

Nesse período, algumas associações de usuários da área de AIDS 115 já

haviam se formado no país e junto com gestores e técnicos da Coordenação
Nacional de DST/AIDS do Ministério da Saúde, apoiados por outros setores da
saúde, como a saúde mental, tiveram que enfrentar a contestação contra a
aplicação de medidas sanitárias para conter a epidemia da AIDS em usuários de
drogas injetáveis. Essa pressão também advinha do plano internacional, em
particular, do DEA, o qual, até o presente, mantém uma posição refratária aos
programas de redução de danos no mundo.
A estrutura repressiva brasileira às drogas que no período estava apoiada
juridicamente na Lei Nº 6.368 permitia uma interpretação de que as ações
defendidas pela redução de danos fomentavam o uso não autorizado das drogas
controladas e, portanto, requeria do Estado a criminalização e a penalização dos
atores envolvidos com esse programa público.

113
BRASIL. Ministério da Saúde.Secretaria Nacional de Programas Especiais de Saúde. Coordenação
Nacional de DST/AIDS. AIDS II – Desafios e Propostas. Brasília: 1998.

114
BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria Nacional de Programas Especiais de Saúde. Divisão Nacional de
DST/AIDS. Boletim Epidemiológico da AIDS. ano V, nº 7. Brasília: 1992a.

115
Tomo de empréstimo a relação e o sequenciamento apresentado por Machado (2006, p. 62) sobre a criação
de algumas organizações não-governamentais (ONGs) em defesa dos direitos das pessoas portadoras do HIV:
em 1985, surgiu o Grupo de Apoio e Prevenção a AIDS (GAPA); em 1986, foi criada a Associação Brasileira
Interdisciplinar de AIDS (ABIA); e, em 997, foi criada a primeira associação da área vinculada à questão das
drogas: a Associação Brasileira de Redutores de Danos (ABORDA).
 283

O CONFEN, vinculado ao Ministério da Justiça, em meio à tensão e ao

conflito nacional suscitado, conferiu posicionamento favorável a essa iniciativa,
demonstrando ser uma instância passível de inclusão de pautas que pudesse
desferir um início de resistência à estrutura repressiva, bem como apoiar um
experimento da saúde pública em sentido oposto ao da penalização do usuário de
drogas injetáveis. A estratégia da redução de danos abriu um novo
posicionamento ético-político frente ao usuário de drogas no Brasil e em outras
partes do mundo, na qual agentes públicos da saúde passaram a conviver com os
usuários em seus locais de uso de drogas injetáveis, passaram a respeitar sua
posição de fazer um “uso próprio” das drogas controladas, sem a autorização
médico-sanitária prevista, acompanhando-o de forma preventiva e assistencial, a
fim de minorar o aprofundamento dos danos relativos ao uso indevido dessas
substâncias. Segundo Machado:
Vários autores (MESQUITA116, 2003; MUSUMESCI117, 1994 e
PROCÓPIO118, 1999) reconhecem que muitas iniciativas surgidas no Brasil
na área de álcool e outras drogas devem ser atribuídas ao CONFEN. De
acordo com esses autores, tais iniciativas foram pontuais e não
produziram alterações significativas na abordagem do fenômeno das
drogas no País. Entretanto, [...] algumas dessas iniciativas, como o apoio
aos programas de redução de danos, contribuíram para viabilizar uma
nova forma de abordagem do uso de drogas no Brasil (2006, p. 39-40).

Como veremos, também tivemos o apoio do Programa das Nações Unidas

para o Controle Internacional de Drogas (UNDCP) e o financiamento do Banco
Mundial em apoio à estratégia da redução de danos ao longo do Programa AIDS I
(1994-1998), coordenado pelo Ministério da Saúde. Nesse caso, o CONFEN se
tornou um importante ator político na defesa de uma pauta sustentada no plano
nacional por associações de usuários e por gestores e técnicos da saúde pública,
vinculados ao projeto da Reforma Sanitária. De forma simultânea, contou com o
apoio de importantes organismos internacionais, porém, suspeitos quanto à

116
MESQUITA, F. A construção de um caminho democrático e humanitário para o Brasil. Revista Outro
Olhar, Belo Horizonte, 3 (3): 23-27. out, 2003.

117
MUSUMESCI, B. O consumo de álcool no país.In: ZALUAR, A (org). Drogas e Cidadania. São Paulo:
Brasiliense, 1994.

118
PROCÓPIO, A . O Brasil no mundo das drogas. Petrópolis: Vozes, 1999.
 284

possibilidade de criar uma ruptura na base repressiva às drogas. Um dos limites já

enunciado por Machado (2006), quando discute se haveria na década de 1990 as
condições favoráveis para a implantação de uma política para a área de drogas
articulada aos princípios do recém Sistema Único de Saúde implantado no país ou
se tal apoio internacional tenderia a se vincular aos ditames da nomeada “reforma
do Estado”, liderada pelo Banco Mundial, ao fomentar políticas sociais sob corte
neoliberal119. Como Machado trabalha:
A política pública de saúde para usuários de álcool e outras drogas surgiu
em um cenário marcado pelo processo de reforma de estado e pelo
processo de consolidação do SUS, quando as dificuldades em se garantir
à população brasileira uma atenção universal, integral e equânime já se
faziam presentes. Esse cenário permite uma dupla leitura dessa política,
que pode ser compreendida como uma política focal – dirigida a um
segmento específico da população – ou como a reafirmação de uma
política universal – criada para estender um direito social a um segmento
que, por motivos diversos, não se beneficiava desse direito (2006, p. 61).

No entanto, neste capítulo pretendo defender o argumento de que os dois

últimos períodos históricos tratados nessa tese: as décadas de 1980-90 e a
entrada nos anos 2000 estariam caracterizadas por disputas de posições e
projetos, respectivamente, que intencionam fortalecer ou romper com o estatuto
médico-jurídico das drogas controladas, fortalecendo e explicitando as
contradições inerentes ao “desenvolvimento desigual e combinado” na área. As
chamadas “iniciativas pontuais” produzidas com o apoio do CONFEN nesse
período, parecem-me expressar um processo de introdução e ampliação de outros
atores e posições na área contrários à histórica base repressiva das políticas
públicas brasileira. Muitos militantes da área das drogas se sentem frustrados
quando observam essa trajetória de constantes interrupções às “iniciativas” mais
críticas da área das drogas, porém, penso que se gestava com “sofrimento” os
embriões para o início de uma posição mais democrática e autônoma das políticas
de drogas, inclusive, articulando-se no plano internacional com experiências de
mesmo substrato. Forjava-se os embriões de uma intenção de ruptura, que

119
Sobre a coexistência e disputa dos projetos da Reforma Sanitária e o do Privatista, percorrendo a saúde no
país, a partir da década de 1990 e se atualizando nos anos 2000, sugiro, respectivamente, as leituras de
BRAVO, M.I.S. A Saúde no Brasil na Década de 90 – projetos em disputas. In. Superando Desafios. RJ,
Caderno de Serviço Social do HUPE, UERJ, 1998, Ano III, nº4, p. 29-34. c Saúde; e GRANEMANN, S.
Fundações estatais: Projeto de Estado do Capital. In: Política de Saúde na atual Conjuntura: modelos de
gestão e agenda para a saúde. RJ, UERJ, Rede Sirius, 2007, pp. 43-49.
 285

complexificava o processo do “desenvolvimento desigual e combinado” dessa

política. Assim, considerando que o processo das lutas políticas se dão mesmo
em períodos de aparente silenciamento, poder-se-ia ousar dizer que os
antecedentes da atual caminhada brasileira de não sentenciar o usuário de drogas
controladas com a privação de liberdade (Lei Nº 11.343, de 2006), associada a
uma política de restrição ao consumo indevido de drogas produzidas e
comercializadas no mercado livre, como o tabaco e a bebida alcoólica, tem seus
gérmens nas décadas frustrantes de 1980-1990. As poucas, mas importantes
iniciativas por descriminalizar o usuário de drogas, como a experiência da redução
de danos, associadas a períodos de vitalidade e efervescência do CONFEN, como
veremos caminhou para reunir forças, que somente começou a ganhar uma
liderança a partir do primeiro terço dos anos 2000. Não me parece ser possível
observar a elaboração de um projeto de ruptura ao proibicionismo nos anos das
décadas de 1980 e 1990, no plano nacional. A possibilidade de fomentar uma
agenda nacional contrária à estrutura repressiva do proibicionismo estava em
gestação na agenda nacional e na agenda internacional. Talvez, o principal
resultado desse conflito no período tenha sido a explicitação dos projetos ético-
políticos em curso na área das drogas: um que fomentava a modernização das
políticas, mas teve como substrato a atualização do proibicionismo, e
minimamente, um segundo, que, ancorado na crítica ao proibicionismo totalitário,
começava a produzir novas respostas sociais ao “uso próprio” das drogas. Poder-
se-ia dizer que a força desse tipo de proibicionismo começava a ser sustentada
por uma crítica hegemonia, começando a dar sinais de fissuras em curso.
O tempo para rompê-la ou para essa estrutura repressiva se modernizar,
estendendo sua vitalidade com incorporações de certas “iniciativas pontuais”, vem
dependendo das determinações internas e externas do processo nacional de luta
social. Nesse capítulo da tese, então, intenciona-se reativar a memória de parte
dessas lutas recentes no Brasil, mesmo as “pontuais”, para que acadêmicos,
gestores, usuários e movimentos sociais em geral possam se apropriar de mais
uma arena ético-política de lutas emancipatórias.
 286

Para tal, a periodização que ora se apresenta foi dividida em dois

momentos, acrescido de uma breve transição entre eles. Há um núcleo de
constituição nos períodos que demarca sua característica principal: estar
expressando posições nacionais mais alinhadas ou não ao proibicionismo às
drogas.
Assim, o CONFEN (1980-1998) é tomado como grande arena de posições
políticas sobre a área das drogas, com vida intermitente, porém com capacidade
para gerar em alguns momentos “iniciativas” relevantes que serão retomadas de
forma regular na década seguinte. A criação da SENAD no final da década de
1990 trabalhou sob um imperialismo institucional, na medida em que se propôs a
ser o espaço legítimo do Estado brasileiro para produzir uma política especializada
para a área das drogas, operando com marcos normativo (Política Nacional
Antidrogas) e legal (Lei Nº 6.368) de natureza conservadora. No mesmo período
da criação da SENAD até o final da gestão do governo de Fernando Henrique
Cardoso, em 2002, gestou-se no setor saúde com a orientação ratificada da III
Conferência Nacional de Saúde Mental, em 2001, apoio à iniciativa de instituir e
incluir o tema da assistência ao usuário de drogas como competência do Sistema
Único da Saúde. Explicitou-se, portanto, no Executivo Federal uma disputa pela
liderança da política pública da área de drogas, em seu veio promocional,
preventivo e assistencial se explicitou: uma que mantivesse um espesso solo
proibicionista e outro que intecionasse enfraquecê-lo. Considero, então, o
interregno de 1998 a 2002 como uma transição entre os dois períodos, que têm de
um lado o traço de gestar “iniciativas” importantes, mas sem força política para
conformar uma política de Estado durante toda a vida do CONFEN e, do outro, o
traço de começar a fissurar a estrutura repressiva às drogas no Brasil com
alterações importantes nos marcos normativo e legal. Porém, nesse processo, as
particulares dinâmicas temporais apenas confirmavam a integração e articulação –
tensa – entre formas de concepções e de intervenção distintas sobre o problema
drogas, ratificando a trajetória de um “desenvolvimento desigual e combinado” das
políticas públicas sobre drogas no país.
 287

5.2.1 O período do CONFEN: de 1980 a 1998

O Conselho Federal de Entorpecentes foi vinculado durante toda a sua

trajetória ao Ministério da Justiça, que foi uma instância do Executivo Federal com
status histórico120, cumprindo papel importante durante a Ditadura Militar (1964
-1984) para assegurar os mecanismos de controle e silenciamento dos
movimentos contestatórios à ordem política e econômica do país. De forma
análoga, coube ao Ministério da Justiça, a “gradual” abertura política, já iniciada
nos últimos anos da ditadura e acelerada a partir de meados da década de 1980 –
uma responsabilidade importante no processo de democratização, que também
influenciou em alguns momentos a vitalidade do conselho.
Do Ministério da Justiça foi a responsabilidade de vigiar o cumprimento da
lei de censura no país, instituída em 1967, sobre todos os meios de comunicação,
bem como fazer zelar uma ordem atenta à segurança nacional. O CONFEN
assumia parte dessas responsabilidades do Ministério para o tema das drogas,
sendo o espaço colegiado para onde a Polícia Federal ou qualquer pessoa física
ou jurídica encaminhava materiais “suspeitos” para autorização ou não de sua
divulgação. Essa avaliação dos conselheiros do CONFEN e o poder de deferir ou
indeferir a divulgação das idéias e posições sobre as drogas atingiam a todos da
sociedade brasileira, dando continuidade ao mecanismo da censura.
CONEN-RJ: Solicita informações sobre a necessidade de autorização para
entrevistas radiofônicas sobre entorpecentes (CONFEN, Pauta da 45ª
Reunião Ordinária, 15 e 16 ago. 1984).

“Cadernos do Terceiro Mundo”. Distribuídos aos Membros para que

analisem a publicação (CONFEN, Pauta da 45ª Reunião Ordinária, 15 e 16
ago. 1984).

Requerimento da Fundação Universidade Regional do Nordeste/Paraíba –

solicitando autorização para realizar I Simpósio sobre Tóxicos.
(CONFEN, Pauta da 47ª Reunião Ordinária, 09 out. 1984).

120
Foi o primeiro a ser criado a partir do modelo político republicano, implicando em rituais no Executivo
Federal, em que se destina ao Ministro da Justiça um lugar de maior aproximação ao Presidente da República,
como se sentar a sua direita nas reuniões de Ministros.
 288

DRE/CCP – Encaminha cópia de folhetos de Literatura de Cordel intitulada

“Prisão Não, Tratamento Sim” elaborado por José Francisco Borges Filho,
natural de Bezerros/PE” (CONFEN, Pauta da 48ª Reunião Ordinária, 20
nov. 984).

Comparecimento dos Senhores Deputado Rubem Medina e Benê

Vaisman, da ARTIPLAN, para falar sobre a organização e medidas de
segurança adotadas para o festival “Rock in Rio” (CONFEN, Pauta da 49ª
Reunião Ordinária, 18 e 19 dez. 1984).

Desembargador Geraldo Gomes envia cópia de artigo relativo a tóxicos

que pretende dar publicidade nas revistas especializadas jurídicas
(CONFEN, Pauta da 55ª Reunião Ordinária, 05 nov. 1985).

Mesmo lideranças críticas do CONFEN no período se viam obrigados por

força da lei e por “observadores” nacionais e internacionais a dar continuidade a
esse dispositivo da ditadura, que nutria a estrutura repressiva às drogas no Brasil,
embora já buscando iniciar a constituição de uma arena mais plural de posições.
[...] a lei impunha que o CONFEN tinha que autorizar palestras a serem
dadas em qualquer lugar do país. Acabamos com isso: ninguém tem que
dar autorização pra falar de drogas. Se o cara falar besteira, ele que
responda na forma da lei, se fez apologia, o problema é de cada um. (...)
Isso é uma ditadura e tal (CONFEN, E1).

Segundo as pautas do CONFEN, nos quatro primeiros anos de atividades –

de 02 de dezembro de 1980 a 18 e 19 de dezembro de 1984 – que se referem aos
últimos anos da Ditadura Militar, os registros das pautas demonstram que as
reuniões apresentavam periodicidade mensal. Das 49 pautas que compõem esse
período, o órgão que mais compareceu nos pontos das reuniões foi o Ministério
das Relações Exteriores (MRE), chegando em algumas delas a provocar 100%
dos pontos listados. Ao MRE cabia remeter as correspondências enviadas ao
Governo brasileiro pelos organismos internacionais responsáveis pelos sistemas
de controle das drogas contidas nas listas das convenções e suas atualizações
posteriores, dos organismos regionais (ASEP) e de “administrações especiais” de
outras nações, além de organizar e liderar as delegações brasileiras nas reuniões
internacionais.
Remessa pelo MRE de ofício comunicando a Delegação Brasil na 29ª
Sessão da Comissão de Entorpecentes das Nações Unidas;

Remessa pelo MRE de texto de resoluções e decisões da Assembéia da

ONU, do Conselho Econômico e Social e da Comissão de Entorpecentes;
 289

Remessa pelo MRE de cópia do relatório da 2ª Conferência das Partes do

Acordo Sul-Americano sobre Entorpecentes e Psicotrópicos (CONFEN,
Pauta da 1ª Reunião Ordinária, 02 dez. 1980).

No entanto, alguns desses organismos mantinham também

correspondência direta com o CONFEN, acrescentando outros pontos de
provocação internacional às pautas das reuniões, que não necessariamente
somente às das “remessas” do MRE.
3) – Ofício MRE/17 – remessa de exemplar do Suplemento nº 1 ao
documento E/INCB/62, relativo às previsões das necessidades mundiais
de entorpecentes para 1983; [...]
12) – Carta do Conselheiro GEORGE McFARLAND, da Embaixada
Americana, remetendo cópia de tradução do pronunciamento feito pelo
Sub-Secretário Assistente para assuntos Interamericanos sobre
envolvimento de CUBA no tráfico internacional de narcóticos;
13) – Nota 046/83/ASEP – comunica realização do IIº Seminário Latino-
Americano para Capacitação de Instrutores na Luta contra o Abuso e
Tráfico Ilícito de Drogas – 5 a 14 de setembro/Lima-Peru (CONFEN, Pauta
da 31ª Reunião Ordinária, 09 jun. 1983, grifos do documento).

Como se pode depreender, as reuniões do Conselho se tornavam, no

mínimo, uma oitiva de tramas geopolíticas da Guerra Fria e território fecundo para
atualizar o substrato normativo e ideológico do proibicionismo militar e totalitário
estadunidense.
11) Carta do Conselheiro GEORGE McFARLAND agradecendo a
presença dos Conselheiros ao jantar em sua residência e remete material
do Departamento de Estado [dos EUA] sobre programas especializados na
área de prevenção e tratamento de drogas (comunicar) (CONFEN, Pauta
da 20ª Reunião Ordinária, 20 jul. 1982, grifos no documento).

17) Carta do Conselheiro T. Elkin Taylor, da Embaixada americana,

encaminhando nota recebida do Departamento de Estado, relacionado ao
envolvimento do Governo de Cuba no tráfico ilícito de drogas (CONFEN,
Pauta da 44ª Reunião Ordinária, 12 jul. 1984).

Foi observado, ainda, que algumas correspondências eram repetidas nas

pautas seguintes e, segundo informação de ex-presidente do CONFEN, foi
observado que o horário da reunião era utilizado fundamentalmente para
“comunicar” cada “remessa”, sem discussão coletiva e deliberativa do colegiado
sobre o conteúdo. As leituras das correspondências internacionais, talvez,
funcionassem como um “narcótico” para os Conselheiros do CONFEN.
[...] tinha um presidente interino, era um senhor médico, deve ter uns 90
anos, um velhinho assim, pessoa respeitada, provavelmente um professor,
um médico ilustre. E ele, então, tinha mania de correspondência: ofício
número 240, ofício ao Ministério da Justiça encaminhando um exemplar de
 290

uma revista, aí, ele lia o ofício inteiro e depois lia o despacho da sessão
[...]. Aí, eu voltei [à autoridade do Ministério da Justiça] [...]. Eu disse: com
esse Conselho, eu quero a minha demissão agora, vou embora, não há
possibilidades aqui. É uma loucura! (CONFEN, E1).

Tal inibição coletiva do Conselho expressava a trajetória advinda dos

conselhos implantados na Ditadura Militar e o tipo de participação desempenhada
pelas delegações brasileiras nas reuniões dos organismos internacionais – “o
Brasil tinha feito um papel sórdido” [refere-se à reunião anual promovida pela
CND/ONU, Viena, no ano de 1984] (CONFEN, E1). Nesse cenário, nas reuniões
internacionais da área de drogas, o país parecia adotar uma política de
alinhamento às decisões mobilizadas por interesses dos atores que se
beneficiavam com a estrutura repressiva às drogas ou que dela não desejavam ter
suas mercadorias – ex.: as indústrias farmacêuticas – capturadas nas listas das
convenções da área.
Assim, a regularidade das reuniões do CONFEN, no curto período final da
ditadura militar, parecia demonstrar no cenário internacional que o Brasil estava
atento às responsabilidades assumidas com as ratificações das convenções
promovidas na ONU e com a relação direta dos atores do proibicionismo
estadunidense no país. De forma simultânea, no cenário nacional, permitia a
atualização particular da estrutura repressiva às drogas mais alinhada à
resistência ao declínio do regime militar do que aderindo ao processo de luta por
democratização. Não obstante, de forma rarefeita, nas 49 pautas do período de
1980 a 1984, apareceram atores que se tornariam relevantes para as “iniciativas
pontuais” posteriores do CONFEN e, a partir dos anos 2000, para uma produção
preliminar de uma política pública menos penalizadora ao problema drogas.
1) Carta do Sr. Elisaldo Carlini (CONFEN, Pauta da 2ª Reunião Ordinária,
07 jan. 1981).

10) – Ofício nº PR-329 da Presidência do INPS – Indicação dos Drs.

Gabriel Moraes Moysés e Pedro Gabriel Godinho Delgado para integrarem
o grupo de trabalho sobre atendimento ambulatorial e hospitalar de
dependentes de entorpecentes (CONFEN, Pauta da 10ª Reunião
Ordinária, 09 set. 1981).

1) Apresentação do Professor CLAUDE OLIEVENSTEIN – Médico

Psiquiatra – Diretor do Centro Médico MARMOTTAN – Paris (CONFEN,
Pauta da 23ª Reunião Ordinária, Ordem do Dia, 20 out. 1982, grifos no
documento).
 291

5) Doutor CARLINI – Envia cartaz sobre a descriminalização da maconha

nos vários estados dos Estados Unidos e folhetos do Governo Canadense
(CONFEN, Pauta da 27ª Reunião Ordinária, 08 fev. 1983, grifos no
documento).

Com o início da Nova República e a proposta de consolidar a abertura

política no país, o CONFEN e o Ministério da Justiça passaram por reformas
políticas, recebendo um grupo de juristas influenciados por abordagem
multidisciplinar, no qual comparecia o debate da criminologia, da vitimologia e,
depois, o dos Direitos Humanos. Era o tempo do Pernambucano Fernando Lira
como Ministro da Justiça e de Técio Lins e Silva como Presidente do CONFEN.
Este ficou dois anos na direção do colegiado: de 1985 a 1987, não sendo possível
localizar pelas pautas das reuniões as datas precisas de sua entrada e saída.
Porém, é possível afirmar que se tratou de um período em que foram realizadas
importantes “iniciativas pontuais”. E cabe aqui destacar que não se trata de uma
expressão desqualificadora, mas recupera o traço de inaugurar “iniciativas” que
começavam a introduzir uma posição mais democrática, na qual a Justiça passava
a assumir competências em defesa da cidadania, contrária, então, à estrutura
repressiva às drogas. As medidas propostas pelo CONFEN, nesse período,
parecem replicar uma das tendências na Justiça de apoio às lutas democráticas,
buscando interromper sua associação ao Direito Penal.
Eu ia pra reunião em Londrina para comemorar os 10 anos da Lei 6.368,
que é de 76 e, olha só que loucura: tem 30 agora. Eu fui nos 10 anos e
tinha que fazer todo aquele discurso, o autor da lei que é o
desembargador, eu tinha que falar mal da lei na frente dele – era horrível,
era um mal-estar danado! E estava lá os americanos comemorando. Mas
a gente discutia muito as questões, a lei exigia que o CONFEN autorizasse
as palestras. A gente chegava e debatia várias normas para tornar mais
ágil o processo, pedíamos portaria, resoluções pra impedir que esse
controle existisse (Técio Lins e Silva, 2006)121.

Esse tipo de posicionamento gerava “sofrimento” (CONFEN, E1, E2 e E3)

em todos os entrevistados, sendo que alguns descreviam sua atuação como
121
Trata-se de trecho de entrevista realizada para a Pesquisa Política de Atenção à Dependência Química: um
estudo na ótica do controle social, coordenado pela Profª Maria Lúcia Teixeira Garcia, aprovado pela
Fundação de Apoio à Pesquisa do Espírito Santo (FAPES) e sediada no Departamento de Serviço Social da
UFES. Como foi um fragmento transcrito no relatório de Garcia e Leal (2006), portanto, de domínio público,
cita-se a autoria do entrevistado. Quando forem copiados para essa tese fragmentos já revelados das três
entrevistas aos ex-Presidentes do CONFEN, tais materiais aparecerão com as seguintes referências: UFES,
E1; UFES, E2 e UFES, E3.
 292

“murro em ponta de faca” (CONFEN, E2), sobretudo considerando ser um período

de transição política e o tema das drogas apresentar baixa discussão crítica na
sociedade brasileira. Estávamos acabando de sair da ditadura, porém, o tema
continuava a exortar o aprofundamento da estrutura repressiva às drogas no país.
13) – Ofício nº 956/81 – Câmara Municipal de Campos/RJ – comunica
aprovação do requerimento de autoria do Vereador PAULO CESAR
MARTINS sugerindo a adoção de pena de morte para os produtores ou
traficantes de drogas (CONFEN, Pauta da 33ª Reunião Ordinária,
Expediente, 11 ago. 1983).

Portanto, em meados da década de 1980 e ainda parte da década de 1990,

algumas lideranças do CONFEN, quando (re)iniciavam um processo de medidas
para uma despenalização sobre o tema das drogas, colidiam com atores e
interesses nacionais e internacionais vinculados ao proibicionismo. A mídia, nesse
período, foi um ator lembrado por alguns ex-presidentes do Conselho, na medida
em que expressava as lutas estabelecidas entre essas posições, mas também
atuou no fomento a denúncia dos prováveis “maconheiros”, “traficantes” e etc. que
ocupavam as lideranças do Conselho.
Estávamos falando de 85, onde falar de droga era, não se prende mais por
uso. Então, naquela época, dizer que não se prende mais por uso, me
custou um editorial do Jornal de Minas, me chamando de maconheiro. Era
um tempo de muita dificuldade, de muito preconceito, falar essas coisas
que hoje todo mundo fala, falar de droga era muito complicado, era muito
difícil! (Técio Lins e Silva, 2006).

Nesse circuito, cabe destacar como a posição de atores críticos ao

proibicionismo gerou ações fundamentais, embora descontínuas, no âmbito do
CONFEN. Como dito antes, tomo essas ações não mais como “iniciativas
pontuais”, mas como forças embrionárias que se organizavam na sociedade e no
Estado, articulavam-se com atores críticos no cenário internacional, mas recebiam
pesada e sofisticada pressão no plano doméstico e externo do país. Essas forças
não possuíam capacidade ainda de impor uma hegemonia, implicando em alguns
momentos em retirada dessas lideranças. Como disse um dos ex-presidentes do
CONFEN, existia “mais gente vivendo da droga do que morrendo dela [...]”
(CONFEN, E1).
Ao analisar as pautas e atas disponíveis do CONFEN foram os períodos da
liderança de Técio Lins e Silva (1985 a 1987), depois a de Ester Kosovski (1990 a
 293

1993) e a de Luiz Mathias Flach (1994 a 1998) que se observou um

posicionamento crítico e fecundo do Conselho ao proibicionismo, tentando
construir uma agenda pública para a área das drogas e irromper – lentamente e
sob descontinuidades – a estrutura repressiva.
Bom, começaram a fazer uma discussão dessa política [Proposta para
uma Política Nacional de Drogas, 1992] e havia uma receptividade, mas
havia também um trabalho de criar problemas, porque isso foi em 92.
Sabe, as idéias que vem um pouquinho à frente de seu tempo sempre te
recebem esse tipo de coisa, fui quase apedrejada [...]. E nós mostramos
esse caminho. [...] Depois disso veio o Matias Flach, que retomou.
Retomou a política realmente começada pelo Técio: de uma visão bem
clara. Quer dizer, nós tivemos uma continuidade, avançamos um pouco e
o Mathias depois tinha essa visão com essa política. Ele ficou mais tempo.
Ele ficou quatro anos. E também a política do Brasil se estabilizou mais
(CONFEN, E2).

De fato, o primeiro momento em que se observa a intenção de se produzir

uma política brasileira, após a Ditadura Militar, portanto, no curso de existência do
CONFEN, foi no período da presidência de Técio Lins e Silva. Uma agenda de
política pública para a área e apoiada em pesquisa da realidade brasileira sobre a
questão se tornaram objetos de trabalho do Conselho pela primeira vez.
9) Discussão da minuta de Proposta para Uma Política Nacional a
Respeito da Questão das Drogas;
10) Discussão do Diagnóstico Preliminar da Situação Brasileira sobre
Abuso de Drogas (CONFEN, Pauta da 3ª Reunião Ordinária, 23 mai.
1986).

A iniciativa de se elaborar uma agenda brasileira para a área de drogas não

foi exitosa, naquele período, mas avalio que permitiu introduzir a necessidade do
Brasil estabelecer posições, a partir de uma análise sobre sua realidade. O final da
gestão de Técio e Lins e Silva deixou o Acordo Básico entre o Governo do Brasil e
o Fundo das Nações Unidas para o Conrole do Abuso de drogas (UNFDAC)
assinado em 1987, no qual, como vimos, houve uma tentativa de incluir iniciativas
de outras áreas que não só as da segurança pública. Nesse acordo, o Conselho
como responsável para produzir a política pública nacional foi confirmado, mas
como exemplar do “desenvolvimento desigual e combinado” dessa área, vimos
que dos bens relacionados houve forte alocação dos recursos na compra de
equipamentos militares.
 294

Ao longo do Acordo Básico que perdurou até 1991, uma ex-presidente do

CONFEN se referiu às colidentes posições políticas do período, como, por
exemplo, o não apoio do Conselho para a aplicação de recursos do fundo público
dos Estados Unidos na compra de bens para a repressão no Brasil, dado o seu
condicionamento à compra de mercadorias das indústrias militares com matriz no
território estadunidense. Tratava-se da década de 1990, quando agentes da
Embaixada Americana procuraram a presidência do CONFEN para propor a
convocação de uma reunião de Ministros para colocá-los a par da “guerra contra
as drogas” no continente americano e disponibilizar uma doação de recursos ao
governo brasileiro, a fim de que adquirisse mercadorias do complexo industrial-
militar dos Estados Unidos para o combate ao mercado ilícito das drogas
controladas.
Entrevistada: Eles estavam querendo dar uma determinada doação.
Porque eles davam muito pra Bolívia. E para o Brasil, as dotações vinham
poucas. Mas eles colocavam tais condições, que muitas vezes a gente
tinha que recusar.

Entrevistadora: Por exemplo?

Entrevistada: Eles queriam doar, aviões pra policiar, uma coisa assim [...],
mas só poderiam ser comprados [...] lá onde eles queriam. Lá, nos
Estados Unidos, enquanto nós tínhamos outros melhores [...]. Então isso
era uma forma de pressão (CONFEN, E2).

Mas essas pressões de organismos internacionais, em particular do DEA,

não se restringiram em apenas negociar seus interesses com as lideranças do
Conselho. Quando as posições críticas ao proibicionismo demonstravam certo
nível de maturidade para o período no colegiado do CONFEN, essas lideranças
foram obrigadas a sair ou foram retiradas: Ester Kosovski, após aprovar a
Proposta para uma Política Nacional de Drogas (1992) e Luiz Mathias Flach, após
a sessão especial da UNGASS, em 1998, realizada em Nova York, que afirmou a
meta de um “mundo sem drogas”, ocasião em que o Governo brasileiro optou por
replicar o modelo de “administração especial” dos Estados Unidos.
Entrevistado: [...] o presidente FHC era muito amigo do Clinton, presidente
norte-americano e o Clinton tinha feito isso na reeleição: ele criou a
agência de drogas dentro do seu governo na Casa Branca, e [...] então,
aquilo rendeu dividendos pro Clinton e o Clinton disse: “- Olha, FHC [...]

Entrevistador: Faça o mesmo!

 295

Entrevistado: É faça o mesmo. E foi o que ele fez. Então, queria criar uma
notícia. Obviamente todo mundo elogiou: “- O presidente FHC tá dando
tanta importância pro assunto que trouxe pra dentro”. Logo depois foi pra
Casa Militar, quer dizer, que então é o nascimento [...], na minha opinião,
de oportunidade. Segundo, tava tão certo que eles procuraram repetir o
sistema – o que era o CONFEN ficou CONAD (UFES122, E3).

No plano nacional, as iniciativas para sensibilizar o próprio Ministério da

Saúde (Divisão de Medicamentos) para retirar da lista nacional de drogas
controladas a planta utilizada para rituais religiosos na Amazônia – o chá
ayahuasca – foi uma das primeiras ações refratárias123 à estrutura repressiva às
drogas no país e ao proibicionismo internacional.
O Ministério da Saúde (através da portaria 02/1985 do DIMED) incluiu o
banisteriopsis caapi (Daime, ayahuasca) entre as drogas da lista de
produtos proscritos. Em julho do mesmo ano, o advogado Luís Felipe
Belmonte dos Santos, em nome de uma das organizações religiosas que
fazem uso do chá (Daime e União do Vegetal), vem requerer um
posicionamento do Conselho quanto à medida do Ministério da Saúde
(GARCIA; LEAL, 2006, p. 43).

Observa-se, nesse caso, a atualização da estrutura repressiva brasileira às

drogas, já que essa substância não constava nas listas das convenções em vigor
da área. A iniciativa de aprofundar o controle profilático-sanitária no país estava
sustentada pela saúde e passou a mobilizar a Polícia Federal para prender, na
época, os membros dessa seita.
[...] o Delegado queria prender. Está na lei: é tráfico [...]. E nós tomamos
uma deliberação que foi a mais importante de retirar o chá da lista do
DIMED. A diretora do DIMED compreendeu [...], tudo indicava que o uso
no ritual tinha seu próprio controle desde os tempos dos Incas. Montamos
um grupo de trabalho [...]. Só que isso nos custou uma oposição fantástica
(Técio Lins e Silva, 2006).

122
Nesse item, como está sendo observado as fontes primárias relativas às entrevistas foram apropriadas da
pesquisa de Garcia e Leal (2006). Como explicado antes, as referências aos discursos dos entrevistados pelas
siglas CONFEN e UFES se devem ao fato de que, no primeiro, os fragmentos das entrevistas foram
registrados no relatório público da pesquisa de forma a não identificar sua fonte, enquanto que, no segundo,
os fragmentos estão sendo retirados diretamente das entrevistas transcritas, sem divulgação prévia no referido
relatório. Já a referência direta à Técio Lins e Silva se deve ao fato de constar no relatório da pesquisa, sendo
informado haver autorização para ele poder ser identificado.
123
Até o presente, o Conselho da área de drogas precisa produzir de forma regular pareceres que sustentem
essa posição tomada na década de 1980. Para uma discussão do processo referente à liberação da ayahuasca
no CONFEN, a partir da visão de uma das agremiações interessadas, ver Centro Espírita Beneficiente União
do Vegetal (1989).
 296

No entanto, a despeito da oposição inicial advinda de atores no plano

nacional e internacional, alguns ex-presidentes referiram também ter encontrado
aliados no âmbito das relações multilaterais, em meio a uma radicalização da
“matriz proibicionista” estadunidense, compartilhada, em parte, nas resoluções da
ONU124. O próprio Ministério das Relações Exteriores mantinha forte presença na
provocação dos pontos das pautas do Conselho, e passava a informar matérias
críticas a essa matriz: “Informações da Embaixada do Brasil em Washington sobre
crescimento da produção de maconha nos EEUU“, apesar da campanha de
erradicação promovida pela Administração Reagan”” (CONFEN, Pauta da 1ª
Reunião Ordinária, 30 jan. 1986).
Os três ex-presidentes do CONFEN, citados, apresentaram uma idéia de
que quanto mais o Brasil se alinhava à matriz proibicionista mais o país se
silenciava e diminuía o seu protagonismo no concerto internacional da área, como
expressão do país não forjar uma agenda para as políticas públicas nacionais.
Porém, quanto mais dispunha de forças para produzir fissuras na estrutura
repressiva às drogas no cenário nacional, mesmo que sob “iniciativas pontuais”
mais apresentava capacidade para liderar blocos de países nas reuniões da área.
No discurso dos três ex-presidentes do Conselho entrevistados, eles associam
essa capacidade de liderança do Brasil aos posicionamentos críticos assumidos
no plano nacional: uma soberania potencializada no plano externo ao
fortalecimento não repressivo do exercício da soberania do Estado sobre o tema
das drogas. De forma simultânea, os ganhos políticos e financeiros dessas
articulações do CONFEN no plano internacional geravam apoio e reforço à certas
iniciativas no país.
Então nós readquirimos o respeito internacional no discurso e na prática
das votações. Fomos inicialmente com desconfiança, no final nós
liderávamos o GRULA, que era o Grupo Latino Americano. E nós nos
organizamos e eu fui o presidente do GRULA falar em nome de todos os
países latino-americanos, pra enfim, não deixar os americanos tomarem
contas: aquela política, na época, na Bolívia, era uma política muito
agressiva! (CONFEN, E1).

124
Em 1989, segundo a Ata da 3ª Reunião Ordinária do CONFEN (29 mar. 1989), em meio ao fortalecimento
da política estadunidense de “guerra às drogas”, a ONU por resolução criou o Dia Mundial de Combate às
Drogas.
 297

[...] eu falei antes pra você do ônus e eu vou te dizer do bônus. Eu conheci
o Brasil todo e representei o país em entidades internacionais: nas Nações
Unidas fui diversas vezes, também na OEA. [...] eu estava conseguindo,
inclusive, verba das Nações Unidas pra desenvolver um trabalho, tanto
que, nessa época, eles já tinham um representante aqui, em Brasília [...].
Nas Nações Unidas tínhamos representantes diretos para justamente
fazer um estudo real sobre a situação no Brasil e traçar políticas, porque o
país estava se tornando um importante meio para distribuição [de drogas
controladas]. É, na Escola Paulista [UNIFESP, Medicina], nós fizemos um
estudo em 10 Estados (CONFEN, E2).

...o Conselho conseguiu ser o órgão central também da representação

brasileira. Então, o Brasil, na época, teve uma política própria
estabelecida, reconhecida internacionalmente. Nós conseguimos
estabelecer que nós não teríamos mais o atrelamento automático com a
política norte-americana e preferíamos tratar com a Europa, União
EuropéIa. Com os EUA [...] no multilateral ao invés de bilateral. Porque
bilateral é muito difícil com os EUA. [...] Então, realmente, a Europa e os
EUA vinham articular com o Brasil, o que era aceitável pro Brasil, o que
não era, porque a opinião do Brasil respaldada pelos demais países da
América Latina, da Europa, tinha muito significado (CONFEN, E3).

Já no último terço da década de 1980, segundo entrevista de ex-presidente,

a criação da Comissão Interamericana para o Controle e o Abuso de Drogas
(CICAD) na Secretaria Geral da Organização dos Estados Americanos recebeu
forte protagonismo de atores brasileiros, como o CONFEN e o Itamaraty, a fim de
que um fórum hemisférico da América pudesse discutir sua realidade, os
posicionamentos regionais e as “boas práticas” em curso.
E no plano internacional, nós fomos responsáveis pela criação da [...]
CICAD, que foi uma proposta nossa, do CONFEN, do Brasil, na
Conferência Interamericana de Drogas, no Copacabana Palace, em 87. E
os países americanos [...] estabeleceram, então, a criação da CICAD, um
órgão junto à Secretaria Geral da OEA, para fazer o controle do abuso de
drogas, para coordenar as ações do continente no plano da OEA. Uma
vitória diplomática brasileira! (CONFEN, E1).

Nesse período, o governo brasileiro, através do CONFEN e do Itamaraty,

apresentavam interesse em ocupar lugares estratégicos nos organismos
internacionais da área. “O Brasil tinha a chance de ocupar a presidência da
CICAD. Eu fui convidado a ser o secretário da CICAD [...]. O Brasil tinha uma
liderança grande na OEA. Foi o Brasil que fez a proposta” (CONFEN, E1). No
entanto, no cenário nacional, em 1987, iniciava-se gestões dos governos
estaduais eleitos, quando o presidente do CONFEN veio ocupar o cargo de
Secretário de Estado de Justiça no Rio de Janeiro.
 298

Ainda nesse período, o Acordo Sul-Americano sobre Estupefacientes e

Psicotrópicos (ASEP), que reunia dez nações dessa região, se tornou espaço de
atenção do CONFEN e do Itamaraty. Tratava-se de uma instância de fomento da
matriz proibicionista estadunidense para o hemisfério americano, articulando e
padronizando os conteúdos ministrados nas capacitações de técnicos estratégicos
da região nas áreas da educação, saúde, segurança pública e política aduaneira.
[...] fizemos uma atuação grande no plano continental: havia um ASEP [...]
e nós conseguimos tomar conta daquele negócio [...] Reunimos dez países
latino-americanos [...] em Brasília, sediando. Fizemos uma reunião
importantíssima, aqui, no Rio. Houve uma Conferência Interamericana de
Drogas [...]. Participei dessa Conferência [...], que foi uma marca nessa
luta [...], muito integrada com o Itamaraty pra atuação [do Brasil] nos
órgãos multilaterais e na relação bilateral (CONFEN, E1).

Como as lutas políticas em defesa ou em confronto ao proibicionismo

estavam em curso nos cenários doméstico e internacional, considero oportuno
destacar duas hipóteses para a descontinuidade das posições brasileiras mais
críticas à estrutura repressiva. Uma hipótese pode ser, no plano doméstico, a base
política de sustentação dos atores que intencionavam forjar um projeto
despenalizador ao uso de drogas controladas para o Brasil. Para esses atores, as
drogas seriam mantidas como objeto da regulação do Estado, porém fora da órbita
da intervenção do Direito Penal. Esse tipo de postulação sofria refração de atores
da segurança nacional no país, sendo tomado como ameaçador até o presente,
por conseguinte, expressando deter e articular força política insuficiente para
romper a estrutura repressiva às drogas e consolidar uma outra experiência de
política pública.
Apesar de que o presente estudo examina o campo mais ampliado da
relação das políticas brasileiras sobre as drogas com as resoluções internacionais
da área, essa primeira hipótese somente abrange os órgãos colegiados (CONEN
e CONAD), os quais eram responsáveis pela normatização da política nacional,
bem como eram arenas de expressão de atores e idéias da sociedade brasileira.
Nesse caso, a composição do CONFEN, incluindo eminentemente atores
governamentais – autoridades no âmbito dos Ministérios –, associada à iniciativa
de articulá-lo aos Conselhos Estaduais de Entorpecentes (CONEN) e aos
municipais (COMEN), já previsto na Lei Nº 6.368, de 1976 – produziu um espaço
 299

político próprio. A definição legal de um sistema normativo de política nacional da

área das drogas com traços de integração e descentralização no país pareceu, no
entanto, ter sido insuficientes para formar uma base política de sustentação às
posições mais críticas.
[...] a história do CONFEN é bonita, mas com altos e baixos. [...]. Ela
acompanhou a Lei 6368, que foi a lei central de drogas [...]. É uma lei que,
embora antiga, por incrível que pareça, em vários aspectos, ela prevalece
[...]: houve uma tentativa de alteração legislativa, mas, na parte de crimes
e penas, acabou sendo vetada [...]. Bom, a lei que eu e o Ministério
considerávamos absolutamente defasada, adulterada pelo tempo, até num
tema tão dinâmico como as drogas125, no entanto, ela criou algo
interessante, que foi chamado de Sistema Nacional de Prevenção,
Fiscalização e Repressão de Entorpecentes [...]. Então foi criado o
CONFEN exatamente para ser o órgão central, pra comandar esse
sistema nacional. É uma boa idéia num país federativo, porque se
estabelecia uma atuação normativa, estabelecendo política, mas não uma
interferência direta. [...] Então, se conseguiu negociar muito no Conselho,
no estabelecimento de políticas, não era uma coisa de cima pra baixo, era
um poder muito desarmado e, por isso, de certa forma, muito vulnerável
[...] (CONFEN, E3, grifos meus).

Talvez a expressão de associar o CONFEN a um “poder muito desarmado”

seja um reconhecimento de que ele foi um espaço político próprio, onde posições
distintas coexistiram sob tensões, numa aparente alternância de ocupação formal
do Conselho. Pelas atas, onde a forma documental se torna mais rica para análise
se registrou os conselheiros presentes, cujos nomes e representações
institucionais demonstraram a coexistência, sob conflito, de posições claramente
distintas em relação à resposta do Estado e da sociedade brasileira a respeito do
problema drogas, demonstrando a indicação de que o desenvolvimento da política
pública brasileira se deu de forma “desigual e combinada”. Porém, o mais
relevante é que nas atas e pautas não há visibilidade de uma base social, do tipo
movimentos sociais, que pressionassem a produção de uma agenda pública do
país na direção do rompimento da estrutura repressiva. Em momentos de avanços
dos posicionamentos brasileiros ou de seu refluxo, pareceu-me que as lideranças
do CONFEN as atribuíam à habilidade política de autoridades do Executivo
Federal, havendo total ausência à sustentação política das ações da área
condicionada às lutas promovidas com movimentos sociais contestatórios à ordem

125
Observe-se que, no período de criação da Lei Nº 6.368, em 1976, não havia casos notificados de AIDS, o
qual, no país, só foi notificado em 1982, trazendo importantes requisições para a saúde pública.
 300

repressiva às drogas controladas. “Nós sofremos uma oposição violentíssima! A

sorte é que o Ministro era um homem muito independente, muito adiante do seu
tempo” (CONFEN, E1). Portanto, o aceite para nomeação ou o pedido de
exoneração dos ex-presidentes ficavam diretamente relacionados à qualidade
técnico-política dos Ministros da Justiça e à própria qualidade da relação política
que sustentava possíveis novos posicionamentos brasileiros na área das drogas.
Isso vem ratificar que esse tipo vertical do exercício de poder no Conselho pouco
se capilarizava e, menos ainda, se sustentava nos movimentos sociais.
Voltei para casa, escrevi uma carta de demissão, o Ministro [...] estava
novo ali. Ele vinha [reunião organizada pelo CONFEN], mas na última
hora, ele avisou que não viria e mandou um representante. Eu achei que
isso [...]. Ele não me deu o apoio que deveria ter dado (CONFEN, E2).

Quem comparecia às reuniões e parece ocupar os espaços de parte das

vagas de Conselheiros nos estados e municípios são fundamentalmente três tipos
atores, de certa forma, sincronizados na defesa do proibicionismo: operadores do
Direito, da Medicina e muitas lideranças religiosas.
Não se deve, no entanto, tomar a referência a essas corporações
profissionais e aos segmentos sociais religiosos – estes nomeados como
“comunidade terapêutica religiosa”, inclusive, havendo a Federação Brasileira de
Comunidades Terapêuticas Religiosas (FEBRACT) – enquanto blocos
homogêneos e rígidos, centrados em posições conservadoras. Em alguns
momentos, é possível observar atores dessas áreas convergindo para posições
mais alinhadas à democratização do país e requerendo novas respostas nacionais
para o problema drogas. Uma dessas respostas foi a Redução de Danos na
década de 1990, que sensibilizou a adesão inicial de certos atores da saúde no
país, mas contou com a oposição ferrenha de atores do Direito, da segurança
pública e, também, de importantes lideranças religiosas.
[...] quando surgiu esse programa das Nações Unidas com o Ministério da
Saúde, foi em 94 [...]. Foi assinado um acordo de redução de danos: tinha
um subtítulo [...] que era a troca de seringas e aquilo teve um rebuliço
imediato da Polícia Federal, dos promotores. “-É ilegal! Tá contra a lei”.
Nesse momento, marcamos [CONFEN] um encontro para tratarmos sobre
isso, quer dizer, com as divergências internas, sob a possibilidade de
operacionalizar o convênio [...]. O Ministro Ferrá [Justiça] me levou ao
Presidente Itamar. O Presidente tinha recebido um telefonema de dom
Ricardo Neves, mineiro, que era o Presidente da Confederação Nacional
dos Bispos do Brasil (CONFEN, E3).
 301

Deve-se rememorar que não se falava de uma política nacional para a área
das drogas no país, mas somente de um programa de saúde pública para
responder à realidade epidemiológica da incidência da AIDS. Estava financiado
por organismo internacional, com o apoio interno do texto legal da Constituição
Federal de 1988 – “[...] é obrigação do Estado o direito do cidadão à saúde”
(CONFEN, E3) – e em meio, às lutas políticas para assegurar os direitos sociais,
os princípios da Reforma Sanitária e dos direitos humanos. Recorda-se, ainda,
que dada as formas de transmissão do vírus do HIV, segmentos sociais
contaminados e organizados em associações, que tinham força nos meios de
comunicação de massa, apoiaram as medidas do Ministério da Saúde.
A interface do problema drogas com um outro problema de saúde, a AIDS,
que atingiu indivíduos e segmentos sociais com algum nível de organização
política, parece ter forjado uma camada de cimento à frágil base social de
sustentação à intenção de se produzir uma política menos proibicionista no país. A
articulação do CONFEN, apoiando e respaldando o programa de redução de
danos, objeto de conflito de atores nacionais e internacionais, parece-me ter sido o
veio privilegiado para ampliar a discussão recente sobre as conseqüências
penalizadoras do atual estatuto médico-jurídico da droga no país. A estratégia da
redução de danos, então, teve méritos para além de sua capacidade assistencial
na saúde, ao reduzir a incidência da AIDS em usuários de drogas injetáveis, na
medida em que politizou o debate e permitiu aglutinar forças políticas a uma
posição brasileira que transitaria para a produção de um projeto para a área das
drogas.
Quando se observa o financiamento externo destinado a atores do Brasil,
no período de 1994 a 1998, em particular para a estratégia da redução de danos,
esta apresentou um orçamento nove vezes superior aos recursos previstos para o
segundo programa de maior apoio da UNDCP no país, o que sugere o foco do
investimento do Governo brasileiro para o período e sua influência na definição da
alocação de fundos estrangeiros. De forma simultânea, indica, ainda, que outros
atores com posições mais alinhadas às práticas com substrato proibicionista e
atentas ao controle da força de trabalho no país estavam sendo contemplados
 302

com financiamento externo, expressando uma disputa e coexistência tensa entre

atores e interesses distintos, conforme se pode observar na Tabela 2.

TABELA 2
Projetos financiados no Brasil: 1996 a 1998
Título do Projeto Atores Total Orçamentário
brasileiros US$
Prevenção do abuso de droga intravenosa Ministério da 10,379,000
(HIV/AIDS) Saúde
Prevenção do abuso de droga no local de SESI/RS 1,743,000
trabalho
Campanha nacional de redução da 880,600
demanda FEBRACT
UNDCP – programa de assessoria 22,600
SUBTOTAL 13,025,200

Fonte: UNDCP, Latin America: Status of Ongoing and Pipeline Programmes and Projects (1996-
2002), 2000.

A FEBRACT, com sede em Campinas – São Paulo, no período, era

formada por 33 Ong’s da área religiosa, base da “Associação Promocional Oração
e Trabalho” (APOT) com quinze anos de existência. Sua responsabilidade no
projeto “Campanha nacional de redução da demanda”, com financiamento dos
Estados Unidos, seria treinar agentes de prevenção em 29 “centros de assistência
social” selecionados para intervir em um público entre 10 e 20 anos, em situação
de rua, nas capitais de São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Recife e
Fortaleza.
Esse projeto objetiva mobilizar a sociedade civil para construir a maior
prevenção contra o uso de drogas através da campanha nacional de
prevenção e da promoção social, artística e esportiva, também envolvendo
profissionais na prevenção e no controle da droga. Objetivará, também,
criar atividades para reduzir a demanda por drogas e consolidar a imagem
institucional da UNDCP [UNDCP, Latin America: Status of Ongoing and
Pipeline Programmes and Projects (1996-2002), 2000, p.4].

Tratava-se de um projeto extenso, capilarizado em importantes capitais do

país, liderado por uma Ong antiga da área assistencial para usuários de drogas e
que recebeu 94,5% dos recursos orçados nesse projeto. No documento analisado
somente comparecem dados descritivos do projeto e não há outros relacionados a
 303

avaliação dos seus resultados. Mas considero oportuno pensarmos que, enquanto
a redução de danos abria com “sofrimento” novos caminhos para uma politização
da sociedade brasileira sobre a estrutura repressiva às drogas, o projeto
“Campanha nacional de redução da demanda” deve ter reafirmado idéias
contrárias à alteração dos marcos proibicionistas no país. Desta forma, nada
melhor do que dar visibilidade à relação entre o uso ilícito das drogas controladas
e a experiência da perda de proteção social em crianças e adolescentes em
situação de rua. O problema desse tipo de visibilidade é o risco da inversão dos
efeitos em causa: o uso das drogas deixa de ser mais uma manifestação
importante do processo social de barbárie por que passam crianças e
adolescentes no país, para se tornar “a causa”, “um fator”, “um risco” ou “uma
vulnerabilidade” catalisadora da experiência de rua. Retorna-se, então, a clássica
associação entre droga e pobreza, anunciando-se a atualização da tríade, que
inclui também o crime.
De forma não surpreendente, observa-se entre os projetos brasileiros
financiados por recursos internacionais, entre 1998/1999 e 2003, uma opção por
qualificar as ações de “combate às drogas”, diminuindo sensivelmente os recursos
aplicados na redução de danos: esta declina do 1º lugar no triênio de 1996 a 1998
para a 6ª posição no orçamento previsto para os anos de 1999 a 2003, bem como
diminui para um período maior o valor absoluto dos recursos, conforme discrimina
a Tabela 3.
 304

TABELA 3
Projetos financiados no Brasil: 1998/9 a 2003

Título do Projeto Atores brasileiros Total Orçamentário

U$
Prevenção do abuso Ministério da Saúde 3,000,000
de droga intravenosa
(HIV/AIDS)
Prevenção no local de SESI/RS e Ong 4,000,000
trabalho
Modernização da Departamento da Polícia Federal, Academia 500,000
aplicação da lei de Nacional de Polícia da DPF, Controle de
drogas Precursores Químicos, Sistema Nacional
Integrado de Informação da Justiça e
Segurança Pública
Modernização da Academia Nacional de Polícia da DPF 6,900,000
Academia de Polícia
Programa de 3,200,000
Treinamento das 54 departamentos de polícias estaduais
Forças Policiais
Departamento da Polícia Federal, Polícias 8,000,000
Estaduais, Ministério da Saúde, peritos de
Controle de laboratórios de identificação de precursores
Precursores Químicos químicos e operadores da Justiça
(promotores e juízes).
Sistema de 8.300,000
Informação de Ministério da Justiça
atividades criminosas
Campanha Nacional 2.000,000
contra o abuso de FEBRACT
drogas
SUBTOTAL 36,900,000

Fonte: UNDCP, Latin America: Status of Ongoing and Pipeline Programmes and Projects (1996-
2002), 2000.

Como se pode depreender, trata-se de um período em que se tem o

fortalecimento do componente repressivo da segurança pública aumentando a
desigualdade coexistente com posições mais democráticas na área das drogas,
 305

como as da saúde mental. Volta-se a recompor e a fortalecer a força dos atores

das ações repressivas do Estado para a agenda pública brasileira, ampliando a
intensidade dessa força no arranjo estrutural das políticas de drogas: seu
“desenvolvimento desigual e combinado”. Nesse quadro de financiamento externo
aos projetos brasileiros de 1999 a 2003, a UNDCP demonstrou como a matriz
proibicionista estadunidense estava viva e economicamente forte, não sendo mera
lembrança ou retórica dos adeptos de uma reflexão histórica.
O Brasil passou a contar com maior volume de recursos orçados e com
mais projetos financiados para atores privilegiadamente da área repressiva do
Estado. Parece-me que esse fluxo dos fundos para o país esteve diretamente
relacionado ao recrudescimento do “combate às drogas” no hemisfério após o
término da Guerra Fria, área de influência dos Estados Unidos; ao tipo de lugar
que o Brasil vem ocupando na liderança regional e hemisférica sob diversos
assuntos, dentre eles o das drogas, por vezes, também sendo avaliado e acusado
de tecer relações imperialistas na América, e à própria direção tomada na útlima
convenção da área das drogas, a Convenção contra o Tráfico Ilícito de
Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, de 1988, que previu forte ação para
combater o tráfico ilícito das drogas.
Houve modernização da logística de segurança e treinamentos com o
pessoal da Polícia Federal, tornando o país referência mundial em controle de
substâncias precursores nos anos 2000.
[...] o Brasil tem boa capacidade para luta contra as drogas: controle de
exportação e importações; monitoramento do sistema financeiro; sistema
de medicamentos controlados da ANVISA; controle de 144 precursores
pela Polícia Federal, quando a Convenção de 1971 estabeleceu 20
substâncias precursoras e a CICAD quarenta. Isso gera para o produtor
brasileiro maior investimento para obter o licenciamento para produção
dos precursores. Nenhum país se aproxima do controle do Brasil na área
dos precursores (MRE, E2).

Diante do foco internacional sobre a segurança transnacional, o que isso

implicaria para as composições de lideranças dos atores na agenda pública
brasileira da área?
Para responder a essa questão, tem-se como pressuposto de que a análise
deverá percorrer algumas determinações de cada cenário, com a devida
 306

autonomia que cabe aos atores nos territórios nacional e global, porém,
problematizando-as com alguns possíveis nexos entre as políticas brasileiras da
área de drogas e sua relação com os interesses expressos em certos organismos
internacionais.

5.2.2 A transição gerada com a criação da SENAD: o final da década de

1990 e o início dos anos 2000

Ora, quando se observam os projetos financiados para países do Cone Sul

da América, como Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela, somente
o Brasil, de 1996 a 2003, apresentou recursos orçados e aplicados em projeto de
redução de danos, parecendo-me demonstrar que se tratava de uma força
organizada no plano nacional, representada no Estado – Ministério da Saúde,
Ministério das Relações Exteriores e o CONFEN – e no exercício de sua
soberania, forçando a alocação de certos recursos internacionais.
Eu diria assim, o Brasil é signatário de convenções internacionais. A gente
sabe do peso que isso tem para uma série de políticas. Agora a gente
sabe que os países tendem a ser autônomos nas suas decisões internas.
Então, o Brasil, sobretudo na AIDS, quando decidiu trabalhar a redução de
danos, tem muitos países que são contra até hoje [...] Mas isso não
impede que o País decida pela sua própria política, impede talvez alguns
acordos de cooperação. Tem algumas coisas assim no cenário, mas o
País tem autonomia. [...] eu acho que o Brasil tem encarado essa
autonomia, tem colocado isso na sua agenda de saúde, mesmo com
as dificuldades internas que não são menores do que as externas
(Representante de usuário da área de AIDS/drogas apud MACHADO,
2006, p. 109, grifos da autora).

É claro que essa política não recebeu fundos públicos dos Estados Unidos,
porém, a cooperação do Brasil com outros atores internacionais, que já haviam
experimentado as ações da redução de danos (Canadá, Holanda), foi fundamental
para fomentar e sustentar tal política pública da saúde.
Desta forma, não se pode interpretar os dados dos novos projetos
brasileiros financiados com fundos externos no período seguinte – final da década
de 1990 e início dos anos 2000 – como mera cooptação e submissão do Estado
 307

brasileiro aos ditames internacionais. Minha hipótese é de que, dada à formação

social particular de cada nação e o atributo potencial do exercício da soberania
interna e externa pelos Estados, houve uma opção política no país de aprofundar
o alinhamento do país às posições proibicionistas de base militar, porém,
oferecendo em contra-partida a idéia de que o tema das drogas se tornaria
prioritário na agenda pública brasileira passando a ser gerida diretamente do
gabinete do Presidente. Tratava-se da implantação da Secretaria Nacional
Antidrogas, quando se deu uma roupagem de continuidade do período
imediatamente anterior – quase que como uma mudança administrativa do
governo federal –, porém, recompondo a liderança das forças militares e
repressivas do país para o controle dessa agenda pública.

Portanto, dez anos após a última convenção da área das drogas, a XX

Sessão Especial da Assembléia Geral da ONU (XX UNGASS - 1988), em Nova
York, de 08 a 10 de junho de 1998, teve como tema “O Problema Mundial das
Drogas”, cujo cenário foi escolhido pelo então Presidente da República brasileiro,
Fernando Henrique Cardoso, para comunicar a criação da Secretaria Nacional
Antidrogas (SENAD), pela Medida Provisória nº 1.669/1998. Trata-se de mais uma
expressão dos nexos entre as iniciativas públicas brasileiras e os organismos
internacionais.

A redução da demanda e da oferta de drogas é, atualmente, um desafio de

contornos globais. Seus efeitos afetam a estabilidade das estruturas e dos
valores políticos, econômicos, sociais e culturais dos países, com
desdobramentos nas suas relações internacionais, exigindo dos países
posicionamentos firmes e claros (Brasil, SENAD, 2002, p. 05).

No Brasil, essa Secretaria, com status de Ministério, estava diretamente

vinculada à Casa Militar, numa posição que tanto podia sinalizar a alta prioridade
dada ao tema pelo Governo Brasileiro, quanto demonstrar a atualização do vínculo
do tema à dimensão repressiva. Com o Decreto nº 3.696/2000, a SENAD e o
Conselho Nacional Antidrogas (CONAD) passaram a integrar o Gabinete de
Segurança Institucional da Presidência da República, ao lado da Agência
Brasileira de Inteligência (ABIN), Subchefia Militar e Secretaria de
 308

Acompanhamento e Estudos Institucionais, bem como foi instituído o Sistema

Nacional Antidrogas (SISNAD). Esse tipo de escolha para a ancoragem
institucional da coordenação da política pública para a área das drogas,
justamente no núcleo mais duro da segurança, trouxe desafios importantes para
aprofundar as posições mais emancipadoras dessa pauta pública.
Uma delas foi a relação com as posições mais democráticas tomadas pela
política social da saúde pública. De forma simultânea, temas críticos nacionais
como o aumento da violência, a contaminação do HIV por usuários de drogas, os
altos custos em saúde e previdência social com os quadros clínicos
desabilitadores ao trabalho relacionados ao uso de álcool e de outras drogas 126 e
os efeitos da guerra do poder público contra o narcotráfico eram alguns dos
problemas enfrentados pela saúde no país, encaminhando focos distintos de
atenção no Estado brasileiro para a área das drogas.
A magnitude epidemiológica do uso indevido de álcool e outras drogas,
verificada nas últimas décadas, tomou proporção de grave problema de
saúde pública no país. Além disso, este contexto também se reflete nos
demais segmentos da sociedade por sua relação comprovada com os
agravos sociais.
Ciente deste fato, o Ministério da Saúde vem definindo, ao longo do
tempo, estratégias de enfrentamento que visam ao fortalecimento da rede
de assistência aos usuários de álcool e outras drogas, com ênfase na
reabilitação e reinserção social dos mesmos (Brasil, Cadernos de Textos
de Apoio da III Conferência de Saúde Mental, 2001, p. 94).

Não obstante tivesse ocorrido uma alteração formal no plano institucional

com os recém-criados SENAD e CONAD, os atores críticos ao proibicionismo
militarizado no Brasil se mantiveram ativos. A saúde e, em particular, a saúde
mental, nesse sentido, foram fundamentais para continuar a problematizar e a
produzir uma resposta diversa ao que se passaria a ser preconizado no país.

126
Dados do documento da Coordenação de Saúde Mental do Ministério da Saúde, intitulado “Proposta de
Normalização dos Serviços de Atenção a Transtornos por Uso e Abuso de Substâncias Psicoativas”, de 1999,
já ratificava a preocupação com a “enorme demanda gerada pelo uso indevido de substâncias psicoativas”
(1998: 14), em especial, a do álcool. No triênio de 1995-96-97, só o alcoolismo ocupou o 4 º lugar no
conjunto das doenças que mais incapacitavam no país, e se caracterizou como o 3 º motivo para pedidos de
Auxílio-Doença na Previdência Social. O documento acrescentava que o uso indevido de álcool também
vinha sendo um fator “relevante em casos de violência doméstica” e “nos números alarmantes relativos a
acidentes de trânsito no país” (op cit: 12). Em relação as consequências clínicas do uso dessa substância na
população economicamente ativa, a que mais ganhou expressividade no ano de 1996, como causa de óbito foi
a cirrose alcoólica do fígado.
 309

A SENAD promoveu alguns fóruns coletivos como o I Fórum Nacional

Antidrogas127, em novembro de 1998 – “1º passo para a criação da Política
Nacional Antidrogas – PNAD” (SENAD, E3) – e o II Fórum, no ano de 2001.
Ambos foram centralizados na cidade de Brasília, havendo baixa capacidade para
captar uma amostra extensa das diversas posições sobre o tema das drogas no
país. Era o início do trabalho da SENAD e sua inserção no meio do aparato mais
duro da segurança do país, suscitava preocupação e desconfiança sobre as ações
propostas. Da mesma forma que para os que “viviam da droga”, a SENAD os
aproximava do Palácio do Planalto... Ela foi instalada no prédio anexo da
Presidência, onde Vice-Presidência e agências da segurança se concentravam.
Essa tensão interna nacional expressava no Executivo Federal, entre
posições distintas ao problema drogas, teve um cenário relevante em dezembro
de 2001, justamente quando a SENAD promovia o seu II Fórum Nacional com
cerca de 2000 presentes e apresentava a proposta para a Política Nacional
Antidrogas (PNAD) com a presença do Presidente Fernando Henrique Cardoso, e
do outro, o Ministério da Saúde, realizando a III Conferência Nacional de Saúde
Mental e discutindo em uma de suas oficinas qual a posição da política de saúde
para a assistência ao usuário indevido de álcool e outras drogas. Importante
registrar que esses dois marcos normativos se deram de forma simultânea e, na
mesma cidade, Brasília. Estavam abertas e afirmadas posições distintas no país,
quanto ao quê e como encaminhar a política brasileira, porém, agora em espaços
e em políticas próprias. Não me parecia haver coexistência sob tensão como
antes, mas uma divisão e ativação de atores diferentes cada qual em territórios
distintos. O II Fórum serviu para dar legitimidade a uma proposta pré-elaborada
por grupo de consultores, pouco problematizada e assumida por movimentos
sociais, enquanto a III Conferência Nacional de Saúde Mental se tornou uma
arena de apresentação de propostas, colhidas por delegados do âmbito nacional e
só depois consolidada por grupo de consultores. Não só o processo político de

127
O I Fórum foi presidido pelo Juiz Walter Fanganiello Maerovitch, que ocupou o cargo de Secretário da
SENAD de novembro de 1998 a abril de 2000, quando, desde então, o General Paulo Roberto de Miranda
Yog Uchoa passou a ocupar o cargo.
 310

consulta e debate para a produção das posições foi distinto como sua integração
aos objetivos das políticas públicas setoriais se deu de forma diferente.
Esse fenômeno repôs o fenômeno já examinado por Poulantzas (1989)
sobre ser impossível tomar o Estado como um bloco monolítico de poder. A
pretensa unidade política não é realizável e é marcada por contradições
interestatais, nas quais setores distintos do Estado podem institucionalizar
posições inconciliáveis sobre certo tema oferecendo a conotação de aparente
caos e incoerência às suas posições. No entanto, é justamente essa atitude
paradoxal do Estado em sua autonomia relativa aos interesses de classes e
frações de classe social, que lhe permite exercer sua função de organização
política. Portanto, a dualidade simultânea de espaços políticos oferecidos à época
pela SENAD e pelo Ministério da Saúde tenha se constituído numa estratégia mais
ampla do Estado brasileiro para incorporar e institucionalizar posições
insuperáveis da área das drogas.
Tratava-se de atores distintos organizados no II Fórum Nacional Antidrogas
e na III Conferência Nacional de Saúde Mental. No primeiro espaço, por exemplo,
quem conduziu o trabalho da oficina de tratamento foi a FEBRACT e os
especialistas da assistência aos usuários de drogas, naquele período, organizados
na Associação Brasileira de Estudos de Álcool e outras Drogas (ABEAD).
Na primeira Política Nacional Antidrogas, a redução de danos entrou de
uma forma extremamente complicada, ela entrou dividida; as
comunidades terapêuticas que estavam em maior número, fizeram
constar a redução de danos sem a troca de seringas, que era uma forma
de mostrar a dificuldade que se tinha com esta ação no contexto geral
do campo das drogas (Representantes de usuários da área AIDS/drogas
apud MACHADO, 2006, p. 50).

Alguns desses atores advinham de espaços acadêmicos, por vezes,

fazendo uma defesa de que a política pública viabilizasse a “direção científica”
oferecida por eles; pareciam ter tangenciado a trajetória do movimento da
Reforma Sanitária e, parte deles, não participou do desafio de incluir o tema das
drogas na agenda pública do Sistema Único de Saúde. Tal posição foi identificada
na entrevista de Gestor da Saúde Mental do Minsitério da Saúde realizada por
Machado (2006).
 311

Bem ilustrativo da diferença destes dois campos, foi que o CONAD

convocou o II Fórum Nacional Antidrogas nos mesmos dias da III
Conferência Nacional de Saúde Mental. Isto gerou uma forte crítica de
quem estava na organização da Conferência de Saúde Mental, mas isto
absolutamente não gerou crítica de quem fez o Fórum. O Fórum se
considerava um espaço separado de discussão da saúde mental e os
quase 2000 participantes da Conferência Nacional de Saúde Mental
reclamavam que a discussão de álcool e drogas havia se separado em
um outro espaço. Quem reivindicava discutir álcool e drogas era o
campo da saúde mental, o campo de álcool e drogas não reivindicava
discutir saúde mental ou saúde pública (2006, p. 51).

Em contraposição, ao modelo hegemônico de assistência especializada que

preconizava o isolamento do usuário para ser tratado, reafirmada pelos atores da
FEBRACT reunidos no II Fórum Nacional Antidrogas, advinha uma outra
perspectiva da III Conferência Nacional de Saúde Mental:
O modelo de assistência indicado é fundamentalmente ambulatorial. As
internações são recursos de uso para determinados casos específicos,
devendo ser de curta duração. [...] Além disso, é indicado o
questionamento da lei atualmente em vigor, que não contempla de forma
adequada os problemas relacionados ao uso de álcool e outras drogas.
[...] Sugere-se que os Conselhos Municipais e Estaduais de Entorpecentes
e Anti-drogas sejam paritários, com a participação de usuários (Brasil,
Cadernos de Textos de Apoio da III Conferência de Saúde Mental, 2001,
p. 96-7, 99).

Tratava-se de um período em que se acabava de realizar a XX UNGASS

(1998), que ao proclamar a meta de um “mundo sem drogas”, ratificou no plano
internacional a matriz proibicionista e sua necessária estrutura repressiva,
definindo cinco eixos como foco das políticas na área das drogas:
A. Plano de Ação Contra a Manufatura Ilícita, Tráfico e Abuso de
Anfetaminas
Tipo Estimulantes e Seus Precursores
B. Controle de Precursores
C. Medidas para Promover a Cooperação Judicial
D. Enfrentar a Lavagem de Dinheiro
E. Plano de Ação de Cooperação Internacional para Erradicação das
Colheitas de Drogas Ilícitas e para Desenvolvimento Alternativo (UNITED
NATIONS. Resolutions adopted at the UN General Assembly Special
Session on the World Drug Problem, 1998).

Como se pode observar, tratam-se de eixos propulsores para as políticas

nacionais e para orientar as relações multilaterais e bilaterais da área das drogas,
similares as que foram iniciadas, no mesmo ano, no Brasil. O financiamento de
fundos estrangeiros, particularmente, aqueles oriundos dos Estados Unidos, no
mesmo momento histórico, requeria uma opção do país: radicalizar o
 312

proibicionismo na política brasileira com privilegiamento dos atores e interesses da

segurança, mantendo certos níveis de integração periférica às posições de uma
agenda pública emancipatória para a área – “legalização das drogas”,
“descriminalização do usuário” etc. – ou então, o inverso. Tal inversão
representaria uma mudança na tendência repressiva da política “desigual e
combinada” da área das drogas, pois, embora mantendo atenção para as
determinações e estratégias de intervenção pública sobre o narcotráfico, esta
ação estaria integrada a uma concepção complexa do problema drogas, cuja
resposta pública passaria a também ser orientada por uma posição mais tolerante
e regulatória para a proteção aos indivíduos e a sociedade sobre o uso indevido
das drogas. Parece-me que o governo brasileiro tomou uma decisão: na véspera
da XX UNGASS, o presidente do então CONFEN foi informado pelo Itamaraty de
que “o representante do Brasil não adotasse uma posição protagônica” (CONFEN,
E3), dado à eminência de uma “mudança administrativa”. No entanto, não se
tratava de uma mera mudança organizacional, conforme o Quadro 3 sumaria.

QUADRO 3
Diferenças da organização da estrutura de governo com a criação da SENAD

BRASIL
ANTES DEPOIS
(Medida Provisória 1.689, 19 jun. 1998)
VÍNCULO ORGANIZACIONAL
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA CASA MILITAR DA
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Secretaria Nacional de Entorpecentes
(Lei Nº 8.764, de 20 dez. 1993)

Departamento de Entorpecentes Secretaria Nacional Antidrogas

(Decreto Nº 1.796, de 24 jan. 1996)
Conselho Federal de Entorpecentes Conselho Nacional Antidrogas
Fundo de Prevenção, Recuperação e Fundo Nacional Antidrogas
Combate às Drogas
Fonte: Baseado em GARCIA; LEAL, 2006, p. 81.
 313

Sabe-se que as resoluções de uma UNGASS são precedidas por

avaliações nacionais e em blocos regionais, negociando-se e pactuando-se, de
forma prévia, o que será votado pelas delegações na ONU. Então, a criação da
SENAD e do CONAD pela Medida Provisória 1.689, em 19 junho 1998, como
exposto no Quadro 5, expressava uma opção de setores do governo brasileiro por
aprofundar um proibicionismo às drogas no país, semelhante à tendência que se
fortalecia na América Latina, embora assegurando o tradicional uso de sua
soberania no plano interno, ou seja, a intervenção militar sobre o combate ao
tráfico de drogas no território brasileiro vem cabendo às forças policiais nacionais,
não sendo permitido a intervenção direta de forças externas. Tratou-se de uma
medida que impôs um refluxo na intenção de reformar a estrutura normativa, legal
e cultural repressiva às drogas, a partir do novo Conselho – o Conselho Nacional
Antidrogas (CONAD). Instituir esse novo arranjo organizacional e político na Casa
Militar anunciou um certo tipo de priorização do tema das drogas na agenda
pública, no qual caberia ao núcleo duro da repressão do país manter a segurança
nacional e introduzir o debate das drogas no tema das “novas ameaças”,
nomeadas no plano internacional no início dos anos 2000.
O tema droga, no final dos anos de 1990, em meio à divisão das
Comissões das Nações Unidas, tornara-se um tema do crime organizado.
Havia uma necessidade de expansão dessa lógica para a OEA e para o
Mercosul. O ataque às Torres Gêmeas, em 2001, consolida essa pauta de
luta internacional contra o terrorismo. Mas no caso desse tema, não se
pode perder as diferenças brutais: o Brasil está completamente afastado
dessa situação. O Brasil não mistura o terrorismo com outros crimes. A
pobreza pode levar ao crime, mas a motivação ao terrorismo vem de
questões religiosas, econômicas e culturais. Para o Brasil, há uma
separação entre crime nacional, transnacional e terrorismo.
Mas se instalou uma paranóia de natureza espontânea e, outra, produzida,
sendo que com esta se ganha muito; vende-se tecnologia de segurança e
as drogas se constituem em meio às “novas ameaças” (MRE, E1).

Porém, essa derrocada provisória das forças políticas contrárias ao

aprofundamento desse tipo de segurança no país e seu deslocamento para as
áreas da saúde e dos direitos humanos, parece não ter sido objeto de
manifestações públicas contestatórias que dessem visibilidade às tramas políticas
e econômicas subjacentes à implantação da SENAD. Devemos lembrar, ainda,
que o período de criação da Secretaria coincide com a véspera da campanha
 314

presidencial, quando o Presidente FHC teria a oportunidade de definir o seu

segundo mandato. Assim, estimo que a área das políticas de drogas tenha se
tornado uma moeda de negociação para o apoio de atores fundamentais da
segurança, sobretudo em período eleitoral, mas houve uma condicionalidade.
Deveria ser produzida uma política que orientasse essa área no país e rompesse
com a trajetória de “iniciativas pontuais”. De alguma forma, essa era uma
demanda antiga da área, capaz de aglutinar setores envolvidos e dar visibilidade à
“prioridade” dada à questão no Governo FHC. Devemos, então, jogar luz ao
período em que foi realizado o I Fórum Nacional Antidrogas: novembro de 1998.
No entanto, tal processo desembocaria em posições alinhadas tendencialmente às
resoluções internacionais, do tipo militar proibicionista. Segundo ex-gestor da
Saúde Mental entrevistado por Machado (2006),
A SENAD foi um retrocesso. Ela foi o fim do CONFEN, que era um
organismo multidisciplinar, que tinha problemas, mas do ponto de vista de
um lugar de articulação de uma determinada política era melhor do que
você criar uma política a partir de uma visão estratégica das Forças
Armadas (2006, p, 49).

Não obstante, a estrutura repressiva às drogas, através da SENAD,

naquele momento, permitiu explicitar algumas outras posições e propiciou alguns
espaços coletivos, como o colegiado do CONAD, a partir dos anos 2000, além do
fórum referido. Para este foram convidados atores sociais variados, dos quais se
demandou propostas, compondo em seguida um coletivo de quinze
especialistas128 do país para redigir o texto da Política Nacional Antidrogas,
homologada em 2002. È interessante observar a concepção de política e de
política social que orientou naquele momento a elaboração da PNAD.
Através desse histórico percebe-se como era antes e porque houve esse
impulso de 1998 até hoje: a SENAD chegou e esse impulso foi tomado
juntamente com a sociedade, que teve participação importante na
constituição da política. A prova está no fato de que a política foi fruto
desse primeiro fórum no qual a comunidade teve grande influência nas
mais diversas áreas (científica, religiosa, técnica etc), tanto que a SENAD
na época fez uma comissão de quinze autoridades [no que se referia ao
trabalho com drogas] com representantes da área médica, da área
religiosa, profissionais de direito, para que fizessem uma triagem dessas
contribuições e as colocassem em ordem para que houvesse um
esqueleto do que seria a política. Isso aconteceu e foi trabalhado até que
foi apresentado ao Conselho Nacional, que aprovou e homologou a
128
Nos documentos consultados não foram localizados os nomes dos quinze especialistas, somente sua
menção genérica e quantitativa.
 315

Política Nacional Antidrogas. Naquela época, vale frisar o quanto este

percurso e esta origem teve importância [...] (SENAD, E2).

Enquanto profissional dessa área, devo admitir que a produção de uma

política sobre um objeto (drogas) tão opaco para a sociedade conseguir qualquer
espaço de participação política, mesmo sob uma cobertura tão restrita de debate
social e sob a liderança de atores responsáveis pela segurança nacional, atendia
a uma estratégia de responder, de forma simultânea, a exigência internacional de
afirmação de uma política proibicionista mais clara e de canalizar diferentes
anseios e posições nacionais sobre o tema drogas para a agenda pública do país.
A SENAD, então, se tornou o novo espaço capaz de liderar a estratégia do Estado
brasileiro para institucionalizar os conflitos da área e dar direção à política pública
de drogas.
[...] até 1998 – o que não está muito longe, passaram-se apenas dez anos
– o Brasil não tinha uma política nacional sobre drogas – e não me
pergunte por que, porque eu não sei! O fato é que não tinha. E o que é
uma política nacional sobre drogas? Ou melhor, o que é uma política
nacional sobre qualquer tema?
Todo governo quando se depara com um tema particular de sua
sociedade, num nível que preocupe, ele precisa ter uma política nacional
para tal tema, para que ele tenha objetivos e tenha diretrizes para atingir
esses objetivos. Um exemplo é o da Política Nacional de Transportes:
você precisa ter objetivos na área de transportes e diretrizes a serem
implementadas na área durante seu período de governo; na área de
drogas não existia uma política nacional, o que significa dizer que você
não tinha objetivos e não tinha diretrizes para atingir objetivo nenhum
(SENAD, E2).

Evidentemente, como eu te falei, formalmente, começou a se discutir uma

política em 1998. Só que antes, como eu te disse – já estou há muitos
anos na área – havia já muitas tentativas e muitas iniciativas. Então nós
tínhamos o Conselho Federal de Entorpecentes, que era vinculado ao
Ministério da Justiça. Tivemos outros grupos: um no Ministério da Saúde,
outros no Ministério da Justiça, e todos nós especialistas que estamos há
mais tempo, tivemos a oportunidade de diferentes momentos participar,
mas nunca havia tido alguma coisa de o governo chamar como foi a partir
de 98. Então efetivamente foi um divisor de águas o ano de 98! Não há
dúvidas! Em termos históricos foi! (SENAD, E3).

Era muito difícil analisar as tramas subjacentes àqueles eventos

midiáticos no mesmo período de sua ocorrência. Havia refração dos novos líderes
da SENAD às posições tomadas pela saúde pública, em particular, a saúde
mental. Talvez a resposta do Estado brasileiro a uma expectativa germinada há
décadas, e de forma recente, explicitada a partir de meados da década de 1980,
 316

através do colegiado do CONFEN, tenha contribuído para, de um lado, fincar o

tema das drogas como pauta prioritária da agenda pública e, de outro lado,
caracterizar aos opositores do seu substrato repressivo que a luta para derrocá-la
exigiria estratégias mais complexas.
No entanto, mas uma vez, parece que a formulação da “política brasileira”,
com conteúdo alinhado à radicalização do proibicionismo no país, se tornou mais
um exemplar da força de “fora para dentro” no âmbito das relações internacionais,
considerando ter ocorrido a recomendação de que as nações produzissem
políticas para a questão, atenta às resoluções internacionais. Nessa direção,
discorre um ex-Presidente do CONFEN, entrevistado por Machado (2006).
O Brasil até 1998 não tinha uma política nacional, mesmo tendo realizado
algumas tentativas bem conduzidas, na época, pelos CONFEN’s...Então
veio o ano de 1998, quando aconteceu a vigésima Assembléia Geral da
ONU, com a participação do Brasil, em Washington, exatamente nos dias
10 e 11 de junho [...] Nesta assembléia, foi convocada uma sessão
especial para tratar do tema das drogas no mundo. Como umas das
conseqüências desta sessão, todos os países que compõem a ONU
concordaram com a importância de, entre outras medidas nas áreas de
drogas, que os países tivessem, cada qual, sua política nacional sobre
drogas [...]. O Brasil foi um dos signatários deste compromisso, a partir
daí, criou a SENAD que teve como primeira missão realizar um fórum
nacional para que a sociedade viesse trazer suas contribuições para aquilo
que viria a ser a política nacional sobre drogas (2006, p. 50).

Para recuperar mais um traço a esse vínculo histórico e estrutural das

políticas brasileiras ao proibicionismo, quando se analisa o texto da PNAD, essa
política tomou de empréstimo as posições duras da XX UNGASS, de 1998:
“Buscar, incessantemente, atingir o ideal de construção de uma sociedade livre
do uso de drogas ilícitas e do uso indevido de drogas lícitas” (BRASIL, PNAD,
2005, p. 13, grifos meus). Trata-se do primeiro pressuposto da PNAD, cuja
afirmação atualiza o proibicionismo e nega a própria história humana de recorrer
ao uso de substâncias especiais para diversos fins: festivos, religiosos, lúdicos e
curativos. Nega, ainda, o desenvolvimento da modernidade que propiciou de um
lado a produção das drogas, enquanto potentes substâncias terapêuticas e, do
outro, a produção e comercialização lucrativa de mercadorias indutoras de
prazeres e sofrimento incomensuráveis. Como, então, estimar ser factível uma
sociedade sem uso de drogas? Não estaria sendo atualizado o “monstro” para
 317

recrudescer a resposta pública de “guerra às drogas”, curiosamente quando havia

sido encerrada a polarização da Guerra Fria (1947-1989)? Novos objetos sociais
deveriam ocupar as políticas de segurança contra o “inimigo externo” e “interno”
de uma nação?
O itinerário da trajetória da matriz proibicionista estadunidense, seu
rescaldo no âmbito das Convenções das Nações Unidas e as diversas versões
proibicionistas nos planos nacionais, seguramente, davam margem para que a
produção e circulação das mercadorias drogas sofressem uma radicalização da
ação repressiva do Estado, após o fim da Guerra Fria, conforme apresentado na
periodização proposta por essa tese.
Não obstante essa intervenção repressiva transnacional, Olmo (1990)
observou que, na década de 1980, os Estados Unidos já contavam “com o maior
número de consumidores de drogas de toda a sua história, e particularmente de
cocaína e maconha” (1990, p. 55). E Olmo acrescenta:
A ênfase central recai sobre a aplicação da lei. Daí que os recursos
humanos do DEA129 em 1973 tenham sido de 1 mil e 423 agentes, com um
orçamento de 74 milhões e 900 mil dólares, enquanto em 1985 aumentou
para 2 mil e 429 agentes e um orçamento de 359 milhões e 500 mil
dólares. Em geral, o governo federal gastou na aplicação da lei 708
milhões em 1981 e 1 bilhão e 200 milhões em 1985. Em contraste, o
orçamento para programas do Departamento de Educação baixou de 404
milhões em 1981 para 253 milhões em 1985. Contraste que deu lugar a
divergências entre diferentes setores do governo, ainda mais quando se
observa que o problema aumenta a cada ano apesar de tantos programas.
Trata-se de um problema doméstico, mas se considera que o campo de
batalha está fora do país (1990, p. 63).

Esta política falida quanto à retórica de reduzir a demanda por drogas,

também se fortaleceu nos Estados Unidos ao longo da década de 1990. Marlatt
(1999) observou a distribuição percentual da alocação financeira no ano fiscal de
1997: 15,2 bilhões de dólares na estratégia de controle das drogas em
contraposição aos parcos recursos financeiros liberados para as políticas de
prevenção e tratamento.
Somente 33% do orçamento foi destinado às iniciativas para redução da
demanda por drogas (por exemplo, prevenção e tratamento). Apesar de
consideráveis retóricas afirmando o contrário, o nível relativo de

129
O Drug Enforcement Administration (DEA) foi criado em 1973, nos EUA, no Governo Nixon, vinculado
ao Departamento de Justiça, como instância de comando único para coordenar e implementar as funções de
informação e investigação relacionadas com a repressão às chamadas drogas ilícitas.
 318

investimento nos programas de redução de demanda no controle de

drogas federal vigente é praticamente idêntico à proporção investida na
prevenção e no tratamento durante a década de 80 – aproximadamente
30% (MARLATT, 1999, p. 246).

Esse tipo de agenda não apresenta do ponto de vista de suas temáticas

uma novidade, considerando que a associação drogas e crime vinha ampliando os
objetos de combate associados às políticas de controle das drogas: corrupção,
lavagem de dinheiro, tráfico de pessoas e terrorismo. Olmo (1990) também
demonstrou a construção dessas associações já a partir da década de 1970, mas
de forma incisiva identificou fontes que descortinaram amplo acordo entre o
narcotráfico e o setor financeiro mundial.
[...] com relação ao aspecto econômico da drogas, é significativo que já em
1980 “o DEA havia detectado importantes fugas de capital em direção a
contas bancárias situadas fora dos Estados Unidos no valor de mais de 2
bilhões de dólares acumulados por vendas de cocaína e maconha.
Comprovou-se igualmente na época que 31 dos 250 bancos de Miami
haviam sido cúmplices das fugas e que cinco deles eram propriedades de
“narcotraficantes”, que enviavam seu dinheiro à Suíça, Panamá, Bahamas
e outros locais para ser lavado e introduzido novamente nos Estados
Unidos através de investimentos legais (1990, p. 55-6).

A associação entre drogas e corrupção, lavagem de dinheiro, tráfico de

pessoas e terrorismo se tornou a agenda do Escritório das Nações Unidas contra
Drogas e Crime (UNODC), vinculado à Organização das Nações Unidas, com
inserção em 21 países130, dentre eles o Brasil, com sede no Ministério da Justiça.
Drogas ilícitas são um problema global, pois mais de 200 milhões de
pessoas consomem essas substâncias de forma abusiva em todo o mundo
[...]. Há uma relação direta entre drogas e aumento do crime e da
violência. Os cartéis do narcotráfico enfraquecem governos e corrompem
atividades empresariais legais [...]. O custo financeiro é expressivo
(UNODC – folder oficial sem ficha cartográfica).

130
O Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crime (UNODC) foi a nova designação assumida em
2001 pelo então Programa das Nações Unidas para o Controle Internacional de Drogas (UNDCP). A sede da
UNODC é em Viena, Áustria e seus escritórios são localizados nos seguintes países: Afeganistão, Barbados,
Bolívia, Brasil, Colômbia, Egito, Índia, República Islâmica do Irã, Quênia, República Democrática do Laos,
México, Myanmar, Nigéria, Paquistão, Peru, Federação Russa, Senegal, África do Sul, Tailândia,
Uzbequistão, Vietnã. Menos do que simplesmente relacionar os países, cabe aqui perguntar que lógicas
subjazem à escolha desses países? Pode-se observar que países com padrão de desenvolvimento avançado não
constam nessa relação.. A UNODC possui um “escritório de ligação de Nova York”.
 319

A interconexão entre drogas e crime, terrorismo e segurança pública

também orientou a criação da Coordenadoria de Crimes e Ilícitos Transnacionais
(COCIT) do Ministério das Relações Exteriores (MRE), no Brasil.
Drogas se constituem em um assunto em si de muita amplitude, mas
sempre relacionado aos crimes: armas, tráfico, lavagem de dinheiro. Há
uma continuidade entre eles. Assim, vejo a COCIT como uma peça para a
política brasileira como a SENAD e a Polícia Federal. O tema droga, no
final dos anos de 1990, em meio à divisão das Comissões das Nações
Unidas, tornara-se um tema do crime organizado. Havia uma necessidade
de expansão dessa lógica para a OEA e para o Mercosul. O Brasil, então,
criou a COCIT nos anos 2000 a 2001. [...] No caso do terrorismo, não se
pode perder as diferenças brutais: o Brasil está completamente afastado
dessa situação. O Brasil não mistura o terrorismo com outros crimes. A
pobreza pode levar ao crime, mas a motivação ao terrorismo vem de
questões religiosas, econômicas e culturais. Para o Brasil, há uma
separação entre crime nacional, transnacional e terrorismo (MRE, E1).

A associação drogas, pobreza e crime organizado vem servindo, também,

ao amplo processo de criminalização da pobreza e de penalização sobre aqueles
que vivem ao largo da sociedade de opulência (Wacquant, 2003) e Karan (2000)
nos ajuda a problematizar essa tendência.
A ampliação do poder do Estado de punir, alimentada pelos sentimentos
de medo e insegurança, fortemente instalados nas formações sociais do
capitalismo pós-industrial, em que ao neoliberalismo econômico se soma
um neoautoritarismo no campo do controle social, encontra campo
essencialmente fértil neste tema das drogas qualificadas de ilícitas, onde o
mistério e a fantasia que as cercam, as falsas informações que
apressadamente as associam às ameaças reais ou imaginárias do mal
definido fenômeno da chamada criminalidade organizada, e o
superdimensionamento das eventuais repercussões negativas da
disseminação de suas ofertas e demandas, comovendo e assustando,
provocam a busca dos rigores da repressão, da maior intervenção do
sistema penal, como alternativa tão palpável, quanto irreal, de solução
(KARAN, 2000, p. 151).
 320

5.2.3 A implementação de políticas diferenciadas para a área das

drogas no Brasil a partir de 2003

O que se intenciona nesse último item da tese é demonstrar que parte das
forças contestatória ao proibicionismo das drogas no país esteva viva desde o final
da década de 1990 e resistiu ao fortalecimento da repressão na área. Assim,
atores críticos articulavam-se, ainda em 1998, para contribuir para uma desejada
derrocada no plano internacional dessa matriz frente à eminência da XX UNGASS.
Atores como o então candidato à Presidência da República, Luís Inácio Lula da
Silva, e o Bispo Católico de São Félix do Araguaia, Pedro Casaldaliga,
subescreveram uma carta com outros atores internacionais – Rosa Del Olmo
(criminóloga da Venezuela), Adolfo Perez Esquivel (Prêmio Nobel da Paz de 1980)
etc – para o Secretário Geral da ONU, Kofi Annan, em 01 de junho de 1998. Nesta
carta, afirmava-se que “a guerra global contra as drogas está causando agora
mais danos do que o uso indevido de drogas, maior fortalecimento do mercado
ilícito, aumento da criminalidade”, restringindo à autonomia das nações para
interromperem o crescimento das “medidas mais punitivas e mais caras para o
controle das drogas” (Disponível: www.psicotropicus.org).
Sabemos, no entanto, que tivemos a reeleição de FHC para a Presidência
da República e, no plano internacional, uma UNGASS (1998) de corte
proibicionista, no máximo, exortando para que houvesse um “equilíbrio entre as
ações de redução da oferta e de redução da demanda”. Mas como realizar esse
“equilíbrio”, se vimos que os próprios organismos multilaterais e bilaterais da área
alocaram financiamento em projetos no Brasil fundamentalmente para a área da
segurança, de 1999 a 2003? Não seria a área das drogas, das políticas oficiais
das drogas, espaços potentes para alocação de fundos públicos em áreas
estratégicas do capital: arma, tecnologia de informação e segurança etc?
Enquanto que a promoção e prevenção ao uso indevido de drogas, filhas pobres
das políticas proibicionistas, podem aplicar fundo público em quê? Na área de
serviços como propaganda, cursos à distância, cursos presenciais, formação de
 321

recursos humanos, insumos da saúde com baixo valor de mercado (kits para
redução de danos: para usuários de cocaína injetável, compartimentos com
seringas, gorrete, água sanitária etc.; para os usuários recentes de crack, oferta
de cachimbos de silicone e manteiga de cacau, ambos com preservativos)?
Trata-se de uma profunda desigualdade na luta de interesses entre essas
perspectivas, quando a tendência proibicionista parece ocupar o Estado para a
realização de fins privados, seja para garantir o prestígio corporativo de certas
profissões seja para garantir a realização do lucro para certas frações da classe
capitalista.
As agências das Nações Unidas estimam em 400 bilhões de dólares a
receita anual gerada pela indústria ilegal de drogas, ou o equivalente a
aproximadamente oito por cento de todo o comércio internacional. Essa
indústria fortaleceu o crime organizado, promoveu governos corruptos em
todos os níveis, corroeu a segurança interna, estimulou a violência e
distorceu tanto as leis de mercado quanto os valores morais. Essas são as
conseqüências não do uso de drogas em si, mas de décadas de políticas
fracassadas e inúteis de guerra às drogas (Carta Pública à Kofi Annan, 01
de junho de 1998).

No entanto, a análise dos reais interesses que determinam a longevidade

da matriz proibicionista e a batuta ainda nas mãos de líderes estadunidenses não
nos autoriza a qualificá-la como “fracassada”. Estamos num período histórico de
aprofundamento da barbárie a nível global e não houve na história do
desenvolvimento do capital – não confundir com modo de produção capitalista –
interposição valorativa que freasse “espontaneamente” a voracidade de sua
acumulação. Portanto, todo o sofrimento humano e dispêndio de fundos públicos
para minorar os danos relacionados às conseqüências clínicas e sociais da
materialidade do proibicionismo, não me parecem ser suficientes para limitar, se
não interromper, a hegemonia dessa matriz.
A sociedade brasileira em período de vigência da democracia política viveu
mais um golpe à sua possibilidade de aprofundamento dos princípios da liberdade
e dignidade humana. A PNAD trouxe já em seu nome a ancoragem à matriz
proibicionista: Política Nacional Antidrogas. O termo “antidrogas” foi pior do que o
antecessor “entorpecente”, também do Direito Penal demonstrando de forma
explícita o seu vínculo com uma resposta pública eminentemente militarizada, que
não se confundia como direito social ratificada na Constituição Federal de 1988.
 322

A expectativa com a chegada de Lula ao Palácio do Planalto em 2003

mobilizou atores mais críticos ao proibicionismo. Justamente, aqueles que
liderados pela saúde e pelos direitos humanos já avançavam em políticas no
período anterior, sendo a redução de danos o caso mais exemplar. Havia outras
forças críticas operando no interior da SENAD e que foram potencializadas com as
iniciativas coletivas de proposição dos fóruns nacionais antidrogas. Assim, com a
concentração de expectativa de uma virada na política de drogas no país face à
entrada do novo governo, esperava-se que, inicialmente, seria derruído o modelo
administrativo estruturado com implantação da SENAD, na medida em que ela se
vinculava à área da segurança.
Entrevistada: Havia muita pressão do Ministério da Saúde e do Ministério
da Justiça, no sentido que entendiam que a SENAD deveria estar dentro
de um desses ministérios, e o presidente entendeu que não, dizendo
claramente que o tema droga perpassa vários ministérios. Não é um e
nem outro, e depois [...] isso acabou se consolidando em termos muito
fortes [...]

Entrevistador: Houve esse tensionamento inicial?

Entrevistado: Houve. No início do governo havia sim uma tensão explícita

com os ministérios. Era uma coisa legítima de se discutir, mas era uma
questão que “não houve discussão” entre técnicos, nem mesmo
autoridades no nível Secretário. Foi uma discussão do Presidente da
República com os Ministros. Claramente a decisão foi entre o Presidente e
os Ministros. Havia o Ministro Márcio Thomaz Bastos que era, até então, o
Ministro da Justiça e queria muito levar a SENAD, porque ele achava que
como já tinha a área de repressão na Polícia Federal, ele achava que seria
importante estar os dois juntos. E o Presidente não quis, porque achava
que a redução da demanda não poderia estar aliada, vinculada como no
passado já havia estado (SENAD, E3).

No entanto, segundo essa fonte, a ratificação da SENAD na estrutura do

Gabinete de Segurança Interinstitucional da Presidência da República foi motivada
por uma tensa decisão de mantê-la autônoma e transversal aos ministérios.
Parece-me, porém, que tal decisão, que deu continuidade à estrutura institucional
anterior, permitiu oferecer no plano internacional a feição de ser o tema prioritário
para o governo brasileiro e controlado por agentes da segurança, como requeria
os atuais marcos normativos e jurídicos desse âmbito.
O governo Lula mudou tudo, menos a política de drogas. Ele já sabia que
a Política Nacional Antidrogas havia sido elaborada com consulta popular
e por especialistas. Mas ele pediu duas novas coisas: que tal política se
desse de forma descentralizada e intersetorial (SENAD, E2).
 323

Junto com a expectativa frustrada de ruir a extrutra organizacional da

SENAD, havia outra de natureza mais profunda e relevante: assegurar uma nova
proposição nacional para a política pública para a área das drogas refratária ao
proibicionismo.
O Presidente empossado incluiu um capítulo específico para a questão
intitulado “Redução da demanda de drogas no Brasil” na Mensagem ao Congresso
Nacional do mesmo ano. Como se tratava do início do seu primeiro mandato
(2003-2006), a inclusão do tema das drogas nesse documento apontou a sua
manutenção na agenda pública brasileira, e sua direção parecia indicar uma “nova
agenda” para as políticas de drogas.
A construção de nova agenda nacional para a redução da demanda de
drogas sinaliza para a necessidade de centrar esforços na integração das
políticas públicas setoriais com a Política Nacional Antidrogas, com vistas
a ampliar o alcance das ações, otimizar o emprego dos recursos públicos
e maximizar os resultados para a sociedade. Outro ponto a considerar é
que [...] é preciso descentralizar131 a ação em nível municipal, permitindo a
condução local das atividades de redução da demanda, devidamente
adaptadas à realidade de cada município. [...] Registre-se, também, a
importância de estreitar as relações com a sociedade e com a comunidade
científica [...] (Brasil, Mensagem ao Congresso Nacional, 2003: 132).

Os atores que trabalharam nessa proposta, apresentada pelo novo

Presidente, pareciam se aproximar da defesa dos princípios das políticas sociais
públicas recentes, ou então, retomar algumas experiências vividas nas “iniciativas
pontuais”: a defesa da descentralização da política e do fomento da participação
societária para sua materialidade. Observa-se, ainda, que o título do capítulo
refere-se à “redução da demanda” e não ao território mais fecundo do
proibicionismo, a “redução da oferta”.
No entanto, essa divisão escamoteia o fundamental: podemos ter ações de
redução da demanda, como atividades sócio-educativas e de tratamento para
usuários de drogas, que se orientam por um veio proibicionista: “- Não use drogas!
Droga mata”. E, por outro lado, podemos ter atores da segurança nutridos com um
debate crítico sobre sua área que podem ser aliados importantes para sustentar
uma forma tolerante de conviver com a experiência do uso das drogas. Por isso,

131
A pesquisa de Garcia e Leal (2007) é importante para demonstrar que a indicação de descentralizar a
política de drogas no país não vem contando com o controle social dos conselhos da área na esfera municipal.
 324

optei ao longo da tese em não recuperar esses dois eixos das políticas
internacionais e nacional da área das drogas – “redução da demanda” e “redução
da oferta” –, pois, tendem a fazer associações imediatas no senso comum
referidas aos setores competentes para realizá-los (educação, saúde, associações
religiosas etc.), mas não explicitam o substrato ético-político que orienta suas
ações.
[...] em 1998, a Assembléia Geral da ONU, em Nova York, [...] abriu para
todas as delegações de todos os países uma discussão que envolvia três
declarações, das quais se deveria chegar a um comum acordo: seriam
votadas e assinadas. Uma chamada de “Declaração Política” sobre
drogas, outra chamada “Declaração dos Princípios Diretores para a
Redução da Demanda de Drogas” e uma outra que dizia mais a respeito
de um controle sobre os produtores, as substâncias químicas [Medidas de
Fomento da Cooperação Internacional] etc. O Brasil aderiu a todas as três
declarações: assinou e aderiu como mais um compromisso internacional,
além daqueles que ele já tinha, porque o Brasil é signatário das
convenções da ONU sobre drogas (SENAD, E2).

Trata-se de um exemplar recente de que a apropriação do conceito de

“desenvolvimento desigual e combinado” para a análise da política pública
brasileira de drogas pode ser pertinente, também, para apreendermos as
aparentes contradições da política internacional, que reúne políticas repressivas
às políticas tolerantes de drogas num arranjo desproporcional, porém, integrado.
De forma concomitante, como essa tese buscou analisar a política nacional às
drogas em seus nexos com a política internacional, mais do que demonstrar as
relações jurídico-institucionais entre elas, cabe sinalizar como esse tipo de
“desenvolvimento desigual e combinado” no plano transnacional das políticas de
drogas vem se materializando no Brasil, não como mera réplica imediata, mas
intermediada pelo tipo de soberania exercida pelo Estado brasileiro e pela
composição dos atores, interesses e idéias que se organizam no plano nacional.
Portanto, a despeito das diferentes competências dos denominados eixos
da “redução da demanda” e da “redução da oferta”, um exemplar superficial do
“desenvolvimento desigual e combinado”, considero que, na essência, uma
agenda pública ao definir a “Redução da demanda de drogas no Brasil” não
garante o seu endereçamento para uma proposta de reformas dessa política para
o país. Somente a análise do seu conteúdo associado à materialidade do que foi
 325

realizado no âmbito das políticas de drogas, permite aferir qual a direção que o
Brasil passou a adotar com o Governo Lula.
[...] o Lula assumiu. Ele mandou uma mensagem ao Congresso Nacional
dizendo que o Brasil deveria ter uma nova agenda para redução da
demanda de drogas. Então o que o Presidente dizia nessa mensagem?
[...] resumindo, ele queria a intersetorialidade, a descentralização e a
aproximação da comunidade científica. Isso eu posso te dizer porque eu
participei dessa elaboração, até nesses primeiros momentos. Aí, nesse
momento eu posso até falar melhor, porque foi quando eu cheguei na
SENAD (E3, SENAD).

Assim, foi observado a partir das fontes primárias coletadas que houve um
misto de continuidade ao proibicionismo e a intenção de fissuras importantes na
política de drogas, que, de forma apropriada, é referida pelos entrevistados como
uma “modernização” da política brasileira:
[...] o país tem uma legislação moderna, quer dizer, a lei de drogas é de
2006. Então, o país ainda está se ajustando à lei. A política também é uma
política moderna que foi realinhada em 2004, e que também traz preceitos
muito modernos (SENAD, E1).

[...] chegamos a conclusão de que a nossa política estava desatualizada.

Evidentemente que nós não poderíamos estar com essa [...] Política
Nacional Antidrogas, cuja primeira frase dizia assim: “buscar
incessantemente um país livre das drogas”. A gente não podia aceitar isso,
porque isso não existe! E aí a gente pensou num processo de
realinhamento da política, tá. Por quê? Porque nós tínhamos uma política.
Não era que dissesse assim: “-Ah, tenho que jogar fora e fazer outra!”.
Não! A política tinha coisas interessantes, o fato dela existir já era um
ponto positivo (SENAD, E3).

A partir de 2004, atores dos direitos humanos, saúde mental, associações

de usuários de redução de danos, educação, segurança e universidades
participaram do processo de “realinhamento da PNAD” (SENAD, E1, E2 e E3),
conduzido pela SENAD, quando se iniciou um processo de revisão de toda a
PNAD, resultando em 92% de alteração das suas propostas de origem. A nova e
atual política pública perdeu o termo “antidrogas” e nasceu como “Política
Nacional Sobre Drogas”. Seu primeiro pressuposto passou a reconhecer a
historicidade do uso de drogas na trajetória humana: “Buscar, incessantemente,
atingir o ideal de construção de uma sociedade protegida do uso de drogas
ilícitas e do uso indevido de drogas lícitas” (Brasil, SENAD, 2005: 10, grifos meus).
De forma mais recente, a Lei 11.754, de 23 de julho de 2008, finda o circuito de
declínio do termo “antidrogas” ao alterar o nome da Secretaria Nacional
 326

Antidrogas para Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e do Conselho

Nacional Antidrogas para Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas. Essas
mudanças de nomenclatura requerem observação para ser avaliada em que
medida apenas modernizam a retórica institucional, em que medida expressam o
avanço a um processo de pequenas fissuras às tendências hegemônicas de corte
proibicionista, ou simplesmente, reconfiguram uma ampliação do veio dos direitos
sociais no âmbito do “desenvolvimento desigual e combinado”.
Outra área sensível para avaliar qual foi a posição da SENAD para ações
refratárias ao proibicionismo pode ser como ela se relacionou com o setor da
saúde pública, através dos programas de redução de danos e, a partir dos anos
2000, com a estratégia da redução de danos na saúde mental. Segundo
representante do movimento de Redutores de Danos entrevistado por Machado
(2006):
Em relação aos programas de redução de danos, a SENAD, em alguns
momentos, se posicionou de maneira bastante favorável, em outros
apresentou resistências que não chegaram a inviabilizar a implementação
dessas ações no País (2006, p. 51).

Em alguns momentos, a SENAD assumiu posições que contribuíram para

a consolidação dos programas de redução de danos no Brasil: [...] o
Walter Maierovich, que assumiu a SENAD no início, era extremamente
aberto à redução de danos, inclusive aberto até demais, ele falava assim
coisas até muito ousadas, como terapias de substituição, salas para uso
seguro (2006, p. 51).

Os gestores entrevistados por Machado (2006), respectivamente, um ex-

gestor do Programa Nacional de AIDS e um ex-gestor da Saúde Mental,
ratificaram essa posição:
[...] a SENAD também produziu frutos muito bons, porque a SENAD
vivenciou aquilo que o CONFEN não pôde vivenciar, que foi o avanço dos
programas de redução de danos [...]. Tornou-se parceira da ABORDA
(Associação Brasileira de Redutores de Danos) de outras organizações de
redução de danos, fizemos muitos eventos juntos. O CONFEN, sem a
experiência prática de redução de danos gerou frutos; a SENAD, que tinha
tudo para dar errado, com a experiência de redução de danos trouxe frutos
bons (2006, p. 51).

Apesar de sustentar uma concepção antidrogas, a SENAD não inviabilizou

a expansão dos programas de redução de danos no Brasil, que possuem
uma concepção mais tolerante em relação ao uso de drogas (2006, p. 54).
 327

Esses depoimentos advindos de diferentes atores diretamente partícipes

das ações de saúde pública, que qualificam como a redução de danos foi apoiada
pela SENAD não deve implicar uma análise que não reconheça algumas tensões
nesse processo. Primeiro que confirmando a trajetória do “desenvolvimento
desigual e combinado” na área das políticas nacionais de drogas, não obstante as
lideranças da SENAD advirem de fileiras da segurança nacional, foi possível
incorporar de forma mais clara a defesa da redução de danos na política brasileira.
Segundo que, através da SENAD, houve investimento simultâneo do Executivo
Federal na qualificação e no financiamento das ações das chamadas
comunidades terapêuticas religiosas132. A SENAD parece adotar uma posição de
diálogo entre esses atores, reconhecendo a responsabilidade da saúde pública na
assistência ao usuário de drogas e, de forma simultânea, apoiar iniciativas
daqueles atores. Não me parece, no entanto, ser uma posição confortável, pois,
de um lado, demonstram dúvidas sobre a capacidade da saúde pública assumir a
liderança da responsabilidade da promoção, prevenção e atenção curativa aos
usuários.
O que eu posso te falar é o seguinte: a redução de danos, nós
entendemos que é uma maneira importante de se lidar com o problema.
Como o próprio nome diz, ela reduz os danos e te possibilita que você
primeiro mantenha o usuário vivo pra depois combater os males. A
posição que a gente assume é que a redução de danos não pode ser o
principal norte da política de tratamento do país. Ela é uma estratégia ou
uma metodologia adicional, mas ela não pode dominar o cenário (SENAD,
E1).

Como a atual política pública da saúde mental intitulada “A política do

Ministério da Saúde para a atenção integral a usuários de álcool e outras drogas”
é recente, apresentando os primeiros marcos normativos após a III Conferência
Nacional de Saúde, poder-se-ia somente avaliar tal posição como referida a
132
Por qualificação, estou entendendo as exigências normativas postas pela Agência da Vigilância Nacional
Sanitária (ANVISA) ao instituir a RDC Nº 101. de 30 de maio de 2001, que estabeleceu regulação técnica
disciplinando as exigênicas mínimas para o funcionamento de serviços de atenção a pessoas com transtornos
decorrentes do uso ou abuso de subtâncias psicoativas, segundo modelo psicossocial, também conhecidos
como Comunidades Terapêuticas. Essa resolução foi prorrogada por 90 dias pela RDC Nº 143, em 30 de maio
de 2003, a fim de que essas instituições pudessem se adequar as exigências técnicas requeridas. Porém, a
ANVISA deliberou nessa resolução que seria criado um grupo de trabalho para fazer um diagnóstico nacional
das comunidades terapêuticas. Quanto ao financiamento público a essas unidades, é possível observar na
prestação de contas da Subvenção Social da SENAD – transfere fundos públicos para instituições públicas e
privadas da área – que, anualmente, parte desses recursos vem sendo alocados em projetos desenvolvidos por
comunidades terapêuticas no país.
 328

necessária legitimação que uma política leva para convencer de sua pertinência.
No entanto, a redução de danos não se coloca apenas pela corporidade de
serviços para assistência ao usuário de drogas – Centro de Atenção Psicossocial
para Álcool e Drogas – mas como uma concepção ético-política contrária ao
substrato das políticas proibicionistas. Afirmar, então, a redução de danos, não por
fé, mas como requisição para se construir e consolidar uma base política de um
projeto de emancipação para a área das políticas de drogas, articulada às outras
lutas emancipatórias, está na ordem do dia.
De forma paralela à construção da Política Nacional sobre Drogas, que
passou a preconizar uma “sociedade protegida da droga”, atores da sociedade
brasileira se debruçavam sobre a revisão da legislação antidrogas do país. Parece
que, nesse aspecto, a promulgação da Lei Nº 11.343 (2006) também contou com
a assessoria da SENAD, contribuindo para retirar a aplicação da pena de privação
da liberdade para uso próprio e frente à posse das drogas controladas.
Todo processo legislativo de aprovação da nova lei de drogas, que levou
mais de dois anos, a SENAD coordenou com um grupo de governo. Isso
também foi um processo muito legal, o que aconteceu: o ministro Félix
[Gabinete de Segurança Institucional], que é o presidente do Conselho
Nacional Antidrogas, montou um grupo de governo, coordenado pela
SENAD, que tinha SENAD, Ministério da Saúde, Educação, Direitos
Humanos, Justiça, Polícia Federal, Advocacia Geral da União, Casa Civil.
Então, muito da nova lei de drogas tem a nossa participação e do governo
como um todo. [...] Então nós trabalhamos em todo esse processo da lei e
isso, você deve imaginar, quanta briga interna que deu, evidentemente
(SENAD, E3).

Além das posições distintas internas no Executivo Federal em disputa no

processo de construção e tramitação da nova lei, quando a mesma pergunta foi
realizada para a entrevistada do Ministério das Relações Exteriores, sua resposta
explicitou qual era o único território a não ser confrontado nesse processo
legislativo da área das drogas no país – o da segurança transnacional:
Entrevistador: No processo de sua elaboração, em sua opinião, quais
foram os temas mais difíceis para consenso no plano nacional frente aos
compromissos firmados pelo país no plano internacional?

Entrevistada: O Brasil não teve dificuldade. Não somos produtores como

Colômbia; para o Brasil só há empecilhos de natureza geográfica, como o
tamanho do país, e de natureza econômica. Eu não vejo problema
temático. O país é de trânsito. Temos dificuldades para coibir o
narcotráfico: a Política Federal tem 10.000 homens para todas as
responsabilidades da instituição. Não estamos com qualquer
 329

discrepância frente às recomendações internacionais (MRE, E1, grifos

meus).

Nesse sentido, creio que a nova legislação significa o reconhecimento,

trinta e cinco anos depois, de um importante dispositivo que já estava previsto na
Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas de 1971. Não obstante as
contradições internas que compõem a atual legislação, a não aplicação de pena
de privação de liberdade pode criar um caldo de exercício da liberdade de
pensamento, de manifestação sobre o uso de drogas e do próprio uso das
substâncias controladas. Trata-se de uma medida a ser acompanhada por
pesquisas avaliativas sobre os processos gerados com a aplicação cotidiana da
nova lei no país.
Chamou-me atenção que todos os entrevistados nessa pesquisa referem
que frente a essas mudanças internas da política de drogas no país, acrescida
com a posição geopolítica e geoeconômica do Brasil no mundo, em particular, na
América, o país nos fóruns multilaterais tem desenvolvido liderança no concerto
internacional.
Isso também tem nos rendido muitos elogios e muito reconhecimento no
cenário internacional – porque a lei tem uma lógica com a política nacional,
ela tem uma [relação] muito bacana! (SENAD, E3).

Entrevistada: A gente desenhou um processo de realinhamento. A gente

pediu apoio do Ministério das Relações exteriores [Seminário
Internacional]; os convites foram feitos pelo Itamaraty; nós convidamos
sete países – países que eram considerados com políticas de sucesso.
Então nós convidamos o Canadá, Itália, Portugal, Holanda, Suíça, Suécia
e Inglaterra, para virem nos falar.

Entrevistador: Nessa época, então, vocês não identificavam na América

latina uma experiência já bem-sucedida...

Entrevistada: Não. E eu posso dizer que acho que, mesmo hoje, o Brasil
deva ser o país mais avançado em termos de política de drogas. Nós
temos sido chamados em todos os fóruns, aliás, eu voltei do Paraguai
antes de ontem, onde eu fui chamada pelo Ministério das Relações
Exteriores do Paraguai, que agora está mudando o governo. Nesse
momento de transição, eles querem desenhar uma política e pediram
apoio do Brasil.
Então assim, nós chamamos aqueles países que eram conhecidos [...],
países que investiam em políticas, que estavam trabalhando e que não era
aquela política simplesmente da “guerra ás drogas”, como mais ou menos
nos Estados Unidos (SENAD, E3).
 330

E, nesse cenário, qual o lugar que cabe ao Ministério das Relações

Exteriores para a produção de uma política brasileira?
Cada órgão vê o problema da droga do seu ângulo e isso requer uma
negociação interna para estabelecer posições brasileiras. Definir as
posições brasileiras frente à redução da demanda, da oferta, do
acompanhamento dos usuários e da redução de dano requer fóruns de
negociações. Mas há uma necessidade de trocas internas no próprio MRE:
os da pasta do Mercosul, das Nações Unidas; o da Colômbia.
É o papel do Itamaraty: só o Itamaraty pode ouvir e reconhecer as
posições, considerando ser a droga um crime transfronteiriço, para
produzirmos uma síntese. Para isso analisamos as posições, lemos
estudos e jornais estrangeiros; solicitamos informações junto aos órgãos
da área e dos postos do MRE. Procuramos dar e manter a qualidade das
informações entre eles (MRE, E1).

Essa requisição de ser um espaço de oitiva, de articulação e negociação

entre atores e interesses do plano nacional e internacional, assessorando ações
do Executivo Federal e definindo as “instruções à delegação”, parece-me ser
espaço para aprofundar novas pesquisas frente a um objeto de política pública –
as drogas – reguladas por convenções. Não obstante, chamou-me atenção nas
entrevistas realizadas no MRE que, ao lidarem com as autoridades das pastas
setoriais das políticas públicas, as tensões internas aparecem em menor
intensidade. E caso os atores brasileiros convidados pelo MRE apresentem
divergências entre si, não passíveis de consensos, a tomada de uma posição
brasileira cabe ser definida pelo MRE, que coordena as delegações do país.
A documentação dos eventos é enviada ao posto respectivo do Itamaraty,
que atua como distribuidor. Quando se trata de uma agenda multilateral,
pode haver consulta aos órgãos relacionados e, aqui, na reunião limpa-se
tudo antes para se retirar a proposta brasileira. Podemos, ainda, fazer
consulta à coordenação dos outros países envolvidos. Quando é uma
reunião bilateral, também consolidamos a agenda antes (MRE, E1, grifos
meus).

Quando há uma reunião, a COCIT convoca os órgãos brasileiros e os

postos do MRE para se tirar as “instruções à Delegação”. No caso dos
órgãos brasileiros e conforme o tema, normalmente, são chamados o
Ministério da Saúde, a Vigilância Nacional Sanitária, o Departamento da
Polícia Federal do Ministério da Justiça e a Secretaria Nacional
Antidrogas. [...] O MRE lida com a cúpula dos órgãos e seus assessores
internacionais. As divisões internas entre os órgãos pouco chegam ao
MRE. Isso deve ficar nos conselhos. No MRE, deve-se tirar uma posição
brasileira (MRE, E2).

Portanto, as posições brasileiras na área das drogas, assumidas a partir do

primeiro terço dos anos 2000, parecem estar explorando as próprias tensões
 331

internas que implica o “desenvolvimento desigual e combinado” no âmbito da

política de drogas, mantendo um certo tipo de proibicionismo militar e repressivo e
integrando-o – assumiria o termo “modernizando-o” – com algumas fissuras
iniciais à hegemonia da estrutura repressiva às drogas. Embora a posição
brasileira não seja alinhada à posição mais dura da “matriz proibicionista”
estadunidense, nao permitindo a interferência direta de forças militares externas
no “combate às drogas” no território nacional, faz-se necessário atentar para o tipo
particular de proibicionismo que está em curso no país, que mantém uma resposta
privilegiada repressivo-militar ao problema drogas, embora combinando-a com
uma difícil ampliação dos direitos para essa área.
 332

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A mercadoria tem o passe livre que nenhum ser humano jamais terá
(SAVIANO, 2008, p. 17)

A afirmação de Saviano expressa a frenética mercantilização por que

passam os processos de produção e circulação de bens e relações capazes de
ganharem valor de troca nas relações mercantis da sociedade capitalista. Embora
tais mercadorias tenham algum valor de uso, busca-se estender as possibilidades
de realização de valor de troca para o incremento do metabolismo do capital nas
operações finais de consumo.
Nas operações de difícil comensuração sobre a mercantilização, a barbárie
também se desenvolve e se tornou cotidiana, vindo suas manifestações a justificar
e alimentar o próprio aprofundamento da barbárie pelo Estado sobre diversos
temas tomados como problemas societários. Nesse circuito, as drogas como
mercadorias especiais vem sendo apropriadas para fins de dominação
geoeconômica, geopolítica e cultural inscritas em projetos de hegemonia do
complexo industrial-militar e das nações. No entanto, as classes sociais, suas
frações internas e os vários setores da economia não são blocos homogêneos e,
nesse sentido, o controle sobre a mercantilização de certas drogas compõe
interesses com frações de classes, como os setores do complexo industrial-militar,
mas pode debilitar a potência de lucros de outras frações como os monopólios
farmacêuticos. Também se observa a proliferação de mercados ilícitos de drogas
sintéticas, que requerem a constituição de laboratórios e linhas de produção mais
sofisticadas do que os simples “laboratórios” para manufatura da cocaína. Como
lembra Saviano em seu trabalho jornalístico, os mercados ilícitos das mercadorias
têm sua origem na superprodução de mercadorias que precisam chegar ao
consumidor seja pelo mercado lícito seja pelo ilícito, não importando para a lógica
impessoal da acumulação de capital sua origem legal.
No caso das mercadorias drogas, seus efeitos de alteração da percepção
da realidade são procurados por inúmeros usuários. No início do século XXI,
 333

“acentuam-se ainda mais a individuação e o individualismo, bem como a solidão.

Assim, nasce, mais uma vez, em âmbito nacional, continental e mundial, a
multidão de solitários” (IANNI, 2004, p. 211).
Com o estatuto médico-sanitário, somos impelidos no senso comum a
considerar as drogas como um bloco, esquecendo de suas particularidades
históricas, culturais e clínicas. A discussão recorrente de cada uma no plano
societário nacional e internacional pode contribuir para aumentarmos as poucas,
mas importantes experiências mundiais - Holanda, Califórnia nos EUA (COELHO,
2004) – de redefinição do seu valor de uso e oferecendo uma argumentação
contemporânea para se contrapor ao terror que envolve o tema. No entanto, essas
experiências e outras européias e americanas não estão tocando na unidade que
compõe a mercadoria: redefinir seu valor de uso e seu valor de troca.
Assim, estamos num período histórico em que já existem protagonistas de
matizes diferenciadas no plano internacional (Banco Mundial, UNODC, JIFE, DEA,
Rede Latino-Americana de Reforma das Políticas de Drogas, Drug Policy Alliance,
Observatório Europeu para o tema e outros) e nacional (SENAD, Ministério da
Saúde, Ministério da Justiça, a Polícia Federal, Centro Brasileiro de Informações
sobre Drogas Psicotrópics, Associação Brasileira de Estudos do Álcool e outras
Drogas, Associação Brasileira Multidisciplinar sobre Drogas, Psicotropicus, Rede
Brasileira de Redução de Danos e Direitos Humanos e outros) explicitando
diferentes posições a respeito da manutenção ou não do proibicionismo estrito e,
sobretudo, de como fomentar experiências substitutivas a esse modelo repressivo-
militar. Trata-se de uma forma de proibicionismo às drogas, que, embora em sua
matriz venha sendo liderado pelos Estados Unidos no cenário internacional, sua
base é assegurada por uma ampla articulação de frações de classes que
dominam a produção de armas pelo mundo inteiro133.

133
Essa produção na França, por exemplo, atualmente, ocupa o 4º lugar e só perde para os Estados Unidos,
Reino Unido e Rússia, não possuindo qualquer compromisso com a defesa dos direitos humanos.
A França é parte na discussão no Tratado sobre o Comércio de Armas (TCA), que
está sendo negociado na ONU para evitar que armas deságüem em locais de
conflito. Ao mesmo tempo, o Ministério da Defesa, ano passado, anunciou o
objetivo de aumentar as exportações de armas de 5,6 bilhões para 7 bilhões [de
Euros] (O GLOBO, 13/09//2009, p. 35).
 334

Na medida em que parte do mercado das drogas se realiza no âmbito da

ilegalidade, a circulação dessa mercadoria se associa de forma orgânica ao de
armas, como forma privilegiada para manter domínios territorias e políticos em
áreas onde se co-habita outras formas de violência e exploração humana.
Segundo a mesma matéria jornalística, vender armas, mesmo via mercados
legais, não vem sendo regulado por critérios seguros sobre sua destinação e uso,
o que, também, parece-me não ser exeqüível quando o “comércio de armas fala
mais alto do que considerações humanistas [...]: vendamos (armas) o máximo
possível, que é bom para a economia francesa” (O GLOBO, 13/09/2009, p. 35).
Da mesma forma, que a venda de armas de origem francesa contradiz sua
histórica defesa dos direitos humanos, o proibicionismo às drogas vem sendo
sustentada por uma malha geoeconômica e geopolítica mais extensa de
interesses mundiais, não restrita à liderança estadunidense na área. Manter a
centralidade da história do proibicionismo às drogas à direção dada pela política
externa de segurança dos Estados Unidos contribui para a compreensão do nível
de radicalidade que pode tomar a “guerra às drogas” no continente americano,
mas pode limitar a apreensão de outras determinações que sustentam o veio
comum belicista associado aos distintos proibicionismos examinados nessa tese,
em particular, o que se constituiu no Brasil.
O proibicionismo, aqui, parece estar sendo mantido pela difícil composição
entre posições repressivas e outras mais democráticas, porém, mantendo essas
diferentes e desiguais forças sob a liderança da força militar nacional.
Penso que a recente tendência de democratizar a construção da política
pública de drogas no Brasil, seguramente sob importantes limites para ser
considerada uma genuína experiência de base popular (GARCIA; LEAL, 2006),
requeira um tempo longo para reformar a política de drogas no país. A importância
da redução de danos na política brasileira pode ser a de promover uma vinculação
do debate aos direitos sociais e aos direitos humanos para uma área refém do
silenciamento, do terror do Estado e da ousadia intermitente, podendo ser
questionadas e reconstruídas novas formas de valor de uso para certas
mercadorias drogas. No entanto, não se pode esperar da redução de danos e de
 335

outras experiências alternativas e democráticas ao uso das drogas uma

apreensão e intervenção simultâneas sobre as transações geoeconômicas e
geopolítcas que envolvem a produção e realização do valor de troca dessas
mercadorias, cujo valor vem se realizando, em parte, no mercado ilícito, objeto da
repressão pública nacional e transnacional. Portanto, se as experiências nacional
e internacionais de despenalização do uso, que atingem diretamente a realização
do valor de uso das mercadorias drogas, não vierem acompanhadas de
intervenções estratégicas sobre a realização de novas formas de valor de troca
dessas mercadorias, teremos a manutenção da reprodução da barbárie na área
das drogas. A associação histórica, então, entre drogas – mercadorias – e crime
vem debilitando novas possíveis formas de regulação sobre a produção, o
financiamento, o comérico e o uso dessas substâncias.
O foco do debate público na mercadoria droga essencialmente pelo núcleo
duro da segurança pública vem resistindo a qualquer possibilidade de produção de
um novo tipo de mercado, na medida em que o “combate às drogas” vem servindo
ao recrudescimento da própria violência institucional. Então, dados sobre
quantidade e tipo de drogas apreendidas, rota geográfica do narcotráfico e outras
variáveis servem para elaborar mapeamentos justificadores de novos
investimentos do fundo público em novas ações da segurança. A quem interessa
manter, então, o estatuto repressivo médico-jurídico das drogas na atualidade?
Por onde e como se metaboliza esse capital? Que montante e percentual dos
fundos públicos estão sendo aplicados nas políticas produzidas pelo tipo de
proibicionismo em curso no país? Quem se beneficia dos fundos públicos
aplicados? Trata-se de perguntas, cujas respostas precisam se tornar de domínio
público e, aqui, em particular, daqueles cujas vidas são diretamente atingidas pelo
proibicionismo militarizado.
O simples convencimento de que parte do sofrimento a eles impingindo
advém menos da sua relação direta com a droga; de que não há formalmente
“droga legal” e “droga ilegal” e, sim, aquelas que foram escolhidas num dado
momento da história para tornar seu mercado aparentemente controlado, parece
ser uma problematização relevante para sair dos bancos de certas áreas da
 336

academia e da gestão para se tornar objeto de eventos culturais e científicos e de

reflexão política dos movimentos sociais. O tema do proibicionismo das drogas
vem aprisionando e realizando um genocídio concreto de parte da população que
não encontra a possibilidade de participar da sociedade de opulência. Portanto,
esse tema poderia ser enriquecido se continuar aprofundando seus nexos com
atores políticos que intencionam um processo mais amplo de emancipação
humana.
A presente tese, então, explicita haver uma sedimentação histórica de uma
estrutura repressiva às drogas no Brasil, que vem sofrendo críticas e iniciativas
mais incisivas de confronto, implicando um “desenvolvimento desigual e
combinado” em sua política da área, requerendo estratégias complexas nacionais
e internacionais para sua superação. Não obstante as importantes e recentes
conquistas legislativas e normativas da área das drogas no país, a possibilidade
delas não renovarem o proibicionismo, depende de lutas internas à área, lutas
corporativas profissionais e, finalmente, lutas por projetos societários
emancipadores, que atinjam diretamente a produção estrutural da barbárie. O
horizonte futuro não nos autoriza, infelizmente, a sermos otimistas sobre a
superação da barbárie (IANNI, 2004; WACQUANT, 2003) e, portanto, sobre a
produção de um enfrentamento ao problema drogas que reúna estratégias
articuladas de novas possibilidades reguladas de valor de uso e de valor de troca.
Se por um lado, a barbárie pode ser tomada pelo marxismo como
constitutiva do metabolismo do capital, o grau de barbárie acumulada na
atualidade impõe um quadro agudo e profundo de expressões desse fenômeno,
sobretudo sob a forma da violência, que termina por atingir representantes de
todas as classes sociais. Um exemplo atual dessa afirmação se deve à chamada
“epidemia do crack”. Tal droga começou a ser oferecida em certas áreas
metropolitanas e de fronteiras do país na década de 1980, mas seu uso ficou
razoavelmente inscrito aos despossuídos. No entanto, quando seu uso atingiu os
filhos das famílias ilustres, dos empresários, dos jovens universitários, começou a
ser exigida uma resposta do Estado. Provavelmente, como nos mostrou a revisão
histórica, o Estado brasileiro investirá na malha da saúde, oferecendo serviços
 337

curativos aos novos e velhos usuários do crack. Nessa malha integrada de

respostas repressivas e assistenciais, como as contradições compõem a produção
e reprodução da vida social, pode-se aproveitar o clamor social para incluir
experiências relevantes para a politização do problema, ampliar o desafio de
assegurar direitos sociais para um usuário que, até bem recentemente, só tinha
como certeza a privação de sua liberdade.
Os importantes debates sobre a descriminalização do usuário de drogas,
liberação das drogas e legalização das drogas não se confundem (BASTOS e
GONÇALVES, 1993; CARVALHO, 1996; FLACH, 1999). Embora a presente tese
não tenha revisado as principais idéias desses debates, minha opinião é de que o
tema das drogas enquanto objeto de políticas públicas reclama níveis de
regulação do Estado sobre sua produção, financiamento, comércio e uso. No
entanto, o que se destacou foi a base essencialmente repressiva, policialesca e
militar que atingiu a resposta do Estado nessa regulação, fortalecendo o valor de
troca da mercadoria droga no tráfico ilícito. Conceber, então, as drogas como
mercadoria foi uma das contribuições da tese, o que permite contribuir para o
debate já em curso sobre quais níveis de regulação do Estado em todas essas
áreas – produção, financiamento, comércio e uso – promoveriam direitos sociais
ao invés de genocídio aberto.
Portanto, as experiências em curso em certas nações ou regiões européias,
a do Canadá e, principalmente, as que explicitam as contradições do
proibicionismo às drogas nos Estados Unidos, são relevantes no âmbito das
relações internacionais. Contudo, nas outras nações, particularmente na América,
penso ser necessário examinar a estrutura repressiva das respostas públicas ao
problema drogas e, quiçá, como estratégia de luta por uma abordagem mais
democrática e tolerante da política de drogas e, de forma simultânea, redefinir a
economia política das mercadorias drogas. Esta tese ao examinar o caso
brasileiro, com o apoio de importantes fontes secundárias, buscou contribuir sobre
dois desafios fundamentais da política pública sobre drogas:
• O proibicionismo brasileiro, através do tipo de soberania exercido pelo
Estado, foi refratário às políticas de intervenção militar unilateral dos
 338

Estados Unidos para o suposto “combate às drogas” no território nacional.

No entanto, o tipo de proibicionismo constituído arregimentou as próprias
forças militar e policial do Estado para coordenar as ações sobre tal tema
na agenda brasileira, bem como influenciar os agentes da segurança de
outros países da América. Tal liderança vem possibilitando uma política
nacional “alinhada” às recomendações internacionais da área e, de forma
articulada, reconhecendo secundariamente as novas forças democráticas
para a área. A esse fenômeno nomeei de “desenvolvimento desigual e
combinado” da política de drogas no país, o que exige dos diversos atores
da área das drogas (saúde, direitos humanos, segurança pública,
assistência social, educação etc.) uma atenção multidimensional para a
efetiva produção de políticas emancipatórias;
• Como essa política atravessa a produção e realização de uma mercadoria,
as drogas, a possibilidade de ruir a tradição proibicionista da área só se
dará quando novas formas regulatórias incidirem não só sobre o valor de
uso (ex.: políticas de despenalização do usuário de drogas), como também
sobre o valor de troca.
Escrever uma tese com a responsabilidade de oferecer subsídios para uma
economia política marxista das drogas expressa a avaliação sobre os profundos e
multidimensionais desafios para erupção da estrutura repressiva nas políticas
públicas brasileiras, a qual também é potencializada e limitada pelas relações
internacionais. Ter me assentado no mirante do método marxista, propiciou-me
também limites para tratar da história das drogas e do seu proibicionismo no
Brasil, pois temas relevantes como o prazer, as relações de poder desenvolvidas
por atores da sociedade e que são concomitantes à análise dos posicionamentos
do Estado não foram explorados na presente tese. Portanto, o método marxiano
permitiu uma análise da economia política das drogas, mas deve me lançar ao
aprofundamento do diálogo com outras correntes do conhecimento.
A tese também expressa o desejo de que o tema das drogas componha as
pautas das lutas dos poucos, porém, relevantes movimentos sociais nacionais e
internacionais, que impõem uma ameaça à ordem planetária vigente.
 339

A soberania popular exige hoje uma moldura transnacional. O demos, a

comunidade política fundadora de direito, se ampliaria do nível municipal
ao nacional, e, deste, ao mundial, sem que desaparecessem os níveis
anteriores. [...] Nas condições atuais da sociedade global, todos os homens
são objetos de direito e de política, mas somente os membros das
democracias hegemônicas são plenamente sujeitos. É uma universalidade
assimétrica, na qual todos são destinatários de direito, mas só alguns são
criadores de direito. Trata-se de implantar uma verdadeira universalidade,
abrangendo os dois pólos do espectro político (ROUANET, 2003a, p. 48).
 340

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 349

APÊNDICE A

Breve periodização acumulação primitiva à fase monopólica do capitalismo

Existem controvérsias relativas às origens e à periodização do capitalismo,

face às ênfases dadas a um dos muitos traços peculiares que se pode atribuir a
esse modo de produção. Uma introdução apresentada e que não faz qualquer
concessão ao simplismo e ao esquematismo, pode ser encontrada no verbete
“capitalismo”. Segundo DESAI (1988) temos os seguintes marcos históricos:
As origens do capitalismo são reconstituídas de diferentes formas: alguns
explicam-nas pelo crescimento do capital mercantil e do comércio exterior,
outros vêem sua causa na difusão das transações monetárias no interior
do feudalismo pela comutação da renda e das obrigações feudais. Esse
debate diz respeito à transição do feudalismo para o capitalismo e está
referido principalmente à experiência da Europa Ocidental, onde o
capitalismo surgiu originalmente. Quaisquer que sejam as causas a que se
atribuem tais origens, o período que vai aproximadamente do século XV
até o século XVIII é geralmente aceito como a fase do capital mercantil do
capitalismo (1988, p. 52-3, grifos do autor).

A periodização histórica inicial do desenvolvimento do capitalismo

convencionou ser denominado de acumulação primitiva ou capitalismo
comercial ou mercantil, indo do final do século XV até meados do século XVIII,
conforme referido acima. Trata-se de um decurso temporal transitório da ordem
feudal à ordem burguesa, no qual o comércio e seus grupos mercantis
acumularam grandes capitais, e os trabalhadores, liberados gradual ou
repentinamente dos laços da servidão, deslocaram-se como nômades para as
áreas urbanas, desprovidos de tudo à exceção de sua força de trabalho. A
despeito de Portugal e Espanha terem sido pioneiros na navegação
intercontinental, a Inglaterra se tornou o caso mais clássico, onde se produziu de
forma mais intensa a acumulação primitiva.
Mas não foi apenas o acúmulo do capital mercantil que propiciou o
aparecimento dos compradores de força de trabalho: a outra face da
acumulação primitiva foi, quase no mesmo decurso temporal, uma
expansão ampliada daquele capital, também através de métodos que nada
 350

ficam a dever à barbárie praticada contra os camponeses (NETTO; BRAZ,

2006, p. 87).

Netto e Braz (2006) continuam com um fragmento de Marx:

A descoberta das terras do ouro e da prata, na América, o extermínio, a

escravização e o enfurnamento da população nativa nas minas, o começo
da conquista e pilhagem das Índias Orientais, a transformação da África
em um cercado para a caça comercial às peles negras marcam a aurora
da era de produção capitalista (2006, p. 87).

As atividades comerciais para a “pré-história do capital e do modo de

produção que lhe é próprio”, (NETTO; BRAZ, 2006), segundo Marx, foram
impulsionadas por uma ampliação e ruptura na produção mercantil simples, cuja
circulação de mercadorias sofreu uma alteração substantiva em sua transação e
em seu significado social.
A produção mercantil na sociedade feudal apresentava duas características
centrais. Tratava-se do trabalho pessoal dos mestres de ofício, artesãos e
camponeses, portanto, já havendo uma rudimentar divisão social do trabalho, e da
propriedade direta dos meios de produção por parte dos seus produtores. Na
produção mercantil simples, o produtor leva, então, sua mercadoria ao comércio
local para vendê-la por outras mercadorias necessárias para o seu consumo
pessoal ou para provê-lo de matérias-primas e instrumentos para a continuidade
do seu trabalho. O dinheiro entra apenas como meio de troca entre mercadorias
diferentes. Esse tipo de produção mercantil esteve presente já sob o escravismo e
dominou as práticas comerciais do século XIII até o incremento das Grandes
Navegações, no final do século XV. Neste momento, alteram-se as condições de
produção das mercadorias e, portanto, complexificam os grupos sociais e o
comércio.
O comércio marítimo tornou-se mais barato que o comércio terrestre
graças à invenção de navios rápidos, e áreas até pouco sequer
conhecidas pela Europa viram-se ligadas por um comércio que
compreendia escravos, metais preciosos e manufaturas simples (DESAI,
1988, p. 53).

A antiga solidariedade nas oficinas dos artesãos se dissolveu, surgindo uma

minoria de patrões que se enriqueceu às expensas de seus jornaleiros e
aprendizes. Um outro grupo social emergiu – os comerciantes – passando a
intermediar a relação, outrora direta, entre produtor e consumidor.
 351

Note-se que eles não participavam das atividades produtivas seja nas
áreas onde compravam, seja nas áreas onde vendiam: eram somente elos
de ligação entre esses espaços. Os seus ganhos (isto é, lucros) fundavam-
se na diferença entre o que pagavam e o que recebiam pela mercadoria
transacionada [...]. Recorde-se [...] que a futura burguesia terá origem
entre os grupos mercantis cujas fortunas cresceram enormemente nos
séculos XV e XVI (NETTO; BRAZ, 2006, p. 82).

Com a constituição das novas condições materiais para a produção

mercantil, na qual a demanda por mercadorias cresce e o emprego e posse do
dinheiro ganha centralidade, assistiu-se, até o século XVIII, o deslocamento entre
a produção mercantil simples à produção mercantil capitalista. Netto e Braz (2006)
demonstram essa assertiva:
As bases da produção mercantil capitalista são inteiramente distintas da
produção mercantil simples. Se ambas supõem a divisão social do
trabalho e a propriedade privada dos meios de produção, na produção
mercantil capitalista essa propriedade não cabe ao produtor direto, mas ao
capitalista (ao burguês). Aqui, desaparece o trabalho pessoal do
proprietário: o capitalista é proprietário dos meios de produção, mas não é
ele quem trabalha – ele compra a força de trabalho que, com os meios de
produção que lhe pertencem, vai produzir mercadorias. [...] Por agora, o
que importa sublinhar é que a produção mercantil capitalista, à diferença
da produção mercantil simples, assenta na exploração da força de
trabalho, que o capitalista compra mediante o salário. Os ganhos (lucros)
do capitalista, diferentemente dos ganhos do comerciante, não provêm da
circulação: sua origem está na exploração do trabalho – reside no
interior do processo de produção de mercadorias, que é controlado pelo
capitalista (2006, p. 83, grifos dos autores).

Portanto, pode-se aludir a uma determinação essencial, explicitada em

Marx e recuperada por Netto e Braz (2006):
[...] nem toda produção mercantil é produção capitalista, embora toda
produção capitalista seja produção mercantil o que especifica a produção
mercantil capitalista é o fato de ela se fundar sobre o trabalho assalariado
(o salário é o preço que o capitalista paga pela força de trabalho). [...] A
produção mercantil capitalista (ou burguês), que dispõe de dinheiro e
meios de produção (que, então, tomam a forma de capital), e aquele que
pode tornar-se o produtor direto porque está livre para vender, como
mercadoria, a sua força de trabalho – o proletário (ou operário) (2006, p.
84).

Como a riqueza das sociedades onde rege a produção capitalista configura-

se em “imensa acumulação de mercadorias”, e a mercadoria, isoladamente
considerada, é a forma elementar dessa riqueza (MARX, 2003, p. 57), a
acumulação de capital depende da exploração da força de trabalho, portanto, do
 352

processo que Marx nomeou como a produção da mais valia para se referir à
apropriação do valor excedente pelo capitalista.
“A mais-valia se origina de um excedente quantitativo de trabalho, da
duração prolongada do mesmo processo de trabalho” (Marx, 2003, p. 231).
Porém, com o incremento das inovações tecnológicas a que se assistiu no
capitalismo, e seu conseqüente aumento de produtividade, mais adiante na
análise marxiana, haverá distinção entre o conceito de mais-valia absoluta e a
mais-valia relativa justamente pela forma como se repartiu da jornada de trabalho
o trabalho necessário à produção de mercadorias e o trabalho excedente.
Chamo de mais-valia absoluta a produzida pelo prolongamento do dia de
trabalho, e de mais-valia relativa a decorrente da contração do tempo de
trabalho necessário e da correspondente alteração na relação quantitativa
entre ambas as partes componentes da jornada de trabalho.
Para diminuir o valor da força de trabalho, tem o aumento da produtividade
de atingir ramos industriais cujos produtos determinam o valor da força de
trabalho, pertencendo ao conjunto dos meios de subsistência costumeiros
ou podendo substituir esses meios (MARX, 2003, p. 366).

Nessa questão, a circulação mercantil capitalista supôs a concorrência

como essência mais íntima do capital, seja pela concorrência intercapitalista seja
pela concorrência entre capital e trabalho. A concorrência134 na tradição marxiana
e marxista coloca-a “como o mecanismo pelo qual as leis do capitalismo operam
ou se impõem” (FINE, 1988, p. 74). Segundo Fine, Marx não abordou de forma
sistemática a análise da concorrência, embora ela apareça em momentos
dispersos ao longo de O Capital e em outras obras. Para Fine, chama a atenção
de Marx as “impressões enganadoras que são produzidas pelo processo de
concorrência” (1988, p. 75).
[...] as relações econômicas criadas pela concorrência são o oposto exato
de sua verdadeira base, efeito esse que se produz, geralmente, como
resultado do divórcio entre a perspectiva dos agentes econômicos
individuais e seu relacionamento com a economia como um todo (1988, p.
75).

134
No trabalho de Friedrich Engels, A situação da classe trabalhadora na Inglaterra, de 1845, também, pode
ser encontrado a discussão sobre a concorrência, havendo um item exclusivo para o seu debate. Ele a coloca
como “expressão mais completa da guerra de todos contra todos que impera na moderna sociedade burguesa.
(...) Os operários concorrem entre si tal como os burgueses” (1845 / 2008, p. 117).
 353

Uma dessas formas enganadoras parece ser o “mistério” da acumulação

capitalista, na qual sua aparência escamoteia o processo de produção da mais-
valia. Aqui, merece, mais uma vez, revisitar o texto marxiano:
O valor absoluto da mercadoria não interessa, por si mesmo, ao capitalista
que a produz. Só lhe interessa a mais-valia nela inserida e realizável
através da venda. A realização da mais-valia já pressupõe a reposição do
capital adiantado. Uma vez que a mais-valia relativa cresce na razão direta
do desenvolvimento da produtividade do trabalho e que o valor das
mercadorias varia na razão inversa desse desenvolvimento, e uma vez
que o mesmíssimo processo barateia as mercadorias e eleva a mais-valia
nelas contida, fica solucionado o mistério de o capitalista, preocupado
apenas em produzir valor-de-troca, esforçar-se continuamente para baixar
o valor-de-troca das mercadorias. [...] O desenvolvimento da produtividade
do trabalho na produção capitalista tem por objetivo reduzir a parte do dia
de trabalho durante a qual o trabalhador tem de trabalhar para si mesmo,
justamente para ampliar a outra parte durante a qual pode trabalhar
gratuitamente para o capitalista (MARX, 2003, p. 371-2).

Então, Fine, quando se referiu à concorrência, estava evocando a clássica

diferenciação entre concentração e centralização do capital, tão necessárias para
a produção da mais-valia relativa. Para a tradição marxiana, o primeiro estágio
propriamente dito do processo de produção do capital se deu predominantemente
através da concentração, investida de concorrência e crédito. De um lado, em
relação ao processo de trabalho, o capital existe como uma massa concentrada de
meios de produção à frente da massa de trabalhadores; e de outro, em relação ao
capitalista particular, representa a parte da riqueza social concentrada.
Esses aspectos do capital são, por sua vez, objeto de dois processos
distintos: o processo de crescente concentração através da acumulação,
que Marx chama de concentração do capital; e o processo de crescente
concentração através da concorrência e do crédito, que ele chama de
centralização do capital (SHAIKH, 1988, p. 57, grifos do autor).

Como o capitalismo supõe a acumulação de capital através da extração da

mais-valia, serão justamente os mecanismos do aumento da produtividade, da
concorrência e do crédito, que aumentaram a concentração nos dois processos,
ao favorecer os investimentos em grande escala na produção e ao estabelecer um
sistema de crédito, que tende a destruir parte dos capitalistas mais fracos, em
função da concorrência intercapitalista. Desta forma, as inovações tecnológicas
servem “para responder à pressão dos trabalhadores; mas também [...] é um
recurso do capitalista na concorrência com os seus pares” (NETTO; BRAZ, 2006,
p. 130).
 354

Portanto, a concentração do capital é uma condição para a acumulação

capitalista, a qual aliada com o processo de centralização – trata-se da
acumulação de capital pela fusão de capitalistas mediante cartéis, holdings e
trustes – promoveu o surgimento dos monopólios no âmbito da produção industrial
e nos setores bancário e comercial nos últimos trinta anos do século XIX.
Conforme afirma Netto e Braz (2006),
Ao longo do capitalismo concorrencial, a classe capitalista foi se
diferenciando em razão do volume de capital nas mãos de cada capitalista
– existiam grandes, médios e pequenos capitalistas. A concorrência entre
eles [...] era desenfreada e, naturalmente, os grandes capitalistas tinham
maiores chances de levar a melhor na luta que todos travavam ente si. Na
segunda metade do século XIX, especialmente na seqüência imediata da
grande crise de 1873, esse quadro será estruturalmente modificado: as
tendências do capital que já conhecemos, à concentração e à
centralização, confluíram na criação dos modernos monopólios (2006, p.
177, grifos dos autores).

Se no início da Revolução Burguesa na Europa, a burguesia se constituía

como classe revolucionária, seu objetivo exclusivo de formação dos lucros,
implicou, ao final de quase cem anos, já a partir da última metade do século XIX,
sua conversão em classe conservadora.
Registra-se, ainda, que a fase concorrencial do capitalismo foi
contemporânea ao reconhecimento do corpo teórico da Economia Política,
gestado desde o século XVII, e que, como teoria, intencionava apreender as “leis
naturais” que fomentavam as profundas mudanças nas relações sociais entre a
crise da ordem feudal à emergência da ordem burguesa.
A fase concorrencial do capitalismo permitiu, então, uma acumulação de
capital sem precedente e possibilitou as condições para o que Lenin denominou
de “fase superior do capitalismo”. Trata-se da nova fase do capitalismo – o
imperialismo –, cujo período inicial é identificado a partir da última década do
século XIX, quando um conjunto de mudanças estará sob efervescência na
direção do aumento dos lucros capitalistas através do controle dos mercados,
segundo Sweezy, citado por Netto (1996, p. 16): a formação das organizações
monopólicas; as disputas neocolonialistas; a refuncionalização da intervenção do
Estado sobre a economia e a política e o novo incremento das forças produtivas.
 355

Tal estágio imperialista foi contemporâneo, também, à segunda geração

dos teóricos do marxismo ocidental135, os quais, para Anderson (2004), foi forjada
num ambiente muito mais turbulento da Europa Ocidental, “quando o capitalismo
europeu começava a navegar na direção da tormenta da Primeira Guerra Mundial”
(2004, p. 29). Seus principais expoentes desempenharam um papel ativo nos
partidos nacionais comunistas e foram precoces em seu desenvolvimento: “todas
as figuras mencionadas escreveram um trabalho teórico fundamental antes de
completar trinta anos” (ANDERSON, 2004, p. 30). Trata-se de uma geração que
se preocupou com a dinâmica inaugurada naquela nova fase da acumulação do
capital. Assim, para recuperar parte do debate sobre o imperialismo, merecem
destaque os seguintes expoentes da segunda geração do marxismo ocidental:
• Lenin (Simbirsk / Volga, 1870 – 1924) escreveu Imperialismo: etapa
superior do capitalismo (1916), no qual o articula com uma análise política
entre o belicismo imperialista e a exploração colonial, baseados na lei geral
de desenvolvimento desigual do modo de produção capitalista. A
fundamentação teórica de Lenin nesse “ensaio popular” se deu a partir de
sua leitura de Marx e apresentada em dois trabalhos de sua autoria,
escritos quase duas décadas antes. No folheto, Lenin resume em cinco
características o fenômeno do imperialismo:
(1) a “exportação do capital” adquire importância primordial, lado a lado
com a exportação de mercadorias; (2) a produção e a distribuição passam
a ser centralizadas por grandes trustes ou cartéis; (3) os capitais bancário
e industrial se fundem; (4) as potências capitalistas dividem o mundo em
esferas de influência, e (5) essa divisão é concluída, abrindo a
possibilidade de uma futura luta intercapitalista para redividir o mundo
(WEEKS, 1988, p. 187).

Como Lenin referia-se ao imperialismo como um processo de acumulação

em escala mundial na fase do capitalismo monopolista, ele criticou, então, Kautsky
135
O amplo espectro dos autores e temáticas abordadas no âmbito do marxismo no Ocidente a partir da
Revolução de Outubro de 1917, em meio às restrições estruturais que estarão se conformando no período
entreguerras, através do stalinismo e do fascismo, implicarão em um conjunto de traços heterogêneos para o
que Anderson trata como tradição do marxismo ocidental. De forma mais sistemática, podemos observar o
esforço de se apreender uma possível tradição para o marxismo desenvolvido no Ocidente após a Revolução
de 1917 com Merleau-Ponty (1955), em seu texto Les aventures de la dialectique; Merquior (1989), em
Western marxism, e na língua portuguesa, o livro de Anderson, Considerações sobre o marxismo ocidental,
também, com primeira edição em 1989. As tentativas de se realizar um balanço histórico da unidade do
marxismo ocidental por esses autores se deram em meio às profundas dificuldades para precisar qualquer
identidade sobre o termo.
 356

por ter definido o imperalismo como opressão e exploração dos países fracos e
empobrecidos pelos países poderosos. A ênfase atribuída às rivalidades entre as
nações é um traço distintivo entre a teoria do imperialismo de Kautsky e de Lenin,
na medida em que este confere atenção às rivalidades entre as diferentes classes
dominantes, representadas pelos Estados nacionais.
• Rosa Luxemburgo (Zamosc / Galícia, 1871 – 1919) – publicou Reforma
social ou revolução, em 1899, e A acumulação do capital, em 1913, onde
nesta compreendeu o imperialismo como uma luta e necessidade das
formações sociais capitalistas de tentar realizar de forma ampliada a mais-
valia sobre as formações sociais periféricas.
• Rudolf Hilferding (Viena, 1877 – 1941) – publicou em 1910, O capital
financeiro. Atento à análise de Marx sobre o impacto do sistema de crédito
sobre a centralização do capital e, em particular, para a formação das
sociedades anônimas, inaugurando um novo período de acumulação
capitalista – o imperialismo –, Hilferding apresentou um quadro sobre a
complexificação da composição da classe detentora do capital no período.
A oferta do crédito sob juros pelos bancos ao capital produtivo – industrial –
estabeleceu novos fluxos para a repartição da mais-valia.
• Bukharin (Moscou, 1888 – 1938) – foi jornalista e colaborador com Lenin já
antes da Primeira Guerra; escreveu O imperialismo e a economia mundial,
em 1915; publicou sua crítica à Rosa Luxemburgo na obra Imperialism and
the Accumulation of Capital, em 1924; e publicou, ainda, Teoria do
materialismo histórico, em 1921.
Para Anderson, então, a segunda geração do marxismo ocidental “aceitava
a premissa de que era de importância vital decifrar as leis fundamentais do
movimento do capitalismo na nova fase de seu desenvolvimento histórico”
(ANDERSON, 2004, p. 32). O imperialismo e suas tendências tornaram-se um dos
eixos centrais do debate, atentando-se para a reprodução ampliada do capital;
para a relação econômica mundial entre periferia e centro, a fim de se realizar a
mais-valia; e para a expansão militar de natureza estrutural.
 357

Já Netto (1996), apoiando-se em Sweezy e Mandel, sumariou seis

fenômenos típicos da economia na fase monopólica, que merecem ser transcritos
dado à qualidade dos principais itens selecionados como, ainda, a sua atualidade:
a) os preços das mercadorias (e serviços) produzidas pelos monopólios
tendem a crescer progressivamente; b) as taxas de lucro tendem a ser
mais altas nos setores monopolizados; c) a taxa de acumulação se eleva,
acentuando a tendência da taxa média de lucro [Mandel (...)] e a tendência
ao subconsumo; d) o investimento se concentra nos setores de maior
concorrência, uma vez que a inversão nos monopolizados torna-se
progressivamente mais difícil (logo, a taxa de lucro que determina a opção
do investimento se reduz); e) cresce a tendência a economizar trabalho
“vivo”, com a introdução de novas tecnologias; f) os custos de venda
sobem, com um sistema de distribuição e apoio hipertrofiado – o que, por
outra parte, diminui os lucros adicionais dos monopólios e aumenta o
contingente de consumidores improdutivos (contrarrestando, pois, a
tendência ao subconsumo) (NETTO, 1996, p. 16-17).

O imperialismo tem na década de 1890 o período evocado, então, da

inauguração da fase monopólica do capitalismo, em seu momento clássico, e
parece perdurar sob novas configurações até os dias atuais.
Segundo Netto e Braz (2006), convergiu para esse período, desde a
segunda metade do século XIX, quatro fenômenos relevantes e interpendentes:
um de natureza sociopolítico; um técnico-científico e dois estritamente
econômicos. Os de natureza econômica refere-se à nova atividade econômica
inaugurada com os monopólios modernos e com a refuncionalização do papel dos
bancos, cujos processos expressaram à tendência à concentração e centralização
do capital numa fusão entre capitais monopolistas industriais e bancários: o capital
financeiro.
O surgimento dos monopólios industriais ocorreu mais ou menos
simultaneamente à mudança do papel dos bancos. Produtos da evolução
das “casas bancárias” que operavam ao tempo do capitalismo comercial,
os bancos, inicialmente, funcionavam como intermediários de pagamentos;
com o desenvolvimento do capitalismo, tornaram-se peças básicas do
sistema de crédito. Reunindo capitais inativos de capitalistas e a soma
das economias de um grande contingente de pessoas, os bancos
passaram a controlar massas monetárias gigantescas, disponibilizadas
para empréstimos – e a concorrência entre os capitalistas industriais
levou-os a recorrer ao crédito bancário para seus novos investimentos.
Nesse contexto, os bancos contribuíram ativamente para implementar o
processo de centralização do capital (2006, p. 178, grifos dos autores).

Já o fenômeno de natureza sociopolítico se refere às lutas de classes

abertas com o Movimento de 1848, que mesmo sob a derrota dos trabalhadores,
 358

permitiu às lideranças operárias compreenderem o antagonismo de seus

interesses com o da burguesia, tornada classe conservadora. De outro lado, a
possibilidade da formação de uma consciência de classe operária produziu para
segmentos da burguesia a exigência de avaliar suas respostas estritamente
coercitivas ao movimento operário, via Estado, a fim de garantir as condições
mínimas para a reprodução da força de trabalho. Tratava-se de propostas de
“reformas sociais que reduzissem os efeitos da exploração sobre os
trabalhadores” (2006, p. 175, grifos dos autores), mas que mantivessem de forma
crescente as garantias para a reprodução da produção do capital.
O fenômeno de natureza técnico-científico se deu em virtude de crescentes
mudanças tecnológicas observadas no último terço do século XIX, conhecida
como a “segunda revolução industrial”. Chama, aqui, atenção a contribuição da
química para o incremento de novos insumos, mercadorias e meios de produção
para a indústria moderna e a própria criação da indústria farmacêutica, segundo
Netto e Braz (2006):
[...] a aplicação da química permite obter papel a partir da polpa de
madeira (1855) e alumínio a partir da bauxita (1886) e revoluciona a
produção de álcalis e de tintas e colorantes e dá nascimento à indústria de
fármacos (2006, p. 176).

A manipulação industrial do aço substituiu as pequenas fundições semi-

artesanais e foi fundamental para a produção de bens de produção, como mais
tarde ofereceu apoio à metalurgia das indústrias de armas, setor fundamental da
dinâmica imperialista (PERLO, 1969).
Nesse circuito, cabe retornar parte do debate sobre a mercadoria no âmbito
da teoria marxiana. Um ponto inicial e fundamental se refere à unidade entre valor
de uso e valor de troca.
Marx empreendeu esforços para analisar a síntese e a qualidade distinta
entre valor de uso e valor de troca, dando especial atenção ao que forma o valor.
“Como valores-de-uso, as mercadorias são, antes de mais nada, de
qualidade diferente; como valores de troca, só podem diferir na quantidade, não
contendo, portanto, nenhum átomo de valor-de-uso” (MARX, 2003, p. 59).
 359

Do que Marx estava tratando? Ele introduzia a teoria do valor-trabalho para

entender a massa homogênea de valor contida nas mercadorias, que permitia sua
permutabilidade com outras, mas, de forma diametral, reconhecia no mesmo
grupo de mercadorias a coleção heterogênea de valores de uso, que impediam do
ponto de vista qualitativo sua comparabilidade.
Se prescindirmos do valor-de-uso da mercadoria, só lhe resta ainda uma
propriedade, a de ser um produto do trabalho. Mas, então, o produto do
trabalho já terá passado por uma transmutação. Pondo de lado seu valor-
de-uso, abstraímos, também, das formas e elementos materiais que fazem
dele um valor-de-uso. Ele não é mais mesa, casa, fio ou qualquer outra
coisa útil. Sumiram todas as suas qualidades materiais. Também não é
mais o produto do trabalho do marceneiro, do pedreiro, do fiandeiro ou de
qualquer outra forma de trabalho produtivo. Ao desaparecer o caráter útil
dos produtos do trabalho, também desaparece o caráter útil dos trabalhos
neles corporificados. Desvanecem-se, portanto, as diferentes formas de
trabalho concreto, elas não mais se distinguem umas das outras, mas
reduzem-se, todas, a uma única espécie de trabalho, o trabalho humano
abstrato (MARX, 2003, p. 60).

Foley (1988, p. 266) ao discorrer sobre a teoria marxiana do valor-trabalho

ratifica essa posição quando analisa a relação entre a massa de valor de troca
com a quantidade de trabalho social total dispensado para a produção de
mercadorias: de um lado, o trabalho concreto, particular, que produz um valor de
uso particular, e, de outro, o trabalho abstrato como fonte de valor em geral. A
teoria do valor-trabalho recoloca o trabalho humano na centralidade da produção
da mercadoria, desnudando seu caráter trivial, misterioso, ao que Marx denominou
de fetichismo da mercadoria.
Vejamos o que é esse resíduo dos produtos do trabalho. Nada deles resta,
a não ser a mesma objetividade impalpável, a massa pura e simples do
trabalho humano em geral, do dispêndio de força de trabalho humana,
sem consideração pela forma como foi despendida. Esses produtos
passam a representar apenas a força de trabalho humana gasta em sua
produção, o trabalho humano que neles se armazenou. Como
configuração dessa substância social que lhes é comum, são valores,
valores-mercadorias. [...] O que determina a grandeza do valor, portanto, é
a quantidade de trabalho socialmente necessária ou o tempo de trabalho
socialmente necessário para a produção de um valor-de-uso. Cada
mercadoria individual é considerada aqui exemplar médio de sua espécie
(MARX, 2003, p. 60-1).

Assim, no processo amplo de mercantilização da vida social e de fetichismo

da mercadoria, o próprio trabalho se torna mercadoria. E as plantas “mágicas”,
“especiais”, também, podem ser analisadas à luz do processo de sua
 360

mercantilização e do impacto sobre o controle transnacional exercido sobre parte

do seu mercado.
 361

APÊNDICE B

ROTEIRO DA ENTREVISTA

Pesquisa de Doutorado: Curso de Pós-Graduação da Escola de Serviço Social

da Universidade Federal do Rio de Janeiro (ESS/UFRJ)

Políticas sociais públicas de drogas e sua modernidade transnacional:

o caso brasileiro

Identificação do pesquisador: Rita de Cássia Cavalcante Lima

• Docente da Escola de Serviço Social da Universidade Federal do Rio de
Janeiro
• Aluna do Curso de Pós-Graduação da ESS/UFRJ

Local da entrevista: _______________________________ Data: ____/____/2008

Entrevistado(a): __________________________________ Nº da entrevista: ___

1. Em sua biografia profissional e institucional, quais experiências considera

mais significativas para influenciar sua atual contribuição para as políticas
de drogas?

2. Na sua opinião, em que momento o problema das drogas entrou para a

agenda pública brasileira?

a. Por quê?

3. Na sua opinião, quais os fatores (políticos, econômicos e sociais) que

influíram para a aprovação, em 2001, da Política Nacional Antidrogas no
país?

4. Quais foram os atores que, de alguma forma, contribuíram para a

formulação dessa (associações profissionais; universidades; agências
multilaterais; associações de usuários; gestores públicos; conselhos de
direitos; Ong’s; legisladores etc.)?

a. Na sua opinião, alguma reivindicação ou setor não foi contemplado?

Por quê?
b. Na área das relações internacionais, em sua opinião, naquele
período, quais eram as principais preocupações das agências e
instâncias multilaterais para a formulação das políticas sobre
drogas?
 362

5. A política de drogas brasileira passou de Política Nacional Antidrogas para

Política Sobre Drogas, a posteriori. Por que essa mudança?

6. Se o senhor pudesse, então, resumir as principais diretrizes e questões

prioritárias da atual política brasileira, quais o senhor relacionaria?

7. Na sua visão, como partícipe das delegações brasileiras nas reuniões

representativas das políticas sobre a área, o senhor considera que a atual
política brasileira da área de drogas apresenta relação com as resoluções,
recomendações ou outros marcos institucionais formulados no âmbito das
agências ou instâncias multilaterais?
( ) sim ( ) não

7.1 Na área dessas relações internacionais, o senhor poderia discorrer sobre a

relação que o Brasil estabelece, então, no âmbito das:
a. Reuniões Especializadas sobre Drogas no Mercosul (RED);
b. CICAD/OEA;
c. UNGASS/ONU

7.2 No site da Comissão Interamericana para o Controle e o Abuso de Drogas

na Organização dos Estados Americanos (CICAD/OEA), há referência a
ocupação do representante brasileiro nos cargos de vice-presidente de
2005-2006; seguida da presidência no período de 2006-2007.
a. Qual a importância da CICAD para as políticas de drogas na América
Latina?
b. Qual a importância do Brasil, como país-membro da CICAD, no plano
geopolítico das drogas no continente?

8. Na sua visão, quais documentos e marcos legais institucionais considera

mais importante como instrumentos balizadores e orientadores de sua
ação?

9. Na sua opinião, quais os principais desafios ou obstáculos ao processo de

implementação da política de drogas brasileiras?

10. O senhor gostaria de complementar a entrevista com algum outro

comentário?
 363

APÊNDICE C

Pesquisa: Políticas sociais públicas de drogas e sua modernidade transnacional: o

caso brasileiro

Pesquisadora: Rita de Cássia Cavalcante Lima

• Docente da Escola de Serviço Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro
• Aluna do Curso de Pós-Graduação da ESS/UFRJ
ricavalcante@ess.ufrj.br Tel.: (21) 3873-5389

Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

Você está sendo convidado a participar da pesquisa Políticas sociais públicas de drogas
e sua modernidade transnacional: o caso brasileiro, registrada no SIGMA/UFRJ sob o
código nº 11.773, que tem como objetivo analisar os nexos de dependência e autonomia
da atual política brasileira de drogas, frente à possível influência das recomendações e
orientações das agências e instâncias multilaterais da área.
A sua participação é inteiramente voluntária e você é livre para, a qualquer momento,
abandonar a pesquisa, sem que isso lhe traga qualquer prejuízo.
A sua participação será na forma de uma entrevista. Se você concordar, a entrevista será
gravada, podendo a qualquer momento, solicitar que a gravação seja interrompida.
Você receberá uma cópia de sua entrevista e poderá fazer as alterações que julgue
necessário. A fita cassete com a gravação da sua entrevista ficará guardada por 5 anos,
sob a responsabilidade da pesquisadora, podendo ser solicitada por você, a qualquer
momento.
Você não corre qualquer risco ao participar desta pesquisa. Você será identificado por um
código e seu nome não será revelado em nenhuma situação.
Você não terá qualquer despesa financeira ao participar da presente pesquisa.
Depois de ter lido as informações acima, se for de sua vontade participar deste estudo,
por favor, preencha o Termo de Consentimento abaixo.

DECLARAÇÃO DE CONSENTIMENTO

Li e compreendi as informações contidas neste documento. Recebi uma cópia deste

Termo de Consentimento Livre e Esclarecido.
Eu, ___________________________________________, concordo em participar deste
estudo concedendo entrevista e permitindo que as informações emitidas sejam utilizados
em artigos científicos e na Tese de Doutorado em Serviço Social, do Curso de Pós-
Graduação da Escola de Serviço Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro, de
autoria de Rita de Cássia Cavalcante Lima, sob orientação do Profº Dr. Eduardo Mourão
Vasconcelos, PhD.

Brasília, _____ de maio de 2008.

________________________________
Assinatura do entrevistado
 364

ÍNDICE CRONOLÓGICO DOS ATOS LEGISLATIVOS E DE ÓRGÃOS DA ÁREA

DAS DROGAS

NO PLANO NACIONAL PÁGINA

• BRASIL
1832: 1º Código de Postura ................................................................................143
1850: 2º Código de Postura ................................................................................143
1851: Regulamento Imperial ...............................................................................144
1882: 3º Código de Postura ................................................................................144
1889: Código Penal Republicano ....................................................................... 145
1914: assinou o protocolo das resoluções da Convenção do Ópio (1912) ........ 197
1915: Decreto Federal nº 11.481 – aprova as resoluções ................................. 197
1921: Lei Federal nº 4.294 (ópio, derivados e cocaína) ..................................... 198
1932: Decreto-Lei nº 20.930 (maconha, privação de liberdade para o usuário) .202
1936: Decreto-Lei nº 790 (Comissão Permanente de Fiscalização de
Entorpecentes) .................................................................................................... 203
1938: Decreto-Lei nº 851 (Comissão Nacional de Fiscalização de
Entorpecentes) ...........................................................................................................
............... 203-4
1938: Decreto Nº 2.994 (promulgou a Convenção para a repressão do tráfico ilícito
das drogas nocivas, Protocolo de Assinatura e Ato final, firmado entre o Brasil e
diversos países, em Genebra, de 1936) ............................................................. 204
1976: Lei Nº 6.368 .............................................................................................. 269
1980: Conselho Federal de Entorpecente .......................................................... 204
1987: Acordo Básico entre o Governo do Brasil e o Fundo das Nações Unidas
para o Conrole do Abuso de drogas (UNFDAC) ................................................ 250
2006: Lei Nº 11.343 ............................................................................................ 271
 365

• ESTADOS UNIDOS
1906: Food and Drug Act ................................................................................ 167-8
1914: Harrison Narcotics Tax Act ..................................................................... 176
NDC - Narcotic Control Department (Departamento de Controle de
Narcóticos) ..............................................................................................177
1920: Lei Seca ou Volstead Act ........................................................................ 179
1930: Drug and Food Administration ................................................................. 187
1931: FBN – Federal Bureau of Narcotics ………....................................185, 226-7
1933: Revogação da Lei Seca ................................................................... 180, 185
1937: Marijuana Tax Act ............................................................................... 94, 186
1947: Ato de Segurança Nacional ...................................................................... 189
Departamento de Defesa ......................................................................... 189
Reforma do FBN ...................................................................................... 189
1951: Boggs Act ……………………………………………………………………… 227
1956: Narcotics Control Act ................................................................................ 227
1973: Drug Enforcement Agency, posteriormente, Drug Enforcement
Administration (DEA) .......................................................................................... 243

NO PLANO INTERNACIONAL

1903: Comissão Filipina do Ópio ....................................................................... 170

1907: Ten Year Agreement (Índia e China) (ópio) ……………………………….. 172
1909: Conferência de Xangai (ópio) ............................................................ 169-171
1911: Conferência de Haia (plenipotenciária: ópio, morfina e cocaína) ...........172-3
1953: Plano ou Protocolo Vaille .......................................................................... 225
1973: Acordo Sul-Americano sobre Estupefacientes e Psicotrópicos (ASEP) ... 243
 366

• LIGA DAS NAÇÕES

1918: Tratado de Versalhes ................................................................ 160, 176, 178
1925: Convenção Internacional do Ópio (ópio, morfina, heroína, cocaína e
maconha) .................................................................................................... 181, 182
CCP - Comitê Central Permanente sobre o Ópio (CCP) ......................... 182
1931: Conferência sobre a Limitação da Manufatura de Drogas Narcóticas, em
Genebra ........................................................................................................... 184-5
1931 - Convenção para Limitar a Fabricação e Regulamentar a Distribuição
de Entorpecentes .................................................................................... 185
DSB – Drug Supersory Board .................................................................. 185
1936: Convenção para a Supressão do Tráfico Ilícito de Entorpecentes..186-8, 210

• ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS

1961: Convenção Única sobre Entorpecentes ........................................ 231-8, 240
INCB: International Narcotic Control Board ……………….…………….. 232-3
Comissão de Entorpecentes do Conselho Econômico e Social da
ONU ................................................................................................................
.. 234
JIFE: Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes ................... 234
1971: Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas ........................................... 242
1972: Protocolo de Emendas à Convenção Única sobre Entorpecentes ... 212, 242
1988: Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e
Substâncias Psicotrópicas .................................................................................. 244
1998: UNGASS ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, 245
2009: UNGASS ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, 245