Sistemas de Indicadores ou Indicadores Sintticos: do que precisam os gestores de programas sociais?

Wadih Joo Scandar Neto Paulo de Martino Jannuzzi Pedro Luis do Nascimento Silva

Palavras-chave: Indicadores sintticos; Sistemas de Indicadores; Polticas Pblicas .

Resumo
Desde meados dos anos 1990, surgiram no pas diversas propostas de indicadores sintticos para uso em Polticas Pblicas, propostos com o objetivo de apreender a realidade social atravs de uma nica medida, resultante da combinao de mltiplas medies das suas dimenses analticas quantificveis. Embora pouco conhecida fora dos crculos tcnicos mais especializados no uso dos indicadores, como aquele circunscrito pelas instituies produtoras de Estatsticas Pblicas e pelos pesquisadores de alguns campos de conhecimento nas Cincias Sociais Aplicadas, o debate sobre potencialidades e limitaes dos indicadores sintticos j vem de algum tempo. Este texto procura discutir estas questes, oferecendo argumentos em um e noutro sentido, a fim de que o interessado gestor ou pesquisador possa responder questo que entitula esse texto de acordo com a situao ou aplicao em que se encontra. O texto apresenta duas sees principais: na primeira procura-se explicitar o debate Sistema de Indicadores versus Indicadores Sintticos; na segunda, apresenta-se um marco metodolgico para construo de indicadores sintticos, de forma a tornar transparente o procedimento tcnico de sua concepo e clculo, aplicvel para as situaes em que o gestor ou pesquisador considerar justificvel e pertinente esta alternativa metodolgica. Se fato que h fortes argumentos de natureza conceitual e metodolgica que questionam a factibilidade da construo de tais medidas, por outro lado, h tambm importantes justificativas pragmticas e at epistmicas que legitimam tal empreitada.

Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, realizado em Caxambu- MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008. Assistente da Diretoria de Geocincias do IBGE. Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da ENCE/IBGE. Professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE e colaborador da PUC-Campinas. Pesquisador CNPq no Projeto Informao estatstica no ciclo de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas no Brasil (Proc. 307101/2004-5). Professor e Ex-Coordenador da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE.

Sistemas de Indicadores ou Indicadores Sintticos: do que precisam os gestores de programas sociais?

Wadih Joo Scandar Neto Paulo de Martino Jannuzzi Pedro Luis do Nascimento Silva

Introduo
Desde meados dos anos 1990, seguindo o sucesso miditico do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, surgiram no pas, de norte a sul, em universidades, institutos e rgos de planejamento e Organizaes Sociais, dezenas sim, dezenas de propostas de ndices ou indicadores sintticos que se propem a apreender a realidade social atravs de uma nica medida, resultante da combinao de mltiplas medies das suas dimenses analticas quantificveis. Se o IDH, sintetizando apenas trs dimenses da realidade social, parece aos olhos de boa parte da mdia e gestores uma medida incontestvel para monitorar o progresso social dos pases ou melhor, o desenvolvimento humano dos pases e servir de instrumento para balizar a distribuio de recursos de ajuda internacional, por que no desenvolver um indicador composto de um conjunto maior de proxies do mundo social e potencializar seu uso como ferramenta de avaliao mais ampla da ao pblica e como critrio de alocao global do gasto pblico no pas? Mas afinal, qual a importncia de se dispor de medidas-sntese e sua utilidade para gestores de programas sociais ou educacionais? No seria mais til um sistema com diversos indicadores, referidos a vrias dimenses da realidade social, mais adequado para elaborao de um diagnstico mais rico e aprofundado? Mas como conseguir apreender esta multidimensionalidade do social para obter uma avaliao integrada das condies de vida, da situao educacional ou do estgio de desenvolvimento sustentvel alcanado? Como tomar uma deciso acerca de reas prioritrias a atender ou pblicos-alvo a atingir considerando um conjunto amplo de indicadores simultaneamente? Este texto procura discutir estas questes, oferecendo argumentos em um e noutro sentido, a fim de que o interessado gestor ou pesquisador possa responder questo que entitula esse texto de acordo com a situao ou aplicao em que se encontra. Se fato que h fortes argumentos de natureza conceitual e metodolgica que questionam a factibilidade da construo de tais medidas, por outro lado, h tambm importantes justificativas pragmticas e at epistmicas que legitimam tal empreitada. O texto apresenta duas sees principais: na primeira procura-se explicitar o debate Sistema de Indicadores versus Indicadores Sintticos; na segunda, apresenta-se um marco
Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, realizado em Caxambu- MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008. Assistente da Diretoria de Geocincias do IBGE. Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da ENCE/IBGE. Professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE e colaborador da PUC-Campinas. Pesquisador CNPq no Projeto Informao estatstica no ciclo de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas no Brasil (Proc. 307101/2004-5). Professor e Ex-Coordenador da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do IBGE.

metodolgico para construo de indicadores sintticos, de forma a tornar transparente o procedimento tcnico de sua concepo e clculo, aplicvel para as situaes em que o gestor ou pesquisador considerar justificvel e pertinente esta alternativa metodolgica.

1. Sistema de Indicadores ou Indicadores sintticos ? Eis a questo !

Embora pouco conhecida fora dos crculos tcnicos mais especializados no uso dos indicadores, como aquele circunscrito pelas instituies produtoras de Estatsticas Pblicas e pelos pesquisadores de alguns campos de conhecimento nas Cincias Sociais Aplicadas, esta dicotomia, ou melhor, este debate sobre potencialidades e limitaes dos indicadores sintticos j vem de algum tempo. De fato, com base nas diversas experincias internacionais reportadas de construo de indicadores Sintticos (ou Composite Indicators), um grupo de pesquisadores ligados a OCDE (SALTELLI et. al.,2004,p.1), em recente artigo sumariza os principais argumentos favorveis e contrrios ao emprego de indicadores sintticos e expem com duas frases emblemticas o cerne desta acalorada discusso:
- Indicadores sintticos so entidades confusas nas quais mas e pras so somadas sem a presena de um modelo formal que as justifique. - Indicadores sintticos so o caminho para destilar a realidade, reduzindo-a a uma forma mais manejvel.(SALTELLI et. al.,2004,p.1).

Avanando o texto, os autores relacionam uma srie de argumentos contrrios ao uso dessas medidas, tais como:
- Indicadores sintticos podem emitir mensagens polticas na direo equivocada ou no robusta, se so pobremente construdos ou mal interpretados. Anlises de sensibilidade podem ser usadas para testar a robustez de indicadores sintticos. - A grande representao mostrada como resultado de um indicador sinttico pode convidar polticos a tomar decises simplistas. Indicadores sintticos poderiam ser usados em combinao com os sub-indicadores para propiciar concluses polticas mais sofisticadas. - A construo de indicadores sintticos envolve estgios nos quais julgamentos devem ser feitos: a seleo dos sub-indicadores, escolha do modelo, ponderaes dos indicadores e tratamento de valores faltantes. Estes julgamentos devem ser transparentes e baseados em princpios estatsticos claros. - Pode existir maior discordncia entre Estados Membros [referindo-se aos membros da Unio Europia] com relao a indicadores sintticos do que a indicadores individuais. A escolha dos indicadores individuais e de seus pesos pode se tornar alvo de disputa poltica. - Indicadores sintticos fazem crescer a quantidade necessria de dados porque so requeridos dados para cada um dos sub-indicadores e para uma anlise estatstica significante. (SALTELLI et.al., 2004, p.3)

Alm das restries acima enunciadas, Jannuzzi (2002), criticando o excesso na aplicao deste tipo de indicador, alerta para o risco de reificao do indicador sinttico, ou seja, a substituio do conceito que se quer medir pela medida. Seria o caso de tomar o IDH, uma medida imperfeita, pois leva em conta somente poucos aspectos da vida social, como suficiente para dar conta de toda complexidade que envolve o conceito de desenvolvimento humano. Outro aporte interessante do autor diz respeito perda de sentido de uma medida quando padronizada, por exemplo, em uma escala de zero a um. Exemplifica a crtica com o esforo representado pelo acrscimo de dois anos na escolaridade mdia de uma populao, que pode ficar totalmente subsumido quando este indicador mudado de sua escala original anos para outra qualquer (JANNUZZI, 2002:65). Ponto de vista contrrio ao uso de indicadores sintticos tambm a posio de Ryten (2000). O autor julga que as agncias oficiais de estatstica (AOE) no devem auferir seu selo de legitimidade publicando simples nmeros que ainda caream de uma slida base terica. O autor baseia-se em algumas questes: a primeira delas quando legtimo compilar um simples nmero para representar uma realidade social (ou econmica ou ambiental) complexa? (RYTEN, 2000:2). Continua a desenvolver seu argumento discutindo o caso do PIB, agregado macroeconmico consagrado, para o qual existem as condies essenciais para sua aceitao tais como uma slida teoria que o embasa, e consenso internacional sobre os procedimentos metodolgicos para sua construo. Apesar de muitos aspectos como dessazonalizao, deflao, paridade e poder de compra ainda serem objeto de muitas discusses, uma necessidade quase absoluta a sua publicao para a tomada de decises polticas (Afinal, no se imagina um Ministro da Fazenda tomando decises desconhecendo o comportamento do PIB !). A segunda questo quais so as circunstncias que habilitam uma AOE a publicar ou deixar de publicar uma dada estatstica? (RYTEN, 2000:5). Exemplifica este ponto com uma discusso passada sobre a convenincia de uma AOE publicar um ndice de Preos ao Consumidor (IPC) ou se deveria regularmente publicar uma lista de preos de vrios produtos padronizados, que o que efetivamente coletado. Tal discusso hoje j superada e no h dvidas de que misso de uma AOE publicar ndices de preos. A principal razo enunciada para tal deciso a relevncia do ndice, identificada como sendo a existncia de um usurio e de um uso final para a cifra, ambos com autoridade suficiente para justificar os esforos da agncia. Alm desta caracterstica, enumera como necessrias a robustez, propriedade segundo a qual uma medida resumo no d saltos bruscos com poucas alteraes de suas partes constitutivas; a adequao, ou seja, a capacidade de um ndice fornecer as resposta certas a uma dada questo, exemplificando este ponto com a inadequao de um IPC em responder sobre a inflao quando calculado sobre uma cesta de consumo defasada por mudanas de hbitos da sociedade. O autor se coloca ainda duas outras questes, dirigidas criticamente ao IDH. Perguntase se o IDH um ndice adequado. Responde que provavelmente no. Pergunta-se se construir um ndice de desenvolvimento humano uma alternativa desejvel. Responde que provavelmente sim, porm com bases tericas mais slidas. Por fim conclui que as AOE devem resistir idia de resumir a um nico nmero a questo do desenvolvimento humano, sendo prefervel optar por um sistema de indicadores que pode ser acrescido conforme a necessidade. Guimares e Jannuzzi (2005) aprofundam a crtica ao IDH e por conseqncia aos demais indicadores sintticos referidos no texto apontando inconsistncias metodolgicas e

mostrando situaes em que a medida, usada como critrio de elegibilidade, acabaria levando a resultados pouco apropriados na seleo de pblicos-alvo, dependendo do programa social em questo. Os autores advogam o uso de indicadores especficos como critrios de elegibilidade para cada programa, de acordo com seus objetivos e pblicos-alvo, e no o uso indiscriminado do IDH ou outro indicador sinttico neste tipo de atividade. Contudo, depois de pginas de apontamentos crticos, os autores so forados a reconhecer, na concluso, que:
Em que pesem as mais diversas limitaes metodolgicas, conceituais e inadequaes de uso de Indicadores Sintticos e do IDH no mbito das polticas pblicas, no se pode deixar de reconhecer os efeitos positivos e no antecipados que a criao, proposio e uso dos mesmos tem gerado nas esferas tcnicas e polticas no pas. Nesses ltimos 15 anos a cultura de uso de indicadores sociais certamente se fortaleceu no pas, conferindo legitimidade de diversas naturezas aos Indicadores Sintticos. (GUIMARES; JANNUZZI 2005,p. 88)

Tambm reconhecem, nas diferentes propostas de indicadores sintticos desenvolvidos no pas, a legitimidade conquistada em termos sociais, polticos e tcnico-cientficos. A legitimidade social dessas propostas teria se demonstrado pela visibilidade e freqncia com que os Indicadores Sintticos teriam conferido s questes sociais na mdia pelo formato apropriado para a sntese jornalstica e instrumentalizao poltica do movimento social e ONGs no monitoramento dos programas sociais. O fato de que alguns desses indicadores foram criados sob encomenda e mesmo com a participao de Gestores Pblicos e Legisladores certamente lhes conferiria legitimidade poltica. O fato de que os ndices acabavam apontando as iniqidades, os bolses de pobreza etc, isto , apontando o que se esperava deles acabou garantindo-lhes tambm a legitimidade tcnica. A legitimidade cientfica seria garantida pelo fato de que vrios dos indicadores sintticos teriam tido financiamento de agncias nacionais e internacionais de fomento pesquisa. Por fim, a legitimidade institucional dessas propostas se sustentaria no fato de terem servido de instrumento de garantia do espao institucional das instituies de estatstica e planejamento em um quadro de forte contingenciamento e corte de verbas no setor pblico.

Nesta perspectiva, Saltelli et al. (2004), como j observado, contrapem aos argumentos crticos utilizao de indicadores sintticos, vrias motivaes para seu emprego: - Indicadores sintticos podem ser usados para sumarizar questes
complexas ou multidimensionais, com o intento de apoiar tomadores de deciso. - Indicadores sintticos fornecem uma grande representao. Podem ser mais fceis de interpretar do que tentar encontrar uma tendncia em muitos indicadores separados. Eles facilitam a tarefa de ordenar pases segundo questes complexas. - Indicadores sintticos podem ajudar a atrair a ateno do pblico, fornecendo um nmero sumarizado com o qual se pode comparar a performance entre pases e seus progressos do decorrer do tempo.

- Indicadores sintticos podem ajudar a reduzir o tamanho de uma lista de indicadores ou incluir mais informao acerca de uma lista com um dado tamanho. (SALTELLI et. al., 2004, p.3, traduo nossa).

Mas a argumentao mais forte para justificar o uso de indicadores sintticos inspirase na relao que Latour (2000) prope entre as inscries e os fenmenos na construo do conhecimento. O autor considera que a informao uma relao que se estabelece entre dois lugares, sob a condio de que entre os dois circule um veculo ao qual chama de inscrio (LATOUR, 2000:22). Para esclarecer melhor as proposies de Latour observe-se a imagem de dois tringulos superpostos Figura 1 na qual a base do primeiro triangulo seria formada pela situao real, pelo fenmeno que se deseja conhecer, cujas caractersticas so captadas por inscries que podem sofrer redues sucessivas, e ser carregadas para outro lugar um centro de clculo, a base do segundo tringulo, onde tal inscrio, o pice do primeiro tringulo, pode ser padronizada, comparada, amplificando o conhecimento sobre o fenmeno e ampliando, num movimento de retorno, o poder de interferncia sobre o fenmeno que se deseja conhecer. Na perspectiva oferecida pelo autor, os procedimentos clssicos e legitimados da Pesquisa Social Emprica esto sempre fazendo este movimento da anlise para sntese, do complexo e inatingvel para o simples e modelizado. No lado esquerdo, estaria a realidade social que se quer captar com as pesquisas, com toda sua complexidade, sua multiplicidade, suas particularidades. Nas diferentes fases de objetivao desta realidade ela sofre redues e captada em inscries inicialmente em questionrios que sofrem novas redues, tornando-se bancos de dados, e mais redues, transformando-se em publicaes ou tabelas, que podem ser reduzidas a um indicador, atingindo o pice do primeiro tringulo no lado direito. Neste lado direito estaria o centro de clculo, a oficina de estatstica. A estas cifras podem ser padronizadas, comparadas com outros pases com padres ou metas a serem atingidas, podem circular para outras esferas do poder poltico ou das universidades. Neste lado, esta inscrio se amplia, o conhecimento sobre a realidade e, mais que isto, o poder de interferncia para mudar esta realidade torna-se muito maior do que o olhar inicial direto sobre o fenmeno que se deseja conhecer. Sob esta viso a realidade tem que ser necessariamente reduzida e transportada de seu local de origem, atravs das inscries, para um centro de clculo, para uma mesa de trabalho onde ser analisada, comparada, classificada, de forma a aumentar o poder de interferncia e o conhecimento. Outro exemplo usado por Latour para enfatizar a necessidade da reduo em inscries para o transporte dos aspectos relevantes da realidade de um local para outro, a confeco de mapas ou cartas. De nada adiantaria confeccionar um mapa em escala 1:1 j que este ocuparia exatamente o espao do terreno ou territrio a que se prope representar. necessria a reduo de forma padronizada para que as feies daquele territrio sejam apreendidas e que algum distncia possa conhec-lo e adquirir capacidade de interveno. Figura 1 Tringulo de Latour.

Fonte: LATOUR, 2000:24. este sentido, o de reduo que potencializa a informao, que se pode encontrar tambm a justificativa epistmica para uso de indicadores sintticos! Parece, pois, possvel construir uma sntese que organize o olhar sobre os indicadores constitutivos do sistema, facilitando a identificao de virtudes e fraquezas, auxiliando priorizao das intervenes necessrias para modificao de uma realidade social. Mas para isso necessrio que o processo de construo de indicadores sintticos siga um conjunto de etapas de modo a garantir transparncia e rigor metodolgico, processo esse que inclui, inclusive, a especificao de um Sistema mais abrangente de Indicadores (mecanismo de ampliao de Latour), para depois se buscar a construo da medida-resumo (o mecanismo de reduo do autor). esse movimento de ampliao e reduo que se discute na prxima seo.

2. As etapas e tcnicas de construo de Indicadores sintticos

A construo de um indicador sinttico uma operao metodolgica realizada em vrias etapas sucessivas, que envolvem decises no triviais e nem sempre consensuais e nicas. Naturalmente, cada escolha, cada encaminhamento metodolgico leva construo de uma medida diferente. A figura 2 sistematiza a lgica de construo de um ndice, da discusso conceitual (ampliao) apresentao dos resultados da medida-sntese (reduo). Primeiramente preciso dispor ou adotar-se um marco ordenador ou marco conceitual na temtica de interesse, que ser o eixo estruturador do conjunto de indicadores que viro a compor o ndice. Em seguida, tendo como referncia tal marco ordenador e tendo em vista a disponibilidade dos indicadores e suas propriedades, seleciona-se os indicadores primrios. Estes, mediante uma operao de transformao matemtica que procura coloclos em uma mesma escala de comensurabilidade, so ento combinados atravs de diferentes tcnicas quantitativas, mais bsicas ou mais sofisticadas, com explicitao direta ou no de ponderaes especficas para cada indicador. O ndice resultante ento analisado em uma

perspectiva emprica, verificando-se se sua validade de constructo isto sua proximidade com o conceito ou marco ordenador foi preservada. Figura 2 Etapas para construo de um indicador sinttico.

Discusso conceitual

Adoo de um marco ordenador

Seleo dos indicadores primrios

Transformao das variveis

Mtodo de aglutinao

Avaliao dos resultados

Apresentao dos resultados

Um marco ordenador pode ser uma simples proposta de classificao dos indicadores segundo temas e sub temas, ou estar intimamente relacionado a uma concepo terica especfica sobre o fenmeno estudado, facilitando assim a interpretao destes indicadores dentro da lgica e dos paradigmas prprios desta concepo. Nesta situao, o marco ordenador ganha um novo status, passando a ser reconhecido como um marco conceitual. muito til, ao se trabalhar com uma quantidade relativamente grande de indicadores para analisar um fenmeno, que estes estejam de alguma forma organizados para que ganhem maior coerncia e capacidade de comunicao de seus significados. Gallopin (2003) enumerou as seguintes vantagens de adotar algum marco ordenador para apresentao de indicadores: Organizar os indicadores de forma coerente Compatibilizar os indicadores Guiar a compilao dos dados Comunicar uma sntese aos tomadores de deciso Sugerir agrupamentos lgicos para integrar informaes relacionadas Identificar lacunas de informaes Distribuir a carga de gerao dos dados e relatrios Nas diversas propostas de Indicadores Sintticos produzidas no Brasil, analisadas em Guimares e Jannuzzi (2005), h, de fato, referncias a conceitos estruturadores ou marcos ordenadores, alguns com embasamento terico-conceitual mais aprofundado na literatura. Conceitos como Qualidade de Vida, Desenvolvimento Humano, Condies de Vida, Excluso Social so tratados de forma recorrente nestas propostas. Dado o conceito que se deseja operacionalizar e feita a escolha do marco ordenador, a etapa seguinte a de constituio de um Sistema de Indicadores para dar viabilidade operacional proposta idealizada. A escolha dos indicadores para tal Sistema deveria se pautar, alm da sua disponibilidade e relevncia para a temtica em questo, pela sua validade em representar o conceito indicado, pela confiabilidade dos dados usados na sua construo, pelo grau de cobertura populacional ou territorial, pela sensibilidade das medidas, pela periodicidade de atualizao das informaes usadas no cmputo dos indicadores (JANNUZZI 2001).

Contudo, em situaes prticas e relatadas em diversas experincias, a disponibilidade da informao na escala de representao territorial e sua atualidade acabam sendo critrios cruciais na seleo de indicadores, mais at que a confiabilidade ou validade dos mesmos. Na experincia de construo do ndice de Desenvolvimento Sustentvel (IDS) para municpios fluminenses, por exemplo relatada em detalhes em Scandar Neto (2006) partindo do marco ordenador propugnado pelas organizaes internacionais ligadas ao tema adotado pelo IBGE na organizao da publicao Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel Brasil diversos indicadores relevantes e dotados de boa validade (no sentido acima especificado) tiveram que ser descartados ou adequados disponibilidade das estatsticas municipais no Brasil. Ainda assim, o Sistema de Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel para os municpios fluminenses acabou congregando 30 indicadores (Quadro 1). Seguindo a lgica apresentada na Figura 2, depois de configurado o Sistema de Indicadores, a etapa seguinte o da transformao das variveis. Para construo de um indicador sinttico esta uma etapa importante a se considerar conferir a propriedade da comensurabilidade, ou seja, como medir duas ou mais grandezas na mesma unidade. Embora no seja o nico, este o principal objetivo de se transformar os indicadores primrios: coloc-los em uma mesma escala. Como medir conjuntamente a Esperana de Vida, medida em anos, com a Taxa de Mortalidade Infantil, dada em bitos por mil habitantes, com o rendimento mdio mensurado em reais? Uma das tcnicas usadas para isso a Padronizao pelo escore z. Trata-se de um procedimento bastante conhecido e aplicado em estatstica que consiste em substituir cada valor observado pela distncia verificada entre a observao e a mdia de todas as observaes, medida em unidades de Desvio Padro. Outro procedimento bastante usual, que evita os efeitos de unificao das varincias e de gerao de escores negativos efeitos da padronizao acima citada a transformao de todas as observaes para valores situados entre zero e um, mediante o emprego da frmula empregada na computao dos ndices intermedirios do IDH1. Outros procedimentos so mencionados na literatura sobre o tema, porm com o objetivo de eliminar dados discrepantes e/ou alterar distribuies muito assimtricas, tais como o truncamento e a transformao logartmica (SCANDAR Neto 2006).

1 Para uma varivel X qualquer, o valor da varivel transformada 0-1 para a i-sima observao dado por:

vi =

xi x min x max x min

vi = Valor transformado da i-sima observao da varivel X; x min = Valor mnimo da Varivel X; x max = Valor mximo da Varivel X;

Quadro 1 Exemplo de Sistema de Indicadores usados para Construo de Indicador Sinttico: Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel para os municpios fluminenses
Dimenses Temas Indicadores
Proporo da populao com renda familiar per capita acima de 1/2 salrio mnimo Rendimento mdio mensal Taxa de ocupao ndice de gini do rendimento domiciliar per capita Razo entre a mdia dos rendimentos da mulheres/homens Razo entre a mdia dos rendimentos pretos e pardos/ brancos Taxa de mortalidade infantil Esperana de vida ao nascer Nmero de leitos por mil habitantes Nmero de empregos mdicos por mil habitantes Nmero estabelecimentos de sade por mil habitantes Nmero de internaes por doenas relacionadas ao saneamento ambiental inadequado - DRSAI, por cem mil habitantes Taxa de escolarizao das crianas 7 a 14 anos Escolaridade de adultos Taxa de alfabetizao de adultos Proporo de domiclios particulares permanentes com densidade de at 2 moradores por dormitrio

Rendimento

Social

Sade

Educao Habitao Violncia

Coeficiente de mortalidade por homicdios Mortalidade por acidentes de transporte Frota de veculos automotores por cem habitantes Atmosfera Potencial de poluio industrial por 1000 habitantes Percentual de rea de vegetao remanescente sobre rea total Terra Proporo de moradores em domiclios com acesso a sistema de abastecimento de gua Saneamento Proporo de moradores em domiclios com acesso a coleta de lixo domstico Proporo de moradores em domiclios com acesso a esgotamento sanitrio PIB per capta Capacidade Econmica Proporo do setor da construo civil sobre o total do PIB Padres de produo e Consumo de energia eltrica per capta Consumo de energia eltrica por unidade de PIB consumo Capacidade institucional Proporo de domiclios com possibilidade de acesso Internet Nmero de terminais telefnicos instaladas por cem habitantes

Fonte: Scandar Neto (2006).

Com a transformao dos indicadores passa a ser possvel combin-los ou aglutin-los para gerar, afinal, a medida-sntese. Muitas so as opes de aglutinao de indicadores para construo de um indicador sinttico, como, por exemplo, a mdia aritmtica; a tcnica de anlise multivariada de Componentes Principais e a Anlise Multicritrio. As caractersticas, vantagens e limitaes de cada um destes procedimentos de aglutinao mereceriam uma exposio detalhada, algo que o escopo deste texto no comporta. A discusso apresentada em Scandar Neto (2006) e na bibliografia por ele citada podem ser um bom guia para aprofundamentos nestas questes. De qualquer forma, vale registrar que a sofisticao do mtodo de aglutinao no garante a produo de uma medida-sntese mais consiste ou melhor. Na realidade, a mdia aritmtica uma das tcnicas de aglutinao mais simples tem sido usada na computao de vrios ndices no Brasil e Mundo, com fortes justificativas. O principal argumento para adoo deste mtodo sua simplicidade de operao e facilidade de comunicao para no especialistas, inclusive sobre a ponderao atribuda aos indicadores. A mdia tambm parece ter a desejvel propriedade de carregar o mximo de informao possvel do Sistema de Indicadores para o indicador sinttico. Em outras palavras, se desejvel que a associao (validade) entre o indicador sinttico (reduo) e o conjunto de indicadores do Sistema construdo a partir de um marco ordenador ou conceito originrio (ampliao) seja a maior possvel, a mdia aritmtica simples com indicadores com peso igual parece uma boa alternativa.

Institucional

Econmica

Ambiental

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Hagerty e Land (2004), analisando o problema da concordncia entre ndices obtidos com ponderaes diferentes, propem que o vetor de pesos que minimiza a mxima discordncia possvel entre estes ndices o vetor de pesos iguais equivalente ao inverso do nmero das distintas ponderaes, ou seja, a ponderao obtida com o emprego da mdia. Embora tratando de um problema distinto do aqui analisado, este artigo fornece pistas interessantes no sentido de corroborar a preferncia pelo emprego da mdia como mtodo de aglutinao das variveis na construo de um indicador sinttico (SCANDAR Neto 2006). Computado o indicador sinttico preciso, pois, analis-lo, verificando se, de fato, guarda validade com o conceito original e mostrar sua vinculao ao Sistema de Indicadores construdo no processo, isto , preciso testar se a proposta construda enquadra-se na perspectiva inspiradora dos Tringulos de Latour exposta anteriormente. Uma das formas de se testar isso a apresentada por Scandar Neto (2006), ilustrada na Figura 3, referida proposta j citada de construo do IDS para os municpios fluminenses. Nesta proposta, os indicadores so dispostos em quatro nveis, semelhana de um tringulo, cuja base composta pelos indicadores originais, o segundo nvel pelos ndices temticos, o terceiro pelos indicadores sintticos das dimenses e o pice pelo indicador sinttico mais agregado, o ndice de Desenvolvimento Sustentvel. Nesta proposta, aliado a esta organizao dos indicadores na forma de um tringulo, utiliza-se um esquema de cores para facilitar a interpretao. No caso em questo, os tons de azul identificam tanto os indicadores primrios como os temticos que compe a dimenso social, os tons de verde a dimenso ambiental, o alaranjado a dimenso econmica e em rosa os indicadores da dimenso institucional. A cor avermelhada identifica o indicador sinttico mais agregado, o ndice de Desenvolvimento Sustentvel. Esta representao grfica possibilita uma viso panormica, multidimensional do estgio de desenvolvimento de um municpio. Permite que, partindo de uma perspectiva mais agregada dada pelo IDS, seja possvel identificar em qual das dimenses o municpio tem um desempenho melhor e pior, quais so os temas que mais influenciam este desempenho e quais os indicadores especficos, estes sim ligados realidade local concreta, que mais contribuem para o resultado final sintetizado nos vrios ndices. A proposta de Scandar Neto (2006) inclui ainda, alm da representao analgica, o perfil digital dos indicadores (Quadro 2). Essas representaes oferecem, pois, um sentido expresso Sntese que organiza o olhar, na medida em que permitem focar a ateno para os indicadores que realmente importam, no caso, para avaliar uma dada realidade local sob o paradigma do desenvolvimento sustentvel.

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Figura 3 A Sntese que organiza o olhar: Sistema de Indicadores e ndice de Desenvolvimento Sustentvel para o municpio de Angra dos Reis.

Fonte: Scandar Neto (2006) Quadro 2 Perfil digital dos Indicadores de desenvolvimento Sustentvel para o municpio de Angra dos Reis.

Fonte: Scandar Neto (2006) Procura-se com isso romper a dicotomia indicador sinttico x sistema de indicadores. A sntese no pode prescindir do sistema e esta sntese torna-se uma ferramenta descritiva poderosa, no se constituindo apenas em um instrumento de hierarquizao comparativa dos municpios. Ao descrever bem, essa forma de representao tambm se converte numa poderosa ferramenta analtica, permite que se faa o movimento de subida e descida, de ida e volta, enfim, de sntese e anlise, ou mais, de sntese para a anlise, como

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o movimento preconizado por Latour, ao propor o seu tringulo como forma de apreenso, de conhecimento de uma dada realidade.

guisa de concluso: Sistema de Indicadores ou Indicador sinttico: do que precisam os gestores de programas sociais?
Ao finalizar este texto, tendo oferecido argumentos em um e noutro sentido, tendo apresentado as etapas e questes metodolgicas inerentes s boas prticas de construo de indicadores sintticos, tendo mostrado uma das formas de representao analgica e digital de garantir uma vinculao intrnseca entre a Realidade Ampliada e a Sntese, a resposta parece se encaminhar no sentido de falsear a dicotomia sugerida no ttulo. Sistemas de Indicadores podem contemplar em sua estrutura medidas-sntese de dimenses mais complexas, investigadas por meio de vrios indicadores primrios ou analticos mais especficos. H situaes em que h um marco conceitual e metodolgico que orienta o processo de construo dessas medidas-sntese como, no caso do Sistema de Contas Nacionais, o Produto Interno Bruto. Outro exemplo j citado o dos ndices de Precos ao Consumidor, snteses de variaes relativas de um preos de um grande conjunto de bens e servios. H situaes em que um indicador analtico pode servir-se ao papel de sintetizar um conjunto mais amplo de informaes, como a Esperana de Vida ao Nascer ou a Taxa de Mortalidade Infantil em Sistemas de Indicadores de Sade, ou a Taxa de Mortalidade por Agresses em Sistemas de Indicadores de Violncia ou de Direitos Humanos. Em Sistemas de Indicadores de Pobreza e Vulnerabilidade Social, a proporo de pessoas que subsistem com rendimentos inferiores a determinado patamar (custo de uma cesta de alimentos ou linha de indigncia) pode ser um indicador sntese para orientar aes de governo ou avaliar o impacto de Programas de Transferncia de Renda. Em Sistemas de Indicadores de Qualidade de Vida, a percepo subjetiva dos indivduos quanto sua situao particular atual pode ser uma medida resumo elegvel, ainda que, como nos casos anteriores, no prescinda de outros indicadores complementares de natureza objetiva, inclusive que permitam entender as diferentes dimenses analticas da temtica. H situaes em que, no havendo um marco metodolgico j estabelecido, h, ao menos, um marco conceitual ou ordenador legitimado poltica ou cientificamente, que pode requerer e orientar a construo de um indicador sinttico. Para estas situaes espera-se que esse texto possa trazer uma contribuio, ao apresentar as etapas metodolgicas, discutir as alternativas tcnicas em cada etapa e sugerir boas prticas na construo de indicadores sintticos. Propostas integradas de Indicadores Sintticos e Sistema de Indicadores, com recursos grficos e visuais, representam certamente um avano conceitual e instrumental em relao s formas usuais de disseminao deste tipo de ferramenta de gesto e monitoramento de programas e Poltica Social, de maneira mais geral. As medidas snteses podem contribuir em situaes em que o analista ou gestor encontra-se incapacitado de apreender o significado de diagnsticos com um grande nmero de indicadores, tabelas, grficos e mapas. Com isso, o tomador de deciso do poder pblico pode ter uma viso do problema em diferentes escalas; pode analisar a folha, a rvore e a floresta, para usar uma analogia corrente.

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 este o sentido da expresso Sntese que organiza o olhar...

Referncias Bibliogrficas

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