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Notas Crticas Literatura sobre Estado, Polticas Estatais e Atores Polticos

E duardo C esar M arques

Introduo As dcadas de 70 e 80 encerram grandes transformaes em diversas dimenses da vida social. Podemos observar a desestruturao do padro de acumulao implementado com maior fora no ps-Guerra, com transformaes nas estruturas produtivas, nas relaes de produo, nos padres de consumo, nas formas de socia bilidade e nas diversas espacialidades da eco nom ia mundial. Paralelamente e de forma ar ticulada, os Estados de Bem -Estar foram paulatinamente desmontados. Atores sociais e polticos de importncia fundamental para a compreenso da cena poltica e econmica dos pases centrais at os anos 70, como os sindi catos e os grandes bancos americanos, perde ram fora, enquanto outros setores, como a indstria das finanas, ganharam importncia. Os prprios Estados nacionais tiveram seu po der significativamente alterado, redesenhando o mapa do poder no mundo (cf. Carnoy et alii , 1994; Leborgne e Lipietz, 1990; Reich, 1994; Piccioto, 1991; Sassen, 1991; Soja, 1993 e 1994, entre outros). Ao mesmo tempo, os anos 70 e 80 repre sentam um marco nas Cincias Sociais. Com o esgotamento explicativo dos modelos macrotericos, representados principalm ente pelo funcionalismo e pelo marxismo, diante de um mundo em transformao, assistimos a um a grande efervescncia terica e consoli dao da busca de novos caminhos para a teoria social. A caracterstica mais geral dessa busca de caminhos a convergncia. Em vez de se insistir nas polmicas entre modelos

explicativos, alguns partindo das estruturas e outros da ao, a ordem do dia parece ser a produo de anlises, trabalhos tericos e metatericos que permitam um dilogo entre pa radigmas e matrizes disciplinares, incorporan do e articulando olhares em vez de tentar hegemonizar um determinado campo de ques tes. Dentre essas novas perspectivas podemos destacar iniciativas to diversas como a tenta tiva de John Rawls de construir um a teoria das possibilidades de justia, incorporando a reci procidade e os monumentais esforos de Jrgen Habermas de realizar uma sntese crtica das Cincias Sociais, construindo-lhes novas bases de forma a escapar das armadilhas postas por certos processos de racionalizao sem abdicar do carter crtico e ativo da razo moderna (cf. Rawls, 1992; Bemstein, 1985). N esta perspectiva de dilogo e conver gncia de olhares, merecem destaque, dentre as questes a serem rediscutidas, o Estado e seu papel na conduo das polticas, seja pelos impasses e limites colocados aos Estados na cionais pelo processo de globalizao da eco nomia, sejapelo ataque neoliberal s estruturas de welfare state e valorizao de posturas tericas pr-mercado, como os trabalhos da escola austraca e principalmente Hayek (cf. Evans, 1993; Fiori, 1992; Roemer, 1994). Tambm nesse campo, contribuies te ricas recentes tm introduzido novas possibi lidades analticas, oriundas de campos disci plinares diversos como a Cincia Poltica, a Economia e a Sociologia. A presente resenha pretende mapear essas contribuies, discutin do algumas das correntes da literatura consi-

BIB, Rio de Janeiro, n. 43, 1. semestre de 1997, pp. 67-102

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deradas como as mais promissoras para o es tudo de um tema especfico: os atores polticos e sua capacidade de influenciar as polticas estatais. O ponto de partida para a discusso ser a literatura neomarxista do Estado. Cha mo de neomarxismo a corrente de estudos que voltou a trabalhar o papel do Estado na socie dade capitalista no interior do paradigma mar xista a partir da dcada de 60, aps um longo perodo de distanciamento da problemtica. Acredito que esta perspectiva de anlise apre senta grande valor explicativo das aes do Estado. O destaque dado pelos autores marxis tas, tanto clssicos como contemporneos, aos interesses dos atores, assim como a idia de que a burguesia, na maior parte das situaes histricas, constitui o principal ator poltico na definio das aes do Estado, encontra res paldo direto na forma como se desenvolve a luta poltica, e por esta razo essa literatura ser adotada como referncia para a discusso a ser travada aqui. O ponto a criticar na pers pectiva neomarxista est em que o privilegiamento deste ator foi transformado por aquela literatura em sobredeterminao, definindo a priori o resultado das lutas concretas que se desenrolaram na sociedade. O dilogo com as demais tradies pretende ressaltar a relevn cia de outros atores, enriquecendo e complexificando a realidade descrita pelo modelo te rico marxista. Ressaltamos aqui a importncia de dois outros atores, considerados tambm como fun damentais na constituio e gesto das aes do Estado: os agentes estatais e as corporaes profissionais. O trabalho toma ento a forma de uma crtica literatura marxista formulada a partir das perspectivas das literaturas neoinstitucionalista, da anlise setorial e do Statein-society approach. A primeira perspectiva constitui-se hoje em umas das mais promisso ras linhas de estudo sobre o Estado, as polticas pblicas ressaltando o papel do prprio Esta do, conforme ser discutido posteriormente. A anlise setorial apresenta abrangncia muito menor, mas produziu um modelo de anlise bastante eficiente que ressalta de maneira es pecfica um dos atores mais importantes na

produo e implementao de polticas seto riais as comunidades profissionais. A ter ceira perspectiva, partindo de uma concordn cia parcial com os neo-institucionalistas, tenta reincorporar anlise os atores presentes na sociedade, adotando um eixo de anlise mais balanceado nas nfases entre Estado e socie dade. A introduo de elementos diversos em debate com os marxistas far com que obser vemos os limites e contribuies das quatro perspectivas. Discutirei duas questes funda mentais presentes na literatura: a natureza do Estado e o papel dos diversos atores na propo sio, implementao, gesto e resultados das polticas pblicas. E importante que se ressalte que as quatro perspectivas trabalhadas aqui tm status teri co completamente diverso, e o debate entre elas pretende ressaltar questes com objetivos meramente analticos. A perspectiva marxista se conforma como um a teoria geral da socie dade, da economia e da poltica, pretendendo dar conta de uma teoria geral da histria, de um modelo da economia sob o capitalismo e de uma teoria social capaz de explicar socie dades capitalistas especficas (Katznelson, 1992, cap. 2). O neo-institucionalismo, por sua parte, pretende constituir-se em uma teoria de mdio alcance, re-introduzindo as variveis institu cionais nos debates sobre a poltica e a econo mia. Acredito que no estaramos longe da realidade se definssemos o neo-instituciona lismo como um lugar analtico e metodolgico para o qual tm convergido estudiosos descon tentes com os enfoques correntes em suas dis ciplinas e reas temticas respectivas, sejam elas a economia, a poltica, a sociologia, os estudos histricos ou a poltica comparada. Como conseqncia, a perspectiva marcada por uma postura terica muito aberta, na qual a hierarquia dos fatores mais importantes para o estudo de cada caso dada a posteriori, segundo as conjunturas encontradas. Assim, embora considere os argumentos neo-institucionalistas de grande importncia para a reali zao de uma crtica construtiva da perspecti va marxista, esta no se constitui como teoria

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(visto que quase tudo importa), mas como um ferramental analtico de grande valia para o estudo do Estado e suas polticas pblicas (Przeworski, 1990, pp. 30-7). Voltaremos a este ponto mais adiante no texto. A anlise setorial, por sua vez, constituise em uma abordagem especfica construda com objetivos analticos, pretendendo dar con ta da anlise do Estado em ao. A anlise, desta perspectiva, de fatores relacionados com a dinmica poltica e social mais geral est relacionada apenas convico dos autores da necessidade de integrar a anlise das polticas pblicas em uma concepo mais geral das relaes Estado-sociedade (Jobert e Muller, 1987, p. 10). A perspectiva do State-in-society, por fim, se conforma como uma continuao crtica do neo-institucionalismo, como ser observado no desenrolar do texto. Embora em sua formulao original consubstanciada em Migdal et alii (1994), a perspectiva apresente objetivos tericos ainda mais modestos dar conta do estudo de processos sociais e polticos de transformao em pases de Terceiro M un do acredito que as discusses trazidas por aquela literatura contribuem para o estudo dos processos polticos em mbito mais geral. O texto ser dividido em seis partes. Na primeira resenharei as contribuies de uma srie de autores da tradio marxista com rela o aos pontos citados anteriormente. N a se gunda, terceira e quarta partes levantarei al g u n s p o n to s p r e s e n te s nas lite r a tu r a s neo-institucionalista, da anlise setorial e do State-in-society que me parecem importantes para a crtica perspectiva marxista. N a quinta parte, discutirei os argumentos colocados pela literatura marxista luz das outras perspecti vas. N a sexta e ltima parte concluirei reto mando as questes fundamentais do debate e acrescentando algumas consideraes sobre a relevncia dos argumentos para a anlise das polticas pblicas no Brasil. Estado e Atores no Marxismo A literatura marxista enfoca o Estado e a questo das polticas pblicas de um ngulo bastante preciso. Para os autores que operam

no interior deste paradigma, o Estado tem um carter de classe. So inmeras as formas de explicar a relao Estado-capital, mas a subor dinao do primeiro ao segundo est presente em todas as verses da tradio, mesmo que de forma indireta e mediada. As aes do Estado podem, ser explicadas atravs da estrutura da sociedade capitalista, da ao direta e da arti culao dos capitalistas, de sua ao indireta atravs de mecanismos de socializao polti ca, da diferente posio estrutural das diversas classes no capitalismo ou considerando a es truturao interna do Estado como filtro contra polticas danosas ao capital. Para os autores desta perspectiva, a luta poltica no contingente, ou a sua margem de contingncia muito pequena. Apenas alguns poucos autores marxistas, como Adam Prze worski, Bob Jessop e M ike Davis consideram de forma central as estratgias dos atores, sen do que apenas os dois primeiros estudam cen tralmente o Estado (ver Przeworski, 1989, 1990, 1994a e 1994b; Jessop, 1983 e 1985; Davis, 1981 e 1993a, b, c, d). Considerando a grande variedade de enfoques e argumentos com relao ao papel do Estado, a anlise da literatura marxista ser feita aqui a partir do privilegiamento de certas questes.

A Autonomia Relativa

D a perspectiva marxista clssica, o Esta do deve ser entendido como um rgo direta mente de classe. Esta forma de interpretar o Estado estava presente j em M arx, que ao menos em um determinado momento de sua produo considerava que a burguesia: aca bou por conquistar [...] o domnio poltico exclusivo no moderno Estado parlamentar. O executivo do Estado modemo no mais do que uma comisso para administrar os neg cios coletivos de toda a classe burguesa (Marx e Engels, 1987, p. 36). Esta postura era no apenas terica, mas tambm poltica, visto que estava diretamente associada definio de uma estratgia de luta para os trabalhadores. Ao longo dos vinte anos que se seguiram derrota das classes trabalhadoras nas revolu es de 1848, Marx relativizou sua posio

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com relao dominao direta da burguesia sobre o Estado, mantendo, no entanto, a subor dinao estrutural deste aos interesses da clas se economicamente dominante. Essa postura tomou corpo nas teorias da autonomia e da abdicao de Lus Bonaparte apresentadas no seu magistral O 18 Brumrio de Lus Bona parte. Segundo essas teorias, em uma conjun tura poltica especfica e contingente o Estado pode se autonomizar com relao s classes, dependendo inclusive da consolidao da mquina do Estado [...] em relao socieda de burguesa (Marx, 1982, p. 125). Esta auto nomia, no entanto, no levada ao seu limite, e o ator individual que exerce o poder autono mamente acaba por agir em favor da burgue sia. Esta abdica do exerccio direto do poder para exerc-lo indiretamente. No se trata de resenhar aqui o pensamento de Marx sobre o Estado, bastante complexo e multifacetado, mas de ressaltar que alguns dos principais argumentos presentes no debate recente dos neomarxistas j haviam sido colocados por ele. A obra terica que coloca pela primeira vez o Estado no centro do marxismo a de Nicos Poulantzas. Para a primeira formulao do pensamento deste autor, o Estado cumpriria a dupla funo de organizar os interesses dos capitalistas como classe, atomizados no mer cado, e desorganizar os trabalhadores como classe, apresentados na esfera da poltica como cidados e no como vendedores de fora de trabalho. Dessa forma, as aes do Estado apresentariam um a autonomia relativa, exis tindo um a margem de m anobra para a realiza o de aes legitmadoras da ordem e do Estado burgueses que no entrassem em cho que com as polticas de interesse estrito do capital. Para ele, o capital no poderia ser interpretado de forma monoltica, mas apre sentaria inmeras fraes em luta constante. As classes e fraes hegemnicas na for mao social formariam o bloco no poder, articulao contraditria que controlaria o Es tado, imprimindo a este a racionalidade dos interesses das fraes hegemnicas. Por outro lado, em face da contradio principal, as con tradies internas da burguesia perderiam im

portncia, e o Estado se autonomizaria em relao aos interesses da frao hegemnica implementando, em ltima instncia, aes que reproduzissem a sociedade capitalista como tal. Poulantzas apresentou posteriorm ente uma segunda formulao de sua teoria, em que define o Estado no mais a partir de suas funes, mas de sua natureza. Para ele o Estado seria um campo de poder, um a arena, onde se condensariam materialmente as lutas e confli tos entre os diversos atores: classes e fraes de classe. Este campo organizaria as classes dominantes em tomo dos interesses de curto prazo das fraes hegemnicas no bloco de poder, e da classe burguesa no longo prazo. Isso seria possvel pela autonomia relativa do Estado no que tange aos interesses particulares dos grupos e fraes de classe. D a mesma forma, o Estado desorganizaria as classes do minadas por concentrar em si a relao de fora entre dominados e dominadores. Como o Estado no seria o depositrio de um poder externo ou uma fonte do poder em si, mas um campo de lutas, suas diversas agncias apre sentariam carter contraditrio, defendendo posies divergentes com relao s classes, s fraes de classe, e mesmo aos diversos componentes do bloco no poder. D e toda a forma, no entanto, o Estado capitalista apre sentaria irreversvel carter de classe, sendo impossvel s classes dominadas assumir o seu controle, ou de agncias centrais, na conduo das polticas estatais. A teoria do Estado contida no segundo Poulantzas apresenta, portanto, carter contra ditrio. Ao mesmo tempo que admite um grau elevado de contingncia das lutas polticas quando define o Estado, afirma o determinis mo dos interesses da burguesia quando o colo ca em ao. Conforme observaremos adiante, um outro autor marxista, Bob Jessop, realizar um a leitura deste segundo Poulantzas que aprofunda a contingncia da luta poltica prio rizando o estudo das estratgias e dos projetos das diversas classes e fraes de classe.

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A Desproporciona/idade do Poder Social

O tem ada desproporcionalidade do poder das classes no privilgio da literatura mar xista.2 Esta, no entanto, a que tem tematizado a questo de maneira mais central, alm de ser a nica que afirma que a desproporcionalidade do poder imprime ao Estado um carter de classe. A forma de apresent-la varia bastante de autor para autor, embora os vrios enfoques sejam convergentes, cada um apresentando uma das fontes do desequilbrio estrutural de poder. Cada uma dessas explicaes natural mente apresenta uma das facetas do carter classista do Estado e suas aes. Usualmente so trs as questes enfocadas, as quais vere mos a seguir.
As Elites Econmicas e Estatais

Alguns autores marxistas revisitaram a teoria das elites de Charles W right Mills, uti lizando a idia de elite do poder articulada com o estudo das classes sociais. Para eles, a pre sena de uma elite estatal explicaria o carter de classe das aes do Estado. A classe capi talista seria entendida como sendo a dominan te, isto , como um a classe social que exerce poder sobre o governo [aparato estatal] e su bordina a populao de uma dada nao [Esta do] (Domnhoff, 1979, p. 12). ParaD om nhoff, esse domnio seria alcan ado atravs de quatro processos: a influncia para a satisfao de interesses particulares pontuais, o processo de formao das polticas pblicas, a escolha de candidatos a cargos eletivos, e a ideologia, que disseminaria valo res e crenas permitindo a manuteno do status quo. O agente direto desses processos seria a elite no poder, entendida por Domnhoff como o brao operacional da classe dirigen te ( idetn , p. 13), composta por membros da classe capitalista ou altos funcionrios de em presas de sua propriedade. Para este autor, que realizou estudo deta lhado sobre a influncia das elites e da classe dirigente nos Estados Unidos, a desproporo estrutural de poder na sociedade capitalista

estaria associada distribuio desigual de renda e riqueza, a padres diferenciados de vida e bem-estar, ao controle sobre as mais importantes instituies sociais e econmicas do pas, e, por fim, ao domnio direto sobre os processos governamentais. Dos quatro proces sos citados anteriormente, o mais importante para a demonstrao do carter classista do Estado seria o da produo das polticas pbli cas, especialm ente nas grandes questes como as polticas externa, fiscal, ambiental e de bem-estar. O autor destaca a importncia de um a srie de organizaes empresariais e paraempresariais na rede de produo das pol ticas. Para ele, ao contrrio do processo pul verizado de representao de interesses, a produo das polticas sobre os grandes temas um ponto de convergncia da ao da classe dominante. A articulao dos inmeros e dis persos interesses privados em tom o de consen sos sobre temas fundamentais seria consegui da atravs da ao de suas organizaes, que tambm serviriam de correia de transmisso para a imposio das polticas ao Estado. Para Domnhoff, o carter classista do Estado estaria associado s aes da elite no poder e de suas instituies. Em uma linha de anlise similar, Ralph Miliband, o mais importante autor desta pers pectiva, ressalta o papel da elite estatal na fixao das polticas e aes do Estado. M ili band observou o Estado de um a forma muito mais prxima, distinguindo suas diversas par tes o governo, o elemento administrativo, os militares, o judicirio e as unidades locais. A elite estatal seriacom postapelas pessoas em posio de comando em cada um a dessas ins tituies. Ao contrrio de Domnhoff, que im puta uma importncia muito grande associa o entre elites estatais e econmicas, para M iliband a elite estatal no seria um mero rebatimento, mesmo que mediado, dos capita listas. A classe capitalista no estaria no gover no, apesar de ser bem representada no execu tivo poltico e em outras partes do sistema estatal (Miliband, 1972, p. 74). A form acom o o autor explica a influncia e o lugar privile giado de poder do empresariado est associada

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idia da socializao poltica e posio dos capitalistas no sistema de valores e repre sentaes sobre a sociedade, conforme ser comentado a seguir. Para Miliband, a existn cia da elite estatal explica o carter de classe do Estado, mas a explicao da existncia des sa elite no se situa na esfera econmica, mas, simultaneamente, na cultura e na poltica.
A Articulao dos Capitalistas

A existncia de um certo padro de arti culao entre os capitalistas central na obra de Domnhoff. No entanto, este autor trata como dado um certo padro de articulao, no investigando a lgica de sua ao coletiva. Esta lgica estudada centralmente por Offe (1984), que analisa as aes coletivas de capi talistas e trabalhadores. Ao demonstrar a dife rena entre elas, a autor explcita mais um importante desnvel estrutural na distribuio de poder na sociedade. A anlise de Offe parte da idia de que a concentrao das unidades de capital nas mos de cada capitalista, apesar de individual, j tem conseqncias coletivas. Desta forma, a pri meira agregao de trabalhadores o sindi cato responde prpria existncia do capi tal como relao social. A diferena entre as duas aes coletivas est em que para os tra balhadores, a ao deve ser precedida de soli dariedade (nica forma de evitar o dilema do prisioneiro), organizao e dilogo, e para o capitalista no h necessidade de nenhuma ao, visto que a sua prpria existncia subor dina, por definio, o trabalho morto ao seu comando. Alm disso, para alcanar outros nveis de agregao centrais, federaes e associaes os capitalistas encontram grande facilidade, considerando que seus interesses so objetivos e mensurveis, permitindo um clculo de cus tos e benefcios claro e direto. Para os traba lhadores as dificuldades so muito maiores, j que os custos e benefcios no so to claros, e a diversidade dos interesses maior do que para os capitalistas. Por outro lado, como con seqncia do carter dialgico de sua ao coletiva, as lideranas dos trabalhadores acu

mulam muito menos poder do que as lideran as empresariais. Enquanto a organizao dos trabalhadores tem poder potencial proporcio nal participao de seus membros, e deve convencer o maior nmero a participar o maior tempo possvel, a dos capitalistas tem poder proporcional aos recursos financeiros de que dispe. Assim, as aes coletivas de trabalhado res e capitalistas obedecem a lgicas absoluta mente diversas, no apenas pelas diferentes estruturas de preferncias, mas pelas prprias posies dos atores nas relaes de produo. Ao contrrio do que sustentaria a literatura pluralista, portanto, a distribuio assimtrica da capacidade de fazer representar seus inte resses d diferente poder s duas classes. Como resultado, o Estado muito mais in fluenciado por capitalistas do que por trabalha dores. Mas de que forma se articulam os capita listas como classe? Esta pergunta respondida principalmente de duas formas distintas pela literatura marxista. Em um a primeira perspec tiva, adotada por Dom nhoff em seu estudo sobre os Estados Unidos, os capitalistas se articulam duplamente atravs de uma origem de classe comum, o que inclui uma socializa o prpria atravs de clubes, escolas, casa m entos cruzados etc., m as principalm ente atravs de entidades representativas que se relacionam de inmeras formas com os apare lhos de Estado influenciando as polticas p blicas. Atravs de um a outra linha analtica, au tores como o ingls Michael Useem ressaltam o papel da interpenetrao das propriedades empresariais na formao de um frum de articulao dos interesses de classe. Segundo este autor, a superposio das diretorias das grandes empresas com inmeros membros co muns de mesma origem social, formaria o inner circle, espao de discusso e produo do interesse e da estratgia de classe capitalis ta. Para o autor, as transformaes recentes na organizao interna dos grandes grupos em presariais e na formao de seus interesses expressariam o surgimento do capitalismo

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institucional, um a nova forma atravs da qual o capital tenta moldar seu ambiente pol tico (Useem, 1983, p. 300). De forma paralela a essa articulao, o mundo dos negcios to m aria cada vez maiores responsabilidades com relao ao planejamento e ao controle sobre a economia, reduzindo a margem de poder do Estado, e conseqentemente a sua autonomia. O carter de classe do Estado estaria associado crescentemente sua subordinao ao capital coletivo.
A Reproduo dos Valores Burgueses

os interesses do capital. Quando ocorrem, es sas aes so dirigidas a capitais individuais ou a fraes no hegemnicas. M iliband utili za esse raciocnio para explicar por que mesmo os partidos socialistas, quando chegam ao po der, quase nunca adotam medidas contra os interesses do capital em geral.3 Como contra ponto, aes em favor de capitais individuais, ou no interesse do capital em geral, so muito mais provveis.
A Dependncia Estrutural do Estado ao Capital

Em vrios dos autores citados cabe so cializao poltica parte da explicao da na tureza classista do Estado. O autor que desen volve de forma mais clara este argumento Ralph Miliband. Para ele, o compartilhamento do universo de valores e representaes a explicao de fundo para o carter de classe do Estado na sociedade capitalista. Para o autor, apesar das aes dos capitalistas no terem, de forma alguma, um carter neutro em relao poltica, o nmero de empresrios envolvido com tais questes relativamente muito pe queno e no poderia explicar todas as aes do Estado. O importante que o controle e a gesto do Estado esto a cargo da elite estatal, que tem a mesma composio que a elite eco nmica. Nas palavras de Miliband:
isto porque os empresrios pertencem, em ter mos econmicos e sociais, s classes mdias e altas e justamente nessas classes que so recrutados predominantemente, para no dizer em sua maioria esmagadora, os membros da elite estatal (Miliband, 1972, p. 79).

O controle do Estado est, portanto, en tregue a pessoas imersas no mesmo conjunto de valores, vises de mundo e representaes dos capitalistas. Esta situao faz com que os interesses de classe do capital sejam entendi dos como os interesses nacionais, o que o autor denom ina tendncia preconceituosa em rela o a determinadas classes, interesses ou gru pos ( idem , p. 96). Este fenmeno, tambm ressaltado por Offe (1984), reduz de forma drstica a ocorrncia de aes estatais contra

O tema dos limites do poder estatal em um a sociedade em que os meios de produo se encontram sob controle dos capitalistas tambm no privilgio da literatura marxista, tendo sido desenvolvido tambm por Lindblom (1979). Para os marxistas, no entanto, esta questo fundamental para que se entenda o carter classista do Estado na sociedade ca pitalista. Para Offe e Volker, esta questo en volve duas caractersticas fundamentais da forma institucional do poder pblico denomi nada de Estado capitalista, sendo parte de sua definio a privatizao da produo o poder pblico est estruturalmente impedido de organizar a produo material segundo seus prprios critrios polticos [...] e a [...] depen dncia dos impostos o poder pblico depen de, indiretamente, atravs de mecanismos do sistema tributrio, do volume de acumulao privada (Offe e Volker, 1984, p. 123). Como o Estado no dispe dos meios de produo, e depende do ritmo da acumulao para sua sobrevivncia financeira, as aes estatais muito raramente iro contra os interesses do capital. E interessante que se observe que este argumento d materialidade tendncia pre conceituosa do sistema, ao menos no que se refere ao Estado. Este argumento tambm desenvolvido por Przeworski (1994a). Para ele, que preten dia neste trabalho recuperar o argumento em debate com autores pluralistas, a questo colo cada pela literatura marxista absolutamente pertinente, visto que a autoridade poltica e a propriedade so dissociadas na sociedade ca

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pitalista. Alm disso, enquanto as decises do Estado so centralizadas, as que ocorrem no mercado so descentralizadas e dispersas. O Estado est envolto, portanto, em um alto grau de imprevisibilidade com relao s suas aes, inclusive porque essas tambm transformam a estrutura de preferncias dos consumidores e firmas. O autor destaca, no entanto e este um ponto importante , que a dependncia estrutural de natureza econmica, sendo ne cessrio observ-la como um produto dos conflitos polticos que colocam o Estado em uma situao de dependncia dos atores priva dos ( idem, p. 8). Esta postura com relao contingncia dos resultados da luta poltica coloca o autor em um lugar muito especfico no interior do debate marxista, reafirmando a centralidade dos capitalistas, mas negando o carter classista do Estado. Este ponto ser retomado mais adiante. Um outro autor do campo marxista, Fred Block, tambm destaca a importncia da pro priedade privada na criao de uma dependn cia estrutural do Estado ao capital. Para ele, a diviso do trabalho entre capital, pessoal do Estado e classe trabalhadora faz o aparato es tatal dependente do nvel de atividade econ mica. Esta situao daria aos capitalistas um poder de veto com relao s polticas estatais, desencorajando o pessoal do Estado a adotar polticas danosas ao capital. O veto, longe de ser consciente, estaria consubstanciado no cli m a dos negcios presente da sociedade a confiana do mundo dos negcios4 e seria produto da agregao dos comportamentos in dividuais dos capitalistas. Como resultado do mecanismo, praticamente nunca seriam adota das polticas em desacordo com os interesses do capital, e intervenes em seu favor so muito provveis. Apesar da existncia de uma dependncia do Estado ao capital, me parece que Fred Block exagera quando considera a mobilidade do capital completa e as oportuni dades de valorizao mltiplas e infinitas. Em bora essa situao seja cada vez mais observa da para os capitais financeiros em mercados crescentem ente globalizados, est bastante longe de caracterizar o capital em geral, na sua

maior parte fixado a territrios no interior de Estados nacionais.


A Seletividade Estrutural do Estado Capitalista

O ltimo argumento importante da litera tura marxista diz respeito ao efeito da estrutura interna do Estado capitalista sobre as polticas por ele implementadas. Para Offe (1975), o principal defensor desta perspectiva, no basta o estudo do contedo das polticas, embora este seja importante. E imprescindvel analisar os procedimentos formais que geram as aes estatais. A relao entre forma e contedo das polticas biunvoca e simtrica: as regras formais que estruturam e do continuidade operao do aparato estatal no so meramente procedimentos instrumentais criados para exe cutar ou implementar objetivos polticos ou para resolver problemas sociais. Eles prprios determinam, de um a forma oculta e implcita, que objetivos potenciais sero estes e que pro blemas tero chance de aparecer na agenda do sistema poltico (idem, p. 135). Para Offe, as estruturas estatais seriam dotadas de seletividade, que filtraria as ques tes apresentadas ao Estado, implementando as aes associadas diretamente criao e recriao das condies de acumulao e ao processo de legitimao da dominao de clas se. A seletividade, caracterstica estrutural do Estado capitalista, operaria sucessivamente atravs de sua estrutura, da ideologia, do pro cesso poltico e da represso. Apesar de em prestar grande importncia relao entre a forma do Estado e a acumulao, e ao efeito da primeira sobre a segunda, Offe no investiga o caminho contrrio, ou como o processo de acumulao se cristaliza e molda a forma do Estado. Partindo de um a perspectiva diversa, Bob Jessop (1983) indica um a linha analtica bas tante mais promissora para o entendimento da questo. Para ele, a superao dos problemas da teoria marxista do Estado, causados pelo uso do conceito de autonomia relativa, passa pela utilizao dos conceitos de estratgia e hegemonia. Em bora os conceitos permitam

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que se trabalhe com um nvel considervel de contingncia na luta poltica, implicitamente colocam em xeque o carter classista do Esta do e da sociedade. Para Jessop, o modelo de crescimento econmico vigente expressa a estratgia de acumulao da frao decapitai que conseguiu conquistar hegemonia econmica no sentido gramsciano, bastante diverso da dominao econmica. Essa estratgia seria, portanto, um a dentre muitas possveis, dependendo das inmeras correlaes de foras presentes na sociedade. Segundo esta perspectiva, o cami nho estaria aberto inclusive para a conquista da hegemonia por fraes do capital que, im pondo o seu projeto, agissem contra os interes ses do capital em geral, ou dos capitalistas como classe. Este seria o caso da estratgia de acumulao hegemnica no capitalismo in gls, que subordinando o modelo econmico aos interesses dos capitais financeiros da City, teria levado a uma extraordinria perda de posies dos capitais britnicos no cenrio internacional. D a mesma forma que a estratgia de acu mulao no campo econmico, existiriam pro jetos hegemnicos na sociedade como um todo, associados primordialmente a assuntos no-econmicos. As estratgias de acumula o mais prximas do projeto hegemnico te riam maiores chances de se tomarem hegem nicas. Ambas as hegemonias estariam ligadas, no apenas s classes ou fraes de classe hegemnicas na sociedade, mas a outros gru pos sociais. Para o autor, os intelectuais org nicos, por exemplo, tm papel de destaque na formulao dos projetos hegemnicos. Para Jessop, a forma do Estado a mate rializao dos projetos, estratgias e lutas ocorridas no passado. A seletividade das estru turas estatais, portanto, no apenas influi de forma central nos padres de acumulao e nos projetos de desenvolvimento, como , ela pr pria, produto das lutas travadas anteriormente e das diversas estratgias dos atores. Apesar de chamarem a ateno para a importncia da forma do Estado, Offe e Jessop no deixam de considerar a centralidade da

relao Estado-capital na formao das polti cas. Isto faz com que suas obras se diferenciem de maneira fundamental da produo dos au tores neo-institucionalistas e da anlise seto rial, mesmo a de Jessop, que adota alguns conceitos assemelhados como tive oportunida de de destacar. O papel da burguesia aqui absolutamente central, e a anlise das polticas pblicas passa fundamentalmente pelo estudo de sua influncia na definio das aes do Estado. Estado e Atores na Perspectiva Institucional D enom inam os neo-institucionalism o a corrente recente das Cincias Sociais que tem ressaltado, de maneira enftica, a importncia das instituies para o entendimento dos pro cessos sociais. O neo-institucionalismo no se configura como uma corrente terica unitria, mas como um lugar para o qual tm convergi do tericos e estudiosos de diversos matizes e origens disciplinares no interior das Cincias Sociais, desde a economia neoclssica at a cincia poltica de inspirao marxista, por exemplo. Em todos os casos, esses estudiosos ressaltam que as instituies importam, e que longe de representarem um rebatimento de outros fenmenos ou esferas, as instituies devem ser encaradas de forma central nas an lises relativas aos processos polticos e sociais. So enfocadas sob esta tica questes to ds pares como o funcionamento do mercado, as polticas pblicas, a formao das classes so ciais e a constituio dos Estados nacionais. Para os neo-institucionalistas no possvel estabelecer grandes postulados definitivos ou teorias gerais, mas apenas teorias de mdio alcance baseadas em afirmaes provisrias a serem testadas e alteradas a partir da realizao de estudos histricos. A denom inao neo-institucionalism o sugere uma linhade continuidade com o antigo institucionalismo da Cincia Poltica, em que se realizavam comparaes estticas de estru turas institucionais e jurdicas em diferentes pases e estados norte-americanos .5Esta liga o, no entanto, no verdadeira, e o neo-ins-

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ttucionalism o encontra sua ancestraldade muito mais em autores como Alexis de Tocqueville, Karl Marx, Max W eber e Karl Polanyi do que no antigo institucionalismo. N a verdade, as razes da convergncia de autores oriundos de lugares tericos e epistemolgicos to distintos esto relacionadas justam ente com a rejeio de modelos de anlise estticos, e com a necessidade de incorporar as particu laridades especficas de cada situao histrica nas anlises. Sob o ponto de vista concreto, o neo-institucionalismo surge como uma reao aos estudos de poltica comparada e de cincia poltica de inspirao behavioralista presentes e hegemnicos no cenrio acadmico e inte lectual norte-americano at a dcada de 1970.5 Um dos pontos mais importantes da crtica neo-institucionalista a estes trabalhos diz res peito sua incapacidade de dar conta da diver sidade de situaes histricas presentes nos pases centrais durante a reestruturao econ m ica e institucional ocorrida a partir das dca das de 1960 e 70. Quais seriam as razes que explicariam as diferentes respostas crise im plementadas por pases de nveis de desenvol vimento similares, assim como a diferente efi ccia das reestruturaes? Para os autores desta corrente analtica, a resposta est na di versidade de arcabouos institucionais, e na forma como as estratgias de reestruturao se articularam com eles. Duas distines conceituais devem ser estabelecidas antes de apresentarmos a pers pectiva neo-institucional. Em primeiro lugar, necessrio estabelecer os limites do prprio conceito de instituio. De uma forma abstra ta, para os neo-institucionalistas, enquanto os atores sociais poderiam ser comparados aos jogadores em um a partida esportiva, as insti tuies seriam a delimitao do campo e as regras do jogo. Concretamente, a amplitude do conceito de instituio tem sido motivo de polmica na literatura. Segundo uma perspec tiva, as instituies incluem regras formais, procedimentos consentidos, prticas operacio nais padronizadas que estruturam a relao entre os indivduos nas vrias unidades da poltica e da economia (Hall apud Thelen e

Steinmo, 1992, p. 2, nota 7). Esta definio ampla inclui tanto regras formais como cons trangimentos informais relacionados com c digos de comportamento e convenes em ge ral. Levy (1991a, p. 81) critica a amplitude desta definio e prope um a distino entre as normas, cujos incentivos e desincentivos so cognitivos e sociais, e as instituies que contm um aspecto legal e repousam num a estrutura relativamente clara de implementa o de decises . interessante observar que essa distino tambm central para autores no institucionalistas, como, por exemplo, o marxista analtico Jon Elster, para quem, en quanto as normas representam alguma pro penso psicolgica sobre a qual sabemos pou co, as instituies representam as regras do jogo postas para todos os agentes sociais em suas decises individuais, protegendo a socie dade das conseqncias destrutivas da paixo e do auto-interesse (Elster, 1994, pp. 148 e 174). Douglass North (1990) prope a segunda distino conceituai importante, sugerindo a separao entre instituies e organizaes. A fronteira entre os dois grupos freqentemente de difcil construo, mas representa um importante passo para o entendimento do fun cionamento de ambos. Em bora North no compartilhe da primeira distino com Levy, e proponha o estudo tanto de constrangimentos informais como formais, defende que se dife renciem as instituies das organizaes. En quanto as primeiras incluem qualquer forma de constrangimento que m olda as interaes humanas , as segundas englobam corpos po lticos (partidos polticos, o Senado, uma prefei tura, uma agncia regulatria), corpos econmi cos (firmas, sindicatos, fazendas familiares, cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, as sociaes atlticas) e corpos educacionais (esco las, universidades, centros de treinamento voca cional) (,idem , pp. 4-5). No interior do neo-institucionalismo po demos observar duas grandes correntes oriun das de pontos de partida muito diversos e que discutem os processos analisados aqui:7 a pri meira originria da teoria da escolha racional

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e da economia neoclssica e a segunda da sociologia histrica, isto , de estudos histri cos comparativos de inspirao marxista e weberiana. A primeira corrente usualmente conhecida como neo-institucionalismo da es colha racional e a segunda como neo-institucionalismo histrico. As duas correntes tm em comum a preocupao com a pergunta de como as instituies moldam as estratgias polticas e influenciam os resultados polticos (Thelen e Steinmo, 1992, p. 7). As diferenas entre as perspectivas, no entanto, so bastante grandes, e apesar de esforos de aproximao, um dilogo mais intenso parece difcil.9 O neo-institucionalismo da escolha racio nal considera as instituies fundamentais para a definio das estratgias dos atores. Para eles, as instituies representam constrangi mentos escolha estratgica, alterando o com portamento auto-interessado. As instituies resolveriam situaes de impasse em intera es estratgicas, reduzindo a ocorrncia de solues subtimas. Utilizando a teoria dos jogos, poderamos dizer que situaes do tipo dilema do prisioneiro seriam minimizadas, o que reduziria os riscos de participar de transa es desse tipo. Atravs desse conceito de instituio, os economistas poderiam resolver o problema dos custos presentes em qualquer transao oriundos da imperfeio da informa o. Segundo os neo-institucionalistas da esco lha racional, ao contrrio do que afirma a teoria neoclssica, em toda transao o conhecimento dos agentes sobre as condies c^ue cercam o negcio no perfeito e completo. Em todas as trocas os preos tm imbutidos os custos relativos s incertezas e redu o do risco. N a venda de uma casa, por exem plo, o comprador tentar reduzir o preo por no estar perfeitamente informado sobre as condies fsicas do imvel, a ocorrncia de problemas com a vizinhana etc. O vendedor, por sua vez, tentar aumentar o preo por no conhecer completamente as condies finan ceiras do comprador, a sua boa f etc. Para o aumento das informaes e a reduo dos ris cos sero contratados advogados, empresas de investigao, avaliadores, consultores dos

mais variados tipos. Os custos de todos esses servios sero repassados ao negcio. Todos os preos incluiriam, ento, alm dos custos de transformao, custos de transao, e as insti tuies serviriam para reduzir estes ltimos, diminuindo a frico e tornando possvel a disseminao das trocas a custos baixos. Autores em uma posio intermediria entre os neo-institucionalistas da escolha ra cional e histricos criticam o princpio funcionalista presente por trs dessa afirmao, de fendendo que as instituies podem at reduzir os custos de transao, mas no existem para e por causa disso. Para North (1990), s se poderia afirmar a funcionalidade das institui es se se descobrir um ator consciente que as construsse, ou ao menos um processo que selecionasse as mais teis. Este argumento, alm de ontologicamente inconsistente para as Cincias Sociais, no se verifica empiricamen te: enquanto uma srie de instituies existen tes historicamente realmente reduzem os cus tos de transao, outras os aumentam. Para North, as instituies so o produto da ao estratgica dos atores (embora tambm sejam um constrangimento a ela) e podem funcionar bem ou mal, tanto como produto de intenes, como de conseqncias no previstas. North utiliza esta idia para explicar a existncia de to grandes diferenas entre as performances econmicas entre pases. Os arcabouos insti tucionais interferem diretamente na economia, reduzindo custos de transao ou aumentandoos. Este ltimo caso expressaria boa parte das razes da continuidade do atraso dos pases do Terceiro M undo." A segunda corrente do neo-instituciona lismo corresponde ao neo-institucionalismo histrico. Os autores desta corrente concordam que as instituies estruturam as situaes em que os atores se encontram, alterando suas estratgias. No entanto, os histricos discor dam de que os atores sejam maximizadores bem-informados e egostas de preferncias, como considera a escolha racional, afirmando que os agentes, na maior parte do tempo, ten tam seguir as regras e normas sociais sem pensar sobre o seu prprio interesse. Alm

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disto, e este o ponto mais importante, as instituies para eles no apenas constrangem as interaes sociais, mas tambm alteram a conformao das preferncias dos atores. En quanto para os neoclssicos e neo-institucionalistas da escolha racional as preferncias so exgenas ao modelo, para os neo-institucionalistas histricos as preferncias so endgenas, sendo construdas social e politicamente no bojo dos processos sob estudo. Para eles, as instituies no so apenas mais uma varivel, [...]. Dando forma no apenas s estratgias dos atores (como na escolha racional), mas s suas metas tambm, e mediando suas relaes de cooperao e conflito, as instituies estru turam as situaes polticas e deixam suas marcas nas conseqncias da poltica (Thelen e Steinmo, 1992, p. 9). com esta corrente que o presente texto trabalha, e a ela que se estar referindo a partir de agora como neo-institucionalismo.
O Neo-lnstitucionalism o Histrico

O objetivo central do neo-institucionalismo construir uma teoria de mdio alcance que estabelea um a ponte entre anlises cen tradas no Estado e na sociedade, enfocando variveis de nvel intermedirio para dar conta da variao histrica e conjuntural dos fen menos. Os histricos rejeitam o enfoque deter minista presente em muitas teorias gerais globalizantes como o marxismo, a teoria dos sistemas e o funcionalismo.l2Para eles, a esca la mais propcia para a investigao dos fen menos sociais o nvel intermedirio, no qual as grandes estruturas como a luta de classes, por exemplo, so mediadas pelas instituies como os partidos, os sindicatos etc., e ganham formas histricas especficas, sem o risco de explicaes deterministas e unicausais. O modelo deste tipo de anlise o estudo clssico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o desaparecimento da sociedade de mercado. Embora enfocando as transformaes em um a macroestrutura, Pola nyi ancora sua anlise em instituies de nvel intermedirio as legislaes, as decises judiciais e as relaes tradicionais entre tribos de sociedades primitivas, por exemplo. Em sua

anlise, as fronteiras entre a econom ia e a sociedade so rompidas e as relaes sociais se incrustam nas econmicas, exceto por um curto perodo de tempo marcado pela existn cia do Iivre-mercado.1 3 Para os neo-institucionalistas no h va riveis especiais a serem consideradas nas an lises, ao contrrio de autores marxistas e plu ralistas, para quem as classes e os grupos de interesse so os principais agentes dos proces sos polticos. Sem negar a importncia das classes sociais e dos grupos de interesse pre sentes na cena poltica, os neo-institucionalis tas chamam ateno para o fato de que as relaes entre instituies e sociedade ocor rem nos dois sentidos. O que se pretende contextualizar os atores (onde quer que eles estejam), seus interesses e aes estratgicas. Nas palavras de Thelen e Steinmo (1992, p. 13): assim como uma configurao institu cional particular estrutura um a situao polti ca, um a abordagem institucional estrutura a explicao dos fenmenos polticos, permitin do identificar como essas inmeras variveis se relacionam entre si. Neste sentido, sua crtica literatura marxista sobre o Estado, por exemplo, reside em que os autores marxistas realizaram estudos centrados apenas na socie dade, desconhecendo o papel primordial das instituies e dos atores estatais na esfera po ltica. Alm disto, a literatura marxista tendeu a se concentrar em estudos tericos extrema mente abstratos, desconhecendo a riqueza dos processos de formao de cada sociedade e cada Estado em particular. Essa tendncia le vou as anlises marxistas a um crescente dis tanciamento da realidade em prica a ser expli cada, trabalhando com grandes estruturas histricas como modos de produo e formas de coero. Tilly (1992) denomina este nvel de abstrao de sistmico-estrutural, e embora concorde que necessrio estabelecer alguns conceitos e parmetros provisrios para que se consiga realizar estudos de natureza histrica, rejeita a idia de que seja possvel realizar anlises nesta escala. O instigante modelo pro posto por este autor bastante ilustrativo do

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tratamento dado pelos neo-institucionalistas s situaes histricas. Para o estudo de estrutu ras e processos, Tilly d nfase aos estudos comparativos entre realidades distintas e ar ticulao das escalas de anlise, conservando para o nvel intermedirio o papel de articulador que permite mediar as aes concretas com as grandes estruturas e ancor-las nas estrat gias e comportamentos dos atores. Como a nfase da perspectiva recai sobre a mediao realizada pelas instituies, fun damental para esta literatura responder a duas perguntas: como so criadas as instituies, e como (e por que) elas se transformam. Os estudos realizados at o momento respondem de forma muito mais satisfatria segunda pergunta do que primeira. A estabilidade institucional estaria associada a fenmenos de trs ordens: normas, coero e coao. Os dois primeiros processos aumentariam os custos da desobedincia s instituies, o primeiro pelo lado da possibilidade de sanes sociais e o segundo pelo possvel uso da fora. O terceiro mecanismo agiria aumentando os prmios de adeso e obedincia a elas atravs da distribui o de benefcios. Margareth Levy, um a autora localizada entre o neo-institucionalismo histrico e o da escolha racional, afirma que mudanas ocor rem principalmente quando desaparece um quarto elemento o consenso contingente. Sem negar a importncia da coao, das nor mas ou dos incentivos, Levy (1991a, p. 84) chama a ateno para o fato de que certas decises institucionais produzem como con seqncias no intencionadas um solapamento daquilo que chamo de consenso contingente, e, por isto, elevam os custos de implementao das regras. A autora prope a existncia de dois tipos de normas: um primeiro, de carter moral e no discutido, e outro, relacional e contextuai. A obedincia a este ltimo tipo estaria condicionada a que os indivduos con siderassem que os arranjos institucionais em vigor so justos e que os demais indivduos esto seguindo as regras. Para ela, esta uma norma de equanimidade justa e na qual a reci procidade deve estar garantida. Enquanto as

instituies so tais que se estabelece um a norma de equanimidade em tomo delas, ocorre um consenso contingente e os indivduos acei tam as instituies. Quando a justia e/ou a reciprocidade da norm a so quebradas, os agentes tm a motivao para agir contra ela. Dependendo da capacidade de resistncia mudana das foras polticas dominantes (que est relacionada com os dois primeiros fatores coero e coao), as instituies podem sofrer uma transformao. Esta perspectiva de anlise permite anali sar a mudana sem simplificar o complexo quadro poltico que cerca as grandes transfor maes, enfocando centralmente a estratgia dos atores. Ao contrrio das idias de transfor mao/manuteno centradas na coero/coe so/norma, baseadas em grande parte na fora (ou na possibilidade dela), as idias de equanimi dade e de consenso trazem em si uma mistura de imposio/convencimento que lembra o con ceito gramsciano de hegemonia. A contin gncia do consenso, por seu lado, mantm a flexibilidade do modelo explicativo para dar conta das situaes histricas. interessante observar que o modelo de Levy se aproxima muito da anlise do m arxista analtico Adam Przeworski sobre a construo de instituies democrticas, em que se ressaltam diretamente as estratgias e os pactos. Segundo a sua teo ria da durabilidade das instituies democrti cas a adeso voluntria das foras polticas aos pactos e acordos motivada por seus inte resses individuais que permite a durabilidade das instituies. Segundo essa perspectiva, a explicao das transformaes institucionais passa centralmente pela anlise da adeso e da rejeio dos atores sociais s instituies em uma dada situao estratgica. A influncia das instituies na sociedade tem sido relacionada pelos neo-institucionalis tas a duas ordens de questes: a autonomia e o poder dos atores estatais, e a influncia das instituies enquadrando a esfera da poltica. Os dois pontos so discutidos, a seguir, sepa radamente, enfocando centralmente a literatu ra neo-institucionalista que analisa os corpos

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polticos de Douglass North as instituies polticas e o Estado, e as polticas pblicas.


O Estado como Ator

A existncia de autonomia do Estado normalmente aceita pelos estudiosos da polti ca para os perodos de crise e os regimes totalitrios. Para os neo-institucionalistas, no entanto, esses perodos apresentam apenas de forma mais transparente um processo contnuo presente em todas as sociedades: grupos de funcionrios estatais, especialmente de carrei ra, relativamente isolados dos interesses pre sentes na sociedade, so capazes de estabele cer polticas pblicas de longo prazo distintas daquelas preconizadas pelos atores e grupos de interesses que se dirigem ao Estado. Este poder est presente fora de perodos excepcionais porque os funcionrios estatais cumprem um papel intelectual no sentido gramsciano na sociedade, baseado no apenas na fora e na coero, mas tambm (e talvez principalmen te) na construo de um projeto global, expres so atravs da produo de um diagnstico dos problemas sociais e na elaborao das estrat gias de ao a ele associadas. Para que isto acontea, entretanto, necessrio que os fun cionrios tenham um certo grau de autonomia dos interesses presentes na sociedade. Para os neo-institucionalistas, esta autonomia com preendida como um isolamento, expresso pelo conceito de insulamento (Skocpol, 1985, p. 13). Este seria funo da estrutura organizacio nal da mquina pblica, da estabilidade e con solidao das agncias e da maior presena de controle do Legislativo sobre o Executivo, alm da estrutura de relaes e laos de poder entre, de um lado, os agentes presentes em uma determinada agncia, e de outro, o nvel cen tral, as outras agncias e o ambiente no qual elas esto inseridas. Para os neo-institucionalistas, a autono m ia estatal no uma caracterstica estrutural do Estado capitalista que possa se definir a priori, como sustentam alguns autores marxis tas. Ela varia de caso a caso, e dentro de cada um, de agncia para agncia. Isto ocorre por que a autonomia definida em cada situao

histrica pelas potencialidades estruturais (idem, p. 14) que cercam as aes autnomas do Estado, pelas estratgias dos vrios atores presentes e pelas mudanas implementadas pelo prprio Estado na organizao adminis trativa e na coero. Segundo a perspectiva neo-institucionalista, apenas a realizao de estudos histricos para cada sociedade e para cada processo de formao do Estado permite determinar as autonomias presentes em cada agncia estatal em sua conjuntura especfica. No existem, portanto, Estados fortes ou fra cos, visto que as condies de insulamento variam muito, segundo as conjunturas. Para os neo-institucionalistas as polticas agrcolas implementadas nos Estados Unidos durante o entreguerras, por exemplo, somente podem ser compreendidas se considerarmos o papel do Estado como ator. Durante um perodo espec fico podemos observar, no interior de um Es tado considerado pela literatura de Cincias Sociais como fraco, um a ilha de fora estatal (idem, p. 13), ou mesmo perodos de grande desenvolvimento e expanso estatais, como os aparatos estatais e polticas analisados por Skowronek (1982) e Bensel (1990) durante a guerra civil norte-americana. D e um a forma geral, para esta literatura, a definio de fora estatal deve ser obtida atravs da anlise com binada de autonomia e capacidade estatais. A afirmao da autonomia estatal no pressupe a racionalidade do Estado como ator, mas apenas sua no-subordinao a inte resses presentes na sociedade, como afirmam autores m arxistas e pluralistas. Segundo a perspectiva de anlise neo-institucional, as aes das agncias estatais podem ser parciais e fragmentadas, assim como irracionais e de sarticuladas. Para aqueles autores, o resultado e a racionalidade das polticas contingente. A nica certeza que podemos ter com relao lgica das aes estatais de que estas ten taro ser auto-reprodutoras. As aes do Esta do tentaro aumentar ou reproduzir o poder e o controle das instituies estatais sobre a so ciedade, pois esta a lgica da ao coletiva dos funcionrios do Estado. A efetividade des sas polticas depender das estratgias dos at-

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res dentro e fora do Estado, alm do processo de form ao de suas instituies, que define em grande parte a existncia ou ausncia de certos instrumentos de poltica para a imple mentao das aes. De maneira inversa, o processo de produo das polticas pblicas depender da prpria capacidade do Estado, visto que os agentes estatais tendero, majoritariamente, a propor polticas que possam im plementar. Os estudos sobre Estado e polticas pbli cas tomariam ento um carter relacional, no se restringindo anlise do Estado e suas instituies. Este um ponto bastante impor tante de se ressaltar, visto que a perspectiva neo-institucionalista no prope a substituio do privilegiamento da sociedade, tpico das anlises marxistas e pluralistas, por um enfo que meramente estatal. Para eles, alm de se analisar a histria da formao das instituies e os atores estatais, necessrio observar a sua posio (poltica e de poder) em relao aos ambientes socioeconmicos e polticos po voados por atores portadores de interesses e recursos (Skocpol, 1985, p. 19). O centro da anlise deve ser posto na correlao entre os recursos e as posies dos atores estatais e no estatais, e no na m era observao das estrat gias dos primeiros. Esta postura j estava pre sente nas primeiras formulaes da perspecti va, mas tem se tornado mais central nos ltimos anos, com um afastamento do estudo do Estado como ator e um privilegiamento das relaes e interpenetraes entre Estado e so ciedade.1 4 E interessante transcrever aqui a pertinen te crtica de Przeworski (1990) literatura neo-institucionalista. Este autor sustenta que a prpria idia de autonomia no tem sentido dentro do quadro conceituai neo-instituciona lista. Como a origem do poder estaria no Esta do, pelo monoplio dos meios legtimos de exerccio da fora, o nico conceito de autonom iapossvel diriarespeito sociedade. Assim, poderamos discutir se a sociedade autnoma do Estado, origem ltima do poder, mas no indagar se o Estado independente da socie dade. O deslocamento recente da literatura de

uma postura mais fortemente centrada no Es tado para uma anlise das relaes, interpene traes e trocas entre Estado e sociedade resol ve em parte o problem a, mas cria outro, deixando a literatura sem um a definio slida da origem do poder na sociedade. A pertinn cia da crtica no retira as grandes potenciali dades da perspectiva para a realizao de an lises concretas, mas pe em dvida os seus limites como teoria dos processos polticos. Apesar do neo-institucionalismo se apre sentar como o mais promissor modelo analti co para a discusso do Estado e das polticas, parece-me que se ressente da falta de uma relao mais slida entre a aceitao da defi nio weberiana clssica do Estado assumida em Skocpol (1985 e 1993), por exemplo, e a operao do modelo analtico. No ficam mui to claras, nas anlises da perspectiva, as ori gens do poder poltico e, por conseguinte, a hierarquia dos processos e atores a privilegiar. Como conseqncia, todos os processos e agentes so considerados relevantes, adotando um a postura terica quase com pletam ente aberta para escolhas analticas ad hoc, assim como nos estudos da perspectiva pluralista e ao contrrio do paradigma marxista.
/As Instituies e a Poltica

A literatura neo-institucionalista chama ateno para um a segunda form a importante de influncia estatal sobre a esfera da poltica, denominada por Skocpol (1985) de tocquevilleana por ter sido explorada pela primeira vez por Alexis de Tocqueville em seu estudo sobre a revoluo francesa e democracia nos Estados Unidos (idem , p. 21). Segundo esta perspectiva de anlise, as instituies so cen trais no estudo da poltica no apenas pela importncia do Estado como ator e autor de aes especficas, mas porque ele, assim como as demais instituies polticas, influenciam diretamente a cultura poltica, a estratgia dos atores e a produo da prpria agenda de ques tes a serem objeto de polticas, enquadrando a luta poltica atravs das suas instituies. Para a observao do carter tocquevilleano do Estado e demais instituies necessrio

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observ-lo de um a perspectiva macro, anali sando a relao entre sua estrutura, suas inter venes e a esfera da poltica como um todo. A influncia das instituies ocorre de diversas formas. Em primeiro lugar, a prpria formulao das representaes sobre a poltica e a possibilidade de sucesso nas demandas so mediadas pela formao histrica daquele Es tado e suas instituies polticas. As repre sentaes dos atores sobre temas como, por exemplo, partidos, polticas pblicas e cidada nia so fortemente influenciadas pela forma como historicamente o Estado se comportou e como se configura no momento atual. Por ou tro lado, para alm da existncia concreta de Estado e de suas polticas, pode-se discutir a existncia, tambm real, de um sentido ou sentimento de Estado. Este sentimento, ou a ausncia deste por razes histricas concretas, por exemplo, seria para alguns autores a razo principal para a cincia poltica americana continuamente afirmar a excepcionalidade do caso dos EUA e a natureza liberal daquela sociedade como uma sociedade sem Estado.1 5O que seria particular do caso norte-americano no seria a ausncia de Estado, capaz, j antes da guerra civil, de construir (a partir da inde pendncia e, mais tarde, da adeso das ex-Colnias Constituio) e manter uma soberania nacional sobre um territrio significativamen te grande e sempre em expanso (atravs de guerras por ele patrocinadas). A particularida de estaria na ausncia de um sentimento de Estado nasociedade americana, incluindo seus cientistas sociais, que teriam sempre trabalha do para dem onstrar o que no estava presente sem conseguir compreender o que estava. Em segundo lugar, os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em di logo com a reproduo de suas questes em estruturas organizacionais e agncias estatais existentes. Neste sentido, a criao de uma agncia responsvel por determinado tema ou poltica gera, por si s, um potencial aumento de demandas por aquele tema, provocando um a possvel alterao na agenda de questes que so levadas ao Estado. Esta a razo pela qual, atravs de acordos corporativos, os Esta

dos conseguem induzir demandas por questes passveis de soluo, reduzindo o risco de im passes no sistema poltico. Conseqentemen te, o debate que cerca as polticas pblicas a serem implementadas depende majoritariamente da estrutura social da nao e dos acordos polticos [...] mas tambm depende das formas como as polticas existentes [...] influenciam as alianas polti cas e fazem surgir debates sobre outras alter nativas (Weir et alii, 1988, p. 5). Um bom exemplo desta influncia est na descrio que Skocpol (1994) apresenta da transformao das preferncias e possveis alianas do movimento sindical norte-ameri cano na virada do sculo. A partir de 1880, inmeras derrotas do trabalho nos tribunais provocaram um sistemtico retrocesso nos avanos conquistados na esfera legislativa. Isso tomou os sindicatos, e especialmente sua federao nacional, avessos a qualquer estra tgia de implantao de polticas que passasse pela legislao e o Estado, tornando imposs vel a formao de um a coalizo entre trabalha dores e reformistas sociais. Ao contrrio do que postulam os autores pluralistas, portanto, os inputs do Estado no so dados inteiramente de fora, mas dependem, em grande parte, do prprio Estado como ator e como instituio. D a mesma forma, ao contrrio do que gosta riam os partidrios da escolha racional, a for mao das preferncias no externa aos acon tecimentos polticos, mas, em grande parte, por eles produzida.1 6 Em terceiro lugar, as instituies polticas mediam a relao entre as estratgias dos ato res e a implantao de determinadas polticas pblicas. A existnciae o desenho das institui es permitem que demandas expressas de formas similares por atores de poder equiva lente tenham resultados totalmente diversos, como mostrou Immergut (1993) com relao s polticas de sade na Frana, n a Sucia e na Sua. A anlise daquela autora demonstrou a importncia do estudo de como as instituies, fixando as regras do jogo poltico, moldam situaes de resultados diferentes. Para Immergut, a chave para a compreenso do papel

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institucional no resultado da poltica passa pelo mapeamento dos pontos no processo de deciso nos quais certos atores podem exercer poder de veto, denominados pela autora de pontos de veto. Por fim, o ajuste entre a estrutura da orga nizao dos demandantes por polticas pbli cas e a forma como esto organizadas as insti tuies (temtica e espacialmente), define, em grande parte, as chances de vitria e mesmo as possibilidades de crescimento na mobilizao. O melhor exemplo desta influncia est na centralidade, na anlise de Skocpol (1994), do encaixe entre a estrutura das organizaes de mandantes (de reformistas sociais e de mulhe res no ps-Guerra civil) e a estruturao do sistema poltico norte-americano, centrado nas comunidades e em esquemas de clientelismo eminentemente locais. Para ela, este encaixe foi um dos principais definidores do sucesso das demandas no caso estudado, e do desen volvimento de polticas maternalistas de bemestar e no de uma reforma social de suporte ao trabalho, como iria acontecer nos pases europeus algumas dcadas depois. As interpretaes do neo-institucionalismo para o surgimento diferenciado das polti cas de bem-estar entre os vrios pases capita listas in d u stria liz ad o s esto diretam ente associadas a essas formas de influncia das instituies sobre a poltica. Para entend-lo necessrio estudar os processos de formao dos diferentes Estados, os vrios contextos h ist rico s e in stitu c io n ais e as diversas alianas entre os atores presentes em cada caso. Uma srie de outros argumentos, associa dos aos valores nacionais, ao desenvolvimento do capitalismo, ao grau de industrializao, ao nvel do conflito de classes e presena de movimentos operrios expressivos devem ser relegados ao segundo plano em favor da an lise do processo poltico-institucional a partir do qual possvel unificar os nexos causais e os processos em curso. Processos to diversos como a elaborao da Constituio, o envolvi mento em guerras, a democratizao da polti ca e o surgimento de eleies, a consolidao da burocracia de Estado, e a presena e impor

tncia de diversos atores, assim como o timing de todos estes processos, devem ser estudados integradamente. A articulao histrica espe cfica destas questes para cada Estado em cada conjuntura define condies diferencia das de construo das polticas de bem-estar, e explica o surgimento do Estado de bem-estar matemalista norte-americano do ps-Guerra civil, da proteo precoce da Alem anha de Bismarck e das alianas entre reformistas e trabalhadores na Inglaterra. Corporaes e Atores na Anlise Setorial Os estudos da anlise setorial visam ana lisar o Estado em ao.1 7 Neste sentido, no explicitam propriamente uma viso sobre a natureza do Estado, centrando suas preocupa es nas polticas e aes do Estado, tanto em seus aspectos de normatizao e controle sobre atividades e processos, quanto de interveno direta. Esta ao do Estado marcada por paradoxos e contradies, relacionados com caractersticas da estrutura estatal e das respos tas dos diversos aparatos e agncias aos pro blemas colocados a partir da sociedade. Por esta razo os autores rejeitam de forma enfti ca a idia de um Estado racional e unificado, capaz de imprimir sociedade a sua racionali dade. Discordam, portanto, do princpio geral da literatura marxista de que o Estado captu rado, direta ou indiretamente, por classes ou grupos sociais. Para eles, as relaes Estadosociedade so complexas, diversas e mediadas por uma srie de questes relacionadas a cada poltica e grupo social diferenciado. O resulta do das polticas necessariamente contingen te, sendo o papel dos atores fundamental. Para a anlise setorial, a ao estatal responsvel pelam anuteno da coeso social, entendida como a existncia de um mnimo de ordem e da aceitao de regras comuns de convivncia. A coeso colocada em risco pelos desajustamentos entre os diferentes sis temas sociais e pelo descolamento dos sujeitos do sistema de valores que representae justifica a ordem social. Para a anlise setorial, o Estado restabelece continuamente a coeso (embora

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de forma contraditria), atravs de aes de regulao e legitimao. A regulao realizada atravs da ao reequilibradora do Estado entre os diferentes subsistemas sociais, tendo em vista o fato de que cada subsistema obedece a lgica e ritmo prprios, e que um mnimo de compatibilidade entre eles fundamental para a reproduo social. No caso da sociedade ser estruturada principalmente atravs de diferenciao terri torial, a regulao tom a a forma de um a ao equilibradora das unidades espaciais, como, por exemplo, polticas de desenvolvimento de periferias ou regies perifricas. No caso da forma predominante de diferenciao social ser setorial, a ao do Estado toma a forma de polticas de desenvolvimento ou regulao de setores da sociedade. Por setor se entende aqui, e esta um a categoria muito importante para esta perspectiva de anlise, um conjunto de papis sociais estruturados atravs de uma l gica vertical e autnoma de reproduo (Jobert e Muller, 1987, p. 18). Para estes autores, os papis sociais estruturados e estruturantes dos setores esto associados a prticas profis sionais, e suas identidades, a identidades pro fissionais. Chama-se de aes legitimadoras, por ou tro lado, s intervenes que aumentam a acei tao das regras e valores relacionados com as diversas hegemonias existentes na sociedade. A idia aqui presente no de homogeneiza o absoluta, visto que continuam coexistindo diversas formas de vida e at modos de produ o na sociedade, mas de reproduo do con sentimento da dominao por certo modo de vida, sem fazer desaparecer os outros. As aes legitimadoras do Estado podem ser reconheci das no tratamento diferenciado dispensado aos grupos dominados e na gesto da heteroge neidade (idem, p. 17) entre os diversos grupos presentes na ordem social. As aes estatais incluem sempre aes reguladoras e legitimadoras, mas no necessa riamente de uma forma coerente ou conver gente. As diversas intervenes do Estado apresentam carter contraditrio. Para que no houvesse conflitos, a regulao deveria ser

compatvel com os grupos dominantes, e a legitimao deveria manter em nveis baixos a insatisfao dos grupos dominados, mas nem sempre acontece assim. A ao do Estado contingente e as lgicas dela resultantes so, por vezes, incompatveis, apesar da subordina o de toda ao estatal aos constrangimentos da ordem social vigente. Por esta razo, para esta perspectivade anlise necessrio estudar as polticas setoriais bem de perto, observando seus atores e sua articulao poltica particular. A imprevisibilidade dos resultados da po ltica ocorre, em primeiro lugar, porque o pro cesso de produo dos atores sociais mltiplo e variado, no sendo possvel prever a trans formao das tenses sociais em problemas polticos a serem objeto de interveno do Estado. Em segundo lugar, porque imposs vel prever exatamente a reao dos diferentes atores s polticas de Estado, sendo irrealizvel para este um clculo de custos e benefcios de cada ao particular. Em terceiro lugar, a in certeza est presente porque necessrio sepa rar capacidade de elaborao da capacidade de execuo das polticas. Esta ltima est a cargo das burocracias responsveis por cada agncia, o que aumenta a imprevisibilidade dos resul tados da ao estatal. Os conflitos interburocrticos no expressam problemas tcnicos, mas a construo de atores administrativos (idem, p. 45). Apesar de todas essas questes, a ao do Estado guarda certa coerncia interna e estabi lidade. Para os autores, isto ocorre porque o Estado age transformando seus prprios inputs. Em primeiro lugar, o Estado altera a produo dos atores, concedendo condies diferenciadas de interlocuo e dilogo, ou mesmo distribuindo de forma no uniforme recursos financeiros. Esta a principal razo para o desenvolvimento de pactos corporati vos que, trazendo para o mbito do Estado a concertao social, aumentam a previsibilida de e reduzem os riscos. Alm disto, e este ponto fundamental, o Estado enquadra ques tes e atores por sua prpria ao e estrutura o internas. Isto , as questes que entram na

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agenda so, principalmente, as que aparente mente podem ser resolvidas, criando uma certa convergncia sobre as questes em debate. Para a anlise setorial, toda poltica pbli ca concebida a partir de um a representao do setor qual ela se refere, assim como a um conjunto de normas, organizaes, tcnicas e recursos de poder que a implementaro. Para a anlise das polticas necessrio integrar a dimenso da representao dimenso das prticas, visto que estas esto intimamente in terrelacionadas. Para esta perspectiva de an lise, as polticas so compostas de trs elemen tos im portantes, denom inados por eles de chaves de anlise : a relao global-setorial, o referencial do setor e os mediadores da pol tica. Por relao global-setorial os autores de nominam um certo entendimento do setor que o recorta da realidade global, definindo atores e questes pertinentes. A diviso entre setores apenas analtica e extremamente fluida. Os setores se interpenetram e se superpem, e por isto no so definidos por indivduos, que par ticipam de mais de um setor ao mesmo tempo, mas por papis sociais. Cada indivduo se in sere em vrios setores, considerando suas di versas atividades: se insere em um setor como profissional, em outro como militante poltico, em vrios outros como consumidor etc. Os setores so estruturados por diversas lgicas internas, mas a anlise setorial destaca duas: a profissional e a administrativa. A pri meira a dominante na sociedade civil, crian do um a corporao profissional setorial, no interior da qual determinados profissionais so dominantes e conseguem impor sua viso de mundo, do setor e de seu objeto de trabalho. D a mesma forma, o Estado se estruturar coe rentemente com os limites do setor estabeleci dos na relao global-setorial, desenvolvendo estratgias de organizao e especializando determinados funcionrios como especialistas sobre as questes pertinentes ao setor. Estes funcionrios, longe de se relacionarem entre si de form a harmnica, estabelecem lutas pelo controle administrativo sobre o setor, assim

como pela definio e redefinio da relao global-setorial. Para a anlise setorial, o estabelecimento das hegemonias profissional e administrativa um a condio bsica para a existncia e a implementao de uma determinada poltica, definindo os limites, as questes relevantes e os atores participantes dos processos polticos no interior do setor. Os sujeitos profissionais e administrativos dominantes modelam o setor sua imagem e segundo seus interesses, dando a ele forma e contedo. Os autores denominam esses atores de mediadores das polticas pbli cas. Alm disso, para que exista uma poltica pblica, necessria a acomodao e a articu lao das lideranas nos dois campos, estabe lecendo um a relao convergente entre as aes do Estado e da corporao profissional setorial. Na verdade, a construo das duas lideranas ocorre de forma concomitante, as sim como a elaborao da relao global-seto rial. O ltimo ponto importante colocado pe los autores no que diz respeito relao glo bal-setorial enfoca a questo da articulao dos diferentes setores. Para eles, os diferentes se tores se hierarquizam na sociedade e no Estado segundo a importncia de cada um na diviso social do trabalho e a posio de poder de suas lideranas hegemnicas na sociedade. Essa hierarquia explica a distribuio de recursos e investimentos do Estado e a importncia e o status de cada setor e profisso na sociedade. O segundo elemento fundamental para a anlise setorial o referencial do setor. Por referencial os autores denominam a repre sentao do setor, assim como o seu papel na sociedade. O referencial composto analitica mente por um a representao da sociedade o referencial global , por um a representao do setor o referencial setorial , e por uma articulao entre ambos. Por representao da sociedade se preten de definir um conjunto de normas e valores sobre a sociedade inteira integrados ao modelo cultural e aos valores dominantes. Este referencial est diretamente associado a um certo projeto de sociedade, produzido a partir dos projetos

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dos atores hegemnicos na sociedade como um todo os mediadores globais. Este con junto de valores e normas no , de forma alguma, neutro, mas est atado de forma indis solvel s relaes de dominao ali presentes. Como aquelas, o referencial global mltiplo e contraditrio, consistindo, na verdade, em um a hierarquia entre as diversas normas coe xistentes na ordem social. Esta hierarquia produto das relaes de fora entre os diversos grupos, atores e mediadores presentes no cam po poltico. E interessante observar aqui como a idia de referencial global se aproxima do conceito de projeto hegemnico apresentado por Jessop (1983). Os agentes que produzem socialmente estas duas representaes, no en tanto, so totalmente diversos, conforme terei oportunidade de discutir mais tarde neste tex to. O referencial setorial, de forma similar ao referencial global, expressa as normas e valo res com relao ao setor. Esta imagem social mente construda e objeto de disputa entre os atores ali presentes. Para a anlise setorial, o referencial do setor expressa os valores do grupo profissional dominante no seu interior o mediador setorial. Por ser produzido so cialmente, tambm no coerente e racional, mas expressa no campo dos valores e normas as lutas estabelecidas pelos diversos grupos pela hegemonia setorial. A principal conse qncia da representao do setor o estabe lecimento de seus limites, definindo atores e questes relevantes. Assim, os grupos sociais presentes no setor lutam entre si para o estabe lecim ento de seus referenciais particulares porque estes definem no apenas olhares sobre os diversos problemas colocados, mas tambm os prprios problemas e seus interlocutores. Os referenciais so simultaneamente objeto e instrumento da hegemonia dos mediadores, definindo a relao global-setorial e estabele cendo as abrangncias espaciais, temticas e sociais de cada poltica pblica. Por fim, resta assinalar que os dois tipos de referenciais no existem de forma autno m a e separada, e apenas analiticamente podem ser diferenciados. A relao entre eles pode ser

estabelecida atravs de certos elementos de transio que integram os referenciais setoriais no referencial global. A possibilidade de um determinado projeto corporativo setorial se transformar em hegemnico no setor est inti mamente ligada sua aderncia ao referencial global. Em um contexto geral de hegemonia de um iderio privatista, por exemplo, muito difcil que um projeto corporativo de cunho estatista e redistributivo se tom e hegemnico em mbito setorial, ou caso consiga estabelecer-se, venha a ganhar hegemonia na socieda de e se transformar em poltica. O terceiro elemento-chave da anlise se torial das polticas pblicas est nos mediado res setoriais. Estes atores cumprem um a fun o intelectual no interior do setor no sentido gramsciano do term o.1 8 No se trata de produ zir novas tcnicas ou formas de interveno, mas de elaborar um a viso da sociedade e do setor, um projeto sociocultural, e a partir dele estabelecer um campo normativo prprio. No se trata tambm da produo de umaideologia, mas de construir uma representao social a partir das prticas concretas existentes no setor e na sociedade. Para a anlise setorial, os mediadores glo bais da sociedade m oderna so os tecnocratas. De um a certa forma, todos os agentes setoriais hegemnicos tambm contribuem para a pro duo do referencial global. A diferena entre os profissionais tecnocrticos que produzem os dois tipos de referencial est em que os mediadores setoriais tm sua temtica associa da mais diretamente ao seu setor respectivo. Para esta literatura, os mediadores podem estar no interior do Estado ou fora dele, e nos dois casos tero estratgias diferenciadas corpo rativa e hegemnica, respectivamente. Estas duas estratgias, no entanto, tero sempre o carter de decodificao do referencial global e de recodificao, tanto do seu projeto polti co, como da setorializao do referencial global no referencial setorial. A partir desta recodificao so produzidas as normas e tc nicas de interveno relativas ao setor. Os autores da anlise setorial chamam ateno para o fato de que de forma concomitante so

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produzidos algoritmos ou receitas de ca rter normativo que resumem o referencial setorial e ao mesmo tempo orientam os com portamentos no interior do setor. Estado, Sociedade e Atores na State-in-Society Approach A abordagem do Estado-na-sociedade constitui um a contribuio bastante recente, caracterizada principalm ente pelos artigos presentes na coletnea Migdal, Kohli e Shue (1994). Os autores desta abordagem partem de um a leitura crtica da literatura neo-institucionalista, de forma a recolocar o eixo de pesquisa em um a perspectiva de anlise mais equilibra da entre Estado e sociedade. Embora concor dando com a crtica neo-institucionalista s anlises marxistas e estrutural-funcionalistas com relao importncia do papel do Estado e das instituies polticas, os autores dessa corrente de anlise afirmam que os neo-institucionalistas foram longe demais no destaque do papel do Estado nas anlises, desequilibran do os estudos e deixando de priorizar dimen ses e atores fundamentais localizados na so ciedade. Acredito que a maioria das crticas do State-in-society se aplica de forma precisa aos primeiros textos neo-institucionalistas, como Skocpol (1979 e 1985) e Amenta e Skocpol (1986), por exemplo. Os textos mais recentes dos autores daquela abordagem j haviam in corporado muitas das questes colocadas pela abordagem do State-in-society , e a apreenso dessa literatura deve levarem conta os avanos verificados pelos neo-institucionalistas repre sentados, por exemplo, por Skocpol (1993 e 1994), Bensel (1990) e Immergut (1993).1 9 Apesar disto, o destaque especfico da aborda gem do State-in-society no fato de que os Estados so parte da sociedade e so influen ciados por ela to ou mais do que a influenciam me parece bastante interessante para a discus so, especialmente pela nfase na autonomia e na permeabilidade do Estado. Alm disto, essa perspectiva destaca importantes questes de escala de anlise e tenta avanar na diferencia o interna ao Estado.

Para esses autores, pelo menos quatro di menses deveriam ser melhor observadas nos estudos sobre a poltica, o Estado e o desenvol vimento: A efetividade dos Estados varia principal mente por suas diferenciadas formas de ar ticulao com suas sociedades, e no apenas pelo insulamento de suas burocracias. Acre dito que essa questo j havia sido resolvida pelos neo-institucionalistas atravs de um refinamento do conceito de insulamento que apontou para as diferenciadas formas de articulao entre Estado e sociedade, e no apenas o isolamento dos aparelhos e agn cias do primeiro. O excelente texto de Evans (1993) um bom exemplo desta elaborao mais recente, que refina bastante o conceito de Skocpol (1985), associando a perfor mance diferenciada dos Estados a uma com binao entre insulamento e insero a autonomia inserida. Os Estados devem ser desagregados, estu dando-se no apenas as agncias e polticas do topo da organizao estatal localizadas espacialmente nos centros do poder, mas tambm organizaes envolvidas com pol ticas menos centrais e nveis de governo e localizaes perifricas. Este ponto funda mental para que seja possvel concretizar as articulaes entre Estado e sociedade, visto que os padres de relacionamento (e conse qentemente o insulamento e a insero) no se reproduzem de cima para baixo ao longo das estruturas estatais. De form a con comitante com a existncia de grande auto nomia nos nveis centrais, podem existir situaes locais (temtica e geograficamen te), em que ocorra grande articulao ou at mesmo a captura de agncias e organizaes. De uma forma geral, os governos locais so mais expostos e potencialmente permeveis aos interesses e presses dos agentes pre sentes na sociedade. A importncia e a fora de agentes sociais, assim como a dos Estados, so contingentes das situaes histricas concretas. O lugar dos sujeitos na estrutura social ou nas rela-

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es de produo no define de antemo sua influncia. Acredito que esta crtica no se aplica literatura neo-institucionalista, ex ceto ao tratamento dispensado ao Estado nas primeiras formulaes daqueles auto res. Aplica-se literatura marxista do Esta do e, como vimos, o poder da burguesia depende das situaes concretas e das estra tgias dos atores presentes na luta poltica. N a verdade, este j era um dos pontos prin cipais da crtica neo-institucionalista ao marxismo. O poder do Estado e da sociedade no com pe um jogo de soma zero, e Estado e socie dade podem ter mutuamente poder. Trans fo rm a e s so c iais podem re d u z ir ou aumentar o poder dos dois campos sem que haja necessariamente uma troca de poder, como se este fosse um a substncia com quantidade definida e imutvel. Para a abordagem do State-in-society, os padres de dominao presentes em uma for mao social so definidos por diversas lutas, algumas grandes e localizadas, outras disper sas e subliminares. Os autores destacam a exis tncia de mltiplas arenas de dominao e oposio (Migdal, 1994, p. 9) como os luga res nos quais so gestados e transformados os padres de dominao. Para eles, a maioria dos estudos tem localizado a ateno nas grandes batalhas travadas no mbito nacional por for as sociais de larga escala (sociedade civil, Estados inteiros etc.). Sem desprezar a impor tncia dessas lutas, o State-in-society pretende iluminar as demais lutas pelo poder ocorridas nas arenas mltiplas, assim como as respostas diferenciadas dos diversos nveis e agncias do Estado a uma mesma dinmica ou processo. A importncia desse destaque est em que, na maioria dos casos histricos, a domi nao no integrada, o Estado obedece a um padro coerente e articulado. Quase sempre a dominao ocorre de forma dispersa, e nem o Estado, nem nenhuma outra fora social con seguem tornar hegemnica a dominao em todas as frentes em todo o territrio nacional. Como nesses casos no ocorre uma conduo

coerente e articulada das polticas e aes do Estado, o estudo das arenas mltiplas pode auxiliar enormemente nas anlises. Como conseqncia da embricao do Estado na sociedade, mesmo que um Estado conseguisse produzir um projeto poltico de forma absolutamente autnoma, o que alta mente improvvel, a execuo e a gesto da interveno passariam pela contnua negocia o com os atores sociais, resultando em um a poltica diversa da planejada. Raramente um a fora social consegue dominar sem alianas, coalizes e acomodaes, o que invariavel mente a transforma. Esta a concluso de Hagopian (1994) com relao ao caso brasilei ro durante o regime militar. A autora ressalta a transformao do projeto poltico dos gover nos militares, de um primeiro momento de centralismo tecnocrtico e de despolitizao das questes, a um segundo, de composio com as elites polticas regionais tradicionais. Para a autora, a razo para tal mudana de rumo estaria em que
o grau e a direo da mudana poltica possvel [...] foram constrangidos pela herana da forma como a sociedade era organizada politicamente e vinculada ao Estado, e de como o autoritarismo foi formado a partir das relaes preexistentes entre sociedade e Estado (idem, p. 39).

Considero um a simplificao a idia de que o projeto autoritrio-burocrtico implan tado no Brasil no foi bem-sucedido por no ter transformado definitivamente a poltica, visto que o insulamento produzido pela despo litizao tecnocrtica verificada no incio do regime permitiu o direcionamento de um pro jeto de desenvolvimento altamente bem-suce dido sob o ponto de vista econmico. No h dvidas, no entanto, quanto transformao verificada em uma srie das polticas implan tadas pelo regime. Em inmeros casos, como os das polticas de habitao e infra-estrutura urbana, podemos observar uma trajetria que vai da racionalidade econmico-financeira no desenho da poltica ao uso clientelista dos recursos na sua implementao. Para os autores da State-in-society , as es tratgias e as alianas constitutivas da poltica

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s podem ser percebidas se levarmos em conta o labirinto de ramificaes e organizaes estatais (Migdal, 1994, p. 14), e no observar mos apenas as elites estatais nas agncias cen trais. O estudo do Estado e suas polticas passa ento pela anlise dos diferentes nveis do Estado, incluindo os pontos mais baixos de sua hierarquia em que seu relacionamento com a sociedade mais direto, e, principalmente, pelo estudo da relao entre os nveis da orga nizao estatal. Para esta perspectiva, o resul tado final do jogo poltico no produto dos interesses do Estado entendido abstratamente, como gostariam os neo-institucionalistas, mas o resultado da complexa interao entre os di ferentes nveis do Estado e as presses particula res enfrentadas em cada nvel (idem, p. 15). Com objetivos analticos, os autores pro pem dividir o Estado em quatro nveis, dife rindo em relao ao tipo de presses enfrenta das de autores no estatais. So eles: As trincheiras nvel diretamente execu tivo das agncias locais, onde o contato com a populao alvo direta. As presses ten dem a ser diretas e intensas, mas apresentam carter tpico e localizado. Os escritrios de campo dispersos tra tam-se das organizaes locais e regionais que trabalham em circunscries territoriais menores que o Estado-nao, e so respon sveis pelas decises-chave sobre a aloca o de recursos e s vezes de definio de polticas. Tendem a sofrer presses mais amplas e articuladas de agentes sociais lo cais e regionais, assim como interveno de organizaes estatais centrais. Os escritrios centrais das agncias representam as elites burocrticas de cada agncia e a poltica setorial, localizando-se na capital ou nas mais importantes cidades, e definindo o escopo e desenho geral das polticas. Tendem a sofrer a influncia de grandes grupos de interesse articulados na cional ou internacionalmente. O alto comando nvel mais alto do Esta do, onde esto localizados os mais impor tantes elementos da elite estatal. Tende a

sofrer presses de poderosos grupos de in teresse nacionais e internacionais sobre as estratgias mais gerais a serem decididas com relao, por exemplo, ao modelo de industrializao e desenvolvimento. Alm das presses externas sofridas pelos agentes estatais, a perspectiva do State-in-society destaca trs outros tipos de influncias internas ao prprio Estado: de cim aparabaixo, ou de supervisores, chefes ou do topo da hie rarquia; de baixo para cima, de subalternos ou agncias relacionadas com a prestao direta de servios e aes; e horizontais, de outras agncias estatais. O resultado geral da super posio entre as presses e estratgias nos diferentes nveis e localizaes explica porque os Estados muito raramente apresentam uma nica resposta unificada e homognea a um conjunto de aes. Por esta razo, os autores destacam, impossvel se afirmar a existncia de uma autonomia geral para o Estado, mas um a mirade de autonomias contingentes de conjunturas concretas. De um a forma mais global, o resultado das presses mtuas entre Estado e sociedade compreendido pela literatura atravs de qua tro resultados tipos ideais. O primeiro a trans formao total da sociedade, com o Estado penetrando, cooptando, destruindo ou subju gando as foras sociais sua dominao. Si tuaes histricas raramente se aproximam deste tipo, visto que a prpria incorporao dos grupos sociais nova forma de dominao a transforma de alguma maneira. No segundo tipo, o Estado incorpora as foras sociais exis tentes. Neste caso, o Estado bem-sucedido ao imprimir um certo padro de dominao, mas no decorrer do processo ele prprio transfor mado pelas alianas que possibilitam a incor porao dos atores no estatais, sendo o resul tado geral a implantao de um novo padro de dominao. Para Migdal (1994), a situao brasileira, conforme a anlise de Hagopian referida anteriorm ente, aproxim a-se deste tipo. No terceiro tipo ideal o Estado incorpo rado pelas foras sociais existentes. Neste caso, apesar dos esforos do Estado, no se

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impe um novo padro de dominao, ou no novo padro no esto presentes novas foras estatais, mas foras no estatais que galgaram posies nas estruturas de poder. Em ambas as situaes, o resultado concreto difere signifi cativamente do projeto elaborado pelos agen tes estatais. No quarto e ltimo tipo ideal, o Estado falha completamente em suas tentati vas de penetrar na sociedade. Assim como no primeiro tipo, dificilmente casos histricos se aproximam desta situao. A dinmica das relaes entre Estado e sociedade, destacam os autores, leva constan temente transformao mtua e gradual dos dois plos ao longo das lutas cotidianas trava das nas mltiplas arenas. Migdal ( idem ) obser va que ao longo dos confrontos entre Estado e sociedade ambos tm suas prprias fronteiras redefinidas continuamente na medida em que agentes estatais e foras sociais tm sucesso em estabelecer vitrias parciais e localizadas nas arenas mltiplas, alterando, conseqente mente, seus oponentes. Para esta perspectiva, considerar as relaes E stado-sociedade como se ambas tivessem fronteiras firmes, como fez boa parte da recente teoria social, perder a mais importante parte da dinmica das lutas de transformao (idem, p. 26): a coti diana interao e transformao das foras so ciais nas mltiplas arenas, razo ltima da contingncia dos processos polticos. Em Direo a uma Crtica: Atores, Constrangimento Estrutural e Resultados Contingentes O princpio marxista geral de privilegiar os capitalistas como atores individuais ou co letivos na constituio das aes do Estado me parece correto. Isto porque, como tivemos oportunidade de observar, os capitalistas ocu pam um lugar privilegiado de poder em relao a todos os demais atores na sociedade. Acredi to que os principais autores neo-institucionalistas no discordariam desta afirmao. No entanto, a literatura marxista transformou o capital no nico ator relevante, ou ao menos no ator a ser considerado em ltima instncia, sendo os resultados da luta poltica considera

dos como dados. Acredito que a introduo da contingncia no processo poltico passa pelo privilegiamento de outros atores nas anlises do comportamento do Estado. Destaco a relevncia dos dois mais importantes para as polticas p blicas: os agentes estatais e as corporaes pro fissionais, discutindo concomitantemente as conseqncias das suas aes para a contin gncia dos resultados da poltica. Como ressaltei atravs da literatura neoinstitucionalista, necessrio primeiramente levar a srio a influncia das instituies pol ticas e do prprio Estado. Se a classe capitalista ou alguma de suas fraes defendem uma de terminada poltica, dependero dos funcion rios do Estado para implement-la. Estes, ape sar de co n s tra n g id o s p elas c o n ju n tu ra s concretas de que se cercam, podem agir por conta prpria. Alm disto, mesmo que tenham interesse em implementar determinada polti ca de interesse do capital, ainda devem conse guir faz-lo, tarefa s vezes bastante rdua. D a mesma forma, mesmo que o capital, em deter minado momento, tenha interesse em extin guir ou substituir instituies e funcionrios rebeldes ou ineptos, tambm ter de conseguir faz-lo. Esta pode ser outra tarefa extrema mente difcil, visto que a consolidao das agncias estatais em estruturas burocrticas modernas lhes empresta um a grande inrcia. Por outro lado, como afirma Fred Block (1981), a classe capitalista dispe de um poder de veto que se expressa atravs da confiana do mundo dos negcios. Esta abordagem, en tretanto, aparentemente desconsidera que o controle sobre a mquina tambm significa poder, associado s sanes que os rgos e polticas estatais podem im por aos capitalistas e suas empresas. So exemplos de aes esta tais que expressam este poder as polticas fis cal e cambial, alm de diversas das polticas setoriais e de bem-estar associadas distribui o do que Oliveira (1988) denominou d e antivalor . Assim, as elites estatais no so ape nas espectadoras das aes e deslocamentos dos capitais, mas agentes capazes de influenci-las e induzi-las, ou punir seletivamente fraes ou capitalistas individuais.

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As instituies, alm disto, tambm esta belecem constrangimentos a todos os agentes, incluindo o capital e o prprio Estado. Como destacou Immergut (1993) de maneira precisa, os arranjos institucionais, atravs da distribui o, localizao e importncia dos pontos de veto, podem levar um mesmo quadro poltico a resultados bastante diferentes, e atores de grande poder podem ser incapacitados, pela existncia de pontos de veto especficos, de exercer seu poder transformando suas prefe rncias e interesses em resultados concretos. Estes mesmos agentes podem utilizar seu po der para eliminar os pontos de veto institucio nais, mas elimin-los consome recursos e tem po, no podendo ser feito de forma imediata. Para alm da existncia ou no de pontos de veto, no entanto, sabemos por Skocpol (1994) que o efeito destes no uniforme, mas depen dem do grau de encaixe entre as estruturas institucionais e as organizaes dos atores. Alm disso, a importncia das estruturas institucionais no e esttica, e certos pontos de veto podem ser de interesse de um ator, mas em determinado momento significarem um entrave transformao de seus interesses em resultados. Esta situao foi retratada por Immergut no que diz respeito ao surgimento do sistema de sade na Sucia. A estrutura institu cional daquele pas emprestava grande poder ao Executivo com a quase inexistncia de pontos de veto: parte significativa das questes legislativas eram encaminhadas atravs de Comisses Reais, desenhadas pelo monarca para evitar o controle legislativo. Este mesmo arranjo permitiu a im plantao das polticas sociais depois da vitria social-democrata em 1932, resultado altamente inesperado pelos agentes que haviam implantado a estrutura institucional. Outra grande fonte de imprevisibilidade dos resultados da luta poltica est no fato de que as classes so compostas por fraes, pas sveis de transformao em atores polticos segundo aes coletivas baseadas em suas identidades, interesses e estratgias particula res. Como as partes no apresentam necessa riamente a mesma racionalidade do todo, os atores estatais, gestores ltimos das polticas,

podem se associar a determinadas fraes que, apesar de ocuparem posio decisivade poder, defendam aes danosas aos interesses do ca pital como um todo. Este ponto demonstra a im portncia do destaque dado por Jessop (1983) ao estudo das estratgias e das articula es entre os atores. O autor exemplifica a situao com o caso da hegemonia das fraes financeiras da City no seio do capital ingls, que, se por um lado manteve a centralidade do pas nos fluxos da alta finana internacional, por outro causou a queda crescente e contnua de posies da economia inglesa em face do restante das economias capitalistas avanadas. Vale destacar aqui que a hiptese de um a composio de interesses individuais danosa ao interesse capitalista coletivo est aparente mente ausente das obras da maioria dos autores marxistas. Para quase todos eles, o resultado das polticas no contingente, expressando uma certa teleologia no campo da poltica con siderado globalmente. interessante observar que isto ocorre mesmo com a centralidade que tom a na literatura marxista a idia de instabi lidade constante no seio da economia capita lista. A soluo terica e analtica encontrada foi, em vez de levar s ltimas conseqncias a contingncia da poltica, instituir o Estado como o fiel da acumulao em geral, conside rando-o como responsvel por minimizar as conseqncias no intencionadas das estrat gias mopes dos capitais individuais. Acredito, ao contrrio, que seja necessrio articular as estratgias dos vrios atores para o entendi mento das aes do Estado. Este deve ser o ponto de partida para se desvendar as razes pelas quais, em inmeras circunstncias, o re sultado atende a interesses de alguma frao do capital, no bastando explicar este resultado pelos interesses e desejos de certos atores. Alm disto, como destacado de forma precisa pela abordagem do State-in-society, o Estado tambm no apresenta carter homog neo. Tanto geogrfica como organizacionalmente, as permeabilidades, inseres e captu ras dos aparelhos estatais so variadas. Neste sentido, se podemos aceitar que determinadas agncias centrais sejam alvo de presses ou

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mantenham relaes de articulao com certas fraes do capital, absolutamente impossvel que todas as agncias, em todos os lugares, em todos os nveis estejam sob um controle unifi cado e articulado do capital em abstrato, ou mesmo sob o controle contraditrio e desarti culado de inmeras fraes diferentes. Con cordar com isto pressupe aceitar que em v rios casos, grupos dominados tero sucesso em tom ar hegemnicas arenas especficas. Situa es como esta so auxiliadas pela diferente permeabilidade dos aparelhos estatais e de suas burocracias aos diversos atores no esta tais, normalmente maior para os dominados nos nveis inferiores da burocracia. No que diz respeito ao argumento marxis ta, embora as posies estruturais de poder dos capitalistas os coloquem em situao privile giada na maioria das situaes, em cada uma das arenas mltiplas os capitais presentes tero de tomar hegemnicas as demais foras so ciais, incluindo, com o destaque devido, os agentes estatais. Explicar o desenrolar dessas lutas dem onstraras estratgias e movimentos operados por cada um dos contendores em cada situao localizada. A desproporo es trutural de poder explica por que as conquistas dos grupos dominados raramente atingem es cala ampliada ou agncias centrais, mas no garante os resultados da luta poltica. Vale destacar aqui outro ponto fundamen tal levantado pelos atores do State-in-society approach : a natureza tnue das fronteiras entre Estado e sociedade. No se trata de destacar o grau de autonomia estatal, mas de ressaltar a migrao de indivduos entre posies estatais e privadas. Acredito que este ponto central para o entendimento das polticas estatais, es pecialmente em casos como o brasileiro, no qual em inmeras situaes as distines sim plesmente desaparecem. Os Estados realmente so parte de suas sociedades, embora tenham caractersticas e natureza peculiares. Podemos acrescentar aqui, considerando a importncia dada literatura da anlise setorial, que as comunidades profissionais tambm o so. Em bora em alguns casos nas trs primeiras litera turas resenhadas as distines entre os dois

campos no sejam to rgidas como caracteri zado pela crtica do Estado-na-sociedade, acredito que raramente a complexidade da li gao entre os dois campos tenha sido tratada adequadamente. Assim, por exemplo, apesar dos grandes avanos presentes nos estudos de Domnhoff, a ateno central dedicada pre sena concreta de elementos ou representantes dos capitalistas sugere que o poder se exerce sempre de forma direta. No outro extremo, a extraordinria coeso interna das comunida des estatais e profissionais que mediam certos setores nas anlises de Pierre e M uller oblitera a permeabilidade entre determinadas comuni dades profissionais e as fraes hegemnicas do capital em cada setor (como pensar a comu nidade dos engenheiros qumicos sem pensar a indstria qumica, por exemplo?). Acredito que esta questo se coloca mais significativa mente em situaes histricas em que o equi lbrio entre o insulamento e a insero dos agentes do Estado precrio. Em situaes nas quais as instituies estabelecem procedimen tos firmes com relao participao de pro fissionais da iniciativa privada em cargos p blicos, como a questo da quarentena dos presidentes dos bancos centrais, por exemplo, o problema se coloca menos sob o ponto de vista analtico. Quando, ao contrrio, essas regras no so claras, ou quando o Estado institui atores e elege interlocutores, atribuin do status pblico aos grupos de interesse, para utilizarmos a feliz expresso de Offe (1989), a questo da permeabilidade se trans forma em um dos pontos mais importantes da anlise, e deve ser deixada como uma possibi lidade analtica em aberto para o estudo das situaes concretas. O ponto de vista mais proveitoso, na minha opinio, a adoo de uma permeabilidade contingente. O segundo ator relevante destacado aqui aquele ressaltado pela literatura da anlise setorial: as corporaes profissionais setoriais. A maior contribuio dos autores desta abor dagem est no destaque dado ao fato de que os setores da sociedade que circunscrevem pol ticas estatais no so naturais, m as produzidos socialmente. A produo dos referenciais e das

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relaes global-setoriais no produto de cam panhas promovidas articuladamente pelo capi tal, embora isto possa ocorrer em alguns casos. N a maior parte das vezes, a produo dessas representaes o resultado complexo de de bates, lutas e alianas entre diversos atores, dentro e fora do Estado. O entendimento dessas questes funda mental para a compreenso das polticas pbli cas, pois, ao contrrio da perspectiva clssica das anlises marxistas, no basta ressaltar os interesses em jogo, mas necessrio demons trar as estratgias dos diversos atores para al can-los (cf. Roemer, 1989; Elster, 1985; Przeworski, 1988 e 1990). Por esta razo, o estudo dos mediadores central para as anli ses polticas. As corporaes e os demais m e diadores realmente obtm hegemonia dos se to r e s e cu m p re m fu n e s in te le c tu a is gramscianas. Assim, a forma como as posies potenciais de poder da burguesia, ressaltadas anteriormente, se transformam em vantagens concretas na implementao de polticas de pende da ao dos mediadores. No quero afirmar que os mediadores cumprem uma fun o ideolgica em proveito do capital, muito pelo contrrio. O que gostaria de destacar que a transformao das posies potenciais de poder da burguesia em resultados depende da existncia de determinados padres de articu lao com os mediadores globais e setoriais (pois aqui tambm as fronteiras so flutuan tes). Estes padres so contingentes, e a arti culao das corporaes pode ocorrer com atores distintos, inclusive com as classes e fraes dominadas. Mais uma vez, vale relem brar a importncia do prprio Estado, cujo pessoal em muitos casos se articula e se super pe s corporaes profissionais. O poder das comunidades profissionais, por seu lado, tam bm contingente da sua insero na socieda de, das suas alianas com outros atores sociais importantes, o capital entre eles. Outra questo a destacar com relao s corporaes que as diferentes permeabilidades das agncias e nveis de organizao do Estado referidas anteriormente tambm esto associadas a caractersticas das comunidades

profissionais. Os referenciais global e setorial de cada comunidade valoram de forma diversa os vrios atores presentes na poltica, o que define comportamentos e permeabilidades dis tintas com relao queles. De um a maneira geral, as comunidades relacionadas buro cracia ao nvel da rua das polticas sociais, como assistentes sociais, por exemplo, so bem mais permeveis aos grupos dominados do que comunidades m ais tcnicas cuja prtica profissional e mesmo sua auto-imagem esto associadas aos ncleos de poder, como o caso dos economistas e engenheiros. O ponto im portante a destacar est no fato de que os insulamentos e os referenciais so produzidos de forma concomitante, o que tom a o resultado histrico ainda mais contingente. No caso brasileiro, o movimento nacional pela reform a sanitria ocorrido durante a dca da de 1980 exemplifica bem a importncia dos mediadores, ao mesmo tempo que a relativiza. O movimento teve como ator hegemnico um determinado grupo de sanitaristas oriundo de agncias estatais e do meio acadmico, que em uma conjuntura poltica especfica a redemocratizao, com a crtica disseminada ao modelo de polticas pblicas vigente nos anos 1970 e a realizao da Assemblia Nacional Constituinte, conseguiu transformar seu projeto poltico em referencial setorial. Este referencial tinha carter fortemente estatista e redistributivo, e apesar de consagrado na nova Consti tuio, no chegou a se transformar em inter veno concreta nos anos subseqentes. Estes anos foram marcados por uma guinada conser vadora e por um a hegemonia do neoliberalismo no campo do referencial global, mas tam bm por um a intensa mobilizao dos capitais contratistas e conveniados com a prestao dos servios de responsabilidade do Estado, no caso, hospitais privados, fabricantes de equipamentos e medicamentos e empresas de sade e previdn cia privada.20 Como resultado, a poltica de sa de defendida pela Reforma Sanitria no chegou a ser implementada, apesar de se transformar em poltica oficial proposta pelo Estado. Finalmente, vale reafirmar que vrios dos argumentos da literatura marxista sobre a des-

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proporo de poder a favor dos capitais apre sentam enorme relevncia: a maior disponibi lidade de recursos financeiros e status , a dis seminao de valores burgueses, a origem social comum das elites econmicas e estatais e a dependncia estrutural do Estado ao capi tal, por exemplo. No entanto, nenhum destes fenmenos tem carter de determinao. To dos expressam a maior probabilidade de ocor rncia de aes em favor dos interesses dos capitalistas, ou ao menos da no ocorrncia de intervenes contra eles. verdadeiro que os capitalistas apresentam maiores condies de sucesso nas suas aes. E verdade tambm que dos vrios atores presentes, os trabalhadores ocupam estruturalmente as piores posies de poder na sociedade, e portanto, h uma baixa probabilidade de que aes em seu interesse nico sejam implementadas. Por outro lado, tambm verdadeiro que atores como os agen tes estatais e as corporaes profissionais ocu pam posies estruturais de poder importantes na sociedade, posies que lhes garantem boas chances de verem implementadas aes em seu interesse. Concluso Vimos que o resultado das polticas contingente e depende da luta e das estratgias traadas pelos diversos atores. Acredito que os trs mais importantes so os capitalistas, os atores estatais e as corporaes profissionais, iluminadas pelas trs primeiras literaturas re senhadas e discutidas ao longo do texto. So

mente o estudo das articulaes e estratgias dos atores em cada caso pode nos permitir compreender seus papis no processo de pro duo das polticas. Vale destacar, mais um a vez, que em mui tos casos concretos a distino entre os atores e suas fronteiras no muito clara, sendo mais analtica do que em prica e concreta. A super posio ou interligao dos agentes capitais que agem no interior do setor, corporao que obtm hegemonia para o setor e funcionrios do Estado por ele responsveis comum e demonstra a relevncia do estudo dinmico das estratgias e da anlise relacional dos ato res. Para um a melhor compreenso das polti cas estatais no caso brasileiro devem ser estu dadas, principalmente, as articulaes entre os referenciais e mediadores setoriais encontra dos em cada anlise, os atores estatais relevan tes e os capitalistas presentes no setor e na sociedade. Em muitas oportunidades se chega r concluso de que existe complexa articula o entre eles. Estudos sobre a questo deveriam investigar as complexas relaes e superposies que as corporaes guardam com as burocracias tcnicas dos rgos estatais e com os setores privados produtores dos vrios bens, insumos e servios utilizados em cada setor. Apenas atravs da articulao das estratgias desses atores e das suas relaes possvel compreender de forma aprofundada a produo e a implementao das polticas do Estado. (Recebido para publicao em agosto de 1996)

Notas 1. De forma recente, esta literatura tem se deslocado de uma postura centrada no Estado para uma linha de anlise centrada nas relaes entre Estado e sociedade em um ambiente organizado e constrangido por instituies. Devo a incorporao das contribuies mais recentes neste texto, assim como minha descoberta deste deslocamento, ao professor Ira Katznelson do Departamento de Cincia Poltica da Columbia University, EUA, a quem agradeo. Importantes autores de origem pluralista, que originalmente sustentavam o equilbrio de poder poltico entre burguesia e proletariado tm concordado, mais recentemente, com a grande diferena de poder entre as classes. Este o caso de Charles Lindblom e mesmo Robert Dahl que, aps centrarem suas preocupaes em temas como o poder dos sindicatos e a natureza dos governos democrticos, passaram a tematizar o desequilbrio de poder nas sociedades de mercado, a posio privilegiada da empresa (Lindblom, 1979, p. 195) e as conseqncias da posse e controle das empresas (Dahl, 1990, p. 11) sobre a liberdade e a igualdade.

2.

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3.

interessante confrontar esta explicao com a anlise de Przeworsk (1989), que explica o mesmo fenmeno a partir das escolhas estratgicas do movimento social-democrata europeu a partir das primeiras dcadas do sculo XX. Business confidence no original de Block (1981, p. 38). Para Robertson (1993), a exploso de estudos comparativos nas ltimas dcadas do sculo XIX nos EUA esteve relacionada com o fenmeno especfico daquele pas no ps-Guerra civil, onde ocorreu um a grande expanso legal e jurdica por parte dos estados, criando urna dem anda pela descrio daquelas instituies polticas. Por outro lado, possvel compreen der aquela literatura no bojo dos esforos da criao de um campo de conhecimento autnomo para a Cincia Poltica e diferente da disciplina histrica nos EUA da virada do sculo. Cf. Bryce (1909).

4. 5.

6. D a mesma forma, para o neo-institucionalismo sociolgico, a incorporao das instituies um a reao ao estruturalismo parsoniano hegemnico nas anlises at os anos 1970. Para um a discusso histrica do nascimento das correntes como reao ortodoxia das disciplinas, cf. Robertson (1993) e Cammack (1992). 7. Poderamos incluir um terceiro grupo de estudos consubstanciando um neo-institucionalismo sociolgico. Esta literatura tem enfocado a importncia das instituies na ao social como um todo, e dialoga intensamente com a sociologia das organizaes. Para um a descrio cf. Hall eT aylor (s/d). No a inclumos neste artigo, j que seus estudos no enfocam os processos e atores aqui discutidos.

8. Foram considerados representativos das duas perspectivas: Oliver W illiamson e o primeiro Douglass North (rational choice ); Kathleen Thelen, Sven Steinmo, Elen Immergut, James March, Johan Olsen, Charles Tilly e Theda Skocpol (histricos). O segundo North, consubs tanciado em North (1990), e Margareth Levy se situam entre as perspectivas. Considerei-os mais prximos dos histricos pela sua nfase nos processos polticos. 9. Cf. Smith (1992) a partir do neo-institucionalismo histrico, e Jackson (1990) a partir da escolha racional.

10. A literatura que enfoca esta questo tem sido denominada de nova economia institucional NEI. 11. interessante observar como a idia geral de North se articula e complementa os argumentos de Peter Evans sobre as performances econmicas diferenciadas entre pases com diversos tipos de Estados desenvolvimentistas. Cf. Evans (1993). 12. Almond (1988) discorda que a perspectiva traga algo de novo, afirmando que a boa cincia poltica norte-americana sempre levou em conta argumentos institucionais, com o que discordam inmeros neo-institucionalistas como Thelen e Steinmo (1992), Smith (1992) e Robertson (1993). Por outro lado, com certeza verdade que a hierarquia dos agentes no neo-institucionalismo feita a posteriori , assim como no pluralismo e ao contrrio do marxismo, o que mais uma vez vem sugerir a fragilidade da corrente como teoria autnoma dos grandes paradigmas da Cincia Poltica. 13. Granovetter (1985) discorda de Polanyi afirmando que o embricamento da sociedade nas relaes econmicas menor do que queria aquele autor, embora seja maior do que consideram os economistas neoclssicos e os adeptos da escolha racional. Esta discusso remete, em ltima instncia, para os tipos de racionalidade do comportamento humano, discusso travada por Harsanyi (1986). Para uma viso de racionalidade diametralmente oposta de Polanyi, cf. Becker (1986). 1 4 . 0 melhor exemplo deste deslocamento est na obra de Skocpol. A leitura atenta de seus livros de 1979 e de 1994 no deixa dvidas sobre o distanciamento da utilizao do Estado como ator, apesar de a autora sustentar que tudo se trata apenas de um problema de interpretao com relao s suas formulaes anteriores. Cf. Skocpol (1994, p. 569).

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15. Para a formulaao acabada da idia de excepcionalidade, cf. Hartz (1955). 16. Sobre o primeiro ponto esto de acordo as quatro perspectivas discutidas aqui, mas sobre o segundo no se encontra concordncia nem no interior do institucionalismo entre histricos e partidrios da escolha racional. 17. Tomarei com orepresentativadaperspectivadaanlisesetorial a obra de Pierre M uller e Bruno Jobert consubstanciada em Muller (1985) e Jobert e M uller (1987). 18. A influncia de Gramsci na formulao da anlise setorial explcita, como pode ser observado em Muller (1985, p. 177) e em Jobert e M uller (1987, p. 75). 19. A mudana de nfase admitida em parte por Skocpol na sua proposio de mudar a denominao da abordagem neo-institucional, definida originalmente por ela m esm a como state-centric approach (Skocpol, 1985), para polity-centric approach, enfatizando mais a poltica e menos os processos burocrticos (cf. Skocpol, 1994, p. 569). A dimenso do deslocamento, no entanto, parece-me subestimada, visto que o destaque do Estado como ator deixa de ser central nas anlises. 20. Ver os artigos contidos em Teixeira (1989).

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Resumo C ategoria A naltica ou P asse-P artout Poltico-N orm ativo:

Notas Bibliogrficas sobre o Conceito cle Sociedade Civil O artigo analisa, inicialmente, a trajetria do conceito de sociedade civil na teoria social moderna. Aprofunda, em seguida, o exame da recente redescoberta da categoria, delimitando duas vertentes distintas na utilizao terica e poltica do conceito, a saber, uma enftica e uma moderada. Por fim, examina o emprego da expresso no contexto da democratizao brasileira, caracterizando as variaes nos significados atribudos ao conceito pelos diferentes atores nas diversas fases do processo de transio.

Abstract

Critical Notes on the Literature on the State, State Policies, and Political Actors In this critical discussion of some o f the most relevant recent contributions to the study of the State, special attention is devoted to the most im portant actors within policy-m aking and enforcem ent. The main arguments put forw ard in four groups o f studies are review ed and discussed: recent traditions in neo-M arxism and in neo-institutionalism , French sectoral analysis, and the US State-in-society approach. Com parisons betw een the four are drawn particularly as regards two fundamental questions: the nature of the State and the role actors play in proposing, managing, and dealing with the results o f public policies. T he discussion makes it possible to underscore, in theoretical terms, three actors that m ust indispensably be analyzed in joint and integrated fashion when studying State policies: the capitals present in the production of each policy; State agents; and professional com m unities.

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