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RELAÇÕES INTERNACIONAIS

ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO


Diretoria José Flávio Sombra Saraiva (diretor-geral)
Antônio Carlos Lessa
Antonio Jorge Ramalho da Rocha
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COLEÇÃO RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Conselho Editorial Estevão Chaves de Rezende Martins (presidente)


Amado Luiz Cervo
Andrew Hurrel
Antônio Augusto Cançado Trindade
Antônio Carlos Lessa
Denis Rolland
Gladys Lechini
Hélio Jaguaribe
José Flávio Sombra Saraiva
Paulo Fagundes Vizentini
Thomas Skidmore
Coleção Relações Internacionais

RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

CARLOS PIO
CARLOS P IO

C837r Pio, Carlos


Relações internacionais: economia política e globalização
/ Carlos Pio. – Brasília: IBRI, 2002.
164 p. ; 23cm. (relações internacionais; 8)

ISBN 85-88270-08-0

1. Relações internacionais. 2. Relações econômicas


internacionais. 3. Política econômica. I. Instituto Brasileiro
de Relações Internacionais. II. Título. III. Série

CDD-327.11

Direitos desta edição reservados ao

Instituto Brasileiro de Relações Internacionais (IBRI)


Universidade de Brasília
Caixa postal 4400
70919-970 – Brasília, DF
Telefax (61) 307 1655

ibri@unb.br
Site: www.ibri-rbpi.org.br

Impresso no Brasil 2002

Efetuado o Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional


conforme Decreto nº 1.825, de 20.12.1907

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Sumário

Prefácio ........................................................................................ 7

Apresentação ................................................................................ 9

Introdução ................................................................................. 13

1. Os condicionantes da ação humana e o desenvolvimento


econômico ............................................................................ 19
Incerteza ............................................................................... 21
Escassez ................................................................................ 22
Racionalidade individual ....................................................... 24
Instituições, ideologia, normas sociais e cultura ...................... 30
As instituições e a economia política do desenvolvimento
econômico ............................................................................ 44

2. Grupos de interesse, instituições e desenvolvimento


econômico ............................................................................ 47
Bens públicos e a lógica da ação coletiva (Olson) ................... 48
Ação coletiva orientada por ideologias ................................... 59
Instituições como bens públicos ............................................ 59
Os grupos e suas preferências institucionais ............................ 61
Grupos de interesse, instituições e performance econômica .... 63

3. Mercado e desenvolvimento econômico ................................ 67


O que é o mercado? .............................................................. 67
Incerteza ............................................................................... 73
Divisão social do trabalho, especialização e ganhos de
comércio .............................................................................. 77
Sistema de preços .................................................................. 87
Falhas de mercado: direito de propriedade, igualdades de
oportunidade, externalidades e defesa da concorrência ............ 92
Conclusão ............................................................................ 98

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4. Economia internacional e desenvolvimento econômico ....... 101


Teoria do comércio internacional e desenvolvimento ........... 101
O equilíbrio do balanço de pagamentos e o
desenvolvimento sustentável ............................................... 114
Os regimes e as políticas cambiais ........................................ 120
O risco cambial .................................................................. 122

5. Estado e desenvolvimento econômico ................................. 125


Estado e desenvolvimento: requisitos para uma ação eficaz ... 129
Três modelos de desenvolvimento econômico e o papel do
Estado: liberalismo ............................................................. 134
O papel do Estado .............................................................. 139
Qual o papel do Estado no modelo ISI? .............................. 151
Modelo de Industrialização Orientada para
Exportações (IOE) .............................................................. 152
O papel do Estado no modelo IOE .................................... 155

Bibliografia ......................................................................... 157

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Prefácio

Este livro de Carlos Pio preenche um importante vazio no


campo da economia política internacional em língua portuguesa. Carlos
Pio é um dos mais brilhantes professores brasileiros de Ciência Política
e Relações Internacionais da geração formada no período do pós-Guerra
Fria. A literatura predominante de relações internacionais em língua
portuguesa não dá suficiente importância ao fato de que a economia
liberal de mercado tornou-se, desde 1989, o único modelo viável para
qualquer país que queira trilhar o caminho do progresso material. O
livro de Pio mostra, com grande rigor conceitual e analítico, como
funciona essa economia de mercado. Com base nos grandes pensadores
da economia política (Smith e Ricardo), o autor explica com muita
clareza os principais conceitos que nos permitem entender o mundo
atual: incerteza, escassez, utilidade, produtividade, eficiência, preferências
individuais, ação coletiva, bens públicos, grupos de mercado, grupos
políticos, inovação tecnológica, falhas de mercado, comércio
internacional, vantagens comparativas, liberalização comercial, regime
cambial, internacionalização econômica.
A grande expansão dos cursos de Relações Internacionais, nos
últimos anos, gerou a necessidade deste livro, para que os estudantes
possam compreender como os Estados e os atores não-estatais operam
numa estrutura profunda, constituída pela economia global de
mercado, estrutura essa que é produto da emergência dessa economia
em luta contra as várias economias baseadas no trabalho forçado, entre
os séculos XVI e XIX, e de uma gigantesca batalha vitoriosa contra as
diversas economias de planejamento centralizado, durante o século XX
(fascismo, comunismo e nacionalismos da periferia).
Com a leitura deste livro, os estudantes de relações internacionais
poderão compreender por que a construção de uma economia de
mercado vem sendo o único caminho para as diversas economias

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nacionais (Europa ocidental, Ásia, Europa oriental e América Latina)


se inserirem com sucesso na globalização.

Eduardo Viola
Professor titular do Departamento de Relações Internacionais da
Universidade de Brasília

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Apresentação

Este livro faz parte da coleção Relações Internacionais, organizada


academicamente pelo Instituto Brasileiro de Relações Internacionais
(IBRI), com o apoio da Fundação Alexandre de Gusmão (Funag), sob
o alto patrocínio da Petrobras. A coleção, constituída de dez títulos a
serem lançados, gradualmente, objetiva a formação das novas gerações
brasileiras na área, mas também atende à demanda crescente da opinião
pública nacional interessada nas novas conformações internacionais e
ávida por conhecer, de forma sistemática e organizada, os grandes temas
que envolvem a construção de um novo ordenamento internacional
neste milênio.
Os estudos acerca das relações internacionais têm merecido
atenção especial por parte dos grandes editores, não apenas nos centros
culturais de tradição na área, como Paris, Londres ou Nova Iorque.
Lançamentos de novos títulos e reedições de obras clássicas animam a
vida intelectual e política das universidades e editoras em muitas partes
do mundo. Livreiros de países latino-americanos, europeus e asiáticos
exibem ao público leitor ampla escolha de novos títulos dedicados aos
desdobramentos mais recentes da vida internacional. Estudos de caso,
investigações teóricas e extensas sínteses históricas são cada vez mais
consumidos por numerosas pessoas, ávidas pela compreensão do
mundo.
A internacionalização das sociedades, a ampliação dos mercados,
o impacto dos processos de integração regional e a economia política
da globalização são alguns dos fenômenos que despertam atenção
crescente. Mas há razões adicionais, como a crise de identidade das
nações acentuada pela realidade pós-bipolar e a fragmentação teórica
da ciência política ligada aos estudos dos fenômenos internacionais,
para explicar a animação editorial que se observa em torno do estudo
das relações internacionais.
O interesse dos leitores brasileiros tem esbarrado, no entanto,
em uma limitada reflexão própria acerca das relações internacionais.

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CARLOS P IO

Preferiu-se traduzir novos manuais e adotar teorias da moda a enfrentar


o desafio da compreensão e da explicação a partir de circunstâncias
vividas. Foi-se buscar nos outros, equivocadamente, as razões das
próprias vicissitudes. Confundiu-se, algumas vezes, teoria com
ideologia. Absorveu-se e divulgou-se nas salas de aula grande quantidade
de textos de qualidade discutível. Produzidos com o objetivo precípuo
de doutrinar os desavisados, levando-os a crer que as relações entre os
povos, Estados e culturas chegou a seu ápice com a liberalização dos
mercados e com a economia política da globalização, esses textos não
realizam o desafio intelectual de desvendar as entranhas das relações
internacionais contemporâneas.
As contingências do Brasil exigiam, assim, uma coleção
concebida por estudiosos comprometidos com a renovação do
conhecimento a partir de uma perspectiva própria acerca das relações
internacionais, como aliás se procede em toda parte. No entanto, por
mais objetiva que se pretenda que ela seja, todo esforço nessa área de
reflexão está condicionado por, informação, motivações, formação e
legado cultural.
Por conseguinte, a coleção Relações Internacionais vem suprir
uma grande lacuna. Preocupado com a percepção inédita, por parte da
sociedade brasileira, dos constrangimentos internacionais que impõem
ajustes de ordens diversas à formulação e implementação das políticas
públicas, do ponto de vista econômico, social e de segurança, o Instituto
Brasileiro de Relações Internacionais (IBRI) resolveu utilizar sua
condição de instituição decana nos estudos internacionalistas no Brasil
para, com seus parceiros, abrir a avenida da reflexão comprometida
com um olhar nacional sobre os grandes fenômenos da vida
internacional que envolvem a sociedade brasileira.
Estratégia comum alinha autores e livros. Em primeiro lugar,
eles pretendem contribuir para a formação da crescente mão-de-obra
brasileira interessada em compreender os desafios internacionais e
traduzi-los adequadamente para os atores sociais com interesses cuja
realização sofrem impactos diretos ou indiretos do meio internacional.
Em segundo lugar, os autores observam, com apreensão, o crescimento
exponencial da comunidade brasileira de estudantes dos cursos de

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

graduação em Relações Internacionais a partir da década de 1990 e,


como conseqüência, da necessidade de prover base sólida para o
desenvolvimento dessas novas formações. Em terceiro lugar, preocupa
a cada um dos autores da coleção o plano secundário a que a tarefa de
produção de livros paradidáticos foi relegada, no Brasil, diante do rápido
surgimento de um público consumidor, ávido por boa bibliografia
que cumpra os requisitos formais de apresentação do conteúdo mínimo
preconizado pela Comissão de Especialistas de Ensino de Relações
Internacionais do Ministério da Educação.

José Flávio Sombra Saraiva


Organizador da Coleção Relações Internacionais
Brasília, novembro de 2002

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Introdução

Não se pretende que este seja um livro-texto sobre a economia


política do desenvolvimento. É apenas uma introdução ao tema que
se mostra um dos mais complexos do pensamento econômico. Não
se trata, assim, de um ensaio original acerca do desenvolvimento, mas
da organização, que espero coerente, de argumentos lançados
esparsamente por uma miríade de autores. Considerei apropriado
apresentá-los como integrando uma visão mais ampla da problemática
política que marca o processo de desenvolvimento econômico. Por
conta disso, o estudioso que pretende aprofundar-se no tema aqui
tratado deve ser desde o início advertido para este fato e convidado a
prosseguir sua investigação, buscando os textos originais que me
serviram como fonte e inspiração.
O livro assenta-se em uma constatação contra-intuitiva: se o
desenvolvimento fosse tarefa fácil e se os caminhos para obtê-lo fossem
óbvios, não haveria como explicar o fracasso de tantos países e
sociedades. A despeito disso, há, ao longo de todo o texto, um claro
reconhecimento de que existem, sim, conclusões a tirar da história
mais recente do mundo no que diz respeito à análise dos fatores que
servem de estímulo e dos que funcionam como obstáculo ao avanço
das condições de bem-estar e segurança econômica. Ou seja, há formas
mais ou menos efetivas de buscar o progresso material. A resposta para
a perpetuação da pobreza e do atraso, assim como para a degeneração
econômica de sociedades e países outrora desenvolvidos, está em sua
dificuldade para criar, manter ou aprimorar instituições capazes de
promover a emergência de um ciclo virtuoso entre a ação individual
orientada para interesses particulares e a realização de interesses coletivos.
É justamente nessa interseção entre os interesses dos indivíduos
e o aperfeiçoamento da ordem político-econômica que florescem os
estudos de economia política. Quais são os mecanismos que
possibilitam a cooperação entre indivíduos livres, auto-interessados e
que não raro concorrem pela posse de recursos escassos a fim de realizar

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interesses nem sempre compatíveis? Quais são, por outro lado, as


condições institucionais que permitem a prevalência desses mecanismos
sobre outros menos eficazes na promoção da cooperação social? Eis o
quebra-cabeça que permeia todos os estudos de economia política.
Neste livro, assumo que mercado e democracia seriam respostas
para as duas perguntas apresentadas acima. Como se verá, no decorrer
da argumentação, as regras que garantem o funcionamento de uma
economia de mercado são as mais apropriadas – mesmo estando, na
prática, longe da perfeição – para estimular a cooperação econômica
entre indivíduos diferentes e orientados por motivos diversos. Isto
porque, onde existe, o mercado opera para livrar a sociedade dos
preconceitos que lhe são mais caros, os quais diferenciam as pessoas a
partir daquilo que aparentam e não do que realmente são. O mercado
está fundado na idéia da liberdade individual e também na da igualdade
objetiva, o que contraria aquilo que, freqüentemente, o senso comum
aponta. A igualdade objetiva (diferente da igualdade substantiva de
que falam os autores da tradição marxista) está fundada na crença de
que todos são iguais perante as leis e, por isso mesmo, cada um é livre
para construir sua diferença, desde que preservada a liberdade de todos
os demais para fazer o mesmo.
A democracia, por seu turno, uma vez que submete as ações
do Estado à vontade da maioria (respeitados os direitos das minorias),
sem diferenciar os cidadãos em termos do que parecem e do que
possuem, também opera no sentido de livrar a sociedade dos
preconceitos que, intrinsecamente, a constituem e inibem o progresso.
Em grande medida, não plenamente, a democracia é um procedimento
por meio do qual cada indivíduo se faz representar no processo decisório
do Estado com o mesmo peso – um homem, um voto. E é justamente
isso que legitima as intervenções do Estado na vida política, econômica
e social, o que é fundamental para que haja a possibilidade de cooperação
entre indivíduos com interesses nem sempre compatíveis.
Nesse sentido, mercado e democracia são mecanismos não
apenas compatíveis, mas também necessários para promover a
cooperação – social, econômica e política – em sociedades complexas,

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

isto é, marcadas pela existência de indivíduos que se preocupam


primordialmente com a realização de seus interesses particulares.
Mas democracia e mercado também se reforçam mutuamente
como condições institucionais que promovem a eficiência alocativa
dos recursos escassos disponíveis numa dada sociedade. Como
instrumento para transformar as vontades difusas da maioria em
ações concretas de governo, a democracia preserva os interesses
compartilhados pela maioria dos cidadãos. Em praticamente todas as
sociedades complexas, a maioria dos cidadãos compartilha a crença de
que o Estado deve preservar um âmbito de liberdades individuais
básicas. Entre essas, destacam-se alguns aspectos econômicos que se
mostram essenciais para a existência do sistema de mercado. Em suma,
a democracia reforça e preserva as condições institucionais apropriadas
à vigência do mercado e o faz por meio da imposição de limites à
atuação de todas as forças individuais e coletivas capazes de subvertê-
lo, a começar pela “domesticação” do próprio Estado, submetido à
vontade soberana do eleitor.
Em contrapartida, o avanço do mercado se faz por meio da
transformação do mérito individual no princípio máximo – senão único
– a determinar o nível de bem-estar a que fará jus cada indivíduo.
Com isso, o mercado abomina a ingerência de qualquer força exógena
na arena econômica para determinar ganhadores e perdedores. O risco
e a incerteza são elementos constitutivos das interações de mercado. Já
a intervenção do Estado, como elemento exógeno a ela, é tolerada
apenas quando é vista como capaz de reduzir o risco e a incerteza por
meio da imposição de regras justas e universais. Logo, a operação do
mercado reforça a crença na funcionalidade da democracia já que, sob
esta, o Estado é compelido a agir em nome da maioria, sem eliminar
os direitos elementares da minoria.
Assim fica mais fácil compreender por que sociedades
governadas por regimes autoritários ou totalitários, nas quais as regras
de mercado passaram a ser toleradas, viram surgir pressões favoráveis
às liberdades democráticas. Da mesma forma, países nos quais os direitos
de contestação pública ao governo foram ampliados também

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CARLOS P IO

experimentaram demandas pela ampliação das liberdades econômicas


individuais.
No entanto, o que acaba de ser dito obriga que se responda à
seguinte questão: por que a ampliação das liberdades que caracterizam
o mercado e a democracia é fortemente resistida nas sociedades
econômica e politicamente mais fechadas?
A resposta não parece difícil: nessas sociedades – invariavelmente
mais pobres do que suas vizinhas mais abertas – há grupos que se
beneficiam da ordem vigente, do status quo, e que se sentem ameaçados
e, por isso, resistem às propostas de mudança institucional que, no
longo prazo, poderiam beneficiar a maioria da população.
Essas são algumas das questões tratadas ao longo do livro.
Espero que a forma escolhida para abordá-las cative os leitores e estimule
novas empreitadas pelo terreno, ainda muito controverso, da análise
de economia política. Optei por um tratamento direto e objetivo
(mesmo quando superficial) de questões muito complexas. Contudo,
procurei fugir de grandes simplificações e evitar os lugares comuns
que, infelizmente, ainda caracterizam uma grande quantidade de
trabalhos da área.
Como viso atingir o estudante de graduação que inicia sua
aproximação às principais questões da economia política contemporânea,
procurei deixar trilhas ao longo do texto para motivá-lo a aprofundar
seus próprios conhecimentos. Assim, o leitor se deparará com freqüência
com termos e expressões em itálico, os quais indicam tratar-se de um
conceito ou de uma noção que dispõe de definição e tratamento
particulares. O leitor mais interessado é, portanto, incentivado a
consultar um dicionário de economia a fim de apreender o significado
mais complexo dos termos assim destacados.
Por fim, algumas breves palavras de agradecimento. Ao Professor
José Flávio Sombra Saraiva, editor da Coleção Relações Internacionais
do Instituto Brasileiro de Relações Internacionais (IBRI), sem cuja
perseverança e incansável dedicação a este empreendimento eu jamais
teria me imposto a obrigação de escrever este volume. Aos meus colegas
do Departamento de Relações Internacionais da Universidade de

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Brasília, Antonio Jorge R. da Rocha e Alcides Costa Vaz, pelo estímulo


para que terminasse a redação a tempo de publicá-la. E, finalmente, a
meus colegas Marcus Faro de Castro e Eduardo Viola, que sempre me
incentivaram a transpor a tênue fronteira que separa a Ciência Política
da Economia. Este livro é dedicado aos meus bons alunos, cuja
curiosidade, ceticismo e desconfiança para com as idéias mais simples
me obrigaram a buscar formas diretas e objetivas de discuti-las e
apresentá-las. Espero ter tido sucesso.

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

1. Os condicionantes da ação humana e o


desenvolvimento econômico

Toda explicação que se preze precisa ter coerência e lógica. Nas


ciências sociais, esse requisito exige uma vinculação entre os fenômenos
sociais (políticos, econômicos, culturais) que se pretende explicar, as
razões que levam os atores a realizarem suas escolhas e os fatores externos
aos indivíduos que afetam a dinâmica da interação entre atores distintos
com objetivos e/ou estratégias diferentes. A própria natureza das ciências
humanas faz dos indivíduos os agentes dos processos sociais. Por isso,
iniciaremos nossa exploração da economia política da globalização por
meio da investigação dos fatores que influenciam as escolhas dos
objetivos e dos meios para realizá-los.
O objetivo deste capítulo é, portanto, indicar as razões que
nos permitem explicar como os indivíduos se comportam nos
subsistemas econômico e político, que compõem o sistema social. Por
que perseguem determinados objetivos? Como elaboram suas estratégias
para realizar os objetivos escolhidos para sua vida? Como as escolhas
de seus objetivos e de suas estratégias são afetadas pelas condições em
que os indivíduos estão inseridos, ou seja, pelo ambiente? Quais são os
fatores mais importantes que constituem o ambiente? E, como não
poderia deixar de ser, num livro sobre economia política, quais são as
conseqüências das estruturas constitutivas da ordem social para o
funcionamento das economias?
Para responder a essas perguntas, utilizaremos alguns conceitos
centrais da economia política contemporânea, como: incerteza, escassez,
racionalidade, interação estratégica, ideologia, normas sociais e cultura.
O argumento aqui desenvolvido considera:
1. que os indivíduos são capazes de raciocinar, ou seja, de
organizar de forma coerente as informações a respeito do
mundo exterior a ele e, diante delas, tomar decisões que
envolvem, em primeiro lugar, a escolha de determinados
objetivos para a sua vida e, em segundo, a forma como

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CARLOS P IO

deve combinar os recursos que estão à sua disposição


(tempo, capacidades físicas e intelectuais, propriedades
materiais, etc.) para realizar tais objetivos;
2. que a determinação de seus objetivos, assim como dos meios
a serem utilizados para realizá-los, depende da forma como
cada indivíduo concebe o mundo, de suas crenças e de sua(s)
ideologia(s). São as crenças e ideologias que nos indicam:
como o mundo funciona (por exemplo, relações de causa
e efeito entre determinadas ações e suas prováveis
conseqüências) e como devemos guiar nossas ações (o que é
bom e o que é mau, o que nos é e não é permitido, o que
nos é e não é aceitável, o que devemos e não devemos
valorizar, o que podemos e não podemos esperar que outras
pessoas façam, etc.);
3. que aquilo que um indivíduo escolhe realizar com os
recursos à sua disposição e como decide combiná-los
depende, em maior ou menor grau, de como ele avalia as
ações potenciais, reais ou futuras, assim como as reações,
dos demais indivíduos com os quais precisa interagir a
fim de que seus objetivos sejam concretizados. A isso
denominamos “interação estratégica”;
4. que todas as escolhas e percepções referidas acima ocorrem
sob o signo da incerteza e da escassez. Na vida em sociedade,
temos certeza a respeito de pouquíssimas coisas e, mesmo
nesses casos, sabemos que podemos estar errados quanto a
praticamente tudo, inclusive quanto às nossas próprias ações
diante de determinados condicionantes. Na verdade, não
temos controle sobre os resultados de nossas ações, nem
capacidade de prever plenamente como outros indivíduos
reagirão a elas. Muito menos certeza temos sobre as escolhas
que serão feitas pelos demais indivíduos e sobre como nos
atingirão de fato. O que podemos ter são percepções
aproximadas sobre as crenças, os interesses, as alternativas
percebidas e as preferidas pelos outros, assim como as
possíveis repercussões que terão sobre nós. A escassez é
também um fato inescapável: os indivíduos dispõem de

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RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

menos recursos do que seria necessário para realizar todos


os seus desejos e necessidades;
5. que, com vistas a reduzir as incertezas inerentes à vida social,
os indivíduos constroem instituições, formais e informais,
as quais estimulam determinadas formas de comportamento
e desestimulam outras. Com isso, o comportamento
individual e as interações sociais ganham uma certa
estabilidade, à medida que o comportamento guiado por
tais instituições criam a possibilidade de previsão por parte
de cada um a respeito do que os demais devem preferir e
fazer em determinadas circunstâncias;
6. que as instituições formais e informais (normas sociais e
culturais), ao promoverem determinadas formas de com-
portamento, afetam a performance econômica da sociedade.

Assim, antes de indicar como os indivíduos se comportam, é


preciso saber que faremos aqui apenas aproximações em relação à
realidade. Delinearemos um modelo ou um mapa, se preferirmos a
analogia com a cartografia. Este será, por necessidade, insuficiente para
nos dar uma idéia exata da realidade, como é próprio dos mapas, mas
servirá como uma aproximação razoável. Não indicaremos, portanto,
a verdade, a realidade, mas uma visão simplificada de seus aspectos
mais significativos.

Incerteza
A incerteza é uma das principais características do mundo
exterior ao indivíduo. Ninguém sabe, com precisão, como explicar e,
especialmente, antecipar o funcionamento de uma boa quantidade de
processos (sociais, econômicos, políticos, culturais) que envolvem a
interação de mais de um indivíduo. Os indivíduos têm apenas
impressões ou crenças (beliefs) a respeito de como o mundo funciona,
sobretudo porque a forma como ele funciona é determinada pela forma
como se comporta o conjunto dos indivíduos.1
1
Mais adiante, discutiremos o papel das normas sociais, da cultura e das instituições, que
moldam essas impressões.

21
CARLOS P IO

É necessário introduzir a dimensão de incerteza, nos estudos


de economia política, porque ela “afeta a forma como as pessoas
expressam suas preferências”, ou seja, seus objetivos (Shepsle &
Bonchek, 1997, p. 17). As incertezas sobre o mundo podem dizer
respeito às preferências dos outros indivíduos, à forma como eles
reagirão às nossas ações, às conseqüências reais de suas ações e reações
em termos da nossa capacidade e probabilidade de realizar nossos
objetivos, à ocorrência de eventos aleatórios que não são controlados e
muitas vezes nem mesmo conhecidos por nós (Shepsle & Bonchek,
1997, p. 17).
As crenças que mantemos são justamente aproximações a
respeito de como o mundo funciona, e servem para minimizar as
incertezas que marcam nossa existência. Nossas crenças espelham uma
intuição a respeito “da eficácia de um dado instrumento ou
comportamento para obter algo que queremos” (Shepsle & Bonchek,
1997, p. 17). Nosso sistema de crenças deriva de variadas fontes e
pode estar constantemente submetido a testes e a reformulações. Para
tanto, basta que, diante dos eventos que observamos ou que nos afetam,
estejamos dispostos a questionar sua validade quando reflete a
simplificação da realidade.

Escassez
Rousseau inicia a segunda parte de seu Discurso sobre as origens e os
fundamentos das desigualdades entre os homens com a seguinte afirmação:

O primeiro que, tendo cercado um terreno, arriscou-se a dizer:


‘isso é meu’, e encontrou pessoas bastante simples para acreditar
nele, foi o verdadeiro fundador da sociedade civil. Quantos
crimes, guerras, mortes, misérias e horrores não teria poupado
ao gênero humano aquele que, arrancando as estacas ou tapando
os buracos, tivesse gritado a seus semelhantes: Fugi às palavras
desse impostor; estareis perdidos se esquecerdes que os frutos
pertencem a todos, e que a terra não é de ninguém.

Pode ser verdade, como diz Rousseau, que a escassez, assim


como seus efeitos mais severos, entre os quais a desigualdade material,

22
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

tenha surgido em razão do estabelecimento da propriedade privada e


da possibilidade de acumulação quase ilimitada.
Para os nossos propósitos neste livro, entretanto, basta
reconhecermos que a escassez é um fato da vida. Todos a conhecemos
de perto e pouco precisa ser dito para explicá-la. Apesar disso, muitas
vezes nossas próprias percepções acerca da realidade – nossas crenças a
respeito do que é possível fazermos e o que podemos esperar que os
outros façam – desconsideram o próprio fato de que há escassez, assim
como seus efeitos sobre as escolhas individuais, coletivas ou de
organizações, como o próprio Estado. Freqüentemente, somos levados
a pensar, idilicamente, que não há restrições relevantes que dificultem
ou mesmo impeçam a consecução dos desejos e das necessidades
individuais e/ou coletivas, o que chamamos wishful thinking.
Da percepção de escassez dos recursos com os quais contamos
para realizar nossos objetivos seguem-se, de modo geral, três
conseqüências para a forma como os indivíduos tomam decisões.
Primeiro, derivamos da escassez a percepção de que os recursos de que
dispomos só podem ser utilizados de maneira limitada. Assim, somos
obrigados por ela a levar em conta a necessidade de escolher entre
alternativas mutuamente excludentes (trade-offs) envolvendo nossas
preferências, ou seja, que precisamos encontrar uma solução de
compromisso entre essas preferências e os recursos de que dispomos
para realizá-las. Segundo, e em decorrência do ponto anterior, a escassez
nos coloca diante da existência de uma dimensão relativa para o valor
dos bens (tangíveis e intangíveis) que constituem nossas preferências, à
medida que o consumo (produção) de um inviabiliza o de qualquer
outro com o mesmo recurso.2 É o que os economistas chamam de
custo de oportunidade. Por fim, a escassez põe indivíduos racionais na
posição de buscarem a melhor combinação possível dos recursos
disponíveis a fim de elevarem ao máximo sua utilidade, ou seja, o

2 Assim, sabemos que se gastarmos R$ 100,00 para adquirir um par de sapatos, não poderemos

utilizar os mesmos R$ 100,00 para comprar as duas camisas que desejamos. (Ou seja, após
gastarmos R$ 100,00 para adquir os sapatos, estaremos R$ 100,00 mais pobres.) O preço
de um par de sapatos pode, pois, ser expresso em termos absolutos e relativos: R$ 100,00 ou
duas camisas.

23
CARLOS P IO

benefício que retiram do uso de tais recursos. A estratégia preferida


por tais indivíduos será sempre aquela que maximize os benefícios e
minimize os custos para o agente, ou seja, a estratégia que se caracterize
pela eficiência na administração dos recursos escassos. Quando aumenta
a eficiência do conjunto de transações que compõem uma economia
verifica-se um aumento da produtividade dessa economia, que vem a
ser o fator mais importante para a consecução do desenvolvimento
econômico sustentável.
De acordo com o argumento sobre escassez avançado até aqui,
podemos dizer que todos os recursos à disposição dos indivíduos –
seus ativos (assets)3 – são escassos: seu tempo, sua inteligência, sua saúde,
sua força, seu dinheiro e todos os seus recursos materiais. Por conta
disso, a questão da ação racional, eficiente, está no centro de qualquer
discussão consistente de economia política. É também por isso que as
análises sobre os fatores que afetam o potencial de desenvolvimento
econômico de um país ou região centram-se na avaliação dos fatores
que afetam o crescimento da produtividade, à proporção que o aumento
da riqueza e do bem-estar dependerá, especialmente, da elevação da
eficiência na administração dos recursos escassos disponíveis.
Partindo da idéia de eficiência como atributo individual, os
economistas procuraram encontrar as bases para avaliar a eficiência para
a coletividade. Pareto foi quem formulou de modo mais preciso o que
seria o padrão de eficiência na distribuição dos recursos numa
coletividade: uma distribuição é melhor que outra, portanto mais
eficiente, se melhora os benefícios percebidos de pelo menos um
indivíduo sem prejudicar a condição de nenhum outro. A distribuição
dos recursos da sociedade será ótima – Eficiência Paretiana ou Ponto
Ótimo de Pareto – sempre que for impossível realocar uma parte dos
recursos entre os indivíduos sem prejudicar ao menos um deles.

Racionalidade individual
A discussão sobre racionalidade individual é muito extensa e
não apresenta um consenso pleno em torno de sua principal questão:
3
No sentido de bens, propriedades e atributos, materiais ou imateriais, que têm valor e
podem ser usados para pagar dívidas.

24
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

afinal, os homens são ou não racionais? No entanto, sendo nosso


objetivo neste livro apresentar uma aproximação da realidade, para
poder compreender seus aspectos mais importantes e buscar
regularidades, somos levados a responder afirmativamente a essa
pergunta. Sim, os homens são, na maior parte das vezes, e especialmente
nas questões mais importantes, racionais.
Mas o que realmente significa a afirmação de que o homem
comum é racional? Por racional queremos dizer que o indivíduo tem
pleno domínio e controle sobre o mundo à sua volta? Que sabe
exatamente quais são os melhores meios para realizar seus objetivos?
Que pode separar os objetivos certos dos objetivos errados? Nada disso!
A literatura que trata da racionalidade diz que racional é o
indivíduo:

• primeiro, que é capaz de formular preferências ou metas (isto


é, escolher seus objetivos) consistentes com suas crenças a
respeito do mundo e do ambiente em que está inserido.
Em princípio, podemos dizer que suas preferências precisam
ser lógicas, em termos daquilo que se sabe ser passível de
obtenção, das ações que são necessárias para realizá-las e,
por fim, dos recursos necessários (custos) para tal;
• segundo, que é capaz de ordenar (estabelecer prioridades
entre) suas múltiplas preferências, indicando as que são mais
e menos desejadas;
• terceiro, cujo ordenamento de preferências é transitivo, isto
é, consistente internamente – o que na prática significa dizer
que se uma pessoa prefere com mais intensidade a alternativa
“A” à alternativa “B” e prefere a “B” à “C”, deve logicamente
preferir a “A” à “C”;
• quarto, cujas crenças, que moldam sua forma de compreender
a realidade e tomar decisões, são racionais. O que significa
dizer que a maneira como tais crenças explicam o
funcionamento do mundo (relações de causa e efeito) são
razoáveis: crenças sobre as conseqüências mais prováveis de
determinados cursos ou estratégias de ação (meios), crenças

25
CARLOS P IO

sobre como as ações de outros indivíduos ou grupos podem


afetar a capacidade do indivíduo para realizar seus interesses,
crenças sobre a forma mais eficiente de usar seus recursos
escassos para realizar suas preferências, etc.;
• quinto, que avaliam os recursos disponíveis e as restrições
existentes no momento de escolher o que desejam e como
pretendem realizar suas preferências; e,
• sexto, cujas ações representam a escolha dos meios (estratégias)
mais eficientes para realizar as preferências, dadas as crenças
e as restrições (Caporaso & Levine, 1992, p. 129-30).

De modo geral, há uma série de incompreensões sobre a


chamada “teoria da escolha racional” que podem ser facilmente descritas
e evitadas. Em primeiro lugar, o critério da racionalidade é
primordialmente aplicado à escolha dos meios, das estratégias, e não
dos fins. Por isso, muitos autores se referem ao caráter instrumental da
racionalidade. Desse modo, observa-se que as crenças professadas por
alguns indivíduos podem não ser racionais, assim como suas metas.
Na maior parte das vezes, no entanto, os objetivos escolhidos (suas
preferências ou metas) são factíveis. Muitas das confusões em torno
do critério de racionalidade derivam da dificuldade de separar
comportamento racional de comportamento egoísta, auto-interessado.
Como a racionalidade se aplica aos meios, aos procedimentos adotados
pelo agente, não há contradição entre um comportamento racional
para realizar uma preferência altruísta (Caporaso & Levine, 1992,
p. 130). Um pai pode agir racionalmente (ou não) para realizar os
desejos do filho, assim como um mártir para ver sua causa realizada.
Um segundo motivo recorrente de confusão é o que envolve a
transposição indevida da análise da racionalidade do indivíduo, agente,
para a análise da racionalidade da ordem que resulta de interações entre
indivíduos racionais. O problema aqui está em admitir que de uma
interação entre dois ou mais indivíduos racionais pode resultar uma
baixa sensível da satisfação de todos. Ora, não há logicamente nada a
objetar em relação a essa possibilidade e todos nós, em nossa vida
cotidiana, enfrentamos situações que confirmam tal possibilidade. Nem

26
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

por isso, chegamos à conclusão de que fomos irracionais por termos


procurado fazer uma análise criteriosa dos nossos interesses e das
alternativas existentes para alcançá-lo. Em algumas ocasiões, chegamos
mesmo a admitir ex post que se tivéssemos agido “menos com a cabeça
e mais com o coração” (que aqui significa agir de acordo com a emoção
ou a intuição) poderíamos ter feito avançar nossos interesses de maneira
muito mais eficaz ou eficiente. Noutras ocasiões, somos capazes de
perceber – também ex post – que se tivéssemos qualquer indicação,
subjetiva que fosse, a respeito do outro indivíduo com o qual
interagimos – sua religião, seu local de procedência, sua família, sua
profissão – poderíamos evitar o recurso à análise (e ao comportamento)
estritamente racional e que, feita a contabilidade, nos prejudicou.
O dilema do prisioneiro, o caso paradigmático da teoria da escolha
racional, representa justamente esta possibilidade de indivíduos racionais
optarem por estratégias que, quando agregadas, pioram a situação de
ambos. Vale repetir: a racionalidade é um critério aplicado às escolhas
individuais, no momento em que são realizadas. Nunca ao resultado
agregado – à ordem econômica ou política.
Muitas desconfianças em relação à escolha racional derivam do
fato de que a racionalidade se aplica a indivíduos, mas não a
coletividades. Já foi demonstrado que é provável que as preferências
de um grupo heterogêneo de pessoas não sejam transitivas. Isso porque,
se a preferência coletiva não é mais do que um agregado (a soma) de
vontades individuais, é possível que, quando chamados a ordenar três
ou mais preferências, a maioria dos indivíduos que formam a
coletividade prefira a alternativa “A” à “B”, a alternativa “B” à “C” mas
que prefira a alternativa “C” à “A”, violando assim o critério de
transitividade. Este fenômeno é conhecido como o Paradoxo de Arrows
(Arrows, 1951).
Um quarto fator de incompreensão da teoria da escolha racional
diz respeito à possibilidade de falha da racionalidade. De um lado,
precisamos considerar que as escolhas individuais são sempre feitas em
situação de incerteza quanto ao futuro. As crenças são representações
imperfeitas da realidade – não há como aferir com segurança a qualidade
das informações de que se dispõe para tomar uma decisão e nem como

27
CARLOS P IO

julgar se a quantidade de informações colhidas é suficiente para eliminar


os riscos como o de um viés de amostragem.4 Não há como ter certeza
sobre a melhor forma de combinar os recursos disponíveis. Também
não se sabe se, na realidade, o conjunto de oportunidades e restrições
percebido está correto. Por fim, não há como precisar a reação que as
ações do agente provocarão nos demais indivíduos, reações que podem
afetar o sucesso de suas estratégias. Assim, precisamos reconhecer que,
mesmo quando nos esforçamos para agir de forma estritamente
racional, há uma chance razoável de que a racionalidade simplesmente
falhe. Uma vez mais, a racionalidade é um critério que deve ser avaliado
ex ante, no momento em que as decisões são tomadas, e não ex post.
Uma quinta questão, facilmente transformada em desconfiança
quanto à possibilidade de uma ação racional, diz respeito a situações
em que a escolha racional simplesmente não é possível, ou seja, onde
há indeterminação. Indeterminação significa apenas que não há como
determinar qual das alternativas é melhor para o indivíduo, dadas suas
preferências, suas crenças, seus recursos e as restrições percebidas.
A indeterminação pode ocorrer em pelo menos dois casos: quando há
pelo menos duas alternativas igualmente boas ou ruins, ou quando as
crenças são imperfeitas (evidências insuficientes devido a incertezas
quanto ao futuro). Nesses casos, o indivíduo decide entre as melhores
alternativas (igualmente boas ou ruins) com base num outro critério,
o qual não será necessariamente objetivo (Elster, 1994).
Esclarecidos esses pontos, devemos passar a uma questão de
significativa importância para os estudiosos da economia política: como
avaliar as ações de um indivíduo tendo em vista suas preferências, suas

4
Uma amostra é “um conjunto (de indivíduos, eventos históricos, produtos, etc.) cujas
características ou propriedades são estudadas com o objetivo de estendê-las a outro conjunto
do qual é considerado parte”. Para que se possa estudar uma amostra e chegar a conclusões
generalizáveis para a população (o todo) é preciso que a amostra seja representativa dessa
população. Utiliza-se o método de amostragem para evitar os custos (muitas vezes
insuperáveis) nos quais seria necessário incorrer para conhecer todos os indivíduos ou
eventos que compõem uma determinada população. Um viés de amostragem ocorre quando
a amostra estudada é diferente da população, ou seja, quando não é representativa. Por
conta disso, as conclusões que forem tiradas por meio da análise da amostra não servirão
para entender o todo, a população.

28
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

crenças e seus recursos? Caporaso e Levine (1992) adiantam dois


critérios: o da consistência e o dos requisitos de correspondência. De
acordo com esses critérios, uma ação é considerada racional se pode ser
demonstrado que representou, no momento em que foi iniciada (isto
é, ex ante), a melhor alternativa para satisfazer as preferências do
indivíduo, dadas as suas crenças; que essas crenças eram racionais diante
das evidências disponíveis; e que a quantidade e a qualidade das
evidências disponíveis podem ser justificadas em termos de cálculos de
custo e benefício (Caporaso & Levine, 1992, p. 130). Não faz sentido
confrontar as escolhas com os resultados delas decorrentes para avaliar
sua “racionalidade”, essencialmente porque os agentes tomam decisões
na incerteza e com informação imperfeita.
Diante do que foi citado, concluímos que, apesar de essencial
para a construção de teorias sobre o comportamento e as interações
humanas, a simples atribuição de um caráter de racionalidade às ações
dos indivíduos acrescenta muito pouco ao estudo da economia política,
à medida que o comportamento racional se faz sempre em condições
imperfeitas. Ora, se as crenças que os indivíduos possuem são
imperfeitas e se as informações que usam para tomar decisões são quase
sempre insuficientes para assegurar a realização de seus objetivos, não é
possível derivar apenas do critério da racionalidade qualquer
conseqüência mais significativa para o estudo do desenvolvimento
econômico – o que nada mais é do que um processo social, portanto
dependente de interações sociais e não da racionalidade dos agentes.
A afirmação de que os indivíduos são racionais de acordo com os
critérios discutidos não nos permite concluir, por exemplo, afirmando
que os países desenvolvidos (atrasados) são aqueles nos quais os homens
são mais (menos) racionais. Até porque, em todos os países, os
indivíduos serão racionais da mesma forma.
Como explicar, portanto, que em certos países indivíduos
racionais promovam o desenvolvimento econômico – aumento da
riqueza e melhor distribuição da renda – ao passo que em outros países
indivíduos também racionais sob os mesmos critérios não o façam?
A resposta está na análise das instituições formais e informais que
moldam o comportamento individual. O argumento aqui avançado

29
CARLOS P IO

dirá que quando essas instituições apontarem para a consecução do


interesse comum, o desenvolvimento econômico, terá maior probabi-
lidade de ser realizado.

Instituições, ideologia, normas sociais e cultura

Como vimos, o comportamento racional é orientado pelos


resultados que o agente espera obter ao optar por um determinado
curso de ação, ou estratégia. Essa escolha ou ação estratégica, no entanto,
não se faz no vazio. Além de recorrerem às suas crenças sobre o
funcionamento do mundo, no momento em que se dispõem a agir
para maximizar sua utilidade os indivíduos também sofrem restrições
provenientes do mundo exterior.
Essas restrições podem ser tanto formais quanto informais.
Exemplos das primeiras são as regras que estabelecem direitos de
propriedade, níveis de tributação, serviço militar obrigatório, tarifas
de importação, etc. restrições informais são, por exemplo, normas
sociais, religiosas ou culturais que estimulam determinados tipos de
comportamento e desestimulam outros: a obrigatoriedade de ler a Bíblia
imposta por uma certa religião tende a difundir o hábito da leitura e
tudo o mais que vem com ele; dependendo do modelo educacional os
indivíduos podem ser estimulados a questionar a realidade e a buscar
soluções criativas e inovadoras para os problemas existentes ou a aceitar
dogmas e a se comportar de maneira submissa e resignada diante do
mundo e da autoridade; certos valores sociais ou religiosos podem
estimular tanto o trabalho árduo e a poupança como o desempenho
de atividades improdutivas e mesmo destrutivas e o consumo imediato.
Independentemente de seu grau de formalização, as instituições
inibem o comportamento individual orientado estritamente por
considerações utilitárias uma vez que criam estímulos para o
comportamento permitido e/ou custos para o comportamento
proibido. Inicialmente, nos interessaremos pelo papel de instituições
formais como condicionantes (nunca determinantes) das ações
individuais. Em seguida, discutiremos o comportamento orientado
por normas sociais e pela cultura. Nessa exposição, estaremos sempre

30
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

atentos às conseqüências das diferentes instituições para o desempenho


econômico de cada sociedade.
De acordo com Douglas North, um dos mais eminentes
economistas dedicados ao estudo das instituições formais, as instituições
políticas e econômicas constituem as “regras do jogo” em qualquer
sociedade.5 Elas representam “restrições construídas pelo próprio
homem que moldam a interação humana” e, em conseqüência,
“estruturam incentivos nas trocas políticas, sociais ou econômicas”.6
Ainda segundo esse autor, o processo de mudança institucional é o que
“molda a forma em que as sociedades se desenvolvem ao longo do
tempo e, por isso, é a chave para entender as mudanças históricas”, que
respondem pela performance (diferenciada) de cada economia (North,
1990, p. 3).
“As instituições reduzem a incerteza ao proverem a vida
quotidiana de uma estrutura”. As escolhas individuais (racionais) se
tornam menos imprevisíveis à proporção que os agentes interagem
racionalmente sob uma mesma estrutura de incentivos e oportunidades
(payoff structure) gerada pelo conjunto de instituições existentes, e que
se aplicam a todos. Como as restrições impostas pelas instituições
incluem tanto aquilo que os indivíduos estão proibidos de fazer como,
algumas vezes, sob que circunstâncias alguns indivíduos podem realizar
certas atividades, elas servem como o arcabouço sob o qual a interação
humana se realiza (North, 1990, p. 3-4). Dessa forma, podemos dizer
que as instituições, ou regras do jogo, reduzem o grau de incerteza e
instabilidade que naturalmente decorreria da interação de indivíduos
maximizadores de utilidade sob uma condição de anarquia.7

5
A partir daqui, utilizaremos o termo “instituições” para designar regras e códigos formais,
institucionalizados. Sempre que quisermos nos referir a regras informais usaremos os termos
“normas sociais” e “cultura”, este último de caráter mais geral.
6
Para North, as normas sociais e cultura apresentam essa mesma característica.
7
Neste sentido, é interessante considerar o argumento hobbesiano a respeito do
estabelecimento da ordem civil, ou Estado. Hobbes, filósofo político contratualista do
século XVII, dizia que o estabelecimento do Estado derivava do medo da morte que
caracterizava todo indivíduo na situação pré-estatal o “Estado de Natureza”. Nesta, apesar
de dotado de toda liberdade para escolher suas preferências e as estratégias para realizá-las,
o indivíduo compartilharia com todos os demais o medo de se deparar com alguém mais

31
CARLOS P IO

As instituições envolvem não apenas as restrições referidas


anteriormente mas, para serem efetivas, precisam necessariamente
envolver mecanismos para detectar comportamentos desviantes e impor
sanções. Sem eles, sua efetividade tenderia a ser muito baixa, especialmente
em sociedades complexas, nas quais o grau de impessoalidade das
interações sociais é mais elevado, o que inibe os constrangimentos
socialmente impostos. Se a estratégia de violação das regras é ou não
compensadora “depende obviamente da eficácia do monitoramento e
da severidade da punição”. Por conta disso, “uma parte essencial do
funcionamento das instituições envolve arcar com os custos de averiguar
violações e de impor punições severas”, custos esses que são cobrados
de todos os que participam da vida social (North, 1990, p. 4).
No caso específico das instituições econômicas, que dão
garantias à emergência de um sistema de trocas (mercado), a necessidade
de criar e manter instrumentos para monitorar e impor sanções
representa o que se convencionou chamar de custo de transação. Este é
representado pelo custo de especificar e garantir os direitos de
propriedade; pelo custo de medir os atributos dos bens e serviços que
são trocados; e pelo custo de policiar e impor os acordos feitos
voluntariamente entre os indivíduos (North, 1990, p. 27).
Os custos de transação, pagos por todos os indivíduos que
participam da vida econômica (compradores e vendedores) existem
em qualquer economia e são fundamentais para viabilizar o
funcionamento do mercado – sem eles, dificilmente haveria a
possibilidade de indivíduos com interesses diferentes trocarem suas
propriedades para se satisfazerem mutuamente. No entanto, é preciso
considerar que a simples necessidade de arcar com tais custos reduz a
eficiência da economia, à medida que ao pagá-los todos os agentes

forte que ele. Numa tal situação, ele estaria arriscando suas liberdades e seus direitos
naturais, à medida que não havia como evitar que na ocorrência de um conflito qualquer ele
fosse morto por um outro. Assim, o fim do “Estado de Natureza” se dá, para Hobbes, por
meio da abdicação voluntária de parte fundamental das liberdades individuais em nome do
estabelecimento de uma instituição neutra, o Estado – Leviatã – capaz de inibir a ocorrência
de conflitos entre os cidadãos, de julgar os conflitos que venham a emergir e impor as
sanções que resultem de tal julgamento.

32
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

econômicos vêem reduzidos os seus ativos. Caso os custos de transação


fossem menores, ou inexistentes, a parte da renda desviada por cada
indivíduo para bancá-los poderia ser usadas para aumentar a produção
e/ou o consumo.
Por isso, a magnitude dos custos de transação é uma dimensão
precisa do grau de ineficiência de uma economia, sendo, portanto, um
elemento essencial da análise comparada do desenvolvimento
econômico. Nos países em que os custos de transação são altos, ou
seja, os agentes econômicos “desviam” uma parcela elevada de seus
recursos apenas para ter certeza de que suas transações serão concretizadas
de acordo com seus interesses, o grau de desenvolvimento econômico
é mais baixo do que aquele verificado em países nos quais os custos de
transação são baixos. Essa discrepância cria, por si só, a percepção de
que as instituições inibem a capacidade de alguns indivíduos para realizar
parte de seus interesses, os quais poderiam ser avançados caso as regras
que caracterizam o ordenamento fossem alteradas.
Ao restringirem e estimularem determinados padrões de
comportamento, as instituições (e os custos de transação que elas
envolvem) estabelecem um ambiente econômico que pode ser tanto
conducente ao desenvolvimento quanto um obstáculo a este. Muitos
autores se dedicaram à tarefa de avaliar quais seriam as instituições
mais apropriadas ao desenvolvimento econômico, entendido como a
criação de riqueza e a difusão de bem-estar entre os membros de uma
sociedade. Hoje, é possível dizer que há razoável consenso entre
economistas, sociólogos e cientistas políticos em torno da necessidade
de combinar graus elevados de democracia política com um regime
econômico baseado na livre iniciativa (capitalismo). A democracia se
apresenta como um conjunto de instituições – eleições livres e justas,
direito universal de voto, liberdade para questionar as decisões públicas,
direito de livre associação, entre outras – capazes de diminuir, senão
eliminar, a possibilidade de exercício arbitrário do poder político em
prol de interesses particulares. A economia de mercado, por outro lado,
compõe-se de instituições que estimulam os indivíduos a ofertar bens
e serviços demandados pela sociedade e a constantemente se preocupar
com o aperfeiçoamento e a inovação de métodos e produtos para

33
CARLOS P IO

elevarem seu padrão de bem-estar: liberdade para utilizar todas as


capacidades a fim de realizar seus interesses; submissão da capacidade
de sobrevivência do indivíduo ao uso eficiente de seus recursos e de
suas habilidades; direito de acumular propriedades criadas ou adquiridas
como resultado do esforço individual; entre outras. Essas instituições
geram, como subproduto, o aumento sustentável da produtividade da
economia.
Em qualquer sociedade, as instituições estão em constante
mudança, a qual é quase sempre de natureza incremental. Com isso,
os incentivos que as instituições estabelecem para a ação humana
também mudam ao longo do tempo. Isso permite explicar como uma
economia pode se tornar mais (ou menos) produtiva ao longo do tempo:
ao reduzir (ou aumentar) os custos de transação impostos aos agentes
econômicos por suas instituições. Sempre que as mudanças institucionais
promoverem a redução dos custos de transação é possível esperar aumento
da produtividade e, em decorrência deste, desenvolvimento econômico
sustentável.
Mas como explicar os processos de mudança institucional? Para
North, a mudança resulta da ação de empresários econômicos e políticos
(entrepreneurs in political and economic organizations)8 os quais avaliam
poder se beneficiar de alterações nas regras formais que estruturam a
vida econômica e política, e agem em defesa dessas modificações (North,
1990, p. 8).9 Este é um dos aspectos centrais do argumento do autor
para explicar a existência e a prevalência até os dias de hoje de conjuntos
institucionais que resultam em performances econômicas nacionais tão
distintas. Essa perspectiva apresenta ainda uma segunda vantagem ao
estudioso da economia política do desenvolvimento econômico: ela
nos permite identificar a natureza eminentemente política desses
processos de construção e reforma institucional. Se há indivíduos e
grupos que se beneficiam com o status quo institucional, e há ganhadores
potenciais com a sua alteração, o processo de reforma será resultante

8
Empresários aqui entendidos como agentes capazes de mobilizar recursos para realizar
suas preferências.
9
No próximo capítulo, dedicado à ação dos grupos, trataremos mais detidamente dessa
questão.

34
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

de um embate eminentemente político. Mas como se estrutura esse


embate? Como os indivíduos podem conceber seus interesses se as
questões envolvidas são quase sempre complexas e inéditas, portanto,
ainda não conhecidas pelo grupo?
É certo que quanto mais complexas e singulares as questões
sobre as quais um indivíduo tem que decidir, menos informações
precisas estarão à sua disposição e mais incertos serão os resultados
potenciais de cada uma das alternativas que ele for capaz de vislumbrar
para a sua ação. Nas questões mais simples do quotidiano, os indivíduos
dispõem de uma série de teorias (derivadas da percepção e da experiência
concreta sobre como operam as instituições formais e informais
existentes) e de um número suficiente de informações que explicam o
funcionamento do mundo e que podem ser usadas para prever os
resultados de suas ações.
Já no caso de questões mais complexas e singulares, os
referenciais disponíveis – teorias e informações – simplesmente não
capacitam os indivíduos a escolherem a melhor alternativa entre as que
conseguem perceber. Nessas situações, as percepções subjetivas
(modelos, teorias) que todas as pessoas possuem para explicar o mundo
à sua volta – suas ideologias – assumem posição de destaque na definição
de suas escolhas. Essas ideologias são representações normativas de como
o mundo deveria estar organizado (North, 1990, p. 22-23, nota 7) e
são especialmente relevantes como guias para as escolhas feitas por
indivíduos racionais em processos de construção e reforma institucional
em sociedades complexas.
Ainda segundo esse autor, em grande parte são as ideologias
que resolvem o problema da consecução de ação coletiva por indivíduos
auto-interessados para provisão de bens públicos (instituições que
beneficiem os membros de um grupo), estudado por Olson (1965).10
Os embates políticos presentes nos processos de reforma institucional
se caracterizam pelo confronto entre grupos sociais que procuram
realizar suas preferências no futuro, por meio da mudança ou da
manutenção dos incentivos criados pelas instituições os quais afetarão

10
Este problema será tratado no próximo capítulo.

35
CARLOS P IO

as ações de todos os membros da sociedade. Nesses contextos,


fortemente marcados pela incerteza, ideologias diferentes provêm os
indivíduos com interpretações particulares a respeito do mundo real e
do mundo ideal, as quais servem como guias para as ações dos
indivíduos no presente.
Em síntese, o desenvolvimento econômico sustentável
dependerá do constante aprimoramento das instituições que estruturam
a ação de indivíduos racionais. As instituições precisarão estimular
escolhas individuais e coletivas que promovam a eficiência na alocação
dos recursos escassos da sociedade e a inovação – a descoberta e o
aperfeiçoamento de métodos, técnicas, insumos, produtos e mercados
consumidores. Nesse sentido, precisam sempre reduzir os custos de
transação. Por outro lado, as instituições precisam ser efetivas, em
termos de sua capacidade para inibir, senão eliminar, os comportamentos
desviantes.
Passemos agora à discussão sobre o comportamento guiado
por normas sociais. A melhor definição para esse tipo de comportamento
foi apresentada por Jon Elster, um dos cientistas políticos que mais
contribuíram para os estudos sobre o comportamento humano. De
acordo com Elster:
A ação racional – seja ela econômica ou politicamente
orientada – está relacionada a resultados. A racionalidade diz,
‘se você quer alcançar Y, então faça X’. A ação orientada por normas
sociais não é orientada por resultados. As normas sociais mais
simples são do tipo ‘faça X’ ou ‘não faça X’. Normas mais
complexas têm forma condicional: ‘se você fizer Y, então faça X’,
ou ‘se outros fizerem Y, então faça X’. Uma norma ainda mais
complexa diz: ‘Se seria bom que todos fizessem X, então faça X’.
Para que tais normas sejam sociais elas devem ser compartilhadas
por outras pessoas e em parte sustentadas por sua aprovação e
desaprovação. Tipicamente são também sustentadas pelas
emoções que se desencadeiam quando as normas são violadas:
embaraço, culpa e vergonha no violador; raiva e indignação nos
observadores. Muitas vezes uma norma para se fazer X é
acompanhada por uma norma de nível mais elevado para punir
aqueles que violam a norma de primeira ordem, onde a punição

36
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

pode variar desde sobrolhos erguidos a ostracismo social (Elster,


1994, p. 137, itálicos no original).

Desse trecho é importante destacar: a diferença entre o


comportamento racional orientado pelo cálculo superestimado entre
custos e benefícios e o comportamento orientado por normas sociais;
a existência de diferentes graus de complexidade entre diferentes normas
sociais; o caráter social das normas; o papel das emoções e das sanções
para que as normas sociais sejam respeitadas.
Em relação ao primeiro ponto, é importante salientar que em
muitas das decisões tomadas por um indivíduo qualquer em seu dia-a-
dia está presente uma séria contradição entre as alternativas que
representariam a maximização de sua utilidade e aquilo que ele
realmente faz. Basta sair à rua com uma criança de 8 anos – que está
em pleno processo de compreensão e internalização das regras sociais –
para nos darmos conta que freqüentemente “sabotamos” nossos
interesses mais egoístas em nome de um interesse difuso no bom
funcionamento da sociedade. Por que a maior parte das pessoas pára
ao sinal vermelho mesmo quando não haveria perigo em ultrapassá-
lo? Questões semelhantes podem ser feitas para inúmeras áreas de nossa
vida social, econômica e política, para constatarmos que sempre que
seguimos uma norma ou convenção social, violamos o pressuposto da
maximização da utilidade.
Há uma grande variedade de normas sociais, que podem ser
analisadas de acordo com seu grau de complexidade. Normas simples
podem ser encontradas em situações simples. Como indica a citação,
são do tipo “faça X” ou “não faça X”: “ceda seu acento no ônibus para
gestantes e idosos” (mesmo que esteja exausto, por exemplo) e “não
jogue lixo no chão” (mesmo que não haja uma lixeira por perto).
Normas mais complexas envolvem raciocínio mais elaborado: “se você
receber um presente, não pergunte quanto custou”, “se um estranho
lhe oferecer carona, não aceite”, “se você é novo no emprego, mostre
serviço”, “se seus colegas estão chegando mais cedo ao trabalho, faça o
mesmo”, “se todos os moradores da rua devem contribuir para a
construção de uma praça, então contribua”.

37
CARLOS P IO

Uma norma é social à medida que é compartilhada por muitas


pessoas, as quais contribuem para a sua continuidade por meio de suas
ações e de suas reações públicas de apoio (aos que a respeitam) e de
desaprovação (com os que a violam).
Justamente pelo seu caráter social, o desrespeito a uma norma
geralmente provoca emoções tanto no violador quanto no observador.
Por isso mesmo, as violações são geralmente evitadas ou feitas às
escondidas. No primeiro caso, temos a ocorrência do processo de
internalização das normas sociais, isto é, a sua transformação numa
restrição auto-imposta. Como enfatiza Elster:
... normas não precisam de sanções externas para serem
obedecidas. Quando as normas são intenalizadas, são seguidas
mesmo que a violação seja inobservada e não exposta a sanções.
(...) No processo de internalizar normas, as atitudes de outras
pessoas são essenciais, mas uma vez que o processo foi completado,
as normas permanecem como se fosse por si mesmas. Não
funcionará argumentar que seguir a norma mesmo quando não
observado é um modo racional de economizar nos custos de
decisão. Às vezes uma pessoa sabe que teria muito a ganhar e
nada a perder por violar uma norma – nada, isto é, exceto o
auto-respeito. Isso não quer dizer que as sanções são supérfluas
uma vez que uma norma foi internalizada. A natureza humana
sendo o que é, as sanções externas são um contrapeso útil para a
fraqueza de vontade (Elster, 1994, p. 144, itálicos no original).

No segundo caso, o próprio fato de violar uma norma às


escondidas já indica a existência de emoções como medo ou vergonha
(de ser pego) por parte do agente. Podemos, portanto, concordar com
Elster:
... emoções intensamente sociais (orgulho, vergonha, inveja)
desempenham um papel importante na operação de normas
sociais. Quando uma violação de uma norma provocaria inveja,
o temor a ser invejado mantém os desviantes na linha, um temor
que por sua vez desliza imperceptivelmente para as emoções de
vergonha e culpa que são os principais suportes das normas sociais
de modo mais geral (Elster, 1994, p. 89-90).

38
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

De acordo com o antropólogo Clifford Geertz, devemos dar


o nome de “cultura” ao conjunto de normas sociais que governam o
comportamento de um povo – “um conjunto de mecanismos de
controle, planos, receitas, regras, instruções (o que os técnicos de
computador chamam de programa) para governar o comportamento”.11
Num livro recentemente organizado por Lawrence Harrison e Samuel
Huntington, dois cientistas sociais da Universidade de Harvard, este
último autor definiu o termo “cultura” de forma puramente subjetiva:
“os valores, atitudes, crenças, orientações e pressupostos subjacentes
que prevalecem entre o povo de uma dada sociedade” (Huntington,
2000, p. 15). Nesses termos, Huntington e os demais autores que
participam da coletânea Culture Matters – how values shape human
progress se propõem a avaliar como a cultura afeta o alcance e a forma
pela qual diferentes sociedades atingem ou não o progresso, relativo
ao desenvolvimento econômico e democracia política. A cultura é
estudada tanto como uma variável independente (causa) que explica o
desenvolvimento e o atraso econômico, quanto como uma variável
dependente (que se quer explicar), em termos de mudanças políticas,
econômicas ou de qualquer outra natureza afetam e, algumas vezes,
removem barreiras culturais ao desenvolvimento econômico e político.12
Para relacionar cultura e progresso, muitos autores exploraram
a possibilidade de se identificar uma cultura do capitalismo, sistema
econômico que deu sinais de vitalidade ao conduzir parte da humanidade
11
Citado por Laraia (2001. p. 62). Este texto também é importante se o leitor estiver
interessado em conhecer a evolução do conceito entre os antropólogos, assim como as
principais diferenças ainda remanescentes entre os seguidores de distintas correntes da
Antropologia.
12
É digno de nota que, entre os autores desta coletânea há uma clara intenção de questionar
a validade do princípio do “relativismo cultural”, o qual rejeita qualquer forma de avaliação
dos valores e práticas de outras sociedades. De acordo com Lawrence Harrison, editor do
volume, “o progresso, no sentido ocidental, se tornou uma aspiração universal. A idéia de
progresso – de uma vida mais longa e saudável, mais leve e mais recompensadora – não está
limitada ao Ocidente. (...) Eu acredito que a vasta maioria dos povos do planeta estariam de
acordo com as seguintes asserções: a vida é melhor que a morte; saúde é melhor que doença;
liberdade é melhor que escravidão; prosperidade é melhor do que pobreza; educação é
melhor do que ignorância; justiça é melhor que injustiça” (Harrison, 2000, p. 26).
Esta postura lhe permite discutir os obstáculos que muitas culturas (valores, atitudes,
crenças, orientações e pressupostos subjacentes) impõem ao progresso material das sociedades.

39
CARLOS P IO

a índices de progresso material nunca antes verificados. Seria isso


possível? Vejamos:
O capitalismo é um sistema baseado na disposição de cada
indivíduo para melhorar sua própria condição social e econômica por
meio do trabalho. Os benefícios que cada um retira da interação
econômica derivam essencialmente de suas habilidades para competir
e cooperar com outros indivíduos dotados dos mesmos direitos e
liberdades, mas de recursos materiais e imateriais (inteligência, destreza,
astúcia, força, etc.) distintos. Por isso, o capitalismo é um sistema
ancorado em três pilares: direitos universais, concorrência e recompensa
pelo mérito.
Todo indivíduo é dotado de um conjunto de liberdades que
lhe garantem o direito de se apropriar dos frutos de seu esforço. Senhor
de suas capacidades – ativos materiais e imateriais escassos – o indivíduo
depende unicamente do uso que delas faz para satisfazer suas necessidades
e vontades (preferências), respeitadas as liberdades dos demais. Assim,
as instituições que compõem o capitalismo estimulam cada um a oferecer
bens e serviços demandados e valorizados pela sociedade, o que promove
a ocorrência de um poderoso mecanismo social apelidado por Adam
Smith de “mão invisível do mercado”. Note-se que os indivíduos utilizam
seus ativos para produzir algo valorizado pelos demais e não aquilo que
desejam ou preferem – a não ser quando as duas coisas coincidem.
A oferta individual de bens e serviços se dá numa situação
marcada pela concorrência, a qual decorre das próprias liberdades
individuais – todos têm o direito de usar seus ativos para produzir e
transacionar o que é demandado pela sociedade. Indivíduos e firmas
trabalham, assim, para igualar e superar as condições de qualidade e
preço ditadas externamente – pela concorrência. À medida que o fazem,
oferecem bens e serviços por uma combinação de qualidade e preço
mais vantajosa para o consumidor – razão pela qual as condições de
bem-estar podem se disseminar para parcelas cada vez maiores da
sociedade. A superação da concorrência se torna possível por meio da
inovação, isto é, da descoberta e do aperfeiçoamento de novos métodos,
técnicas, produtos, insumos e mercados.
Por fim, o capitalismo estabelece o princípio da remuneração
pelo mérito: a cada um segundo as suas capacidades. Tudo mais sendo

40
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

igual, os indivíduos que fizerem uso mais eficiente de seus recursos


materiais e imateriais serão mais bem recompensados.
Por tudo isso é que o desenvolvimento econômico depende
tão fortemente do aumento da produtividade, que significa que a
sociedade está produzindo mais (riqueza) com os mesmos recursos
escassos.13 E é justamente o aumento de produtividade que possibilita,
a um só tempo, a acumulação – fundamental para o aumento dos
investimentos – e a distribuição da renda (via aumento de salários).
Tendo em vista as características do sistema capitalista, voltamos
à pergunta pela qual iniciamos a discussão do tema cultura e progresso
econômico: é possível encontrar uma cultura mais apropriada ao
capitalismo? O quadro 1, resume os principais argumentos utilizados
pelos que respondem afirmativamente a essa questão:
O quadro apresenta de maneira sucinta os argumentos de
Mariano Grondona (2000) para explicar as dificuldades postas pela
cultura latino-americana ao progresso econômico, mas acreditamos
que pode ser generalizado para outros contextos culturais.14 Por ele é
possível perceber que a cultura (os valores, atitudes, práticas e pressupostos)
cria determinados padrões de comportamento nos indivíduos a ela
submetidos, os quais afetam a forma como esses mesmos indivíduos
se comportam nas esferas econômica e política. Todos os traços culturais
de uma sociedade que promoverem comportamentos orientados para o
trabalho criativo, o uso eficiente dos recursos escassos e o respeito às
liberdades dos demais indivíduos podem ser vistos como compatíveis
com a lógica do capitalismo. Já os que promoverem comportamentos
antagônicos, poderão ser vistos como obstáculos ao progresso econômico.
De acordo com a tipologia elaborada por Grondona, uma
cultura favorável ao progresso econômico e político se caracteriza pelo
estímulo ao uso eficiente e intensivo dos recursos escassos da sociedade

13
De modo geral, os economistas mensuram produtividade em termos de produto por hora
de trabalho. Um aumento da produtividade ocorre sempre que o produto por hora trabalhada
aumenta.
14
Na mesma coletânea organizada por Harrison e Huntington é também possível achar
textos semelhantes sobre a cultura africana e asiática assim como sobre os valores culturais
de minorias étnicas presentes nos Estados Unidos, como negros, latinos e asiáticos (Harrison
& Huntington, 2000).

41
CARLOS P IO

e ao respeito às leis que estabelecem o que os indivíduos podem e não


podem fazer. Os valores e instituições disseminam uma visão do homem
como um ser livre e racional, capaz de perceber as oportunidades e as
restrições que o mundo lhe impõe para criar riqueza e, assim, realizar
seus desejos. Os indivíduos são levados a acreditar que todos são iguais
perante a lei, mesmo aqueles que se destacam por seu poder político e
econômico.

Quadro 1. Influência de fatores culturais sobre o potencial de progresso


econômico

Fatores culturais Cultura favorável ao progresso Cultura resistente ao progresso

Religião Preferência pelos ricos (protestantes, Preferência pelos pobres (católicos),


especialmente calvinistas): os ricos são que se sentem justificados em sua
vistos como “os escolhidos” e os pobreza; os ricos, por seu turno, se
pobres como condenados por Deus. sentem desconfortáveis, como
pecadores;

Confiança no O homem é percebido como senhor O homem é visto numa posição em


indivíduo de seu destino; que seu destino é determinado
Garantia de ampla liberdade criativa e externamente, por outros indivíduos
inovadora, mesmo quando isso (os governantes, seu senhor) ou
representar oposição ao status quo. divindades (Deus);
Aos indivíduos são ensinadas verdades
e dogmas, os quais reduzem sua
criatividade e motivação;

Imperativo “Egoísmo razoável” – “o indivíduo A lei é um ideal remoto e que


Moral busca realizar seu próprio bem-estar expressa apenas o que os indivíduos
dentro dos limites impostos pela lei e teoricamente preferem; o mundo real
por um senso de responsabilidade opera sob a lei da selva, a lei do mais
social; as leis e normas são realizáveis e forte ou do mais inteligente;
submetem a todos”.

Riqueza A riqueza mais desejada é a que ainda A riqueza considerada por todos é a
não existe; que está para ser criada, que existe na realidade; é palpável e
como resultado do trabalho e da passível de apropriação pela via da
criatividade de cada um; economia (negócios) ou da política
(favores, rent-seeking);

É vista como necessária para obtenção É condenada como agressão; deve ser
da riqueza e da excelência; benigna não substituída pela solidariedade, pela
apenas na economia, mas em outras lealdade e pela cooperação; a
esferas da vida social (por exemplo: competição entre empresas é
política); substituída pelo corporativismo; a
política se desenvolve em torno de
personalidades, como os caudilhos;
apenas nos esportes é aceita a idéia de
competição;

42
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Competição A justiça distributiva é definida de tal A justiça distributiva está preocupada


Justiça sorte a incluir as gerações futuras, o com a geração presente, o que se
que se reflete numa maior propensão reflete numa propensão a consumir ao
a poupar ao invés de consumir; invés de poupar;
Valor atribuído O trabalho é próprio do homem; o O trabalho não é altamente valorizado;
ao trabalho empresário assume posição de o empresário é visto como suspeito;
destaque na escala social, assim como o no topo da hierarquia social estão o
trabalhador que vive de seu esforço; intelectual, o artista, o político, o líder
A ética protestante, especialmente religioso, o líder militar;
calvinista, chega mesmo a identificar no
sucesso material decorrente do
trabalho um sinal de salvação;
Educação Vista como ensinamento de métodos Vista como sinônimo de ensinamento
para a coleta e a organização de de verdades estabelecidas e
informações com vistas à formulação inquestionáveis;
de verdades limitadas e aceitas
temporariamente;
Virtudes Atribuição de muita importância a Não têm lugar. Há uma clara referência
menores virtudes como: trabalho bem feito, pelas virtudes superiores: amor, justiça,
meticulosidade, cortesia, pontualidade; coragem, magnanimidade;
Racionalidade Ênfase na racionalidade: satisfação Ênfase em projetos e realizações
deriva de realizações quotidianas, ao grandiosos, como as pirâmides;
passo que o progresso é visto como o
resultado de uma vasta soma de
pequenas satisfações;
Autoridade O poder reside na lei, a qual reflete A autoridade do soberano, o caudilho,
uma pretensa racionalidade derivada do ou do Estado é semelhante a de um
cosmos, como a lei natural; Deus irascível e imprevisível; das
pessoas não se espera que se adaptem
aos ditames conhecidos, lógicos e
permanentes da lei, mas que divinizem
a vontade arbitrária dos que estão no
poder;
Mundo O mundo é visto como um palco, O mundo é visto como uma ampla
pronto para a ação. Ele espera as entidade, na qual forças irresistíveis se
pessoas que querem fazer algo para manifestam: Deus, o diabo, uma
mudá-lo; conspiração internacional poderosa,
capitalismo, imperialismo, sionismo;
Vida A vida é algo que o indivíduo faz A vida é algo que se impõe ao
acontecer; ele é o protagonista; indivíduo; ele tem que se resignar;
Utopias O mundo se desenvolve lentamente O indivíduo busca uma utopia de curto
em direção a uma utopia distante por prazo, que está além de seu alcance; o
meio da criatividade e do esforço das resultado é o cinismo;
pessoas
Otimismo O otimista é aquele que faz tudo o que O indivíduo otimista é o que espera ser
é necessário para assegurar um destino beneficiado pela sorte ou por Deus;
satisfatório e está convencido de que o
que quer que ele faça fará diferença;
Democracia Democracia liberal, constitucional – o Tradição absolutista – o poder absoluto
poder político encontra-se disperso entre do soberano engrandece o povo;
os diferentes setores e a lei é suprema;
Fonte: adaptado de Grondona (2000)

43
CARLOS P IO

As instituições e a economia política do desenvolvimento


econômico

Todd Buchholz, um ex-professor de Economia da Universidade


de Harvard, define a economia como “o estudo e a prática de fazer
escolhas, num mundo no qual as pessoas querem beneficiar a si mesmas,
mas não podem escapar da escassez” (Buchholz, 1995, p. 5). Nas páginas
precedentes, vimos em que circunstâncias as escolhas são feitas. Vale à
pena resumir nossos principais achados até aqui:

1. os indivíduos são os agentes dos processos históricos pois


são sempre e apenas eles que tomam decisões. Isso não quer
dizer que os indivíduos controlem o curso da história;
2. os indivíduos tomam decisões valendo-se de suas
preferências, de suas crenças, dos recursos que dispõem ou
imaginam dispor e das restrições (reais ou imaginadas)
impostas pelo meio;
3. as decisões são tomadas em contexto marcado pela incerteza
quanto aos resultados das ações e pela escassez;
4. os indivíduos realizam escolhas com base em uma avaliação
dos custos e dos benefícios potenciais envolvidos em cada
uma das alternativas de ação, procurando elevar ao máximo
os primeiros e reduzir os últimos;
5. no entanto, os indivíduos realizam escolhas tendo em vista
expectativas socialmente construídas, e institucionalizadas
em leis, códigos de conduta, costumes e tradições culturais;
6. as instituições formais e informais que regulam a vida
econômica, política e social restringem as alternativas de
ação abertas aos indivíduos à medida que comportam
mecanismos para detectar e punir casos desviantes;
7. por isso, as instituições reduzem as incertezas envolvidas na
interação entre indivíduos racionais e maximizadores de
utilidade;
8. tanto as instituições quanto as normas sociais e a cultura de
um povo, à proporção que estimulam e inibem determinados

44
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

padrões de comportamento, afetam a forma como as


pessoas se comportam nas esferas da política e da economia.
Por isso, é legítimo falar em culturas e instituições que
promovem o desenvolvimento econômico sustentado e
outras que o inibem;
9. por outro lado, tanto as instituições como as normas
sociais e a cultura sofrem mudanças constantes, as quais
podem aproximar ou afastar um país da rota em direção à
prosperidade.

É justamente por conta desses três últimos pontos que as


instituições, as normas sociais e a cultura são consideradas, por muitos
autores, essenciais para se entender por que subsistem, lado a lado,
formas tão eficientes e tão ineficientes de organizar a produção e a
distribuição de riquezas (North, 1990, 1981). Por que os governos
dos países mais pobres não conseguem aprender com a história
econômica e transformar positivamente suas economias, de modo a
gerar mais e distribuir melhor a riqueza? Por que em tantos países os
indivíduos são levados a agir de modo utilitário, desprezando, quando
não explicitamente violando, as normas mais elementares à convivência
social harmônica? Por que em tantos países subsistem instituições,
normas sociais e valores culturais que estimulam os indivíduos a destruir
ao invés de criar riqueza?
A síntese do que os economistas e a história econômica nos
ensinam sobre o processo de desenvolvimento econômico é que ele
está intimamente ligado ao conjunto de instituições, normas sociais e
valores culturais de uma nação.15 São eles que estabelecem as restrições
sob as quais os indivíduos racionais elegerão suas preferências e farão
suas escolhas a respeito de como combinar os recursos escassos
disponíveis para realizá-las. É também valendo-se deles que os
indivíduos e grupos se mobilizarão para reformar as regras e os costumes.
Portanto, é possível dizer que o desenvolvimento econômico será mais

15
Daqui por diante, usaremos apenas a expressão “instituições” para designar também
normas sociais e cultura.

45
CARLOS P IO

acentuado nos países cujas instituições promovam comportamentos


condizentes com as lógicas de criação e difusão da riqueza. Mas qual
são essas instituições? E como o processo de reforma institucional e
evolução cultural pode criá-las?

46
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

2. Grupos de interesse, instituições e


desenvolvimento econômico

No capítulo anterior, apresentamos os principais condicionantes


da ação humana e algumas de suas conseqüências mais evidentes para o
desenvolvimento econômico. Reforçamos o fato de que os indivíduos
são racionais, mas acrescentamos o papel central desempenhado pelas
instituições, pelas ideologias e pela cultura, como condicionantes das
ações de indivíduos racionais. Em outras palavras, nosso argumento é
que os indivíduos se comportam na política e na economia com base
em uma ação orientada para resultados, tendo em vista as opções
permitidas pelas instituições efetivas – isto é, aquelas que incorporam
mecanismos para detectar e punir comportamentos desviantes.
Também chamamos atenção para os efeitos econômicos das
instituições e da cultura, assim como para o fato de que ambas estão
em permanente processo de mudança. Essa mudança pode resultar de
fenômenos sociais (revoluções), políticos (guerras, invasões estrangeiras),
econômicos (fome, descobertas tecnológicas, intensificação do
comércio) e mesmo físicos, como catástrofes naturais (do fato de uma
sociedade ter sofrido um terremoto, por exemplo, pode provocar um
estímulo inusitado à cooperação e ao associativismo, que pode alterar
valores e práticas culturais, assim como instituições formais).
Foi também referido no capítulo 1 que os indivíduos percebem
os efeitos das instituições e da cultura do país sobre a performance
econômica. Nesse sentido, é natural assumir que eles vão agir individual
e coletivamente para alterar a estrutura de incentivos que essas instituições
informam à ação dos agentes econômicos. Por conta disso, para os
estudos de economia política o mais importante fator de mudança
institucional – e mesmo cultural – é a ação dos grupos.
Neste capítulo, discutiremos os condicionantes da ação coletiva
orientada para a reforma institucional. Partiremos de uma definição
mais específica do termo “instituições”: como as regras politicamente
chanceladas e que estabelecem o que os indivíduos podem ou não

47
CARLOS P IO

fazer para realizar suas preferências (suas metas e objetivos). De acordo


com essa definição, são instituições tanto as políticas governamentais
(policies), como o conjunto de regras que estruturam o regime político
– democrático, semidemocrático ou autoritário – e o sistema de
governo – presidencialismo, semipresidencialismo, parlamentarismo
ou absolutismo – de um país.
Assim, estaremos preocupados em responder às seguintes
questões: quais são os incentivos (positivos e negativos) que afetam a
disposição de um indivíduo qualquer para participar de um grupo
cujo objetivo é reformar as instituições e determinados aspectos da
cultura do país? Como um grupo qualquer define sua estratégia de
atuação? Há fatores estruturais que afetam a emergência de grupos
com determinadas características? O quê determina que a disposição
de um grupo à ação seja maior que a de outro?

Bens públicos e a lógica da ação coletiva (Olson)

Praticamente todo mundo que vive em sociedade compartilha


determinados interesses ou preferências com outros indivíduos.
À medida que duas ou mais pessoas (1) percebam essa coincidência,
(2) imaginem ser mais vantajoso para si mesmas atuar de maneira
coordenada para realizá-lo ao invés de isoladamente, e (3) consigam
estabelecer bases de confiança mútua, as condições para que se concretize
uma ação coletiva voltada para realizar um interesse coletivo estarão
realizadas.
A formação de qualquer grupo se dá em torno dos interesses
que os indivíduos compartilham entre si. No entanto, se a percepção
por parte dos indivíduos quanto à coincidência de seus interesses com
o de outras pessoas é razoavelmente corriqueira em qualquer sociedade,
a formação de grupos de interesse para realização de um interesse
compartilhado, ou bem público, é fenômeno muito mais raro. Muitos
interesses são compartilhados sem, entretanto, fomentarem a organização
da coletividade com vistas a promover esse interesse comum.
Na maior parte dos casos, porém, o sucesso de uma ação
coletiva dependerá da capacidade de organização dos indivíduos. Em

48
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

1914, o sociólogo alemão Robert Michels discutiu o fenômeno da


organização e afirmou:
Quer se trate de reivindicações econômicas ou políticas, a
organização se revela como o único meio de criar uma vontade
coletiva. E, à medida que ela repouse sobre o princípio do menor
esforço, isto é, da maior economia de forças, a organização é, nas
mãos dos fracos, uma arma de luta contra os fortes (Michels,
1982, p. 15).

Mas, se é verdade que o êxito de muitos grupos depende de


sua capacidade de organização, esta envolve uma série de custos que
devem ser pagos pelos membros potenciais do grupo. A disposição
destes indivíduos para arcar, ex ante, com os custos da ação coletiva –
que ninguém sabe se terá bom êxito – será determinante, na maior
parte dos casos, para que eles tenham alguma capacidade de agir em
defesa de seu(s) interesse(s) comum(ns).
Este fenômeno foi discutido pelo economista Mancur Olson
Jr., em seu livro A Lógica da ação coletiva (1965). Para Olson, a própria
natureza compartilhada dos objetivos a serem perseguidos – os bens
públicos – cria dificuldades para a constituição de grupos e para a sua
atuação eficiente (medida pela oferta ótima do bem). De acordo com
a definição olsoniana, que se tornou clássica na Ciência Política e na
Economia, um bem público é caracterizado por dois fatores: a não-
exclusão e a não-rivalidade. De acordo com o primeiro, um bem público
é aquele que beneficia indistintamente todos os membros de uma
coletividade, ou seja, tanto os que pagaram quanto os que não pagaram
os custos de sua provisão. Assim, ninguém pode ser excluído das
vantagens geradas pela ação coletiva.1 Já o critério de não-rivalidade
(non-rivalry) estabelece que o consumo do bem por uma parte da
coletividade não reduzirá os benefícios à disposição dos demais. Uma
vez provido o bem público não haverá razão para que os membros do
grupo rivalizem para aproveitar os benefícios que ele proporciona, pois
todos terão acesso a eles quando desejarem.

1
A ação coletiva é o agregado de ações individuais orientadas para a obtenção de bens públicos.

49
CARLOS P IO

Segundo o argumento de Olson, a não-exclusão e a não-


rivalidade criam um paradoxo para a ação coletiva: um indivíduo racional
maximizará sua utilidade (os benefícios que lhe cabem) se o bem público
for provido sem que seja necessária a sua participação na ação coletiva,
ou seja, com custo zero para ele. Isso ocorreria porque, além do(s)
interesse(s) que um indivíduo compartilha com os outros membros
de seu grupo potencial, ele tem interesses específicos. O fato de terem
múltiplos interesses afeta a propensão de todo indivíduo a agir
coletivamente. O conflito entre seus interesses específicos e coletivos o
coloca numa situação em que ele tem que decidir entre contribuir para
a ação coletiva e optar por um curso alternativo de ação que lhe beneficie
tanto quanto ou mais do que cooperando com o grupo.
Como um indivíduo racional decide o quê fazer em tal
situação?
Olson diz que, primeiro, o indivíduo avaliará o impacto
potencial de seu comportamento cooperativo – isto é, em prol da ação
coletiva – para a provisão do bem público. Ele estará disposto a agir de
acordo com o interesse coletivo se estiver convencido de que o sucesso
da ação coletiva depende de sua cooperação, ou seja, se ele achar que
sua participação fará diferença para o êxito do grupo, o qual lhe trará
benefícios.
Simultaneamente, o indivíduo avaliará os benefícios que ele
obterá com a provisão do bem público. Uma vez mais, ele se disporá a
cooperar para a ação coletiva se chegar à conclusão de que o benefício
a ser obtido é maior que os custos que precisará pagar para que a ação
tenha êxito.
As duas avaliações referidas acima são, necessariamente,
imperfeitas. Ninguém tem como saber de antemão (ex ante) quão
importante será sua participação individual para o sucesso da ação
coletiva, nem qual parcela dos benefícios gerados pela provisão do bem
lhe caberá. Imaginemos, por exemplo, que o bem público em questão
seja a construção de um espaço coletivo de lazer, uma praça, num bairro
residencial. Para realizá-lo, os moradores decidem criar uma associação
para pressionar a prefeitura. Cada membro potencial da coletividade –
o bairro – tem um interesse na construção da praça, que, no mínimo,

50
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

valoriza o imóvel em que mora. No entanto, também percebe que


cooperar tem custos. Primeiro, todo indivíduo sabe que, uma vez
concluída, a praça beneficiará a todos indistintamente, ou seja,
independentemente da pessoa ter participado ou não da ação coletiva.
Segundo, ele sabe que se todos os moradores participarem do
movimento pela criação da praça ele será apenas mais um entre muitos
e que, por isso, sua presença não será vital para o sucesso da ação.
Terceiro, ele também sabe que o benefício obtido com a construção
da praça será diminuído pelo fato de ter que compartilhar suas instalações
com todos os outros moradores do bairro e, quem sabe, com pessoas
de fora do bairro.
Tendo em vista a percepção de que o peso de sua participação é
baixo (se apenas ele faltar, isso não fará a menor diferença para a força
de pressão do grupo), o custo relativo de cooperar se eleva pois, para
cooperar, ele deixaria de fazer muitas outras coisas nas quais sua
participação teria um peso mais determinante (como, por exemplo,
ajudar seu filho nas tarefas escolares, sair com sua esposa, ou mesmo
descansar). Noutras palavras, há custos de oportunidade envolvidos na
decisão de cooperar. Da mesma forma, o fato de que o benefício por
ele obtido será compartilhado com outras pessoas reduz o seu valor
para o indivíduo. Assim, o indivíduo maximizador de utilidade será
levado a não cooperar com a ação coletiva, ou seja, a não participar do
movimento de pressão sobre as autoridades para a provisão do bem
público (a praça). Ele tentará pegar uma carona (free ride) na ação
(cooperativa) dos demais. No entanto, se todos os indivíduos são
racionais, todos farão o mesmo cálculo e a ação coletiva não se
concretizará, isto é, o movimento de pressão não se realiza e a praça
não será construída. Todos saem perdendo, apesar de todos terem agido
racionalmente.2
Não é difícil concordar com Olson que indivíduos unicamente
preocupados em maximizar sua utilidade chegarão facilmente à
conclusão de que, quanto maior o grupo, menor o peso de sua

2
Este resultado exemplifica o que foi dito no capítulo 1, quando discutimos o significado do
conceito de racionalidade instrumental.

51
CARLOS P IO

cooperação para o sucesso da ação coletiva e menor o benefício que


eles poderão obter com a provisão do bem público. Mediante o exemplo
anterior, quanto mais populoso o bairro, maiores as dificuldades para
se realizarem ações coletivas. Em contrapartida, em grupos pequenos
o peso da participação de cada indivíduo para o sucesso da ação coletiva
tende a ser maior do que nos grupos grandes (como eles são poucos,
todos desempenharão ao menos uma função essencial). Da mesma
forma, a parcela do bem público apropriada por cada um dos membros
do grupo tenderá a ser maior nos grupos pequenos. (No caso da praça,
se poucos forem os usuários potenciais, será mais fácil para cada
indivíduo, por exemplo, ficar isolado da multidão e do barulho ou
encontrar uma quadra de esportes vaga ou uma churrasqueira disponível).
Para Olson, normas sociais também influenciam a probabilidade
de ocorrência de uma ação coletiva, mas tal efeito se dá em combinação
com o tamanho dos grupos. Como referido no capítulo 1, normas
sociais restringem o grau de liberdade dos indivíduos para agir apenas
com base em considerações utilitárias. Nos grupos grandes, a participação
de cada indivíduo passa praticamente despercebida dos demais, o que
os deixa mais livres para optarem por estratégias maximizadoras, isto
é, não-cooperativas (carona). Já nos grupos pequenos, os indivíduos
podem ser compelidos a cooperar em razão de sua visibilidade pelos
demais integrantes do grupo, o que lhes impõe o cumprimento de
normas sociais do tipo “se todos devem cooperar para a provisão de
algo que nos interessa enquanto coletividade, você deve cooperar”.
Do que acaba de ser citado deriva a crença olsoniana de que
ações coletivas voluntárias ocorrem apenas em grupos pequenos.
O modelo interpretativo proposto por esse autor, apesar de muito
útil, não serve para explicar episódios como levantes populares e
revoluções, os quais se caracterizam por serem movimentos voluntários
de massa. Analisaremos essa questão na seção seguinte. Antes, porém,
nos ocuparemos de demonstrar as condições sob as quais indivíduos
racionais pertencentes a grupos grandes se dispõem a cooperar para
prover um bem público e que fatores determinam a dinâmica de entrada
e saída de indivíduos de um grupo. Vejamos inicialmente a primeira
questão.

52
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Como vimos, em grupos grandes tanto a importância da


participação de cada indivíduo para o êxito da ação coletiva quanto os
benefícios apropriados por um indivíduo em razão da provisão do
bem público tendem a ser baixos. Por isso, o custo de oportunidade
da estratégia cooperativa tende a ser elevado. Por outro lado, em grupos
grandes a pressão social é insuficiente para produzir comportamentos
orientados para a provisão do bem público, tendo em vista que cada
indivíduo é desconhecido dos demais. Assim, é difícil até mesmo a
organização do grupo, elemento imprescindível para o sucesso de
qualquer ação coletiva, de acordo com os postulados de Olson.
Mas a simples observação da realidade nos coloca diante de
um paradoxo: o modelo do ator racional nos leva a pensar que os casos
de ação coletiva se limitariam aos grupos pequenos – com poucos
membros – mas somos freqüentemente confrontados com o sucesso
de estratégias perseguidas por grupos grandes, contendo dezenas,
centenas e, muitas vezes, milhares de membros. A proliferação e o
crescimento de sindicatos de trabalhadores e empresários em todos os
setores da economia (indústria, serviços, agricultura) constitui sinal de
que muitos indivíduos racionais optam por estratégias cooperativas –
por exemplo a greve e o piquete para conseguir aumentos de salários –
em grupos grandes, e que tais ações são freqüentemente bem-sucedidas.
Como Olson explica isso?
Em primeiro lugar, Olson chama a atenção para a importância
de se considerar a intensidade das preferências dos indivíduos para se
entender porque alguns se dispõem a pagar mais custos do que outros
para que a ação coletiva tenha sucesso. Indivíduos diferentes optam
por um mesmo objetivo em intensidade diferente, algo que deriva do
próprio fato de que eles são diferentes – têm estruturas de preferências
particulares e percepções distintas sobre os mesmos fenômenos,
inclusive sobre a parcela ou fração do bem público da qual poderão se
apropriar. Os indivíduos que desejam intensamente um determinado
bem certamente avaliam os benefícios que a provisão deste bem lhes
trará de maneira distinta dos indivíduos que o desejam com menos
intensidade. Dessa forma, muitos grupos podem ser considerados grupos
privilegiados por terem entre seus membros indivíduos dispostos a pagar

53
CARLOS P IO

custos muito mais elevados do que os demais para que um bem público
seja provido, tendo em vista sua avaliação particular acerca de suas
necessidades ou dos benefícios que poderá obter com a provisão do
bem. Muitos dos grupos grandes que conseguem agir coletivamente
devem sua efetividade à grande disposição de trabalho de uma pequena
parcela de seus membros que podem ser facilmente identificados como
um subgrupo – ao qual se denomina a diretoria, a comissão-executiva,
o comitê de mobilização, a vanguarda ou outro termo que diferencia
seus membros dos demais integrantes do grupo.3 No entanto, é correto
supor que a provisão do bem público se fará num nível aquém
(subótimo) do que seria coletivamente desejado, pois o indivíduo em
questão tem interesse em prover o bem na medida de suas necessidades
e não das necessidades dos demais membros do grupo. Para Olson,
quanto maior o grupo, menores as chances de que exista um indivíduo
disposto a pagar mais para sua provisão. Por isso, é quase impossível
que esse fenômeno ocorra em grupos grandes, por conta da pequena
parcela apropriável por cada um dos membros da coletividade e dos
altos custos de sua provisão.
A segunda e mais importante contribuição de Olson para o
entendimento da ação coletiva em grupos grandes envolve a capacidade
desses grupos – daqueles que são incumbidos de organizar as atividades
em nome de sua direção – para aplicar incentivos seletivos para distorcer
os custos e os benefícios da cooperação que incidem sobre cada
indivíduo. Esses incentivos podem ser negativos ou positivos,
respectivamente, quando implicarem custos ou benefícios adicionais
àqueles presentes na ação coletiva voluntária. É principalmente por
meio da dosagem de incentivos como esses que grandes coletividades
compostas por indivíduos maximizadores conseguem agir em prol dos
interesses compartilhados por seus membros. Mas o que são esses
incentivos e como eles operam?

3
No interior deste subgrupo a força de constrangimentos sociais, como os discutidos no
texto, tende a ser grande, pois os seus membros são facilmente identificáveis (e, por isso,
fortemente cobrados) tanto pelos demais membros do subgrupo como pelos de fora. Não é
à toa que parte da dinâmica desses subgrupos consiste em cada membro assumir o
compromisso de “mobilizar” os demais membros do grupo para a ação coletiva.

54
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Incentivos positivos são vantagens concretas (e não apenas


subjetivas) adicionais à provisão do bem público. Ao contrário destes,
beneficiam apenas os membros do grupo que cooperarem para a
consecução da ação coletiva e são usados para estimular cada um a
pagar os custos necessários à provisão do bem público. Os incentivos
não são bens públicos porque violam o critério da não-exclusão. Por
exemplo, os sindicatos de trabalhadores freqüentemente oferecem
serviços exclusivos aos seus associados – aos que estão em dia com as
contribuições mensais necessárias para “fazer a máquina funcionar” –
para estimular a associação e o compartilhamento dos custos necessários
à provisão dos bens públicos para os quais foram criados: barganhas
salariais, luta por melhores condições de trabalho, reivindicações pelo
aumento da segurança no trabalho, provisão de fundos para a
organização, etc. São considerados incentivos positivos todos os serviços
prestados pelas organizações coletivas que extrapolem o mero
desempenho das funções para as quais tal organização foi criada. Assim,
muitos sindicatos oferecem a seus associados serviços como:
atendimento médico; planos de aposentadoria e de saúde; clube
esportivo; atividades recreativas; de treinamento e de capacitação; entre
outras. Um outro exemplo do uso de incentivos positivos é o que
ocorre no Brasil, onde o governo federal promete fazer as devoluções
do imposto de renda com maior agilidade para os contribuintes que
entregarem suas declarações de renda por meio eletrônico (disquete ou
internet).
Os incentivos negativos são desvantagens impostas apenas aos
membros de um grupo que não cooperam para a provisão do bem
público (caronas). Servem para desestimular estratégias não-cooperativas
do tipo: não contribuir para o sindicato, furar greve, desrespeitar as
leis, sonegar impostos, etc. Por meio delas, a direção de um grupo
grande de indivíduos pode inibir tais comportamentos maximizadores,
os quais ficam mais custosos para o indivíduo que os empreende.
A existência de incentivos seletivos pressupõe a organização do
grupo, portanto, serão administrados apenas pelos grupos que tiverem
resolvido o problema essencial da organização.

55
CARLOS P IO

Para Olson, a dinâmica de entrada e saída de indivíduos, que


afeta o tamanho dos grupos, se explica pela natureza do objetivo que
cada grupo persegue. Há, para ele, uma grande diferença entre os grupos
de mercado (market groups), que buscam objetivos exclusivos e os grupos
políticos (non-market groups),4 que perseguem objetivos inclusivos.
O que determina a natureza exclusiva ou inclusiva de um grupo é o
tipo de interação por meio da qual ele é obtido: se o bem público é
obtido em interações de mercado, o grupo será exclusivo – isto é, se
caracterizará por uma resistência de cada membro do grupo à entrada
de novos membros; se não for obtido em interações de mercado, o
grupo será inclusivo – ou seja, a cada membro do grupo interessa que
outros se tornem membros.
A exclusividade dos grupos de mercado se estabelece por meio
de uma lógica de criar barreiras à entrada (entry barriers) de novos
indivíduos na coletividade, já que o ingresso de um novo membro
tornaria mais difícil a provisão do bem público. Ademais, mesmo nos
casos em que não impedisse a provisão do bem público, a adesão de
um novo membro inevitavelmente provocaria a diminuição da parcela
do benefício a que cada membro faria jus. Pensemos no caso de uma
coletividade composta por todas as firmas produtoras de aço de um
determinado país. Em termos estritamente econômicos, interessa a
cada membro desse grupo que o preço do aço suba, via redução da
produção (que é o que cada um pode controlar), para que seus lucros
aumentem. O interesse econômico compartilhado por todos – o bem
público – seria, assim, a elevação do preço do aço. Entretanto, a cada
um deles interessa também vender mais aço do que no presente, o que
também aumentaria seus lucros. Isso coloca cada indivíduo diante da
escolha entre cooperar para a ação coletiva – estabelecendo um preço

4
Na verdade Olson fala em market groups e non-market groups e não em grupos políticos
(Olson, 1965, p. 43). Optamos aqui pela segunda expressão, não apenas pela dificuldade de
traduzir a expressão original (grupos não-mercantis, ou grupos não-mercado), mas
especialmente pela natureza (política) do objetivo coletivo que eles perseguem. Essa natureza
política é que determina a lógica inclusiva dos grupos que visam prover bens via interações
não-econômicas – “quanto mais pessoas quiserem fazer parte do grupo, maior o potencial
de sucesso da ação coletiva” – como veremos logo a seguir.

56
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

mais alto para o aço, seguindo entendimento com as demais siderúrgicas


– ou violar a ação coletiva e ser o único a manter preços mais baixos
para conquistar os clientes de todos os que participarem da ação coletiva
– isto é, elevem seus preços. A lógica desses grupos é exclusiva porque
a entrada de mais um membro para o grupo (em nosso exemplo, cada
nova firma de siderurgia aberta no país) dificultaria ainda mais a
possibilidade de sucesso da ação coletiva (é mais difícil coordenar a
ação de cinco do que de quatro pessoas).5
Assim, é próprio do comportamento dos agentes econômicos
no mercado o avanço de estratégias para: (I) criar barreiras à entrada de
novos concorrentes (fornecedores do mesmo produto); e, (II) eliminar
os concorrentes existentes, para tornar mais fácil atingir a maximização
da renda. No limite, o interesse de cada agente econômico é se
estabelecer como monopolista, qualquer que seja o seu setor de
atividade. Isso se obtém por meio da especialização (uma firma que
oferece um produto singular ou um indivíduo que tem qualificações
inigualáveis) ou da construção de instituições. No primeiro caso, o
indivíduo ou a firma investe parte de seus ativos (tempo, dinheiro,
inteligência, etc.) para desenvolver sua capacidade de inovação a fim de

5
É fundamental perceber que os trabalhadores também podem ser considerados um grupo
de mercado – cujo bem público deve ser obtido via interações de mercado. Os interesses de
cada trabalhador de uma firma dividem-se entre aqueles que são compartilhados – por
exemplo, desejo por salários mais altos e por melhores condições de trabalho – e aqueles que
são particulares de cada um – como a permanência no emprego num momento de recessão
ou a ascensão profissional. Esses interesses são muitas vezes difíceis de conciliar: o indivíduo
que pretende continuar no emprego precisa pensar duas vezes antes de reivindicar maiores
salários, por exemplo. A fim de avançar seus interesses egoístas, cada membro do grupo
precisa se diferenciar dos demais por meio de estratégias como especialização técnica (que
é sinônimo de maior produtividade e eficiência), manifestação de lealdade em relação aos
superiores e afirmação de compromissos em relação à firma e ao trabalho, as quais se
assemelham à construção de barreiras à entrada (entry barriers) de novos concorrentes pelas
firmas no mercado. Esses interesses particulares tornam cada trabalhador um rival de seus
companheiros de trabalho (como as firmas de um mesmo setor). Os trabalhadores de uma
mesma firma ou setor serão capazes de agir coletivamente em prol de seus interesses como
grupo à medida que conseguirem restringir os comportamentos maximizadores da maior
parte dos indivíduos que o compõem, levando-os à greve, ao piquete ou a quaisquer outras
formas de ação consideradas eficazes para avançar os interesses da coletividade como um
grupo econômico.

57
CARLOS P IO

se estabelecer como o único ou o melhor produtor de um bem ou


serviço qualquer. Descobrir métodos e técnicas mais eficientes para
produzir um bem conhecido, para abrir novos mercados de consumo
e para inventar novos produtos a fim de atender às demandas da
sociedade são estratégias inovadoras legítimas capazes de diminuir,
quando não eliminar, temporariamente, a concorrência (Schumpeter,
1943). No segundo caso, o investimento é feito para criar e manter
instituições (reservas de mercado; tarifas de proteção; garantias
governamentais para monopólios públicos ou privados; etc.) capazes
de, artificialmente, reduzir a oferta e/ou aumentar a demanda pelo
bem ou serviço produzido pela firma ou pelo indivíduo. É justamente
por compreenderem que o sucesso dessa lógica exclusiva traz problemas
para o restante da sociedade que os autores liberais defendem a atuação
do Estado para garantir a existência de concorrência econômica, vista
como única forma de garantir que o sistema de mercado beneficie o
cidadão comum, o qual é sempre um consumidor.
Já os grupos políticos, aqueles que perseguem um bem público
que não é obtido em interações de mercado, são caracterizados pela
lógica inversa: quanto mais indivíduos fizerem parte do grupo, e
participarem da ação coletiva, maior a probabilidade de provisão do
bem público. Imaginemos o mesmo grupo de siderúrgicas, agora
considerando seus interesses que dependem de decisões governamentais:
redução de tributos incidentes sobre a compra de insumos, máquinas
e sobre a contratação de trabalhadores; estabelecimento de políticas de
treinamento e capacitação de trabalhadores; redução de alíquotas
incidentes sobre a importação de máquinas e de matéria-prima;
estímulos à exportação, para citar apenas alguns. Nesse contexto, o
grupo assumirá uma lógica inclusiva com vistas a buscar adesões para a
ação coletiva – quanto mais firmas de siderurgia existirem, maior o
poder de pressão do grupo e maiores as chances de sucesso da ação
coletiva.
Tendo em vista os exemplos citados, é possível compreender a
afirmação de Olson segundo a qual um mesmo grupo pode ser de
mercado, numa situação, e político, noutra, dependendo da natureza
do bem público desejado (1965, p. 39).

58
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Ação coletiva orientada por ideologias

Douglas North, outro estudioso da ação coletiva de grandes


grupos, complementa a visão olsoniana ao propor que as ideologias –
definidas por ele como esforços intelectuais para racionalizar os padrões
de comportamento dos indivíduos e grupos – provêm os indivíduos
com elementos cognitivos que funcionam como parâmetros ideais para
que cada um avalie o mundo objetivo à sua volta e escolha estratégias
para realizar suas preferências. Toda ideologia está intrinsecamente
associada a juízos éticos e morais e, desse modo, fornece aos indivíduos
definições acerca do que é bom e do que é ruim na sociedade: formas
de comportamento individual e coletivo, instituições e resultados da
interação social. Nesse sentido, as ideologias representam sistemas de
crenças que organizam os processos de coleta e análise de informações
e tomada de decisões pelos indivíduos. No entanto,
não se pode provar que as teorias são ‘verdadeiras’; elas apenas
podem ser refutadas pelas evidências. Mas teorias são empregadas
para explicar uma grande parte do mundo a nossa volta e não
existem testes definitivos que possam eliminar todas as
explicações menos uma (North, 1982, p. 48-9).

Uma ideologia pode operar como motor para a ação coletiva,


seja ela orientada para conservar ou reformar o que existe (o que cada
um deve fazer em determinada situação tendo em vista um ideal de
sociedade). Isso explicaria, segundo North, o comportamento de massas
de indivíduos movidos, por exemplo, por um sentimento de justiça e/
ou de revolta com um determinado estado de coisas, que geralmente
marca os movimentos revolucionários, assim como o sentimento de
legitimidade do status quo – das instituições vigentes – que caracteriza
os períodos de maior estabilidade política.

Instituições como bens públicos

Toda e qualquer instituição é um bem público visto que satisfaz


os critérios da não-exclusão e da não-rivalidade. Uma determinada

59
CARLOS P IO

estrutura de direitos de propriedade ou o conjunto de regras eleitorais


de um país atingem todos os membros de uma mesma sociedade.
Ademais, seu “consumo” por um indivíduo não restringe o direito de
qualquer outro de se beneficiar dela. Assim, os processos de construção
e reforma institucional são marcados pelos dilemas da ação coletiva
discutidos nas duas seções anteriores.
Cada uma das diferentes instituições que formam o quadro
institucional de um país cria ganhadores e perdedores entre os membros
da sociedade. De modo geral, é possível argumentar que o bem-estar
relativo de um indivíduo depende do preço relativo dos ativos que ele
possui. O preço relativo de um ativo qualquer depende dos seus níveis
de oferta e de demanda na sociedade, em comparação com os níveis de
oferta e de demanda dos outros ativos. Tendo em vista que uma
determinada instituição (a estrutura tarifária, uma proibição para
produzir ou comercializar um determinado bem, a estrutura de
subsídios, a política educacional, para citar apenas algumas), altera o
nível de oferta ou de demanda por um determinado ativo, ela estará
afetando diretamente o seu preço relativo e, por conseguinte, a renda
de seu proprietário em relação a dos outros membros da sociedade.
Como observamos, não é difícil aceitar dois postulados sobre
o comportamento dos indivíduos em relação às instituições. O primeiro
diz que os indivíduos constantemente avaliam as instituições existentes
em relação aos efeitos que têm sobre o seu nível de bem-estar.
O segundo diz que, com base nessas avaliações, os indivíduos decidem
entre agir de acordo com o que estabelecem as instituições existentes,
defendendo-as diante de iniciativas reformistas ou agir para
complementar, reformar ou substituir essas instituições por outras que
aumentem o preço relativo de seus ativos. Tais postulados nos levam a
um terceiro: os indivíduos cujo bem-estar depende de ativos cujos preços
relativos são fortemente afetados pelas instituições do país terão maior
estímulo para agir coletivamente quer para conservar quer para reformar
tais instituições do que os indivíduos cujo bem-estar depende de ativos
cujos preços relativos são pouco ou nada afetados pelas instituições.
No entanto, o processo político em torno das iniciativas de
reforma institucional é caracterizado por um dilema de ação coletiva

60
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

muito particular e que tem a ver com os diferentes graus de incerteza


entre os que se beneficiam com o status quo e os que defendem a
reforma das instituições. É razoável supor que os beneficiários do status
quo sabem que as instituições vigentes os beneficiam relativamente.
Também parece correto esperar que eles reajam com força e rapidez
contra qualquer proposta de reforma institucional que coloque em
risco sua posição privilegiada. O estímulo para a ação coletiva dos que
se beneficiam das instituições vigentes, portanto, tende a ser intenso e
automático. Já os eventuais beneficiários de uma reforma institucional
são prejudicados pelas duas incertezas típicas do paradoxo da ação
coletiva: será que terei mais benefícios com a reforma do que
atualmente? Será que minha cooperação é decisiva para o sucesso da
reforma? Essa avaliação individual quanto aos custos e benefícios da
ação coletiva, como vimos, requer dos reformistas capacidade de
organização e de mobilização de incentivos positivos e negativos para
que a iniciativa de reforma tenha êxito.
Há, contudo, alguma variável estrutural que explique por que
alguns grupos são mais propensos do que outros a influenciar os
processos de construção e reforma institucional?

Os grupos e suas preferências institucionais

Para Jeffry Frieden, cientista político da Universidade de


Harvard, a resposta a esta pergunta é positiva (Frieden, 1991). Ele
considera que o grau de especificidade dos ativos (asset specificity) de um
indivíduo ou grupo determina sua propensão a pressionar o governo
para que crie instituições – ou adote políticas públicas – que aumentem
seu preço relativo.
A especificidade de um ativo representa o grau em que o retorno
que dele se obtém depende de seu uso numa circunstância particular
(Frieden, 1991, p. 20). Um ativo pode ser classificado de acordo com
um contínuo que vai de “totalmente específico” a “totalmente líquido”.
Um ativo totalmente específico gera retorno apenas se for aplicado de
um único modo. Se for empregado de qualquer outra forma, o retorno
para seu proprietário será zero, ou seja, ele não tem valor de uso ou de

61
CARLOS P IO

troca e seu proprietário não obtém qualquer rendimento por possuí-


lo. Um ativo totalmente líquido é aquele que pode ser empregado em
diferentes atividades, sem que se verifique diferença entre elas no grau
de retorno que proporcionará a seu proprietário. Papel-moeda, depósitos
em conta corrente e ativos financeiros (ações, títulos, quotas) são as
formas mais líquidas de ativo, posto que podem ser empregadas em
múltiplas atividades.
Segundo o argumento de Frieden, o grau de especificidade de
um ativo determina o nível de quase-renda por ele envolvido. A quase-
renda é a diferença entre o retorno proporcionado pelo emprego do
ativo em circunstâncias ideais e o retorno que se obtém utilizando-o
da segunda melhor forma possível. Quanto maior a especificidade de
um ativo maior a quase-renda, ou seja, maior diferença entre a
remuneração que seu proprietário obtém com o seu uso apropriado e
o seu melhor uso alternativo. O exemplo dado por Frieden para
representar um ativo altamente específico é o de uma máquina que
serve apenas para produzir uma placa com a marca “Escort”, para o
carro da Ford. A máquina proporcionará o seu maior retorno enquanto
a Ford fabricar esse modelo de automóvel e virará sucata (porque não
serve para mais nada) assim que tal produção for descontinuada.
De acordo com Frieden, quanto mais específico um ativo,
maior será a vulnerabilidade do seu proprietário em relação às
instituições do país e, por conseguinte, maior deverá ser a sua disposição
para influenciar o processo de reforma institucional. Nesse processo, o
proprietário de um ativo muito específico pressionará o governo (por
meio de lobby) a adotar políticas que aumentem a demanda por e/ou
diminuam a oferta de seu ativo no mercado, a fim de que ele disponha
de condições para usá-lo da maneira que oferece o maior retorno. Fará
isso, mesmo que a instituição que lhe beneficie prejudique o conjunto
da sociedade. Já os proprietários de ativos líquidos têm pouco interesse
em pressionar o governo para criar instituições que lhe beneficiem uma
vez que podem obter retornos equivalentes em diferentes atividades.
Como salienta Frieden, “é evidente que os detentores de ativos
financeiros têm forte incentivo para se opor a políticas que reduzem o
retorno aos investimentos financeiros – como o estabelecimento de

62
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

um teto para as taxas de juros, por exemplo – mas, à parte isso, são
indiferentes à estrutura de preços relativos” (Frieden, 1991, p. 21).

Grupos de interesse, instituições e performance econômica

Concluímos o capítulo anterior afirmando que o desenvolvimento


econômico depende do aperfeiçoamento das instituições e da renovação
da cultura de um povo com vistas a estimular tanto o uso eficiente dos
recursos escassos de cada indivíduo e, por conseguinte, da sociedade
quanto o trabalho criativo e inovador, voltado para o aumento da
produtividade.
O desenvolvimento econômico é tido aqui como um processo
que beneficia todos os membros de uma sociedade. No entanto, é
preciso ver com clareza que todo indivíduo possui interesses particulares
(egoístas), muitos dos quais poderiam ser avançados com maior
eficiência e eficácia caso ele resistisse, desrespeitasse ou destruísse as
regras e os costumes tidos como os mais adequados ao desenvolvimento
econômico. Da mesma forma, em muitas coletividades, indivíduos e/
ou grupos percebem algumas das demandas de seus concidadãos por
mudanças institucionais e culturais como ameaças às suas posições na
estrutura social, política ou econômica e a elas se contrapõem. Isso
ocorre mesmo quando essas demandas são vistas como promotoras
do desenvolvimento. Por tudo isso, concordamos com autores como
North, quando afirmam que:

As instituições não são necessárias nem usualmente criadas


para serem socialmente eficientes; ao contrário, elas (ou ao menos
as regras formais) são criadas para servir os interesses daqueles
com poder de barganha para criar novas regras. ...
Se as economias realizam os ganhos de comércio (gains
from trade) por meio da criação de instituições relativamente
eficientes é porque, sob certas circunstâncias, os objetivos privados
daqueles que têm força de barganha para alterar as instituições
produzem soluções institucionais que vêm a ser ou se transformam
em socialmente eficientes (North, 1990, p. 16).

63
CARLOS P IO

Assim, é possível dizer que, independentemente do país ou da cultura,


há sempre forças políticas que são (ou seriam) beneficiadas por
instituições que favorecem o desenvolvimento econômico e outras que
são (ou seriam) prejudicadas por elas. O desenvolvimento é determinado,
portanto, pela forma como se equaciona esse embate político.
Tratamos, neste capítulo, dos principais condicionantes à
atuação dos grupos econômicos e políticos para melhor entender como
se dá a transformação dos interesses compartilhados em ação coletiva.
Chegamos à conclusão de que os grupos mais capazes de agir em prol
dos interesses compartilhados por seus membros são os grupos pequenos
e os grupos cuja direção é capaz de lançar mão de incentivos seletivos
para estimular cada indivíduo a cooperar, pagando parte dos custos da
ação coletiva. Em complementação ao que vimos no capítulo anterior,
salientamos que as ideologias podem funcionar como motores da ação
humana e, por conseguinte, da ação de grupos.
Toda sociedade é um grupo grande. Sempre que um grupo
pequeno é dotado de grande poder de barganha – isto é, capacidade de
influenciar as decisões públicas e o processo de construção institucional
– defender instituições que prejudiquem o interesse da maioria é possível
que este último apresente maior capacidade de ação coletiva e que a
sociedade tenha sua perspectiva de desenvolvimento retardada.
Nossa conclusão, em sintonia com o argumento de North, é
que o desenvolvimento econômico depende da prevalência política
dos grupos que se beneficiariam ou que acreditam que se beneficiariam
com o estabelecimento de determinadas instituições e valores sociais
que, como um subproduto, favorecem o desenvolvimento econômico.
Mas quais são as instituições políticas e econômicas e os valores sociais
que provêm as condições mais adequadas ao desenvolvimento?
Essa pergunta foi respondida recentemente pelo economista
David Landes, da Universidade de Harvard. De acordo com ele,
merecem destaque as regras que:

• asseguram um amplo leque de liberdades individuais,


especialmente direitos de propriedade, para que os
indivíduos sejam estimulados a usar eficientemente seus

64
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

ativos (materiais e imateriais) a fim de realizar suas


preferências, assumindo plenamente os riscos desse emprego
mas dispondo de garantias de apropriação da maior parte
dos benefícios gerados pelo uso que fizer desses ativos;
• protejam os indivíduos e suas propriedades contra a tirania
e a desordem (crime e corrupção);
• imponham a obediência aos direitos de contrato (explícitos
e implícitos);
• provejam a ‘instalação de um governo estável, não
necessariamente democrático, mas ele próprio dirigido por
regras de conhecimento público (um governo mais de leis
do que de homens)’. Isso significa dizer que qualquer revisão
institucional deve obedecer aos procedimentos estabelecidos
e será restringido pelas garantias individuais e coletivas;
• garantam aos indivíduos e aos grupos o direito de expressar
suas insatisfações em relação ao quadro institucional e/ou
em relação à forma como este é administrado;
• forcem os governantes a serem honestos e imparciais, ‘de
modo que os agentes econômicos não sejam estimulados a
obter vantagens e privilégios dentro ou fora do mercado’.
Isso requer a constante prestação de contas à sociedade;
• propiciem ‘um governo moderado, eficiente e não
ganancioso. O efeito seria manter impostos baixos, reduzir
a pretensão do governo sobre o excedente social e evitar o
privilégio’ (Landes, 1998, p. 242-3).

Como vimos no capítulo 1, as normas sociais e a cultura


também afetam o desempenho econômico dos países, de modo que é
importante que, em seu conjunto, elas reforcem as instituições citadas
e estimulem: a honestidade; o respeito à lei; o trabalho bem feito; a
criatividade; a inovação; o risco calculado; a mobilidade geográfica e
social; a igualdade entre pessoas de sexo, raça, religião, cultura e nações
diferentes; e uma preferência pela racionalidade científica sobre a magia
e a superstição (Landes, 1998, p. 242-3).

65
CARLOS P IO

A expectativa é que, se essas instituições e normas sociais forem


garantidas, as condições ideais para o desenvolvimento econômico
estarão asseguradas. Entre essas condições, Landes enfatiza:

• “(saber) operar, administrar e construir os instrumentos de


produção, e como criar, adaptar e dominar novas técnicas
na fronteira tecnológica;
• “(ser) capaz de transmitir esses conhecimentos e know-how
aos jovens, seja por educação formal, seja por treinamento
e aprendizado;
• “(ser capaz de escolher) as pessoas para preencher funções
por competência e mérito relativo; promovesse e rebaixasse
com base no mérito;
• “(proporcionar) oportunidades para empreendimentos
pessoais ou coletivos; encorajasse a iniciativa, a competição
e a emulação;
• “(permitir) às pessoas desfrutar dos resultados de seu
trabalho e iniciativa” (Landes, 1998, p. 241-2).

Em suma, as condições ideais ao desenvolvimento são aquelas


que estimulam cada indivíduo a produzir mais riqueza com uma
quantidade menor ou equivalente de recursos escassos. Para tanto, cada
indivíduo precisa ser estimulado a inventar e a inovar, o que requer do
ambiente social, político e econômico amplas garantias de liberdade
individual e total submissão do potencial de satisfação e bem-estar de
cada um às suas habilidades para alterar produtivamente a natureza à
sua volta.

66
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

3. Mercado e desenvolvimento econômico

Nos dois capítulos anteriores, chamamos a atenção para o papel


do indivíduo na conformação do ambiente econômico, social e político
em que vive. O indivíduo cria instituições e normas sociais, as quais
moldam seu próprio comportamento e determinam o resultado da
interação social. O desenvolvimento econômico, como vimos, é uma
contingência desse processo de estruturação do mundo que embora
realizado pelo homem, não é por ele inteiramente planejado. Vimos
que as instituições e normas sociais são o resultado da ação do homem,
mas não do desígnio humano: elas se desenvolvem valendo-se da
interação de indivíduos com diferentes vontades, interesses e percepções
e nunca das vontades, interesses e percepções de uma só pessoa.
Neste capítulo, manteremos nossa ênfase no papel do indivíduo
como agente e discutiremos alguns conceitos básicos que explicam o
funcionamento do sistema de mercado, ou da economia capitalista.
Estaremos aqui preocupados em explicar como as escolhas dos agentes
(indivíduos/consumidores, empresas e governo) são condicionadas por
instituições que garantem a efetividade dos direitos de propriedade,
do sistema de preços, da concorrência econômica, com base em
conceitos como: custo de oportunidade, divisão social do trabalho,
custo marginal, concorrência perfeita e imperfeita e falha de mercado.
Mas não nos limitaremos a expor como operam tais mecanismos,
também discutiremos a questão institucional e a importância da
estabilidade das regras do jogo. Nesse sentido, a discussão sobre o papel
do Estado é essencial.

O que é o mercado?

Mercado é um conjunto de relações voluntárias e mutuamente


benéficas envolvendo compra e venda de direitos de propriedade entre
agentes econômicos. De modo simplificado, podemos definir
“mercado” como um lugar público no qual as pessoas realizam trocas
– compra e venda de bens e serviços – sob uma condição de concorrência.

67
CARLOS P IO

Além de um conjunto de trocas econômicas, o (sistema de) mercado


pode também ser entendido como o conjunto de regras, ou instituições,
que regulam essas transações. As chamadas regras de mercado são
justamente as garantias individuais que asseguram a cada um a
propriedade sobre seus ativos e a liberdade para utilizá-los em prol de
seus interesses, resguardadas as mesmas liberdades para todos os demais.
Essas garantias individuais funcionam como anteparos para protegê-
los dos demais indivíduos, dos grupos sociais, e mesmo do próprio
Estado. Elas se justificam ontologicamente: cada indivíduo deve ser
reconhecido como proprietário de todas as suas capacidades físicas e
mentais e de tudo o que puder com elas realizar. Uma segunda, mas
não menos importante, característica das instituições próprias de uma
economia de mercado é que elas visam também garantir a existência e
a manutenção das condições concorrenciais da economia, evitando,
especialmente, a formação de cartéis e de monopólios.
Direitos de propriedade. Para que possam realizar trocas
percebidas como mutuamente benéficas os indivíduos dependem, antes
de tudo, que seus ativos (materiais ou não) sejam reconhecidos como
suas propriedades. O vendedor precisa garantir ao comprador que é o
único proprietário dos ativos cuja compra negocia. Por outro lado, o
comprador precisa garantir ao vendedor que são seus os ativos (bens
ou dinheiro) que usará para realizar a transação. Sendo assim, para
realizar transações econômicas que satisfaçam seus interesses, todo e
qualquer indivíduo necessita de garantias de propriedade sobre os ativos
que possui.
As garantias de propriedade precisam necessariamente envolver
as capacidades de trabalho e de raciocínio de uma pessoa. Essas
capacidades diferenciam os indivíduos, afetando diretamente sua
criatividade e sua produtividade. Sem tais garantias um indivíduo não
terá estímulos para ser mais produtivo (por meio do uso mais intenso
e criativo de seus recursos escassos), pois não terá a certeza de poder se
beneficiar do maior esforço e/ou criatividade dispensados ao trabalho.
Da mesma forma, se não houver garantia efetiva de propriedade sobre
um determinado ativo seu preço de mercado se desvalorizará porque o
indivíduo que o possui de fato não terá como assegurar aos potenciais

68
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

compradores que a transação será concluída sem ameaças de contestação


por terceiros.
Trocas voluntárias. Uma outra dimensão envolvida na definição
de mercado aqui apresentada diz respeito ao caráter voluntário das
transações realizadas pelos agentes econômicos. Cada indivíduo leva
ao mercado os ativos que possui, mas nada nem ninguém pode garantir
que ele receberá em troca o valor que se imagina merecedor. Isso porque
o preço de mercado de um bem ou serviço é determinado não pelo
vendedor, mas pela razão entre a oferta e a demanda social do ativo em
questão numa determinada época (ano, mês, dia, hora) e local (país,
estado, região, cidade, bairro) – a chamada “lei da oferta e da demanda”.
Do que acabamos de abordar é possível derivar um dos mais
importantes postulados a respeito do funcionamento de uma economia
de mercado. De acordo com ele podemos afirmar que, tendo em vista
seu caráter voluntário, as transações econômicas realizadas entre os
indivíduos representam, sempre, as alternativas percebidas por eles
como as mais vantajosas para realizar seus interesses particulares, caso
contrário não as aceitariam.
Com isso não pretendemos dizer que todas as partes envolvidas
obtêm o mesmo grau de satisfação em uma transação, nem que todas
dispõem da mesma capacidade para negociar em nome de seus
interesses. Apenas salientamos que, tendo em vista sua liberdade para
aceitar, negociar ou rejeitar uma determinada oferta, o indivíduo só a
aceitará se acreditar ser esta a melhor alternativa de emprego de seus
ativos escassos.
O preço relativo de um ativo depende do valor a ele atribuído
pela sociedade e estará sempre sujeito a variações, conforme as mudanças
nos seus níveis de oferta e de demanda. Cada indivíduo possui e leva
ao mercado determinados ativos, os quais têm preços relativos
específicos e muito diferentes entre si. Por conta disso, o conjunto de
transações de mercado tende a promover uma distribuição desigual da
riqueza entre os indivíduos que vivem numa mesma sociedade. Como
a desigualdade resultante das interações de mercado resulta das diferenças
no valor de mercado dos ativos possuídos por cada indivíduo, é possível
dizer que serão mais capazes de satisfazer suas preferências aqueles

69
CARLOS P IO

indivíduos que possuem ativos altamente valorizados e pouco ofertados


numa dada época e lugar.
Dois aspectos dessa desigualdade merecem ser comentados.
Primeiro, as instituições que compõem uma ordem de mercado não
impõem desigualdades cumulativas, isto é, não impedem a ascensão
econômica e/ou social de qualquer cidadão, nem mesmo daqueles que
se encontram nos estratos mais baixos das pirâmides econômica, social
e política. Especialmente quando associadas à democracia,1 as leis de
mercado estabelecem as mesmas garantias legais a indivíduos diferentes,
e constituem uma fonte potencial de pressão a favor da eliminação de
todos os obstáculos sociais e políticos à prosperidade individual, como
preconceitos e discriminações baseados em atributos de raça, cor, etnia,
origem social ou geográfica, entre outros. Por outro lado, admite-se
que um dos papéis mais importantes que precisam ser desempenhados
pelo Estado é justamente estabelecer condições de igualdade de
oportunidade por meio do acesso de todos os membros da sociedade à
educação. Esta é vista como instrumento fundamental de progresso
individual à medida que promove o aumento das capacidades criativa
e inovadora das pessoas. O acesso de todos à educação pública é também
essencial para reduzir as desigualdades na propriedade de ativos
(materiais e imateriais) passados de pai para filho e que, de outro modo,
inviabilizariam o princípio da igualdade de oportunidades.
Segundo, apesar de promover a desigualdade na distribuição
da riqueza, as regras de mercado estimulam igualmente todos os
indivíduos a utilizarem seus ativos de maneira mais eficiente e criativa,
de modo que, no longo prazo, a riqueza da sociedade tenderá a crescer
mais sob uma ordem de mercado do que sob qualquer outra. Assim,
em seu conjunto a sociedade tenderá a ficar cada vez mais rica.
Avaliações diferentes quanto à utilidade dos ativos. Outro ponto
fundamental do sistema de mercado é que, para que as trocas sejam
realizadas, comprador e vendedor precisam avaliar diferentemente a
utilidade do que estão transacionando. Essa diferença se verifica porque

1
A discussão sobre as regras democráticas e seu efeito sobre a não-cumulatividade das
desigualdades será feita no capítulo seguinte.

70
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

as trocas ocorrem entre indivíduos com preferências, ativos, crenças


e/ou restrições diferentes num contexto marcado por informação
imperfeita. Como o valor que cada um atribui a um certo bem ou
serviço disponível no mercado depende de seu conjunto de preferências,
ativos, crenças e restrições, surgem, naturalmente, diferenças de
avaliação que viabilizam a realização de transações depois de estabelecido
um preço que satisfaça tanto ao vendedor quanto ao comprador. Note
que quando o proprietário de um ativo qualquer o avalia tanto quanto
ou mais do que um potencial comprador, a transação não se realiza. É
preciso que o potencial comprador valorize mais o ativo que o vendedor,
para que se disponha a oferecer em troca um outro ativo (uma
determinada quantia, por exemplo) que seja aceito pelo proprietário.
Pensemos no caso de dois indivíduos, um produtor de maçãs
e outro trabalhador, que trazem ao mercado maçãs e força de trabalho.
Em decorrência das condições de oferta e demanda de trabalho na
economia, uma hora de trabalho deste trabalhador vale R$ 5,00 ao
longo de todo o ano. Tendo em vista as variações na oferta e na demanda
verificadas ao longo do ano, 1kg de maçã vale R$ 2,5 nos meses da
safra, e R$ 5,00 nos da entressafra. Por conta dessa variação, o valor de
uma hora de trabalho medido em quilogramas de maçã varia, ao longo
do ano, entre 1 kg e ½ kg. Assumindo que a satisfação de cada indivíduo
deriva direta e proporcionalmente de sua capacidade de consumo, e
tendo em conta que tal capacidade varia em sintonia com o preço
relativo do ativo que ele leva ao mercado para ser vendido, podemos
dizer que o grau de satisfação dos dois indivíduos vai variar ao longo
do ano. Durante os meses de colheita, em que a oferta cresce
substancialmente, o produtor de maçãs percebe que o preço pago no
mercado por um quilograma da fruta cai até o equivalente a meia hora
de trabalho (R$ 2,5).2 Inversamente, o trabalhador vê sua capacidade
de consumo de maçãs cair sensivelmente nos meses de entressafra,
quando chega a lhe custar o equivalente a uma hora de trabalho. Apesar
das variações de preço relativo ao longo do ano, tanto o produtor de
2
Veremos, mais adiante, que esse produtor continuará produzindo uma unidade adicional
de maçã até o ponto em que o preço obtido por esta unidade adicional seja igual ao custo
incorrido para produzi-la.

71
CARLOS P IO

maçãs quanto o trabalhador são estimulados a investir mais esforço e


criatividade para produzir mais unidades do produto com a mesma
quantidade de recursos escassos, para aumentarem sua renda. Quanto
mais maçãs forem produzidas, maior a renda obtida pelo produtor.
Quanto mais unidades de um produto qualquer for capaz de produzir
em uma hora de trabalho, maior tenderá a ser a renda do trabalhador.
O importante a perceber é que eles precisam dispor de garantias de
propriedade sobre seus ativos (terra, macieiras, capital, do lado do
produtor; força de trabalho e criatividade, do lado do trabalhador) e
liberdade para empregá-los da forma que acharem mais adequada e
rentável.
Concorrência. A condição de concorrência é essencial para
caracterizar uma economia de mercado. A concorrência é indispensável
à economia de mercado justamente porque é ela que garante que cada
indivíduo ofertará a maior quantidade de produtos pelo preço mais
baixo, não por benevolência – como bem nos lembra Adam Smith –
mas para satisfazer seu próprio interesse. Na prática, o regime de
concorrência resulta da garantia institucional de liberdade a todos os
indivíduos para ofertar à sociedade, via mercado, qualquer mercadoria
que sejam capazes de produzir ou adquirir com seus ativos. Como
todos são igualmente livres para ofertar os produtos demandados pela
sociedade é de se esperar que muitos indivíduos se tornem produtores
e comerciantes de uma mesma mercadoria.
A competição entre produtores de um mesmo produto faz
com que cada um seja levado a reduzir seu preço de venda a fim de
garantir sua sobrevivência e se livrar de seus estoques. Os comerciantes
têm acesso aos produtos por um preço mais baixo do que o que seria
praticado no caso de haver apenas um produtor. Mas a concorrência
entre os comerciantes faz com que também eles sejam levados a reduzir
ao máximo seus preços, com vistas a conquistar mais fregueses. No
final, os consumidores – que formam a totalidade da sociedade, já que
todos os produtores e comerciantes são também consumidores – são
os mais beneficiados pelo sistema concorrencial.
Quanto menor a concorrência num determinado setor, maiores
as chances de que o produtor será capaz de estabelecer um preço superior

72
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

ao que cobraria na presença de competidores. Isso porque a concorrência


é o que leva os produtores a produzirem uma quantidade de produtos
compatível com o nível de sua demanda pela sociedade. Na ausência
de concorrência o produtor poderia trabalhar menos e fixar um preço
para sua mercadoria que fosse suficiente para dar continuidade à sua
produção e satisfazer suas necessidades e vontades. Como, em função
da existência de concorrentes, não podem estabelecer livremente o preço
final de seus produtos, os vendedores (produtores e comerciantes) se
vêem diante da necessidade de elevar ao máximo seu potencial de lucro
por meio da venda (e, portanto, da fabricação) do maior número
possível de unidades da mercadoria. Por conta disso, ele tenderá a
aumentar a produção até o ponto em que o custo de produzir uma
unidade a mais do produto for igual ao seu preço de venda.3

Incerteza

O sistema de mercado está baseado no mérito individual e no


risco. A ênfase no mérito é decorrente do fato de que cada um retira
das interações uma recompensa proporcional ao valor socialmente
atribuído a seus ativos e à eficiência com que os utiliza. Ademais, no
sistema de mercado cada um dependerá apenas de suas próprias
habilidades para satisfazer suas necessidades e vontades, não cabendo
ao Estado qualquer função distributiva. O risco deriva do contexto de
incerteza que caracteriza as decisões de poupar, investir ou consumir
que são constantemente tomadas pelos indivíduos.
É justamente do agregado das decisões individuais relativas a
poupar e a investir que dependerá o padrão de crescimento e
desenvolvimento econômico do país. O comportamento de um agente
econômico qualquer – seja ele um operário, um comerciante ou um
industrial – é condicionado pelas instituições que regulam a vida social,
especialmente pelas regras econômicas e políticas, mas também é afetado
pelo comportamento dos demais agentes econômicos, isto é, por suas

3
Essa idéia será retomada mais à frente, quando discutirmos a teoria marginalista do custo
de produção.

73
CARLOS P IO

decisões de poupar, investir e consumir. Como salientado no início


deste capítulo, a história – o desenvolvimento econômico, a prosperidade
– é o resultado da ação humana, mas não do desígnio humano.
Os principais fatores geradores de incerteza no sistema
econômico são os ciclos econômicos, a inflação, as inovações
tecnológicas e as políticas governamentais. Vejamos cada um deles.
Ciclos econômicos. Toda economia de mercado se caracteriza pela
sucessão de períodos de crescimento econômico e de recessão. Os
economistas ainda desconhecem as razões que explicam a ocorrência
dos chamados ciclos econômicos, apesar de terem surgido muitos
modelos para explicá-los.4 De todo modo, como os principais agentes
econômicos são os indivíduos, as empresas e o governo, para entender
os ciclos econômicos é preciso perceber que eles têm origem no
comportamento agregado desses agentes.
São as decisões privadas relativas à poupança, ao consumo e ao
investimento que, no agregado, determinam se, quanto e até quando
uma economia deve crescer. E essas decisões são tomadas com base na
percepção dos agentes econômicos a respeito das perspectivas de retorno
de cada uma das alternativas existentes para aplicação de seus ativos, de
acordo com certas condições do presente, ou seja, as decisões são
baseadas em análises subjetivas da realidade, que consideram, por
exemplo: o nível futuro da demanda agregada para o bem ou serviço a
ser produzido e sua compatibilidade com o potencial de crescimento
da produção; o nível futuro das taxas de juros; o nível futuro dos
preços dos insumos necessários à oferta do bem ou serviço. As decisões
dos governos e das empresas são muito mais relevantes para se
compreender a ocorrência e a duração dos ciclos que as decisões dos
consumidores tendo em vista seus impactos muito mais acentuados
sobre a disposição e mesmo a capacidade de consumo de grandes
contingentes de pessoas.
Os ciclos econômicos apresentam quatro fases distintas:
depressão (depression), recuperação (recovery), alta (boom) e recessão

4
Kondratief, Keynes e Schumpeter foram alguns dos principais teóricos que buscaram
explicar a ocorrência dos ciclos econômicos.

74
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

(recession). A depressão é uma condição da economia marcada por uma


queda acentuada da demanda agregada, acompanhada por níveis muito
baixos de produção e por forte desemprego, que conduzem a economia
até seu ponto mais baixo. A recuperação representa uma elevação da
demanda agregada que se faz acompanhar por crescimento da produção
e do emprego. A fase de alta é marcada pelo crescimento da demanda
agregada até o ponto em que ultrapassa o nível sustentável de produção
e leva a economia até seu pico. Por fim, a recessão representa o término
da fase de alta, quando a demanda agregada pára de crescer e começa a
declinar, trazendo consigo quedas inicialmente moderadas do produto
e do emprego, depois acentuadas quando tem início a depressão (Collins
Dictionary of Economics, 1993, p. 53). A duração e o grau dessas
fases depende diretamente do conteúdo das políticas econômicas e das
decisões dos empresários, as quais dependem, por sua vez, da percepção
dos indivíduos que ocupam os principais postos em suas respectivas
estruturas de comando.
Inflação. A inflação é outro fator de instabilidade presente em
qualquer economia. Significa, de maneira simples, o aumento
generalizado dos preços sustentado por um certo período de tempo.
Como a inflação reduz o poder de compra da moeda (precisamos de
cada vez mais unidades da moeda para comprar um mesmo produto),
impõe efeitos distributivos diferenciados entre as partes de um contrato,
ou seja, distorce os resultados estipulados pelos contratantes,
beneficiando uns e prejudicando outros. De modo geral, a inflação
afeta a distribuição de renda (prejudica indivíduos com renda fixa), os
processos de concessão e de tomada de empréstimos (os credores
perdem e os devedores ganham), a especulação (estimula a transferência
de poupanças antes investidas na produção para a especulação em ativos
mais líquidos) e o comércio internacional (as exportações se tornam
relativamente mais caras e as importações mais baratas) (Collins
Dictionary of Economics, 1993, p. 256-7). Justamente por conta de
seu impacto distorcivo sobre os contratos privados é que a inflação
torna mais complexa e arriscada a atividade de planejamento empresarial,
fundamental ao desenvolvimento. Com a inflação, o investimento
produtivo, com prazo de maturação necessariamente longo, perde seu

75
CARLOS P IO

atrativo em relação aos investimentos mais líquidos e de prazo mais


curto, como as aplicações financeiras e as transações em bolsa. Se, como
foi citado, é justamente da propensão das empresas privadas a investir
constantemente os seus lucros que depende o crescimento econômico
de qualquer país capitalista, a inflação pode ser vista como um obstáculo
ao crescimento econômico.
Inovações tecnológicas. As invenções e inovações tecnológicas são
fundamentais para o desenvolvimento econômico, se considerarmos
seu impacto direto sobre a produtividade da economia. A criação de
novas técnicas e processos de produção assim como de novos produtos
(invenção) e seu aperfeiçoamento e desenvolvimento prático (inovação)
são instrumentos fundamentais para que uma firma melhore sua
vantagem competitiva em relação às concorrentes. Invenção e inovação
tornam possível a uma firma oferecer um produto melhor por um
preço mais baixo, viabilizando, assim, a posição da empresa no mercado.
A despeito desse impacto positivo, as invenções e inovações
são uma fonte de incerteza do sistema econômico, quando promovem
aquilo que o economista austríaco Joseph Schumpeter chamou de
“destruição criativa”. De acordo com ele, os processos de invenção e
inovação seriam responsáveis pelos ciclos econômicos visto que, após
o desenvolvimento de uma invenção, a economia seria assolada por
uma forte onda recessiva causada pela falência das firmas prejudicadas
pelo aumento da eficiência da firma inovadora.
Independentemente da comprovação desta tese – que se
mostrou problemática quando testada empiricamente – o fato é que
as invenções e inovações têm forte impacto sobre a estrutura do sistema
econômico e representam fonte significativa de incerteza e risco para
os agentes econômicos. Os trabalhadores precisam estar atentos às novas
técnicas e ser capazes de operar máquinas e equipamentos cada vez
mais sofisticados. Os empresários precisam investir parte de seu lucro
em atividades de pesquisa e desenvolvimento, a fim de garantir e/ou
expandir sua posição no mercado.
Políticas governamentais. A ação do Estado é essencial para o
surgimento e o desenvolvimento de uma economia de mercado. Ao
Estado cabem algumas funções econômicas essenciais, entre as quais,

76
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

destacamos: garantir os direitos de propriedade, dirimir conflitos entre


os agentes econômicos e zelar pelo poder de compra da moeda. No
entanto, são raros os casos em que o Estado, mais especificamente os
governos, não procuram realizar objetivos substantivos – como
amenizar ou reverter períodos recessivos, distribuir renda, incentivar a
modernização tecnológica, combater a inflação, para citar apenas alguns
– por meio da administração de programas de ação (ou políticas).
As políticas governamentais são uma fonte de incerteza para a
tomada de decisão dos agentes econômicos (empresários, trabalhadores,
chefes de família, consumidores, etc.) porque afetam o funcionamento
da economia, ou seja, a taxa de retorno esperada pelos agentes quando
realizam uma transação. Os agentes econômicos não têm como saber
ao certo o conteúdo de todas as políticas que serão lançadas pelo governo
nem como elas afetarão os contratos que estão dispostos a realizar.
Assim, antes de tomar decisões que afetam a liquidez de seus ativos
eles procuram antecipar o conteúdo da política econômica, para
minimizar os “riscos políticos” que elas embutem.
Considerando a enorme incerteza que caracteriza o meio
ambiente econômico em qualquer economia de mercado, como explicar
o êxito inigualável obtido pelas economias de mercado em relação a
todos os modelos alternativos que existiram até hoje? A resposta a essa
questão deve necessariamente levar em conta a importância de alguns
mecanismos econômicos que são próprios das economias de mercado
e que as tornam mais propensas a promover o crescimento da renda e
do bem-estar. Entre eles, destacam-se a liberdade de comércio, que
promove a especialização, e o sistema de preços.

Divisão social do trabalho, especialização e ganhos de comércio

Em todo lugar, os membros de uma coletividade, seja ela


simples ou complexa, repartem entre si as tarefas que precisam ser
realizadas para prover os bens e os serviços necessários ao bem-estar do
grupo no curto, no médio e no longo prazo. Independentemente de se
tratar de uma família, uma tribo, um clã, uma associação de interesse,
um partido político, um município, um estado, uma província, ou

77
CARLOS P IO

um país, o certo é que em qualquer coletividade algum critério é sempre


utilizado para fazer essa repartição de tarefas entre os membros do
grupo. A ela dá-se o nome de divisão social do trabalho.
Por exemplo, nas tribos indígenas a divisão social do trabalho
obedece a princípios de gênero e idade, diretamente associados à noção
de vigor físico. Nessas sociedades, os papéis que cada pessoa desempenha
são justificados pela aptidão, vista como um atributo de sua idade e de
seu sexo. Por isso, geralmente cabem aos homens adultos as tarefas de
caçar, pescar e fazer a guerra, enquanto as mulheres cuidam dos filhos,
do preparo da comida e da confecção dos utensílios domésticos.
É também por conta desse critério que apenas os homens mais velhos
podem se ocupar das funções de chefe político e pajé.
Nas sociedades complexas, que constituem o foco de nossas
preocupações, o desempenho de papéis sociais que afetam o
funcionamento da economia e/ou o bem-estar da sociedade são cada
vez menos conferidos às pessoas em razão da posse de atributos “naturais”
como idade, gênero, etnia, raça, religião, etc. Esses atributos tendem a
ser substituídos pelo mérito individual como critério essencial de
estruturação da divisão social do trabalho. Assim, mulheres e homens,
jovens e adultos são vistos indistintamente como indivíduos particulares,
únicos responsáveis por seus atos e pela provisão de seu sustento.5 Eles
podem assumir qualquer papel social, político ou econômico e serão
julgados por seu desempenho.
Onde o mercado se desenvolve mais intensamente é fácil
observar uma forte tendência ao predomínio dos indivíduos mais
produtivos sobre os menos eficientes no desempenho das atividades

5
Nessas sociedades, existem apenas limites mínimos para proteger as crianças, os velhos e os
adultos mental ou fisicamente incapacitados para o trabalho, tendo em vista suas precárias
condições para fazê-lo. Entre o indivíduo e a ordem econômica existem grupos que servem
para proteger e avançar os interesses compartilhados por seus membros, como a família, a
empresa, as cooperativas, e uma multiplicidade de grupos não-econômicos que provêm ou
ajudam os indivíduos a proverem as condições mínimas para seu sustento – orfanatos, asilos,
igrejas, organizações comunitárias, entidades beneficentes, etc. Os grupos de interesse
formam uma outra categoria à medida que sua ação se faz basicamente por meio da política
e está endereçada ao Estado e não ao mercado. Por conta disso, deixaremos para avaliar seu
papel no próximo capítulo, cujo foco será o Estado e a política.

78
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

que geram os impactos econômicos mais visíveis para uma coletividade


qualquer (por exemplo, empresas, Estado, associações comunitárias).
Esses indivíduos são avaliados por sua performance e independentemente
de seus atributos naturais. Isso porque, nas economias de mercado, a
satisfação das necessidades e das vontades individuais e coletivas depende
essencialmente da atuação econômica de cada um. Como o grau de
retorno de qualquer indivíduo (ou coletividade) depende do valor
socialmente atribuído aos ativos que ele (ela) leva ao mercado, é lógico
supor que predominam na interação social aqueles indivíduos que são
os mais eficientes na provisão dos bens e serviços socialmente mais
valorizados. Por outro lado, esta submissão da satisfação à performance
faz com que todos os cidadãos (mesmo os que possuem os ativos
menos valorizados) sejam igualmente estimulados a alocar de maneira
eficiente os recursos escassos de que dispõem com vistas a ofertar os
bens e serviços mais demandados pela sociedade. Este é um forte
incentivo ao aumento constante da produtividade e, por conseguinte,
da riqueza individual e coletiva.
Desse modo é possível compreender que a divisão social do
trabalho nas economias de mercado, baseada no mérito individual,
funciona como um poderoso mecanismo social para o aumento da
riqueza da coletividade porque estimula cada indivíduo e cada
coletividade a usar seus ativos para realizar apenas as tarefas para as
quais obtêm o maior retorno. As regras mais elementares de uma
economia de mercado asseguram a cada indivíduo a propriedade sobre
um conjunto de ativos e a liberdade para escolher como melhor utilizá-
los com vistas a realizar suas preferências individuais e/ou coletivas. A
única limitação é que suas escolhas não podem restringir as liberdades
dos demais para fazer o mesmo. O conjunto de ativos de um indivíduo
qualquer inclui suas propriedades materiais, seu vigor físico, sua
inteligência, suas habilidades manuais, o tempo que tem disponível e
tudo o mais que ele possua e que possa usar para satisfazer suas
preferências.6

6
De acordo com a definição dos economistas, um ativo é qualquer coisa que tenha valor
monetário.

79
CARLOS P IO

Diante da necessidade de decidir como fará para satisfazer suas


preferências, todo indivíduo é levado a se perguntar como pode
maximizar sua utilidade (obter o maior retorno possível) combinando
os ativos que possui.7 Um indivíduo fará uso eficiente de seu conjunto
de ativos se utilizá-los nas atividades que geram o maior retorno. Todo
indivíduo é capaz de usar seus ativos para desempenhar diversas
atividades, em troca de renda. No entanto, indivíduos diferentes
apresentam níveis distintos de produtividade no desempenho das
mesmas atividades, de modo que o valor dos bens e serviços (da riqueza)
que são capazes de produzir com seus respectivos conjuntos de ativos
varia substancialmente. Essa variação se deve às diferenças nos ativos
de cada indivíduo – às habilidades e propriedades específicas que
empregam na produção – e sua ocorrência explica a existência de
desigualdade de renda entre os indivíduos.
Exatamente porque os indivíduos têm níveis de produtividade
diferentes, que geram níveis desiguais de retorno, é que se torna natural
que eles se especializem (empreguem seus ativos) naquelas atividades
nas quais os retornos são mais elevados. Fazendo isso, obterão a melhor

7 É fundamental perceber que essa escolha é sempre feita sob condição de incerteza por uma
série de razões. Primeiro, a maior parte dos indivíduos (e mesmo dos países) não tem como
saber com precisão todas as alternativas possíveis de uso para os ativos que possuem.
Segundo, há situações em que, apesar de ter consciência de que possui um ativo que pode
ser usado para satisfazer algumas de suas necessidades e vontades, um indivíduo pode se
considerar incapacitado para utilizá-los da forma mais eficiente por razões de fundo religioso,
ético, moral, entre outras. É o caso dos hindus que, mesmo passando fome, não comem suas
vacas por considerá-las sagradas. Sendo ainda mais radical, é o caso dos pobres que mesmo
diante de restrições muito graves a seu bem-estar, optam pela prostituição como fonte de
renda. Por fim, podemos pensar que muitos indivíduos fazem uso “subótimo” de seu conjunto
de ativos, porque desconhecem seu potencial. Algumas vezes esse potencial pode depender
das instituições que regulam o funcionamento do mercado – por exemplo, a precariedade
dos títulos de propriedade dos terrenos ocupados por favelas restringe a capacidade de seus
proprietários (os favelados) para obter empréstimos bancários por meio da hipoteca de suas
casas, instrumento muito utilizado pelos pequenos empresários em países avançados [cf. de
Soto, 2000]. Outras vezes, a descoberta do potencial econômico de um ativo depende do
progresso da ciência, como foi o caso da descoberta de que o petróleo era uma fonte de
energia e, por conseguinte, de riqueza. De todo modo, essas dificuldades não eliminam o
fato de que os indivíduos procurarão maximizar sua utilidade.

80
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

remuneração possível, chegando o mais próximo que podem da


satisfação de suas preferências. Isso é o mesmo que dizer que ele deve
se especializar nas atividades em que dispõe de vantagem comparativa.
Mas o que vem a ser vantagem comparativa e como distinguir entre
as atividades em que dispomos e não dispomos de vantagens
comparativas?
Os indivíduos e as coletividades (por exemplo, empresas e
países) submetidos a uma ordem de mercado são levados a comparar
os custos e os benefícios decorrentes da especialização de seus ativos
em diferentes atividades, buscando encontrar aquela(s) que apresenta(m)
a(s) maior(es) taxa(s) de retorno (vantagem comparativa). Ao contrário
do que muitos pensam, na hora de determinar o que deve produzir, o
indivíduo e as coletividades não devem comparar suas performances
com as de outros indivíduos ou coletividades numa mesma atividade
(vantagem absoluta). Assim, numa economia de mercado, cada
indivíduo, empresa ou país se especializará na produção de (isto
é, utilizará seus ativos para produzir) bens e serviços que lhe
proporcionem o maior retorno, com vistas a satisfazer plenamente
suas preferências.8
A especialização é o princípio econômico e social mais
importante para a realização dos benefícios individuais e coletivos da
vida em sociedade. A especialização de cada indivíduo na consecução
de algumas poucas atividades reduz os desperdícios de tempo, de energia
e de todos os demais recursos escassos aplicados à produção. É verdadeira
a afirmação de que a especialização leva ao aumento da produtividade
– portanto, à redução de desperdícios – e, por conseguinte, à elevação
do bem-estar coletivo. Ao se especializar, o indivíduo (e o país, como
veremos mais adiante) se torna mais eficiente na produção dos bens ou

8
Para simplificar, podemos assumir, como geralmente fazem os economistas, que todo
indivíduo se comporta na economia para aumentar sua renda. Se o fizermos, chegaremos à
conclusão de que cada um se especializará na produção de bens e/ou serviços que lhe
proporcionem a maior renda, o que dependerá dos ativos (propriedades materiais, habilidades
e capacidades) que possuir, de suas crenças a respeito de como o mundo funciona e das
instituições que regulam a vida social, econômica e política do país em que ele mora.

81
CARLOS P IO

serviços em que obtém o maior retorno, sejam eles sapatos, softwares


ou conserto de relógios. Esse aumento de eficiência ou produtividade
significa que o indivíduo produz mais unidades dos bens e serviços em
que se especializa do que seria capaz se tivesse que produzir tudo o que
precisa e deseja consumir. A especialização promove a maximização de
sua renda, tornando-o capaz de consumir uma maior quantidade de
tudo o que tem necessidade ou interesse – alimentos, vestuário, arrumação
da casa, educação para seus filhos, automóveis, computadores, etc.
A especialização é a estratégia mais vantajosa tanto para os
indivíduos e as coletividades que possuem os ativos mais valorizados
no mercado quanto para os que possuem os ativos mais comuns e
pouco valorizados. A lógica é essencialmente a mesma: a renda que
pode resultar do uso dos ativos será tanto maior quanto maior a
proporção desses ativos empregada (especializada) nas atividades que
geram o maior grau de retorno. Mas o que pode fazer para aumentar a
sua renda um indivíduo, uma empresa ou um país que possui os ativos
mais comuns e menos valorizados? Primeiro, especializar-se nas
atividades que geram o maior retorno presente. Segundo, investir uma
parte dos rendimentos que lhe são assegurados pela especialização de
forma a valorizar seus ativos no médio e no longo prazos. Isso só pode
ser feito por meio da aquisição de novos ativos: educação, treinamento
e capacitação, bens materiais, etc.9

9
Pensemos no caso de uma pessoa muito pobre e sem qualificação alguma. O que ela possui
é essencialmente a sua capacidade de trabalho e de aprendizado. Quando se compara a
qualquer outra pessoa, ela chega à conclusão que não há nenhuma atividade em que se
destaca. Pelo menos uma pessoa é melhor do que ela em todas as atividades que pode
desempenhar. O que deve fazer, matar-se por que não conseguirá sobreviver? Lógico que
não! Ela procurará um emprego que não exija qualificação e será remunerada abaixo de
todas as outras pessoas que desempenham a mesma função e são mais produtivas que ela.
Mas isso é melhor do que morrer de fome. Enquanto trabalha, deve investir parte de seu
tempo e de seus rendimentos (se for capaz de poupar alguma coisa) para adquirir novos
ativos – deve procurar adquirir conhecimento sobre como desempenhar melhor as funções
para as quais foi contratada, participar de cursos e treinamentos que estejam a seu alcance
para aprender novos ofícios, poupar dinheiro para adquirir bens materiais que possam ser
usados no futuro para melhorar sua renda. Em suma, deve se especializar e usar sua renda
para melhorar sua capacidade de oferta de bens e serviços mais valorizados pela sociedade.

82
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Mas a especialização só se viabilizará onde houver um sistema


de trocas minimamente desenvolvido, isto é, um mercado. A especiali-
zação promove o surgimento de um regime de interdependência
econômica pelo qual cada indivíduo (coletividade ou país) dependerá
dos demais para adquirir os bens e serviços que deixou de produzir em
virtude da concentração de seus ativos nas atividades que lhe traziam o
maior retorno. Por conta disso os economistas são unânimes em
reconhecer que as limitações ao comércio geram ineficiências alocativas
(desperdícios) muito graves inclusive para os países que dispõem de
oferta abundante de recursos materiais, como os Estados Unidos, o
Canadá, a Argentina, a Rússia e o Brasil, para citar apenas alguns.
O comércio viabiliza a interdependência econômica baseada na
especialização e na busca incessante por aumento de produtividade
sendo, por isso, um mecanismo fundamental para o desenvolvimento
econômico.
Os ganhos de produtividade decorrentes da especialização
viabilizam o aumento da produção (do total de bens e serviços que
um indivíduo ou uma coletividade dispõe para consumir), isto é, a
geração de excedentes de alguns bens e serviços, que serão usados para
comprar direta ou indiretamente tudo o que um indivíduo ou uma
coletividade precisam. Assim, a produção de excedentes torna possível,
necessário e eficiente o estabelecimento de um sistema de trocas que,
em si, é benéfico a todos os que dele desejem fazer parte. A seguir,
apresentaremos as idéias aqui desenvolvidas na forma de um exemplo
numérico, para torná-la mais convincente.
Vantagem absoluta e vantagem comparativa.10 Imaginemos dois
indivíduos, João e Pedro. Digamos que eles consomem unicamente
alimentos e tecidos e que se empregassem todos os seus ativos na
produção de tecidos e alimentos eles apresentariam os índices de
produtividade dispostos na tabela 1.

10 Elaborado tendo por base o verbete “Gains from trade” do Collins Dictionary of Economics,

p. 218-220 e o capítulo 3 de Mankiw, 1999.

83
CARLOS P IO

Tabela 3.1. Produção física de tecidos e alimentos por dois indivíduos,


usando todos os seus ativos ou fatores de produção, com e sem
especialização.
Produção com especialização Custo de oportunidade Produção sem especialização

Tecidos (m) Alimentos (kg) Tecidos (m) Alimentos (kg) Tecidos (m) Alimentos (kg)

João 200 200 1 1 100 100

Pedro 200 600 1 3 66,6 400



Fonte: elaboração do autor com base em Collins Dictionary of Economics (1999. p. 220) e Mankiw (1999, tabela 3.1).

Na inexistência de comércio eles terão que produzir tudo o


que desejam consumir. Mas isso não os impede de fazer cálculos. Eles
podem facilmente calcular sua produtividade a fim de avaliar se teriam
mais a ganhar se especializando na produção de uma das mercadorias e
comprando a outra de um produtor mais eficiente. O cálculo é
razoavelmente simples. Tendo por base a produtividade que obtém na
produção de cada uma das mercadorias João e Pedro sabem que usando
todos os seus ativos na produção de tecidos obteriam o equivalente a
200m cada um. A produtividade é a mesma para os dois. No entanto,
e por alguma razão que não nos interessa discutir, se optassem pela
especialização na produção de alimentos, João produziria 200kg
enquanto Pedro produziria 600kg. Portanto, Pedro seria três vezes mais
eficiente (ou produtivo) que João na produção de alimentos.
Na ausência de comércio, o custo de oportunidade de um
metro de tecido será igual a um quilo de alimentos, para João, e será
igual a três quilos de alimentos para Pedro. Isso significa que Pedro
precisa deixar de produzir três quilos de alimentos para produzir um
metro de tecido, enquanto João deve desistir de produzir apenas um
quilo de alimentos para cada metro de tecidos. É evidente que Pedro é
mais eficiente que João na produção de alimentos (vantagem absoluta)
e que há uma equivalência entre ambos em relação à produção de
tecidos. Na falta de comércio, ambos terão que produzir tecidos e
alimentos, na proporção em que desejam consumir. Assim, como
demonstrado na tabela 1, João produzirá 100m de tecido e 100kg de
alimentos com seu total de ativos enquanto Pedro produzirá 400kg de

84
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

alimentos e 66,6m de tecidos. Se, como em nosso exemplo, um dos


indivíduos (Pedro) é mais eficiente na produção de alimentos em relação
ao outro (João) e ambos são igualmente eficientes na produção de
tecidos, é possível esperar vantagens do comércio?
O pensamento econômico mostra que é a existência de
vantagens comparativas que importa para a permanência de vantagens
mútuas com o comércio, e não a vantagem absoluta. E é justamente
por conta da diferença de eficiência (produtividade) entre João e Pedro
na produção de alimentos que ambos podem tirar vantagens da
especialização e do comércio. Senão, vejamos:
Pedro tem uma clara vantagem comparativa na produção de
alimentos, já que ele é três vezes mais eficiente que João. Nós também
podemos dizer que Pedro é relativamente mais eficiente na produção
de alimentos porque enquanto para ele o custo de oportunidade de
produzir um quilo a mais de alimentos é equivalente a 0,33m de tecido,
para João esse custo é de 1m de tecido. Essa diferença de produtividade
torna mais vantajoso para João se especializar na produção de tecidos
(sua vantagem comparativa), pois pode produzir essa mercadoria com
menor ineficiência relativa. Em outras palavras, para João o custo de
oportunidade de produzir o equivalente a 1m adicional de tecido é
igual a apenas 1kg de alimentos, ao passo que para Pedro é de 3kg.
Assim, em termos dos custos reais dos fatores de produção, João
pode produzir 1m de tecido por um custo mais baixo que Pedro
enquanto Pedro pode produzir 1kg de alimentos por um custo mais
baixo que João.
Na prática, temos que João é capaz de produzir 1m de tecido
por um custo igual ao de 1kg de alimentos e Pedro estaria disposto a
pagar-lhe mais do que isso já que precisa deixar de produzir três quilos
de alimentos para produzir 1m de tecido. Por outro lado, Pedro
consegue produzir 1kg de alimentos por um custo que equivale ao de
0,33m de tecido e João estaria disposto a pagar-lhe mais do que isso já
que para ele 1kg de alimentos não sai por menos de 1m de tecido.
Haverá ganhos com a especialização e com o comércio entre João e
Pedro porque (I) João lucrará vendendo a Pedro 1m de tecido por um
preço inferior ao preço de 3kg de alimentos, e (II) Pedro lucrará ao

85
CARLOS P IO

vender a João 1kg de alimentos por um preço inferior ao de 1m de


tecido.

Tabela 3.2. Ganhos de comércio: possibilidades de produção e consumo


com e sem comércio
Pedro João
Produção com especialização 600kg alimentos 200m de tecido
400kg de alimentos 200kg de alimentos
Consumo com comércio
100m de tecido 100m de tecido
400kg de alimentos 100kg de alimentos
Consumo sem comércio
66 2/3m de tecido 100m de tecido
Fonte: Collins Dictionary of Economics.
Obs: custos de oportunidade de 1m de tecido/1kg de alimentos para João e de 1m de tecido/
3kg de alimentos para Pedro, e um preço relativo de 1m de tecido/2kg de alimentos.

Como exposto nas tabelas 1 e 2, após o estabelecimento do


comércio a especialização fará com que João produza 200m de tecido
e Pedro 600kg de alimentos. Se considerarmos, para efeito de
demonstração, que o preço de 1m de tecido equivaleria ao de
aproximadamente 2kg de alimentos (preço vantajoso para ambos),
teremos que João poderá trocar metade de sua produção de tecido
(100m) por 200kg de alimentos, obtendo assim duas vezes mais
alimentos do que teria disponível sem comércio. Do mesmo modo,
Pedro teria capacidade de consumir aproximadamente 34m de tecido
a mais se se especializasse na produção de alimentos quando comparado
com o que teria disponível sem o comércio. Sem comércio, João teria
que transformar os 100m de tecido que produziu a mais em razão da
especialização em 100kg de alimentos, enquanto Pedro teria que usar
seu excedente de 200kg de alimentos gerados pela especialização para
produzir 66,6m de tecidos que ele precisa para sobreviver. Nos dois
casos, a especialização e o comércio são muito vantajosos pois permitem
aos dois indivíduos consumir mais despendendo a mesma quantidade
de recursos/ativos.
O que foi abordado até aqui sobre divisão social do trabalho,
especialização e ganhos de comércio tem como pressuposto que os
preços relativos dos produtos são determinados no mercado, ou seja,

86
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

unicamente em razão do seu grau de oferta e demanda em relação aos


dos demais produtos. A seguir, discutiremos a importância do sistema
de preços para o funcionamento de uma economia de mercado.

Sistema de preços

Uma economia de mercado é baseada no livre funcionamento


do sistema de preços, o que significa que as decisões sobre o quê
produzir, como produzir, quanto produzir e como distribuir a produção
(e, por conseguinte, a renda) são determinadas pela interação entre
compradores e vendedores nos mercados de produtos e nos mercados
de fatores de produção (Collins Dictionary of Economics, 1993,
p. 423).
No mercado de produtos, o preço relativo de uma mercadoria
qualquer resultará dos seus níveis de oferta e de demanda em relação
aos dos demais bens transacionados e funcionará como um indicador,
em tempo real, do equilíbrio entre as quantidades demandadas pela
sociedade e ofertadas pelas firmas e/ou pelos indivíduos. Por conta
disso, o preço relativo de um ativo é o parâmetro fundamental para a
tomada de decisões privadas a respeito de como cada um deve alocar
seus recursos escassos, com vistas a obter o melhor retorno para satisfazer
suas necessidades e vontades (preferências).
Imaginemos uma situação em que, por uma razão qualquer
que não nos interessa discutir, a demanda por um produto qualquer,
digamos, arroz, aumente substancial e repentinamente num
determinado país. Como os produtores de arroz não tinham como
prever o súbito aumento da procura, produziram e trouxeram ao
mercado uma quantidade do produto inferior àquela que a sociedade
agora se dispõe a consumir. Por conta desse desequilibro entre oferta e
demanda, o preço do arroz se eleva para racionar a compra de arroz
escasso entre os consumidores. O aumento do preço relativo do arroz
estimula os produtores a elevar a produção – adquirindo mais máquinas
e equipamento, aumentando a área plantada e contratando mais
trabalhadores. Dependendo da situação, pode mesmo incentivar
produtores de outros setores a produzir arroz. O aumento da oferta de

87
CARLOS P IO

arroz, na próxima safra tenderá a ser maior do que na safra atual,


promovendo o equilíbrio entre demanda e oferta num nível de preços
inferior. O oposto ocorrerá com um outro produto, digamos, café,
cujo nível de demanda caia muito abaixo do nível de oferta: seu preço
relativo tenderá a cair até o ponto em que toda a produção puder ser
vendida. A queda de preço do café tirará do mercado os produtores
menos eficientes e desestimulará sua oferta pelos mais eficientes, os
quais buscarão alternativas mais compensadoras para o investimento
de seus recursos escassos. O nível de oferta de café tenderá a ser ajustado
ao da demanda, levando, ao longo do tempo, a um retorno dos preços
relativos para um nível próximo do anteriormente verificado.
Mudanças nos mercados de produto terão efeitos no mercado
de fatores de produção. Para aumentar a produção de arroz, os produtores
demandarão no mercado de fatores mais terra, trabalho e capital. Essa
transferência de fatores de produção só se obterá se os produtores
estiverem dispostos a pagar aos proprietários dos fatores mais do que
eles receberiam em suas aplicações alternativas. O crescimento da
demanda por arroz resultará no aumento da demanda por fatores de
produção aplicados à produção de arroz e esse excesso de demanda por
fatores necessários à produção de arroz resultará em maior retorno para
os fatores empregados dessa forma. O oposto ocorrerá no mercado de
fatores de produção de bens cuja demanda seja declinante. Retomando
o exemplo usado, a saída das firmas menos eficientes da produção de
café, provocada pelas quedas da demanda e do preço relativo deste
produto, promove o desemprego de uma parte dos fatores
anteriormente aplicados à sua produção e também a diminuição da
taxa de retorno dos fatores que se mantiverem a ela aplicados. Essas
forças servem para moldar a distribuição de renda entre aqueles que
trabalham na produção de arroz e café (Collins Dictionary of
Economics, 1993, p. 424).
Mudanças autônomas ocorridas no mercado de fatores também
podem afetar, via sistema de preços, o mercado de produtos, tanto em
termos dos preços dos bens quanto do nível de demanda.
A determinação do valor e do preço das mercadorias. A
compreensão dos economistas sobre o funcionamento do mercado

88
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

evoluiu muito desde o surgimento do trabalho de Adam Smith,


A Riqueza das Nações, que marca o surgimento da Economia moderna,
na segunda metade do século XVIII. Um dos campos em que é mais
flagrante essa evolução é justamente aquele que se preocupa em entender
os fatores que determinam tanto o valor de um bem (até que ponto o
valor é determinado intrinsecamente ou externamente) quanto a decisão
do produtor a respeito da quantidade que estará disposto a ofertá-lo.
Adam Smith e David Ricardo, os principais economistas da
escola liberal clássica, propuseram uma teoria de valor que ficou
conhecida como teoria do valor trabalho. De acordo com ela, o valor
de um bem seria determinado pela quantidade de trabalho necessária
para produzi-lo. Evidentemente, eles percebiam que o custo do trabalho
variava de acordo com a qualificação do trabalhador – uma hora de
trabalho que pode ser desempenhado por um trabalhador com baixa
qualificação custa menos do que uma hora de trabalho que exige maior
qualificação técnica do trabalhador. Da mesma forma, eles notavam
que a quantidade de trabalho necessária para produzir um mesmo
produto variava de acordo com a produtividade do trabalhador, sendo
os mais hábeis capazes de realizar a tarefa em menos tempo. Para eles,
no entanto, o custo do trabalho seria incorporado levando em conta
essas especificidades.
Smith e Ricardo também admitiam que outros custos, como
o aluguel e o lucro do empresário, precisariam ser levados em conta.
Entretanto, consideravam que o valor relativo dos bens seria
determinado pelo custo do trabalho necessário à sua produção. A teoria
do valor trabalho estabelecia que os preços relativos dos diversos
produtos e serviços ofertados no mercado se equilibrariam valendo-se
do custo do trabalho envolvido em sua produção. Se para produzir
uma cadeira seria necessário usar cinco horas de trabalho ao custo unitário
de $ 10.00 e para produzir uma saca de trigo seria necessário investir
dez horas de trabalho ao custo unitário de $ 5.00, o preço de uma
cadeira equivaleria ao de uma saca de trigo, isto é, $ 50.00.
Em razão de dificuldades analíticas, a teoria do valor trabalho
foi substituída pela teoria do preço de produção, a qual “vincula o preço
dos produtos à especificidade técnica de sua estrutura de produção”

89
CARLOS P IO

(Caporaso & Levine, 1991, p. 47). Assim, de acordo com essa teoria,
o preço de cada produto seria determinado pelo número (e pelo custo)
dos fatores de produção usados como insumos em sua produção e
precisaria ser compatível com os preços de todas as outras mercadorias
para cuja produção servir como insumo:
A estrutura de produção relaciona, quantitativamente, os
insumos (inputs) ao produto (output). As mercadorias aparecem
como produtos de seus próprios processos de produção e como
insumos no processo produtivo de outras mercadorias. Para que
o sistema se reproduza (isto é, para que ele seja viável economi-
camente), o conjunto de produtos deve ter forma apropriada e
magnitude suficiente para prover os insumos necessários à sua
própria produção.
Quando um produtor individual se especializa na
produção de um único componente do produto social, o valor
de mercado de seu produto (output) determinará a sua habilidade
ou inabilidade para adquirir os insumos necessários, tendo em
vista seus preços de mercado. Se o produto que ele produz serve
de insumo à produção de outros bens, o sistema de interdepen-
dência na produção precisará estabelecer limites aos preços
relativos. Cada preço deve ser consistente em relação a duas
condições: (I) precisa ser adequado para cobrir os custos de
produção; e (II) precisa ser consistente com os preços dos bens
que o empregam como um insumo. ... (O ‘preço de produção’ é
aquele que) permite à mercadoria funcionar tanto como insumo
quanto como produto (output) (Caporaso & Levine, 1991, p. 48).

Levando-se em conta que nenhum produtor se disporia a


continuar produzindo uma mercadoria cujo preço de venda fosse
inferior ao custo de produção, é possível sustentar que o ponto mais
importante dessa teoria foi perceber que o preço de qualquer bem é
influenciado pela interdependência do sistema produtivo, ou seja, pelo
fato de que uma mercadoria é tanto um insumo quanto um produto.
Para a teoria do valor trabalho e do preço de produção os preços
relativos seriam determinados pela oferta. No final do século XIX, um
grupo de economistas liberais liderados por Alfred Marshall, professor
da Universidade de Cambridge, Inglaterra revolucionou o pensamento

90
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

econômico ao introduzir a idéia de que o comportamento racional do


indivíduo se caracteriza pelo cálculo marginal, isto é, as escolhas dos
agentes econômicos são mais eficientes quando realizadas por meio de
uma perspectiva incremental. Isso quer dizer que todo agente econômico
avalia as alternativas à sua disposição desprezando o passado e olhando
apenas para a frente, procurando comparar os custos e os benefícios de
produzir ou consumir uma unidade adicional da mercadoria em
questão. Na hora de decidir quantas unidades de uma mercadoria
qualquer (maçãs, automóveis, sacos de farinha, cremes de limpeza)
deve produzir (consumir), o número de unidades já produzidas
(consumidas) não é importante para o produtor (consumidor). O
importante para sua decisão de produzir (consumir) é saber se os
benefícios gerados pela produção (consumo) de uma unidade adicional
do bem superam os custos de produzir (consumir) essa unidade
adicional.
Segundo o pensamento neoclássico, um indivíduo racional
continuará produzindo (consumindo) uma mercadoria até o ponto
em que os benefícios marginais sejam iguais aos custos marginais. Um
outro ponto importante desse raciocínio envolve o que os neoclássicos
chamaram de princípio da utilidade marginal decrescente (diminishing
marginal utility). De acordo com este princípio, quanto maior a
quantidade de um produto consumida por um indivíduo, menor será
a satisfação (utilidade) extra que ele retirará do consumo de uma unidade
adicional, até o ponto em que seu desejo será saciado. Na prática, todos
nós sabemos o que isso significa. Imagine-se com um desejo muito
intenso para comer chocolate. O prazer, a satisfação ou a utilidade
resultante do consumo da primeira barra de chocolate é muito maior
do que o obtido ao consumir a segunda barra, e o prazer que se obtém
ao consumir a segunda é maior do que o obtido após o consumo da
terceira e assim por diante, até o ponto em que não podemos mais
nem olhar para chocolate por um bom tempo. Nós pararemos de
consumir no momento em que uma mordida a mais não nos trará
qualquer satisfação.
Quando foi aplicado ao estudo da formação dos preços
relativos no mercado, o raciocínio marginalista promoveu a superação

91
CARLOS P IO

da teoria de valor e preços baseada apenas na oferta (valor do trabalho


e preço de produção) por outra que combina os impactos da oferta e
da demanda. Do lado da demanda, Marshall e os neoclássicos
chamaram atenção para o fato de que a quantidade demandada de um
produto tende a aumentar quando seu preço diminui e a diminuir
quando seu preço aumenta. Isso a despeito de reconhecerem que não é
apenas o preço que determina a demanda. Para eles, na hora de gastar
seu dinheiro o consumidor compara o benefício marginal que lhe será
proporcionado pelos diferentes produtos disponíveis no mercado e
escolhe aquele que apresenta o melhor benefício marginal. Do lado da
oferta, a teoria neoclássica afirma que os custos de produção tendem a
aumentar com o aumento da produção. Assim, o produtor racional
condicionará o aumento da oferta ao aumento do benefício marginal,
ou seja, do preço. Ele compara o custo marginal de produzir uma
unidade adicional do bem com o benefício marginal e aumenta a
produção até o ponto em que o benefício marginal (aquilo que ele
ganha ao produzir uma unidade a mais do produto) for igual ao custo
marginal (o custo de produzir essa unidade adicional) (Buchholz, 2000,
p. 192-3). Em outras palavras, ele não aumentará a produção se esse
aumento não lhe render um maior lucro.
Assim, de acordo com a chamada teoria da produtividade
marginal o preço relativo de cada produto será determinado pela variação
da oferta e da demanda, tendo em vista as escolhas feitas por
consumidores e produtores. Esta é a posição praticamente consensual
entre os economistas da atualidade a respeito do funcionamento do
sistema de preços.

Falhas de mercado: direito de propriedade, igualdades de


oportunidade, externalidades e defesa da concorrência

Ao contrário do que pensaram (e ainda pensam) muitos dos


seus defensores mais fervorosos, os mercados também falham. Admitir
a possibilidade de ocorrência de tais falhas não reduz a legitimidade
deste mecanismo social tão poderoso no que diz respeito à alocação
eficiente dos recursos escassos à disposição da sociedade. Afinal, a

92
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

principal alternativa ao mercado continua sendo o planejamento


humano, realizado e implementado pelo Estado, o qual também é
falho, como veremos mais adiante neste livro. Exploraremos nesta seção
as quatro falhas de mercado mais importantes: a garantia dos direitos
de propriedade, a garantia de igualdades de oportunidade para todos, a
existência de externalidades e a garantia da concorrência.
Os mercados falham quando não logram promover a alocação
eficiente dos recursos (Mankiw, 1999, p. 10). Não há dúvida de que a
maior dessas falhas é justamente a incapacidade do mercado para garantir
os direitos de propriedade de cada indivíduo sobre seus ativos. Como
se trata de um mecanismo descentralizado e invisível, cuja operação
resulta de decisões fragmentadas tomadas pelos agentes econômicos,
os quais se limitam apenas a escolher o que fazer com seus respectivos
ativos diante dos sinais colhidos por meio do sistema de preços, o
mercado não determina sequer os termos em que se estabelecerão os
direitos de propriedade.
Tais direitos encontram-se inseridos em valores e instituições
sociais e políticas que variam no tempo e no espaço. A noção de
propriedade – o que pode ser apropriado e por quem – deriva das
crenças, das normas sociais e das ideologias que prevalecem num dado
país, as quais se materializam em suas instituições políticas. São as
instituições políticas que regulam o funcionamento da economia,
estabelecendo os direitos de cada indivíduo e como devem ser
solucionados os conflitos econômicos – que, não raro, envolvem
definições a respeito de quem é o proprietário de um determinado
ativo – que eventualmente surjam entre eles.
Na história é possível encontrar sociedades cujas instituições
políticas garantiam a determinados cidadãos o direito de se apropriarem
de todos os ativos, incluindo a vida de outros indivíduos, por definição,
iguais a si mesmos. São exemplos os regimes escravocratas que existiram
nos Estados Unidos e no Brasil entre os séculos XVII e XIX. Noutras
sociedades, os direitos de propriedade reconhecidos pelas instituições
políticas eram extremamente limitados, como foi o caso da China
comunista de Mão-Tsé-Tung, por exemplo, ou da União Soviética de
1917 até o final dos anos 80. Há ainda sociedades que têm uma longa

93
CARLOS P IO

tradição de universalização das garantias de direito de propriedade, como


é o caso da Inglaterra.
Sendo o mercado um mecanismo social espontâneo – isto é,
que não é criado por meio de planos ou regulações, mas simplesmente
deriva da propensão humana à troca – ele aparece, mesmo que de forma
precária, em qualquer sociedade. Seu funcionamento efetivo, no
entanto, dependerá da forma como as interações econômicas forem
reguladas pelas instituições políticas e afetadas pelas normas sociais.
Em outras palavras, transações econômicas voluntárias sempre existirão,
independentemente do que rezam as instituições políticas e sociais.
No entanto, os objetos dessas transações, as mercadorias efetivamente
trocadas, irão variar de acordo com o que pregam as instituições efetivas.
Assim, cabe à sociedade – por meio do Estado – definir o que
pode ser apropriado e por quem, assim como garantir a efetividade
desses direitos – uma vez mais por meio do Estado (legislação, polícia,
justiça, sistema educacional, etc.). Como não se trata de uma organização
com propósitos definidos nem estrutura burocrática, o mercado não
dispõe dos meios necessários (nem da legitimidade) para definir e garantir
os direitos de propriedade.
Um segundo tipo de falha de mercado é a incapacidade de o
mercado promover a igualdade de oportunidades entre todos os
cidadãos, ou seja, assegurar que todos terão as mesmas chances de
crescimento pessoal e econômico. Diga-se, de início, que ninguém
mais imagina ser possível ou desejável atingir a perfeição neste quesito,
tendo em vista a percepção de que a plena e eficaz realização da igualdade
de oportunidades dependeria da eliminação, pelo Estado, de toda e
qualquer influência da família, da religião e de elementos do que
poderíamos chamar de uma subcultura (padrões de comportamento
definidos nos planos regional, étnico, racial, entre outros) sobre o
desenvolvimento dos indivíduos. Além de ser uma tarefa hercúlea,
sufocaria os princípios que fazem da ordem de mercado algo tão
fundamental ao desenvolvimento econômico: a diferença entre os
indivíduos.
Assim, o princípio da igualdade de oportunidades deve ser visto
muito mais como um atenuante para as diferenças entre os indivíduos

94
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

que limitem suas capacidades para tirar proveito do ambiente econômico


do que como um ideal de homogeneização social. Em termos gerais,
pode-se assumir que o conjunto de ativos que um indivíduo possui
são fortemente influenciados pelos ambientes familiar, geográfico e
cultural em que ele nasce e se desenvolve como indivíduo. Por conta
disso, os elementos fundamentais dos ativos que definirão as
oportunidades que serão ou não abertas a um indivíduo ao longo de
sua vida são “herdados”: propriedades materiais, constituição física,
instrução, relações pessoais, valores, crenças a respeito do mundo, para
citar apenas as mais importantes.
E é justamente para minimizar (mas não eliminar, afinal, meu
filho é meu investimento!) a importância dessas variáveis que surge,
entre os próprios economistas liberais clássicos, a noção de que a
sociedade – quer por meio do Estado, quer por meio de instituições
de assistência como as paróquias, as ligas femininas, as fundações de
amparo – deve agir para proporcionar melhores oportunidades aos
indivíduos que nascem e crescem em ambientes econômicos, sociais e
culturais menos favorecidos. Apesar de não dispor de instrumentos
para lidar com essa questão, o mercado depende de seu efetivo
equacionamento para ser reconhecido como mecanismo legítimo para
determinar a alocação de recursos escassos numa sociedade complexa.
A terceira falha de mercado resulta daquilo que os economistas
chamam de “externalidades”. As externalidades são os efeitos de uma
transação sobre terceiros, os quais podem ser tanto negativos quanto
positivos. Externalidades negativas são os impactos que pioram a
situação de alguém que não participou como vendedor ou comprador
de uma transação econômica específica. A poluição é o melhor exemplo
de uma externalidade negativa. A poluição afeta indivíduos que não
são produtores, vendedores ou compradores da mercadoria cuja
produção gera a poluição, independentemente de afetar ou não os
produtores e os compradores da mercadoria. Pensemos numa fábrica
de detergentes que polui um rio com os detritos industriais. A poluição
do rio promoverá uma gradativa redução das capacidades dos
pescadores, por exemplo, que dependem da pesca para sobreviver
usando os ativos que dispõem – barcos, redes, força física,

95
CARLOS P IO

conhecimentos e destreza. A única solução para esse problema é a


eliminação do efeito negativo da produção de detergentes sobre os
pescadores, o que depende da disposição da empresa para arcar com os
custos necessários à eliminação das externalidades negativas que gera.
Como obrigar as empresas nessa mesma situação a “internalizar” tais
custos – isto é, a incluí-los como custos de produção, que obviamente
compromete sua capacidade de ofertar o bem ao preço com poluição?
A solução definitiva de problemas dessa natureza não tem como
ser provida pelo mercado que, como visto, não dispõe dos instrumentos
de fiscalização, controle e punição necessários para impedir a ocorrência
de externalidades negativas. A sociedade, uma vez mais, é que
determinará se e como tais efeitos serão coibidos. Pode fazer isso por
meio do Estado (legislação, criação de agências efetivas para fiscalização
e controle, justiça e polícia) ou lançando mão de iniciativas próprias,
como a concessão de “certificados” que distinguem as empresas que
geram externalidades negativas das que não o fazem, tornando viável o
compartilhamento dos custos com os consumidores por meio da
cobrança de um preço mais alto por seus produtos.
Já as externalidades positivas representam um problema
distinto. Quando a realização de uma determinada transação econômica
gera efeitos positivos para terceiros, os agentes que arcam com seus
custos tendem a evitá-la. Quando não for possível ou rentável evitá-la,
sua tendência será prover “subotimamente” os efeitos positivos.
Pensemos, por exemplo, nos investimentos em treinamento de pessoal
necessários à produção de bens e serviços sofisticados. O bom senso
diz que quanto melhor o trabalhador, mais eficiente a produção e mais
elevada a qualidade da mercadoria. O empresário terá vantagens
evidentes se se dispuser a gastar parte de seus recursos para capacitar o
trabalhador para desempenhar melhor seu trabalho. No entanto, como
a capacitação é incorporada aos ativos do trabalhador há sempre o risco
de que, concluído o treinamento, ele opte por negociar um contrato
mais vantajoso com uma empresa concorrente, que investe menos em
treinamento e, por conta disso, tem mais capacidade de pagar melhores
salários para trabalhadores treinados. Diante desse risco o empresário
vê-se tentado a não ofertar treinamento ou a fazê-lo aquém do que

96
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

seria desejável para a sociedade. A questão, aqui, é como criar incentivos


à oferta social de externalidades positivas na quantidade necessária para
elevar ao máximo o potencial da sociedade.
A solução para esse problema requer intervenção externa ao
mercado pela mesma razão que explica a impossibilidade de as forças
de mercado corrigirem o problema: faltam organização, estrutura e
instrumentos de ação ao mercado. A sociedade é que deve prover
estímulos à produção de externalidades positivas. O governo está numa
posição especialmente privilegiada para reduzir (via subsíduos) ou
eliminar (via oferta direta) os custos de provisão dessas atividades pelos
agentes econômicos, mas organizações não-governamentais também
podem ser formadas para viabilizar a oferta.
Por fim, a quarta falha de mercado que consideramos
importante discutir é a que garante a própria condição de concorrência.
Como vimos, neste capítulo, a concorrência é o mecanismo social que
torna o comportamento maximizador de utilidade compatível com o
interesse público. Noutras palavras, a concorrência é essencial para que
cada indivíduo ofereça à sociedade as mercadorias necessárias e desejadas
pelo preço mais baixo possível. Sem ela, o princípio da maximização
se transforma em poder de mercado, ou seja, em capacidade para cobrar
do consumidor mais do que este teria que pagar caso houvesse
concorrentes disputando o mercado.
Apesar de ser parte central da definição de uma economia de
mercado, a concorrência não é criada ou assegurada pelas próprias forças
de mercado. Na verdade, as forças de mercado operam de tal modo
sobre os agentes econômicos, que cada um deles sabe que teria muito
a ganhar, especialmente no curto prazo, se fosse o único produtor de
uma mercadoria altamente demandada pela sociedade. Tomando-se
por base a percepção de que a concorrência é contrária a seus interesses
de curto prazo, ele age com o propósito de eliminá-la, quer investindo
para promover inovações tecnológicas que lhe permitam dominar
competitivamente o mercado, quer por meio de comportamento
predatório como o dumping, quer ainda por meio da pressão sobre o
governo a fim de que este crie barreiras à entrada de novos produtores
no mercado.

97
CARLOS P IO

Uma vez mais, a sociedade é que precisa se organizar para


defender a concorrência. Neste caso, é essencialmente sobre o Estado
(legislação, órgãos de fiscalização e de defesa da concorrência, justiça)
que recai a tarefa de promover a concorrência, impedir a formação de
cartéis e regular os monopólios naturais para que seja realizado o
interesse público.

Conclusão

Neste capítulo, partimos da definição de mercado como um


conjunto de relações voluntárias e mutuamente benéficas envolvendo
compra e venda de direitos de propriedade entre agentes econômicos e
apresentamos os principais elementos que fazem do mercado um
poderoso mecanismo social capaz de promover uma alocação
razoavelmente eficiente dos recursos escassos da sociedade. Por fim,
chamamos a atenção para as situações em que o mercado falha,
requerendo ação direta da sociedade com vistas a manter em
funcionamento o sistema de trocas.
Desse modo a primeira conclusão que pode ser tirada deste
capítulo é que não existe mercado sem Estado. O Estado é essencial
para que sejam garantidos os direitos de propriedade, internalizados
aos custos e às receitas das empresas os impactos positivos e negativos
sobre terceiros, criada e mantida a concorrência e, finalmente, para que
sejam criadas formas de reduzir as desigualdades na posse dos ativos
que inviabilizem ou tornem difícil a qualquer indivíduo explorar seu
potencial de satisfação.
A segunda conclusão é que o mercado é um mecanismo
essencialmente instável. O comportamento dos agentes econômicos é
guiado por expectativas a respeito de um futuro incerto, num ambiente
marcado pelo risco.
No entanto, e esta é a terceira conclusão, por ser um mecanismo
que ninguém controla, é o modo mais flexível de organizar as interações
econômicas que se processam na sociedade. Cada indivíduo,
obedecendo regras conhecidas, pode usar todos os seus ativos para elevar
ao máximo sua utilidade, da forma que escolher, desde que assim

98
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

procedendo não reduza as liberdades dos demais para fazerem o mesmo.


Tal flexibilidade o torna adequado para “estruturar” as relações
econômicas em sociedades em constante processo de transformação,
ao mesmo tempo em que serve de estímulo às ações que promovem a
alocação eficiente dos ativos de cada indivíduo e da coletividade.
No próximo capítulo, extrapolaremos a análise feita aqui para
incorporar a dimensão internacional do mercado.

99
CARLOS P IO

100
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

4. Economia internacional e desenvolvimento


econômico

No capítulo precedente discutimos os aspectos mais importantes


do sistema de mercado: direitos de propriedade, caráter voluntário das
trocas, concorrência, incertezas, risco, divisão social do trabalho,
especialização, ganhos de comércio, sistema de preços e falhas de
mercado. Propositadamente, deixamos de enfatizar a dimensão
internacional que permeia cada uma dessas questões, como se verá
adiante.
O objetivo deste capítulo é, portanto, apresentar algumas das
principais questões da economia política internacional: a teoria de
comércio internacional e os processos de abertura econômica, o
equilíbrio do Balanço de Pagamentos, os regimes e as políticas cambiais,
o risco cambial, o papel da economia internacional nas políticas de
desenvolvimento econômico.

Teoria do comércio internacional e desenvolvimento

Por que os países transacionam entre si? Porque podem


aumentar sua capacidade de consumo e bem-estar ao se especializarem
na produção de mercadorias nos setores em que dispõem de vantagens
comparativas. Essa resposta nos leva a fazer pelo menos mais três
perguntas, as quais procuraremos responder ao longo desta seção: o
que ocorre se um país não dispuser de vantagens comparativas? Como
determinar quais são os setores em que um país tem vantagens
comparativas? O que acontece se um país dispuser de vantagens
comparativas apenas na produção de mercadorias que têm baixos preços
no mercado internacional?
Os países transacionam pelas mesmas razões que levam os
indivíduos a se especializarem em algumas atividades – aquelas em que
imaginam obter a maior remuneração possível – e a comprar tudo que
precisam dos outros indivíduos. Quando se especializam, os indivíduos

101
CARLOS P IO

e os países procuram alocar seus recursos escassos de modo eficiente


com vistas a aumentar o seu padrão de consumo e bem-estar. No plano
internacional, a interdependência promove a eficiência alocativa,
sinônimo de produtividade, por duas vias: concorrência e economias
de escala. A esse processo de especialização da produção de mercadorias
dá-se o nome de divisão internacional do trabalho.
A liberalização comercial – isto é, a redução dos obstáculos
artificiais que inibem importações (tarifas e barreiras não-tarifárias) –
tende a ampliar o número de produtores de um mesmo produto e a
provocar o aumento da concorrência em praticamente todos os setores
econômicos. A concorrência, por sua vez, eleva os riscos da atividade
econômica e, por conta disso, estimula cada indivíduo e cada empresa
a buscar o modo mais eficiente de alocar seus recursos escassos. Assim,
a concorrência internacional é um estímulo natural à concentração dos
fatores de produção – em outras palavras, dos indivíduos, das empresas
e de seus ativos materiais e imateriais – nos setores em que o país
dispõe de vantagens comparativas. Isso porque a relação de qualidade e
preço dos bens produzidos no país (que determina se a oferta é ou não
eficiente) tenderá a ser competitivo em relação ao dos concorrentes
estrangeiros nos setores em que o país dispõe de vantagens comparativas
e não-competitivo nos setores em que o país não dispõe de vantagens
comparativas. Por isso, se obrigados a concorrer com os estrangeiros,
os fatores de produção – terra, trabalho, capital, criatividade, energia,
etc. – tenderão a se concentrar nos setores mais competitivos da economia.
A ampliação do comércio também funciona como estímulo
natural ao aumento das exportações. Assumindo que a ampliação do
comércio também propicia aos outros países a especialização nos setores
em que são mais eficientes e que as dotações de fatores de produção (o
conjunto de ativos ou fatores de produção disponíveis) são diferentes
em cada país, o que os leva a se especializarem em setores diferentes, é
correto supor que cada país encontrará um conjunto de mercadorias
em que é capaz de se especializar e, com isso, exportar para o mercado
internacional. (Isso não quer absolutamente dizer que ele não encontrará
concorrentes.)

102
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

O segundo impacto potencial da ampliação do comércio sobre


a eficiência da economia (que também estimula exportações) se dá por
meio da oportunidade que se abre às empresas do país de tirarem
proveito de economias de escala proporcionadas pela ampliação do
mercado consumidor. Economias de escala são reduções de longo prazo
nos custos (médios ou por unidade) que ocorrem quando aumenta a
escala de produção de uma firma.1 Se antes da abertura ao comércio o
mercado consumidor potencial era o mercado doméstico, após a
abertura, e a especialização que dela decorre, as empresas visam o
mercado mundial. O crescimento do mercado consumidor potencial
abre a oportunidade de que as empresas do país explorem economias
de escala, tornando-se mais eficientes.
Mas o que ocorre se um país não dispuser de vantagens
comparativas? Discutimos uma questão semelhante quando
apresentamos, no capítulo 3, o conceito de vantagem comparativa no
plano de cada indivíduo. Mas, tendo em conta a dificuldade que o
conceito apresenta na discussão da economia internacional, importa-
nos reforçar sua compreensão. Uma vez mais utilizaremos um exemplo
para ilustrar o fato de que todo país, assim como todo indivíduo,
dispõe de vantagens comparativas mesmo quando apresenta
desvantagens absolutas – ou seja, que mesmo se for menos eficiente e
produtivo que todos os demais ainda assim fará sentido para ele
especializar-se na produção de determinadas mercadorias e adquirir via
comércio todas as demais.2
Imaginemos dois países, “A” e “B”. Digamos que eles
consomem unicamente alimentos e tecidos e que se empregam todos
os seus ativos na produção de tecidos e alimentos eles apresentariam os
índices de produtividade dispostos na tabela 4.1.

1
Por conseguinte, quanto mais unidades do produto uma firma produz, menor o custo
médio de produção ou do custo de cada unidade produzida. Isso ocorre porque grande
parte dos custos de produção são fixos – máquinas, equipamentos, aluguel, salário – e não
se alteram substancialmente com o aumento gradativo da escala de produção.
2
Elaborado tendo por base o verbete “Gains from trade” do Collins Dictionary of Economics,
p. 218-220.

103
CARLOS P IO

Tabela 4.1. Produção física de tecidos e alimentos por dois países, usando
todos os seus ativos ou fatores de produção, com e sem especialização.
Produção com especialização Custo de oportunidade Produção sem especialização

Tecidos (m) Alimentos (kg) Tecidos (m) Alimentos (kg) Tecidos (m) Alimentos (kg)

País “A” 200 200 1 1 100 100


País “B” 300 600 1 2 150 300
Fonte: elaboração do autor com base em Collins Dictionary of Economics (1990. p. 220) e Mankiw (1999, tabela 3.1).

Na ausência de comércio eles terão que produzir tudo o que


desejam consumir. Mas isso não os impede de fazer cálculos. Eles podem
facilmente calcular sua produtividade a fim de avaliar se teriam mais a
ganhar se especializando na produção de uma das mercadorias e
comprando a outra de um produtor mais eficiente. O cálculo é
razoavelmente simples. Tendo por base a produtividade que obtém na
produção de cada uma das mercadorias, o país “A” sabe que usando
todos os seus ativos na produção de tecidos seria capaz de produzir a
200m e o país “B” sabe que se fizer o mesmo produzirá 300m. No
entanto, e por alguma razão que não nos interessa discutir, se optassem
pela especialização na produção de alimentos, o país “A” produziria
200kg enquanto o país “B” produziria 600kg. Portanto, o país “B”
seria três vezes mais eficiente (ou produtivo) que o país “A” na produção
de alimentos e uma vez e meia mais produtivo que “A” na produção
de tecidos. Isso configura uma vantagem absoluta para o país “B” e
uma desvantagem absoluta para o país “A”.
Na ausência de comércio, o custo de oportunidade de 1m de
tecido será igual a 1kg de alimentos, para o país “A”, e será igual a 2kg
de alimentos para o país “B”. Isso significa que o país “B” precisa deixar
de produzir 2kg de alimentos para produzir 1m de tecido, enquanto o
país “A” deve desistir de produzir apenas 1kg de alimentos para cada
metro de tecidos. Na ausência de comércio, ambos terão que produzir
tecidos e alimentos, na proporção em que desejam consumir. Assim,
como demonstrado na Tabela 4.1, o país “A” produzirá 100m de tecido
e 100kg de alimentos com seu total de ativos enquanto o país “B”
produzirá 300kg de alimentos e 150m de tecidos. Se, como em nosso
exemplo, um dos países (B) é mais eficiente na produção de alimentos

104
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

e de tecidos em relação ao outro (A), configurando uma vantagem


absoluta, é possível esperar que ambos se beneficiem do comércio?
O pensamento econômico mostra que é a existência de
vantagens comparativas que importa para a existência de vantagens
mútuas com o comércio, e não a vantagem absoluta. E é justamente
por conta da diferença de eficiência (produtividade) entre os dois países
que ambos podem tirar vantagens da especialização e do comércio.
Senão, vejamos:
O país “B” tem uma clara vantagem comparativa na produção
de alimentos, já que ele é duas vezes mais eficiente que o país “A” na
produção desta mercadoria (sendo “apenas” 1,5 vezes mais eficiente do
que “A” na produção de tecidos). Nós também podemos dizer que o
país “B” é relativamente mais eficiente na produção de alimentos posto
que para ele o custo de oportunidade de produzir um quilo a mais de
alimentos é equivalente a 0,5m de tecido, para o país “A” esse custo é
de 1m de tecido. Essa diferença de produtividade torna mais vantajoso
para o país “A” se especializar na produção de tecidos (sua vantagem
comparativa), pois pode produzir essa mercadoria com menor
ineficiência relativa. Em outras palavras, para o país “A” o custo de
oportunidade de produzir o equivalente a 1m adicional de tecido é
igual a apenas 1kg de alimentos, enquanto para o país “B” é de 2kg.
Assim, em termos dos custos reais dos fatores de produção, o país “A”
pode produzir 1m de tecido por um custo mais baixo que o país “B”
enquanto este pode produzir 1kg de alimentos por um custo mais
baixo que o país “A”.
Na prática, temos que o país “A” é capaz de produzir 1m de
tecido por um custo igual ao de 1kg de alimentos e o país “B” estaria
disposto a pagar-lhe mais do que isso já que precisa deixar de produzir
2kg de alimentos para produzir 1m de tecido. Por outro lado, o país
“B” consegue produzir 1kg de alimentos por um custo que equivale
ao de 0,5m de tecido e o país “A” estaria disposto a pagar-lhe mais do
que isso já que para ele 1kg de alimentos não sai por menos de 1m de
tecido. Haverá ganhos com a especialização e com o comércio entre os
países “A” e “B” porque; (I) o país “A” lucrará vendendo ao país “B”
1m de tecido por um preço inferior ao preço de 2kg de alimentos, e

105
CARLOS P IO

(II) o país “B” lucrará ao vender ao país “A” 1kg de alimentos por um
preço inferior ao de 1m de tecido.

Tabela 4.2. Ganhos de comércio: possibilidades de produção e consumo


com e sem comércio

País “B” País “A”

Produção com especialização 600kg alimentos 200m de tecido

300kg de alimentos 150kg de alimentos


Consumo com comércio
200m de tecido 100m de tecido

300kg de alimentos 100kg de alimentos


Consumo sem comércio
150m de tecido 100m de tecido
Fonte: Collins Dictionary of Economics.
Observação: custos de oportunidade de 1m de tecido/1kg de alimentos para país “A” e de 1m
de tecido/3kg de alimentos para país “B”, e um preço relativo de 1m de tecido/1,5kg de
alimentos.

Como exposto nas tabelas 4.1 e 4.2, após o estabelecimento


do comércio, a especialização fará com que o país “A” produza 200m
de tecido e o país “B” 600kg de alimentos. Se considerarmos, para
efeito de demonstração, que o preço de 1m de tecido equivaleria ao de
aproximadamente 1,5kg de alimentos (preço vantajoso para ambos),
teremos que o país “A” poderá trocar metade de sua produção de tecido
(100m) por 150kg de alimentos, obtendo assim 50% mais alimentos
do que teria disponível sem comércio. Do mesmo modo, o país “B”
teria capacidade de consumir aproximadamente 50m de tecido a mais
se se especializasse na produção de alimentos quando comparado com
o que teria disponível sem o comércio. Sem comércio, o país “A” teria
que transformar os 100m de tecido que produziria a mais em razão da
especialização em 100kg de alimentos, enquanto o país “B” teria que
usar o seu excedente potencial de 300kg de alimentos que seriam gerados
pela especialização para produzir 150m de tecido que ele precisa para
sobreviver. Nos dois casos, a especialização e o comércio são muito
vantajosos pois permitem aos dois países consumir mais usando a mesma
quantidade de recursos/ativos.

106
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Se todo país dispõe de vantagens comparativas, como determinar


quais são os setores em que ele é mais produtivo/eficiente? De acordo
com dois economistas suecos, Hekscher e Ohlin, um país disporá de
vantagem comparativa nos setores que utilizarem mais intensamente
os fatores de produção presentes no país em maior abundância. Seu
argumento é que a oferta abundante de um fator (terra, trabalho ou
capital) barateia seu preço relativo, tornando mais eficientes/competitivos
os setores econômicos que o utilizam mais intensivamente.
Assim, países com abundância de terra em relação a trabalho e
capital terão vantagem comparativa nos setores que usam intensivamente
a terra, como a agricultura, pois a terra tenderá a ser mais barata do que
na maioria dos outros países, reduzindo o custo e aumentando a
eficiência/competitividade internacional dos produtos agrícolas. Já os
países caracterizados por uma abundância de trabalho em relação a
terra e capital terão vantagem comparativa nos setores trabalho
intensivos, como calçados ou têxtil. O custo reduzido da mão-de-
obra aumenta a competitividade de todas as mercadorias para cuja
produção o salário representar um custo proporcionalmente alto.
O mesmo ocorre nos países em que o capital é o fator abundante.
Neles, todos os setores capital intensivos – bancos, softwares, indústrias
– serão os mais eficiente/competitivos internacionalmente visto que se
beneficiarão do custo relativo mais baixo do capital.
O que acontece se um país dispuser de vantagens comparativas
apenas na produção de mercadorias que têm baixos preços e/ou com
tendência de queda no mercado internacional? Todo país, por mais
ineficiente que seja na utilização dos fatores de produção de que dispõe,
é mais produtivo ou menos ineficiente na produção de certas
mercadorias, quando comparado a todas as demais em que poderia
empregar seus ativos. O mesmo ocorre com os indivíduos altamente
improdutivos.
Pensemos no exemplo de uma pessoa com poucos ativos de
valor, que é menos eficiente do que as demais em todas as atividades
que é capaz de desempenhar. O que ela deve fazer, sentar-se e esperar a
morte? Não! Ela deve averiguar quanto poderia receber em troca do
emprego de seus ativos – sua capacidade de trabalho, por exemplo –

107
CARLOS P IO

em diferentes atividades, a fim de escolher aquela que lhe oferecerá a


maior remuneração. Veja que por conta de sua ineficiência absoluta
essa pessoa provavelmente receberá uma remuneração inferior em
relação às outras pessoas que realizam a mesma atividade. Entretanto,
faz sentido para ela se especializar na produção das mercadorias em que
é menos ineficiente pois, de outra forma, seu padrão de bem-estar
tenderia a ser ainda mais baixo.
O mesmo raciocínio vale para os países. Um país absolutamente
ineficiente na produção de qualquer produto – o que na prática significa
dizer que produz mercadorias com relação qualidade/preço não-
competitiva internacionalmente – obterá por tais produtos uma
remuneração muito baixa, inferior que a de seus concorrentes diretos.
Como sua capacidade de importar bens e serviços para consumo
dependerá diretamente de sua capacidade para exportar – pois exportar
é a única maneira sustentável de obter as divisas necessárias para pagar
pelos bens importados –, este país será levado a oferecer os seus bens,
que são aqueles produzidos pelos setores em que ele é menos ineficiente,
por um preço muito mais barato do que os seus concorrentes diretos.
Como fará isso? Remunerando os fatores de produção – terra, trabalho
e capital – num nível inferior aos dos seus concorrentes. Isso é
exatamente o que acontece em países pobres e em desenvolvimento:
os bens primários, manufaturados e semimanufaturados são produzidos
com menor eficiência do que nos países industrializados e são vendidos
a preços menores tendo em vista a baixa remuneração dos seus
trabalhadores, por exemplo.3
Isso significa que esse país estará condenado à pobreza? Não
necessariamente. A teoria de comércio é apenas uma das partes que
compõem o processo de desenvolvimento econômico. É a parte que
ensina aos países e aos indivíduos como fazerem uso mais eficiente de
seus ativos, como acumular mais riqueza. O desenvolvimento

3
Krugman (1997b) discute essa mesma questão de um ponto de vista dos países
industrializados e argumenta que é vantajoso para estes países comprarem produtos
manufaturados e semimanufaturados provenientes dos países em desenvolvimento e pobres,
mesmo que isso signifique maior pressão concorrencial sobre os setores econômicos menos
competitivos dos países ricos.

108
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

econômico é um processo de longo prazo que requer o investimento


dos recursos escassos da sociedade de uma forma tal a elevar a
produtividade geral da economia, ou seja, dependendo da forma como
empregar esses recursos acumulados pelo uso intensivo do comércio,
um país pode desenvolver ativos social e economicamente mais
valorizados e que lhe garantam remunerações mais elevadas. Este mesmo
raciocínio deve ser empregado para analisar as perspectivas econômicas
dos países ricos, dado que a manutenção da riqueza, assim como a da
pobreza, depende da forma como são gastos os recursos escassos da
sociedade.
Se todos os países tendem a se beneficiar da intensificação do
comércio, como explicar as resistências à liberalização – ou quem ganha e
quem perde com a liberalização do comércio internacional? A intensificação
do comércio tende a gerar dois tipos de efeitos distributivos diferentes.
De um lado, é possível distinguir entre os países que ganham e os que
perdem (no curto prazo) com a liberalização do comércio. De outro,
pode-se notar que, dentro de cada país, há setores beneficiados e setores
prejudicados pela maior facilidade de transacionar com o exterior.
Apenas levando em conta esses efeitos distributivos é possível entender
as resistências de alguns países assim com a oposição de determinados
grupos político-econômicos dentro deles à redução das barreiras ao
comércio.
Entre os países, tendem a ser beneficiados por uma redução
generalizada de barreiras ao comércio aqueles nos quais a maior parte
dos fatores de produção estão aplicados nos setores em que o país
dispõe de vantagens comparativas, ou seja, nos setores em que o país é
mais produtivo/competitivo. Os prejudicados são aqueles países nos
quais a maior parte dos fatores de produção estão vinculados aos setores
nos quais o país não dispõe de vantagens comparativas, isto é, nos
quais o país é ineficiente, pouco competitivo internacionalmente. Este
prejuízo tende a ser apenas momentâneo, uma vez que o país como
um todo ganhará, no longo prazo, com o aumento da eficiência da
economia – assim, o produto tenderá a crescer mais no longo prazo se
o comércio for liberalizado. No entanto, as perdas imediatas que
resultam da abertura estarão concentradas nos setores que mais se

109
CARLOS P IO

beneficiam com o protecionismo, o que representa uma restrição


política forte para dar início à abertura. Isso nos leva ao problema
posto pelo segundo efeito distributivo.
Dentro dos países, são beneficiários da liberalização todos os
proprietários dos fatores de produção aplicados aos setores em que o
país tem vantagem comparativa. Os prejudicados são os proprietários
dos fatores investidos nos setores em que o país não tem vantagem
comparativa.
Do ponto de vista da análise de economia política, as questões
centrais são: quais são os grupos potencialmente prejudicados e
beneficiados pelo processo de liberalização comercial? O que farão no
âmbito da economia e da política para avançar seus interesses? Quais
deles dispõem de maiores estímulos para se mobilizar em prol de seus
interesses de curto e de longo prazo? Quais deles dispõem de maior
capacidade de influência e de pressão política? Que outros fatores podem
influenciar o processo de decisão política relativo à liberalização
comercial?
Quais são os grupos potencialmente prejudicados e beneficiados
pela liberalização comercial? Há três modelos gerais, ou teorias, do
comércio internacional.4 Todos partem da noção de que os recursos
necessários à produção de qualquer bem ou serviço são escassos.
A alocação de recursos escassos para produzir um produto qualquer
implica, por conseguinte, deixar de produzir outros produtos de que
se necessita (custo de oportunidade). As teorias do comércio internacional
oferecem explicações para as diferenças de produtividade entre os países.
Essas diferenças tornariam vantajosa a especialização de cada país nos
setores em que dispusesse de vantagem comparativa. De acordo com
esses modelos, as diferenças de produtividade entre os países seriam
transferidas para os preços dos produtos: se o país “X” é mais
competitivo do que o país “Y” na produção de um produto qualquer,
o preço desse produto tenderá a ser menor no primeiro. Com isso, os
estímulos ao comércio surgiriam naturalmente das diferenças de
produtividade.
4
A descrição dos modelos de comércio internacional que se seguirá é um resumo dos
capítulos 2 a 4 de Krugman & Obstfeld, 1997.

110
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

De acordo com a mais antiga dessas teorias – o modelo


ricardiano (David Ricardo, 1772-1823) – as diferenças entre a
produtividade do trabalhador nos diversos países é o que explica a
diferença nos custos de produção de um mesmo produto. Esse é o
modelo mais simples porque assume a existência de um único fator de
produção – o trabalho. Para Ricardo, na ausência de comércio
internacional, os preços relativos das mercadorias tenderiam a ser iguais
ao montante de trabalho necessário à sua produção. Por conta disso,
seria natural esperar que o comércio internacional levasse os países a se
especializarem nos setores em que seus trabalhadores fossem mais
produtivos. Isso é o mesmo que dizer que os países se especializariam
nos setores em que os trabalhadores são mais bem remunerados,
justamente porque, sendo o trabalho um fator móvel de produção
(facilmente deslocável entre os diferentes setores), os trabalhadores
procurariam se empregar na produção dos bens em que o país é mais
produtivo (maior salário). Por conta disso, (apenas) no modelo
ricardiano, uma maior abertura do comércio internacional não
promoveria efeitos distributivos entre os grupos do país.
O segundo modelo explicativo para as diferenças de
produtividade entre os países e, conseqüentemente, para a existência
de vantagem no comércio internacional, é chamado “modelo da
especificidade dos fatores” (factor-specificity). Esse é um modelo mais
complexo do que o ricardiano por pelo menos duas razões. Primeiro,
ele considera a existência de mais dois fatores de produção além do
trabalho – terra e capital. Segundo, esses dois novos fatores são
específicos, ou seja, podem ser usados na produção de alguns produtos,
mas não de todos. Têm, em essência, baixa mobilidade: capital é
aplicado à indústria; terra, à agricultura. A tendência à especialização
com resultado do comércio internacional também se verifica nesse
modelo, mas é explicada de forma diferente em relação ao anterior: o
país será mais produtivo nos setores em que dispuser de mais recursos
específicos (capital ou terra). Assim, um país que disponha de uma
razão capital/terra muito elevada será mais produtivo na produção de
manufaturas do que na produção de commodities agrícolas, e vice-versa.
No entanto, por conta da especificidade desses fatores de produção, a

111
CARLOS P IO

especialização da economia do país nos setores mais produtivos


representará perdas para os proprietários dos fatores de produção
específicos aos setores em que o país não dispõe de vantagem
comparativa. Desse modo os ganhos do comércio, que permanecem
existindo, apresentam efeitos distributivos entre os diferentes segmentos
da economia, especialmente entre os produtores de bens para
exportação (beneficiados pelo comércio) e aqueles que produzem bens
que competem com importações (prejudicados).
O terceiro modelo de explicação do comércio internacional é
conhecido como “teoria da proporção dos fatores” (factor-proportions)
e foi desenvolvido por dois economistas suecos, Eli Heckscher e Bertil
Ohlin. De acordo com esse modelo, as vantagens comparativas de um
dado país são determinadas pela relação entre a proporção que os
diferentes fatores de produção estão disponíveis nos diferentes países e
à proporção que eles são usados para produzir um determinado produto.
Ao contrário do modelo da especificidade dos fatores, Heckscher-Ohlin
não consideravam que terra e capital fossem fatores específicos a um
determinado setor – agricultura e indústria, respectivamente. Para eles,
os dois fatores seriam utilizados em todos os setores, em uma dimensão
particular. O custo de produção de um produto seria, assim, dependente
do preço do fator que ele usa mais intensivamente. E o preço do fator
derivaria à medida que ele está disponível no país – ou seja, se tem
oferta abundante ou escassa. Assim, um país tenderá a se especializar
na produção de bens que usem mais intensivamente os fatores de
produção abundantes. Os proprietários dos fatores abundantes seriam,
assim, os beneficiários da abertura comercial, em contraste com os
proprietários dos recursos escassos, que seriam prejudicados.
Os dois últimos modelos apresentados chamaram a atenção
para os impactos diferenciados da liberalização do comércio sobre os
grupos econômicos domésticos. De maneira geral, os economistas
tenderam a interpretar o processo de formulação da política comercial
(policy) dos países com base nesses efeitos distributivos, assumindo
que os grupos prejudicados teriam incentivos suficientes para tentar
vetar a adoção de uma política mais liberal (Krugman & Obstefeld,

112
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

1997). Assim, ao considerarem que o comércio internacional é


essencialmente benéfico para os países, os economistas comumente
atribuem à política (politics) a responsabilidade pela adoção de políticas
comerciais erradas, isto é, protecionistas. Análises empreendidas por
cientistas políticos quase sempre adotaram essa mesma linha de
explicação, baseada na “economia política” da liberalização (Rogowski,
1989, Frieden, 1991). Nos dois tipos de análise, a expectativa subjacente
é de que os produtores de bens exportáveis sejam favoráveis ao comércio
mais livre, enquanto os produtores de produtos que concorrem com
importações sejam protecionistas.
O que os grupos beneficiados e prejudicados pela abertura da
economia farão no âmbito da economia e da política para avançar seus
interesses? Quais deles dispõem de maiores estímulos para se mobilizar
em prol de seus interesses de curto e de longo prazo? Quais deles dispõem
de maior capacidade de influência e de pressão política? O principal
efeito político das propostas de reforma estrutural, como a liberalização
do comércio, é que provocam a resistência dos atores privilegiados
pelo status quo. Pelo fato de estes grupos serem beneficiados pela
estrutura econômica fechada, a ameaça de sua situação de “ganhadores”
estimula a formação de coalizões de resistência às mudanças mesmo
que a reforma seja potencialmente benéfica para a maioria da população
do país. Como os grupos sociais e econômicos privilegiados pelo status
quo tendem a dispor dos principais recursos de poder da sociedade,
têm forte capacidade de resistência. Em suma, as propostas de reforma
estrutural apresentam custos concentrados justamente sobre os atores
que dispõem dos maiores recursos políticos para resistir às mudanças.
Por outro lado, no momento em que as reformas são propostas
os benefícios resultantes são, na maior parte das vezes, apenas expectativas
que podem ou não se realizar no futuro. Ademais, as mudanças tendem
a produzir benefícios dispersos entre indivíduos e grupos sociais pois
visam aumentar a satisfação geral da sociedade tomando-se por base a
reestruturação do ordenamento econômico. Essas duas características
tendem a promover baixo potencial de apoio e mobilização social,
dificultando a tarefa governamental, posto que sequer proporcionam

113
CARLOS P IO

ao governo uma alternativa de coalizão social capaz de se contrapor,


efetivamente, às resistências dos grupos poderosos afetados. Como bens
públicos, as reformas estruturais trazem a seus empreendedores
problemas clássicos de ação coletiva, cuja solução cabe essencialmente
ao governo, por meio da definição de estratégias políticas.
Que outros fatores podem influenciar o processo de decisão política
relativo à liberalização comercial? Como explicar que os governos
formulem e implementem reformas estruturais que se caracterizem
por custos concentrados em atores com elevado potencial de resistência
política e benefícios dispersos para o conjunto da sociedade? Uma
resposta satisfatória a esta questão não pode deixar de considerar que
propostas deste tipo requerem, por parte do governo, uma alta dose
de autonomia para formular a política econômica, caso contrário –
isto é, caso as decisões representassem plenamente os interesses dos
grupos políticos mais poderosos – não seria plausível imaginar que os
grupos privilegiados permitissem as mudanças.
Além de autonomia, os formuladores da política econômica
precisam conhecer os impactos esperados da liberalização econômica e
sentir-se estimulados a persegui-los por alguma razão – política,
ideológica ou de outra natureza.

O equilíbrio do balanço de pagamentos e o


desenvolvimento sustentável

O Balanço de Pagamentos (BdP) representa, por meio de uma


identidade, as transações comerciais e financeiras de um país com o
resto do mundo num período particular de tempo. O BdP é dividido
em duas grandes áreas, sendo uma relativa a fluxos comerciais (chamada
de transações correntes) e outra relativa a fluxos de capital (chamada de
conta de capital). A balança de transações correntes é constituída pela
balança comercial, pela balança de serviços e pelas transferências
unilaterais. Já a conta de capital registra os investimentos diretos, os
empréstimos e financiamentos, as amortizações e os capitais de curto
prazo (vide quadro 4.1).

114
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Quadro 4.1. Estrutura do balanço de pagamentos


*ALANÇO DE 2AGAMENTOS
  
  Entrada Saída

TRANSAÇÕES CORRENTES (1+2+3)

1. Balança comercial


(exportações e importações de bens)



2. Balança de serviços
(viagens internacionais, transportes, seguros,

lucros e dividendos,

juros, royalties, assistência
técnica, reinvestimento, etc.)

3. Transferências
 unilaterais

CONTA DE CAPITAL (4+5+6+7+8)

4. Investimentos diretos 
 
5. Empréstimos e financiamentos
6. Amortizações
7. Capitais de curto prazo
8. Outros capitais
Erros e omissões
Resultado líquido

Todas as transações que compõem o BdP se fazem por meio


do mercado de compra e venda de moedas estrangeiras, o qual é regulado
pelo banco central. A tabela 4.3, indica as razões que explicam a demanda
e a oferta de moeda estrangeira no Banco Central do Brasil. Na coluna
da esquerda, temos as operações que representam demanda por moeda
estrangeira proveniente de agentes econômicos estabelecidos no país:
importação de bens e serviços, aquisição de bens e serviços no exterior
(inclusive turismo), remessa de lucro por empresas estrangeiras,
pagamento de juros devidos em país estrangeiro e fuga de capital
(finalização de investimentos no país). Na coluna da direita estão
listadas as operações que representam oferta de moeda estrangeira por
residentes em país estrangeiro: compra de bens e serviços no Brasil
(nossas exportações), realização de investimento no país (aquisição de
empresas, terra ou ações), remessa de lucro de empresas brasileiras com
atuação no exterior e concessão de empréstimos a empresas brasileiras
ou ao governo.

115
CARLOS P IO

Tabela 4.3. Razões para a oferta e a demanda de moeda estrangeira


Demanda por moeda estrangeira 
Oferta de moeda estrangeira
Residente no Brasil
 demanda moeda Residente
 em país estrangeiro demanda
estrangeira para... reais para...

Compra de bens e serviços no exterior Compra de bens e serviços produzidos no


(importação) Brasil (exportações)

Aquisição de bens e serviços no exterior Realização de investimentos no país



(turismo, investimentos financeiros, aquisição (investimento
 externo direto, investimento
de imóveis e empresas, etc.) em portfólio/bolsa e em títulos públicos)

Remessa
 de lucro de empresas brasileiras
Remessa de lucros para o exterior
com atuação no exterior

Pagamento de juros referentes a empréstimos


contraídos no exterior
Empréstimos externos a empresas
Pagamento de royalties e patentes brasileiras ou ao governo

Fuga de capital

O quadro 4.1 ilustra a estrutura do Balanço de Pagamento dos


países. É importante notar que mesmo que o Resultado Líquido indique
a existência de déficit ou superávit, o resultado final do BdP será sempre
igual a zero. No caso de déficit do BdP o governo terá que usar parte
das reservas internacionais do país para honrar seus compromissos
externos e, no caso de superávits, as reservas serão aumentadas.
Há uma identidade básica no BdP entre as transações correntes
e a conta de capitais, sendo uma a imagem invertida da outra. Como a
balança de transações correntes reflete o saldo entre as importações e as
exportações de bens e serviços, a conta de capital funciona como a
contrapartida financeira, visto que registra as entradas e saídas de divisas
estrangeiras. Um déficit líquido do BdP significa, portanto, que os
brasileiros (na verdade, os residentes no Brasil) estão adquirindo mais
bens no exterior do que os estrangeiros aqui. Um superávit do BdP
indica o oposto: que os estrangeiros (residentes em países estrangeiros)
estão adquirindo mais ativos no Brasil do que os brasileiros no exterior.
Sempre que a conta de capital for superavitária, o país disporá
de maior quantidade de moeda estrangeira para consumir bens no
exterior, o que é positivo à proporção que este consumo amplia o

116
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

padrão, o bem-estar e, especialmente, a produtividade da população.


Em contraste, uma conta de capital deficitária significará que o país
terá que exportar mais do que importa, o que na prática significa que
sua capacidade para satisfazer as necessidades de consumo da população
está reduzida. Essa questão é particularmente importante para o avanço
dos países pobres e para os países em desenvolvimento, os quais
dispõem de baixa taxa de poupança e, por conseguinte, investimento.
A pergunta que esses países precisam se fazer constantemente é o que é
preciso para manter uma conta de capital superavitária?
Como foi abordado anteriormente a conta de capital representa
o saldo da entrada e da saída de capitais via investimentos diretos,
investimentos financeiros e empréstimos. Destes, os Investimentos
Externos Diretos (IED) são os mais benéficos a qualquer país, em
especial os países pobres e em desenvolvimento, porque representam a
disposição de estrangeiros para transferir parte de seus ativos a fim de
se estabelecerem no país para produzir riquezas, empregando pessoas e
desenvolvendo setores da economia em que o país apresenta vantagens
comparativas. Os ativos transferidos (poupança externa, expertise,
contatos internacionais, marcas, entre outros) se somam aos ativos
disponíveis no país e promovem o aumento do estoque de capital que
será utilizado produtivamente. A pergunta essencial é portanto, como
atrair esse capital produtivo e de longo prazo?
É fundamental ter claro que a principal razão para empresas
estrangeiras transferirem seus ativos para o país é a busca de lucro em
nível superior ao que seria possível obter em seu país de origem. Assim,
o que as firmas demandam são condições econômicas capazes de tornar
rentáveis seus investimentos. Garantia de validade de contratos e de
direitos de propriedade aos estrangeiros, estabilidade política e
transparência e sustentabilidade da política econômica são os principais
requisitos para o estabelecimento e a manutenção de fluxos elevados
de IED. Os investidores não demandam que o sistema político seja
democrático ou autoritário, mas sim que as regras que estruturam o
processo de decisão política, assim como as que regem o funcionamento
da Justiça, sejam conhecidas, eficazes e estáveis. Do contrário, a
insegurança gerada pela possibilidade de reversão de direitos de

117
CARLOS P IO

propriedade e de quebra de contratos inibirá, quando não impossibilitar,


a disposição de um estrangeiro para transferir seu dinheiro e demais
ativos para um país pobre ou em desenvolvimento.
A sustentabilidade da política econômica é fundamental tendo
em vista o impacto de tais políticas sobre o nível de retorno e para a
capacidade de planejamento das firmas. Uma política econômica é
sustentável se ela mantém o país numa trajetória de equilíbrio de curto,
médio e longo prazo, ou seja, se cria os estímulos corretos aos agentes
econômicos internos e externos para investir e gerar riqueza em grau e
timing compatíveis (isto é, iguais ou mais vantajosos em relação) ao
que é necessário para honrar todos os compromissos do país com o
exterior. Os economistas utilizam o conceito de restrições orçamentárias
intertemporais (intertemporal budget constraints) para designar esta
trajetória de equilíbrio ao longo do tempo (Burda & Wyplosz, 1997).
O conjunto de instrumentos fiscais, monetários e cambiais
que compõem a política econômica precisa estar estruturado em torno
de uma mesma estratégia de equilíbrio intertemporal para que todas as
obrigações financeiras com o exterior sejam honradas nos seus devidos
prazos. Para o investidor estrangeiro, a estratégia de equilíbrio
intertemporal é importante para sinalizar que o país não terá dificuldades
para assegurar seu direito de repatriar parcial ou integralmente os
montantes investidos, no momento em que julgar mais conveniente.
Essas dificuldades poderiam resultar da ocorrência de desequilíbrios
conjunturais ou, mais grave, estruturais no BdP. Por isso, a desconfiança
na sustentabilidade da política econômica é suficiente para adiar ou
inibir investimentos (não apenas de estrangeiros) assim como para
estimular fuga de capital já investido, por meio da troca de ativos
denominados na moeda nacional por ativos mais líquidos,
denominados em moeda estrangeira. A sustentabilidade da política
econômica depende, assim, da compatibilidade entre compromissos
internacionais de compra, venda e endividamento assumidos pelo país.
O mecanismo de ajuste automático do balanço de pagamentos.
Ainda no século XVIII, David Hume, um filósofo político e econômico
escocês, desvendou o funcionamento de um mecanismo de ajuste
automático das contas externas dos países o qual serve ainda hoje como

118
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

ferramenta de análise do BdP.5 Hume argumentava, contrariamente


ao pensamento dominante de extração mercantilista, que era infundado
o medo de que todo o ouro e toda a prata do país (as reservas
internacionais da época) deixassem o país em razão do liberalismo
comercial. Desde que o país preservasse seu povo e sua indústria, não
haveria razão para temer a perda do dinheiro.6 Isso porque, para ele,
assim como para Adam Smith e os liberais de maneira geral, a riqueza
e o bem-estar do povo de um país são proporcionais à sua capacidade
de trabalho e não à quantidade de ouro ou prata nele disponível.
O equilíbrio do BdP resultaria automaticamente dos efeitos
monetários e cambiais de um superávit ou um déficit nas transações
comerciais do país, desde que o governo não se impusesse a tarefa de
determinar a taxa de câmbio. No primeiro caso, um superávit do BdP
teria como conseqüência o aumento das reservas de ouro ou prata (nos
dias de hoje, de moedas estrangeiras). O aumento das reservas leva,
necessariamente, ao aumento da base monetária – da quantidade de
dinheiro disponível na economia para consumo. O aumento da
capacidade de consumo da população tem como conseqüência o
aumento dos preços internos (inflação), o qual reduz a competitividade
internacional dos produtos nacionais vis-à-vis seus concorrentes
estrangeiros. Maior inflação doméstica em relação ao resto do mundo
promove o que os economistas chamam de apreciação cambial.7 Por
isso, o superávit do BdP seria transformado, via sistema de preços e
5
Esse mecanismo foi exposto por Hume em seu ensaio “Of the balance of trade”, publicado
em 1752.
6
A palavra indústria é usada aqui no sentido de “capacidade de criar, de produzir com arte,
habilidade, sensibilidade; artifício, criatividade, engenho” [Dicionário Houaiss da língua
portuguesa].
7
Apreciação cambial é a elevação do valor de uma moeda em relação às demais sob um
regime de câmbio flutuante, no qual o governo respeita a cotação entre a moeda local e as
moedas estrangeiras estabelecida no mercado de divisas. O impacto da apreciação é estimular
importações e inibir exportações, provocando uma tendência à redução de superávits do
BdP. Em um regime de câmbio fixo ou administrado, no qual o governo atua estabelecendo
uma determinada cotação (ou paridade) para a moeda estrangeira em termos da moeda
nacional, este mesmo efeito seria obtido se o governo promovesse uma valorização cambial,
isto é, o aumento da cotação da moeda nacional em relação a uma moeda estrangeira. Na
prática, seria necessário despender uma menor quantidade de moeda local para comprar
uma mesma quantidade de moeda estrangeira.

119
CARLOS P IO

apreciação do câmbio, em estímulos ao aumento das compras e à


diminuição das vendas externas do país. Em contraste, um déficit do
BdP provocaria a perda de reservas internacionais (ou dos estoques de
ouro e prata), o qual teria impacto direto sobre a quantidade de dinheiro
em poder do público. O ajuste das contas externas resultaria da deflação:
a queda dos preços domésticos levaria ao aumento da competitividade
internacional dos bens e serviços ofertados pelo país e, por conseguinte,
ao aumento das vendas externas e à redução das compras de produtos
estrangeiros. Menor inflação doméstica do que no resto do mundo
resulta em depreciação cambial.8
Em ambos os casos, o equilíbrio de longo prazo do BdP
resultaria automaticamente do impacto doméstico dos movimentos
de bens, serviços e capital entre as fronteiras nacionais, desde que não se
verificassem intervenções governamentais para corrigir os desequilíbrios
de curto prazo e que seja elástica a demanda por importações e por
exportações.9

Os regimes e as políticas cambiais


Apesar da descoberta de Hume, muitos governos não abrem
mão de utilizar instrumentos de política econômica para realizar
objetivos políticos. Entre estes objetivos, percebem-se muitas tentativas

8
Depreciação cambial é uma queda no valor da moeda nacional em relação a outras
moedas, sob um regime de câmbio flutuante como o que supunha Hume. O impacto da
depreciação é estimular exportações e inibir importações, promovendo a queda dos déficits
do BdP. Num regime de câmbio fixo ou administrado este mesmo efeito seria obtido se o
governo promovesse uma desvalorização cambial, ou seja, uma redução administrada da
cotação da moeda local em relação às moedas estrangeiras. Na prática, uma desvalorização
tornará necessário gastar uma maior quantidade de moeda local para comprar uma mesma
quantidade de moeda estrangeira.
9
Paul Krugman, um dos maiores especialistas em comércio internacional da atualidade,
propôs, num de seus livros mais recentes, que: “Os últimos quinze anos têm sido os anos
dourados da inovação na economia internacional. Entretanto, tenho de concluir, com certo
desgosto, que esse material inovador não é prioridade para os atuais alunos de graduação.
Na última década do século XX, o essencial para se ensinar aos estudantes ainda são os
insights de Hume e Ricardo. Ou seja, temos que lhes ensinar que os déficits comerciais se
autocorrigem e que os benefícios do comércio não dependem de um país deter uma vantagem
absoluta sobre seus rivais” (Krugman, 1997c, grifo no original).

120
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

de suavizar a tendência de oscilação entre superávit e déficit do BdP –


natural em regimes de flutuação cambial. Outro objetivo muito comum
é a tentativa de promover superávits nas contas externas com vistas a
acelerar o crescimento – a despeito do argumento humeano, que
permanece válido, de que o superávit se transformará em pressão
inflacionária e apreciação cambial, sob câmbio flutuante, ou numa
tendência à apreciação, num regime de câmbio fixo ou administrado.
A realização desses objetivos envolve, quase sempre, a adoção de regimes
de câmbio fixo ou administrado. Esses regimes se distinguem do regime
de câmbio flutuante porque, ao contrário deste último, neles governo
se dispõe a intervir no mercado de compra e venda de moeda estrangeira.
Tal intervenção se caracteriza pelo estabelecimento (I) de uma paridade
para a troca da moeda local pela estrangeira e (II) de uma política de
ajuste dessa paridade (via valorização ou desvalorização) tendo em vista
as diferenças que se verificarem na evolução dos preços relativos de
alguns produtos no mercado interno vis-à-vis o mercado internacional.
É fundamental notar que, sob um regime de câmbio fixo ou
administrado a inflação doméstica, quer resulte de superávits do
BdP ou de fatores estritamente domésticos, não será transmitida
automaticamente à taxa de câmbio, desvalorizando-a, como descrevia
Hume. Esta transmissão – fundamental para o retorno ou a
continuidade do equilíbrio do BdP – só ocorrerá se assim desejarem
os formuladores da política econômica, responsáveis pela definição da
paridade entre a moeda nacional e as moedas estrangeiras. Por conta
dessa prerrogativa governamental é que, nesses regimes fixos ou
administrados, convém chamar a atenção para a tendência de
descolamento entre a chamada taxa de câmbio nominal (a paridade
controlada pelos gestores da política econômica) e a taxa de câmbio
real, que sinaliza para a paridade que seria correta para colocar a
economia numa trajetória de equilíbrio de longo prazo – isto é, a taxa
que consideraria as restrições orçamentárias intertemporais do país.
Os déficits e superávits do BdP certamente afetam a taxa de
câmbio real, mas sua transmissão para a taxa de câmbio nominal – que
é a cotação pela qual os exportadores, importadores e investidores
realizarão suas transações com o banco central – dependerá de uma

121
CARLOS P IO

decisão política. Quanto maior a distorção entre a taxa de câmbio


nominal e a taxa de câmbio real, mais distante estará o país de sua
trajetória de equilíbrio do BdP e, por conta disso, menor a garantia de
sustentabilidade da política econômica no longo prazo.
Assim, quanto maior a distorção entre as duas taxas provocada
pela política econômica, maiores os riscos de que a natureza desta
política terá que ser alterada no futuro. Esse problema é especialmente
importante no caso de países com dívidas externas elevadas, os quais
precisam manter elevados montantes de reservas internacionais para
atrair potenciais investidores. Com relação ao que foi discutido na
seção anterior, quanto maior a distorção entre a taxa de câmbio nominal
e a taxa de câmbio real, menor a propensão ao investimento (estrangeiro
ou nacional) tendo em vista o aumento da incerteza resultante da
percepção de insustentabilidade da política econômica, quase sempre
expresso no que se chama risco cambial.

O risco cambial

O risco de mudança do regime cambial (isto é, da política de


determinação da paridade da moeda nacional) ou da paridade entre a
moeda nacional e as moedas estrangeiras (num regime de câmbio fixo
ou administrado) afeta negativamente a propensão dos capitalistas
nacionais ou estrangeiros a realizarem investimentos de longo prazo
(produtivos) no país.10 O problema é que a desvalorização cambial
promove também a desvalorização de todos os ativos denominados
na moeda do país em relação a seu valor em moeda estrangeira. Para
qualquer investidor, a desvalorização dos ativos significará um
empobrecimento real em moeda estrangeira: após a desvalorização ele
receberá uma quantidade menor de moeda estrangeira em troca de

10
Quando a percepção de insustentabilidade se transforma numa crença na mudança
iminente do regime, até mesmo os investimentos de curtíssimo prazo são reduzidos, o que
reduz drasticamente a capacidade do governo para obter empréstimos e financiamentos do
exterior ou rolar sua dívida externa. Quanto mais forte essa percepção, maior o “prêmio de
risco” exigido pelos investidores para emprestar dinheiro ao governo.

122
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

seus ativos cotados em moeda local (máquinas, equipamentos,


mercadorias, terrenos, ações, títulos públicos, etc.).
Para reduzir o risco cambial, o governo de um país que apresenta
sérios desequilíbrios em seus BdP precisará manejar outros instrumentos
de política econômica que não a taxa de câmbio nominal – especialmente
a política monetária (taxa de juros) e a política fiscal (relação entre as
receitas e as despesas do Estado) – para reduzir os preços domésticos e,
com isso, promover uma depreciação do câmbio real. A redução dos
preços domésticos provocada pela redução da demanda agregada (via
uma combinação de juros altos, redução de gastos e aumento de
impostos) terá o mesmo efeito sobre a competitividade da economia
que uma desvalorização cambial, mesmo se for mantida igual paridade
entre a moeda local e as moedas estrangeiras. O objetivo desse ajuste
será aumentar exportações e diminuir importações, para garantir os
investidores que a paridade estabelecida é sustentável no longo prazo.

123
CARLOS P IO

124
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

5. Estado e desenvolvimento econômico

Nos capítulos anteriores, deixamos evidente que o Estado –


qualquer Estado – desempenha papel central no processo de
desenvolvimento econômico. O Estado é aqui entendido como um
conjunto de indivíduos que ocupam posições políticas hierarquicamente
estruturadas e que se distingue dos demais grupos da sociedade porque
monopoliza o uso legítimo da violência. Em outras palavras, os
“decisores” públicos dispõem de um recurso único de poder. É o Estado
quem institui e garante a vigência das instituições econômicas e políticas
(das regras do jogo) e, por meio delas, estabelece incentivos positivos e
negativos que estimulam determinados padrões de comportamento
individuais e coletivos. Obviamente, esses padrões de comportamento
serão tão mais recorrentes, quanto mais efetiva a capacidade e a
disposição do Estado para punir aqueles que violam as normas.1
À medida que dá sustentação a um conjunto de regras
econômicas, sociais e políticas, o Estado é fundamental para o
desenvolvimento econômico (ou a estagnação) do país. Como vimos
no capítulo 3, uma ordem de mercado depende da existência do Estado
para impor a todos regras efetivas que garantam as condições mínimas
indispensáveis à realização das trocas econômicas – por exemplo, a
existência da propriedade privada e de um sistema judiciário que dirima
as controvérsias contratuais entre os agentes econômicos.
Apesar desta complementaridade entre Estado e economia de
mercado, e em contraste com ela, é necessário compreender que a
política é também um mecanismo alternativo ao mercado e que com
ele disputa a primazia de determinar os valores que orientarão a forma
pela qual os recursos escassos da sociedade serão alocados. Isso porque

1
De acordo com Huntington, um cientista político da Universidade de Harvard, Estados
Unidos, as diferenças entre os Estados que têm e os que não têm capacidade para impor a
ordem pública – isto é, regular efetivamente o conflito político doméstico – são mais
relevantes do que as diferenças na forma como os Estados efetivos regulam tais conflitos, por
exemplo, democrática ou autoritariamente (cf. Huntington, 1968).

125
CARLOS P IO

o processo por meio do qual as regras do jogo (da interação social) são
estabelecidas é eminentemente político. Assim, enquanto as regras de
mercado sustentam que o mérito, a criatividade e a sorte devem
determinar os ganhadores e os perdedores no processo de convivência
social, grupos políticos disputarão a preponderância de valores
alternativos, muitos dos quais serão vistos como antieconômicos, em
maior ou menor medida.
Portanto, a política é um mecanismo alternativo ao mercado
para alocação da riqueza, uma vez que por meio dela (e do Estado)
podem ser estabelecidos objetivos ou fins não-econômicos para a
interação social. Estes objetivos políticos – o estabelecimento de cotas
para minorias em universidades ou empresas estatais ou a proteção
social aos mais pobres, aos mais velhos e aos desempregados, por
exemplo – favorecem economicamente determinados indivíduos e
grupos por meio de interações não-econômicas. E esta prerrogativa
institucional do Estado atrai para si a atenção e as ações de praticamente
todos os grupos de interesse existentes na sociedade e mesmo fora dela.
Uma boa parte dos indivíduos e grupos politicamente mobilizados
em qualquer país espera do Estado muito mais do que simplesmente
organizar a atividade econômica dentro das fronteiras nacionais.
Em razão do próprio fato de o Estado monopolizar o uso
legítimo da força num dado território, as sociedades ocidentais passaram
a exigir que o exercício do poder político – as ações do Estado – derivasse
de consultas aos representantes eleitos pela própria população que será
afetada pelas decisões públicas. Dessa maneira, o Estado moderno
gradualmente perdeu suas raízes absolutistas para se tornar mais
representativo da vontade popular. Essa transformação trouxe para os
“decisores” públicos a necessidade de considerar, como obrigações,
tarefas até então concebidas como eminentemente privadas, como é o
caso da provisão de garantias de bem-estar (welfare) para todos os
cidadãos. Essa mudança, e muitas outras, derivaram da natureza
crescentemente representativa do exercício do poder público, que levou
o Estado a assumir como suas duas das mais importantes tarefas até
então estranhas a ele, como a busca do pleno emprego e a promoção
ativa do crescimento econômico no longo prazo.

126
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Perceber essas transformações na natureza e nas funções a cargo


do Estado é fundamental para o analista de economia política. No
entanto, este reconhecimento não deve ofuscar a compreensão de
processos que subvertem as lógicas da representação e da promoção
ativa do desenvolvimento econômico, ainda tão marcantes em nosso
tempo. Neste sentido, é fundamental atentar para o fato de que o
Estado é constituído por indivíduos, os quais ocupam posições de
poder – ou seja, posições que lhes asseguram capacidade para tomar ou
influenciar decisões públicas, que se diferenciam das decisões privadas
porque atingem e submetem compulsoriamente um número
potencialmente maior de pessoas.
Em tais posições, as ações dos indivíduos são certamente
condicionadas pela vontade popular que são chamados ou não a
representar, mas também sofrem o impacto tanto de percepções e
interesses particulares como das instituições (formais ou não) que
restringem sua liberdade de escolha. A vontade popular sobre qualquer
assunto, quando existe de maneira clara, é quase sempre mais geral do
que as questões cotidianas sobre as quais o “decisor” público precisa se
posicionar. Ademais, o fato de ser capaz de afetar uma determinada
decisão pública freqüentemente coloca o agente político diante da
necessidade (ou da simples possibilidade) de considerar com mais rigor
os efeitos mais prováveis daquilo que defendem seus constituintes.
Não raro, os representantes advogam posições ou estratégias distintas
das preferidas pelo eleitorado, mesmo quando se propõem a realizar o
interesse coletivo. Por outro lado, há questões nas quais os interesses
dos constituintes e os dos representantes políticos divergem, obrigando
estes últimos a escolherem entre o que beneficia preferindo os cidadãos
que representam, e o que eles próprios desejam. Há ainda que se
considerar que indivíduos e grupos de interesse tentarão pressionar
diretamente os “decisores” públicos em prol de seus interesses específicos,
o que pode levar o Estado a se afastar da vontade popular. Por fim,
para analisar como os “decisores” públicos se comportam e, por
conseguinte, o que faz o Estado, é preciso avaliar o peso das instituições
políticas, legais, sociais, religiosas, culturais, ou de qualquer outra espécie,
que restringem suas ações.

127
CARLOS P IO

Historicamente, o Estado tem servido tanto como arena na


qual os conflitos políticos da sociedade se expressam e são equacionados,
quanto como um instrumento de poder usado pelos grupos sociais,
políticos e econômicos para avançar seus interesses particulares.
Exatamente porque a ação do Estado se reveste de um caráter imperativo
(viabilizado pelo monopólio do uso legítimo da violência), os grupos
da sociedade interessados numa determinada questão política procuram
influenciar os “decisores” públicos, apresentando-lhes seus argumentos
e confrontando conceitos contrários. O Estado funciona, assim, como
uma arena na qual se fazem representar os vários interesses
potencialmente afetados por uma decisão qualquer. Em contrapartida,
tentativas de cooptação de “decisores” públicos para que se tornem
defensores de causas particulares ou, em casos mais extremos, de
influenciar a própria nomeação desses “decisores”, a fim de terem seus
interesses garantidos são estratégias freqüentemente usadas para fazer
do Estado (ou seja, dos indivíduos que ocupam as posições de comando
político) um instrumento de poder.
Este tipo de premissa é muito distinto daquilo que pensam os
economistas e os cientistas políticos mais tradicionais. Para eles, no
processo de desenvolvimento econômico ou a natureza política do
Estado é irrelevante (pois sua ação é tida como residual) ou o Estado é
visto como guardião benevolente dos interesses gerais da sociedade.2
Em ambos os casos, esses analistas não conseguem perceber que: (1) o
Estado é fundamental para promover o desenvolvimento, mesmo que
este seja primordialmente resultante de um processo privado de geração
de riqueza; (2) as instituições políticas e as próprias ações do Estado
resultarão de um processo de negociação política (da forma como cada
sociedade equaciona o conflito político), no qual se farão representar
interesses particulares de indivíduos e grupos, e não apenas da vontade
popular ou dos desígnios de um planejador esclarecido e onipotente.
Entre os objetivos deste capítulo estão: apresentar os requisitos
para a ação eficaz do Estado em prol do desenvolvimento econômico;

2
Ver Krueger (1990) para uma crítica dos argumentos que partem da premissa de que o
Estado seria o guardião benevolente dos interesses gerais da sociedade.

128
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

apresentar os três modelos de desenvolvimento econômico mais


seguidos por países capitalistas ao longo dos séculos XIX e XX – liberal,
industrialização por substituição de importações-ISI e industrialização
orientada para exportações export-oriented industrialization (EOI);
discutir os requisitos à ação do Estado em cada um desses modelos;
analisar as razões que explicam o sucesso do modelo ELG quando
comparado ao modelo ISI, como estratégia de aceleração do desenvol-
vimento em países atrasados; por fim, discutir a compatibilidade entre
cada um deles e as idéias ao processo de desenvolvimento econômico.

Estado e desenvolvimento: requisitos para uma ação eficaz


Como já foi abordado, todo e qualquer grupo sócioeconômico
tem interesse em influenciar as decisões públicas. A capacidade de ação
e influência dos grupos foi discutida no capítulo 2, quando salientamos
que os grupos mais influentes tendem a ser os menores e mais coesos e
os grupos cuja direção é capaz de lançar mão de incentivos seletivos
para estimular cada um de seus membros a cooperar para a realização
do interesse compartilhado. Entre os grupos existentes em qualquer
sociedade complexa, um dos que se encontram em melhores condições
para afetar as decisões públicas é constituído pelos próprios “decisores”.
Estes, por sua vez, também têm interesses individuais e coletivos, assim
como idéias a respeito de como a sociedade deve estar organizada.
Quando o conjunto dos “decisores” públicos de um país é fortemente
coeso e seus interesses e visões de mundo (ideologia) são diferentes
daqueles defendidos pelo conjunto da sociedade pode-se dizer que haverá
sério risco de que as ações do Estado privilegiem interesses particulares
em detrimento do interesse geral.
Um ponto essencial a ser compreendido nesta relação entre
Estado e sociedade, entre governantes e governados, diz respeito à
existência ou não de um “interesse geral” claramente identificado –
algo que os teóricos políticos modernos chamavam de bem comum ou
vontade geral. Tendo em vista o que foi mencionado nos capítulos
anteriores sobre as diferenças entre os indivíduos e grupos que compõem
uma sociedade complexa, como esperar que haja acordo ou consenso
em torno de qualquer aspecto específico da ação do Estado?

129
CARLOS P IO

O analista de economia política é obrigado a reconhecer que a


identificação de um bem comum, ou de um interesse geral, é necessaria-
mente limitada pela complexidade da vida social contemporânea. Por
conta da miríade de interesses e de ideologias existentes no plano real,
a compatibilidade entre o que deseja cada indivíduo e cada grupo da
sociedade é cada vez mais difícil em termos substantivos. Restam,
portanto, duas opções para solucionar a questão: a elaboração de uma
agenda substantiva minimalista e de alguns princípios gerais para orientar
a ação de cada um e do próprio Estado na consecução dessa agenda.
Os estudiosos da Economia e da Ciência Política têm enfatizado
tais dificuldades e, baseados nelas, podemos esboçar uma proposta.
Com relação a agenda substantiva minimalista, é possível dizer que, no
longo prazo, todos os membros de uma sociedade têm mais a ganhar com
o crescimento do que com a estagnação econômica. Apesar de muito geral,
tal afirmação é tudo o que se pode dizer se pretendemos parar onde há
consenso. Se, por exemplo, quisermos esboçar uma proposta sobre
como crescer mais, estaremos entrando em seara marcada pelo conflito
político e ideológico e não pelo acordo.
Por outro lado, podemos enfatizar dois princípios gerais que
devem orientar a ação de cada indivíduo e do próprio Estado na busca
do crescimento de longo prazo: a igualdade e a liberdade. Estas são,
basicamente, princípios norteadores das ações individuais e coletivas (e
não indicações precisas), contudo se atribuirmos definição substantiva
para qualquer um deles o outro tenderá a ser ao menos parcialmente
violado. Se quisermos realizar a igualdade no plano real, por exemplo,
estabelecendo um mesmo nível de remuneração a pessoas que
desempenham tarefas equivalentes, teremos que abrir mão do princípio
da liberdade, o qual estabelece que cada um pode negociar remuneração
compatível com o seu grau de eficiência (ou produtividade). Assim,
para realizar a igualdade substantiva desconsideramos o princípio da
liberdade.
Para compatibilizar os dois princípios, precisamos compreendê-
los como referências para a construção de regras que estimulem
comportamentos individuais e coletivos capazes de maximizar os
recursos escassos da sociedade. Neste sentido, igualdade e liberdade

130
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

seriam não apenas compatíveis entre si, mas também com o objetivo
substantivo do crescimento econômico, baseado na eficiência econômica.

Eficiência econômica, liberdade e igualdade constituem,


portanto, os balizadores da ação do Estado – qualquer Estado – em
sua ação em prol do desenvolvimento econômico de longo prazo. Mas
quais seriam as instituições políticas capazes de promover uma dinâmica
de exercício do poder político condizente com esses três elementos?
A resposta a essa pergunta elaborada pela economia política
contemporânea está baseada no estabelecimento de uma relação sinérgica
(cooperativa) entre Estado e sociedade. Do ponto de vista institucional,
esta sinergia depende, por um lado, da existência de algum mecanismo
para assegurar a representação da vontade popular no processo decisório
público.3 Por outro lado, há também que se fortalecer o corpo
permanente de “decisores” públicos, a burocracia, disponibilizando-
lhe capacidade gerencial e garantias políticas para evitar ou minimizar a
prevalência, no processo decisório, de interesses e visões particularistas,
provenientes dos mecanismos de representação, em detrimento dos
três elementos apontados acima. Assim, para fundar uma relação
sinérgica entre Estado e sociedade em prol do desenvolvimento de
longo prazo estruturado sobre a tríade igualdade-liberdade-eficiência
econômica, racionalizar o aparato administrativo do Estado é tão
importante quanto dotá-lo de instrumentos representativos para ouvir
a sociedade.
3
Convencionamos chamar de democrático um sistema político no qual o processo decisório
público se funda na vontade expressa pela maioria da população por meio de seus
representantes políticos eleitos (Dahl, 1970).

131
CARLOS P IO

A representatividade do sistema político é importante como


uma salvaguarda para a sociedade em relação ao potencial tirânico do
Estado – que monopoliza o uso legítimo da violência. Se os cidadãos
– que serão obrigados a respeitar as regulações definidas no âmbito do
sistema político – são ouvidos ao longo dos processos de formulação,
decisão e implementação das ações do Estado, a expectativa é que a
maioria seja capaz de impor seus interesses. Mas a representação é um
mecanismo para a constituição do governo e do corpo de representantes
políticos (Poder Legislativo) e não um instrumento para a participação
ativa e quotidiana do cidadão nas decisões públicas – o que seria inviável.
Como ressaltou Schumpeter, um economista e cientista político
austríaco, radicado nos Estados Unidos, a democracia é um método
para a eleição e a avaliação periódica dos governantes (Schumpeter,
1943) que se baseia na liberdade individual e nos direitos de associação
e de contestação pública das ações do governo (Dahl, 1970).
No que diz respeito especificamente ao desenvolvimento
econômico, a representatividade é um importante elemento institucional
na medida em que faz ver aos “decisores” públicos que o processo de
criação de riqueza se dá no âmbito da sociedade e não do Estado. A
representação evidencia aos governantes que o desenvolvimento depende
significativamente da concessão de garantias institucionais à acumulação
privada da riqueza assim como da imposição de limites à liberdade de
ação dos governantes. A representação força os governantes a prestarem
contas à sociedade e estabelece uma concorrência por melhor servir aos
interesses gerais da sociedade, identificados acima pela tríade liberdade-
igualdade-eficiência econômica.
Olson (2000), afirma que nos regimes representativos e/ou
democráticos haveria uma forte tendência ao estabelecimento de uma
cumplicidade entre o Estado e a sociedade, a qual seria muito favorável
ao desenvolvimento econômico. Segundo ele, no longo prazo as
democracias apresentariam melhor desempenho que as ditaduras devido
à formação de um “interesse abrangente” (encompassing interest) do
governante em relação à performance econômica do conjunto dos
governados, dado pelo fato de os governantes serem eleitos pela maioria
da população. De acordo com Olson, esta sinergia entre Estado e

132
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

sociedade “forçaria” os governantes a taxarem menos a riqueza gerada e


acumulada pelos indivíduos e a lhes oferecer um número maior e mais
adequado de bens públicos, a fim de estimular o desempenho de
atividades produtivas.
Racionalizar a estrutura burocrática requer, primeiramente,
estabelecer procedimentos “meritocráticos” ara recrutar, selecionar,
remunerar, promover e demitir funcionários, assim como para classificar
e alocar o trabalho entre eles. O mérito e a competência administrativa
dos funcionários serão essenciais para indicar-lhes os próprios limites
de sua atuação assim como da atuação do Estado. Servem, portanto,
como contrapeso às pressões particularistas (rent-seeking) provenientes
dos grupos sociais, políticos e econômicos, além de considerações
egoístas ou auto-interessadas dos próprios “decisores”. Esse contrapeso
será tanto mais efetivo, quanto mais densas forem as redes (networks)
de relações informais, baseadas em critérios de competência formal,
que vincularem os “decisores” públicos (Sikkink, 1991, Evans, 1995).
Segundo, é essencial que os burocratas sejam constantemente
treinados e capacitados para bem exercerem suas funções. Com a
modernização das relações sociais e econômicas, os parâmetros para a
atuação do Estado tornam-se mais complexos a cada dia, o que exige
dos “decisores” públicos permanente atualização intelectual – técnica e
profissional. Terceiro, é importante que existam condições que
assegurem a permanência dos altos funcionários na estrutura burocrática,
independentemente de eventuais mudanças na orientação política do
Estado, determinadas pala alternância do poder entre os partidos e/ou
grupos políticos Sikkink, 1991). Esta permanência é essencial para dar
continuidade aos processos de formulação e implementação de
políticas, inclusive no que diz respeito às ideologias que condicionam
as decisões públicas.
Além dessas três condições, é importante atentar para aspectos
organizacionais do Estado, como a quantidade de funcionários, o
número de funções administrativas e o grau de especialização da infra-
estrutura institucional (Sikkink, 1991) quando se pretende avaliar a
possibilidade de maximização da tríade liberdade-igualdade-eficiência
econômica.

133
CARLOS P IO

Passaremos, agora, à discussão do papel atribuído ao Estado


nos três modelos de desenvolvimento econômico compatíveis com a
dinâmica do capitalismo.

Três modelos de desenvolvimento econômico e o papel do


Estado: liberalismo

O modelo liberal de desenvolvimento econômico envolve


muitos fatores, entre os quais destacam-se a ênfase numa atuação do
Estado voltada para garantir a liberdade e a igualdade de oportunidades
a todos os cidadãos, independentemente de fatores específicos como
diferenças de raça, credo, origem social e econômica e nacionalidade.
O liberalismo se construiu como uma doutrina em oposição ao
mercantilismo, uma proposta de organização política e econômica das
relações Estado-sociedade-mercado que estava assentada na idéia de
que o desenvolvimento econômico dependia da acumulação de metais
preciosos pelos países.
Em contraste com o mercantilismo, os liberais afirmavam que
o nível de desenvolvimento econômico de um país estaria diretamente
relacionado à capacidade produtiva de sua população. Defendiam,
portanto, que o papel primordial do Estado seria promover o aumento
da capacidade dos indivíduos para gerar riqueza, isto é, para produzir e
ofertar à sociedade (do país ou do exterior) os bens mais demandados.
Para viabilizar o aumento desta capacidade de produzir bens altamente
demandados, os autores liberais propunham que o Estado concentrasse
seus recursos escassos na oferta de bens e serviços para os quais dispusesse
de vantagens comparativas em relação à sociedade, ou seja, aqueles que
apenas o Estado estaria em condições de ofertar.
De uma maneira geral, este seria o caso da provisão de bens
públicos, tendo em vista a possibilidade real de comportamento
oportunista (vide discussão realizada no capítulo 2) por parte dos
cidadãos e agentes econômicos. Entre todos os bens públicos possíveis
de serem ofertados pelo Estado, os liberais enfatizavam a necessidade
de privilegiar aqueles que apresentavam externalidades positivas – ou
seja, aqueles que, uma vez supridos, aumentassem a capacidade de

134
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

progresso econômico da sociedade em seu conjunto, como educação,


segurança, justiça e infra-estrutura física e institucional. A provisão desses
bens públicos seria, assim, compatível com a realização dos ideais de
liberdade individual e igualdade de oportunidades.
A limitação da ação governamental a poucas áreas derivava de
pelo menos dois fatores: primeiro, da percepção liberal de que os
recursos usados pelo Estado eram escassos, à proporção em que
resultavam da taxação da riqueza da sociedade; segundo, daquilo que
hoje em dia se convencionou chamar de “falhas de Estado”. O risco de
falhas de estado significa que as interferências públicas seriam realizadas
em condições de incerteza – pois os “decisores” públicos não disporiam
de todas as informações necessárias nem dos melhores estímulos para
promover uma ação eficiente – e que, por conta disso, as chances de
erro seriam sempre muito elevadas.
Diante de escassez de recursos materiais e dos riscos de falha na
ação do Estado, nada mais racional do que limitar a intervenção pública
à provisão de bens e serviços que, embora essenciais ao progresso
econômico, apresentassem algum tipo de obstáculo à provisão
espontânea pelos agentes privados.
Não é difícil sustentar que os autores liberais – Adam Smith,
David Hume, David Ricardo, entre tantos outros – defendiam os
princípios da liberdade econômica e da igualdade de oportunidades
em todas as esferas da vida econômica. No que concerne às relações
econômicas internacionais, os liberais defenderam os princípios do
laissez faire, laissez passez – (Estado) deixe que se produza e que se
comercialize (livremente) – mesmo quando isso representava a
destruição de empregos e empresas no próprio país.
Qual é o cerne do argumento liberal em prol do livre comércio e
da especialização? Em primeiro lugar, há que se atentar para o fato, já
mencionado, de que os liberais tinham claras as noções de escassez e de
falhas de Estado. Se todos os ativos são escassos, inclusive o número
de horas de trabalho disponíveis num certo país (por exemplo, ao longo
de um ano), o caminho para o desenvolvimento passa pelo aumento
da produtividade, ou seja, pelo uso eficiente dos fatores de produção
disponíveis, com impacto positivo direto sobre os níveis de acumulação

135
CARLOS P IO

de capital e de bem-estar. O comércio livre e a especialização seriam,


portanto, mecanismos essenciais para forçar cada indivíduo, fosse ele
trabalhador ou empresário, a buscar incessantemente a alocação eficiente
de seus ativos. A possibilidade de ser eliminado do mercado pela
concorrência – doméstica ou estrangeira – é um estímulo quase perfeito
ao trabalho árduo e criativo. Por outro lado, a liberdade de ofertar à
sociedade aquilo que se produz e dela comprar o que produzem os
demais indivíduos (a interdependência) torna possível e mesmo
vantajosa a especialização de cada um no desempenho das tarefas que
lhes rendem maior remuneração.4
Para os liberais, o comércio interno e internacional seriam
benéficos para todos os indivíduos, empresas e países tendo em vista
que a concorrência forçaria uma tendência de repasse aos preços
(diminuindo-os) dos ganhos de produtividade decorrentes da especiali-
zação e do aumento da escala de produção (o mercado internacional).
Só com o aumento da produtividade e da concorrência seria possível
reduzir os preços, elevar o poder de compra dos salários dos
trabalhadores e aumentar os lucros dos empresários, simultaneamente.
Portanto, as intervenções do Estado na economia deveriam levar em
conta esses benefícios do comércio e, neste particular, promover a
redução dos obstáculos às importações e às exportações.
Entretanto, mesmo os liberais viam a necessidade de avaliar
com cuidado as condições em que a liberalização comercial se processaria
no mundo real. Adam Smith, de maneira pragmática, chamava a
atenção para quatro situações em que poderia fazer sentido a qualquer
país avaliar eventuais vantagens temporárias do protecionismo
comercial. Em primeiro lugar, quando a segurança do país estivesse
ameaçada pela liberalização dos fluxos comerciais seria não apenas lógico,
mas desejável, que o Estado impusesse restrições às importações. Mas
é preciso entender que a definição de segurança com a qual trabalhava
Smith era muito restrita: ele estava pensando em ameaças diretas de
invasão estrangeira, tirando proveito da vulnerabilidade criada pela livre

4
Para uma discussão mais aprofundada do argumento das vantagens comparativas, vide
capítulo 4.

136
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

circulação de mercadorias – por exemplo, facilidade de entrada de navios


estrangeiros nos portos do país.
Em segundo lugar, Smith concebia a restrição das liberdades
de importação como instrumento temporário de barganha a fim de
forçar a redução de barreiras impostas por terceiros às exportações do
país. Ele deixava bem evidente que só faria sentido optar por esta
estratégia se houvesse alguma possibilidade concreta de que o outro
país viesse a reduzir suas restrições às mercadorias estrangeiras. Caso
contrário, a retaliação traria maior prejuízo ao próprio país, à medida
que os produtos importados ficariam mais caros ou seriam substituídos
por similares menos vantajosos. Terceiro, para Smith fazia sentido
discutir a validade do protecionismo quando fosse o caso de dar
tratamento aos produtores domésticos equivalente ao concedido aos
concorrentes estrangeiros por seus respectivos governos. Finalmente,
para minimizar os custos imediatos da liberalização comercial sobre
empresas e trabalhadores, Smith afirmava que a redução de barreiras às
importações poderia ser feita de maneira gradual (Smith, 1776, livro
IV, capítulo 2).
Os argumentos de Smith foram retrabalhados e aprofundados
por Hume e Ricardo. O primeiro chamou a atenção para a tendência
ao equilíbrio do Balanço de Pagamentos. O segundo, para os ganhos
advindos da especialização nos setores em que o país dispõe de vantagens
comparativas – e não vantagens absolutas, como propusera Smith.
Observa-se que os liberais confiavam nas vantagens mútuas do comércio
essencialmente pelo seu efeito direto sobre os preços das mercadorias:
com a especialização e os ganhos em escala, os produtos tenderiam a
ficar mais baratos, beneficiando os consumidores, domésticos e
estrangeiros.
Mas o avanço do pensamento liberal e a experiência de governos
liberais trouxeram à baila outros argumentos favoráveis ao livre
comércio. O principal destes novos argumentos é o que enfatiza o
benefício potencial a ser gerado pelos fluxos de investimento externo
direto (IED), resultantes da liberalização do comércio exterior nos países
mais pobres. O IED é o capital transferido por uma empresa para
um país estrangeiro no qual deseja produzir um produto ou um

137
CARLOS P IO

componente, tendo em vista condições específicas do mercado (por


exemplo um mercado potencialmente vantajoso porém muito fechado
para mercadorias estrangeiras) e/ou a oferta de fatores de produção em
condições mais vantajosas do que no seu país de origem (como baixo
custo do trabalho ou da terra).5 De acordo com esta proposição,
qualquer país, tenha ele uma economia aberta ou fechada, poderá se
beneficiar do IED, no entanto, apenas nas economias abertas às empresas
estrangeiras instaladas seriam automaticamente estimuladas a exportar
pelo menos parte do que produzissem. Este estímulo natural à
exportação seria dado pela combinação da tendência à especialização
produtiva nos setores que apresentam vantagens comparativas com
um contexto de acirrada concorrência.
É fundamental compreender que as vantagens comparativas
contribuem diretamente para o processo de acumulação de capital,
mas não se constituem numa estratégia de desenvolvimento econômico
de longo prazo. Este último depende não apenas da acumulação, mas
também da forma como os agentes econômicos empregam o capital
acumulado. Assim, o desenvolvimento econômico depende da
aplicação produtiva, eficiente e criativa dos recursos acumulados, a fim
de promover inovações tecnológicas que ampliem ainda mais os
estímulos e as capacidades dos agentes econômicos para produzir e
comercializar bens e serviços altamente demandados. O dinamismo
do processo de desenvolvimento econômico implica, portanto, a
constante alteração das vantagens comparativas do país. Onde a estrutura
das vantagens comparativas permanece estável ao longo do tempo, o
ritmo do desenvolvimento é mais lento, quando não negativo.

5
É importante salientar que os liberais clássicos viviam num mundo marcado por fortes
restrições à mobilidade dos fatores de produção, tanto o trabalho quanto o capital. Para
eles, era impossível imaginar que inovações tecnológicas pudessem criar instrumentos de
comunicação capazes de “desmaterializar” o dinheiro a fim de transportá-lo mais fácil,
segura e automaticamente entre as fronteiras nacionais. Da mesma maneira, não se poderia
exigir que eles antecipassem todas as dificuldades políticas que haveriam de ser criadas nos
países ricos para inibir o influxo de pessoas (imigrantes) em busca de melhores oportunidades
de emprego e condições de bem-estar, que foi muito facilitado pelas melhorias tecnológicas
que aumentaram o acesso e reduziram os custos dos deslocamentos intercontinentais.

138
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

O papel do Estado

De acordo com o pensamento liberal o Estado deveria se


concentrar na oferta de bens e serviços que apresentassem externalidades
positivas, como infra-estrutura física e institucional, justiça, segurança
e educação. O Estado provê, em primeiro lugar, as “regras do jogo”, ou
seja, o conjunto de instituições que estipula recompensas para as
diferentes estratégias de ação dos cidadãos. No que concerne nossa
preocupação com a questão do desenvolvimento econômico, os liberais
consideram importante que essa infra-estrutura institucional seja capaz
de estimular ações produtivas e cooperativas entre os agentes econômicos
– por meio de contratos – assim como, um grau elevado de concorrência
na oferta de bens e serviços. Ao Estado não cabe escolher ou determinar
em que setores ou atividades cada indivíduo deve alocar seus ativos
escassos – terra, trabalho, capital, tempo, criatividade, etc. Esta é uma
atribuição do indivíduo, a qual estará condicionada pelas expectativas
de retorno e pelos riscos de perda envolvidos em cada uma das opções
de investimento. Ao Estado cabe apenas zelar para que os estímulos
dados pelas instituições sejam os melhores possíveis. Por isso, uma das
tarefas econômicas essenciais do Estado é a manutenção da estabilidade
do poder de compra da moeda nacional – meio de troca, unidade de
conta e reserva de valor – referência fundamental para a realização dos
contratos econômicos.
Além da base institucional, o Estado liberal precisa prover o
país de uma infra-estrutura física adequada ao desenvolvimento. Uma
malha de transportes capaz de facilitar os deslocamentos das pessoas e
dos produtos; uma estrutura de geração e distribuição capaz de prover
uma oferta de energia na quantidade demandada pela sociedade; e redes
eficientes de comunicação que permitam a troca de informações e a
realização de negócios entre regiões distantes são alguns dos serviços de
infra-estrutura física que precisam ser instalados a fim de promover o
aproveitamento econômico eficiente dos recursos escassos do país. Boa
parte desta infra-estrutura pode ser operada por empresas privadas, no
entanto, a sua instalação requer quase sempre a intervenção

139
CARLOS P IO

governamental em razão dos custos e dos riscos iniciais serem muito


elevados e do retorno esperado se dar em prazo muito dilatado.
A justiça e a segurança são dois serviços nos quais o Estado
possui nítida vantagem comparativa. Elas servem, primordialmente,
para garantir a vida e as propriedades (materiais e imateriais) dos
indivíduos, assim como a integridade nacional, sendo, por conta disso,
essenciais para a celebração de contratos. É certo que qualquer agente
econômico poderia se beneficiar do controle privado tanto da justiça
quanto das forças de segurança (polícia e forças armadas).6 No entanto,
caso essas e outras atividades essenciais fossem assumidas pelo setor
privado, mesmo que legalmente, seria provável a contaminação do
ambiente econômico por uma lógica de ganho que nada tem a
contribuir para a produção de riquezas. A alocação de ativos escassos
(capital, trabalho, talento, criatividade, tempo) seria então desviada
das atividades produtivas para as não-produtivas e quiçá para as
destrutivas, como a formação de milícias e de grupos paramilitares, e a
constituição de redes vinculando o tráfico de drogas, a corrupção e a
lavagem de dinheiro, como ocorre atualmente em países como a
Colômbia, o Paraguai, o Peru, Malawi, o Zimbábue, o Zaire, Angola,
Moçambique, a Indonésia, a Rússia, entre outros. Assim, mesmo
envolvendo a possibilidade de falhas, a administração da justiça e da
segurança é uma atribuição típica do Estado, por conta de sua maior
neutralidade.
Por fim, mas não menos importante, seria atribuição
fundamental de um Estado liberal a melhoria do estoque de capital
humano da sociedade. O conjunto de conhecimentos que contribuem
para o desenvolvimento econômico por meio do aumento da
produtividade e da criação de novos produtos e processos de produção
pode ser aumentado via estímulos à pesquisa e ao ensino. Em muitas

6
Não seria difícil elencar aqui algumas atividades que poderiam ser desempenhadas por
essas agências para realizar interesses econômicos particulares, como inibir ou eliminar a
concorrência num dado setor ou ramo de atividade. Não é por outra razão que grupos
criminosos, como a máfia e os chefes do tráfico de drogas, procuram garantias por meio da
“compra” de favores junto a setores da polícia e da Justiça em países como a Rússia, a Itália,
a Ucrânia e mesmo Brasil.

140
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

partes do mundo, o setor privado pode contribuir e freqüentemente


contribui para elevar esse estoque, quer investindo em escolas e
universidades, quer por intermédio dos centros tecnológicos das próprias
empresas. No entanto, o setor privado prestará esse serviço em
quantidade inferior ao que seria desejável para o conjunto da sociedade,
tendo em vista que os que não puderem pagar pelo serviço tenderão a
ser excluídos. É o que se verifica, por exemplo, no caso da educação: os
pobres não têm acesso garantido ao ensino privado nem mesmo quando
este é oferecido por instituições religiosas. E não poderia ser muito
diferente, posto que a maior parte das instituições privadas de ensino,
mesmo aquelas sem fins lucrativos, incorrem em custos para oferecer
o serviço, tendo que cobrar mensalidades dos beneficiários diretos.7
Para eliminar esse déficit na provisão de ensino e pesquisa, o
Estado encontra-se melhor posicionado do que qualquer outro grupo
da sociedade, à medida que dispõe de instrumentos para obrigar os
mais ricos a pagarem impostos, os quais podem ser usados para
investimento em melhoria do capital humano. É importante ressaltar
que o aumento do estoque de capital humano da sociedade eleva a
produtividade geral da economia – trabalhadores mais capacitados
podem desempenhar com maior agilidade tarefas mais complexas, além
de poderem intervir de forma mais criativa no processo produtivo –, o
que beneficia toda a sociedade e não apenas os indivíduos que estudaram
em escolas ou universidades públicas. As próprias empresas, geralmente
as maiores pagadoras de impostos, seriam beneficiadas pela ação do
Estado visando elevar o nível do capital humano tendo em vista que
receberiam trabalhadores mais produtivos.
É possível observar uma forte complementaridade entre os
argumentos liberais favoráveis ao livre comércio e ao investimento

7
O mesmo ciclo perverso se faz notar em relação à pesquisa. Tomemos o exemplo da
pesquisa farmacológica. As dotações de recursos humanos e materiais para o desenvolvimento
de drogas destinadas a combater doenças típicas de países ricos, como por exemplo as
doenças cardíacas e o mal de Alzheimer, são muito maiores do que as destinadas à pesquisa
de doenças típicas de países pobres, como a malária. Isso porque as empresas farmacêuticas
definem suas estratégias de investimento com base nos retornos esperados, que são
determinados pelo poder aquisitivo dos consumidores – indivíduos e governos.

141
CARLOS P IO

público em capital humano, infra-estrutura, segurança e justiça. Vistos


em conjunto, eles tendem a promover um ambiente econômico
dinâmico, marcado pela atividade produtiva e inovadora, pela
especialização e pela estabilidade institucional. Há, ainda, forte afinidade
entre tais argumentos e a necessidade de reforçar os mecanismos
representativos e de racionalização burocrática, uma vez que a preservação
dos limites às intervenções do Estado previstos na doutrina liberal
depende tanto de forte participação política dos indivíduos e grupos –
para bloquear tentativas de intervenção estatal motivadas por interesses
particularistas – quanto da prevalência de critérios apolíticos no processo
decisório público.
O modelo de Industrialização por Substituição de Importações
(ISI)

O modelo de industrialização por substituição de impor-


tações (ISI) é uma estratégia de crescimento que visa reduzir as
importações para encorajar a produção de substitutos domésticos.
A substituição de importações é perseguida, em particular, por
países em desenvolvimento como um meio para promover a
industrialização e conservar as escassas reservas em moeda
estrangeira.
Por meio da limitação e da remoção de importações
concorrentes via estabelecimento de cotas, tarifas, etc., o país
visa estabelecer seus próprios setores industriais que, inicialmente,
podem ser expandidos para suprir o mercado doméstico e, num
estágio posterior, desenvolver um comércio de exportação (Collins
Dictionary of Economics, 1993:240-1, verbete import substitution,
tradução do autor).

O modelo de ISI implicava o recurso a políticas nada


ortodoxas, como: proteção comercial generalizada (especialmente por
meio de barreiras não-tarifárias, como cotas, licenciamento prévio,
requisitos de financiamento, exame de similaridade, etc.); restrições às
exportações (via cobrança de impostos ou proibição administrativa);
controles de preços (para servir como instrumento de combate à
inflação); subsídios e incentivos fiscais para estimular investimentos

142
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

produtivos específicos; câmbio fixo combinado a mecanismos que


restringiam o direito de compra de divisas estrangeiras pelos
importadores potenciais e a uma sistemática de taxas múltiplas de câmbio
(que diferenciavam o grau de incentivo concedido a diferentes setores);
e a criação ou ampliação de empresas estatais para viabilizar a oferta de
todo um sem-número de bens e serviços. Todos esses instrumentos
geravam, na prática, uma distorção entre os preços domésticos e os
preços internacionais, a qual visava estimular a produção e o consumo
doméstico das mercadorias até então importadas e, assim, reduzir a
pressão exercida pelas importações de bens supérfluos sobre as escassas
reservas de moedas estrangeiras.
Este modelo foi formulado tomando-se por base críticas feitas
à doutrina liberal. O conjunto dessas críticas pode ser facilmente
dividido em dois grupos: estruturalistas e marxistas/socialistas. Os
críticos estruturalistas enfatizavam que o comércio internacional estava
estruturado de modo diferente daquele expresso pelos liberais. Autores
como o alemão Friederich Lizt, o americano Alexander Hamilton e o
argentino Raúl Prebisch questionavam o argumento de que a
especialização resultante das vantagens comparativas fosse capaz de
promover o aumento dos níveis de bem-estar das massas (os mais
pobres) e propunham alguma forma de intervenção do Estado para
promover a industrialização, vista como etapa necessária do
desenvolvimento econômico e como essencial para promover a
melhoria das condições de bem-estar. Essa corrente estruturalista não
defendia, contudo, a substituição do capitalismo pelo socialismo ou o
comunismo, como faziam os partidários do segundo grupo de críticos
da doutrina liberal.
Não nos ocuparemos, aqui, com as críticas à doutrina liberal
elaboradas por autores de orientação marxista/socialista. No entanto,
é importante chamar atenção para uma contradição inerente a seus
argumentos a qual termina por colocá-los em oposição ao que defendia
o próprio Marx. Não deve escapar ao estudioso da economia política
que Marx defendia a adoção do livre comércio pelos países mais pobres
por acreditar que a liberalização seria o instrumento mais eficaz para
promover a industrialização da periferia do sistema capitalista. Num

143
CARLOS P IO

de seus poucos textos sobre uma economia periférica, Marx defendeu


a adesão da Índia à ordem capitalista internacional e aos princípios do
livre comércio que, segundo ele, acelerariam a luta de classes por meio
da intensificação dos processos de acumulação de capital e de
industrialização. Para ele, quanto mais cedo nações como a Índia
reduzissem as barreiras que impunham às importações, mais rapidamente
teria início o processo de industrialização, o qual conduziria as classes a
uma situação de enfrentamento, condizente com uma dinâmica
favorável à superação do modo de produção capitalista.8 Em suma,
Marx era defensor do livre comércio especialmente por percebê-lo como
um mecanismo eficaz para a promoção do desenvolvimento capitalista
da periferia do sistema. Já os autores marxistas, supostamente seguidores
de Marx, elaboraram críticas à doutrina liberal e à adesão ao livre
comércio dos países menos desenvolvidos por considerarem que isso
os manteria em condição de pobreza e subdesenvolvimento. A livre
circulação de mercadorias e capital, argumentavam eles, beneficiaria
apenas os capitalistas, dos países centrais e da periferia, cujas empresas
tinham natureza oligopolística e, portanto, eram capazes de se apropriar
inteiramente da riqueza gerada na produção (Spero & Hart, 1997,
p. 153).9

8
Quando escreveu Sobre o Imperialismo na Índia, Marx afirmou que o “sistema de vila”,
característico do despotismo oriental, vinha sendo dissolvido pela ação das firmas e maquinarias
inglesas e pelo impacto do livre comércio e não pela ação dos coletores de impostos e dos
soldados britânicos.
9
Num texto publicado em 1970, o economista brasileiro Theotônio dos Santos afirmou
que “as relações produzidas no mercado (mundial de commodities, capitais e trabalho) são
desiguais e combinadas, porque o desenvolvimento de algumas partes do sistema ocorre às
custas das demais. As relações comerciais são baseadas no controle monopolístico do mercado,
que promove a transferência dos excedentes gerados nos países dependentes para os países
dominantes; as relações financeiras são, da perspectiva das potências dominantes, baseadas
em empréstimos e na exportação de capital, que lhes permite receber juros e lucros;
aumentando, assim, seus excedentes domésticos e fortalecendo seu controle sobre as
economias de outros países. Para os países dependentes, essas relações representam uma
exportação dos lucros e juros que levam consigo parte do excedente gerado domesticamente
e promove uma perda de controle sobre seus recursos produtivos. (...) O resultado é a
imposição de um limite ao desenvolvimento de seus mercados internos e de suas capacidades
técnicas e culturais, assim como à saúde moral e física de seus povos” (Santos, 1991, p. 145,
tradução minha).

144
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Os argumentos usados pelos críticos marxistas eram muito


semelhantes aos dos estruturalistas, os quais chamavam atenção para a
existência de “falhas de mercado” (market failures) especialmente
importantes nos países em desenvolvimento. De acordo com esta
perspectiva, os mercados poderiam falhar em três dimensões: sinalização,
quando os preços dessem sinais errados por conta de distorções causadas
por monopólios, por exemplo; resposta, nos casos em que o trabalho e
os outros fatores de produção respondessem aos sinais de preços de
modo inadequado; e mobilidade, quando, apesar de estarem aptos a
responder de maneira apropriada para corrigir sinais de preços, os fatores
de produção fossem imóveis ou incapazes de se mover rapidamente
(Arndt, 2000).
Aplicado às relações econômicas internacionais dos países pobres
e em desenvolvimento, o argumento das “falhas de mercado” afirmava
que a adesão dos países exportadores de produtos primários
(commodities) ao sistema baseado no comércio livre fazia com que eles
ficassem ainda mais pobres em razão da tendência histórica à deterioração
dos seus termos de intercâmbio comercial (ou termos de troca) – o que
equivale a dizer que o poder de compra das exportações de produtos
primários tendia a cair enquanto o dos produtos manufaturados tendia
a subir. Segundo eles, essa tendência se explicaria em função de dois
fatores: a estrutura oligopolística do comércio internacional de
manufaturas; e a inelasticidade-renda da demanda por commodities.
A natureza oligopolística do mercado de manufaturas resultava, de
um lado, do efeito das inovações tecnológicas sobre a estrutura
concorrencial, estabelecendo grande poder de mercado (market power)
para as empresas mais dinâmicas; e, de outro lado, do uso intensivo de
mão-de-obra qualificada e escassa, outorgando forte capacidade de
barganha aos trabalhadores. Enquanto o poder de mercado das empresas
tornava possível a manutenção dos preços em patamares elevados
mesmo quando se verificassem inovações técnicas, tecnológicas e/ou
gerenciais que barateassem os custos de produção, o poder de barganha
dos trabalhadores desestimulava ou mesmo impedia fortes reduções
de preços, mesmo em períodos recessivos por conta da rigidez dos
salários. Seria uma típica falha de sinalização. Em contraste, tanto os

145
CARLOS P IO

produtores quanto os trabalhadores empregados na produção de


commodities se deparavam com uma situação equivalente a de um
mercado competitivo, no qual os preços são determinados exogenamente
pelos níveis de concorrência e de demanda. A inelasticidade-renda da
demanda – isto é, o fato de que os consumidores não aumentariam
seu consumo de commodities diante da queda nos preços – representava,
neste contexto, um obstáculo praticamente intransponível à elevação
dos preços das commodities, prejudicando o poder de compra dos países
que as exportavam. Seria, portanto, uma falha de resposta.
Outro efeito negativo do modelo primário-exportador
enfatizado pelos estruturalistas seria a formação de uma estrutura
econômica dual, na qual subsistiriam, com baixo grau de inter-relação,
um setor exportador muito eficiente e um setor de baixa produtividade
voltado à produção para o mercado interno. O comércio internacional
promoveria apenas os interesses do setor primário exportador, sem
afetar dinamicamente os setores que produziam para o mercado interno.
O problema estaria, portanto, no fato deste dinamismo não ser
suficiente para promover a transferência de todos os fatores de produção
para os setores exportadores, o que configuraria uma falha de
mobilidade.
Por conta dessas tendências perversas, os estruturalistas
enfatizavam a conveniência do Estado intervir na ordem econômica
para corrigir essas falhas por meio da promoção da industrialização
nos países pobres e em desenvolvimento. O papel do Estado seria
estimular a substituição de importações, ou seja, criar incentivos
(artificiais) para a produção de mercadorias anteriormente importadas
– ou seja, manufaturas –, prioritariamente para consumo doméstico.
Promover a industrialização seria, por assim dizer, um fim último
(teleologia) previamente definido para a ação do Estado. Por isso, parece-
nos dificilmente conciliável com os princípios da liberdade individual,
da igualdade de oportunidades e da democracia representativa, tão
enfatizados pelo liberalismo.
Tendo em vista a evidente prioridade atribuída ao mercado
interno, este modelo foi também chamado de “industrialização para
dentro” (hacia adentro), e contrastava com a industrialização orientada

146
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

para importações – IOE (export-oriented industrialization), seguida


especialmente pelos países do sudeste asiático a partir da década de
1960. A intervenção do Estado – pela via da proteção comercial e da
alocação de recursos financeiros (subsídios) ao setor industrial – seria
imprescindível para o sucesso da ISI em virtude da baixa produtividade
das indústrias nascentes, quando comparadas às concorrentes
internacionais, há muito estabelecidas. Esta ação seria feita por meio
da ação do Estado no planejamento, no financiamento e até diretamente
na produção de bens e serviços considerados essenciais.
Uma questão essencial para viabilizar o desempenho destas
funções tinha a ver com a mobilização dos recursos financeiros
necessários. Os países latino-americanos não foram beneficiados pelos
fluxos de ajuda dos Estados Unidos nos primeiros anos após o final da
Segunda Guerra.10 Por conta disso, o recurso à poupança externa para
acelerar a industrialização foi viabilizado pelos fluxos de IED, ou seja,
pelos investimentos de empresas multinacionais. Estas foram fortemente
atraídas pelas políticas de ISI, como o fechamento do mercado
doméstico às importações e a concessão de subsídios e incentivos ao
investimento industrial (Baer & Hargis, 2000). O estabelecimento de
empresas industriais estrangeiras nos países que optaram pela estratégia
ISI se deu sob o signo da produção para o mercado doméstico e não
para exportação. Isso estimulava a produção em setores nos quais o

10
Nos anos 60, os fluxos de ajuda para a região foram criados e ampliados em razão da
mudança de posição do governo dos Estados Unidos e da conclusão do processo de
reconstrução da Europa, que absorvera todos os recursos do Banco Internacional de
Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), o Banco Mundial. Além dos recursos do BIRD,
os fluxos de ajuda também foram proporcionados por acordos bilaterais fechados entre os
países latino-americanos e o governo dos Estados Unidos, por meio de sua Agência de
Desenvolvimento Internacional-USAID e pela criação do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), constituído majoritariamente por fundos providos pelo governo
norte-americano. Esta mudança de atitude do governo norte-americano foi especialmente
sentida após a posse do presidente John Kennedy, em 1961, quando foi criada a Aliança para
o Progresso. É interessante notar que os empréstimos multilaterais (BIRD e BID), que eram
vinculados a objetivos específicos, foram direcionados para investimentos compatíveis com
o modelo ISI, ou seja, para projetos que beneficiavam prioritariamente o setor industrial –
energia, transportes e telecomunicações, os quais eram dominados por empresas estatais
(Baer & Hargis, 2000, p. 202).

147
CARLOS P IO

país não dispunha de vantagens comparativas, acarretando baixa


competitividade internacional às empresas multinacionais neles
instaladas. Este fator explica porque essas empresas resistiram às
propostas de mudança do regime comercial, por exemplo, para afrouxar
as restrições às importações.
Cabe notar que a criação de incentivos à substituição de
importações destinadas a suprir prioritariamente o mercado interno,
realizada ao menos parcialmente com poupança externa, criava um
grave problema à eficiência econômica – o terceiro elemento de nossa
definição de intervenção estatal eficaz. Isso porque o uso de poupança
externa implicaria o endividamento externo do país, o qual só poderia
ser equacionado com a geração de receitas em moeda estrangeira –
basicamente via exportações.11 No entanto, o incentivo a ISI significava
que o objetivo principal era produzir internamente produtos industriais
nos setores em que o país não dispusesse de vantagens comparativas –
razão pela qual eram anteriormente importados. Daí resultava a
necessidade de serem criadas condições artificiais (preços diferentes dos
praticados no mercado) para estimular a produção local. Apesar de
viabilizar a produção no país, esse artificialismo não impedia que o
produto industrial nacional tivesse baixa competitividade internacional
(padrões de preço/qualidade), o que dificultava sua exportação em
condições de mercado – ou seja, sem novas distorções de preços, como
subsídio cambial.
Assim, às ineficiências impostas ao próprio mercado doméstico
– no qual a proteção comercial obrigava os consumidores a adquirirem
o produto nacional mais caro e de pior qualidade do que os similares
estrangeiros –, seria ainda acrescentada a frágil capacidade de exportação
dos produtos substitutivos de importações, tão necessária à obtenção
de divisas estrangeiras para viabilizar o pagamento dos empréstimos
contraídos pelo governo e pelas indústrias, assim como a remessa de
capital ao exterior pelas filiais de multinacionais. Os desequilíbrios do

11
É possível argumentar que a contração de empréstimos em moeda estrangeira também
conta como receita. No entanto, como o caso em questão é o pagamento de dívidas, a
contração de novos empréstimos resulta apenas em rolagem e não numa solução definitiva
para o problema.

148
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

setor externo seriam, assim, recorrentes nos países que adotaram tal
modelo de desenvolvimento.
A mobilização de poupança doméstica, para complementar a
poupança externa, se dava por meio de políticas monetária e fiscal
frouxas, que geravam inflação elevada, estrutura de taxação fortemente
regressiva e concentradora de renda. A destinação de valores vultosos
para viabilizar os investimentos industriais – públicos e privados –
limitava a disponibilidade de recursos para aumentar a produtividade
da agricultura (sua industrialização nas bases do que hoje se chama de
agronegócio) e mesmo para garantir os investimentos típicos de Estado
como segurança, justiça, educação e saúde, os quais eram apontados
pelos autores liberais como fundamentais para o funcionamento e o
dinamismo de uma economia de mercado.
Assim, os países que seguiram o modelo de ISI se caracterizaram:
(I) pela existência de um setor industrial complexo, porém pouco
competitivo internacionalmente; (II) pela falta de investimentos na
agricultura, que permaneceu com baixos índices de produtividade; (III)
pela fragilidade fiscal – despesas maiores que receitas, (ocasionando...);
(IV) inflação alta (e...); (V) forte tendência à apreciação cambial;12
(VI) baixa destinação de recursos para a provisão de serviços nos quais
o Estado apresenta evidentes vantagens comparativas (segurança, justiça,
educação e saúde); e (VII) baixo investimento em capital humano,
tendo em vista a prioridade atribuída pelo Estado ao fortalecimento
da indústria intensiva em capital (Cardoso & Helwege, 1992; Fishlow,
1990; Sachs, 2000; Baer & Hargis, 2000; Krueger, 2000).
Além da forte intervenção governamental na economia, a
estratégia de ISI também implicava outras prioridades à política externa

12
Em relação à tendência à apreciação cambial, vale notar que ela foi aceita porque:
primeiro, não causava um sério aumento das importações, que eram inibidas pelo uso de
barreiras administrativas (licenciamento, proibições, restrições ao acesso às reservas cambiais,
etc.); segundo, estimulava investimentos substitutivos de importações, visto que tornava
mais baratas as importações consideradas essenciais (e.g., máquinas e equipamentos); e,
terceiro, era politicamente preferível à desvalorização, que afetaria negativamente os preços
de produtos consumidos pelos setores urbanos, que constituíam a base de sustentação
política dos governos – civis ou militares, de esquerda ou de direita – durante o período em
que vigorou a estratégia de ISI. (Sobre essa equação política, ver Sachs, 2000).

149
CARLOS P IO

dos países do Sul. Em primeiro lugar, deveriam ser intensificadas as


relações de comércio e investimento com outros países do hemisfério
Sul, a fim de promover ganhos de escala para as indústrias nascentes.
Seria uma forma de compensar a dimensão quase insignificante dos
mercados internos de cada um desses países. Os maiores problemas à
efetivação desta estratégia seriam: a frágil disposição de cada país a
importar um produto com baixa competitividade internacional (preço/
qualidade), apenas por se tratar de um produto exportado por outro
país em desenvolvimento; a definição de um critério de distribuição
dos setores econômicos entre os países do Sul.
Segundo, os estruturalistas defendiam o engajamento dos países
do Sul em projetos de integração regional. A integração poderia criar
um mecanismo político capaz de promover essa divisão regional do
trabalho. Entretanto, nada assegurava que ela fosse mais interessante
do que a participação independente de cada país no sistema de trocas
internacionais. Terceiro, Prebisch e outros estruturalistas defendiam o
uso de instrumentos de controle populacional para diminuir a pressão
negativa exercida sobre os salários pelos altos índices de crescimento
populacional nos países em desenvolvimento. A reforma agrária era o
quinto ponto da agenda estruturalista e se justificava pela crença de
que a pulverização da propriedade promoveria o aumento da
produtividade no campo, assim como o aumento das rendas dos
trabalhadores da agricultura. Esses autores não levavam em conta as
dificuldades políticas envolvidas nessa questão, o que na prática levou
muitos sistemas políticos ao colapso institucional na forma de golpes
de Estado e revoluções.
Sexto, os estruturalistas admitiam a necessidade de atrair
poupança externa para promover boa parte dessas ações. No entanto,
sua preferência inicial era pela obtenção de créditos adquiridos dos
governos e não pela abertura do mercado ao investimento produtivo
das empresas estrangeiras. De acordo com os estruturalistas tais
investimentos tenderiam a se concentrar nos setores de exportação,
reforçando a dualidade da economia enquanto os créditos
governamentais poderiam ser usados com certa liberdade para fomentar
investimentos públicos e privados nos setores considerados estratégicos.

150
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

Por fim, é importante ressaltar que os países que adotaram o


modelo ISI, quase todos na América Latina, demandavam a redução
unilateral das barreiras impostas por países ricos à importação de
commodities exportadas pelos países do Sul. Este tipo de demanda,
raramente atendida, contrasta radicalmente com o princípio da
reciprocidade que, a partir do pós-Segunda Guerra, passou a nortear as
negociações comerciais.

Qual o papel do Estado no modelo ISI?

Em primeiro lugar, há que se destacar o planejamento extensivo


do processo de desenvolvimento, determinando a intensidade, o ritmo
e o escopo dos investimentos públicos e privados. A intervenção do
Estado em prol da substituição de importações se faz, por meio da
definição dos setores “estratégicos” pelos quais os governantes acreditam
que deve se iniciar o processo de industrialização. Escolhidos os setores
econômicos a serem privilegiados com proteção e subsídio
governamental, iniciam-se contatos diretos entre altos funcionários
públicos e representantes do setor privado para a concretização de
compromissos de investimento.
Além de planejar o desenvolvimento, cabe ao Estado a oferta
de bens e serviços fundamentais. Intermediação financeira e especialmente
crédito barato, infra-estrutura física (energia, transportes, comunicações)
e bens cuja produção demandaria investimentos muito superiores à
capacidade e à disposição do setor privado (como ferro, aço e produtos
químicos) que eram essenciais para viabilizar os projetos de desenvol-
vimento. Em praticamente todos os países em que o modelo ISI foi
implementado, essas funções produtiva e de intermediação financeira
foram desempenhadas por agências governamentais.
Obviamente, o estabelecimento de uma burocracia capacitada
para planejar a intervenção, negociá-la com o setor privado e
implementá-la é fundamental, senão para o êxito da industrialização –
o que depende da cooperação do setor privado – ao menos para evitar
a captura do Estado por grupos de interesse. Nos países em que à
ampliação das tarefas do Estado seguiu-se a criação de uma densa rede

151
CARLOS P IO

de agências governamentais racionalmente estruturadas e insuladas em


relação às pressões particularistas provenientes do contado direto ou
indireto (via partidos políticos) com os grupos de interesse – como em
parte ocorreu no Brasil, na Índia e no México – os efeitos potencialmente
negativos do modelo ISI foram minimizados e a industrialização
avançou (Sikkink, 1990; Evans, 1995; Fishlow, 1990). Em todos os
demais, entre os quais destaca-se o caso Argentino, os resultados
econômicos e sociais foram muito negativos.

Modelo de Industrialização Orientada para Exportações (IOE)


Como seu próprio nome indica, o modelo de industrialização
orientada por exportações (IOE) se caracteriza pela expansão da
economia por meio do crescimento das exportações.
O crescimento das exportações injeta renda adicional na
economia doméstica, e aumenta a demanda total pelas mercadorias
produzidas domesticamente. Igualmente importante, o aumento
das exportações permite a absorção de um nível mais elevado de
importações, sem criar restrições no Balanço de Pagamentos na
realização do crescimento econômico sustentável (Collins Dictionary
of Economics, 1993, p. 187, verbete export-led growth).

Assim como no caso do modelo de ISI e em contraste com o


modelo liberal, o modelo IOE se caracteriza pela centralidade do Estado
como promotor de uma via rápida de desenvolvimento econômico
sob o capitalismo.13 A principal diferença em relação ao modelo ISI é
o maior grau de equilíbrio das relações econômicas com o resto do
mundo proporcionado pelo modelo IOE.14 Tendo em vista a maior
13
Os principais exemplos de países que seguiram essa estratégia são Coréia do Sul, Formosa
(Taiwan), Hong Kong e Cingapura. No entanto, em razão de sua natureza geopolítica
muito particular – são essencialmente cidades-estado – e de sua trajetória econômica prévia
à adoção deste modelo – como entrepostos comerciais e financeiros e não como economias
agrário-exportadoras – deixaremos de considerar os dois últimos e nos concentraremos na
trajetória seguida por Coréia e Formosa.
14
Ou seja, nos setores que usam intensivamente fatores de produção presentes de
maneira abundante no país. No caso dos países do leste da Ásia, a vantagem estaria nos
setores intensivos em mão-de-obra barata, com razoável qualificação.

152
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

abertura para o exterior (liberdade de importações), a estratégia IOE se


caracterizou pelo estímulo à concentração dos investimentos domésticos
e estrangeiros nos setores em que o país dispunha de vantagens
comparativas.15 Este fator favoreceu a internacionalização da economia
nacional, especialmente porque está baseado na participação das empresas
domésticas em redes internacionais de produção e distribuição, como
atestam as experiências dos setores exportadores da Coréia do Sul, de
Formosa e de Hong Kong (Haggard & Cheng, 1987, p. 100].
A primeira etapa do modelo IOE é muito semelhante ao início
do processo de industrialização por substituição de importações: o
Estado cria incentivos para a realização de investimentos industriais
com o propósito de reduzir a dependência do país em relação a bens
manufaturados estrangeiros. No entanto, desde esta fase inaugural,
observa-se uma especialização dos investimentos nos setores em que o
país dispõe de maiores chances de se tornar internacionalmente
competitivo.
Ao contrário do que ocorreu nos demais países que seguiram
o modelo ISI, especialmente os da América Latina (Brasil, México
e Argentina), o IED foi muito reduzido no sudeste asiático.16

15
Por exemplo, 80% do total de IED realizado na Coréia do Sul, no período 1972-76, se
concentrou no setor manufatureiro. Considerando apenas a indústria, 21% do IED foi
aplicado no setor têxtil, que representava 40% das exportações; 15% no setor eletroeletrônico,
que respondia por 12,3% das exportações; e 10% no setor químico, o qual era responsável
por 10% das exportações. O caso de Formosa é um pouco diferente, mas guarda muitas
semelhanças, já que praticamente 80% do IED estava aplicado no setor industrial entre
1976 e 1981. Neste mesmo período, quase 29% do IED estava concentrado no setor “têxtil
e vestuário”, o qual representava 17% das exportações. As exportações das multinacionais
estrangeiras representavam 30% das exportações de têxteis, 78% das exportações de
eletroeletrônicos (setor responsável por 16% do total de exportações), 15% das exportações
de calçados (7% das exportações totais), 14% das exportações de máquinas (9% das
exportações totais) e 10% das exportações de papel e celulose (8% das exportações totais).
(Os dados sobre a distribuição setorial do IED são relativos ao período 1972-76, na Coréia,
e 1976-81, em Formosa; já os dados relativos à participação das exportações das multinacionais
nas exportações do setor se referem ao ano de 1974, Coréia, e 1979, Formosa (Haggard &
Cheng, 1987, tabelas 3-6)
16
Em Formosa, a ajuda norte-americana foi apenas marginalmente suplementada por
investimentos externos diretos, provenientes de chineses exilados no exterior, de japoneses
e de americanos (Haggard & Cheng, 1987, p. 99).

153
CARLOS P IO

A reconstrução dessas economias no pós-Segunda Guerra pela estratégia


de ISI, que implicou enorme crescimento do nível de importações, foi
principalmente financiada pela ajuda oficial dos EUA.17 De acordo
com Haggard & Cheng, esta fase de ISI permitiu a consolidação de
fortes posições domésticas por parte de empresas novas e já existentes,
livres de competição, de importados e de investimento estrangeiro
(Haggard & Cheng, 1987, p. 88).
No entanto, diante de sinais evidentes de que o modelo ISI
apresentava problemas estruturais crônicos – com destaque para a
saturação do mercado, o aumento da competição, o baixo grau de
exportações industriais, o alto nível de dependência de importados e
os largos desequilíbrios no Balanço de Pagamentos –, os NICs (new
industrializing countries) do leste asiático desviaram seu modelo de
crescimento para favorecer a exportação de manufaturas. Esta mudança
de estratégia foi forçada por dois fatores: a necessidade de contrabalançar
a perda de divisas resultante da quebra dos compromissos de ajuda de
longo prazo por parte dos Estados Unidos e a falta de um mercado
interno suficientemente amplo para permitir o aprofundamento da
ISI.18 A partir do final da década de 1950 e na primeira metade da
década seguinte, Coréia e Formosa iniciaram reformas econômicas
profundas, com o objetivo de alterar a estrutura de incentivos e
promover uma orientação mais voltada para o exterior. As reformas de
1958 e 1962, em Formosa, e de 1964-1965, na Coréia, estabeleceram
taxas de câmbio mais realistas, quando a marca da estratégia de ISI era

17
Na Coréia do Sul, a ajuda externa financiou quase 70% do total de importações no
período 1953-1962 e representou 80% da formação de capital fixo total; 45% de toda a
assistência econômica recebida pela Coréia entre 1946-1976, US$ 5.76 bilhões, foram
concedidas no período de reconstrução pela estratégia de ISI. Algo parecido ocorreu em
Formosa. Os gastos militares norte-americanos constituíram outra importante fonte de
recursos que proporcionou a esses países a reconstrução com base nas importações (Haggard
& Cheng, 1987, p. 87).
18
Em circunstâncias muito semelhantes, Brasil e México optaram por aprofundar o modelo
ISI, recorrendo a uma segunda fase de substituição de importações para fomentar o crescimento
econômico, via investimentos na produção de bens de capital e intermediários para consumo
interno. Haggard & Cheng (1987:90) atribuem essa opção à existência, nestes países, de
mercados internos mais amplos que os então existentes nos países do leste da Ásia.

154
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

a apreciação, e diminuíram (sem, entretanto, eliminar) muitas barreiras


anteriormente impostas às importações (Haggard & Cheng, 1987,
p. 90).
Manufaturas leves e intensivas em trabalho passaram a constituir
uma das bases do novo modelo exportador. Neste caso, o destaque
ficava por conta de firmas nacionais que haviam se desenvolvido durante
a etapa de substituição de importações. O setor “têxtil e vestuário” é o
melhor exemplo: em 1974, respondia por aproximadamente 40% das
exportações na Coréia do Sul, mas a participação de multinacionais
nas exportações não chegava a 13%; em Formosa, os números eram
17% e 30%, respectivamente, para o ano de 1979. Os fluxos de IED
se caracterizaram por uma concentração em setores específicos, como
eletroeletrônicos (montagem), no qual respondiam por 78% das
exportações em Formosa (1979) e 88,6% na Coréia do Sul (1974).

O papel do Estado no modelo IOE

O papel desempenhado pelo Estado no modelo de IOE foi


muito semelhante ao que abordamos anteriormente quando tratamos
da estratégia de ISI. O governo era responsável por garantir a oferta
doméstica de bens considerados estratégicos, o que fazia por meio da
alteração artificial dos preços relativos de determinadas mercadorias e
serviços. A alteração dos preços relativos resultava: da imposição de
restrições às importações (tarifas, cotas, etc.), tornando-as mais caras
do que os similares nacionais e, assim, estimulando sua oferta
doméstica; da concessão de estímulos diretos aos produtores privados
(subsídios e incentivos tributários), barateando o custo de produção e
os riscos do investimento doméstico; e/ou da produção estatal de bens
e serviços considerados essenciais, usados na fabricação de produtos
considerados estratégicos. De todo modo, é importante salientar que,
nos países que seguiram o modelo IOE, a ação dos governos estimulou
propositalmente a realização de investimentos nos setores capazes de
se tornarem internacionalmente competitivos, tendo em vista a clara
preocupação com a geração de divisas em moeda estrangeira para
viabilizar a manutenção de um elevado coeficiente de importações.

155
CARLOS P IO

A manutenção de um nível de poupança doméstica compatível


com o nível de investimento da economia foi outra característica da
ação do Estado no modelo de IOE. Isso viabilizou a manutenção do
equilíbrio fiscal e de um regime competitivo de câmbio que, por sua
vez, estimulavam o crescimento das exportações.

156
RELAÇÕES INTERNACIONAIS: ECONOMIA POLÍTICA E GLOBALIZAÇÃO

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CARLOS P IO

Título Relações internacionais: economia política e globalização


Coordenação editorial Ednete Lessa
Capa Izabel Carballo
Revisão de texto Moema Vieira
Editoração eletrônica e projeto gráfico Samuel Tabosa
Formato 160 x 230 mm
Mancha 110 x 210 mm
Tipologia AGaramond (textos) e Gill Sans (títulos, subtítulos)
Papel Cartão supremo 250g/m 2, plastificação fosca (capa)
Offset 75g/m2 (miolo)
Número de páginas 164
Tiragem 3.000 exemplares
Impressão e acabamento PAX Gráfica e Editora Ltda.

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