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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE DO PARAN UENP - CAMPUS DE JACAREZINHO CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS CURSO DE DIREITO

VICTOR LUIZ CORRA DE LUCCA

O PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE CERTIDES DE DVIDA ATIVA LUZ DOS PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS

JACAREZINHO (PR) OUTUBRO/2013

VICTOR LUIZ CORRA DE LUCCA

O PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE CERTIDES DE DVIDA ATIVA LUZ DOS PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS

Trabalho de Concluso de Curso apresentado Universidade Estadual do Norte do Paran como requisito parcial para obteno de ttulo de bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Renato Bernardi

JACAREZINHO (PR) OUTUBRO/2013

VICTOR LUIZ CORRA DE LUCCA

O PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE CERTIDES DE DVIDA ATIVA LUZ DOS PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS

Trabalho

de

Concluso

de

Curso

apresentado Universidade Estadual do Norte do Paran como requisito parcial para obteno de ttulo de bacharel em Direito, com nota final ............... conferida pela Banca Examinadora formada por:

______________________________________________________ Prof. Dr. Renato Bernardi CCSA - Universidade Estadual do Norte do Paran ______________________________________________________ Prof. Dr. Gelson Amaro de Souza CCSA - Universidade Estadual do Norte do Paran ______________________________________________________ Mdo. Ricardo Duarte Cavazzani Mestrado CCSA Universidade Estadual do Norte do Paran ______________________________________________________ Jacarezinho, ___ de ____________ de 2013.

AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Hudson e Luciane, que em todo momento acreditaram em mim, mesmo nos momentos mais difceis, mesmo quando pensei em desistir, me mostraram sempre o caminho. Me, seu carinho e afeto foi o que me fez, dar um passo, um dia aps o outro, rumo a essa conquista. Pai, hoje vejo que cada vez que chamava minha ateno, que exigia meu esforo, foi para no perder o foco e o caminho nessa longa jornada. minha irm Brbara, que foi um exemplo para mim de plena dedicao e persistncia na busca por seus objetivos. Eliza, minha namorada, pessoa com quem amo partilhar cada dia. S tenho a agradecer pelo carinho e pela pacincia que teve para comigo em semanas que estive ausente, mas que juntos aprendemos que por mais duro que o inverno seja, a primavera sempre chega. Aos meus colegas de classe, a Famlia Bagao, que to bem me recepcionaram, e mostraram-me que cursar ensino superior muito mais que aulas e livros, e sim momentos incrveis de amizade e solidariedade que tornam essa jornada inesquecvel. Aos meus amigos, pelas alegrias, tristezas e dores compartilhadas. Com vocs, as pausas entre um pargrafo e outro de produo melhora tudo o que tenho produzido na vida. Ao professor Renato Bernardi, com quem partilhei o que era o broto daquilo que veio a ser esse trabalho, e com muita ateno e pacincia conduziu-me durante todo desenvolvimento, e desde o princpio acreditou em meu potencial. A todos aqueles que de modo geral estiveram e esto prximos de mim, fazendo esta vida valer cada vez mais a pena.

"Seja um estudante, no um seguidor. No v simplesmente fazer o que algum diz. Tenha interesse pelo que algum diz, ento debata, pondere e considere todos os ngulos. Jim Rohn

LUCCA, Victor Luiz Corra de. O protesto extrajudicial de certides de Dvida Ativa luz dos princpios administrativos. 2013. 79 pginas. Monografia Cientfica em Direito. UENP - Universidade Estadual do Norte do Paran. Campus de Jacarezinho. Centro de Cincias Sociais Aplicadas.

RESUMO

O presente trabalho objetiva apresentar uma anlise da atual conjuntura arrecadatria fiscal, em que a inadimplncia no tem tido contra si eficientes mtodos de combate a ela e de recuperao de tais valores. Utilizando-se at ento unicamente da ao de execuo fiscal, a Fazenda Pblica no tem angariado sucesso com esse procedimento, alm de ter uma onerosidade desproporcional quanto a dbitos de baixo vulto. E mais, abarrota a mquina judiciria com inmeras aes que poderiam ser resolvidas extrajudicialmente. no caminho da desjudicializao que migrou o legislador, ao conferir s certides de Dvida Ativa a explcita possibilidade do protesto extrajudicial. Por ser este um ato praticado pela Administrao Pblica, fundamental que o protesto alm de ter base doutrinria e jurisprudencial, que se alicera nos princpios administrativos que norteiam toda atividade da Fazenda Pblica. Com expressivos resultados alcanados por esse meio indireto de cobrana fiscal, inegvel a extrema celeridade, eficincia, e menor onerosidade tanto para Administrao Pblica, que faz uso do dinheiro pblico para ajuizar inmeras execues fiscais que sendo de baixo valor geram mais prejuzo ainda, tanto para o contribuinte que no ter seu patrimnio indisponibilizado, nem ter contra si uma fatigante ao judicial impetrada, quanto ainda para o Poder Judicirio, que poder direcionar seu foco para mais rapidamente resolver os mais diversos litgios que por l tramitam. Palavras-chave: Tributao - arrecadao tributria certido de Dvida Ativa recuperao fiscal - protesto extrajudicial - princpios administrativos.

LUCCA, Victor Luiz Corra de. The extrajudicial protest of Debt certificates to the administrative principles. 2013. 79 pages. Scientific monograph of Law in. UENP - University of Northern Paran State. Jacarezinho Campus. Applied Social Sciences Center.

ABSTRACT

This study presents an analysis of the current situation tax collection tax, in which the bad debt has not been effective against other methods to combat it and to recover such amounts. Using hitherto solely from tax execution action, the Public Treasury has raised success with this procedure, besides having a disproportionate onerosity of debts as low figure. Plus, crams the judicial machinery with several actions that could be resolved amicably. It is the way to avoid the legalization that migrated the legislature to give the certificates Debt explicit possibility of extrajudicial protest. Because this is an act committed by the Public Administration, it is essential that the protest in addition to base doctrine and jurisprudence, is founded on the principles that guide all administrative activity of the Exchequer. With impressive results achieved by this means indirect tax collection is undeniable extreme speed, efficiency, and lower burden for both Public Administration, which makes use of public money to file countless fiscal executions that, in low values amounts, generate more prejudice, both to taxpayers who do not have their equity unavaiabled, nor have against it a stressful lawsuit filed, as yet for the Judiciary, which can direct their focus to more quickly resolve various disputes that there proceed through Keywords: Taxation - tax collection - certificate of Active Debt - tax recovery extrajudicial protest - administrative principles.

ABREVIATURAS

ANP = Agncia Nacional do Petrleo CADIN = Cadastro Informativo de crditos no quitados do setor pblico federal CDA = Certido de Dvida Ativa CEBEPJ = Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais CRFB = Constituio da Repblica Federativa do Brasil CNJ = Conselho Nacional de Justia CPF = Cadastro de Pessoa Fsica CTN = Cdigo Tributrio Nacional INMETRO = Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia INSS = Instituto Nacional do Seguro Social IPEA = Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada PGF = Procuradoria-Geral Federal PGFN = Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional PNEF = Programa Nacional de Educao Fiscal RESP = Recurso Especial STJ = Superior Tribunal de Justia TJ = Tribunal de Justia TRF = Tribunal Regional Federal

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Sntese da Participao das Execues Fiscais nas Aes em Tramitao no Poder Judicirio, 1. Instncia, Estados Selecionados (ltimos cinco anos), INSS e Unio (dado mais recente)............................................... 53 Figura 2 - Histograma do tempo mdio de trmite de aes de execues fiscais nas varas estaduais, Rio Grande do Sul, de 1998 2007. ................... 54 Figura 3 - Fluxograma do processo de execuo fiscal conforme Lei n. 6.830/80 ........................................................................................................... 55

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................. 11
1 O Direito Tributrio ................................................................................ 13 1.1 O conceito de tributos ............................................................................. 14 1.2 A evoluo histrica da tributao ......................................................... 18 1.3 O processo de criao do crdito tributrio .......................................... 20 1.3.1 A hiptese de incidncia.......................................................................... 20 1.3.2 O fato gerador ......................................................................................... 21 1.3.3 A obrigao tributria .............................................................................. 23 1.3.4 O lanamento .......................................................................................... 25 1.3.4.1 Lanamento de ofcio ........................................................................... 27 1.3.4.2 Lanamento por declarao ................................................................. 28 1.3.4.3 Lanamento por homologao ............................................................. 29 1.3.5 O crdito tributrio ................................................................................... 30 1.4 A inscrio em Dvida Ativa .................................................................... 32

2 Os princpios bsicos que regem a Administrao Pblica... 34


2.1 Normas jurdicas ...................................................................................... 35 2.1.1 Regras e princpios como espcies de normas jurdicas......................... 36 2.2 Princpios administrativos ....................................................................... 38 2.2.1 Princpio da legalidade ............................................................................ 38 2.2.2 Princpio da moralidade ........................................................................... 39 2.2.3 Princpio da finalidade ou impessoalidade .............................................. 42 2.2.4 Princpios da razoabilidade e proporcionalidade ..................................... 43 2.2.5 Princpio da eficincia.............................................................................. 45

2.2.6 Princpio da publicidade .......................................................................... 46 2.2.7 Princpio da supremacia do interesse pblico ......................................... 48

3 A persecuo do Estado em busca da satisfao de seus crditos ......................................................................................................... 51


3.1 A execuo fiscal ..................................................................................... 52 3.2 Desmistificando os meios indiretos de cobrana ................................. 58 3.3 O protesto extrajudicial ........................................................................... 60 3.3.1 O instituto do protesto ............................................................................. 62 3.3.2 A Lei n. 12.767/2012 e o protesto extrajudicial de CDA .................... 63 3.4 Os resultados obtidos com o protesto extrajudicial de certides de Dvida Ativa ..................................................................................................... 65 3.5 O protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa luz dos princpios administrativos ............................................................................. 67

CONSIDERAES FINAIS...................................................................... 72 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................... 75

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INTRODUO

A atividade tributria o alicerce que mantm todo o Estado e seus servios, desde o pagamento de pessoal, passando para a prestao de servios pblicos, at gigantescas obras que visam melhorar a qualidade de vida da sociedade em geral. Sendo assim, vital sade da Administrao Pblica a arrecadao tributria. Contudo, havendo inadimplncia quanto ao pagamento destes tributos, perde-se a principal fonte de recurso de manuteno do Estado, podendo levar a runa a economia de toda uma sociedade. por esse motivo que garantido ao Fisco buscar judicialmente a recuperao destes valores para que possa continuar exercendo seu papel perante a populao de forma eficaz. Como regra, essa busca realizada por meio de ajuizamento de ao de execuo fiscal em face do devedor, para adimplir sua obrigao no prazo de 5 (cinco) dias. No entanto, no raros so os casos que essa ao percorra anos, se no dcadas, sem que se efetive o pagamento. De acordo com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA (2011, p.16), em um recente estudo denominado Custo e tempo do processo de execuo fiscal promovido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, a probabilidade de se obter a recuperao integral de um crdito cobrado por meio de execuo fiscal de 25,8% (vinte e cinco vrgula oito por cento) e o tempo mdio total de tramitao do processo de aproximadamente 10 (dez) anos. Alm do baixo retorno, e da extrema morosidade, ainda atua contrariamente a esta ferramenta seu alto custo, que torna ainda mais onerosa a tentativa de reaver valores de menor importncia, mas que, ainda assim, so de obrigatria arrecadao. de conhecimento pblico tambm que o Poder Judicirio Brasileiro enfrenta atualmente srios problemas quanto sua eficcia e agilidade. Na

12 procura pelo desafogamento desta instituio busca-se meios alternativos de soluo de litgio para que no se necessite a intermediao da Justia Brasileira para isso. Nesse intento por desjudicializar que se trouxe tona o instituto do protesto extrajudicial para o mbito tributrio, prezando pela maior adimplncia e eficcia de recuperao de tributos devidos. At a edio da Lei n. 12.767/2012, muito se controvertia entre doutrina e jurisprudncia respeito da possibilidade de a Administrao Pblica e suas autarquias e fundaes levarem a protesto certides de Dvida Ativa em face de inadimplncia do devedor. De um lado, parte da doutrina (MACHADO, 2012, s.p.) e jurisprudncia (Recurso Especial n. 287.824MG STJ) entende que o protesto de certides de Dvida Ativa so desnecessrias, uma vez que a Fazenda Pblica j possui a Execuo Fiscal como meio de recuperar crditos inadimplidos. Por outro lado, h quem defenda que inexiste vedao legal para a utilizao do protesto em face certides de Dvida Ativa, e que ainda esta ferramenta prezaria pelos princpios da eficincia e celeridade processual. De tal forma que Poder Legislativo, priorizando pela eficcia que deve possuir a Administrao Pblica quanto arrecadao tributria, resolveu pacificar o tema editando a Lei n. 12.767/2012. nesse contexto, que para melhor analisar a possibilidade jurdica do protesto pelos entes pblico, este trabalho buscou pautar esse instituto no s no aspecto legal, jurisprudencial e doutrinrio, mas tambm no que tange principiologia que envolve todo esse tema. Dessa maneira, procura-se neste trabalho fundamentar o protesto nos princpios administrativos da legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficincia, razoabilidade, proporcionalidade, supremacia do interesse pblico.

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1 O DIREITO TRIBUTRIO

necessrio, para alicerar o que h de ser exposto neste trabalho, uma breve introduo a respeito do Direito Tributrio em nossa legislao. Destarte, assim como Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.19) ensina, pode-se afirmar que se trata de um ramo do Direito que regulariza as relaes entre credor (fisco) e devedor (contribuinte), nascidas atravs de uma relao jurdica obrigacional, a qual a tributao. Dessa forma, denota-se que o Direito Tributrio um ramo do Direito Pblico advindo do Direito das Obrigaes, que nasce entre sujeitos da relao jurdica. Quanto s relaes jurdicas provenientes do Direito Tributrio, percebese que basicamente sempre se tem no plo ativo, atuando como credor, os entes tributantes, quais sejam Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, e respectivamente atuando no plo passivo tm-se as pessoas fsicas ou jurdicas, que aqui so chamadas de contribuintes. Os contribuintes, por sua vez, possuem a responsabilidade de subsidiar a Administrao Pblica para dar prosseguimento nas mais diversas atividades e servios pblicos. Ainda, nas palavras de Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.19):

Dessa forma, cria-se o cenrio afeto natural invaso patrimonial, caracterizadora do mister tributacional, em que o credor (Fisco) avana em direo ao patrimnio do devedor (Contribuinte) de maneira compulsria, a fim de que logre retirar valores, que denominamos tributos, carreando-os para os seus cofres. Tal invaso inexorvel, no havendo como dela se furtar, exceto se o tributo apresentar-se ilegtimo, i.e., fora dos parmetros impostos pela Constituio Federal, o que poder ensejar a provocao do Poder Judicirio, no intuito de que se proceda correo da situao antijurdica.

Passa-se, pois, a tratar do principal objeto em que se fundamenta toda

14 relao jurdico-tributria tratada no Cdigo Tributrio Nacional: os tributos.

1.1 O conceito de tributos

Tendo como definio positivada em lei, traz o art. 3 do Cdigo Tributrio Nacional, que tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou em cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa planamente vinculada. Doutrinariamente, os autores no se cansam de propor as mais diversas definies de institutos do Direito, dentre eles, o relativo ao tema deste trabalho, os tributos. Nas palavras de Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.155), tem-se que:

Os tributos (...) so as receitas derivadas que o Estado recolhe do patrimnio dos indivduos, baseado no seu poder fiscal (poder de tributar, s vezes consorciado com o poder de regular), mas disciplinado por normas de direito pblico que constituem o Direito Tributrio.

Deve-se, para um entendimento mais completo acerca desse objeto, esmiuar-lhe a ponto de detalhar cada frase que traz o aludido artigo supracitado. Dessarte, tendo por incio a prestao pecuniria, que traz o sentido que os tributos devem apenas ser pagos em moeda corrente ou cheque, conforme corrobora o art. 162, inciso I do CTN1, ficando vedado Administrao Pblica receber objeto diverso para satisfao de seus crditos, salvo legislao em contrrio que habilite o recebimento de tributos nas formas do art. 162, inciso II do mesmo Cdigo2, conforme as palavras de Eduardo de Moraes Sabbag
1

Art. 162 do Cdigo Tributrio Nacional: O pagamento efetuado: I em moeda corrente, cheque ou vale postal. 2 Art. 162 do Cdigo Tributrio Nacional: O pagamento efetuado:

15 (2011, p.376). Observa-se que no h mais nos sistemas tributrios modernos o tributo in natura, pago em servios ou em bens diversos de dinheiro. Alm de pecuniria, a prestao tambm deve ser compulsria, sendo assim, no d azo autonomia de vontade, logo, se tem que a compulsoriedade traz que tal prestao no contratual, voluntria ou facultativa, sendo imposio unilateral de obrigao que tem como alicerce a supremacia do interesse pblico. Insta salientar a distino crucial que h de ser observada no momento do nascimento da obrigao, uma vez que certa a obrigatoriedade das prestaes contratuais, contudo estas so advindas como bvio de contrato. O contrrio disso ocorre, nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004, p.65), com a prestao tributria, no quanto ao seu carter obrigatrio, mas sim quanto ao nascimento de tal obrigatoriedade, uma vez que esta advm diretamente da lei, sem qualquer ato de vontade entre as partes. Como j dito anteriormente, a prestao tributria pecuniria, ou seja, seu contedo expresso em moeda ou em cujo valor nela se possa exprimir. O direito brasileiro no admite a instituio de tributo em natureza, vale dizer, expresso em unidade de bens diversos do dinheiro, ou em unidade de servios. Assim, a dvida de tributo h de ser satisfeita em moeda. Nesse sentido, diz Hugo de Brito Machado (2004, p.66) que no correto dizer que a penhora de bens, nas execues fiscais satisfaz o crdito tributrio do exequente, uma vez que a penhora no extingue o crdito, j que com a arrematao do bem penhorado, a Fazenda Pblica credora receber em dinheiro, e este sim extingue a cobrana. H de se frisar que o tributo no multa ou sano de ato ilcito. Para Ricardo Lobo Torres (2011, p. 238):

So inconfundveis o tributo e a penalidade. Aquela deriva da incidncia do poder tributrio sobre a propriedade privada. A penalidade pecuniria resulta do poder legal do Estado e tem por II nos casos previstos em lei, em estampilha, em papel selado, ou por processo mecnico.

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objetivo resguardar a validade da ordem jurdica.

Quando se diz que o tributo no constitui sano de ato ilcito, isso quer dizer que a lei no pode incluir na hiptese de incidncia tributria o elemento ilicitude. Concorda Hugo de Brito Machado (2004, p. 67), com o acima exposto, quando diz que a legislao: no pode estabelecer como necessria e suficiente ocorrncia da obrigao de pagar um tributo uma situao que no seja lcita. Se o faz, no est instituindo um tributo, mas uma penalidade. Todavia, um fato gerador de tributo pode ocorrer em circunstncias ilcitas, mas essas circunstncias so estranhas hiptese de incidncia do tributo, e por isso mesmo, irrelevantes do ponto de vista tributrio. O que importa, nesse caso, a realidade da renda e no sua licitude, de acordo com o princpio non olet3 (AMARO, 2006, p.276), consagrado tambm no art. 43, 1. do CTN, in verbis:

Art. 43. O imposto, de competncia da Unio, sobre a renda e proventos de qualquer natureza tem como fato gerador a aquisio da disponibilidade econmica ou jurdica: (...) 1. A incidncia do imposto independe da denominao da receita ou do rendimento, da localizao, condio jurdica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de percepo.

Devem-se tecer comentrios ainda a respeito do princpio da legalidade, encontrado tambm no mbito penal. Tal princpio, na esfera tributria, analogamente aplicado como na esfera penal, em que no existe obrigao tributria sem lei anterior que defina fato ou ato passvel de tributao, assim como no campo penal no existe crime sem lei anterior que o defina. Em razo disso, no domnio tributrio, esse princpio passa a ser reconhecido como princpio da irretroatividade. (AMARO, 2006, p.118) Dessa forma, a prestao tributria pode apenas existir se o tributo for
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O princpio do tributo non olet (...) preconiza que se deve interpretar o fato gerador pelo aspecto objetivo, sendo irrelevantes os aspectos subjetivos, atinentes pessoa destinatria da cobrana do tributo. (SABBAG, 2009, p.38)

17 institudo em lei. Cabe aqui tambm fazer meno novamente ao princpio da compulsoriedade, uma vez que o tributo, sendo emanado de lei, por legisladores eleitos por manifestao legtima do povo, no tem como base as vontades entre as partes na relao jurdica, e sim uma imposio legal, consentida pela sociedade. Corrobora esse entendimento Hugo de Brito Machado (2004, p.46) quando diz:

Sendo a lei a manifestao legtima da vontade do povo, por seus representantes nos parlamentos, entende-se que o ser institudo em lei significa ser o tributo consentido. O povo consente que o Estado invada seu patrimnio para dele retirar os meios indispensveis satisfao das necessidades coletivas.

Por ltimo, resta realizar consideraes a respeito do termo atividade administrativa plenamente vinculada, que, ainda nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004, p.69) aquele cuja execuo a Administrao Pblica no possui discricionariedade para decidir quando agir ou no. Isso quer dizer que a lei no estabelece apenas um fim a ser alcanado, a forma a ser observada e a competncia da autoridade para agir. Estabelece, alm disso, o momento, o quanto agir e o contedo da atividade administrativa; no deixando margem apreciao da autoridade, que fica inteiramente vinculada ao comando legal. (MACHADO, 2004, p.70) Conclui-se assim, que o tributo deve apenas ser pago em moeda corrente ou cheque, sendo exercido de forma imposta, no admitido seu pagamento in natura, tambm no podendo definir hipteses de incidncias ilcitas, devendo ser imposto por lei e cobrado sem qualquer arbitrariedade pelo gestor pblico, sendo-lhe obrigatria a arrecadao tributria.

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1.2 A evoluo histrica da tributao

A tributao esteve presente na vida do homem desde os primrdios, sendo assim, pode se observar a constante necessidade da populao em eleger e manter um Poder concentrado para organizar a sociedade. Os tributos em suas primeiras acepes eram tidos como presentes ou oferendas dos cidados destinados realeza, chefes ou lderes da comunidade, conforme a obra Funo Social dos Tributos, do Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF (2009, p.11). Com o perodo de dominao entre os povos, a tributao tomou seu carter como hoje conhecido, passando no mais a ser uma prestao voluntria, mas sim uma prestao compulsria, em que os povos dominados entregavam parte ou todos seus bens ao exrcito vencedor, e passando a ser dominado pela coroa vitoriosa. J na Idade Moderna, com incio das Grandes Navegaes, a tributao passa a ter por finalidade maior, alm de reunir fortuna, construir e desenvolver as esquadras para a navegao, investindo assim na comercializao e assim prosperidade financeira de seu Estado, fazendo com que possa trazer as mercadorias de outras regies, ainda segundo a obra supracitada (idem, p.13). Destaca-se de suma importncia histrica esse fato, pois dessas circunstncias adveio um dos princpios bsicos da tributao atual. Ocorre que a cobrana passou, neste momento, a ser aceita em outro e prata, o que era a forma de financiar as grandes viagens, por isso se passou a ser exigido o tributo em moeda e no mais mercadoria. Traz de maneira bastante perspicaz Maria Lcia Bastos Saraiva Matos em seu artigo A Evoluo Histrica do Direito Tributrio (2007. p.1-2), a respeito do incio da tributao em territrio tupiniquim, que:

O chamado quinto do pau-brasil foi o primeiro tributo transplantado em terras brasileiras. Ele era pago coroa por todos os tesouros ou descobertas no Brasil. Seu nome representada a alquota fiscal e a forma de pagamento, tendo em vista que a moeda corrente em Portugal no havia sido adotada nesta terra e todos os pagamentos

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coroa eram feitos com madeira da rvore do Pau-Brasil. A arrecadao, bem como a fiscalizao dos tributos eram feitos pelos servidores especiais da coroa, em terras brasileiras, denominados de rendeiros e seus auxiliares.

Nesta poca, diferentemente da Europa at por tratar-se de uma colnia ainda sem desenvolvimento algum, de economia apenas extrativista , os tributos eram pagos in natura4, j que tambm no havia qualquer organizao fiscal. No incio da Idade Contempornea, permeadas pelos ideais da Revoluo Francesa, tambm no Brasil foram deflagradas revoltas. Quanto ao prisma tributrio, o movimento mais significativo foi a chamada Inconfidncia Mineira, que teve como pilar o desagrado quanto a cobrana do quinto do ouro pela Coroa Portuguesa, sobretudo extrado nos garimpos brasileiros. (PNEF, 2009, p.15) Transpassados alguns anos de reorganizao poltica e tributria no Brasil, com a decretao do Ato Adicional de 1834, buscou-se, segundo Maria Lcia Bastos Saraiva Matos (2007, p.3) determinar competncias para legislar a respeito de matria tributria, sempre observando as imposies gerais do Estado. A partir de ento, os tributos passaram, com a evoluo da sociedade e das concepes de Estado, a serem criados e regulamentados por leis buscando o bem-estar social, deixando de lado o carter anterior de apenas financiar o luxo dos governantes. (PNEF, 2009, p.17) Contudo, foi apenas na Constituio de 1967 que passou a existir o captulo Do Sistema Tributrio, sendo a primeira vez em que a matria foi abordada em captulo especfico, tratando minuciosamente do Sistema Tributrio Nacional, abarcando idias que permaneceram na Constituio de 1969. (MATOS, 2007, p.5) Dessarte, depois de o Brasil suportar diversas transformaes econmicas e sociais, sejam de cunho poltico ou tributrio, foi possvel em
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Expresso utilizada para designar pagamento que no seja feito em moeda ou outra prestao pecuniria em cujo valor se possa exprimir. exemplo disso o pagamento em mercadorias.

20 1988 instituir uma Constituio que, nos limites do Direito Pblico e do Direito Privado, detalhou de forma clara e objetiva os direitos e deveres dos cidados e do Estado, visando uma sociedade mais justa e digna, tanto para os quais a habitam, quanto para os transeuntes.

1.3 O processo de criao do crdito tributrio

Como meio de efetivar a arrecadao dos valores advindos das relaes tributrias no possvel a simples arbitrariedade nas cobranas, ou estipulao randmica a respeito de quem ou quanto dever pagar de tributos s Fazendas Pblicas. necessrio todo um minucioso processo para estabelecer desde quais condutas sero passveis de tributao, at a efetiva cobrana dos valores a receber. Tais procedimentos sero elencados e detalhados nos tpicos subsequentes.

1.3.1 A hiptese de incidncia

O instituto da hiptese de incidncia tributria remonta a um momento abstrato, previsto em lei, de uma atitude ainda no executada, porm, caso a seja, ser hbil a deflagrar a relao jurdico-tributria. Caracteriza-se pela abstrao, que se ope a um fato concreto, consolidado, definindo-se pela escolha, feita pelo legislador, de fatos quaisquer, no mundo fenomenolgico, propensos a ensejar o nascimento de um evento jurdico-tributrio. Nas palavras de Vittorio Cassone, citado por Eduardo de Moraes Sabbag (2011, p.672), hiptese de incidncia a descrio que a lei faz de um fato tributrio que, quando ocorrer, far nascer a obrigao tributria (obrigao

21 de o sujeito passivo ter de pagar ao sujeito ativo o tributo correspondente). Abstrai-se deste entendimento, ento, que a hiptese de incidncia um requisito essencial e indispensvel para todo o prosseguimento da atividade tributria.

1.3.2 O fato gerador

De modo prtico, tem-se que o conceito de fato gerador nada mais que a materializao de ato antes apenas abstrato balizado na legislao como hiptese de incidncia. Corroborando com tal entendimento, tem-se, nas palavras de Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.142), que o "fato gerador do tributo o conjunto dos pressupostos abstratos descritos na norma de direito material, de cuja concreta realizao decorrem os efeitos jurdicos previstos". O fato gerador advindo da concretizao da hiptese de incidncia pode classificar-se em duas espcies: principal e acessria. Dessarte, positivou o Cdigo Tributrio Nacional, em seus artigos infracitados, a definio de tais espcies. (AMARO, 2006, p.255) Com a redao do art. 114 do Cdigo Tributrio Nacional, tem-se que "fato gerador da obrigao tributria principal a situao definida em lei como necessria e suficiente a sua ocorrncia". J na leitura do artigo subseqente, o fato gerador da obrigao acessria " qualquer situao que, na forma da legislao aplicvel, impe a prtica ou a absteno de ato que no configure obrigao principal". Tratar-se- minuciosamente as definies dos termos principal e acessrio no prximo tpico, quando se lidar com as obrigaes tributrias. Compete ainda destacar que o fato gerador merece expressiva importncia por, com base no Princpio da Irretroatividade Tributria, determinar a lei vigente no momento do implemento do fato gerador. (SABBAG,

22 2011, p.672-673) Exemplificando o pargrafo prvio, tem-se o caso em que a autoridade fiscal, deve, no momento de uma autuao, fazer uso de apenas, e to somente, de lei antecessora ao fato gerador de tributao, uma vez que a aplicao de uma norma divergente desta afrontaria o princpio constitucional mor, a segurana jurdica, resultando em uma retroatividade legal, a qual se almeja impedir com o postulado constitucional do princpio da Irretroatividade Tributria. (SABBAG, 2011, p.673) Sustenta a doutrina (SABBAG, 2009, p.211) que til para a verificao de incidncia ou no de tributao em um ato, valer-se da decomposio do fato gerador em aspectos como abaixo elencados: a) Pessoal: Sujeito ativo e passivo; b) Temporal: Momento da ocorrncia do fato gerador; c) Espacial: Lugar da ocorrncia do fato gerador; d) Material: Descrio do ncleo da hiptese de incidncia; e) Quantitativo: Base de clculo e alquota. Insta salientar, que conforme leitura do art. 118 do CTN5, so irrelevantes, para a ocorrncia do fato gerador, tanto a natureza do objeto dos atos praticados quanto os efeitos decorridos desses atos. Dessa forma, so passveis de tributao os atos nulos e os atos ilcitos, prevalecendo assim o princpio da interpretao objetiva do fato gerador (clusula non olet). Quanto consumao do fato gerador, tem-se que, no dispondo a lei de modo diferente, considera-se ocorrido, e existentes seus efeitos, quando (SABBAG, 2009, p.211): a) Tratando-se de situao de fato, desde o momento em que se

verifiquem as circunstncias materiais necessrias a que se produzam os


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Art. 118 do Cdigo Tributrio Nacional - A definio legal do fato gerador interpretada abstraindo-se: I da validade jurdica dos atos efetivamente praticados pelos contribuintes responsveis, ou terceiros, bem como da natureza do seu objeto ou dos seus efeitos; II dos efeitos dos fatos efetivamente ocorridos.

23 efeitos geralmente decorrentes. b) Tratando-se de situao jurdica, desde o momento em que tal

situao esteja definitivamente constituda, nos termos do direito. Assim, se a hiptese de incidncia do tributo uma prestao de servios de qualquer natureza (ISS), por exemplo, pode-se dizer que se tem uma situao de fato. J quando a hiptese de incidncia do tributo a propriedade de um bem imvel, pode-se dizer que se tem uma situao jurdica. Enfim, em ambas hipteses, tm-se dessa forma criado uma obrigao tributria entre o contribuinte e a respectiva Fazenda Pblica competente.

1.3.3 A obrigao tributria

Necessrio , prioritariamente, elucidar o conceito de relao jurdica tributria, uma vez que esta a origem da obrigao aqui tratada entre o contribuinte e o ente tributante. A partir do momento em que existente uma relao tributria, nasce concomitantemente uma obrigao entre as partes. A relao tributria, nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004, p.122), consubstanciada no princpio da legalidade, advm da ocorrncia de um ato caracterizado legislativamente como hiptese de incidncia a qual desencadeia uma relao jurdica de natureza tributria. Ainda nas palavras do mesmo doutrinador, o fato gerador, que a materializao da hiptese de incidncia, pode originar duas classes de obrigaes tributrias (MACHADO, 2009, p.122-123): 1. Principal: o sujeito passivo est sempre obrigado a prestao de

natureza patrimonial, sempre monetria. o ato de pagar tributo ou multa. 2. Acessria: o objeto da obrigao acessria sempre no

patrimonial. Referindo-se a uma obrigao de fazer ou no fazer.

24 Na viso de Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.217), a obrigao principal tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniria de carter patrimonial, conforme aduz o art. 113, 1 do CTN6. Por sua vez, a obrigao acessria, na letra do art. 113, 2 do mesmo Cdigo7, tem por objeto as prestaes, positivas ou negativas, previstas em hipteses de incidncia devidamente caracterizadas na legislao tributria, no intuito de colaborar com a arrecadao de impostos, tomando-se como exemplo os atos de inscrever-se no cadastro de contribuintes, emitir nota fiscal, no receber mercadorias desacompanhadas da documentao necessria, escriturar um livro, admitir o exame dos livros e documentos pelo fiscal. Desse mesmo entendimento compartilham os doutrinadores Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.217), Hugo de Brito Machado (2009, p.124), e ainda Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.150). H de se observar que no permitido ao ente tributante coagir o contribuinte a tomar, ou no, certa atitude em relao ao cumprimento da obrigao acessria. cabvel neste caso a instituio de um crdito em relao ao sujeito passivo com carter de penalidade pelo descumprimento da obrigao correspondente. No entanto, deve-se fazer uma ressalva quanto leitura do CTN, em seu art. 113, 3, onde versa que a obrigao acessria, pelo simples fato de sua inobservncia, converte-se em obrigao principal relativamente penalidade pecuniria. No se deve tomar a simples interpretao textual desse artigo, uma vez que, nas palavras de Hugo de Brito Machado (2004, p.124) o inadimplemento de uma obrigao acessria no a converte em principal, mas sim faz nascer para o Fisco o direito de constituir um crdito tributrio contra o inadimplente, cujo contedo a multa correspondente.

Art. 113 do Cdigo Tributrio Nacional A obrigao tributria principal ou acessria. 1. A obrigao principal surge com a ocorrncia do fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniria e extingue-se juntamente com o crdito dela decorrente, 7 Art. 113 do Cdigo Tributrio Nacional A obrigao tributria principal ou acessria. 2. A obrigao acessria decorre da legislao tributria e tem por objeto as prestaes, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadao ou da fiscalizao dos tributos.

25 Assim, o dispositivo supracitado na verdade traz a situao em que, ao fazer um lanamento tributrio, a autoridade administrativa deve considerar o inadimplemento de uma obrigao acessria como fato gerador de uma obrigao principal.

1.3.4 O lanamento

Como j visto anteriormente, a execuo de um ato tipificado na legislao tributria como hiptese de incidncia, faz surgir uma relao tributria, entre o Fisco (sujeito ativo) e o contribuinte (sujeito passivo), de natureza obrigacional, seja ela principal ou acessria. Contudo, apenas o surgimento desta obrigao no d ainda o direito ao Fisco de exigir a prestao por parte do contribuinte. necessrio que esse ltimo seja notificado de forma escrita para o adimplemento de sua obrigao em relao ao ente tributante. Preconiza o art. 142 do Cdigo Tributrio Nacional, in verbis:

Art. 142. Compete privativamente autoridade administrativa constituir o crdito tributrio pelo lanamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, determinar a matria tributvel, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicao da penalidade cabvel. Pargrafo nico. A atividade administrativa de lanamento vinculada e obrigatria, sob pena de responsabilidade funcional.

Ou seja, o lanamento ato documental de cobrana, pelo qual se declara a obrigao tributria nascida do fato gerador. Vale-se frisar, nas palavras de Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p. 258), que:

(...) se trata de ato administrativo vinculado (no discricionrio), uma vez que deve ser balizado pela lei, e no por critrios adstritos

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oportunidade e convenincia. Ademais, o lanamento ato administrativo no auto-executrio, por no ser veiculado pela coero humana, mas por trmites administrativos de cobrana, despidos de coercibilidade. Caso no seja adimplida a obrigao tributria.

J Hugo de Brito Machado (2004, p.169), utilizando-se da leitura do art. 142 do CTN, transcreve que:

(...) o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, identificar o seu sujeito passivo, determinar a matria tributvel e calcular ou por outra forma definir o montante do crdito tributrio, aplicando, se for o caso, a penalidade cabvel.

Analisando o artigo supracitado, pode-se perceber o que se chama de natureza mista do lanamento, sendo ela declaratria e constitutiva. Operando com efeitos ex tunc, prezando pelo Princpio da Irretroatividade, j tratado anteriormente. (SABBAG, 2009, p.258), vem o instituto do lanamento declarar a existncia de crdito tributrio em face do contribuinte. Este mesmo instituto, operando com efeitos ex nunc, classifica-se como ato constitutivo, uma vez que cria direitos e deveres entre as partes envolvidas nesta relao. Dessa forma, h de se dizer que o instituto do lanamento possui uma natureza jurdica mista. Cabe, ainda, elucidar que o lanamento ato privativo do ente fiscal. Contudo, pode em seu processamento ocorrer participao do contribuinte em auxiliar o ato de lanar, participao esta que influencia na classificao dos lanamentos nas seguintes espcies elencadas no CTN e doutrinariamente difundidas, como por Hugo de Brito Machado (2004, p.172) e Eduardo de Moraes Sabbag (2009, p.259): Lanamento de Ofcio (Art. 149, I8).

Art. 149 do Cdigo Tributrio Nacional O lanamento efetuado e revisto de ofcio pela autoridade administrativa nos seguintes casos: I quando a lei assim o determine;

27 Lanamento por Declarao (Art. 1479). Lanamento por Homologao (Art. 15010).

De tal maneira, pode-se depreender que o lanamento em si o meio de comunicao e interao da Fazenda Pblica com o contribuinte, tanto para auxiliar na constituio do crdito tributrio quanto para notificar que contra esse haver um ttulo tributrio a, em breve, ser quitado.

1.3.4.1 Lanamento de ofcio

Inicialmente, conceituando as espcies de lanamento, conforme o grau de necessidade de participao do contribuinte para a efetivao do mesmo, tem-se o Lanamento de Ofcio, o qual no demanda do citado auxlio. Dessa forma, tem-se que ser de ofcio o lanamento realizado por pura e simples iniciativa da autoridade administrativa, uma vez que esta dotada de todas as informaes necessrias para criao do crdito tributrio. Exemplo disso o que ocorre no Imposto Territorial Urbano IPTU, em que a Fazenda Pblica municipal mantm cadastros das propriedades de imveis e, com base nestes cadastros, fazem, anualmente, o lanamento do imposto devido a cada proprietrio. (SABBAG, 2009, p.259) Alm disso, pode tambm ser objeto de lanamento de ofcio, os tributos que, em princpio, devessem ser objetos de lanamento por declarao ou homologao, uma vez que obrigado o contribuinte a declarar ou apurar a quantia e antecipar o pagamento se omita no cumprimento de seus deveres. (MACHADO, 2004, p.173) Dessa maneira, pode-se concluir que o lanamento tributrio uma
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Art. 147 do Cdigo Tributrio Nacional O lanamento efetuado com base na declarao do sujeito passivo ou de terceiro, quando um ou outro, na forma da legislao tributria, presta autoridade administrativa informaes sobre matria de fato, indispensveis sua efetivao. 10 Art. 150 do Cdigo Tributrio Nacional O lanamento por homologao, que ocorre quanto aos tributos cuja legislao atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prvio exame da autoridade administrativa, opera-se pelo ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a homologa.

28 forma do Estado de oficializar e informar ao contribuinte a respeito de um crdito tributrio contra ele a ser cobrado.

1.3.4.2 Lanamento por declarao

Conforme critrio utilizado no item anterior, passa-se a tratar do Lanamento de ofcio, o qual j demanda certa atuao do contribuinte para que se efetive. Tem-se por lanamento por declarao, segundo Ricardo Lobo Torres (2011, p.282), aqueles os quais a legislao tributria impe ao contribuinte o oferecimento autoridade administrativa das informaes quanto aos fatos necessrios ao clculo do valor do tributo. Dessa forma, o lanamento por declarao atividade da autoridade administrativa, com a colaborao do sujeito passivo, que lhe presta informaes sobre a matria de fato, e se conclui com a notificao feita ao contribuinte, determinando o prazo de que este dispe para o pagamento do valor estabelecido. (SABBAG, 2011, p.773) Esta espcie de lanamento utilizada, por exemplo, para a constituio do Imposto de Renda, uma vez que o contribuinte, atravs se formulrio preenchido online declara os valores auferidos no ano da taxao, para que a Receita Pblica possa constituir o lanamento com base nos dados informados. H de se destacar que, antes da manifestao da autoridade com a notificao, no existe para o contribuinte o dever de pagar o tributo, nem muito menos existe no mundo de fato o crdito tributrio, uma vez que este fruto daquele. Conclui-se que o ato de lanamento por declarao representa nada menos que a necessidade da contra-prestao do contribuinte, no s de natureza pecuniria, mas tambm no intuito de auxiliar a proba e eficaz administrao pblica, j que a prpria sociedade quem, dessa forma, institui

29 a boa-f na gerncia do Estado.

1.3.4.3 Lanamento por homologao

Como ltima espcie de lanamento quanto a participao do contribuinte em sua elaborao, o lanamento por homologao aquele que demanda que o indivduo participe de forma mais contundente para sua concretizao. Expressa Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.247), conceituando o instituto estudado neste item, que o prprio contribuinte opera o lanamento e antecipa o pagamento, sob o controle genrico de fiscalizao e a condio da homologao expressa, ou tcita. por parte do sujeito ativo. Decorrente da apurao do valor devido e antecipao o respectivo pagamento, os crditos tributrios originrios de lanamento por homologao devem ser pagos antes da manifestao da autoridade administrativa acerca do mesmo. (SABBAG, 2011, p. 774) Nesta situao, a autoridade administrativa apenas confere a exatido das informaes prestadas pelo contribuinte de atividade exercida passvel de tributao, chamado de homologao expressa, conforme aduz Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.232). Outrossim, perante inrcia da autoridade administrativa perdurada no tempo quanto homologao do lanamento surge a homologao tcita. Ambas as espcies so regidas no Cdigo Tributrio Nacional como segue:

Art. 150. O lanamento por homologao, que ocorre quanto aos tributos cuja legislao atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prvio exame da autoridade administrativa, operase pelo ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a homologa. HOMOLOGAO EXPRESSA 4: Se a lei no fixar prazo a homologao, ser ele de cinco anos, a contar da ocorrncia do fato gerador; expirado esse prazo sem que a Fazenda Pblica se tenha pronunciado, considera-se homologado o lanamento e definitivamente extinto o crdito, salvo se comprovada

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a ocorrncia de dolo, fraude ou simulao. HOMOLOGAO TCITA

Vale-se salientar que o objeto da homologao no o pagamento, mas sim, o apuramento do montante devido, tal grau que plausvel que incida homologao sem que tenha ainda ocorrido pagamento. (MACHADO, 2004, p.173) De tal forma, conclui-se que irrefutvel a necessidade da participao do credor na maior parte dos lanamentos feitos pela Fazenda Pblica para arrecadao de seus tributos, fato que evidencia a manifesta

imprescindibilidade da boa-f por parte do contribuinte para uma proba poltica fiscal.

1.3.5 O crdito tributrio

Primeiramente, um breve resumo de todo processo para criao do crdito tributrio importante ser feito. Em um momento inicial tm-se uma lei a qual descreve uma conduta passvel de tributao, implantando dessa forma uma hiptese de incidncia, que, com sua materializao origina um fato gerador de tributao. Ou seja, referido processo desencadeia uma obrigao tributria, da qual o particular se sujeita a ter contra ele feito um lanamento tributrio. Lanamento este que, seja ele feito puramente por autoridade administrativa ou com auxlio do contribuinte, cria para o Estado um crdito em face do sujeito tributado, tornando a obrigao tributria em um ttulo lquido e certo. (MACHADO, 2004, p.123) importante, nesse momento, dar ateno ao disposto no art. 140 do aludido cdigo, versando que a obrigao tributria, vale dizer, o poder jurdico de criar o crdito, no afetada por qualquer circunstncia capaz de modificar o crdito:

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Art. 140. As circunstncias que modificam o crdito tributrio, sua extenso ou seus efeitos, ou as garantias ou os privilgios a ele atribudos, ou que excluem sua exigibilidade no afetam a obrigao tributria que lhe deu origem.

Ainda da leitura de Hugo de Brito Machado (2004, p. 168) entende-se que o crdito tributrio pode ser afetado sem que tambm o seja a obrigao. Assim, como exemplo, se averiguada uma irregularidade na constituio do crdito tributrio em sua fase de lanamento, o crdito ser nulo. Com isso, deve-se atentar para o momento em que houve vcio em todo o procedimento de criao do crdito tributrio, tomando-se como marco inicial a existncia da obrigao tributria para tal averiguao. Ocorre que, se constatada a existncia de vcio anterior obrigao tributria, tal vcio afeta todos os atos seguintes, tornando dessa forma nulo tanto o crdito tributrio quanto a obrigao tributria em si. No entanto, verificada a existncia de vcio em ato posterior a instituio da obrigao tributria, seja no ato de lanamento, seja na criao do crdito tributrio, estes ltimos sero considerados nulos, mas persistir vlida a obrigao, podendo, aps saneamento, ocorrer novo lanamento e, por conseguinte, instituio de novo crdito tributrio. Ademais, segundo se depreende da leitura do art. 141 do Cdigo Tributrio Nacional11, o crdito tributrio apenas se modifica ou se extingue nos casos previstos em lei, em observncia ao instituto da atividade administrativa plenamente vinculada. Tal instituto, como j estudado (p. 17), visa manter a proba e eficaz administrao pblica, restringindo ao administrador usar-se de meios arbitrrios e discricionrios para facultar a arrecadao tributria em favor de um ou outro contribuinte, e demais atitudes de improbidades administrativas veiculadas seara tributria, sob pena de responsabilidade funcional. Para rematar, o crdito tributrio nada mais do que a certeza e liquidez
11

Art. 141 do Cdigo Tributrio Nacional O crdito tributrio regularmente constitudo somente se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou excluda, nos casos previstos nesta Lei, fora dos quais no podem ser dispensadas, sob pena de responsabilidade funcional na forma da lei, a sua efetivao ou as respectivas garantias.

32 da obrigao tributria, de forma a possibilitar a criar um dbito do contribuinte em relao Administrao Pblica.

1.4 A inscrio em Dvida Ativa

Transpassado todo o processo de criao do crdito tributrio elucidado no tpico anterior, chega-se ao momento que a Administrao Pblica deve buscar de forma coercitiva a satisfao de seus crditos. Dessa forma, decorrido o prazo para pagamento desses, no sendo extinto, suspenso ou excludo, enseja Administrao Pblica o direito de inscrever o contribuinte devedor em Dvida Ativa, conforme se depreende da leitura da obra de Luciano Amaro (2006, p.485), e corrobora o art. 201 do Cdigo Tributrio Nacional12. Busca-se, com a ocorrncia de tal inscrio, fazer com que, principalmente, o contribuinte realize o pagamento de seus dbitos, e subsidiariamente, garanta o poder de executar contra o devedor o crdito tributrio inadimplido. Segundo Ruy Barbosa Nogueira (1995, p.153-154), a inscrio garante a natureza jurdica de ttulo executivo, uma vez que com a inscrio gerada uma Certido de Dvida Ativa (CDA) que confere exequibilidade ao crdito tributrio a que se refere. Viu-se anteriormente que a constituio do crdito tributrio traz os outros dois requisitos de ttulo executivo, sendo a certeza e a liquidez. Outro ponto a destacar, que o termo certido refere-se a um ato de assegurar a verdade de um fato. No caso em tela, a Certido de Dvida Ativa vem para declarar a verdade

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Art. 201 do Cdigo Tributrio Nacional Constitui Dvida Ativa tributria a proveniente de crdito dessa natureza, regularmente inscrita na repartio administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por deciso final proferida em processo regular.

33 de um fato, este que nada mais que a existncia de uma dvida de um contribuinte perante a Administrao Pblica. Desta maneira, admite-se que a CDA possui natureza jurdica prova prconstituda (MACHADO, 2004, p.242-243), exercendo papel de ttulo executivo extrajudicial, como versa o art. 585, inciso VII do Cdigo de Processo Civil.13 Feita a inscrio, v-se possvel o ajuizamento de ao judicial para cobrana do dbito, ao esta que leva o nome de Execuo Fiscal, pautada na Lei de Execues Fiscais, de n. 6.830/80, a qual ser tratada de uma forma mais detalhada adiante. (SABBAG, 2009, p.283) Assim, pode-se afirmar que a inscrio em Dvida Ativa atividade administrativa indispensvel para a satisfao do crdito tributrio da Administrao Pblica, que foi inadimplido pelo contribuinte, o qual tambm est alicerado atividade administrativa plenamente vinculada, atribuindo ao Administrador o dever de seguir com a cobrana o quanto seja necessrio para a efetiva arrecadao tributria.

13

Art. 585 do Cdigo de Processo Civil So ttulos executivos extrajudiciais: VII a certido de Dvida Ativa da Fazenda Pblica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, correspondente aos crditos inscritos na forma da lei.

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OS

PRINCPIOS

BSICOS

QUE

REGEM

ADMINISTRAO PBLICA

No intuito de estabelecer regras de condutas esperadas, permanentes e obrigatrias para a boa administrao pblica, traz o art. 37 da vigente Constituio Federal14, combinado com demais normas do nosso regime poltico, os ditos princpios bsicos da administrao pblica, os quais merecem destaque neste trabalho: legalidade, moralidade, impessoalidade ou, publicidade, eficincia, razoabilidade, proporcionalidade, supremacia do interesse pblico; no menos importantes rege esparsamente o ordenamento jurdico tambm os princpios da ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, finalidade e motivao. Pode-se dizer dessa forma, que os princpios supracitados constituem os alicerces da atividade pblica, e renunci-los, nas exmias palavras de Hely Lopes Meirelles (2007 p.87) desvirtuar a gesto dos negcios pblicos e olvidar o que h de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais. Sendo assim, so sobre tais fundamentos que todo e qualquer ato administrativo dever se balizar para garantir uma proba administrao. Contudo, antes de adentrar-se ao mundo dos princpios administrativos, valido neste momento que se faa um breve estudo a respeito de normas jurdicas e suas espcies: regras e princpios; afim de que se possa de uma melhor forma extrair um completo entendimento a cerca dos objetos de estudo.

14

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...).

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2.1 Normas jurdicas

Fazendo-se valer de uma interpretao literal da matria que faz este item chamar-se de normas jurdicas, pode-se dizer que se trata de um direcionamento de cunho jurdico que visa nortear determinadas condutas. Corrobora este entendimento Humberto vila (2005, p. 22) ao afirmar que normas no so textos nem o conjunto deles, mas os sentidos construdos a partir da interpretao sistemtica de textos normativos. Completa ainda, Riccardo Guastini, em sua obra Teoria e Dogmatica delle Fonti (apud VILA, 2005, p.22), no que tange quanto ao surgimento da norma, sendo esta fruto da interpretao feita pelos dispositivos dos referidos textos. Tambm h quem defenda que norma seja uma proposio de modo que alvitre como deve ser determinada conduta, de forma que quando positivada passe a ser aplicada aos moldes do sistema jurdico a que pertena. (FERRAZ JUNIOR, 2003. p.100) Complementa Trcio Sampaio Ferraz Junior (ibidem) ainda ao expor que:

Como se trata de uma proposio que determina como devem ser as condutas, abstrao feita de quem as estabelece, podemos entender a norma como imperativo condicional, formulvel conforme proposio hipottica, que disciplina o comportamento apenas porque prev, para sua ocorrncia, sano.

Desse excerto pode-se extrair um entendimento de que norma seria apenas a vontade de um indivduo imperada sobre os demais para que consiga aquele ter o controle dos demais. Pode-se depreender um carter absolutista advindo desta conceituao. No se encerra, no entanto, as tentativas de conceituar normas depois de tudo acima exposto. Outra corrente posiciona-se no entendimento de que norma no seja

36 uma proposio, emanada de uma fonte externa, mas sim uma prescrio, a qual tambm impe um dever ser, no entanto, diferentemente da norma como proposio, que independe da vontade dos afetados, a vontade na norma como prescrio um pressuposto essencial para a existncia desse. (FERRAZ JUNIOR, 2003, p.101) Por fim, h ainda quem, ao buscar o meio-termo entre as duas ltimas correntes, chegou a concluso de que norma uma comunicao entre a conduta imposta e a vontade dos sujeitos que prescreveram tal norma, visando atravs das reaes destes aperfeioar determinada norma. Pois bem, de todo exposto pode-se aduzir que seja qual for a corrente adotada, o que se busca nortear as condutas dos indivduos, no intuito de se preservar a boa relao entre eles, por meio de obrigaes, permisses e proibies para a manuteno do velho jargo: o direito de um se encerra quando comea o de outro.

2.1.1 Regras e princpios como espcies de normas jurdicas

Regras e princpios de natureza jurdica cercam a sociedade e se fazem presentes a cada pensamento quando subconscientemente se indaga a respeito da ilicitude ou moralidade de certa conduta a se praticar. Com isso, pode-se afirmar que regras e princpios so espcies de normas jurdicas. Nesse sentido o entendimento de Jos Joaquim Gomes Canotilho (1993, p.166), in verbis: a) as regras e princpios so duas espcies de normas; b) a distino entre regras e princpios uma distino entre duas espcies de normas. As regras visam normatizar objetivamente o comportamento dos indivduos administrados, no intuito de garantir a convivncia e cooperao

37 entre os membros da sociedade. J os princpios, do latim principium, tem por significado, numa definio barata: incio, comeo, origem das coisas. Na idia de Lus Diez Picazo citado por Bonavides (2004, p255) onde designa as verdades primeiras, as quais so os alicerces de toda premissa de um sistema. Como as regras, os princpios tambm tm por finalidade nortear as condutas esperadas dos indivduos, no entanto difere-se por ter uma aplicao subjetiva, atuando na mente das pessoas para propiciar ou coibir determinado ato. No entanto, no se deve tratar tais espcies como opostas, uma vez que ambas complementam-se na aplicao nos sistemas constitucionais. No h como se criar um sistema jurdico apenas com regras, uma vez que seria infinitamente impossvel prever todas as possveis condutas de um indivduo e regr-las em uma coletnea de volume inestimvel. Caso assim o fosse, seria um sistema totalmente engessado, no oportunizando flexibilidades necessrias para a soluo de conflitos, impedindo tambm a evoluo do sistema. Por outro lado, um sistema baseado to somente em princpios geraria uma insegurana muito grande na sociedade, por tratar-se de norma de natureza subjetiva, cada um poderia interpret-la da maneira que convir, alm da existncia de princpios que se conflitam entre si, conduzindo a um sistema falho de segurana jurdica, ruindo toda sociedade. (CANOTILHO, 1993, p.169) Dessa forma, v-se que um saudvel sistema jurdico aquele que consegue ao mesmo tempo que determina de forma rigorosa as condutas dos indivduos, tambm flexvel o bastante para adaptar-se as realidades sociais e permitir a evoluo do sistema, aperfeioando-se na busca pelo equilbrio e cooperao nas relaes humanas.

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2.2 Princpios administrativos

Passa-se neste momento, a tratar da matria principal deste captulo, que so os princpios administrativos, os quais j foram destacados (p. 34) sendo eles os da legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, eficincia, publicidade, e a supremacia do interesse pblico.

2.2.1 Princpio da legalidade

Uma das principais garantias que o contribuinte, e a sociedade em geral, devem ter de no surpreenderem-se com atos administrativos ilcitos, cobranas indevidas, eivadas por discricionariedades por parte da

Administrao Pblica. Inicialmente, conforme se depreende da leitura de Hely Lopes Meirelles (2007, p.87-88) uma das principais caractersticas do princpio da legalidade no mbito administrativo, que este se difere do princpio da legalidade na esfera privada, uma vez que nesta ltima, ao indivduo lcita a prtica de qualquer ato que no seja vedado em lei, em contraposio, naquele, mbito administrativo, a Administrao Pblica, frisa-se, no tem liberdade para agir arbitrariamente, ou seja, a Administrao Pblica pode somente exercer sua atividade pautada em lei que autorize tal prtica. Desse pensamento tambm compartilha Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p.105) quando escreve que ao contrrio dos particulares, os quais podem fazer tudo o que a lei no probe, a Administrao s pode fazer o que a lei antecipadamente autoriza. Este princpio, busca, dessa forma, garantir que no havero surpresas durante o mandato de certa autoridade, abusando de poderes, como se fosse um monarca absolutista.

39 No se deve presumir, no entanto, que a Administrao Pblica deva aplicar as normas contidas no Ordenamento Jurdico apenas da interpretao gramatical do texto da lei, pelo contrrio, deve o administrador pblico pautar seus atos pelos princpios do Direito e da Moral, a fim de legitimar seus atos no s perante a legalidade normativa, como tambm quanto moralidade e o interesse social em jogo sob a aplicao de tal ato. (MEIRELLES, 2007, p.88) Sobre outro importante aspecto atinente a este princpio, acertadamente discorre Hely Lopes Meirelles (ibidem), que a legalidade refere-se tambm subordinao do ato pblico perante os demais princpios administrativos j elencados, uma vez que ignorados qualquer um desses o ato se torna viciado por no apreciar em sua plenitude razo de existir, qual seja alcanar a proba administrao em prol da sociedade. Este princpio pode ser mais facilmente vislumbrado em atos de visvel abuso de poder, como no caso de autoridade administrativa incompetente majorar a alquota de determinado tributo. Nesta hiptese, ao administrador vedado a alterao de alquota sem que antes haja lei permitindo a ele a adoo de tal conduta. Em suma, pode-se concluir que a legalidade, como princpio administrativo, tem por objetivo assegurar que o administrador pblico se paute, quanto elaborao e aplicao de todos seus atos, aos mandamentos da lei e ao interesse social a ser atendido no momento do ato, no podendo de qualquer forma desviar ou afastar-se de tais exigncias.

2.2.2 Princpio da moralidade

Se nas relaes humanas v se como elemento precpuo para pacificidade a boa-f, a moral, honestidade e tica, no mbito da Administrao Pblica isso no diferente. Para um probo gerenciamento mister condutas compatveis do administrador quanto aos atos praticados em face de uma sociedade.

40 Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p.119), tem-se por moralidade a atuao da Administrao Pblica e seus agentes com base em princpios ticos, os quais inobservados gera ilicitude administrativa. Complementa este entendimento Hely Lopes Meirelles (2007, p.88-89), utilizando-se das palavras de Maurice Hauriou (1926, p.197), ao dizer que:

(...) o agente administrativo, como ser humano dotado de capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto.

Nota-se que, a respeito do ato administrativo, este no est sujeito somente a anlise de legalidade, mas tambm, conforme aduz este princpio, a prpria tica institucional, devendo o homem, como agente administrativo, aliar sua moral comum moral administrativa buscando o bem comum, uma vez que atua para o povo. (MEIRELLES, 2007, p.89, apud HARIOU, 1926, p.42) Ademais, para constatar a violao deste princpio, Alexandre de Moraes (2003, p.312), precisamente transcreveu as palavras de Maria Sylvia Zanella di Pietro (1991, p.111) ao afirmar que:

No preciso penetrar na inteno do agente, porque do prprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o contedo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retido, equilbrio, justia, respeito dignidade do ser humano, boa f, ao trabalho, tica das instituies. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifcios impostos coletividade e os benefcios por ela auferidos; entre as vantagens usufrudas pelas autoridades pblicas e os encargos impostos maioria dos cidados. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administrao Pblica prdiga em despesas legais, porm inteis, como propaganda ou mordomia, quando a populao precisa de assistncia mdica, alimentao, moradia, segurana, educao, isso sem falar no mnimo indispensvel existncia digna. No preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difcil anlise dos fins que inspiraram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu contedo, contraria a tica da instituio, afronta a norma de conduta aceita como legtima pela coletividade administrada. Na aferio da imoralidade administrativa, essencial o princpio da razoabilidade.

41 Pode-se verificar a aplicao do princpio da moralidade atravs do julgado da Apelao Cvel 274.904-2, em 20-06-2002 pela Quinta Cmara Cvel, relatora a Desembargadora Maria Elza, no caso em que servidores de uma autarquia estadual pleitearam a aplicao de reajuste previsto por decreto estadual. A autarquia alegou que o decreto teria violado o art. 37, X15, da CRFB/88. O Tribunal, neste caso, reconheceu a violao, no entanto, julgou improcedente a apelao sob o fundamento de que o entendimento contrrio permitiria Administrao aproveitar-se de sua prpria torpeza, o que seria contrrio moralidade administrativa. Eis a ementa:

DIREITO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. SERVIDOR PBLICO OCUPANTE DE CARGO EM COMISSO NO DEPARTAMENTO DE OBRAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DEOP/MG). DIREITO AO REAJUSTE PREVISTO PELO DECRETO ESTADUAL 36.829/95. O art. 3 do Decreto Estadual 36.796/95 no pode ser interpretado como se estabelecesse um congelamento da remunerao dos servidores ocupantes de cargo em comisso. O princpio da moralidade administrativa veicula regra que probe ao Poder Pblico se aproveitar de suas prprias ilicitudes, razo pela qual o princpio da reserva absoluta de lei formal em matria de reajuste da remunerao dos servidores pblicos no pode ser evocado para deixar de conceder apenas a alguns servidores reajuste previsto em decreto que no foi anulado pela prpria Administrao e que foi concedido maioria dos servidores estaduais. O servidor que ocupou cargo em comisso no Departamento de Obras do Estado de Minas Gerais (DEOP/MG) tem direito ao reajuste previsto no Decreto Estadual 36.829/95.

Pelo

exposto,

pode-se

abstrair

uma

analogia

da

moralidade

administrativa, no Direito Pblico, com a boa-f objetiva, no Direito Privado, uma vez que ambas buscam normatizar e prescindir a honestidade, e traar um padro de conduta nas relaes jurdicas advindas de suas respectivas esferas de atuao.

15

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: X - a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do art. 39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices;

42 2.2.3 Princpio da finalidade ou impessoalidade

Este mais um princpio inerente atividade administrativa, uma vez que norteia seus atos no intuito de garantir a exata aplicabilidade de um ato para a qual foi criado. Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p.106), na finalidade da lei que reside o critrio norteador de sua correta aplicao, pois em nome de um dado objetivo que se confere competncia aos agentes da Administrao sendo assim, qualquer desvio de tal finalidade caracteriza ilcito administrativo. Podem-se tomar como exemplo destes princpios, os casos em que um imvel desapropriado pela Administrao Pblica com o escopo de se construir um hospital, ou um colgio, contudo usou-se tal propriedade para se montar um campo de golf para a prpria autoridade. evidente nesse caso o desvio de finalidade do ato, o qual deve ser veementemente coibido. Tal princpio tambm deve ser combinado com outro princpio que se estudar em item posterior, qual seja o da supremacia do interesse pblico. Uma vez que a Administrao Pblica deve servir para atingir o bemestar social e melhorar a qualidade de vida da sociedade em todos os aspectos, esta deve praticar atos sempre com a finalidade de atingir o interesse pblico. Qualquer ato que no busque atingir tal escopo, como atos com intuito de beneficiar pessoalmente o prprio administrador ou a terceiro, deve ser veemente coibido. (MEIRELLES, 2007, p.92) V-se, desse modo, a preocupao de se garantir a sociedade uma administrao que busque atingir, de forma eficiente e incorruptvel, o bemestar social, restringindo a atuao do administrador pblico a este nico objetivo que se pretendeu ao produzir certo ato. A fim de garantir isso, o legislador acertadamente conceituou na Lei n. 9.784/99, em seu art. 2, pargrafo nico, incisos III e XIII:

Art. 2

A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos

43
princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: (...) III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de agentes ou autoridades; (...) XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao.

De tal forma, pode-se reconhecer a imprescindibilidade do princpio da finalidade para a idnea e eficaz administrao, alm de uma garantia a sociedade administrada de que as atividades do gerenciador pblico no estaro sujeitas arbitrariedades.

2.2.4 Princpios da razoabilidade e proporcionalidade

Muitas vezes os princpios da razoabilidade e proporcionalidade so tratados juntamente pela doutrina, quanto sua conceituao, uma vez que se complementam, se no se miscigenam entre si. Trata o princpio da razoabilidade a aplicabilidade de forma

racionalmente admissvel, respeitada a confiana a quem foi depositada para a competncia de tais atos. Tal forma que tais atos bizarros, desprovidos de qualquer convenincia, ou incoerentes com a realidade vivenciada na conjuntura em que foi aplicada, no so apenas inadequados como tambm so invalidveis. (MELLO, 2009, p.108) No seria razovel, por exemplo, que o Fisco cobrasse multa de um contribuinte por um suposto erro no preenchimento de nota fiscal, em que no implique nenhum prejuzo para o Fisco. J o princpio da proporcionalidade, nas palavras de Jos dos Santos Carvalho Filho (2012, p.39), se destina a conter atos, decises e condutas de agentes pblicos que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao objetivo

44 colimado pela Administrao, ou at mesmo pelos Poderes representativos do Estado. H de se trazer baila a exmia definio desse princpio disposto no art. 2, pargrafo nico, inciso VI da Lei n. 9.784/99, in verbis:

Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: (...) VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico;

Visa esta garantia coibir atos administrativos que no tendem a manter uma eficaz e sana administrao. Contudo no basta a gesto ser razovel, o quantum agir do gestor pblico tambm deve ser levado em considerao no momento de aplicao de seus atos. Diante do universal princpio da igualdade, deve o administrador tratar os iguais igualmente, e os desiguais na medida de suas desigualdades, no entanto, isto no pressupe o uso desmedido de discricionariedade. Busca-se na verdade proporcionar, quando cabvel, situaes menos gravosas parcela da populao a qual carece de condies para arcar com suas obrigaes, como so os casos de isenes tributrias populao de comprovada baixa renda. Dessa forma, pode-se concluir que os aludidos princpios no tm por finalidade dar brecha a discricionariedade, mas sim respaldar seu uso nas hipteses cabveis, contudo de maneira a no extrapolar-se. Deve-se neste caso utilizar-se da teleologia como hermenutica jurdica para buscar o real sentido para a criao de um ato, o qual o bem-estar social, que, contudo, s ser atingido se relevar-se situaes em que no ser cabvel sua aplicao.

45 2.2.5 Princpio da eficincia

De nada seriam vlidos tantos princpios, tantas disposies a fim de assegurar uma proba administrao, se houvesse morosidade na atuao, impercia por parte dos agentes pblicos, ou qualquer outra forma de retardar a operacionalizao da gesto pblica. Dessa forma, pretendeu-se exteriorizar essa preocupao positivandose constitucionalmente o princpio da eficincia entre os princpios bsicos da Administrao Pblica. Conceitua Hely Lopes Meirelles (2007, p.96), ao dizer que o princpio em tela exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional. J para Jos dos Santos Carvalho Filho (2012, p.29), o princpio ora estudado constitui a busca pela produtividade e economicidade, juntamente com a reduo de desperdcios dos cofres pblico. Complementando tal entendimento, Alexandre de Moraes (2003, p.316) entende que o princpio da eficincia:

aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar-se desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que no se trata da consagrao da tecnocracia, muito pelo contrrio, o princpio da eficincia dirige-se para a razo e fim maior do Estado, a prestao dos servios sociais essenciais populao, visando a adoo de todos os meios legais e morais possveis para satisfao do bem comum.

Deve o gestor pblico, de tal modo, valer-se todas suas prerrogativas para promover celeridade e eficincia em toda atividade administrativa em seu campo de gerenciamento, seja contratando agentes por concursos pblicos que exijam qualificado profissionalismo, seja ao instituir um sistema que integre o controle dessas atividades, ou qualquer outro meio que almeje a qualidade

46 do servio prestado em sua plenitude. Sendo assim, percebe-se a grande importncia deste princpio na busca de uma administrao que tenha por finalidade o bem-estar da sociedade gerida, sendo legal, moral e eticamente garantido. Pode-se dizer de tal forma, que o princpio da eficincia tende a trazer todos outros princpios que regulam a atividade fim da Administrao Pblica, para a atividade meio, a qual abarcada pelo princpio ora estudado.

2.2.6 Princpio da publicidade

No basta que os atos administrativos sejam legais, legtimos, eficazes, razoveis, se no h a publicao dos mesmos. Se a sociedade no obtiver cincia das aes da Administrao Pblica o mesmo que se dizer que esses no existem no mundo jurdico, no exercendo assim efeito algum, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas em lei16. Corrobora esta ideia Hely Lopes Meirelles (2007, p.94) ao dizer que publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento e incio de seus efeitos externos. Complementa esse entendimento Jos dos Santos Carvalho Filho (2012, p.25) ao conceituar que o princpio da publicidade:

Indica que os atos da Administrao deve merecer a mais ampla divulgao possvel entre os administrados, e por isso constitui fundamento do princpio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. S com a transparncia dessa conduta que podero os indivduos aquilatar a legalidade ou no os atos e do grau da eficincia de que se revestem.
16

Art. 5 da Constituio Federal de 1988 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.

47 H de se frisar que a publicidade no componente formativo de ato pblico, mas sim condio essencial de eficcia e moralidade. De tal forma, pode-se concluir que atos viciados no se convalidam com a publicao, e nem os atos regulares dispensam sua publicao. (MEIRELLES, 2007, p.94) Um edital de notificao para limpeza de imvel no edificado, por exemplo, apenas ter validade, dando incio a contagem de seu prazo, a partir da data de sua publicao. Mesmo que redigido e assinado pela autoridade competente, tal documento no tem validade alguma perante terceiros se no for publicado. Deve-se observar ainda que o princpio da publicidade no se delimita apenas na divulgao de atos como leis, decretos ou portarias, mas sim toda e qualquer atividade de agentes pblicos. Hely Lopes Meirelles, em sua obra, traz baila que:

Essa publicidade atinge, assim, os atos concludos e em formao, os processos em andamento, os pareceres dos rgos tcnicos e jurdicos, os despachos intermedirios e finais, as atas de julgamentos das licitaes e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestaes de contas submetidas aos rgos competentes. Tudo isto papel ou documento pblico que pode ser examinado na repartio de qualquer interessado (...).

Dessa forma, pode-se compreender que todo e qualquer ato administrativo, salvo as hipteses de sigilo previstas em lei, pode ser objeto de vista por seu principal legitimado, a populao, pois so a ela que se destinam, como descreve o princpio da finalidade, os atos praticados pela Administrao Pblica, sejam eles quais forem, uma vez que a busca sempre pelo bemestar social. o que exprime o art. 37, 3, inciso II da Constituio Federal de 198817.

Art. 37 da Constituio Federal de 1988 - A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: 3. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII

17

48 Contudo, deve-se salientar que esta publicidade no se refere aquela feita pela imprensa particular televiso, revistas, jornais e rdio , mas sim aquela divulgada em Dirio Oficial, contratado pela Administrao Pblica para este fim. No caso de municpios com pouca populao, onde no possua Dirio Oficial, sero consideradas vlidas as publicaes afixadas na sede da Prefeitura, assim como na Cmara dos Vereadores. (MEIRELLES, 2007, p.96) Conclui-se dessa forma que a importncia do princpio da publicidade quanto a garantir os direitos dos contribuintes e demais interessados em fiscalizar a atuao da Administrao Pblica podendo analisar os documentos emanados deste sempre que possvel, pretendendo dessa forma forar a administrao a no fugir de sua competncia.

2.2.7 Princpio da supremacia do interesse pblico

Como j dito diversas vezes anteriormente, a principal tarefa da Administrao Pblica garantir uma melhor qualidade de vida e bem-estar para seus administrados, e para isso pode suprimir liberdades e direitos individuais para assegurar garantias da coletividade. Para Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p.96), este princpio um pressuposto lgico do convvio social. J para Hely Lopes Meirelles (2007, p.103), utilizando-se da leitura do art. 2, pargrafo nico, inciso II da Lei 9.784/9918, corresponde ao atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei. Pode-se aduzir destas afirmaes que, mesmo no sendo

expressamente positivado, o princpio da supremacia do interesse pblico

18

Art. 2. da Lei n 9.784/99 - A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico: Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei;

49 inerente prosperidade de qualquer sociedade, no tendo apenas atuao no mbito administrativo, mas sim tratado como um princpio geral do Direito, sendo cabvel em qualquer esfera jurdica e social. Contudo, o indivduo no deve sentir-se lesado por ter direito restringindo, uma vez que este no deve se considerar como um membro isolado da sociedade, mas sim um integrante do grupo social num todo, sendo da mesma forma que os demais atingidos pelos feitos da Administrao Pblica. Confirma esse entendimento, e ainda complemente Jos dos Santos Carvalho Filho (2012, p.32) ao dizer que:

o Estado passou a caracterizar-se como o Welfare State (Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse pblico. Logicamente, as relaes sociais vo ensejar, em determinados momentos, um conflito entre o interesse pblico e o interesse privado, mas, ocorrendo esse conflito, h de prevalecer o interesse pblico.

Abstrai-se desse excerto, que o princpio ora estudado intimamente ligado ao princpio da finalidade, j que o Estado, para garantir seu fim maior o qual o bem-estar da sociedade administrada inerente supremacia do interesse pblico sobre o privado. (MEIRELLES, 2007, p.103) Uma clssica situao em que a predomnio do interesse pblico sobre o privado o que ocorre na chamada fila do precatrio. Nela adentra quem, possuindo uma sentena transitada em julgado em face da Administrao Pblica, deseja liquid-la e receber o montante devido. No entanto, a Administrao no possvel adimplir com o pagamento de todos os precatrios num mesmo momento sem retirar verbas que seriam destinadas a outros setores, como sade, educao e segurana. De tal forma, foi criada uma fila cronolgica para recebimento de tais valores, em que ano a ano a Administrao disponibiliza em seu oramento uma verba para pagamento de precatrios, buscando o equilbrio entre poder satisfazer o interesse individual no abrindo mo do interesse coletivo, o qual tambm abarca o primeiro.

50 Completando o escopo deste princpio, deve-se trazer baila tambm o princpio da indisponibilidade do interesse pblico, juntamente contemplado no art. 2, pargrafo nico, inciso II da Lei n. 9.784/99, no que veda a renncia total ou parcial de poderes pela Administrao Pblica para garantia do interesse pblico. Ensina Jos dos Santos Carvalho Filho (2012 p.34) que os bens e interesses pblicos no pertencem Administrao nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conserv-los e por eles velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses pblicos Perfeitamente, ao referir-se a esse princpio, Hely Lopes Meirelles (2007, p.103) conceitua:

a Administrao Pblica no pode dispor desse interesse geral nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo porque ela no titular do interesse pblico, cujo titular o Estado, que, por isso, mediante lei poder autorizar a disponibilidade ou a renncia.

Busca-se, de tal maneira, evitar que a Administrao exima-se de responsabilidades, delegando-as discricionariamente a terceiros sem qualquer autorizao legislativa. Ainda, tambm Maria Sylvia Zanella di Pietro (2000, p.62) disserta em sua obra a respeito da indisponibilidade do interesse pblico. Nela alega que a Administrao Pblica possui poderes os quais no possui facultatividade, j que no tem opo de agir, e sim dever de agir, uma vez que no pode dispor dos interesses pblicos em que suas garantias lhe competem. O no cumprimento desse dever acarreta omisso no exerccio da administrao, podendo o gestor sofrer ao por improbidade administrativa, uma vez que o interesse pblico que est sendo prejudicado. Fica evidente, com o anteriormente exposto, que o princpio da supremacia do interesse pblico pode ser considerado o instituto mor, o qual norteia toda atividade da Administrao Pblica e alicerceia todos os outros princpios administrativos na busca pelo bem-estar social.

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3 A PERSECUO DO ESTADO EM BUSCA DA SATISFAO DE SEUS CRDITOS

Entendido o conceito e a finalidade do instituto dos tributos e sua evoluo histrica, alm de todo o seu processo de imposio perante o contribuinte, e eventual procedimento de cobrana perante o crdito inadimplido, v-se que esse um processo eivado de morosidade, de alto custo, os quais em sua maioria acabam sem qualquer efetividade. A Fazenda Pblica, dessa forma, tem buscado meios alternativos de cobrana, e chegou-se a aplicao do protesto extrajudicial em face das certides de Dvida Ativa. Um procedimento clere, de baixo custo, e de grande eficincia. Para um melhor entendimento de como est sendo desenvolvido todo o acima exposto, necessrio uma anlise da conjuntura atual fazendria. A Administrao Pblica vive da arrecadao tributria, a qual mantm todos os servios inerentes a ela, bem como remunerao de servidores, para que tudo se reverta ao bem estar da sociedade. Contudo, existe uma parcela de contribuintes que no cumpre com suas obrigaes perante o Fisco, causando dficit aos cofres pblicos, e onerando a gesto pblica. Para recuperar tais valores, o fisco lana mo de instrumentos para reaver o que seria arrecadado. Contudo, quando se refere a ttulos de pouco vulto, certas medidas no so economicamente viveis, por serem de elevado custo, e suas aplicaes acabam por causar prejuzo maior ainda Administrao, uma vez que a Fazenda no pode ficar inerte em face ao inadimplemento, pela vedao a renncia de recebimento de tributo. o entendimento que se extrai da leitura do Art. 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n. 101/2000-, ao tratar dos requisitos essenciais de gesto fiscal:

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os

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tributos da competncia constitucional do ente da Federao.

Perante a anlise dessa situao em tela, v-se necessria a busca pela utilizao de novas ferramentas de arrecadao, os quais no gerem tanto nus Administrao Pblica, ao tratar-se de dvidas de menor valor, j que o ajuizamento de execuo fiscal, nesses casos, acaba por ter um custo superior ao montante que est sendo suscitado.

3.1 A execuo fiscal

Regulamentada pela Lei n. 6.830/80, e subsidiariamente pelo Cdigo de Processo Civil, a execuo fiscal a principal ferramenta que o Fisco possui o fisco para satisfao de seus crditos. No incio de cada ano, so executadas milhares de Certides de Dvida Ativa na esperana de conseguirem-se recuperar os valores inadimplidos pelos contribuintes. No entanto, difcil estimar o tempo mdio de uma execuo fiscal, uma vez que de conhecimento pblico que tanto os cartrios cveis quanto as Procuradorias de Fazenda encontram-se abarrotadas com incontveis processos de execuo fiscal, o que j acarreta uma demasiada morosidade, alm daquela decorrente para cumprimento de diligncias para o andamento da execuo. Para se ter uma ideia da representatividade numrica das execues fiscais dentre o total de processos em tramitao em 1 instncia, o Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (2007, p.26) elaborou uma tabela em que reuniu dados dos anos de 2001 2005, o qual segue abaixo:

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Figura 1 - Sntese da Participao das Execues Fiscais nas Aes em Tramitao no Poder Judicirio, 1. Instncia, Estados Selecionados (ltimos cinco anos), INSS e Unio (dado mais recente).

Elaborao: CEBEPEJ. (1)Total inclui aes municipais, estaduais e, residualmente, federais e exclui 2 instncia. (2) Fonte: TJ-SP (http://portal.tj.sp.gov.br/, acesso em 23 ago. 2006). (3) Fonte: TJ-RJ DEIGE (Departamento de Informaes Gerenciais). (4) Fonte: Corregedoria-Geral do TJ/RS (Ofcio n. 317/06, Processo 21169-0300/06-7).

Corrobora essa informao o Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (2007, p.22), em sua anlise a qual se baseou em uma planilha preparada pela Corregedoria-Geral do TJ-RS informa que o tempo mdio gasto nas 272 varas estaduais, ponderado pelo nmero de processos em cada uma das varas, de 1.176 dias, ou aproximadamente trs anos e trs meses. Para chegar a esse nmero, o sistema considerou uma amostra de 18.435 aes ao longo de dez anos (1998 a 2007), em todas as varas estaduais. O tempo mdio mximo alcanou 2.672 dias (ou sete anos e quatro meses) para 81 aes, enquanto o tempo mdio mnimo atingiu 25 dias, para

54 apenas uma ao. A mediana do tempo mdio de tramitao das aes nas varas foi de 1.239 dias e o desvio padro, de 440 dias (aproximadamente um ano e meio). Esse problema pode ser mais facilmente visualizado no grfico a seguir: (CEBEPEJ, 2007, p.23)

Figura 2 - Histograma do tempo mdio de trmite de aes de execues fiscais nas varas estaduais, Rio Grande do Sul, de 1998 2007.

Fonte: Elaborado pelo CEBEPEJ a partir de dados da Corregedoria Geral do TJ-RS.

Cabe trazer baila, os caminhos pelos quais transcorrem as execues fiscais, entendendo melhor como funciona todo o procedimento desde o ajuizamento at sua extino. Ainda segundo o estudo supracitado (ibidem), foi indagado aos Procuradores da Fazenda Nacional sobre qual seria a estimativa de tempo de durao de um processo de execuo fiscal, e quais os trs procedimentos mais demorados nestes processos sob suas responsabilidades. Conforme a pesquisa (ibidem, p.24), os Procuradores questionados, responderam, quanto aos procedimentos mais demorados, que seriam eles a citao, penhora e os embargos, os quais levam de um a cinco anos para se finalizarem. J quanto o prazo total de durao dos processos, houve divergncia entre as respostas, em que alguns disseram no poder auferi-lo,

55 outros estimaram que a execuo fiscal encerra-se entre trs e cinco anos aps a propositura. Para um melhor entendimento de como se d os procedimentos da execuo fiscal, foi produzido o fluxograma abaixo:

Figura 3 - Fluxograma do processo de execuo fiscal conforme Lei n. 6.830/80

Fonte: CEBEPEJ

Apresentado esse fluxograma que muito bem ilustra os trmites na execuo fiscal, vlido tecer alguns comentrios a respeito dos trs procedimentos elencados como mais morosos pelos Procuradores indagados, quais sejam a citao, a penhora e os embargos. Quanto citao nos moldes do art. 8. da Lei n. 6.830/80, essa por vezes prolonga-se no tempo nos casos em que difcil a localizao do

56 executado para sua efetividade. Em regra, primeiramente deve ser realizada por via postal, a qual se consuma na data da entrega da carta no endereo do executado. Contudo, caso o aviso de recebimento seja omisso quanto a esta informao, presume-se citado o executado 10 (dez) dias aps a entrega da carta junto a agncia dos Correios. Na prtica, no entanto, v-se a citao ocorrer de diferente maneira. Principalmente em municpios de menor populao, as Procuradorias da Fazenda optam por de incio se tentar a citao por oficial de justia, e s depois de no se ter logrado xito em trs tentativas, em dias e horrios distintos, que a requerimento do autor ser feito a citao via postal. Haja vista que muitas vezes mesmo assim no se encontra o executado, nesses casos, a citao ser feita por edital, o qual ser afixado na sede do Juzo, por um prazo de 30 (trinta) dias, em que no se o executado no se manifestar, ser considerada a citao realizada tacitamente. Deve-se, para estimar o tempo de durao deste procedimento, agregar o perodo em que a ao ficou aguardando despacho do magistrado, e tambm sob responsabilidade do Procurador para manifestar-se quanto aos

procedimentos a serem adotados. Dessa forma, pode-se deduzir que todo esse procedimento chega a transcorrer 90 (noventa) dias para se consumar, o que prejudica e muito a to prezada celeridade processual. J no que tange a penhora, esta por vezes percorre um lapso temporal muito extenso, seja pela insolvncia do executado, seja pelos ardilosos meios de que se utiliza para que no se atinja seus bens. No localizando bens a penhora, o Magistrado suspender a ao pelo prazo de 1 (um) ano nos termos do art. 40 e seus pargrafos da Lei de Execues Fiscais (Lei n. 6830/80). esse tambm o entendimento do Superior Tribunal de Justia em Smula 314: Em execuo fiscal, no localizados bens penhorveis, suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da prescrio qinqenal intercorrente.

57 Decorrido esse interregno temporal, a Procuradoria da Fazenda Pblica poder pedir novamente a busca por patrimnio em contas bancrias do executado conhecidas como penhora online -, e tambm que seja oficiado o Cartrio de Registro de Imveis e o Departamento de Trnsito para que se averigue a existncia de bens em nome do ru. Caso sejam infrutferas as tentativas de penhora no nome do devedor, ser novamente suspenso o processo por mais 1 (um) ano, podendo o Juzo decretar a prescrio intercorrente se da deciso de arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional. Veja que tambm deve ser acrescido a todo esse tempo entre suspenses e tentativas de penhoras, o perodo em que o processo ficou aguardando provimento no Cartrio Cvel, e que ficou parado entre tantos autos que esto sob a responsabilidade da Procuradoria da Fazenda Pblica. No que se refere aos embargos contra execuo fiscal pode-se perceber que essa tambm uma fase que toma muito tempo a ser finalizada. O mesmo estudo do CEBEPEJ (2007, p.21), ainda debruado sobre os dados fornecidos pelo TJ-RS indicou que, nos anos de 2003 a 2007, foram opostos 9.340 embargos execuo em 254 Varas, e que a mdia ponderada para seu julgamento foi de 399 dias. O tempo mdio mximo foi de 1.075 dias, para trs aes, enquanto o mnimo foi de 65 dias para uma nica ao. Embargos estes que s vm a aumentar o perodo da tramitao da execuo fiscal. Cabe ainda valer-se de um estudo encomendado pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, realizado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA (2011, p.16), com relao aos custos de uma execuo fiscal em mbito Federal, aps a anlise de dados criteriosos chegou-se ao valor mdio de R$ 5.606,67 (cinco mil, seiscentos e seis reais e sessenta e sete centavos). J quanto ao tempo mdio de tramitao chegou-se a incrveis 9 (nove) anos, 9 (nove) meses e 16 (dezesseis) dias. Ainda mais importante ressaltar quanto possibilidade de recuperao integral do crdito, o qual de 25,8% (vinte e cinco inteiros e oito dcimos por cento). Com base na mesma pesquisa chegou-se a concluso que para ser economicamente vivel a propositura de uma execuo, esse deveria ser

58 referente a um crdito de R$ 21.731,45 (vinte e um mil, setecentos e trinta e um reais e quarenta e cinco centavos), o que faz com que execues de valores inferiores a este se tornem um nus ao Estado. Por todo o acima exposto, conclui-se que mister a busca por meios alternativos para a busca da satisfao dos crditos tributrios, que no sejam to custosos, morosos e mais eficientes.

3.2 Desmistificando os meios indiretos de cobrana

H muito preconceito acerca do uso de meios indiretos de cobrana, quer seja no mbito privado, quer seja no mbito pblico. Para desmistificar essa matria valido tecer alguns comentrios a respeito alguns atributos conferidos aos atos administrativos. Classifica, Hely Lopes Meirelles (2007, p.159), esses atributos em: a) b) c) Presuno de legitimidade; Imperatividade; Auto-executoriedade ou exigibilidade.

Veiculado ao princpio da segurana jurdica, a presuno de legitimidade tm o condo de garantir aos administrados que os atos praticados pela Administrao Pblica sejam guarnecidos de legalidade e veracidade. Quanto a legalidade, assemelha-se ao j estudado princpio da legalidade (p. 38) no que tange a atividade administrativa ser pautada em lei prvia. J no que se diz respeito veracidade, refere-se a uma verdade relativa, em que se tem por verdadeiro os fatos alegados pela Administrao Pblica at que se prove o contrrio. (MEIRELLES, 2007, p.159) No que se refere ao atributo da imperatividade, acertadamente conceituou Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p.413), ao dispor que tal atributo permite ao Poder Pblico editar provimentos que vo alm da esfera

59 jurdica do emitente, ou seja, que interferem na esfera jurdica de outras pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigaes. (grifo prprio) De tal forma, pode-se perceber que esse atributo garante ao agente pblico impor em face do administrado de forma unilateral uma ordem ou comando, sem necessitar, no entanto, de concordncia desse. Por fim, passa-se a tratar do atributo da exigibilidade, o qual confere ao Estado exigir do contribuinte o imediato cumprimento da ordem emanada por seus agentes pblicos. necessrio, no entanto, afastar qualquer semelhana desse atributo com o da imperatividade, uma vez que a exigibilidade (MELLO, 2009, p.413):

no se confunde com a simples imperatividade, pois, atravs dela, apenas se constitui uma dada situao, se impe uma obrigao. A exigibilidade atributo pelo qual se impele obedincia, ao atendimento da obrigao j imposta, sem necessidade de recorrer ao Poder Judicirio para induzir o administrado a observ-la. (grifo prprio)

Sendo assim, chega-se ao entendimento de que plenamente possvel a Administrao Pblica impor e exigir de seu administrado de um comando o qual se presume legtimo, sem a exigncia de se recorrer do Poder Judicirio para tanto. Todo acima exposto tambm se aplica no mbito tributrio quanto cobrana de tributos, uma vez que j se observa a aplicao de todos os atributos acima referidos desde o ato de lanamento do crdito tributrio contra o contribuinte, at mesmo a inscrio em cadastro de Dvida Ativa, impondo e exigindo o cumprimento de uma obrigao presumivelmente legtima. Partilha dessa mesma tese a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, em Parecer PGFN/CDA n. 537/2013 (p. 8), ao afirmar que:

(...) a lavra do termo de inscrio em Dvida Ativa, bem como a extrao da certido de Dvida Ativa, por formalizarem o ato administrativo de inscrio, j seriam, por si ss, suficientes para: (i) reconhecer a presuno de legitimidade dos dados que o compem atributo presuno de legitimidade , (ii) impor ao sujeito passivo,

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independentemente da sua concordncia, a obrigao de recolher o crdito inscrito atributo imperatividade e (iii) exigir do sujeito passivo o cumprimento da obrigao de recolher o crdito inscrito exigibilidade , antes mesmo de qualquer interveno judicial.

Isso desmistifica os chamados meios indiretos de cobrana, j que analisados os atributos expostos, no h de se negar a possibilidade de utilizar-se, por exemplo, cartas de cobrana pelo correio, utilizao de call center, insero do nome do sujeito passivo em cadastros de proteo ao crdito como o CADIN e o SERASA, negativa de expedio de certido negativa de dbitos (CND), entre tantos outros. Conclui-se, por todo tratado, que no h de se falar na ilegalidade ou imoralidade da aplicao do protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa, mesmo antes da Lei n. 12.767/2012 explicitar sua possibilidade, j que pelos atributos da presuno de legitimidade, imperatividade e exigibilidade, no h de se suscitar a negativa a essa ferramenta.

3.3 O protesto extrajudicial

Nesse caminho rumou o legislador ao explicitar o que j era implcito: possvel o protesto de certides de Dvida Ativa. No entanto, mesmo sendo implcita tal possibilidade, a doutrina se controvertia a respeito de sua legalidade. No que se referem os argumentos favorveis a este instrumento, Felipe Regis de Andrade Caminha (2013, s.p.), Procurador Federal, defende que:

O protesto surge nesse contexto como uma ferramenta capaz de atender a esses dois objetivos (arrecadao e tutela de valores), alm de diminuir substancialmente o volume de processos que atolam o Judicirio, em prol dos princpios da efetividade e celeridade processual.

Corrobora ainda este entendimento Fbio Munhoz (2012, s.p.), tambm

61 Procurador Federal, Coordenador-Geral de Cobrana e Recuperao de Crditos da Procuradoria-Geral Federal ao dizer que:

a priorizao na utilizao dos meios alternativos de cobrana visando a recuperao dos crditos das Autarquias e Fundaes Pblicas Federais, tais como o protesto, (...) atualmente mostra-se a ferramenta mais clere e eficaz na recuperao dos valores devidos a tais entidades.

Dessa tese compartilha tambm Gelson Amaro de Souza (2010, s.p.) ao afirmar que o protesto um meio legal e constitucional que visa, por atos extrajudiciais, desafogar a mquina judicial, buscando aumentar o ndice de adimplemento de crditos em Dvida Ativa, prezando pela eficcia e celeridade processual. Diante de tantos argumentos doutrinrios a favor, o Conselho Nacional de Justia, em voto proferido em Pedido de Providncias n.

200910000045376, decidiu a ementa que segue:

CERTIDO DE DVIDA ATIVA. PROTESTO EXTRAJUDICIAL. CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. LEGALIDADE DO ATO EXPEDIDO. Inexiste qualquer dispositivo legal ou regra que vede ou desautorize o protesto dos crditos inscritos em Dvida Ativa em momento prvio propositura da ao judicial de execuo, desde que observados os requisitos previstos na legislao correlata. Reconhecimento da legalidade do ato normativo expedido pela Corregedoria Geral da Justia do Estado do Rio de Janeiro.

Contudo, diverge Hugo de Brito Machado (2002, s.p.), sobre a legalidade do protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa, ao tratar que a aplicao dessa ferramenta caracteriza um abuso com o intuito apenas de causar dano ao contribuinte, sem nenhum proveito para a Administrao Pblica. Alm deste, o ento Ministro Luiz Fux, ao expor suas razes em voto do Resp 287.824-MG, o qual julgava um pedido de falncia feito pela Fazenda Pblica do Estado de Minas Gerais, proferiu na 1. Turma do STJ que:

(...) Deveras, o CTN, no artigo 187, especfico ao estabelecer:

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Art. 187. A cobrana judicial do crdito tributrio no sujeita a concurso de credores ou habilitao em falncia, recuperao judicial, concordata, inventrio ou arrolamento. Consectariamente, ao ngulo do interesse de agir e da possibilidade jurdica do pedido, ressoa incabvel o pedido falimentar requerido pela Fazenda Pblica Estadual, bem como o precedente protesto da CDA, posto que o acessrio segue o principal (...).

No entanto no h de se dizer que o protesto da CDA seja prejudicado no caso em tela, uma vez que o protesto no est estritamente ligado apenas a instruir pedido falimentar, tendo um campo de atuao muito mais abrangente, de grande utilidade e eficcia. (DA SILVA, 2012, s.p.) Portanto, a interpretao deste voto deve ser restringida aplicao do protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa ao requerimento de falncia, no qual a Fazenda Pblica no possui interesse, pois j conta com a execuo fiscal para o mesmo fim. (ibidem) No entanto, a utilizao do protesto para fins de cobrana tm-se mostrado muito proveitosa, como se observar no decorrer deste captulo.

3.3.1 O instituto do protesto

A fim de poder-se defender o instituto do protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa, primeiramente faz-se necessrio aprofundar o estudo do protesto em si. Traz o caput do art. 1. da Lei n. 9.492/97, em seu bojo, que o protesto o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplncia e o descumprimento de obrigao originada em ttulos e outros documentos de dvida. Na esfera judicial, como se depreende da leitura do artigo supracitado, o protesto ter efeito de dar ao credor a prova formal, revestido de veracidade e f pblica de que o devedor encontra-se inadimplente com sua obrigao. E com essa prova em mos, poder pleitear medidas liminares as quais sero mais facilmente acatadas pela qualidade do documento probatrio. J no mbito extrajudicial, o qual neste trabalho o de maior interesse, o

63 protesto interessar a quem realiza emprstimos, financiamentos ou que para realizar alguma relao comercial deseja saber a verdadeira capacidade da parte contratante, no que tange ao cumprimento de suas obrigaes. Dessa forma, os interessados em geral, sobretudo os rgos de proteo ao crdito (Associao Comercial, Serasa, etc.) solicitam dos tabelionatos de ttulos e notas as relaes de pessoas que possuem protestos, lanando-os em seus bancos de dados. De tal maneira, a populao em geral no deseja ter seus nomes relacionados entre os que possuem ttulos protestados, uma vez que dessa forma ter seus crditos restringidos, o que ocasiona uma enorme frustrao ao dia a dia destas pessoas. Tendo como base o estudo do protesto em seu sentido social, Silvio de Salvo Venosa (2004, p. 470/471) argi:

De h muito o sentido social e jurdico do protesto, mormente aquele denominado facultativo, deixou de ter o sentido unicamente histrico para o qual foi criado. Sabemos ns, juristas ou no, que o protesto funciona como fator psicolgico para que a obrigao seja cumprida. Desse modo, a estratgia do protesto se insere no iter do credor para receber seu crdito, independentemente do sentido original consuetudinrio do instituto. Trata-se, no mais das vezes, de mais uma tentativa extrajudicial em prol do recebimento do crdito. Ora, por rebuos ou no, o fato que os juristas tradicionais nunca se preocuparam com esse aspecto do protesto, como se isso transmitisse uma capitis deminutio ao instituto do protesto e a sua Cincia. No pode, porm, o cultor do direito e o magistrado ignorar a realidade social. Esse aspecto no passa desapercebido na atualidade

E com base nisso que a Administrao Pblica buscou basear-se para aumentar o adimplemento e a recuperao de valores tributrios.

3.3.2 A Lei n. 12.767/2012 e o protesto extrajudicial de CDA

A promulgao da Lei n. 12.767/2012 veio por fim em toda discusso a respeito da possibilidade da Fazenda Pblica e respectivas autarquias e

64 fundaes pblicas, em qualquer mbito, seja Municipal, Estadual, Distrital ou Federal, protestar Certides de Dvida Ativa, que como j estudado um ttulo extrajudicial (p. 33). Em seu art. 25, trata especificamente sobre o assunto, incluindo um pargrafo nico ao art. 1. da Lei 9.492/9719, ao dispor:

Art. 25. A Lei no 9.492, de 10 de setembro de 1997, passa a vigorar com as seguintes alteraes: Art. 1. ...................................................................... Pargrafo nico. Incluem-se entre os ttulos sujeitos a protesto as certides de Dvida Ativa da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e das respectivas autarquias e fundaes pblicas.

Indo ao encontro de todo sustentado, Mrcio Andr Lopes Cavalcante (2012, s.p.), Juiz Federal Substituto do TRF da 1. Regio, confirma que o intuito dessa alterao legislativa foi prover a expressa previso, de forma que se espere, com essa inovao, que o STJ sensibilize-se com a real necessidade da implantao do protesto extrajudicial como forma de impulsionar a eficcia da arrecadao tributria, desonerando a Administrao Pblica e o prprio contribuinte de um cansativo processo judicial, alm de desafogar a mquina judiciria. Dessa forma, aps tantas posies favorveis dos mais diversos doutrinadores e juristas a respeito da aplicao do protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa, observa-se derrubada qualquer alegao contrria a este instituto, somente resta embas-lo sobre os alicerces dos princpios administrativos.

Art. 1 da Lei 9.492/97 - Protesto o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplncia e o descumprimento de obrigao originada em ttulos e outros documentos de dvida.

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3.4 Os resultados obtidos com o protesto extrajudicial de certides de Dvida Ativa

inegvel, em teoria, a eficincia do protesto extrajudicial de certides de Dvida Ativa. Posto esse instituto em prtica, os resultados corresponderam s expectativas, se no surpreendentes. Um levantamento foi feito pelo Procurador Federal Fbio Munhoz (2012, s.p.) em que trouxe baila dados minuciosos a respeito da aplicao do protesto de CDA. Para a aplicao do protesto extrajudicial em certides de Dvida Ativa, em agosto de 2010 firmou-se um convnio entre a Procuradoria-Geral Federal (PGF), rgo da Advocacia-Geral da Unio que representa judicial e extrajudicialmente 154 (cento e cinquenta e quatro) Autarquias e Fundaes Pblicas Federais e o Instituto de Estudos de Ttulos e Protestos do Brasil (IEPTB), entidade que representa a grande maioria dos Tabelionatos de Protesto no pas. (ibidem) Atravs deste instrumento, permitiu-se a PGF encaminhar a protesto as certides de Dvida Ativa das Autarquias e Fundaes Pblicas Federais sem o pagamento dos emolumentos prvios, que so cobrados dos devedores destas entidades. Este foi um projeto-piloto foi lanado em Outubro de 2010, em So Paulo e Rio de Janeiro, em que se foi enviado a protesto crditos do INMETRO e ANP, e que em oito meses obtiveram-se relevantes resultados. Foram recuperados R$ 1.485.943,74 (um milho, quatrocentos e oitenta e cinco mil, novecentos e quarenta e trs reais e setenta e quatro centavos), aos cofres das entidades credoras, atingindo-se o percentual de 32,44% dos valores efetivamente processados pelos Tabelionatos. Cabe ressaltar que 90% (noventa por cento) destes valores foram percebidos no trduo anterior ao protesto. Consecutivamente, Fbio Munhoz (2012, s.p.) ainda revela que, no ano de 2011, os nmeros foram ainda mais surpreendentes:

66 a) 2.442 CDAs foram protestadas; b) 1.071 foram pagas, atingindo-se um percentual superior a 43% de recuperao referente ao total de ttulos protestados; c) Em valores, R$ 5.929.790,88 (cinco milhes, novecentos e vinte e nove mil, setecentos e noventa reais e oitenta e oito centavos) foram efetivamente protestados e R$ 3.195.734,30 (trs milhes, cento e noventa e cinco mil, setecentos e trinta e quatro reais e trinta centavos) foram pagos, atingindo-se um percentual superior a 53% sobre o total protestado; No primeiro semestre de 2012, da mesma forma que nos anos anteriores, resultados expressivos foram alcanados. Foram 3479 CDAs encaminhadas a protesto, cujos valores atingiram a quantia de R$ 7.827.372,26 (sete milhes, oitocentos e vinte e sete mil, trezentos e setenta e dois reais e vinte e seis centavos). Foram recuperados R$ 3.424.767,65, (trs milhes, quatrocentos e vinte e quatro mil, setecentos e sessenta e sete reais e sessenta e cinco centavos) atingindo-se o percentual de 46,59% de recuperao. Destes, 92%, ou R$ 2.885.192,74 (dois milhes, oitocentos e oitenta e cinco mil, cento e noventa e dois reais e setenta e quatro centavos), foram recuperados em trs dias, ou seja, no trduo anterior ao protesto ser efetivado. (MUNHOZ, 2012, s.p.) No ms de fevereiro de 2012, na unidade da PGF em So Paulo, 85% dos valores encaminhados a protesto foram recuperados, superando R$ 90.000,00 (noventa mil reais), em trs dias! J no ms de agosto de 2012, na unidade da PGF no Rio de Janeiro, foram recebidos em trs dias R$ 1.348.338,63 (um milho, trezentos e quarenta e oito mil, trezentos e trinta e oito reais e sessenta e trs centavos), atingindo 71,09% sobre o valor total efetivo, um recorde de arrecadao num nico ms. No quadro geral, reunindo todas as CDAs enviadas a protesto desde outubro de 2010 at junho de 2012, da mesma forma os nmeros so muito relevantes: a) 8.174 CDAs enviadas a protesto;

67 b) 5.084 efetivamente protestadas; c) 2.257 pagas, das quais 2.013 em trs dias; d) Em valores, R$ 20.078.663,56 (vinte milhes, setenta e oito mil, seiscentos e sessenta e trs reais e cinqenta e seis centavos) enviados a protesto; e) Recuperados R$ 7.086.201,32 (sete milhes, oitenta e seis mil, duzentos e um reais e trinta e dois centavos), 37,89% dos valores; f) Sendo R$ 6.484.065,99 (seis milhes, quatrocentos e oitenta e quatro mi e sessenta e cinco reais e noventa e nove centavos), 96,80% arrecadados em trs dias. Destarte, analisando o custo-benefcio entre o ajuizamento de uma execuo fiscal (p. 52) e o protesto extrajudicial, evidente que para dvidas de menor valor, o protesto de CDA uma ferramenta altamente eficaz, clere e que traz menos onerosidade tanto para o contribuinte quanto para a Administrao Pblica, se mostrando um instrumento com grande possibilidade de vingar na prtica administrativa.

3.5 O protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa luz dos princpios administrativos

Alm de pautar-se nos argumentos dos mais diversos juristas e doutrinadores, o principal objeto de todo este estudo tratar da possibilidade do protesto extrajudicial de Dvida Ativa sobre os princpios administrativos da legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, razoabilidade,

proporcionalidade, eficincia, publicidade, e a supremacia do interesse pblico, a fim de se alcanar uma base slida ao justificar este instituto. No que tange quanto legalidade do protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa, esta, como j explanado anteriormente, possui sua legalidade constituda mesmo antes da edio da Lei n. 12.767/2012, uma vez que aplicado os atributos dos atos administrativos da presuno de legitimidade,

68 imperatividade e exigibilidade, aliando tambm o caput do art. 1. da Lei n. 9492/97, com o entendimento de que a CDA se reveste da qualidade de ttulo extrajudicial de dvida, tem-se que a possibilidade desse ttulo ser levado a protesto munida de total legalidade. Posto isto, bem verdade que se utilizando do mtodo de interpretao gramatical da norma, apenas da leitura do art. 1. da lei 9.492/97 antes mesmo de sua recente alterao, j era possvel embasar a legalidade do ato de protesto, sendo que essa modificao veio apenas por pacificar as controversas doutrinrias e jurisprudenciais sobre o tema, e consolidar o protesto como real forma de cobrana extrajudicial de certido de Dvida Ativa. No h de se falar de falta de moralidade do agente pblico ao levar a protesto certido de Dvida Ativa contra contribuinte inadimplente. A Administrao Pblica, como guarda do bem-estar social e desenvolvimento da sociedade administrada, deve, por seus meios, buscar sempre a manuteno da ordem tanto no contexto objetivo segurana coercitiva, qualidade nos servios de sade e educao, entre outros -, como no contexto subjetivo. No que se refere o contexto subjetivo, ao lidar com o comportamento ainda no externado dos administrados, o gestor pblico deve se assegurar de que a sociedade esteja rumando em prspera direo, prevendo e garantindo eventuais desvios. Imagine que um contribuinte esteja inadimplente com suas obrigaes tributrias para com o Fisco, se esse no se opuser, aquele disseminar entre a sociedade que no se faz mais necessrio o pagamento de tributos, gerando um caos generalizado. Dessa forma, v-se a Administrao Pblica no dever de agir moralmente, sendo honesto e tico para com os outros contribuintes quitadores de suas obrigaes, reprimindo comportamentos que busque onerar o Estado. Sendo assim, o protesto extrajudicial de certido de Dvida Ativa um instrumento de coao do Estado para atingir o contribuinte devedor, impondolhe que tambm aja com moralidade. Desse mesmo entendimento parte o estudo da atuao do princpio da finalidade em face do protesto de CDA. H de se dizer que est finalidade tem natureza dplice, em benefcio tanto da Administrao Pblica quanto do

69 contribuinte inadimplente. Quanto ao primeiro, visvel o resultado benigno trazido ao Estado com a instituio do protesto como meio indireto de cobrana de tributo. Ou seja, a arrecadao como mostraram os nmeros (p. 65) obteve resultados surpreendentes, assim como a recuperao de crditos os quais j se acreditavam perdidos. Alm disso, h grande economia dos cofres pblicos, uma vez que os custos de um protesto so nfimos em relao s custas judiciais para o ajuizamento de uma execuo fiscal. Por outro lado, quanto ao contribuinte, este ter mais tempo para reorganizar suas finanas sem que se recaia indisponibilidade sobre seus bens, alm de livrar-se de um fatigante processo judicial contra si. Argumenta contrariamente ao protesto Hugo de Brito Machado (2008, s.p.), afirmando que o protesto constitui indiscutvel abuso, que apenas tem o efeito de causar dano ao contribuinte (...). Entretanto, no h de se dizer em falta de razoabilidade e proporcionalidade quanto ao procedimento de protesto. Corrobora este entendimento Thomas Fleiner-Gerster (2006, p.601-602), em sua obra Teoria Geral do Estado, ao tratar dos meios que o Estado deve se valer para buscar a prosperidade da sociedade que rege: (...) o Estado tem a delicada misso de encontrar a medida justa entre solues extremas e, ao mesmo tempo, velar para que a prosperidade econmica lhe permita assegurar as numerosas prestaes sociais. E de fato esta justa medida foi alcanada na aplicao do protesto extrajudicial de certides de dvida ativa. Como j abordado, o protesto de CDA no visa o requerimento de falncia do devedor pela Fazenda, mas apenas compelir este ao pagamento do montante devido. H de se ressaltar que o protesto um procedimento muito menos gravoso ao contribuinte do que ter contra si uma execuo fiscal. Frisa-se tambm que o protesto de ttulos extrajudiciais pode ser feito por qualquer um que tenha um crdito a seu favor que no tenha sido adimplido pela outra parte, e o interesse desse ao promover o protesto com o simples fim de forar o pagamento, o que um ato totalmente razovel e proporcional aos casos prticos, e que tambm aplicvel a Fazenda Pblica.

70 V-se ainda que o protesto de certides de Dvida Ativa tem-se mostrado uma ferramenta extremamente clere e revestida de eficincia quando a matria diminuir a inadimplncia do contribuinte e tambm recuperar valores que o Fisco j os consideravam perdidos. Tal recuperao pode ser entendida pelo efeito que possui o protesto de inserir o nome do devedor junto aos cadastros de proteo ao crdito, como SERASA, o que no acontece quanto se tem ajuizada uma execuo fiscal contra o mesmo. O executado em ao fiscal consegue facilmente ainda ter crdito na praa, podendo realizar suas compras em lojas de departamentos com parcelamentos a perder de vista. No entanto, tento seu nome protestado, e verificada uma restrio em seu nome, o contribuinte imediatamente buscar quitar essa dvida para poder voltar a fazer suas compras tranquilamente. isso que torna to eficaz o protesto. Muito se fala sobre um possvel excesso de publicidade que se tem no protesto, uma vez que qualquer estabelecimento, atravs da numerao de CPF de algum indivduo, pode realizar consulta quanto a este em cadastros de proteo ao crdito. Todavia, tais argumentos caem por terra quando se trata da publicidade em execuo fiscal, uma vez que qualquer pessoa pode pela internet ter acesso a todo trmite da ao apenas com o nome do executado. confirmada, dessa maneira, mais uma vez, que o protesto uma forma de cobrana muito mais benfica ao contribuinte do que ter contra si ajuizada uma ao de execuo fiscal. Por fim, resta, atravs da anlise da aplicao de todos os princpios acima abordados, fundamentar o protesto extrajudicial de certides de Dvida Ativa quanto supremacia do interesse pblico. Esse interesse pode ser observado nos efeitos de cada outro princpio, seja trazendo segurana jurdica e ftica ao contribuinte princpio da legalidade -, preservando os deveres morais dos indivduos perante a Administrao Pblica e demais membros da sociedade princpio da moralidade -, coibindo a inadimplncia do contribuinte para que se possa

71 destinar maior verba para setores deficientes princpio da finalidade-, buscando maior eficincia na arrecadao para obter maior renda que ir se reverter para a sociedade, e ainda desafogar a mquina judiciria para que os demais processos possam tramitar de forma mais clere princpio da eficincia ou ainda garantindo a publicidade necessria para a manuteno da ordem econmica princpio da publicidade. Fica evidente, pelo todo acima exposto, que o protesto extrajudicial de Dvida Ativa a forma mais clere, eficiente, e menos gravosa tanto para a Administrao Pblica, que faz uso do dinheiro pblico para ajuizar inmeras execues fiscais que sendo de baixo valor geram mais prejuzo ainda, tanto para o contribuinte que no ter seu patrimnio indisponibilizado, nem ter contra si uma fatigante ao judicial impetrada, quanto ainda para o Poder Judicirio, que poder direcionar seu foco para mais rapidamente resolver os mais diversos litgios que por l tramitam.

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CONSIDERAES FINAIS

A arrecadao tributria a maior fonte de renda da Administrao Pblica para a sustentao de seus servios e a manuteno da ordem social e econmica da sociedade. Nesse sentido, o inadimplemento de obrigao perante o Fisco colide contra todo um sistema de engrenagens busca a prosperidade de um Municpio, Estado, e at mesmo da Unio. A fim de coibir isso, a Fazenda Pblica conta, em regra, com a Ao de Execuo Fiscal para buscar judicialmente a satisfao de seus crditos. Mas como j estudado, tal ferramenta de uma morosidade e onerosidade desproporcional em relao a crditos de pouco vulto, causando maior prejuzo, assim, aos cofres pblicos. Toda essa demanda acaba por abarrotar o sistema judicirio brasileiro, aumentando o tempo de durao de processos que mereceriam maior ateno, tendo o Poder Judicirio que destinar esforos a aes de execuo fiscal que poderiam mais facilmente serem resolvidas por cobranas extrajudiciais mais eficazes. Tendo em vista essa situao, o legislador procurou meios extrajudiciais para autorizar o Fisco a mais facilmente reaver esses valores, e se chegou ao instituto do protesto, Lei n. 9.492/97, que em seu art. 1. traz que o Protesto o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplncia e o descumprimento de obrigao originada em ttulos e outros documentos de dvida. Como j estudado, a certido de Dvida Ativa constitui ttulo executivo extrajudicial, o qual garante exigibilidade ao crdito tributrio inadimplido. Sendo assim, apenas da leitura gramatical da supracitada lei, j se pode extrair a possibilidade do protesto extrajudicial de CDA, ao tratar de ttulos e outros documentos de dvida. No obstante tanta controvrsia a respeito do tema, necessrio enfatizar que o protesto, nesses casos, no tem o condo de pleitear a falncia

73 em face do contribuinte inadimplente, mas sim uma maneira de coagi-lo a efetuar o pagamento. Atravs dos dados evidenciados (p. 65), inegvel que o protesto extrajudicial de Dvida Ativa uma ferramenta clere, eficiente e de onerosidade mnima tanto para a Administrao Pblica quanto para o contribuinte devedor, uma vez que aquela obteve um maior percentual de arrecadao, sem ter de arcar com pesadas custas processuais em uma ao, que em sua maioria infrutfera; e o contribuinte no tem seu patrimnio constringido, obtendo tempo para reorganizar suas finanas, e no tendo o desgaste de ter contra si uma ao ajuizada. Assim tambm o entendimento da Conselheira Morgana de Almeida Richa, do CNJ, em Pedido de Providncias n. 200910000045376:

(...) constadado o interesse pblico do protesto e o fato de que o instrumento condio menos gravosa ao credor, posio esta corroborada pelos doutrinadores favorveis medida. O protesto possibilita ao devedor a quitao ou o parcelamento da dvida, as custas so certamente inferiores s judiciais, bem assim no h penhora de bens tal como ocorre nas execues fiscais.

Observa-se tambm que o protesto de CDA longe de ser instrumento abusivo e proibido, trata-se de meio legal para que a Administrao Pblica implemente a sua efetiva arrecadao tributria, viabilizando desse modo a execuo de polticas pblicas. De tal forma, por ser um ato praticado pela Fazenda Pblica, se mostra totalmente possvel e basilar sua fundamentao no s perante a doutrina e jurisprudncia, mas tambm em relao aos princpios administrativos que norteiam toda atividade pblica, sejam eles os estudados neste trabalho os da legalidade, moralidade, finalidade, eficincia, publicidade e supremacia do interesse pblico. Conclui-se, portanto, que perante os resultados manifestamente expostos, totalmente legal e vivel a aplicao de meios alternativos de cobrana na busca pela recuperao dos crditos da Fazenda Pblica, como a

74 utilizao do protesto extrajudicial de Dvida Ativa, a qual tem se mostrado uma clere e eficaz forma de reaver tais valores.

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