Você está na página 1de 81

http://bd.camara.leg.

br
Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
COMO SE FAZEM AS LEIS
3 Edio
Luciana Botelho Pacheco
2013
Luciana Botelho Pacheco
Braslia 2013
Conhea outros ttulos da srie Conhecendo o Legislativo
na pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes
C
o
m
o

s
e

f
a
z
e
m

a
s

l
e
i
s
Cmara dos
Deputados
3


e
d
i

o
Como se fazem as leis
3 edio
3 edio
Luciana Botelho Pacheco
Como se fazem as leis
Mea da Cmara dos Deputados
54 Legislatura 3 Sesso Legislativa
2011-2015
Presidente HENRIQUE EDUARDO ALVES
1 Vice-Presidente ANDR VARGAS
2 Vice-Presidente FBIO FARIA
1 Secretrio MRCIO BITTAR
2 Secretrio SIMO SESSIM
3 Secretrio MAURCIO QUINTELLA LESSA
4 Secretrio BIFFI
Suplentes de Secretrio
1 Suplente GONZAGA PATRIOTA
2 Suplente WOLNEY QUEIROZ
3 Suplente VITOR PENIDO
4 Suplente TAKAYAMA
Diretor-Geral SRGIO SAMPAIO CONTREIRAS DE ALMEIDA
Secretrio-Geral da Mesa MOZART VIANNA DE PAIVA
Cmara dos Deputados
Como se fazem as leis
Luciana Botelho Pacheco
Centro de Informao e Documentao
Edies Cmara
Braslia | 2013
3 edio
SRIE
Conhecendo o Legislativo
n. 9
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Pacheco, Luciana Botelho.
Como se fazem as leis / Luciana Botelho Pacheco [recurso eletrnico]. 3. ed. Braslia :
Cmara dos Deputados,
Edies Cmara, 2013.
81 p. (Srie conhecendo o legislativo; n. 9)
ISBN 978-85-402-0044-9
1. Processo legislativo, Brasil. 2. Elaborao legislativa, Brasil. I. Ttulo.
CDU 342.537(81)
ISBN 978-85-402-0043-2 (brochura) ISBN 978-85-402-0044-9 (e-book)
CMARA DOS DEPUTADOS
DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor Afrsio Vieira Lima Filho
CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
Diretor Daniel Ventura Teixeira
CONSULTORIA LEGISLATIVA
Diretor Luiz Henrique Cascelli de Azevedo
Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) 70160-900
Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810
editora@camara.leg.br
Projeto grfico Renata Homem
Capa Racsow
Diagramao Roberto Camara
Reviso Seo de Reviso e Indexao
2005, 1 edio; 2009, 2 edio.
Sumrio
Apresentao ....................................................................... 9
Captulo I Algumas noes iniciais ................................ 11
1. A pirmide de leis .................................................................. 11
2. O processo legislativo ........................................................... 14
3. Como se organizam os trabalhos legislativos ..................... 17
3.1. As duas Casas do Congresso Nacional ............................. 17
3.2. As duas fases do trabalho legislativo em cada Casa ......... 19
3.3. O encaminhamento de uma Casa outra .......................... 21
3.4. Os rgos de direo dos trabalhos legislativos ................ 22
3.5. Legislaturas, sesses legislativas e sesses ordinrias ..... 25
Captulo II O passo a passo do processo legislativo
na Cmara dos Deputados ........................... 27
1. As proposies legislativas ................................................... 27
1.1. As molas propulsoras do processo legislativo ................ 27
1.1.1. Propostas de emenda Constituio (PEC) ............... 28
1.1.2. Projetos ........................................................................ 29
1.2. As demais espcies de proposio legislativa ................... 32
1.2.1. Emendas, pareceres, recursos, requerimentos............32
1.2.2. Indicaes .....................................................................35
1.2.3. Outras proposies .......................................................36
2. O incio do processo: recebimento da proposio
e distribuio s comisses .................................................. 36
2.1. As comisses competentes para se manifestar ................. 37
3. O que ocorre no mbito de cada comisso .......................... 40
3.1. Designao de relator e possibilidade de emendamento .. 40
3.2. O trabalho do relator ........................................................... 41
3.3. Audincias pblicas ............................................................. 42
3.4. Apresentao do parecer do relator ................................... 43
3.5. Discusso do parecer .......................................................... 44
3.6. Votao do parecer ............................................................. 45
3.6.1. Qurum ........................................................................ 45
3.6.2. Sistemas de votao ...........................................................46
3.6.3. Resultados da votao ........................................................47
3.7. Providncias decorrentes da aprovao do parecer da
comisso .....................................................................................49
3.7.1. Proposies sujeitas ao poder conclusivo das
comisses ...........................................................................49
3.7.2. Proposies dependentes da deliberao do
Plenrio ................................................................................51
4. Em Plenrio ............................................................................ 51
4.1. A discusso ......................................................................... 51
4.1.1. Apresentao de emendas .......................................... 52
4.1.2. Encerramento da discusso .........................................53
4.2. A votao ............................................................................. 53
4.2.1. O ordenamento da votao ......................................... 55
4.2.2. Os requerimentos de destaque ................................... 56
4.3. A redao final ..................................................................... 57
Captulo III Procedimentos especiais de tramitao
de proposies ............................................. 59
1. Propostas de emenda Constituio ................................... 59
2. Projetos de cdigo ................................................................. 62
3. Medidas provisrias ............................................................... 63
4. Proposies em regime de urgncia .................................... 65
Captulo IV A destinao final das proposies ............ 67
1. Proposies aprovadas ......................................................... 67
1.1. Os encaminhamentos entre as Casas ................................ 67
1.2. Encaminhamento para sano ou veto .............................. 68
1.3. Promulgao ....................................................................... 70
Anexo .................................................................................. 73
Fluxograma do trmite de um projeto de lei na
Cmara dos Deputados ..................................................... 74
Biografia ............................................................................. 81
9
Luciana Botelho Pacheco
Apreentao
As leis so instrumentos essenciais para o convvio humano e para
manter a ordem de uma sociedade. medida que um grupo social
se torna mais democrtico, aberto e pluralista, mais sua legislao
aprimorada.
O Brasil possui um processo legislativo bastante refinado, que se
desenvolve numa dinmica entre as duas Casas do Congresso Nacio-
nal a Cmara dos Deputados e o Senado Federal. As regras gerais
desse processo esto na Constituio Federal, que estabelece os tipos
de normas existentes e suas caractersticas, como iniciativas, restries,
quruns e prazos de tramitao.
Esta publicao tem o objetivo de esclarecer a todos os brasileiros
como so feitas as leis do seu pas. Dessa forma, cada cidado pode
compreender o processo legislativo e tambm extrair dele subsdios para
criticar ou reconhecer o valor do trabalho desenvolvido pelas duas Casas
do Congresso Nacional.
Deputado HENRIQUE EDUARDO ALVES
Presidente da Cmara dos Deputados
11
Luciana Botelho Pacheco
Captulo I
Algumas noe iniciais
1. A pirmide de leis
Todo pas, seja ele grande ou pequeno, moderno ou atrasado,
desenvolvido ou subdesenvolvido, rege-se por algum tipo de lei. O
Brasil no diferente, pois conta com uma variada gama de leis que
regulam as relaes entre as pessoas, os poderes e os deveres do
Estado e dos governantes, os direitos individuais e coletivos, enfim,
que disciplinam a vida em sociedade de uma maneira geral.
H vrias espcies de leis
1
que integram nosso sistema normativo.
Uma delas considerada fundamental, sendo a principal fonte de
referncia e validade de todas as demais: trata-se da Constituio
Federal. nela que se encontram as linhas mestras dos direitos
1 O termo lei, aqui, usado em sentido lato, compreendendo as normas jurdi-
cas em geral e no apenas a lei ordinria em sentido estrito.
Como se fazem as leis
12
fundamentais dos cidados e da organizao do Estado, alm
de regras e princpios gerais sobre variados aspectos da vida em
sociedade. Se imaginarmos, por exemplo, todas as leis brasileiras
como partes de uma pirmide hierrquica de normas, a Constituio
Federal estar no topo, no comando, no podendo nenhuma outra
norma do sistema estar em desacordo ou mostrar-se incompatvel
com seu contedo, sob pena de ser considerada inconstitucional e
no ter sua validade jurdica reconhecida.
2
Logo abaixo da Constituio esto posicionadas, na pirmide
imaginria, as chamadas leis complementares, que tratam de assun-
tos especficos, para cuja normatizao a Constituio Federal exige
um processo mais dificultoso que o previsto para a aprovao de
normas comuns. No nvel imediatamente subsequente localizam-se
as espcies lei ordinria, lei delegada, medida provisria, decreto le-
gislativo e resoluo, destinadas, cada uma por meio de um proces-
so prprio de elaborao e aprovao, a regular assuntos e temas
variados que a Constituio, direta ou indiretamente, atribui a uma ou
outra. Finalmente, na base do sistema jurdico como um todo ficam
os atos normativos considerados inferiores, que so aqueles destina-
2 Essa imagem do ordenamento jurdico como uma pirmide hierrquica de
normas velha conhecida dos juristas, tendo sido proposta originalmente por
Hans Kelsen, importante e influente filsofo do direito do sculo XX.
13
Luciana Botelho Pacheco
dos a detalhar, a esmiuar normas muito genricas ou a complemen-
tar vazios e lacunas deixados pelas espcies mencionadas anterior-
mente. So eles os decretos, as portarias, as instrues e toda uma
srie de atos editados pelos rgos do Estado, em especial o Poder
Executivo, no exerccio de sua funo tpica, que administrar o pas
e executar suas leis.
Convm lembrar que o Brasil se constitui numa federao tipo de
organizao estatal formada por uma pluralidade de entidades asso-
ciadas sob um governo central que comporta trs esferas poltico-
-administrativas diferenciadas: a Unio, os estados e os municpios.
As vrias espcies de leis e atos normativos aqui mencionados,
desse modo, distribuem-se igualmente nesses trs nveis de governo,
sendo produzidas ora pelo poder pblico federal, ora pelo estadual,
ora pelo municipal. Para evitar a superposio de normas elaboradas
por essas diversas esferas, a Constituio Federal cuida de definir os
assuntos que devero ser regulados por cada uma, delimitando rigo-
rosamente a competncia legislativa de cada nvel federativo. Assim,
enquanto Unio compete disciplinar temas como direito civil e di-
reito penal, por exemplo, sendo as leis sobre tais matrias de carter
federal, aos municpios cabe editar leis sobre assuntos de interesse
local, alm de suplementar as legislaes federal e estadual no que
couber. Aos estados, por sua vez, a Constituio garante o poder de
Como se fazem as leis
14
legislar sobre todos os assuntos que no estejam reservados expres-
samente a nenhum dos outros dois entes federativos.
Cumpre observar ainda que o Distrito Federal, que tambm cons-
titui uma unidade da federao, pode legislar sobre matrias tanto
de competncia dos estados quanto dos municpios, s ficando im-
pedido de imiscuir-se em assuntos expressamente reservados pela
Constituio Federal competncia legislativa da Unio.
2. O processo legislativo
O dicionrio Aurlio define o termo processo como, entre outras
coisas, o ato de proceder, de ir por diante; seguimento, curso, mar-
cha; sucesso de estados ou de mudanas; maneira pela qual se
realiza uma operao, segundo determinadas normas (...).
O chamado processo legislativo, em verdade, contm um pouco
de tudo isso, compreendendo o ato de proceder, o curso, a sucesso
de atos realizados, de acordo com regras previamente fixadas, para
a produo das leis no mbito do Poder Legislativo.
Algumas dessas regras, no Brasil, derivam diretamente da Cons-
tituio Federal. nela que se define quem est autorizado a apre-
sentar ao Congresso Nacional as propostas e projetos de lei; qual o
qurum, ou nmero mnimo de parlamentares, necessrio para apro-
15
Luciana Botelho Pacheco
var ou rejeitar uma proposta; por qual Casa Legislativa, Cmara ou
Senado, deve ser iniciada a tramitao de um projeto; qual o destino
daqueles j aprovados numa delas, entre outras.
Quem tem a oportunidade de examinar todas essas regras em
seu conjunto pode observar, em primeiro plano, que a produo le-
gislativa, a exemplo do que ocorre na maioria das democracias do
mundo contemporneo, e ao contrrio do que muitos imaginam, no
feita exclusivamente pelas Casas Legislativas, mas em regime de
coparticipao entre os poderes, notadamente entre o Legislativo e
o Executivo.
A Constituio Federal d ao presidente da Repblica, por exem-
plo, alm do poder de apresentar ao Congresso Nacional projetos
de lei sobre assuntos em geral, competncia exclusiva para propor
leis sobre algumas matrias especficas, excluindo-as do poder de
iniciativa legislativa dos parlamentares. a Constituio, tambm,
que d ao presidente da Repblica a prerrogativa de pedir urgn-
cia para a tramitao de seus projetos e o poder de editar medidas
provisrias, espcie normativa com fora de lei que pode vigorar por
sessenta dias, prorrogveis por mais sessenta prazo dentro do qual
o Congresso Nacional deve apreci-la, podendo transform-la de-
finitivamente em lei, com ou sem modificao do texto original, ou
simplesmente rejeit-la, retirando-a de vigor.
Como se fazem as leis
16
A Constituio ainda confere atribuies relevantes no proces-
so legislativo ao Poder Judicirio, que dispe da prerrogativa de
apresentar projetos de lei sobre certas matrias, alm de poder ser
chamado a agir tanto para suprir omisses do Legislativo na regula-
mentao de direitos constitucionais quanto para corrigir eventuais
desvios ou descumprimentos de regras no trmite do processo de
elaborao legislativa.
Cumpre desde logo observar, entretanto, que as normas traadas
pela Constituio no tocante ao processo legislativo so de carter
bastante geral, no descendo a maiores detalhes. O texto constitu-
cional, antes, cuidou de conferir a cada Casa Legislativa competn-
cia e autonomia para elaborar seus regimentos internos, que so as
normas especificamente destinadas a regular, em mincias, o funcio-
namento de cada uma delas, a includos os procedimentos aplic-
veis ao processo de feitura das leis.
Os regimentos internos das Casas Legislativas constituem, efeti-
vamente, a principal fonte do direito parlamentar, como j afirmou
um de nossos maiores constitucionalistas.
3
Embora devam respeitar
e incorporar as linhas mestras traadas pela Constituio, neles
3 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Ma-
lheiros, 2000, 514 p.
17
Luciana Botelho Pacheco
que vamos encontrar o disciplinamento propriamente dito do proces-
so legislativo em cada Casa, incluindo normas sobre a composio
e as competncias dos rgos internos, a forma de apresentao
dos projetos e propostas de legislao, os regimes de tramitao, os
debates e votaes, os direitos e deveres dos parlamentares, enfim,
toda a regulao minuciosa do processo legislativo, desde seu im-
pulso inicial at os atos finais.
3. Como se organizam os trabalhos legislativos
3.1. As duas Casas do Congresso Nacional
O Poder Legislativo, no nvel federal, exercido pelo Congresso
Nacional, que se compe de duas Casas Legislativas autnomas: a
Cmara dos Deputados e o Senado Federal.
A Cmara dos Deputados integrada pelos representantes do
povo, eleitos em nmero proporcional ao da populao de cada
estado e do Distrito Federal. Atualmente, conta com 513 membros,
sendo que o maior nmero de deputados eleito por So Paulo, que
tem setenta representantes o nmero mximo, por estado, permiti-
do pela Constituio. Os estados de menor populao elegem o n-
mero mnimo previsto constitucionalmente: oito deputados cada um.
Como se fazem as leis
18
O Senado Federal, embora tambm composto por membros es-
colhidos em eleio direta pelo povo, representa os interesses dos
estados e do Distrito Federal como unidades da federao, indepen-
dentemente do tamanho da respectiva populao. Por isso, o nmero
de senadores eleitos por estado e pelo Distrito Federal no propor-
cional ao nmero de habitantes, mas fixo, sendo sempre o mesmo:
3 por unidade da federao, totalizando, hoje, 81 membros na Casa.
Compondo o Congresso Nacional, Cmara e Senado trabalham,
na maior parte das vezes, de forma independente e autnoma, se-
guindo cada um suas prprias regras internas de funcionamento.
Para a apreciao de determinadas matrias, entretanto, a Constitui-
o Federal exige sua atuao em conjunto, caso em que as regras
aplicveis sero aquelas previstas no Regimento Comum, ou Regi-
mento Interno do Congresso Nacional, que justamente a norma dis-
ciplinadora dos procedimentos conjuntos de elaborao legislativa
pelas duas Casas.
Dependem de apreciao conjunta das duas Casas os projetos
de leis relacionados a matria oramentria, como o projeto de lei do
oramento anual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias (LDO)
e o projeto de lei do plano plurianual (PPA). Tambm os vetos pre-
sidenciais apostos a projetos de lei so apreciados conjuntamente
pelas duas Casas.
19
Luciana Botelho Pacheco
3.2. As duas fases do trabalho legislativo em cada Casa
Os trabalhos de elaborao de leis se desenvolvem, basicamen-
te, em duas fases distintas em cada Casa Legislativa: a das comis-
ses e a do Plenrio.
As comisses so rgos compostos por pequeno nmero de
parlamentares no mnimo 3,5% e no mximo 12% do total de
deputados, no caso da Cmara. Sua constituio atende a um princ-
pio quase universal de organizao parlamentar, fundado na neces-
sidade de diviso e especializao do trabalho em face do nmero
geralmente grande de integrantes das assembleias.
no mbito das comisses que os parlamentares, justamente por
estarem reunidos em nmero menor que no Plenrio, conseguem
examinar mais detidamente os projetos que tramitam na Casa, des-
cendo aos detalhes tcnicos e jurdicos, identificando os mritos e as
falhas de cada um, ouvindo autoridades e especialistas na matria
neles tratada, propondo-lhes eventuais alteraes e aperfeioamen-
tos. Quando conclui o exame de cada matria submetida a sua apre-
ciao, a comisso apresenta Casa um parecer sobre o assunto,
recomendando aos demais parlamentares a aprovao, integral ou
com alteraes, ou a rejeio do projeto examinado.
Como se fazem as leis
20
O Plenrio a instncia de deciso final sobre a maior parte das
matrias apreciadas pela Casa Legislativa. Constitui-se do conjunto
dos parlamentares que compem a Casa, e as decises tomadas em
seu mbito tm carter definitivo e irrecorrvel.
No obstante o processo legislativo brasileiro venha se desenvol-
vendo, ao longo de nossa histria parlamentar, quase sempre am-
parado nessas duas fases de trabalho comisses e Plenrio , a
Constituio de 1988 adotou um mecanismo inovador, introduziu a
possibilidade de uma variante dentro desse modelo mais tradicional:
deu poder de deciso s comisses para, em relao a algumas ma-
trias, aprovar ou rejeitar, autonomamente, os projetos de lei apre-
sentados, dispensando a realizao da segunda fase, ou seja, sua
apreciao pelo Plenrio.
Na Cmara dos Deputados, esse mecanismo foi batizado de po-
der conclusivo de deliberao das comisses. aplicvel, em prin-
cpio, aos projetos de lei em geral, ressalvadas apenas as excees
previstas no art. 24, II, do Regimento Interno. De acordo com o ali
previsto, no se sujeitam ao poder conclusivo de deliberao das
comisses: os projetos de lei complementar; os de cdigo; os de
iniciativa popular; os de autoria de comisso; os relativos a matria
que, de acordo com a Constituio, no possa ser objeto de delega-
o; os que tenham recebido pareceres divergentes por parte das
21
Luciana Botelho Pacheco
comisses; os oriundos do Senado Federal, ou por ele emendados,
que tenham passado pelo Plenrio daquela Casa; e os que se en-
contrem em regime de urgncia.
Convm esclarecer que, mesmo quando aplicvel, o poder con-
clusivo de deliberao das comisses no um poder de deciso
absoluto: com o apoio de pelo menos dez por cento do total de
membros da Casa, pode-se requerer, por meio de um recurso pr-
prio, que uma deliberao tomada por comisses deixe de ter efeito
decisrio, passando a matria a depender da apreciao do Plen-
rio. Nessa hiptese, diz-se que o poder conclusivo cai, devendo o
projeto tramitar segundo as regras do modelo tradicional de aprecia-
o, isto , devendo ser submetido segunda fase de deliberao,
a do Plenrio.
3.3. O encaminhamento de uma Casa outra
Sendo o processo legislativo no nvel federal do tipo bicameral,
isto , envolvendo, como se viu, a participao das duas Casas Le-
gislativas, Cmara dos Deputados e Senado Federal, uma vez apre-
ciado e aprovado um projeto ou proposta numa delas (chamada
Casa iniciadora), ser ele remetido outra (Casa revisora), devendo,
l, passar tambm pelas fases de comisso e de Plenrio (ou s de
Como se fazem as leis
22
comisso, se se tratar de matria sujeita ao poder conclusivo dos
rgos tcnicos).
Sendo o projeto aprovado pela Casa revisora com alguma alterao
no texto original, dever ainda retornar Casa iniciadora, para apre-
ciao das modificaes propostas, seguindo, mais uma vez, o rito de
apreciao comisses-plenrio, ou s comisses, conforme o caso.
Registre-se ainda que nos casos em que a apreciao de projetos
se faz conjuntamente pelas duas Casas, como j mencionado no
item 3.1, o rito comisses-plenrio subsiste, mas com algumas pecu-
liaridades. As comisses que examinam previamente as proposies
tm carter misto, sendo compostas de deputados e senadores, e o
Plenrio se constitui pela reunio das duas Casas no mesmo recinto,
devendo uma deliberar logo aps a outra em relao a cada assunto
em pauta.
3.4. Os rgos de direo dos trabalhos legislativos
Na coordenao geral dos trabalhos legislativos ficam as Me-
sas Diretoras da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do
Congresso Nacional (essa ltima encarregada de dirigir os trabalhos
conjuntos das duas Casas). As Mesas da Cmara e do Senado so
rgos colegiados constitudos por presidente, vice-presidentes e
23
Luciana Botelho Pacheco
secretrios, todos parlamentares eleitos diretamente por seus pares
para a funo de direo dos trabalhos.
No caso da Mesa do Congresso, embora tambm se trate de
um rgo colegiado constitudo por presidente, vice-presidentes e
secretrios, o preenchimento desses cargos no se d por eleio
prpria. Por determinao da Constituio Federal, o cargo de pre-
sidente exercido pelo presidente do Senado Federal e os demais,
pelos ocupantes dos cargos equivalentes nas Mesas da Cmara e
do Senado, alternadamente.
Alm das Mesas Diretoras das Casas, h tambm um rgo de
direo assemelhado em cada uma das comisses parlamentares
as mesas, ou presidncias, das comisses , que se compe apenas
de presidente e trs vice-presidentes. Existem secretrios nas comis-
ses, mas eles no integram as respectivas mesas diretoras; seus
cargos so meramente administrativos e exercidos por servidores e
no por deputados.
Tanto as Mesas Diretoras da Cmara e do Senado quanto
as comisses sujeitam-se, em sua composio, ao princpio da
representao proporcional dos partidos polticos e dos blocos
parlamentares com assento na Casa. Isso significa que a mesma
distribuio de foras poltico-partidrias presente na Casa como um
todo dever estar reproduzida na composio de cada um desses
Como se fazem as leis
24
rgos, tanto quanto matematicamente possvel. O preenchimento
dos cargos da Mesa e dos lugares nas comisses, assim, no livre,
mas dependente de uma prvia distribuio das vagas existentes
entre as diversas bancadas, segundo o critrio da proporcionalidade
partidria.
Cumpre mencionar, finalmente, a existncia de uma instituio
parlamentar dotada de significativo poder de influncia na conduo
dos trabalhos legislativos: as lideranas, tanto partidrias quanto a
do Governo, que representam, respectivamente, os interesses das
bancadas e os do Poder Executivo perante a Cmara.
Constitudas de lder e vice-lderes, as lideranas atuam juntamen-
te com a Presidncia da Casa em uma srie de atos relevantes do
processo legislativo. So ouvidas quanto definio das matrias
a serem includas na pauta de votao, tm poderes para indicar e
substituir, a qualquer tempo, os membros de suas respectivas ban-
cadas nas comisses, para usar da palavra durante as sesses a fim
de orientar os liderados no momento da votao de uma matria ou
quando tiverem comunicaes a fazer Casa, entre outros.
25
Luciana Botelho Pacheco
3.5. Legislaturas, sesses legislativas
e sesses ordinrias
O Congresso Nacional organiza seus trabalhos por legislaturas e
sesses legislativas. Uma legislatura, que dura quatro anos, corres-
ponde exatamente ao perodo que vai do incio ao trmino dos man-
datos dos deputados, a saber, de 1 de fevereiro do ano seguinte ao
da eleio, quando se d a posse dos eleitos, at 31 de janeiro do
ano seguinte eleio subsequente para os mesmos cargos.
Cada legislatura divide-se em quatro sesses legislativas ordin-
rias, que correspondem ao calendrio anual de trabalhos do Con-
gresso Nacional, cada uma delas iniciando-se em 2 de fevereiro,
interrompendo-se entre 18 e 30 de julho e encerrando-se em 22 de
dezembro de cada ano. Fora desses perodos, o Congresso Nacio-
nal s se rene por convocao extraordinria, designando-se como
sesso legislativa extraordinria o perodo de trabalhos legislativos
que vem a ocorrer em razo desse tipo de convocao.
O Congresso Nacional sempre ser convocado extraordinaria-
mente, por ato do presidente do Senado Federal, em caso de haver
decretao de estado de defesa ou de interveno federal, pedido
de autorizao para decretao de estado de stio ou ainda quan-
do se tiver que tomar o compromisso e dar posse ao presidente e
Como se fazem as leis
26
ao vice-presidente da Repblica. Mas a convocao extraordinria
poder se dar tambm por iniciativa do presidente da Repblica ou
dos presidentes da Cmara e do Senado, ou ainda a requerimento
da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de interesse
pblico relevante. Nessas hipteses, a Constituio exige aprovao
da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
As sesses legislativas ordinrias, que se estendem por quase um
ano, no se confundem com as sesses ordinrias de cada uma das
Casas, que ocorrem em dias prefixados nos respectivos regimentos
internos e tm lugar nos respectivos plenrios. Do mesmo modo, as
sesses legislativas extraordinrias no podem ser confundidas com
as sesses extraordinrias de qualquer das Casas, que so aquelas
convocadas para qualquer horrio diferente do previsto diariamente
para a realizao das sesses ordinrias nos plenrios.
Observa-se, finalmente, que o termo sesso usado exclusiva-
mente em relao aos trabalhos do Plenrio, reservando-se o uso do
termo reunio para os trabalhos realizados no mbito das comisses.
27
Luciana Botelho Pacheco
Captulo II
O pao a pao do proceo legislativo na
Cmara dos Deputados
1. As proposies legislativas
1.1. As molas propulsoras do processo legislativo
O primeiro ato do processo de feitura de uma lei a apresenta-
o, Casa Legislativa, de um projeto, de uma proposio legislati-
va, para usar a linguagem tcnica empregada no Regimento Interno
da Cmara dos Deputados.
Embora o Regimento Interno considere como proposio legis-
lativa qualquer matria que venha a ser submetida deliberao da
Casa, como emendas, pareceres, recursos, etc, apenas duas esp-
cies efetivamente do incio, pem em marcha, constituem-se em
Como se fazem as leis
28
mola propulsora do processo legislativo. So elas as propostas de
emenda Constituio e os projetos, esses ltimos admitindo ainda
trs subespcies: de lei, de decreto legislativo e de resoluo.
1.1.1. Propostas de emenda Constituio (PEC), como o
nome indica, so proposies destinadas a promover alteraes no
texto da Constituio vigente. Para serem recebidas e processadas,
tm de estar assinadas, no caso de iniciativa dos parlamentares,
por no mnimo um tero do total de membros da Casa, o que, na
Cmara, equivale assinatura de 171 deputados. Sua apresentao,
entretanto, pode se dar ainda por parte de agentes externos ao Con-
gresso Nacional, como o presidente da Repblica e as assembleias
legislativas das unidades da federao. No caso das assembleias
legislativas, a iniciativa da apresentao s ser vlida se contar com
o apoio de mais da metade delas, cada uma tendo tomado a deciso
por deliberao da maioria de seus membros.
Alm dos requisitos de autoria aqui referidos, as propostas de
emenda Constituio s podem ter andamento se suas disposies
no tiverem impacto sobre as chamadas clusulas ptreas, que
so as normas constitucionais no modificveis, tidas como verda-
deira espinha dorsal da Constituio. So elas: (1) a forma federativa
do Estado que envolve, no Brasil, a existncia de trs esferas aut-
nomas de organizao poltico-administrativa: a Unio, os estados e
29
Luciana Botelho Pacheco
o Distrito Federal e os municpios, cuja capacidade de autogoverno
e autogesto deve ser assegurada; (2) o direito universal, isto , de
todos, a escolher seus representantes no Governo e no Legislativo
por meio do voto direto e secreto, exercido periodicamente; (3) a in-
dependncia e a harmonia entre os trs poderes da Repblica Exe-
cutivo, Legislativo e Judicirio , no se permitindo o domnio de um
sobre o outro; (4) os direitos e garantias fundamentais dos cidados.
1.1.2. Projetos
1.1.2.1. Projetos de lei so proposies destinadas a criar leis
novas ou a alterar outras j em vigor. Admitem as subespcies pro-
jetos de lei ordinria (PL) e projetos de lei complementar (PLP).
Podem ser apresentados, em geral, tanto por parlamentares, indivi-
dual ou coletivamente, quanto pelas comisses da Cmara, do Se-
nado ou das duas Casas em conjunto, ou ainda pelo presidente da
Repblica que dispe de iniciativa concorrente com a dos parla-
mentares sobre temas em geral, mas detm competncia privativa
para a apresentao de projetos sobre certas matrias definidas pela
Constituio Federal. de se registrar tambm a possibilidade de
iniciativa legislativa por parte do Supremo Tribunal Federal, dos Tri-
bunais Superiores e do procurador-geral da Repblica em relao
Como se fazem as leis
30
a alguns assuntos especficos, como criao de rgos, carreira e
garantias de membros do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico.
A Constituio Federal de 1988 deu abrigo ainda iniciativa popu-
lar de leis, conferindo aos cidados o direito de apresentar projetos
ao Congresso Nacional desde que atendida a exigncia de subs-
crio mnima de um por cento do eleitorado nacional, distribudo
por pelo menos cinco estados, com no menos de trs dcimos por
cento dos eleitores de cada um deles. Como o atingimento desse
nmero mnimo de subscritores bastante difcil e complicado, tm
sido muito poucos os projetos de lei de iniciativa popular apresenta-
dos at hoje.
Visando criar um canal alternativo para a participao popular nos
trabalhos legislativos, a Cmara dos Deputados, em 2001, instituiu a
Comisso de Legislao Participativa, rgo permanente da Casa,
destinado a examinar e dar parecer sobre sugestes de iniciativa le-
gislativa recebidas de associaes e rgos de classe, sindicatos e
outras entidades organizadas da sociedade civil. Dispondo de inicia-
tiva legislativa como qualquer outra comisso parlamentar, a Comis-
so de Legislao Participativa quando verifica que uma sugesto
apresentada atende s condies mnimas para tramitar, adota-a,
formulando e apresentando o projeto Casa como sendo de sua
autoria, de forma a viabilizar a respectiva tramitao.
31
Luciana Botelho Pacheco
1.1.2.2. Projetos de decreto legislativo (PDC) so proposies
destinadas a tratar de assuntos que a Constituio Federal determina
que sejam decididos pelo Congresso Nacional com exclusividade,
isto , no podendo ser de iniciativa externa nem se sujeitando a
nenhum tipo de ratificao ou veto por parte de outro poder.
Alguns exemplos de assuntos de competncia exclusiva do Con-
gresso e que so disciplinados por meio de decreto legislativo so
os seguintes: fixao dos subsdios de deputados e senadores, jul-
gamento das contas prestadas anualmente pelo presidente da Re-
pblica e apreciao dos atos de concesso de emissoras de rdio
e televiso.
A iniciativa de projetos de decreto legislativo sempre restrita aos
agentes do prprio Congresso Nacional, sendo atribuda, em geral,
a qualquer dos parlamentares e s comisses, embora se deva notar
que, quando se destinam a ratificar atos do Executivo, dependem, na
prtica, de solicitao nesse sentido oriunda daquele poder.
1.1.2.3. Projetos de resoluo (PR) so proposies destinadas
a regular todas as matrias pertinentes competncia privativa da
Cmara dos Deputados, como o caso de suas regras internas de
funcionamento, presentes no respectivo regimento (que aprovado
por meio de resoluo), ou da tomada de deciso em casos concre-
tos, como a cassao do mandato de um deputado, por exemplo.
Como se fazem as leis
32
Vale mencionar, ainda, a existncia dos projetos de resoluo
destinados a regular matrias pertinentes competncia conjunta
das duas Casas, Cmara e Senado (PR CN). Tais projetos no
tramitam perante a Cmara e sim perante o Congresso Nacional, ins-
tituio que representa as duas Casas do Poder Legislativo quando
tm de atuar conjuntamente.
A iniciativa dos projetos de resoluo da Cmara cabe, em geral,
a qualquer deputado, mas em alguns casos especficos previstos no
Regimento Interno fica restrita Mesa Diretora ou a alguma comisso
tcnica da Casa. J quanto aos projetos de resoluo conjunta das
duas Casas, a iniciativa pode ser de qualquer uma das duas Mesas
ou de deputados e senadores conjuntamente, exigidas, nesse caso,
as assinaturas de pelo menos vinte senadores e oitenta deputados
para sua apresentao.
1.2. As demais espcies de proposio legislativa
Alm das propostas de emenda Constituio e dos projetos, h
outras espcies de proposio legislativa mencionadas no Regimen-
to Interno que merecem aqui alguns breves comentrios.
1.2.1. Emendas, pareceres, recursos e alguns tipos de requeri-
mentos so proposies de tipo acessrio, no dispondo de curso
33
Luciana Botelho Pacheco
prprio, sendo dependentes do de outras, as chamadas principais
(propostas de emenda Constituio e projetos).
1.2.1.1. As emendas so proposies destinadas a alterar a forma
ou o contedo das proposies principais. Podem suprimir, modifi-
car, acrescentar, substituir ou aglutinar partes do texto a ser alterado,
visando ao aperfeioamento.
H um tipo de emenda, o substitutivo, que merece meno es-
pecial. O substitutivo destina-se a alterar todo o texto da proposio
principal em seu conjunto, substituindo-o integralmente por outro.
Apesar de formalmente enquadrado no Regimento Interno como es-
pcie do gnero emenda, o substitutivo pode assumir caracterstica
de proposio principal durante o processo de apreciao da mat-
ria. Isso porque, se for aprovado por uma comisso e essa uma
hiptese muito comum passar a ter preferncia, na discusso e na
votao, sobre o texto original da proposio.
A iniciativa de emendas em geral, inclusive substitutivos, facul-
tada a qualquer deputado ou comisso. Sua apresentao dever
ocorrer perante a instncia comisses ou Plenrio que tiver de
decidir sobre o destino da proposio principal. Em se tratando de
matria sujeita ao poder conclusivo das comisses, haver abertu-
ra de prazo para apresentao de emendas perante cada comisso
que se manifestar no processo. Quando a proposio se sujeitar
Como se fazem as leis
34
deliberao final do Plenrio, entretanto, somente l haver oportuni-
dade para apresentao de emendas, a partir do momento em que
se iniciar sua discusso.
1.2.1.2. Os pareceres so as proposies por meio das quais as
comisses se manifestam sobre as matrias que lhes so submeti-
das a exame.
A parte principal do parecer elaborada pelo relator designado
para estudar a matria numa comisso. Ele apresenta um texto escri-
to, com o relatrio e o voto, a ser submetido apreciao dos demais
membros. Se o texto for aprovado, ser acrescido de uma terceira
parte, contendo os dados sobre a votao processada na comisso:
nmero de membros presentes, nomes dos votantes, sentido dos
votos dados, resultado final alcanado.
Essas trs partes em conjunto comporo o parecer da comisso
sobre a matria examinada.
1.2.1.3. Os recursos tm por objetivo reverter decises tomadas
por autoridades ou rgos que detm parcela de poder na Casa,
como as comisses, seus presidentes, a Mesa ou a Presidncia da
Cmara. A iniciativa para sua apresentao varia conforme o tipo de
deciso da qual se quer recorrer: em alguns casos, podem ser apre-
sentados por qualquer deputado, mas, em outros, devem contar com
35
Luciana Botelho Pacheco
um nmero mnimo de subscritores como o recurso contra deciso
conclusiva de comisso, que, para ser admitido, precisa ser apoiado
por pelo menos dez por cento do total de membros da Casa.
1.2.1.4. Em relao aos requerimentos, h diversos tipos previstos
no Regimento Interno, sendo sempre destinados a formalizar algum
tipo de solicitao ao rgo ou autoridade competente para decidir.
Os relacionados tramitao das proposies podem ter objetivos
muito variados, como a apensao de um projeto a outro, visando a
sua tramitao em conjunto (no caso de tratarem de matrias asse-
melhadas); a incluso de uma comisso entre as que devero dar
parecer sobre um projeto; a retirada de uma proposio de pauta ou
de tramitao, etc. Podem ser apresentados, em geral, por qualquer
deputado ou comisso, ressalvadas as excees expressamente
previstas no Regimento Interno.
1.2.2. As chamadas indicaes constituem-se em meras suges-
tes de iniciativa legislativa ou de providncia administrativa a serem
tomadas por comisses da Casa ou por rgos dos poderes Execu-
tivo ou Judicirio. Podem ser apresentadas por qualquer deputado e,
quando se dirigem a rgos do Executivo ou Judicirio, dependem
de despacho do presidente da Cmara para serem encaminhadas
ao destinatrio.
Como se fazem as leis
36
1.2.3. Finalmente, as outras espcies de proposio que no se
pode deixar de mencionar, embora no guardem uma relao direta
com a feitura de uma lei, so as propostas de fiscalizao e contro-
le, os requerimentos de constituio de comisso de inqurito e os
requerimentos de informao a ministros de Estado. No obstante
possam vir a resultar na elaborao de normas jurdicas, constituem
essas espcies, antes, atos destinados a impulsionar o exerccio de
outra funo do Parlamento, to relevante quanto a legislativa, con-
sistente no controle e na fiscalizao dos atos do poder pblico em
geral, em especial os do Poder Executivo.
2. O incio do processo: recebimento da proposio
e distribuio s comisses
Quando uma proposta de emenda Constituio ou um projeto
apresentado Casa, a Presidncia, verificando que esto atendi-
dos todos os requisitos bsicos para tramitao, determina seu re-
cebimento, sua numerao e o encaminhamento para publicao no
37
Luciana Botelho Pacheco
Dirio da Cmara dos Deputados e em impressos avulsos, para dis-
tribuio aos deputados.
4

5
Aps essas formalidades iniciais, a proposio despachada
comisso ou s comisses que tenham competncia regimental
para examinar e dar parecer sobre os assuntos nela tratados.
2.1. As comisses competentes para se manifestar
A Cmara dos Deputados conta hoje com vinte comisses de
carter permanente, com atuao nas mais diversas reas do co-
nhecimento humano. So elas: Comisso de Agricultura, Pecuria,
Abastecimento e Desenvolvimento Rural; Comisso da Amaznia,
Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional; Comisso
de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica; Comisso
de Constituio e Justia e de Cidadania; Comisso de Defesa do
Consumidor; Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria
4 Com a recente informatizao dos servios legislativos, as proposies recebi-
das passaram a ser tambm inseridas no sistema eletrnico de tramitao de
processos, disponibilizado ao pblico em geral por meio da pgina da Cmara
na internet.
5 Caso a proposio deixe de atender a algum requisito constitucional ou regi-
mental exigido, a Presidncia poder devolv-la desde logo ao respectivo au-
tor, impedindo o incio do processo de tramitao. facultado ao autor, nesse
caso, recorrer ao Plenrio contra a deciso da Presidncia.
Como se fazem as leis
38
e Comrcio; Comisso de Desenvolvimento Urbano; Comisso de
Direitos Humanos e Minorias; Comisso de Educao e Cultura; Co-
misso de Finanas e Tributao; Comisso de Fiscalizao Finan-
ceira e Controle; Comisso de Legislao Participativa; Comisso de
Minas e Energia; Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel; Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional;
Comisso de Seguridade Social e Famlia; Comisso de Trabalho, de
Administrao e Servio Pblico; Comisso de Viao e Transportes;
Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado;
Comisso de Turismo e Desporto.
Alm das comisses permanentes, a Cmara pode constituir ain-
da comisses especiais, de carter temporrio, para o exame de de-
terminadas espcies de proposio, como propostas de emenda
Constituio, por exemplo, que se sujeitam a normas especiais de
tramitao (confira, adiante, no Captulo III, que normas so essas).
o caso, tambm, de projetos de lei mais complexos, que em princ-
pio demandariam exame de mrito por mais de trs comisses per-
manentes: na hiptese, a Presidncia deixa de remet-los a essas
comisses e constitui, no lugar, uma s, especial e temporria, desti-
nada a estud-lo e a proferir-lhe o competente parecer.
No mbito das comisses, uma proposio pode ser examina-
da sob trs ticas diferenciadas: 1) convenincia e oportunidade
39
Luciana Botelho Pacheco
tcnico-poltica da aprovao das medidas nela propostas o que
se costuma chamar de exame de mrito; 2) conformao s leis
oramentrias da Unio ou exame de adequao e compatibili-
dade financeira e oramentria, realizado pela Comisso de Finan-
as e Tributao apenas quando a aprovao da proposio possa
implicar gastos pblicos; e, finalmente, 3) conformao s normas
constitucionais e ordem jurdica vigente ou exame de consti-
tucionalidade e juridicidade, realizado sempre pela Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania.
6

Esses dois ltimos exames tm grande relevncia dentro do pro-
cesso legislativo, uma vez que podem pr fim tramitao de uma
proposio se lhes forem desfavorveis. Tm, assim, efeito decisivo
sobre o destino da proposio, s podendo vir a ser contestados me-
diante recurso apresentado ao Plenrio por pelo menos um dcimo
do total de membros da Casa.
6 Observa-se que, no caso de uma proposio distribuda a uma comisso espe-
cial na hiptese de versar sobre matrias de mais de trs comisses perma-
nentes, como mencionado anteriormente , tanto o exame de mrito quanto os
de adequao e compatibilidade financeiro-oramentria e de constitucionali-
dade e juridicidade so realizados pela prpria comisso especial.
Como se fazem as leis
40
3. O que ocorre no mbito de cada comisso
3.1. Designao de relator e possibilidade
de emendamento
Quando uma proposio recebida numa comisso encarrega-
da de examin-la, a primeira providncia tomada pelo presidente do
rgo designar um dos membros como relator da matria, a quem
incumbir estud-la e dar-lhe o competente parecer, a ser apreciado
pelos demais membros da comisso.
Aps a designao do relator, a presidncia verificar se se tra-
ta de proposio sujeita ao poder conclusivo das comisses ou se
depender da deliberao posterior do Plenrio. Essa verificao
importante porque os procedimentos sero diferentes em cada caso.
Quando a proposio se sujeita ao seu poder conclusivo, a comis-
so tem de abrir prazo cinco sesses para a apresentao de
emendas pelos deputados; se, ao contrrio, a proposio tiver de
passar pela apreciao final do Plenrio, a oportunidade para apre-
sentao de emendas ocorrer somente no Plenrio, durante a fase
de discusso da matria, no havendo abertura de prazo para emen-
das nas comisses.
Sendo a proposio sujeita ao poder conclusivo e uma vez aberto
o prazo regimental, qualquer deputado e no apenas os respectivos
41
Luciana Botelho Pacheco
membros poder apresentar emendas nas comisses competentes
para examinar a matria. A nica condio exigida para que essas
emendas sejam recebidas que versem sobre tema pertinente ao
campo temtico prprio da comisso em que forem apresentadas.
3.2. O trabalho do relator
A proposio e as eventuais emendas apresentadas no mbito da
comisso sero encaminhadas ao relator da matria designado pelo
presidente do rgo.
O parecer a ser apresentado pelo relator compe-se de duas par-
tes: 1) o relatrio, onde se faz uma exposio circunstanciada da
matria em exame, explicando-se resumidamente o contedo da
proposio principal e das emendas, se houver, bem como todos
os passos da tramitao at aquele momento; e 2) o voto, onde o
relator d sua opinio fundamentada sobre a aprovao ou rejeio
das proposies principal e acessria examinadas, podendo ainda
oferecer-lhes emenda, inclusive do tipo substitutivo.
O relator ter, para apresentar seu parecer, metade do prazo total
de que dispe a comisso para se pronunciar sobre a matria. No
o fazendo, e no obtendo do presidente do rgo nenhum tipo de
prorrogao, poder chegar a perder a relatoria para outro membro
da comisso.
Como se fazem as leis
42
Os prazos das comisses para emitirem seus pronunciamentos
variam conforme o regime de tramitao da matria. O Regimento
Interno cogita de trs regimes de tramitao: o de urgncia, em que
se procura acelerar o quanto possvel o trmite, dispensando-se in-
clusive algumas formalidades regimentais para que se possa, desde
logo, concluir a apreciao da matria; o de prioridade, que no to
clere quanto o de urgncia, mas d s proposies que tramitam
sob esse regime preferncia para ser apreciadas logo aps as em
regime de urgncia; e o ordinrio, em que so cumpridos todos os
prazos e formalidades regimentais normais. As comisses dispem
de cinco sesses para emitir parecer sobre matria em regime de
urgncia, dez, para as em regime de prioridade, e quarenta, para
as em regime ordinrio. Observa-se que, para a contagem desses
prazos, as sesses consideradas so as do Plenrio, no as reunies
das comisses.
3.3. Audincias pblicas
Entre o recebimento de uma proposio e a apresentao do pa-
recer do relator, podem ocorrer reunies de audincia pblica na co-
misso com o objetivo de instruir e esclarecer o relator e os demais
membros sobre as convenincias ou inconvenincias da aprovao
da matria tratada na proposio.
43
Luciana Botelho Pacheco
Para essas audincias podero ser convidados a expor suas
ideias sobre o tema autoridades em geral, representantes de enti-
dades da sociedade civil organizadas e especialistas na matria, de-
vendo ser aprovados previamente os nomes dos convidados pelo
plenrio da comisso.
3.4. Apresentao do parecer do relator
Uma vez apresentado o parecer pelo relator, se tiver concludo
pelo oferecimento de um substitutivo proposio examinada, de-
ver, no caso de proposio sujeita ao poder conclusivo das comis-
ses, ser ainda aberto novo prazo para recebimento de emendas
pela comisso, dessa vez em relao ao substitutivo proposto pelo
relator e restrito o direito de apresentao apenas aos membros da
comisso. As eventuais emendas recebidas nesse prazo sero entre-
gues ao relator, que dever fazer uma complementao do primeiro
parecer para se pronunciar sobre elas.
Depois dessa manifestao do relator sobre as emendas apre-
sentadas ao substitutivo, ou na hiptese de no terem sido apresen-
tadas emendas, ou ainda no caso de a matria no se sujeitar ao po-
der conclusivo das comisses, estar o trabalho do relator concludo
e o processo pronto para ser includo na pauta de uma das reunies
da comisso.
Como se fazem as leis
44
Com a apresentao comisso, o parecer do relator passa a ser
de conhecimento pblico, sendo includo seu texto no sistema de re-
gistro eletrnico de tramitao de processos. comum, a partir da, a
apresentao de votos em separado por membros da comisso que
pretendam manifestar por escrito eventuais divergncias em relao
ao texto proposto pelo relator. O voto em separado um tipo de pa-
recer alternativo ao do relator, guardando as mesmas caractersticas
formais daquele: escrito e externa uma opinio fundamentada so-
bre a aprovao ou rejeio da proposio.
3.5. Discusso do parecer
Uma vez includa na pauta da comisso uma matria e anunciada
sua discusso pelo presidente durante uma reunio do rgo, passa-
-se a palavra, em primeiro lugar, ao relator, para a leitura de seu pa-
recer, e em seguida aos deputados inscritos para debater a matria.
Nessa fase dos trabalhos, qualquer dos membros da comisso po-
der pedir vista do processo, o que provocar a interrupo imediata
da discusso pelo prazo de duas sesses.
O pedido de vista implica o direito de o deputado, antes do incio
da fase de votao, examinar mais detidamente a matria para certi-
ficar-se da posio a ser tomada. A vista pode ser concedida a mais
de um membro vista conjunta , desde que todos os pedidos sejam
45
Luciana Botelho Pacheco
feitos na mesma oportunidade, no se podendo atender a pedidos
posteriores. O prazo de vista corre, assim, conjuntamente, para to-
dos os que a tenham solicitado.
Esgotada a fase de vista e retornando a matria pauta da co-
misso, prosseguiro os debates se ainda ouver oradores inscritos,
devendo ser facultada a palavra, ao final, ao relator para suas ltimas
consideraes sobre a matria. Nessa oportunidade, se tiver ele se
convencido, durante a fase de discusso, da necessidade de promo-
ver alteraes em seu parecer, poder solicitar ao presidente prazo
at a reunio seguinte da comisso para apresentar o novo texto,
ou anunciar oralmente as alteraes na prpria reunio, as quais,
posteriormente, sero reduzidas a escrito, para anexao aos autos
do processo.
3.6. Votao do parecer
3.6.1. Qurum
Para qualquer deliberao legislativa, a Constituio Federal exi-
ge a presena mnima da maioria absoluta do total de membros vo-
tantes o que equivale ao primeiro nmero inteiro superior metade
do referido total. Uma deliberao tomada sem esse nmero mnimo
Como se fazem as leis
46
de membros presentes o chamado qurum de presena con-
siderada nula, e no pode surtir nenhum efeito vlido.
Nas votaes realizadas no mbito das comisses, que tambm
so espcie de deliberao legislativa, a regra no poderia ser dife-
rente: para deliberar, elas devem contar com a presena, no mni-
mo, da maioria absoluta de seus membros. Assim, por exemplo, se
uma comisso tem 51 membros ao todo, dever haver pelo menos
26 deles presentes no momento em que se processar uma votao.
A forma de verificao dessas presenas, entretanto, ser diferente
conforme o sistema de votao empregado.
3.6.2. Sistemas de votao
So dois os sistemas de votao previstos no Regimento Interno
da Cmara, o simblico e o nominal. Pelo processo simblico, que
o empregado na maior parte das votaes, o presidente determi-
na aos deputados favorveis aprovao do parecer do relator que
permaneam como estiverem (cabendo aos contrrios manifestar-
-se, em geral levantando a mo); declara o presidente, ento, o re-
sultado observado. Por meio desse sistema, a presena mnima de
membros necessria para a validade da deliberao presumida,
baseando-se apenas nos nomes assinados na lista correspondente
quela reunio, no se verificando se os membros esto fisicamente
47
Luciana Botelho Pacheco
presentes no recinto onde se realiza a votao. Imediatamente aps
a declarao do resultado, contudo, essa presuno pode vir a ser
contestada por meio de um requerimento de verificao de votao,
cuja apresentao obriga a presidncia da comisso a desconside-
rar a votao pelo processo simblico e promover nova deliberao,
agora pelo processo nominal.
Nesse, diferentemente do simblico, os membros so chamados,
um a um, a declarar oralmente seus votos, o que torna essencial a
presena fsica no recinto da votao. Uma vez computados todos
os votos, se se verifica que o nmero de presentes no atendeu
ao mnimo exigido, a votao no pode ser considerada vlida,
encerrando-se a reunio e reiniciando-se o processo de deliberao
na reunio subsequente da comisso.
3.6.3. Resultados da votao
O parecer do relator submetido a votos aps o encerramento da
discusso ou, quando o caso, aps a manifestao oral do relator
no sentido da reformulao do texto, ou de sua entrega por escrito
comisso.
H trs possibilidades de resultado para essa votao: aprovao
integral, aprovao em parte, ou rejeio. Aprovado integralmente
o parecer do relator, tal como apresentado votao, passar a se
Como se fazem as leis
48
constituir no parecer final da comisso, encerrando a tramitao da
proposio no mbito do rgo. No caso de ser aprovado apenas
em parte, tendo sofrido alguma modificao por meio de destaque
um instrumento regimental destinado a promover alteraes no tex-
to da proposio no momento da votao
7
constituir-se- tambm
no parecer da comisso, mas dever ter seu texto reformulado para
consolidar as alteraes aprovadas.
Finalmente, em caso de rejeio do parecer do relator, o presi-
dente dever nomear outro membro para elaborar o chamado pa-
recer vencedor, texto que dever reproduzir a posio majoritria
na comisso sobre a matria, externada por ocasio da votao do
primeiro parecer. Esse texto chamado de vencedor porque o Re-
gimento Interno considera j ter sido tomada uma deciso sobre a
matria em apreciao, deciso essa correspondente ao oposto do
que propunha o primeiro parecer apresentado, como a rejeio do
projeto, por exemplo, se aquele propugnava por sua aprovao.
O parecer vencedor, uma vez apresentado, constituir-se- no pa-
recer da comisso, e o do relator originrio derrotado, por sua vez,
em voto em separado, passando a constar dos autos do processo, a
partir da, com essa designao.
7 Veja mais detalhes sobre o instituto do destaque no item 4.2.2, adiante.
49
Luciana Botelho Pacheco
3.7. Providncias decorrentes da aprovao
do parecer da comisso
Aprovado o parecer de uma comisso sobre proposio submetida
a seu exame, os autos do processo a ela referentes so encaminhados
pela respectiva secretaria prxima comisso que tiver de se pronunciar
sobre a matria ou diretamente Mesa da Cmara, se se tratar da
ltima ou nica comisso competente para emitir pronunciamento.
3.7.1. Proposies sujeitas ao poder
conclusivo das comisses
Em se tratando de proposio sujeita ao poder conclusivo de
apreciao das comisses, a tarefa da Mesa, ao receber o processo,
ser (1) providenciar que a deciso tomada pelos rgos tcnicos
seja anunciada em sesso do Plenrio e (2) mandar publicar aviso
referente abertura de prazo para eventual apresentao de recurso
contra a deliberao tomada.
Quando a deciso das comisses tenha sido no sentido da
aprovao da proposio, se esgotado o prazo sem apresentao
de recurso em contrrio, a proposio dever retornar Comisso
de Constituio e Justia e de Cidadania, para a elaborao de sua
redao final.
Como se fazem as leis
50
A redao final a forma do texto afinal resultante da aprecia-
o da matria pelas vrias comisses. Nessa fase, a Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania tem a tarefa de harmonizar as
diversas emendas eventualmente aprovadas pelos rgos tcnicos,
consolidando-as em texto nico, sem promover alteraes.
Concluda a redao final, a proposio estar definitivamente
aprovada e pronta para ser encaminhada promulgao, ao Senado
Federal ou ao presidente da Repblica, conforme o caso.
8

Se a deciso das comisses for no sentido da rejeio da matria
e no houver sido apresentado recurso em contrrio, a proposio
ser encaminhada ao arquivo da Casa, sendo considerada rejeitada
em definitivo.
Quando houver apresentao de recurso contra qualquer deciso
tomada pelas comisses e o Plenrio lhe der provimento, o poder
conclusivo deixar de existir, passando a proposio a depender de
deliberao final do Plenrio para ser considerada aprovada ou rejei-
tada. Dever, ento, aguardar incluso na Ordem do Dia da Cmara
para ser apreciada.
8 Ver adiante, no Captulo IV, item 1, mais detalhes sobre esses encaminhamentos.
51
Luciana Botelho Pacheco
3.7.2. Proposies dependentes da
deliberao do Plenrio
Uma vez encerrada a fase de apreciao pelas comisses, as pro-
posies sujeitas deliberao do Plenrio sero encaminhadas
Mesa com os respectivos pareceres, devendo aguardar sua incluso
na Ordem do Dia, ou seja, na pauta de deliberaes do Plenrio.
4. Em Plenrio
A apreciao de uma proposio pelo Plenrio da Cmara dos
Deputados constitui-se das fases de discusso e votao.
4.1. A discusso
A discusso a fase dos trabalhos em que a proposio deba-
tida pelos parlamentares inscritos.
A inscrio para uso da palavra feita perante a Mesa, antes de
iniciar-se a discusso, devendo cada debatedor declarar previamen-
te se ir manifestar-se contra ou a favor da aprovao da proposio.
Com isso, a Mesa pode organizar duas listas de oradores, conce-
dendo a palavra alternadamente aos de um e de outra, de modo que
a um orador favorvel aprovao da matria suceda, sempre que
possvel, um contrrio.
Como se fazem as leis
52
Os oradores, via de regra, s podem usar da palavra uma vez
cada um, e pelo prazo de cinco minutos, durante a discusso de
qualquer proposio. Nesse tempo ficam includos os eventuais
apartes que vierem a conceder.
Aparte a interrupo do orador, por parte de outro deputado,
para indagao, pedido de esclarecimento ou manifestao de apoio
fala do orador que est na tribuna. Para apartear, preciso obter a
permisso expressa do orador.
4.1.1. Apresentao de emendas
A fase de discusso de uma proposio sujeita apreciao do
Plenrio tambm a fase prpria para que os deputados apresentem
suas emendas matria.
As emendas eventualmente apresentadas podero: 1) implicar
a retirada de toda a matria da pauta de apreciao do Plenrio e
o encaminhamento do processo s comisses competentes, para
que deem seus pareceres sobre as emendas; ou 2) receber parecer
imediatamente, em Plenrio, por meio de relatores designados pelo
presidente em substituio s comisses.
53
Luciana Botelho Pacheco
4.1.2. Encerramento da discusso
O encerramento da discusso ocorre quando no h mais ora-
dores inscritos, ou quando aprovado pelo Plenrio requerimento
especfico para esse fim.
Um requerimento desse tipo s pode ser apreciado depois que
j tiverem usado a palavra para discutir a matria pelo menos quatro
oradores. Exige-se, tambm, que o requerimento seja subscrito por
no mnimo cinco centsimos do total de membros da Casa, ou por
lderes que representem esse nmero.
4.2. A votao
A votao de uma proposio deve ocorrer imediatamente aps
o encerramento da discusso, salvo se no houver qurum de pre-
sena para a votao ou se o processo for retirado de pauta para en-
caminhamento s comisses, no caso de recebimento de emendas.
O qurum de presena para votao o mesmo exigido no mbi-
to das comisses: maioria absoluta do total de membros, ou seja, em
se tratando do Plenrio, constitudo pelo conjunto da Casa,o equi-
valente hoje a no mnimo 257 deputados, que o primeiro nmero
inteiro superior metade do total de 513.
Como se fazem as leis
54
Para dar incio a um processo de votao, a Presidncia verificar
primeiramente se h presenas suficientes em plenrio por meio dos
nomes registrados no painel eletrnico localizado no recinto de vota-
o. S aps atingido o qurum no painel a votao poder ser ini-
ciada, independentemente do processo de votao a ser empregado.
Como nas comisses, tambm os processos de votao em Ple-
nrio podem ser de dois tipos, o simblico e o nominal. Por meio do
processo simblico, que o usado nas votaes em geral, o pre-
sidente convida os deputados a favor da matria a permanecerem
como esto, cabendo aos contrrios manifestar-se, em geral levan-
tando uma das mos. O resultado observado declarado pelo pre-
sidente, podendo vir a ser contestado por meio de um pedido de
verificao, que desconsidera a votao simblica e conduz a novo
processo de deliberao, dessa vez pelo sistema nominal. Pedidos
de verificao de votao, para serem admitidos, deve ser apoiados
por pelo menos seis centsimos dos membros da Casa e s podem
ser apresentados depois de passada uma hora desde a ltima verifi-
cao processada.
A votao nominal no Plenrio se faz por meio do painel eletr-
nico: cada deputado deve digitar sua senha pessoal e seu voto nos
terminais localizados nas bancadas e em postos avulsos localizados
no recinto de votao. A durao desse processo fica nas mos do
55
Luciana Botelho Pacheco
presidente, que o responsvel por sua abertura e encerramento.
O resultado final s aparece no painel eletrnico aps encerrada a
votao, sendo identificados os nomes dos votantes, os votos dados
e o total de votos sim, no e absteno. Em alguns poucos casos
em que se admite votao secreta, os votos no so identificados,
registrando o painel eletrnico apenas os nomes dos que votaram e
o resultado final da votao.
4.2.1. O ordenamento da votao
Em Plenrio, diferentemente do que ocorre nas comisses, o que
se pe em votao no so os pareceres dos rgos tcnicos (que
na verdade servem apenas como instruo, como recomendao de
voto, no tendo carter decisrio), e sim diretamente as proposies
principais e as emendas apresentadas.
H uma srie de regras no Regimento Interno para ordenar essa
votao, estabelecendo-se o que deve ser votado em primeiro lugar
e o que pode ser considerado prejudicado em face de uma votao
j ocorrida.
Observa-se que a votao da proposio principal, ou de subs-
titutivo a ela proposto, feita, via de regra, de forma genrica, so-
bre todo o texto, excetuando-se da votao apenas as partes que
tenham sido objeto de destaque. J a votao das emendas se faz
Como se fazem as leis
56
por grupos, reunindo-se num deles para votao as que tenham re-
cebido parecer favorvel por parte das comisses e, no outro, as que
tenham recebido parecer contrrio, sendo votadas individualmente
apenas as que tenham sido objeto de destaque e as que tenham
recebido pareceres divergentes entre as comisses.
4.2.2. Os requerimentos de destaque
Destaques so um instrumento regimental concebido para uso no
momento da votao de uma proposio, podendo assumir finalida-
des diversas: dificultar a aprovao de determinada parte, retirando-
a do todo e impondo a sua apreciao separadamente (o chamado
destaque para votao em separado, ou DVS); suprimir partes da
proposio j aprovada globalmente (destaque supressivo simples);
aprovar ou rejeitar emendas, retirando-as dos grupos para votao
em separado; dar preferncia, na votao, a uma proposio sobre
outra, invertendo a ordem regimental natural; retirar parte de uma
proposio para faz-la tramitar de forma autnoma, constituindo
nova proposio.
Destaques so apresentados por meio de requerimentos pr-
prios, os quais podem ser de dois tipos: os de concesso automti-
ca, propostos pelas bancadas dos partidos, e os que dependem de
deliberao do Plenrio.
57
Luciana Botelho Pacheco
O nmero de requerimentos de concesso automtica que cada
bancada pode apresentar fixado pelo Regimento Interno na propor-
o do nmero de membros: um partido que tenha uma bancada en-
tre 5 e 24 deputados, por exemplo, tem direito a apresentar apenas
um por matria, enquanto as que tenham entre 50 e 74 deputados
podem apresentar at trs. A partir de 75 deputados, contudo, o n-
mero deixa de ser proporcional para fixar-se em quatro: esse o
mximo de destaques que mesmo as maiores bancadas tm direito
a concesso automaticamente.
J os requerimentos de destaque sujeitos deliberao do Ple-
nrio no tm limitao de nmero, sendo de se notar que, quando
destinados a solicitar DVS, devem cumprir requisito de admissibilida-
de: ser subscritos por no mnimo um dcimo do total de membros
da Casa, ou por lderes de bancadas que disponham desse nmero
mnimo de integrantes.
Todos os requerimentos de destaque, inclusive os de bancada,
devem ser apresentados at o anncio da votao da proposio.
4.3. A redao final
Uma vez ultimada a votao de uma matria no Plenrio, dever
ser remetido o processo comisso competente para a elaborao
da redao final da proposio, que a redao do texto afinal
Como se fazem as leis
58
vencedor, incorporado de todas as alteraes aprovadas por meio
de emendas e destaques. O texto assim elaborado pela comisso
competente dever sujeitar-se ainda ratificao do Plenrio antes
de ser tido como definitivamente aprovado pela Casa.
59
Luciana Botelho Pacheco
Captulo III
Procedimentos epeiais de tramitao
de proposie
Algumas proposies legislativas submetem-se, na Cmara dos
Deputados, a regras especiais de tramitao, seja por envolverem
matrias muito complexas ou de especial relevncia institucional,
como projetos de cdigo e propostas de emenda Constituio,
seja por estarem sujeitas a um rito de apreciao mais clere que
o ordinrio, como o caso de medidas provisrias e de quaisquer
projetos de lei que venham a tramitar sob regime de urgncia.
1. Propostas de emenda Constituio
Propostas de emenda Constituio, como j se mencionou an-
teriormente, so proposies destinadas a promover mudanas no
texto da Constituio vigente.
Como se fazem as leis
60
Uma vez apresentadas Casa, submetem-se a uma fase prvia
de admissibilidade perante a Comisso de Constituio e Justia e
de Cidadania, qual cumpre verificar se preenchem os requisitos
constitucionais para tramitar, isto : 1) se foram apresentadas por
agente legtimo; 2) se no contm disposies tendentes a abolir a
forma federativa do Estado, o voto direto, secreto, universal e peri-
dico, a separao dos poderes ou os direitos e garantias individuais;
3) se no tratam de matria j contemplada em outra proposta rejei-
tada ou j prejudicada na sesso legislativa em curso.
Sendo o parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Ci-
dadania no sentido da inadmissibilidade de uma proposta, seu desti-
no ser o arquivamento, exceto na hiptese de provimento de recur-
so em contrrio, para cuja apresentao se exige o apoiamento de
pelo menos um tero do total de deputados.
Quando, ao contrrio, o parecer da comisso for pela admissi-
bilidade, a presidncia da Casa dever instituir uma comisso tem-
porria, especial, para examinar e emitir parecer sobre o mrito da
proposta, a qual ter o prazo de at quarenta sesses para concluir
seu trabalho.
Perante a comisso especial podero ser apresentadas emendas
proposta dentro das primeiras dez sesses da instalao do rgo,
61
Luciana Botelho Pacheco
exigindo-se para sua aceitao a assinatura mnima da tera parte do
total de deputados.
Em relao apreciao da matria no mbito da comisso es-
pecial e, posteriormente, no do Plenrio, as regras aplicveis sero
basicamente as mesmas previstas para a apreciao de projetos de
lei em geral: possibilidade de realizao de audincias pblicas com
autoridades e especialistas no assunto tratado na proposta, apresen-
tao do parecer por um relator, discusso e votao na comisso,
encaminhamento do processo Mesa aps concludos os trabalhos
no rgo tcnico, publicao do parecer e incluso da matria na
Ordem do Dia do Plenrio, para apreciao.
Sobre essa ltima fase, cumpre observar que apresenta um um
ponto de distino significativo em relao dos projetos de lei em
geral: exigem-se dois turnos de discusso e votao para propostas
de emenda Constituio, s se considerando aprovadas aquelas
que venham a obter, em cada um deles, pelo menos trs quintos de
votos favorveis do total de membros da Casa, ou seja, hoje, o equi-
valente a 308 votos.
Como se fazem as leis
62
2. Projetos de cdigo
O que o Regimento Interno da Cmara chama de projetos de
cdigo so, na verdade, determinados projetos de lei ordinria ou
complementar que, por sua abrangncia ou especial complexidade,
obtm um tratamento diferenciado por parte dos legisladores, seja
no tocante ao processo da elaborao de seu texto, normalmente
envolvendo vrios captulos e ttulos dedicados ao trato das mais
variadas partes componentes da matria, seja no que diz respeito
ao processo de sua apreciao pelas comisses e pelo Plenrio,
normalmente muito mais longo e pontuado de formalidades que os
projetos de lei comuns.
Um projeto de cdigo apresentado Cmara ser distribudo a
uma s comisso, de carter temporrio, especialmente constituda
para o exame e a emisso de parecer sobre ele. Perante essa comis-
so que podero ser apresentadas emendas ao projeto no prazo
de vinte sesses, contado de sua instalao.
Para a apresentao de parecer sobre a matria, sero nomea-
dos, dentre os membros da comisso especial, um relator-geral e
tantos relatores parciais quantos o nmero de partes do projeto o
exigir. Aos relatores parciais competir examinar exclusivamente as
partes que lhes tenham sido distribudas para relatar, encaminhando
63
Luciana Botelho Pacheco
pareceres parciais ao relator-geral, a quem competir sistematizar o
texto final a ser submetido apreciao do rgo tcnico.
Encerrada a fase dos trabalhos na comisso especial, o projeto
de cdigo ser submetido, em turno nico, a discusso e votao do
Plenrio, que destinar sesses exclusivas para isso, no incluindo
em pauta nenhuma outra proposio. Salvo quando no houver mais
oradores inscritos para o debate, os projetos de cdigo ficaro em
discusso por, no mnimo, cinco sesses, quando poder ser encer-
rada a discusso e iniciada a respectiva votao, observando-se, a
partir da, basicamente as mesmas regras previstas para a aprecia-
o de projetos de lei em geral.
3. Medidas provisrias
Medidas provisrias so atos normativos com caractersticas de
lei e de projeto ao mesmo tempo. So, na verdade, leis de carter
precrio, tendo fora e aplicabilidade imediata, mas ficando em vigor
por tempo limitado sessenta dias, com possibilidade de prorroga-
o por mais sessenta, contados da publicao no Dirio Oficial.
Uma vez editada uma medida provisria, o presidente do Con-
gresso Nacional ter o prazo de 48 horas para criar uma comisso
mista de deputados e senadores, destinada a emitir parecer sobre a
Como se fazem as leis
64
matria. O parecer da comisso mista dever abordar tanto os as-
pectos de admissibilidades constitucional, jurdica e oramentria
quanto de mrito da medida provisria, podendo concluir por sua
aprovao ou rejeio ou ainda pela apresentao de um projeto de
lei de converso, por meio do qual so propostas alteraes ao texto
original da medida provisria.
A apresentao de emendas por parte de deputados e senadores
poder ser feita perante a comisso mista, dentro dos primeiros seis
dias que seguintes publicao da medida provisria no Dirio Oficial.
Emitido o parecer da comisso mista, a medida provisria dever
ser encaminhada ao Plenrio da Cmara para discusso e votao.
Caso a medida provisria no tenha sua apreciao encerrada na
Casa em at 45 dias da data inicial de sua entrada em vigor, tranca-
-se a pauta de deliberaes da Cmara, no se podendo mais votar
nenhuma matria enquanto no for ultimada a votao da medida
provisria.
Uma vez encerrada a apreciao na Cmara, a matria seguir
para reviso no Senado Federal, onde poder vir a ser alterada, de-
vendo, nesse caso, retornar Cmara para apreciao das modifica-
es l aprovadas.
65
Luciana Botelho Pacheco
Se o processo de apreciao de uma medida provisria no se
completar integralmente nas duas Casas dentro do prazo mximo de
sua vigncia 120 dias, considerada a prorrogao o presidente
do Congresso Nacional deve comunicar o fato ao presidente da Re-
pblica, fazendo publicar no Dirio Oficial da Unio ato declaratrio
do encerramento do prazo de vigncia de medida provisria. Nessa
hiptese, assim como nos casos de aprovao apenas parcial ou de
rejeio de uma medida provisria, ao Congresso Nacional cumpre
editar um decreto legislativo para regular as relaes jurdicas que se
formaram durante a vigncia provisria da medida. Caso o decreto
legislativo no venha a ser elaborado num prazo de sessenta dias a
contar da rejeio ou da perda da eficcia da medida, as relaes
jurdicas dela decorrentes conservar-se-o reguladas como origina-
riamente previsto na medida provisria.
As medidas provisrias aprovadas pelo Congresso Nacional con-
vertem-se definitivamente em lei, passando a integrar a ordem jurdi-
ca nessa condio.
4. Proposies em regime de urgncia
Uma proposio legislativa pode tramitar em regime de urgncia
em razo: 1) da natureza da matria nela tratada, como o caso de
Como se fazem as leis
66
projetos sobre declarao de guerra, por exemplo; ou 2) de requeri-
mento aprovado pelo Plenrio.
Em regime de urgncia, o prazo de que dispem as comisses
para emitir seus pareceres sobre uma proposio bastante peque-
no cinco sesses, correndo em conjunto para todas as que tiverem
competncia para se manifestar sobre a matria. Vencido esse pra-
zo, a proposio dever ser includa na Ordem do Dia do Plenrio,
com ou sem os pareceres das comisses.
Nessa ltima hiptese, a Presidncia dever designar relatores in-
dividuais para proferir parecer oral em Plenrio a respeito da matria,
em substituio s comisses, o que, na prtica, suprime a fase de
estudo e exame prvio da proposio no mbito dos rgos tcni-
cos, concentrando todo o processo legislativo na fase de Plenrio.
Alm disso, todas as exigncias, interstcios e formalidades nor-
malmente previstos no Regimento Interno para as proposies que
tramitam em regime ordinrio so suprimidos no regime de urgncia,
de modo a se agilizar o quanto possvel a tramitao. S no podem
ser dispensados a publicao e a distribuio, aos deputados, de
cpias das proposies que devero ser apreciadas, a emisso dos
pareceres sobre a matria (admitidos os de relatores designados em
substituio s comisses, como mencionado) e o qurum normal-
mente exigido para a respectiva deliberao.
67
Luciana Botelho Pacheco
Captulo IV
A detinao fnal das proposie
As proposies que tenham esgotado sua fase de tramitao em
qualquer das Casas Legislativas devero ser encaminhadas, na hi-
ptese de aprovao, outra Casa, promulgao ou ao presidente
da Repblica, conforme o caso. Na hiptese de rejeio ou de decla-
rao de prejudicialidade, o destino ser o arquivamento definitivo.
1. Proposies aprovadas
1.1. Os encaminhamentos entre as Casas
Depois que uma proposio aprovada originariamente numa das
Casas, dever ser remetida outra para apreciao. Nesse segundo
foro, reiniciar-se- o processo de apreciao, mas as regras e forma-
lidades aplicveis sero as previstas no respectivo regimento interno.
Como se fazem as leis
68
Quando se d a aprovao tambm no mbito da segunda Casa,
h duas possibilidades: 1) sendo aprovada a proposio na ntegra,
o destino ser o encaminhamento ao presidente da Repblica ou
promulgao, conforme o caso; 2) sendo aprovada a proposio
com emendas, dever o processo retornar primeira Casa, para
apreciao das alteraes propostas.
Nessa ltima hiptese, a regra geral que a ltima palavra so-
bre o texto a ser encaminhado promulgao ou ao presidente da
Repblica fique nas mos da Casa iniciadora: poder ela adotar as
emendas propostas pela outra Casa ou manter o texto original por
ela aprovado, sendo sua a deciso final. Isso s no ocorrer no
caso de propostas de emenda Constituio, que continuaro indo
e voltando de uma Casa outra at que se chegue a um consenso
sobre o texto a ser promulgado, que dever ter sido integralmente
aprovado por ambas as Casas, em dois turnos de votao em cada
uma delas.
1.2. Encaminhamento para sano ou veto
Sero encaminhados ao presidente da Repblica, para sano ou
veto, os projetos de lei aprovados que j tenham esgotado todos os
estgios de tramitao em ambas as Casas.
69
Luciana Botelho Pacheco
A sano expressar a concordncia do chefe do Poder Execu-
tivo com o contedo do projeto aprovado pelo Poder Legislativo. O
veto, ao contrrio, demonstrar sua oposio, total ou parcial, ao tex-
to da proposio, que no poder se transformar em lei exceto se
vier a ser rejeitado o veto pelo Congresso Nacional.
O presidente da Repblica dispe de quinze dias teis para san-
cionar ou vetar projeto de lei que lhe tenha sido encaminhado pelo
Legislativo. Aps esse prazo, no tendo havido manifestao expres-
sa em contrrio, considerar-se- sancionado o projeto (sano tci-
ta), devendo ser encaminhado promulgao.
O veto, se vier a ocorrer, dever fundamentar-se em razes de
constitucionalidade ou de interesse pblico e ser comunicado pelo
presidente da Repblica ao presidente do Congresso Nacional, a
quem competir convocar sesso conjunta das duas Casas para sua
apreciao.
O veto presidencial a projeto de lei s poder ser derrubado pelo
voto secreto da maioria absoluta dos membros de cada uma das Ca-
sas do Congresso Nacional, hiptese em que o projeto dever ser re-
enviado ao presidente da Repblica, para a competente promulgao.
Como se fazem as leis
70
1.3. Promulgao
Promulgao o ato pelo qual a autoridade competente d cincia
ao pblico em geral de que uma lei foi aprovada e entrar em vigor.
A promulgao, na prtica, uma declarao sob a frmula: Fao
saber que a Cmara dos Deputados [ou, no caso de matria conjunta,
que o Congresso Nacional ou, ainda, que a Cmara dos Deputados
e o Senado Federal, na hiptese de emenda constitucional] aprovou
e eu promulgo a seguinte lei (ou resoluo, etc.). Sua consequncia
mais imediata o encaminhamento do ato normativo publicao em
veculo oficial, para que se torne conhecido e aplicvel.
Sero encaminhadas diretamente promulgao as emendas
constitucionais aprovadas pela Cmara dos Deputados e pelo Sena-
do Federal, bem como os decretos legislativos e as resolues con-
juntas das duas Casas e as privativas de cada uma delas. Os proje-
tos de lei aprovados iro promulgao aps a sano ou a eventual
derrubada de veto presidencial por parte do Congresso Nacional.
As autoridades competentes para promulgar sero, no caso de
emendas constitucionais, as Mesas Diretoras de ambas as Casas;
no de decretos legislativos e resolues conjuntas, o presidente do
Congresso Nacional; no de resolues privativas da Cmara ou do
71
Luciana Botelho Pacheco
Senado, o respectivo presidente; no de leis, o presidente da Repbli-
ca ou, na hiptese de sua omisso, o presidente do Senado Federal.
A promulgao da proposio legislativa aprovada definitivamen-
te constitui o ltimo ato do processo de feitura de uma lei, conduzin-
do publicao do respectivo texto nos rgos da imprensa oficial
para conhecimento pblico e aplicabilidade.
Aneo
Como se fazem as leis
74
Fluxograma do trmite de um projeto de lei
na Cmara dos Deputados
Do incio fase das comie
Designao de
relator na primeira
comisso
Apresentao
Cmara dos
Deputados,
recebimento,
publicao,
numerao e
distribuio
s comisses
competentes
Sujeito a de-
liberao do
Plenrio
Sujeito a
poder con-
clusivo das
comisses
Designao
de relator na
primeira comis-
so e abertura
de prazo para
emendas
Apresentado o
parecer do rela-
tor com ou sem
substitutivo
Apresenta-
do o parecer
do relator
75
Luciana Botelho Pacheco
Parecer do
relator sobre
emendas ao
substitutivo
Parecer
vencedor
Encerramen-
to do processo
na comisso e
encaminhamento
prxima comis-
so competente
para exame da
matria
Parecer
rejeitado
Matria pronta
para apreciao
na comisso
Sem
substitutivo
Com
substitutivo
Prazo para
emendas ao
substitutivo
Discusso
e votao do
parecer
Parecer
aprovado
Designao
de novo relator
Como se fazem as leis
76
Providncias aps encerado
o trmite nas comie
Encami-
nhamento
do processo
Presidn-
cia da C-
mara para:
No caso de
projeto sujeito ao
poder conclusivo
das comisses
No caso de
projeto sujeito
deliberao final
do Plenrio
Abertura de
prazo para even-
tual apresentao
de recurso contra
a deciso tomada
pelas comisses
Havendo recurso
e sendo provido
pelo Plenrio
No havendo
recurso (ou ha-
vendo, mas no
sendo provido
pelo Plenrio)
77
Luciana Botelho Pacheco
Se a deciso das
comisses foi pela
rejeio do projeto
Redao final
Arquivamento
Incluso na
Ordem do Dia
para deliberao
final
Encaminhamentos
constitucionais
Se a deciso das
comisses foi pela
aprovao do projeto
Como se fazem as leis
78
Deliberao em Plenrio
Incluso
do projeto na
Ordem do Dia
Encerramento
da discusso
1 fase: discusso
(com possibilida-
de de apresenta-
o de emendas)
Com
emendas
Sem
emendas
Possibilidade de
retirada de
pauta para retorno
do processo s co-
misses e apresenta-
o de parecer sobre
as emendas
Possibilidade de no-
meao de relatores
em plenrio para dar
parecer sobre as
emendas em substi-
tuio s comisses
79
Luciana Botelho Pacheco
Emitidos os pa-
receres sobre as
emendas
Matria pronta
para a 2
a
fase:
votao
Projeto
aprovado
Projeto
reprovado
Redao final
Arquivamento
Encaminhamentos
constitucionais
81
Luciana Botelho Pacheco
Biograa
Luciana Botelho Pacheco consultora legislativa da Cmara dos
Deputados desde fevereiro de 1991, onde vem atuando na rea de
Direito Constitucional com enfoque sobre o Processo Legislativo.
Graduada em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janei-
ro (UERJ), especializou-se em Assessoria Parlamentar e Processo
Legislativo pela Universidade de Braslia. autora dos livros: A tra-
mitao de proposies na Cmara dos Deputados do incio fase
das comisses (2003), Questes sobre processo legislativo (1995) e
Questes sobre processo legislativo e regimento interno (2002), os
dois ltimos em coautoria com a tambm consultora legislativa Paula
Ramos Mendes.
Luciana Botelho Pacheco
Braslia 2013
Conhea outros ttulos da srie Conhecendo o Legislativo
na pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes
C
o
m
o

s
e

f
a
z
e
m

a
s

l
e
i
s
Cmara dos
Deputados
3


e
d
i

o
Como se fazem as leis
3 edio