MATOS, 2013 - Comunicacao Publica

Heloiza Matos
(org.)
Comunicao pblica
interlocues, interlocutores e perspectivas
2012 Heloiza Matos
Escola de Comunicaes e Artes (ECA)
Av. Prof. Lcio Martins Rodrigues, 443
Cidade Universitria So Paulo SP
CEP 05508-020
Catalogao na Publicao
Servio de Biblioteca e Documentao
Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo
C741m Comunicao pblica : interlocues, interlocutores e perspectivas /
Heloiza Matos (org.) So Paulo : ECA/USP, 2012.
411 p.
Bibliografa no fnal dos captulos
ISBN 9788572051002
Comunicao Aspectos sociais 2. Comunicao Aspectos polticos 3.
Comunicao organizacional I. Matos, Heloiza Helena Gomes de II. Ttulo.
CDD 21.ed. 301.16
3
Sumrio
Prefcio 5
Parte 1
Interlocues da Comunicao Pblica
Comunicao pblica: direitos de cidadania, fundamentos e prticas 13
Margarida M. Krohling Kunsch
Comunicao organizacional e comunicao pblica 31
Maria Jos da Costa Oliveira
O discurso obscuro das leis 53
Maringela Haswani
Comunicao pblica: construindo um conceito 71
Marina Koouski
A comunicao pblica e a rede: podemos o que queremos? 97
Liliane Moiteiro Caetano
Polticas pblicas de segurana e violncia poltica 115
Luciana Moretti Fernandz
Parte 2
Interlocutores na Sade Pblica
Quem o cidado na comunicao pblica? 141
Patrcia Guimares Gil e Heloiza Matos
Dinamismo eleitoral sob o prisma da sade: eleies em So Paulo 2012
Roberto Gondo Macedo e Victor Kraide Corte Real 169
4
A (i)legitimidade do profssional de sade nas aes
de comunicao pblica 195
Mnica Farias dos Santos
Capital social: relaes humanizadas na sade pblica 219
Simone Alves de Carvalho
Idosos: qualidade de vida, capital social, respeito e reconhecimento
em polticas de sade 239
Devani Salomo de Moura Reis
Mulheres com cncer de mama 267
Vanderli Duarte de Carvalho
Parte 3
Outras Perspectivas
Comunicao pblica nas redes sociais digitais 289
Lebna Landgraf do Nascimento
Polticas pblicas de cultura digital e o espao pblico poltico 311
Joo Robson Fernandes Nogueira
Democratizao da ustria: poltica, educao e capital social 335
Maria Fernanda Moura Reis
Capital social e polticas pblicas de turismo 361
Patricia Fino
Comunicao poltica e tecnologia lingustica 385
Guilherme Frguas Nobre
Sobre os autores 407
5
Prefcio
O objetivo desta obra colocar em debate os conceitos mais
recentes de comunicao pblica e comunicao poltica, aproximao
que venho buscando na docncia e na minha trajetria de pesquisa
acadmica da ps-graduao.
Comunicao pblica: interlocues, interlocutores e
perspectivas, resultado das atividades do Grupo de Pesquisa
Comunicao pblica e comunicao poltica
1
, apoiado pelo CNPq e
pelo CECORP, do CRP/ECA/USP, teve como objetivo estender o debate j
iniciado em publicaes anteriores sobre fundamentos tericos como:
capital social, teoria do reconhecimento e deliberao.
A coletnea atual prope o debate sobre as contribuies de
vrios autores em torno de dois plos mestres comunicao pblica
e comunicao poltica e a partir de trs ticas: interlocues,
interlocutores e outras perspectivas.
A possibilidade de abordar tais temticas e teorias foi fortemente
infuenciada pela nossa Linha de Pesquisa na ps-graduao da
ECA/USP, Polticas e Estratgias de Comunicao, e tambm pela
participao de pesquisadores que atuam na comunicao pblica e
em reas correlatas.
A coletnea Comunicao pblica: interlocues, interlocutores e
perspectivas est dividida em trs partes:
A primeira, sobre as Interlocues da Comunicao Pblica,
procura reunir os conceitos desta rea, sob a infuncia dos autores da
escola de Frankfurt, brasileiros, franceses, italianos e latino americanos,
ao longo dos ltimos anos, propondo um dilogo novo com as reas
1 Em 2006, o Grupo de Pesquisa , inicialmente sediado na Csper Lbero, foi registrado no CNPq como : Capital
Social, Redes e Processos Polticos. A partir de junho 2010 com o meu retorno ECA, o Grupo focou as
temticas propostas na minha pesquisa por produtividade: Capital social e participao cvica nos espaos
institucionais e mediticos.
Em 2012, integrado ao CECORP, o grupo orientou-se pela temtica da disciplina integrada pelo PPGCOM/USP
Comunicao Pblica e Comunicao Poltica. A partir da formao do Grupo, foram publicadas as obras:
Capital social e comunicao: interfaces a articulaes (2009), e Comunicao e poltica: capital social,
reconhecimento e deliberao pblica. (2011)
6
do Direito do Jornalismo e da Comunicao Organizacional, pela
observao das interaes e confitos nesses campos, no s na
prtica efetiva como tambm nas interseces entre os conceitos de
comunicao governamental e a comunicao pblica, pontuados a
partir da noo de Estado em relao ao Governo. Este um diferencial
dessa parte da obra que prope uma reviso e ampliao do conceito,
oferecendo novas vises para o campo da comunicao pblica.
Sob esta perspectiva, incluo o artigo da Marina Koouski, por
oferecer mais do que uma reviso dos estudos anteriores na rea,
apresentando caminhos novos e originais para a comunicao pblica,
seja pela articulao dos fundamentos tericos no campo do direito ou
em Bernardo Toro e Jaramillo, que oferecem potencial para enriquecer
as pesquisas sobre a comunicao pblica.
O artigo de Margarida M. K. Kunsch percorre um caminho no
qual a fuso entre comunicao pblica e organizacional torna-se
uma possibilidade real, oferecendo como suporte o desenvolvimento
j consolidado de inmeras publicaes sobre comunicao
organizacional, especialmente por meio da ABRACORP.
O artigo de Maria Jos de Oliveira d continuidade
discusso citada anteriormente, abordando as questes tericas e
as convergncias e confitos decorrentes da atuao conjunta da
comunicao pblica e organizacional, tomando como referncia os
temas sade e sustentabilidade.
O artigo de Maringela Haswani discute a questo da
obrigatoriedade da publicao das leis, normalmente caracterizada por
um texto tcnico e pouco compreensvel para o cidado comum, e os
problemas decorrentes desta discrepncia. E oferece, como exemplo,
um estudo exploratrio realizado junto a trabalhadores de call centers
a respeito da interpretao do instrumento legal que dispe sobre as
chamadas LER leses por esforos repetitivos.
O texto de Liliane Moiteiro Caetano analisa o contexto em que a
lei de acesso informao foi promulgada uso intenso das tecnologias
7
da informao e o ambiente das conversaes cotidianas dos cidados.
Para a discusso terica, a autora aponta o cenrio da comunicao
pblica sob a tica de reviso de parte das teorias da esfera pblica
poltica em Habermas.
Encerrando a primeira parte da coletnea, o artigo de Luciana
Moretti utiliza o conceito de capital social negativo para discutir a
violncia endmica nos centros urbanos e no ambiente de precariedade
do sistema carcerrio no Brasil, destacando os desdobramentos da
politizao da violncia na comunicao poltica.
A segunda parte do livro merece um esclarecimento sobre
a incluso dos interlocutores da comunicao pblica no campo
da sade. Tal escolha deve-se ao acolhimento da opo de vrios
pesquisadores do Grupo de Pesquisa que, ao analisar polticas pblicas
como elementos agregadores das noes de comunicao pblica,
acabaram observando as vozes dos diferentes interlocutores, tais como
as instituies pblicas de sade, pacientes e, nesta categoria, mulheres
portadoras de cncer de mama, idosos, mdicos, e profssionais da
sade. E, tambm as vises de candidatos sobre o atendimento s
necessidades da sade pblica, na campanha eleitoral de 2012 para a
prefeitura de So Paulo.
Esta sesso tem inicio, assim, com o artigo de Patrcia Gil e Heloiza
Matos com a seguinte questo: Quem o cidado da comunicao
pblica? O texto apresenta uma sntese da comunicao governamental
no Brasil no perodo de Getlio Vargas a Lula. O rtulo de comunicao
governamental o recurso usado pelas autoras para ressaltar os
traos personalistas dos governantes, bem como o uso recorrente da
propaganda ideolgica, mesmo no perodo da redemocratizao. As
campanhas de sade pblica so invocadas como exemplo da viso
dos governos analisados em relao ao cidado.
Em Dinamismo eleitoral sob o prisma da sade: eleies em So
Paulo 2012, Roberto Gondo e Victor Corte Real analisam estratgias de
marketing poltico e as propostas de polticas pblicas relacionadas
8
sade na campanha eleitoral de 2012, pelos candidatos majoritrios na
disputa pela Prefeitura da cidade de So Paulo. A oferta de proposies
para o setor da sude fca evidenciada na repetio das promessas no
cumpridas e a tentativa de conquistar o voto de parcelas vulnerveis do
eleitorado por meio de promessas e compromissos de atendimento no
campo da sade pblica.
Mnica Faria dos Santos contribui com um artigo confrontando
o no reconhecimento ou ilegitimidade do profssional da sade,
especialmente no desenvolvimento de programas e polticas pblicas
de sade, quando so mal representados ou ignorados pela mdia,
diante de uma matria no campo da sade. A autora toma como
referencial terico o capital social, a teoria do reconhecimento e os
conceitos de representaes sociais de Moscovici.
Na mesma perspectiva, o artigo de Simone Carvalho, sob a tica
do capital social, discute a noo de relaes humanizadas na sade
pblica, tomando como base o conceito de humanizao e suas
aplicaes em pacientes usurios de hospitais pblicos.
Devani Salomo, pesquisadora especializada em sade de idosos,
apresenta uma pesquisa realizada com pacientes na cidade de So
Paulo, atendidos pelo ambulatrio do servio de geriatria do Hospital
Francisco Morato de Oliveira, abordando questes relacionadas
percepo dos idosos sobre conceitos como: qualidade de vida, respeito
e reconhecimento.
Finalizando a segunda parte do livro, o artigo de Vanderli Duarte
prope analisar, com a metodologia do sujeito coletivo, o relato das
experincias no tratamento de mulheres com cncer de mama e suas
percepes sobre a doena e seu tratamento e o relacionamento com
mdicos, enfermeiros e tcnicos na rea da sade. No artigo, o foco,
mais do que as polticas pblicas, o preparo dos profssionais da
sade para lidar com as pacientes portadoras de cncer de mama a
partir do entendimento das percepes e da busca de compreenso do
tratamento por parte das mulheres portadoras da doena.
9
Na terceira parte do livro, Outras perspectivas, procurei incluir
no debate os impactos das redes digitais na comunicao das empresas
pblicas e seus pblicos, tema abordado no artigo de Lebna Landgraf
do Nascimento em Comunicao pblica nas redes sociais digitais, que
desenvolve uma anlise do perfl corporativo da Embrapa no Twitter, e
das prticas comunicativas adotadas pela empresa a partir dos dados
obtidos na pesquisa mencionada, bem como o artigo de Joo Robson
sobre o uso do programa Cultura Viva, do MINC, para a interao entre
cidados envolvidos na busca de direitos socioculturais por meios das
TICs.
O artigo de Maria Fernanda Moura Reis, Democratizao na
ustria: poltica, educao e capital social, abordou uma experincia
singular no campo da educao, apontando indcios de marcadores
da presena do capital social como fator agregador do projeto de
nascimento de um pas- a ustria, depois da separao como Imprio e
no processo de construo de um estado democrtico.
Esta seo inclui tambm um estudo de Guilherme Frguas
Nobre, na interface entre comunicao poltica e tecnologia lingustica,
no qual descreve a relao entre a competncia do usurio da lngua e
a compreenso do cidado por parte dos atores polticos.
Ressalto a intensa produo de conhecimento coletivo que
permeou as atividades do Grupo de Pesquisa e cujo resultado parcial
a presente obra. As discusses acerca de conceitos e prticas dos
pesquisadores, alm do trabalho srio e dedicado de cada um dos
membros do Grupo, desde 2006, que tem gerado produo acadmica
de qualidade. Nosso carinho especial para a ngela Marques, (agora
mame do Fernando), pesquisadora que muito contribuiu e que
mesmo estando em outra instituio, continua nos inspirando na busca
do conhecimento no campo da comunicao.
Agradeo tambm o apoio incondicional das minhas flhas e s
instituies brasileiras de fomento pesquisa, aqui materializadas pelo
CNPq atravs da minha bolsa produtividade.
10
Finalmente, preciso agradecer o acolhimento de nosso grupo
de pesquisa pelo CECORP - Centro de Estudos de Comunicao
Organizacional e Relaes Pblicas, o que vivenciamos como uma
possibilidade de ampliao da interlocuo com o CRP e demais grupos
da ECA (Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo).
So Paulo, 26 de novembro de 2012.
Heloiza Matos
Parte I
Interlocues da
comunicao pblica
Interlocues, interlocutores e perspectivas
Comunicao pblica
13
Comunicao pblica: direitos de
cidadania, fundamentos e prticas
Margarida M. Krohling Kunsch
Resumo
A comunicao no contexto das instituies pblicas, privadas e do terceiro
setor vivenciou uma verdadeira revoluo em todos os sentidos nas ltimas dcadas.
Assim como a propaganda teve um papel fundamental aps a Revoluo
Industrial, a comunicao organizacional nos campos governamental e corporativo
comeou a ser encarada como algo fundamental e uma rea estratgica na
atualidade. Considerando o poder e a relevncia que a comunicao assume no
mundo de hoje nas organizaes dos trs setores, estas precisam se pautar por
polticas de comunicao capazes de levar efetivamente em conta os interesses da
sociedade.
A comunicao pblica tambm atua em todo esse contexto e passa por um
momento de ateno e importncia nunca antes registrado, tanto no meio acadmico,
como no mercado. Este artigo tem como objetivo principal apresentar alguns aportes
tericos que fundamentam os conceitos e as prticas da comunicao pblica e, ao
mesmo tempo, destacar as possibilidades de se ampliar sua aplicao com nfase nas
instituies pblicas governamentais.
Palavras-chave: Comunicao pblica, governo, Estado, cidadania, planejamento
estratgico, sinergia.
Comunicao pblica
15
1. A comunicao na rea pblica, um direito
de cidadania
Se hoje as empresas e as organizaes da sociedade civil so
cobradas e monitoradas pelos pblicos, pela opinio pblica e pela
sociedade, as instituies pblicas no deveriam ter muito mais senso e
mais responsabilidade com seus atos e, consequentemente, com a sua
comunicao?
Alguns princpios so fundamentais para nortear a comunicao
na administrao pblica. A instituio pblica/governamental deve
ser hoje concebida como instituio aberta, que interage com a
sociedade, com os meios de comunicao e com o sistema produtivo.
Ela precisa atuar como um rgo que extrapola os muros da burocracia
para chegar ao cidado comum, graas a um trabalho conjunto com
os meios de comunicao. a instituio que ouve a sociedade, que
atende s demandas sociais, procurando, por meio da abertura de
canais, amenizar os problemas cruciais da populao, como sade,
educao, transportes, moradia e excluso social.
Para colocar em prtica esses princpios, faz-se necessrio adotar o
verdadeiro sentido da comunicao pblica estatal, que o do interesse
pblico. O poder pblico tem obrigao de prestar contas sociedade
e ao cidado, razo de sua existncia. preciso que os governantes
tenham um maior compromisso pblico com a comunicao por eles
gerada, diante dos altos investimentos feitos com o dinheiro pblico.
Partindo do pressuposto de que a razo de ser do servio pblico
so o cidado e a sociedade, deve-se avaliar se os rgos pblicos tm
dedicado comunicao a importncia que ela merece como meio de
interlocuo com esses atores sociais e em defesa da prpria cidadania.
1
1 Para maiores detalhes sobre esse tema, consultar Kunsch (2007, p.59-77).
Comunicao pblica
16
importante lembrar que cidadania se refere aos direitos e s
obrigaes nas relaes entre o Estado e cidado. Falar em cidadania
implica recorrer a aspectos ligados a justia, direitos, incluso social,
vida digna para as pessoas, respeito aos outros, coletividade e causa
pblica no mbito de um Estado-nao. Ela pressupe, conforme um
dos autores clssicos dos primeiros estudos de cidadania, Tomas H.
Marshall (1967), conquistas e usos dos direitos civis (liberdade pessoal,
liberdade de expresso, pensamento e crena, o direito de propriedade
e de frmar contratos vlidos e o direito justia); polticos (como o do
voto e do acesso ao cargo pblico); e sociais (que vo desde o direito
a um mnimo de segurana e bem-estar econmico, at o direito de
participar plenamente da herana social e de viver a vida de um ser
civilizado, de acordo com os padres que prevalecem na sociedade)
(Kunsch, 2007).
Para que o Estado cumpra sua misso e promova de fato a
construo da verdadeira cidadania, faz-se necessria uma mudana
cultural de mentalidade, tanto do servio pblico quanto da sociedade,
para resgatar a legitimidade do poder pblico e sua responsabilizao
(accountability), por meio de um controle social permanente. E a
comunicao exerce um papel preponderante em todo esse contexto.
Antes de iniciar a abordagem do tema propriamente dito deste
artigo, exponho algumas questes que so teis para numa refexo
sobre o verdadeiro papel da comunicao pblica estatal. Os servidores
pblicos esto preparados e engajados para uma comunicao
proativa? A comunicao prioridade das nossas instituies
pblicas? Quais seriam os caminhos para a melhoria da qualidade
da comunicao no servio pblico? O sistema vigente guiado por
uma poltica de comunicao capaz de atender s necessidades e
demandas da sociedade? As assessorias de comunicao trabalham de
forma integrada em busca de uma sinergia das diferentes modalidades
comunicacionais, com vistas efccia e aos resultados do bem comum?
Comunicao pblica
17
2. Conceitos e abrangncia da comunicao
pblica
A questo da comunicao pblica vem merecendo nos ltimos
anos grande interesse tanto por parte de estudiosos
2
como do mercado,
sobretudo da administrao pblica, que muitas vezes tenta substituir
o que normalmente se caracteriza mais como uma comunicao
governamental propriamente dita. Conforme Heloiza Matos (2011,
p.44),
o conceito de comunicao pblica tem sido invocado como
sinnimo de comunicao governamental, referindo-se a normas,
princpios e rotinas a comunicao social do governo, explicitadas
ou no em suportes legais que regulamentam as comunicaes
internas externas do servio pblico.
A comunicao pblica confgura um conceito complexo que
permite extrair mltiplas abordagens tericas e refexes sobre sua
prtica nas diferentes perspectivas do campo comunicacional. Ela implica
vrias vertentes e signifcaes, podendo-se entend-la, basicamente,
segundo estas quatro concepes bsicas: comunicao estatal;
comunicao da sociedade civil organizada que atua na esfera pblica em
defesa da coletividade; comunicao institucional dos rgos pblicos,
para promoo de imagem, dos servios e das realizaes do governo; e
comunicao poltica, com foco mais nos partidos polticos e nas eleies.
Para fundamentar essas principais conceituaes, relaciono, a seguir, as
percepes de alguns autores que tm se destacado por seus estudos e
suas prticas, para um melhor entendimento do que vem a ser comunicao
pblica.
2 Em 2010, a Associao Brasileira de Pesquisadores de Comunicao Organizacional e de Relaes Pblicas
(Abrapcorp) realizou o seu quarto congresso anual exatamente sobre essa temtica, da resultando a obra coletiva
Comunicao pblica, sociedade e cidadania (Kunsch, 2011). Muitos dos aportes conceituais apresentados pelos
autores sero utilizados neste artigo.
Comunicao pblica
18
Segundo Stefano Rolando (2011, p.26-27), da Libera Universit
di Lingue e Comunicazione (IULM), de Milo, na Itlia, considerado a
maior referncia internacional como terico de comunicao pblica,
h lugar para diversas fontes no territrio da comunicao de utilidade
pblica: a comunicao poltica (partidos e movimentos na luta pelo
consenso); a comunicao institucional (entes pblicos e administrao
pblica para atuaes normativas, acompanhamento legal e direitos
constitucionais, promoo de acessos aos servios); a comunicao
social (sujeitos pblicos, associados e privados para tutelar direitos e
valores); e tambm a comunicao de empresa (quando utilizada para
o crescimento e desenvolvimento social), transformando o espao em
que todos esses sujeitos agem e interagem no mbito de interesses
gerais.
Para Heloiza Matos (2011, p.45), a comunicao pblica deve ser
pensada como um processo poltico de interao no qual prevalecem
a expresso, a interpretao e o dilogo. Destaca a autora que tal
compreenso como dinmica voltada para as trocas comunicativas
ente instituies e a sociedade relativamente recente.
Outra percepo interessante a do colombiano Juan Jaramillo
Lpez. Ele deixa claro que a comunicao pblica possui como pilares
essenciais caractersticos de seu espectro a causa pblica, os princpios
democrticos e o interesse pblico. Para o autor, h duas condies
para que a comunicao seja, de fato, considerada pblica:
1. que resulte de sujeitos coletivos, ainda que estejam representados ou se
expressem por meio de indivduos; 2. que esteja referida construo do
que pblico. Portanto, uma comunicao inclusiva e participativa,
cuja vocao no poderia ser estar a servio da manipulao de vontades
ou da eliminao da individualidade, caracterstica da comunicao
fascista. Trata-se de uma comunicao eminentemente democrtica,
pela profundidade de sua natureza e por vocao. (Lpez, 2011,
p.64-65)
Comunicao pblica
19
Maringela Haswani (2010, p.133-155), na sua tese de doutorado
3
,
sintetiza as vrias percepes de diversos autores estudados por ela
4
,
analisando a comunicao pblica em trs grandes mbitos: o da
comunicao da instituio pblica que abrange a comunicao
institucional para promoo da imagem, a publicidade e a comunicao
normativa; o da comunicao poltica que se ocupa do sistema poltico,
particularmente dos partidos polticos e da composio eleitoral; o da
comunicao social caracterizado pela presena de atores estatais
ou privados envolvidos em questes de interesse recproco, quer
na obteno de vantagens particulares e organizacionais, quer na
consecuo de aes afeitas fundamentalmente sociedade como ente
coletivo (Haswani, 2010, p.146). Todas essas consideraes apresentadas
pela autora expressam o que foi destacado no incio deste tpico: que a
comunicao pblica constitui um tema complexo e abrangente.
Os estudos recentes de comunicao pblica tm embasado
as principais diferenas entre comunicao pblica, governamental
e poltica. A propsito Jorge Duarte (2011, p.126), ao situ-la em um
contexto mais amplo, deixa claras essas delimitaes. Comunicao
governamental trata dos fuxos de informao e padres de
relacionamento envolvendo o executivo e a sociedade. Quanto
comunicao poltica, essa diz respeito ao discurso e ao na
conquista da opinio pblica em relao a ideias ou atividades
que tenham relao como poder. J a comunicao pblica se
refere interao e ao fuxo de informao vinculados a temas de
interesse coletivo.
Na minha percepo, quando se fala em comunicao
governamental com tais caractersticas, ela no se refere somente ao
poder executivo, mas se estende tambm aos poderes legislativo e
3 Para maiores detalhes sobre os estudos que essa autora vem desenvolvendo, consultar sua tese de doutorado
(Haswani, 2010), defendia na Universidade de So Paulo (USP), sob minha orientao. Na tese Haswani apresenta
uma reviso bibliogrfca bastante abrangente sobre os conceitos de comunicao pblica da produo nacional
e internacional, sobretudo da italiana, que se destaca como uma das principais referncias no panorama mundial.
4 Sobretudo o italiano Paulo Mancini, autor do Manuale di comunicazione pubblica (5.ed., Bari: Laterza, 2006).
Comunicao pblica
20
judicirio. Na verdade, os princpios e fundamentos da comunicao
pblica dizem respeito diretamente comunicao governamental
aplicada administrao na esfera federal, estadual e municipal de
todos os trs poderes da Repblica ou de uma nao.
Enfm, como afrma Maria Jos de Oliveira (2004, p.186), reforando
o que expus no incio desta abordagem, comunicao pblica um
conceito amplo, envolvendo toda a comunicao de interesse pblico,
praticada no s por governos, como tambm por empresas, terceiro
setor e sociedade em geral.
3. A comunicao pblica no contexto da
comunicao organizacional
A prtica efcaz da comunicao pblica nos trs segmentos
Estado, mercado e sociedade civil organizada depender,
imprescindivelmente, de um trabalho integrado das diversas reas da
comunicao, como relaes pblicas, comunicao organizacional,
jornalismo, publicidade e propaganda, editorao multimdia,
comunicao audiovisual, comunicao digital etc. preciso que
as assessorias ou coordenadorias saibam valer-se das tcnicas, dos
instrumentos, dos suportes tecnolgicos e das mdias disponveis, contando
para tanto com estruturas adequadas e profssionais competentes nas
vrias especialidades da comunicao social. Na administrao pblica,
felizmente, se pode observar que isso, aos poucos, j vem se tornando
uma realidade, atendendo ao que preconiza Gaudncio Torquato (2002,
p.121):
As estruturas de comunicao na administrao pblica federal
ho de se reorganizar em funo da evoluo dos conceitos
e das novas demandas sociais. Os profissionais precisam ser
especialistas nas respectivas reas e setores, devendo, mesmo
Comunicao pblica
21
assim, ter noo completa de todas as atividades e programas. Os
modelos burocrticos de gesto esto ultrapassados. O dinamismo,
a mobilidade, a agilidade, a disposio so valores que devero
balizar as estruturas.
Vale abordar aqui, mesmo que de passagem, o conceito de
comunicao organizacional. Comecei a usar essa expresso na
dcada de 1980, j antes de ela passar a ser gradativamente adotada
pela academia e pelo mercado. Ao me referir a uma comunicao
organizacional, considero primeiro que ela abrange todos os tipos
de organizaes pblicas, privadas ou do terceiro setor. Ela lida
com tudo que est implicado no contexto comunicacional das
organizaes: redes, fuxos, processos etc. Ento, h que se entender
a comunicao organizacional, sobretudo, como parte integrante na
natureza das organizaes. Trata-se de um fenmeno que acontece
dentro das organizaes e pode ser estudado de diversas maneiras.
Em todo esse contexto da comunicao pblica, pode-se perceber
que a comunicao organizacional est presente. Alm de todos os aspectos
mencionados (processo, redes, fuxos etc.), a comunicao organizacional
se manifesta, na prtica, por meio de diferentes modalidades, formando
esse mix que chamo de comunicao integrada. Trata-se de um tema que
venho trabalhando desde 1985.
Quando falo de comunicao organizacional integrada, o que
quero deixar clara a natureza de cada modalidade comunicacional.
Por exemplo, qual seria a natureza da comunicao interna, voltada para
aqueles que trabalham na organizao, os dirigentes e os funcionrios?
A comunicao interna, na prtica, procura compatibilizar os interesses
da organizao e os dos trabalhadores que a compem, procurando a
interao entre as partes.
Qual seria o sentido da comunicao institucional? De
posicionamento da organizao/instituio diante dos pblicos, da
opinio pblica e da sociedade. A comunicao institucional est
Comunicao pblica
22
ligada exatamente com a instituio propriamente dita, com a sua
personalidade, com a sua maneira de ser. E ela valoriza muito mais os
aspectos corporativos ou institucionais que explicitam o lado pblico
das organizaes. Cada vez mais os pblicos vo cobrar isso das
organizaes. A comunicao institucional diz como estas devem se
posicionar perante a sociedade, com a qual elas tm um compromisso.
E qual seria a natureza da comunicao mercadolgica? Persuadir
quanto aos produtos e servios da organizao. Todas as manifestaes
simblicas da publicidade tambm tm que expressar um compromisso
pblico. No adianta fazer uma campanha pensando em causar impacto
sem levar em conta as consequncias sociais e polticas. Hoje temos de
pensar em priorizar mais as pessoas, os cidados e a sociedade do que
somente os clientes ou consumidores.
Quando uso a terminologia comunicao organizacional
integrada minha preocupao mostrar como as organizaes
estabelecem relaes confantes, por meio de suas manifestaes, que
podem ser com fns internos, fns institucionais e fns mercadolgicos.
Se pensarmos a comunicao nas organizaes de forma abrangente
e holstica, temos de nos preocupar com uma sinergia de propsitos e
aes. As aes comunicativas precisam ser guiadas por uma flosofa
e uma poltica de comunicao integrada que levem em conta as
demandas, os interesses e as expectativas dos pblicos e da sociedade.
E a comunicao pblica certamente tem muito a ver com tudo isso.
4. Capitalizao da sinergia nas prticas da
comunicao pblica
A comunicao pblica abrange distintos campos de
conhecimento e de prticas sociais e profssionais, como deixamos
entrever no tpico anterior e conforme assinala Maria Helena Weber
Comunicao pblica
23
(2011, p.106-116), que perpassa as diversas reas e os diferentes
instrumentos, cuja sinergia deve ser capitalizada para se efetivar uma
comunicao com resultados positivos.
Uma das subreas da comunicao institucional a das
relaes pblicas, que abriga de modo privilegiado a prtica da
comunicao pblica, medida que, em razo de suas bases
tericas e de suas tcnicas, lida mais diretamente com as instituies
pblicas, as empresas privadas e as organizaes do terceiro
setor, desenvolvendo aes estratgicas de relacionamento com
pblicos especfcos ou os atores sociais envolvidos na comunicao.
Os princpios e fundamentos das relaes pblicas na esfera
governamental so os mesmos que so defendidos para a prtica
da comunicao pblica em geral.
Vale registrar, a propsito, o que, j no incio dos anos 1980,
escrevia Cndido Teoblado de Souza Andrade (1982, p.81-92). Ao
discorrer sobre os fundamentos de relaes pblicas governamentais,
o autor enumerava vrios itens, dentre os quais sobressaem alguns
que so bem pertinentes ao que est sendo abordado neste artigo.
Para o autor, o direito do cidado informao e o dever de informar
dos governantes esto sustentados pela Declarao Universal dos
Direitos do Homem, sendo esse o primeiro direito de uma sociedade
democrtica; a administrao pblica no pode funcionar sem a
compreenso de suas atividades e de seus processos; a separao
entre governantes e governados consequncia principalmente da
falta de informao; cabe ao governo manter abertas as fontes de
informao e os canais de comunicao; o Estado democrtico deve
proteger e facilitar a formao da opinio pblica contra infuncias
perniciosas e de grupos de presso com interesses ilegtimos, ou
seja, defender o interesse pblico; alm disso, ele tem que ser sincero
e transparente, informando sobre tudo o que fez, inclusive seus erros
e as medidas tomadas para corrigi-los.
Comunicao pblica
24
Weber (2011, p.111), ao destacar o papel de relaes pblicas,
considera como atividades especfcas dessa rea as que abrangem
formas de relacionamento da instituio como usos de procedimentos,
instrumentos e canais que permitem o dilogo personalizado entre um
cidado (ou um grupo restrito de cidados) e o agente pblico. Abrir
canais de comunicao com os pblicos, a opinio pblica e a sociedade
em geral deve ser parte primordial de uma poltica de comunicao dos
sistemas e das assessorias/coordenadorias de comunicao dos rgos
pblicos estatais.
Um estudo terico e aplicado que pode ilustrar bem isso o
de Ana Lcia Novelli (2010), que salienta o papel do poder legislativo
na formulao de polticas pblicas e na abertura de canais de
comunicao como garantia de transparncia. A autora relata a bem-
sucedida experincia desenvolvida, desde 1997, pela Secretaria Especial de
Comunicao Social do Senado Federal, com o Al Senado!, um servio de
atendimento ao cidado que tem possibilitado uma aproximao direta do
parlamento com a sociedade. A autora demonstra a efccia desse canal,
que tem permitido a participao ativa da opinio pblica. O estudo mostra
como esta pode exercer impactos e infuenciar a formao de polticas
pblicas e a responsabilidade das instituies do Estado na gesto dos
seus meios de comunicao, desde que as instituies pblicas promovam
oportunidades reais e bem planejadas de interlocuo com seus pblicos.
Em sntese cabe s relaes pblicas, em suas prticas
nas instituies e organizaes, desempenhar suas funes
administrativa, estratgica, mediadora e poltica (Kunsch, 2003), que
norteiam a realizao de inmeras atividades. Planejar e administrar
estrategicamente a comunicao, superando a antiga adoo da pura
e simples funo tcnica de assessoria de imprensa, de divulgao e de
produo miditica, deve ser a tnica das prticas de relaes pblicas
e mesmo do jornalismo, como direi mais adiante.
Comunicao pblica
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Enfm, entendo que a rea de relaes pblicas poderia e deveria
contribuir de uma forma muito mais expressiva e efetiva na atuao da
comunicao pblica e governamental. o que procurei salientar em
publicaes anteriores:
No mbito do Estado, quantas aes construtivas poderiam ser
realizadas para contemplar as carncias necessidades da populao
e dos cidados! notrio como o poder pblico subestima o
potencial de relaes pblicas, priorizando a propaganda e a
assessoria de imprensa, deixando de realizar aes comunicativas
proativas e empreendedoras com vista ao desenvolvimento integral
da sociedade. (Kunsch, 2007, p.177)
No trabalho de parceria entre o pblico e o privado, por exemplo,
cabe rea de relaes pblicas um importante papel. Por meio do terceiro
setor ou em conjunto com ele, poder promover mediaes entre o Estado
e a iniciativa privada, repensando-se o contedo, as formas, as estratgias,
os instrumentos, os meios e as linguagens das aes comunicativas com os
mais diferentes grupos envolvidos, a opinio pblica e a sociedade como
um todo.
Outra subrea da comunicao institucional a de jornalismo,
um campo que abre amplas possibilidades no tocante s prticas
da comunicao pblica e governamental. No contexto de toda a
convergncia das mdias, grande a variedade de instrumentos e
aes disponveis, envolvendo veculos impressos e eletrnicos,
mdias sociais, agncias de notcias, reportagens, entrevistas etc.,
bem como a organizao das fontes de informao e de prestao
de contas sociedade, que devem constar da pauta diria.
A informao jornalstica deve ser fundamentada e guiada pelos
seguintes valores: ouvir a sociedade ser sensvel s demandas sociais
e polticas; verdade ser transparente, pois os receptores precisam ser
respeitados e os fatos publicados/divulgados podem ser objeto de
Comunicao pblica
26
verifcao, anlise e comentrios; rapidez atender s demandas sociais
com a maior presteza possvel; sinceridade elucidar fatos que merecem
esclarecimento dos diversos segmentos (cidado, entidades, sociedade
civil, opinio pblica, imprensa etc.); cordialidade uma marca que deve
guiar as relaes entre fontes governamentais e a mdia; e credibilidade a
confana na fonte algo imprescindvel.
Uma terceira subrea da comunicao institucional a de
publicidade e propaganda institucional e de utilidade pblica, cujas
prticas esto centradas em campanhas e em sua veiculao nas
mdias. Os governos deveriam fazer propaganda/publicidade paga? A
sociedade tem conhecimento dos milhes que so investidos na mdia
paga pelos governos municipal, estadual e federal em todas as esferas
dos trs poderes? Acredito que a publicidade governamental deva
ter como princpio fundamental o carter de interesse e de utilidade
pblica, e no a nfase nas glrias e conquistas dos fazeres de um
governo. A se justifca a veiculao paga. A propaganda deve procurar
informar e esclarecer o cidado sobre seus direitos e deveres, bem
como prestar servios populao.
Outra modalidade comunicacional, por fm, a que diz respeito
comunicao digital e s novas mdias, como a e-governance (governo
eletrnico) e os portais governamentais. Essa pode ser considerada uma
das maiores conquistas das inovaes tecnolgicas para democratizar as
aes da administrao pblica e permitir o acesso do cidado. A importncia
dos websites e da internet para facilitar a comunicao governamental e o
exerccio da cidadania fato incontestvel. As experincias em curso, em
nvel mundial, so altamente positivas.
As estruturas de comunicao das instituies governamentais
como das organizaes em geral se deparam com novos instrumentos
ou suportes do mundo digital, como: e-mail, internet, blogs, fotologs,
wikis, wikipedia, sala de imprensa, chats, banco de dados, conectividade,
interatividade, conexo, links, redes sociais de conversao (Orkut, Facebook,
Comunicao pblica
27
MSN, RSS, Web 2.0, entre tantos outros meios e instrumentos). Todos esses
novos suportes devem ser utilizados, mas no podem prescindir de um
planejamento efciente e de uma produo adequada.
Consideraes fnais
Neste artigo, dentro do curto espao disponvel, muito mais do
que propor tcnicas e instrumentos para as prticas da comunicao
pblica, procurei fazer algumas refexes sobre o seu verdadeiro sentido,
apresentando alguns fundamentos e as razes de sua existncia.
Defendo que a proposio de estratgias e aes de comunicao
pblica estatal pressupe: a existncia de uma poltica global de
comunicao; a utilizao de pesquisas e auditorias; planejamento
estratgico; e, sobretudo, a prtica de uma comunicao integrada, que
capitalize efcaz e efcientemente a sinergia das distintas subreas de
comunicao social.
Comunicao pblica
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Comunicao pblica
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Comunicao pblica
31
Comunicao organizacional e
comunicao pblica
Interaes, convergncias e confitos em aes
voltadas sade pblica
Maria Jos da Costa Oliveira
Resumo
Este artigo busca analisar as interaes, convergncias e confitos entre as
noes e prticas de comunicao organizacional e pblica no Brasil, identifcando
aes desenvolvidas por empresas voltadas sade pblica, tendo por base a pesquisa
bibliogrfca em torno de conceitos tericos e mtodos, assim como a pesquisa
emprica, para avaliar suas aplicaes, identifcando as articulaes e impactos entre
tais conceitos.
Para tanto, a pesquisa inclui a anlise sobre as formas de relacionamento entre as
instituies pblicas e organizaes privadas e do terceiro setor e seus diversos grupos
sociais com os quais elas precisam manter vnculos formais, bem como as interaes
comunicativas informais pelas redes sociais, provenientes dos avanos tecnolgicos, o
que tem contribudo para a transformao do perfl do cidado, como um novo sujeito
no processo, capaz de infuenciar as polticas organizacionais e/ou pblicas.
A premissa do estudo que os variados recursos comunicativos e as
transformaes nos padres de engajamento cvico dos cidados esto exigindo que
as estratgias e polticas de comunicao organizacional levem em conta as demandas
pblicas, na atualidade.
Palavras-chave: Comunicao organizacional, comunicao pblica, interaes,
capital social, democracia.
Comunicao pblica
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1.Introduo
As organizaes privadas se inserem na esfera pblica, sendo
impactadas e gerando impacto nos demais elementos constituintes
de tal esfera, sejam eles organizaes governamentais, organizaes
da sociedade civil, grupos que defendem interesses diversos e mesmo
indivduos/sujeitos.
Nesse sentido, pode-se vislumbrar a importncia de se identifcar
a essncia das polticas de comunicao organizacional, levando
pesquisadores e profssionais da rea a uma refexo sobre seu
entrelaamento com a comunicao pblica.
Assim, este artigo tem a pretenso de suscitar o avano de novas
pesquisas, capazes de contribuir com a anlise do papel da comunicao
junto s organizaes e sociedade, procurando analisar as possveis
imbricaes entre comunicao organizacional e comunicao pblica,
a partir do cenrio constitudo por avanos no processo democrtico,
novas tecnologias e cidadania, que trazem impacto s polticas de
comunicao organizacional, exigem maior entrelaamento com o
conceito de comunicao pblica e permitem uma nova percepo na
forma como as organizaes estabelecem relacionamentos com seus
stakeholders.
Afnal, a comunicao organizacional, no contexto atual, demanda
integrao com a comunicao pblica, de forma a estabelecer
uma poltica de comunicao global que entrelace os interesses das
organizaes com os da sociedade.
Dessa forma, importante analisar se as polticas de comunicao
organizacional, desenvolvidas por empresas que tiveram seus projetos
de responsabilidade social reconhecidos em premiaes recentes,
esto incluindo aes que contribuam com a sade pblica, revelando a
interface entre a comunicao organizacional e a comunicao pblica.
Comunicao pblica
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Para tanto, um levantamento das edies de 2010 e 2011 do
Guia Exame de Sustentabilidade, que indica as empresas-modelo em
responsabilidade social corporativa, apresentado, com o objetivo de
analisar se tais companhias tm investido em sade e meio ambiente, a
partir de projetos desenvolvidos junto aos seus stakeholders.
A base da interface entre comunicao organizacional e pblica
existe quando a comunicao organizacional inclui a comunicao
pblica como conceito voltado ao interesse pblico, ao exerccio
democrtico e de cidadania, o que permite o reconhecimento dos
stakeholders, profssionais da comunicao e da sociedade.
Polticas de comunicao organizacional podem contribuir com a
comunicao pblica, na medida em que o que se desenvolve na esfera
privada tem refexo na esfera pblica. Alm disso, as empresas que
adotam polticas de comunicao organizacional integrada, que no se
restringem aos resultados mercadolgicos, so as que geram impacto
positivo na esfera pblica, pois tm viso mais estratgica e abrangente
de seu compromisso com as questes de interesse pblico.
2. Pressupostos tericos
Para tratar do tema em questo, importante buscar a referncia
de autores que analisam e discutem questes sobre espao pblico,
esfera pblica, democracia, participao e deliberao, bem como a
infuncia dos meios de comunicao nesse processo, afnal, ao focalizar
a interface entre comunicao organizacional e comunicao pblica,
tais questes se revelam como base para a abordagem a se realizar.
Nessa perspectiva, Habermas, uma das principais referncias nos
estudos sobre esfera pblica, analisa que esta se localiza entre o Estado
e a sociedade, o que nos permite entender o inevitvel impacto que a
Comunicao pblica
35
comunicao organizacional provoca na comunicao pblica e vice-
versa.
Ao enfatizar a funo dos meios de comunicao, Habermas alerta
para a importncia de estes agirem com independncia, no sendo
infuenciados por poderes econmicos e polticos, o que asseguraria a
pluralidade necessria a um regime democrtico.
Marques (2008) indica que para garantir que todos participem
igualmente dos debates e discursos em contextos formais e informais
necessrio que os atores sigam procedimentos que zelem pelas
condies de igual participao e considerao de todos.
A partir desta afrmao, possvel questionar como essa
igualdade de participao e considerao ocorre no mbito
organizacional e seu refexo no espao pblico, j que a interao
entre os atores sociais deve ser mediada pela accountability (prestao
de contas), pela igualdade, pelo respeito mtuo e pela autonomia
poltica, e, para isso, a comunicao se torna instrumento fundamental
de circulao de informao entre a periferia e o centro (Marques,
2008). Sob essa perspectiva, pode-se tambm entender como ocorre a
circulao da informao entre organizaes pblicas e privadas.
Outro aspecto que merece destaque nesse contexto diz respeito
manifestao de grupos de pessoas em relao a temas polticos. Nesse
sentido que a contribuio de Gamson (2011) torna-se fundamental,
j que o autor analisou conversaes polticas que revelam que as
pessoas no so to passivas, como muitas vezes estudiosos supem; as
pessoas no so to estpidas; as pessoas negociam com as mensagens
da mdia de maneira complexa, que varia de uma questo para outra
(Gamson, 2011, p.25).
O autor mostra-se crtico, portanto, em relao a outros autores,
como Neuman (1986), Converse (1975), que apontam para o baixo nvel
Comunicao pblica
36
de conhecimento poltico do cidado comum. Todavia, refora que a
ao coletiva mais do que um problema de conscincia poltica.
A vida privada tem suas prprias demandas legtimas, e o cuidado
com uma criana doente ou com um parente idoso pode ter
prioridade sobre manifestaes por uma causa em que uma pessoa
acredite plenamente. (Gamson, 2011, p.27)
Porm, Gamson assegura que, mesmo que as preocupaes
prioritrias dos cidados sejam referentes sua vida cotidiana, no
signifca que no pensem coletivamente. Gugliano (2004), numa outra
vertente, destaca a relao entre capitalismo e democracia, pois dessa
simbiose surgem dvidas sobre a capacidade de se gerar benefcios
frente ao processo de deteriorao fsica, cultural, social e ambiental
do planeta, j que o capitalismo privilegia a questo econmica,
comprometendo a democracia no contexto de cidadania e direitos civis.
Gugliano defende, ento, a perspectiva de anlise poltica
qualitativa, estudada por diferentes autores, mostrando a trajetria de
novas democracias, que caracterizam a terceira onda da democratizao,
justamente no contexto da cidadania e dos direitos civis.
Como se depreende do tema deste artigo, democracia um dos
aspectos fundamentais, pois, de um lado, alguns autores tratam de
delimit-la ao regime poltico e, de outro, surgem defensores de sua
abrangncia para a sociedade como um todo.
Lembramos, porm, que ao analisar democracia delimitada
ao regime poltico, restringe-se a questo ao campo de dominao
social, pois o Estado torna-se o elemento central de legitimao dos
mecanismos de dominao social organizao coercitiva, segundo
Tilly (1992, p.20) , procurando, ao mesmo tempo, aceitao da validade
legal das suas intervenes.
Comunicao pblica
37
Sob essa perspectiva, democracia fca restrita esfera do Estado,
no se estendendo ao mercado econmico e no se relacionando
diretamente com a infraestrutura da sociedade. Essa restrio preserva
organizaes ligadas produo, comercializao e transao de
bens com valor monetrio de aplicar as prerrogativas democrticas na
sua forma de gesto ou planejamento estratgico de seus objetivos,
permitindo o predomnio do lucro privado sobre os interesses de bem-
estar da populao.
Assim, o mercado econmico separado da gesto democrtica
acaba promovendo a ciso entre o pblico e o privado, com ausncia
de limites na busca da satisfao (econmica) individual. Por isso,
testemunham-se, com frequncia, atividades econmicas que fogem
dos padres ticos e morais das sociedades contemporneas.
Todas essas consideraes levam necessidade de repensar
a teoria da democracia, para, conforme prope Boaventura de Souza
Santos (2002), ampliar o cnone democrtico. Dessa forma, Gugliano
(2004) trata a crtica discursiva da democracia, desenvolvida por
Habermas, e defende um modelo participativo de democracia,
apresentando as transformaes comunicativas dos procedimentos
democrticos.
Habermas procura construir um modelo de interpretao
social que resgata a centralidade da ao humana e o potencial
que as estruturas comunicativas possuem para a superao das
contradies da sociedade capitalista, sugerindo quatro formas de
ao social que sintetizam as diferentes possibilidades de interveno
social dos indivduos: ao teolgica, ao regulada por normas, ao
dramatrgica e ao comunicativa.
O destaque ao comunicativa apresentada na teoria social
habermasiana volta-se aos problemas do dilogo e do consenso, que
coloca a linguagem elevada condio de nico instrumento pelo
Comunicao pblica
38
qual possvel edifcar consensos envolvendo a totalidade dos atores
sociais. H, portanto, a tentativa de legitimar a construo de uma viso
de mundo atravs da interao com outros indivduos e a sociedade
em geral.
Caracterizando a deliberao pblica como o mago do processo
democrtico, Habermas sugere uma diviso entre princpios liberais de
democracia e princpios republicanos. O modelo liberal tem a proposta
centrada na capacidade do Estado de mediar confitos e administrar a
sociedade do ponto de vista das necessidades do mercado econmico.
J o republicano refere-se ao projeto de construir um sistema poltico
global centrado na capacidade de articulao da sociedade civil.
Tais diferenas provocam a necessidade de formulao de um
modelo alternativo, segundo Habermas, que incorpore elementos da
teoria liberal e republicana, construindo-se novas formas de consenso
fundamentadas numa teoria democrtica discursiva.
Assim, do modelo liberal seriam incorporadas as caractersticas
de estima soberania do Estado e normatizao constitucional das
relaes polticas. Do modelo republicano extraem-se a valorizao da
formao da opinio e da vontade pblica e a nfase capacidade de
autodeterminao dos cidados.
O modelo habermasiano de deliberao poltica procura encurtar
distncias entre o Estado e a sociedade civil e aproximar os polticos
profssionais e a atividade poltica em geral dos cidados. Entretanto,
esse modelo apresenta um impasse relacionado ausncia de uma
transio entre os procedimentos democrtico-comunicativos e os de
efetiva gesto do Estado, o que pode ser solucionado com projetos de
cogesto do Estado, envolvendo polticos profssionais e cidados.
As democracias participativas inserem, na vida cotidiana dos
cidados, processos anteriormente restritos aos crculos governamentais
e parlamentar, estruturando-se diferentes nveis de reunies que
Comunicao pblica
39
envolvem moradores das diferentes cidades e regies. Estimula-se,
nesse modelo, o debate sobre espao urbano, a participao nas
determinaes de obras pblicas ou at a escolha de vizinhos para
fazerem parte de fruns de gesto.
Mas Gamson, por sua vez, destaca que difcilmente as pessoas
tm oportunidade de se engajar em atividades que desafam ou tentam
modifcar algum aspecto de sua vida cotidiana padronizada. Esse
impedimento estrutural ao coletiva reforado por uma cultura
poltica que opera para produzir inrcia e passividade (2011, p.88).
Bennet (apud Gamson, 2011, p.88) chega a observar como a
estrutura e a cultura da produo de notcias se combinam para limitar
a participao popular. Essa anlise evidencia a importncia do capital
social, como forma de fortalecimento para a ao coletiva, constituindo-
se em outro conceito-chave deste artigo.
Para que se avance nos sentidos da democracia, necessrio
democratizar a esfera no estatal (Santos, 2002), caracterizar um modelo
que v alm do regime poltico, capaz de enfatizar mediaes entre o
local e o global, incorporando novas problemticas que interferem na
abordagem democrtica.
Outra questo essencial para esse avano em direo
democracia valorizar as condies sociais da sociedade, tais como
aspectos vinculados aos direitos humanos, capital social, violncia,
desemprego, entre outros, como o caso da sade pblica.
Nesse nterim, vale analisar a mobilizao cidad na atualidade,
que no visa apenas ruptura com o regime poltico, mas almeja ganhos
para a coletividade, tais como a recuperao de espaos pblicos, o
aprimoramento de servios sociais e a melhoria da qualidade de vida
da comunidade. Alm disso, essa mobilizao utiliza canais tradicionais
e, em especial, tecnologias que facilitam a articulao em redes de
aes sociais.
Comunicao pblica
40
Esteves (2003) aborda a constituio histrica do espao pblico
e sua difculdade em se tornar verdadeiramente democrtico para
a participao da sociedade civil. Destaca tambm a centralidade
da comunicao, em especial da mdia de massa, no processo de
formatao de um espao pblico, que, segundo o autor, mostra-se hoje
fragmentado e diludo. Ao mesmo tempo o autor afrma que este espao
no teria extinguido toda a sua vitalidade. Outras abordagens, porm,
como a realizada por Habermas (apud Marques, 2008) consideram que
o espao pblico sempre foi mltiplo, ou seja, constitudo por diferentes
esferas pblicas.
A sociedade civil, conforme Esteves (2003), reconfgurou-se
ao longo da histria, transformando a sociedade burguesa em forte
ncleo social, estruturado de associaes voluntrias autnomas no
s em relao ao Estado, mas tambm em relao economia. Isso faz
que a fora regeneradora que a sociedade civil pode incutir ao espao
pblico dependa da delimitao precisa das suas fronteiras com relao
ao Estado e da promoo de uma ao social responsvel.
Assim, consolidada a abordagem sobre esfera pblica e
democracia, momento de aprofundar questes relacionadas
participao social, cidadania e movimentos comunitrios.
3. Participao, cidadania e mobilizao
caminho para o capital social e a
comunicao pblica
Cidadania, participao social e movimentos comunitrios
integram-se como conceito e ao, j que a cidadania tem relao direta
com a sociedade democrtica, de participao na esfera pblica, sendo
capazes de implementar movimentos sociais, relacionamentos entre
Comunicao pblica
41
os atores sociais e tendo como base respeito aos direitos humanos,
participao nos negcios pblicos, enfm, deveres e direitos, inclusive
os ecolgicos, de gnero, tnicos, liberdade de expresso; respeito
individualidade e s identidades especfcas e justia social.
J destaquei em outros trabalhos (Oliveira, apud Bezzon, 2005,
p.47) que a conquista da cidadania um processo histrico, que surgiu
na Grcia antiga, junto com a noo de cidado, apesar de ter nascido
com dimenso de excluso e de manuteno da hierarquizao social.
Desde ento, o conceito sofreu grande transformao e se tornou
mais complexo e inter-relacionado com democracia. Conforme Scherer-
Warren (1999), a ampliao dos direitos de cidadania relaciona-se, na
atualidade, com os processos de democratizao da sociedade, o que
nos leva a entender que o processo de democratizao tambm deve
infuenciar as polticas de comunicao organizacional, tendo em vista
uma nova percepo dos indivduos e grupos sociais na sociedade.
O conceito de capital social est intimamente ligado s redes
sociais e de comunicao disponveis para as interaes dos agentes
sociais (Matos apud Duarte, 2007, p.54). Matos lembra que a rede social
pode ser dimensionada pela confana que os membros atribuem aos
participantes e s consequncias associadas a esse sentimento (Matos,
apud Duarte, 2007, p.55).
Como decorrncia desta abordagem, surge o conceito de
comunicao pblica, que s existe em contextos democrticos, de
cidadania e com a presena de capital social, contribuindo com uma
nova percepo de poltica de comunicao. Para Duarte (2007, p.59),
por exemplo, comunicao pblica centraliza o processo no cidado.
Tal conceito confrmado por Matos (apud Duarte, 2007, p.47), que
tambm trata de evidenciar o conceito de comunicao pblica como
espao plural para a interveno do cidado no debate das questes de
interesse pblico.
Comunicao pblica
42
Por sua vez, a comunicao tambm fundamental na gesto
estratgica das organizaes, na formao, construo e consolidao
de sua imagem, reputao, marca e no processo de administrao da
percepo e leitura do cenrio social, contribuindo para a anlise do
ambiente interno e externo, dos planos de negcios, identifcando
problemas e oportunidades para a tomada de decises compartilhadas
e posicionamento das organizaes.
4. A evoluo da comunicao organizacional
Nos ltimos anos tem sido registrado um substancial avano
nas pesquisas e publicaes que abordam tanto os conceitos de
comunicao organizacional como os de comunicao pblica.
Pesquisadores e autores passaram a se dedicar aos temas, representando
um avano considervel nos estudos que cercam tais conceitos.
Todavia, esses conceitos vm sendo construdos em linhas
paralelas e so restritas as abordagens que demonstrem as imbricaes
existentes entre comunicao organizacional e pblica, parecendo que
esses conceitos no se cruzam, pois um segue a trilha da esfera privada,
enquanto o outro se relaciona com a esfera pblica.
No atual cenrio social, poltico e econmico no h como realizar
a anlise da comunicao organizacional de maneira isolada, sem levar
em conta seu impacto e entrelaamento que pode ser estabelecido
com a esfera pblica.
Conforme indica Kunsch (2009, p.75) sobre a comunicao
organizacional:
Hoje, pode-se dizer que os estudos so mais abrangentes e
contemplam muitos assuntos em uma perspectiva mais ampla,
como anlise de discurso, tomada de deciso, poder, aprendizagem
Comunicao pblica
43
organizacional, tecnologia, liderana, identidade organizacional,
globalizao e organizao, entre outros.
Reconhecimentos como o expresso por Kunsch sugerem que
novos estudos passem a contribuir para ampliar as anlises sobre o
papel da comunicao na sociedade.
Interessante observar a evoluo do conceito de comunicao
organizacional, que antes adotava como referncia o pensamento
comunicacional norte-americano, (que) em uma perspectiva tradicional,
tinha como foco perceber a comunicao organizacional mais no
mbito interno e nos processos informativos de gesto (Kunsch, 2009,
p.75).
Numa retrospectiva histrica, a autora tambm mostra como o
conceito de comunicao organizacional tem evoludo, j que antes
o foco estava na comunicao administrativa/interna e nos
processos informativos de gesto; nas redes de comunicao; nos
canais, nas mensagens, na cultura e no clima organizacional; na
estrutura organizacional e nos uxos, nas redes etc.; nos inputs e
outputs das organizaes.
Entretanto, as diferentes abordagens passaram a revelar novas
possibilidades. Kunsch (2009, p.75), citando George Cheney e Lars
Thoger Christensen (2001, p.235), descreve que os autores chamam
a ateno para a interdependncia e inter-relao da comunicao
interna com a externa.
Depreende-se, portanto, que possvel realizar anlises que
contribuam para avanar na relao entre o micro ambiente e o macro,
entre o indivduo e o cidado, entre o individual e o coletivo, entre o
privado e o pblico, e, fnalmente, entre a comunicao organizacional
e a comunicao pblica.
Comunicao pblica
44
Habermas (1997, p.30) sintetiza, na citao a seguir, a importncia
da participao, das articulaes, das discusses em nome do interesse
pblico, que indicam o papel que a comunicao exerce no processo.
o fato de o cidado ser tambm responsvel pela cogesto do Estado
tem implicaes que ultrapassam a esfera das relaes polticas na
medida em que fortalecem o tecido de articulaes entre os prprios
cidados e colocam na pauta de discusses questes que, mesmo
sendo originrias da esfera privada, interferem no modo de vida da
coletividade.
Porm, neste artigo, alm da pesquisa bibliogrfca realizada,
incluem-se consideraes sobre aes desenvolvidas por algumas
empresas, que receberam destaque no Guia Exame de Sustentabilidade
de 2010 e 2011, por prticas que contribuem com a sade pblica.
5. Sade pblica e responsabilidade social
Variados recursos comunicativos e as transformaes nos
padres de engajamento cvico dos cidados esto exigindo que as
estratgias e polticas de comunicao organizacionais levem em conta
as demandas pblicas, na atualidade.
Tais demandas so crescentes e complexas, como a relacionada
sade pblica, cujas aes voltadas ao seu suprimento no podem
mais fcar restritas ao governo. Assim, pode-se considerar que uma
alternativa efcaz representada por alianas entre o poder pblico, as
empresas e o terceiro setor, que se constituem como caminho capaz de
reverter o quadro catico que se verifca no cenrio nacional.
A participao da sociedade torna-se fundamental nessa questo
e sua importncia pode ser identifcada por meio, por exemplo, da
constituio dos Conselhos Municipais de Sade, previstos pela
Comunicao pblica
45
Constituio de 1988, que, conforme Gerschman (2004), so formados
por representantes do governo, prestadores de servios pblicos,
privados e flantrpicos, representantes dos profssionais de sade e
das comunidades usurias dos servios de sade pblica.
Gerschman (2004, p.1670 e 1671) lembra que, no que se refere
s comunidades usurias, a lei n 8.142 de 28 de dezembro de 1990
defne que a representao dos usurios nos Conselhos de Sade
e Conferncias ser paritria em relao aos conjunto dos demais
segmentos.
Contudo, ainda falta maturidade democrtica para que tais
representantes atuem com vistas ao interesse pblico. Alm disso,
conforme Gerschman (2004),
Ainda que a relao entre representantes e representados acontea
via reunies, peridicos ou meios de comunicao prprios das
entidades, o envolvimento das comunidades, como uma forma
de interferir na gesto pblica baixo, dada a descrena sobre a
contribuio que os Conselhos podem dar para a melhoria das
condies de sade da populao. O papel dos representantes no
Conselho torna-se de difcil efetivao, dada a ausncia de papel
poltico e de insero em algum tipo de militncia que sustente e
respalde a atuao do conselheiro. A estas carncias se soma a falta
de um conhecimento tcnico especializado sobre o setor da sade
que permita aos conselheiros deliberar sobre assuntos apresentados
pelos secretrios municipais.
Ao mesmo tempo, iniciativas governamentais isoladas tm se
revelado inefcientes diante das demandas da populao. Assim, cada
vez mais a participao de empresas e da sociedade civil organizada
torna-se fundamental.
Comunicao pblica
46
Contudo, se aqui defendo a importncia da comunicao
organizacional alinhada com a comunicao pblica, ou seja, a
comunicao voltada ao interesse pblico, preciso entender at que
ponto as iniciativas das empresas nas suas aes de responsabilidade
social so defnidas com base nas manifestaes dos grupos sociais
com os quais se relacionam.
Evidentemente, tal defnio exige uma poltica de comunicao
organizacional que entenda os grupos sociais e indivduos como
sujeitos interlocutores, cidados, que tm percepo de suas
necessidades e querem que as organizaes, sejam elas pblicas ou
privadas, contribuam efetivamente com a sociedade, no apenas para
sua autopromoo, garantindo ganhos para sua imagem, reputao e
marca, mas que tragam reais benefcios para todos.
H iniciativas de empresas que parecem seguir tal orientao,
criando canais de comunicao para que as comunidades internas
e externas se manifestem sobre suas reais necessidades, inclusive
indicando aes que se transformam em projetos sociais de grande
impacto.
Para exemplifcar, um levantamento realizado nas edies
de 2010 e 2011 do Guia Exame de Sustentabilidade, que indica as
empresas-modelo em responsabilidade social corporativa, revela que
h um conjunto de empresas que tm investido cada vez mais em
sade e meio ambiente, a partir de projetos desenvolvidos junto aos
seus stakeholders.
Nessa perspectiva, as aes voltadas sade no se referem
apenas a aes paliativas, mas principalmente preventivas, j que
cuidar do meio ambiente traz benefcios para o bem-estar de todos.
Conforme publicado na edio de 2010 do Guia Exame de
Sustentabilidade, a Amanco, uma das maiores fabricantes de tubos
e conexes do mundo, por exemplo, no comercializa produtos que
Comunicao pblica
47
oferecem riscos para a sade pblica ou derivados de combustvel
fssil. O mesmo ocorre com a Anglo American empresa mineradora,
que expe suas aes que contribuem com a sade pblica, alm de
assegurar que seus investimentos sociais so defnidos junto com a
populao benefciada pelas aes. A participao da comunidade
nas discusses das propostas tem sido crescente, confrma a edio do
Guia Exame de Sustentabilidade de 2010 (p.134).
Na mesma edio (p.140), outra empresa que divulga que
no fabrica produtos que representem riscos sade ou causem
dependncia qumica ou psquica a Bunge. Na edio de 2011 do
Guia Exame de Sustentabilidade a preocupao com a sade volta a ser
reforada em aes promovidas por parte das empresas que constam
como modelo em responsabilidade social corporativa no Brasil.
A Anglo American integra novamente a lista das empresas-
modelo e refora que mais de 80% dos processos so cobertos por
sistemas de gesto de sade e segurana do trabalho certifcados
(2011, p.140).
Em 2011, a Embraco, especializada na fabricao de compressores,
afrma promover iniciativas de desenvolvimento sustentvel na
comunidade do entorno, levando em considerao as peculiaridades
locais (p.154). Apesar de no fazer aluso direta questo da sade,
chama a ateno a indicao de que o investimento social que realiza
seja precedido de consultas s comunidades envolvidas, para identifcar
as necessidades e fortalecer a organizao comunitria.
Essa mesma conduta parece nortear as aes do Laboratrio
Sabin, de Braslia, tambm na lista de 2011, quando assegura que seus
investimentos sociais so precedidos de consultas s comunidades
afetadas pela iniciativa e levam em conta o potencial de autossufcincia
fnanceira dos projetos e a aprendizagem gerada pela iniciativa para a
formulao e o aprimoramento de polticas pblicas (p.176).
Comunicao pblica
48
No caso do Sabin, por ser uma empresa que atua com servios de
sade, suas aes muitas vezes so relacionadas aos servios que presta,
como o caso do programa Eu cuido dos meus pais, que permite a
cada funcionrio, no ms de seu aniversrio, oferecer um check-up de
sade completo aos pais, sem custo.
Alm da preocupao com o bem-estar dos funcionrios e suas
famlias, o Sabin tambm estende sua preocupao com a qualidade
de vida comunidade, com projetos nas reas de sade, educao e
esporte.
Entretanto, muitas vezes as aes de responsabilidade social
voltadas sade pblica ainda no so as prioritrias. possvel, no
entanto, que a necessidade primeira identifcada pelas empresas no
tenha relao direta com problemas de sade pblica. Ou ainda, a
prpria populao, mesmo tendo possibilidade de indicar os projetos
que devem contar com o apoio das empresas, no se manifeste sobre
tal questo, at por considerar que sade pblica de responsabilidade
exclusiva do governo.
Ao mesmo tempo, h empresas que temem vincular sua marca
a iniciativas pblicas, dada a falta de confana generalizada na
poltica e nos polticos. Alm disso, algumas so receosas de que a
responsabilidade por questes pblicas, como as relacionadas sade,
possam ser integralmente transferidas como responsabilidade das
empresas, fazendo que o governo se isente de seu papel.
Assim, alm de procurar vencer as barreiras que se apresentam
no estabelecimento de parcerias, seja pela falta de confana, de
transparncia, de tica entre os atores, preciso deixar clara a
responsabilidade e a contribuio que cada um, com suas prprias
caractersticas, capaz de assumir junto sociedade.
Comunicao pblica
49
Consideraes fnais
Conforme indicam os conceitos apresentados, comunicao
organizacional e comunicao pblica tendem cada vez mais a se
entrelaar num contexto que exige que os interesses das organizaes
se alinhem com os interesses da sociedade.
Assim, as polticas de comunicao devem levar em considerao
questes fundamentais como a garantia de participao de todos no
mbito organizacional, j que democracia deve ir alm da esfera estatal.
Outras questes centrais deste artigo se referem cidadania,
mobilizao e capital social, que fundamentam o entendimento do
processo de democratizao, infuenciando as polticas de comunicao
organizacional que reconhecem o novo papel dos indivduos e grupos
sociais na sociedade.
Algumas empresas, conforme pode ser observado, no s incluem
a preocupao com a sade pblica, como tambm tm institudo
polticas de comunicao que permitem a consulta e a manifestao da
comunidade envolvida.
Evidentemente, o levantamento aqui realizado tem suas
limitaes e serve apenas como referncia para exemplifcar as
possibilidades existentes para que a democracia seja exercida no
mbito organizacional.
Contudo, novos estudos devero surgir como desdobramento
desta anlise inicial, permitindo levantar as percepes dos responsveis
pelas polticas de comunicao das organizaes, bem como dos grupos
sociais envolvidos, identifcando pontos de confitos e convergncia
entre tais percepes.
Comunicao pblica
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Comunicao pblica
53
O discurso obscuro das leis
Maringela Haswani
Resumo
O conhecimento das leis pelos cidados condio indispensvel para
a realizao da democracia e para garantia dos direitos fundamentais e sociais
constantes nas constituies dos Estados democrticos de direito. O artigo discute
a discrepncia entre a obrigatoriedade de publicao das leis e o discurso truncado,
tcnico e incompreensvel dos textos legais. Apresenta, nesse sentido, um estudo
exploratrio desenvolvido entre agosto e novembro de 2011, tendo como objeto os
termos legais que defnem as Leses por Esforos Repetitivos (LER) e sua interpretao
por trabalhadores de call centers, um dos pblicos com maior incidncia da doena.
Palavras-chave: Comunicao normativa; comunicao pblica; discurso das leis;
LER.
Comunicao pblica
55
O princpio da publicidade um pressuposto indispensvel no
contexto das instituies polticas das democracias: nelas, o poder
deve expor publicamente suas aes e a motivao delas, permitindo
a contestao dos seus argumentos por parte da opinio pblica,
afastando o que Bobbio (2000) chama de poder invisvel.
Assim, mesmo com os possveis constrangimentos a que sujeita
o poder, o princpio da publicidade est inevitavelmente atrelado a ele,
na dinmica dos protestos sociais divulgados por meio de instituies
autnomas da opinio pblica. Pela sua penetrao na vida social,
essas instituies so consideradas, tambm, indispensveis no
processamento da legitimidade do poder.
Ao estudar os efeitos do poder estatal sobre a atividade da
sociedade civil, Habermas utilizou o vocbulo ffentlichkeit para se
referir publicidade. Mas, na traduo para as lnguas neolatinas,
esse termo aparece como vida pblica, opinio pblica, espao
pblico, entre outros. Isso se deve ao fato de a palavra ter perdido suas
referncias originais e, nos sculos XIX e XX (neste, principalmente), ter
passado por sucessivas etapas de ressignifcao no campo semntico
da mdia e da propaganda comercial (Habermas, 2004). Quando o autor
publicou seu trabalho, em 1962
1
, a expresso publicidade burguesa
remetia a um perodo histrico confuso de gestao social e suas
consequncias polticas: ao mesmo tempo que se edifcava a autonomia
moral da burguesia, essa autonomia se projetava para o convvio
social publicidade literria e para a esfera poltica publicidade
poltica. Se por um lado a publicidade remete qualidade ou estado
das coisas pblicas, de outro aponta o feitio de uma publicidade com
as feies da sociedade civil burguesa, construda sobre uma slida
esfera privada. At meados do sculo XX, preponderou a sociedade de
indivduos, subjetiva, da privacidade e do interesse particular com
sua equivalente no mundo social. Apenas aps as transformaes
1 Histria e crtica da opinio pblica teve sua primeira publicao nessa data. A edio utilizada aqui a oitava,
de 2004.
Comunicao pblica
56
ocorridas em consequncia dos grandes confitos mundiais, o foco das
perspectivas voltou-se para os assuntos de interesse geral, coletivo.
No Brasil, o carter patrimonialista do estamento burocrtico
(Faoro, 1998) sempre privilegiou aristocracias, desde o perodo colonial.
A cpula do poder constitudo instaurou, nos diversos momentos
histricos, um sistema de apadrinhamentos em que seus pares eram
sistematicamente favorecidos ou cooptados com pequenos mimos
(para operacionais) ou com vagas de comando nos primeiros escales
de governo (para membros das elites poltica e econmica). Entre os
contemplados, a maioria vinha com formao em cincias humanas,
particularmente em cincias jurdicas, das universidades europeias
diretamente para o poder local. Desse modo, o imprio das leis, j
bastante poderoso em todo o mundo ocidental por criar mecanismos
de organizao e controle da sociedade, expandiu-se para o territrio
da Amrica portuguesa, construindo aqui um silencioso superpoder.
Num territrio de analfabetos e iletrados, o discurso rebuscado com
palavras incompreensveis conotava, para o grande pblico, autoridade,
superioridade ganhava respeito do povo quem falava difcil. Ecos
desse padro ainda sobrevivem no nosso pas e um dos seus aspectos
justamente a linguagem das leis, codifcadas conforme os cnones
jurdicos e assim disseminadas para a sociedade, sem qualquer
tratamento metalingustico.
A evoluo dos pressupostos democrticos e dos direitos
constitucionais nos trouxe para a atualidade algumas condies
aceitas unanimemente por autores das cincias jurdicas e da cincia
poltica para a realizao plena do Estado Democrtico de Direito: no
h direitos sem garantias; a publicidade das leis condio primeira
consecuo dos direitos e da prpria democracia (Barros, 2008;
Canotilho, 1992; Bonavides; 2003).
Comunicao pblica
57
1. Comunicao pblica e publicidade das leis
Os conceitos de comunicao pblica ainda vm sendo construdos
por pesquisadores principalmente europeus e apresentam mltiplas
interpretaes, conforme o ponto de vista adotado para a refexo. As
divergncias encontram-se, principalmente, no estabelecimento das
fronteiras entre o pblico e o privado, seja na deteco dos promotores,
seja no objeto ou na fnalidade da comunicao.
Franca Faccioli (2000) entende que a comunicao pblica
aquela destinada ao cidado em sua veste de coletividade e conota-
se, em primeira instncia, como comunicao de servio que o
Estado ativa, visando garantir a realizao do direito informao,
transparncia, ao acesso e participao na defnio das polticas
pblicas e, assim, com a fnalidade de realizar uma ampliao dos
espaos de democracia.
Outra construo proposta por Mancini (2008) a partir do
encontro entre aquelas trs dimenses promotores/patrocinadores,
fnalidade, objetos. Aborda, da, aspectos com maior repercusso
na fase do processo de profssionalizao que est atravessando a
rea da comunicao pblica: a comunicao da instituio pblica,
a comunicao poltica e a comunicao social. As difculdades e
sobreposies contidas na proposta do autor ocorrem porque a
comunicao objeto complexo em que no sempre fcil distinguir
as diversas e muitas vezes contrastantes fnalidades. Alm do mais,
o tema da comunicao pblica ainda pode ser interpretado
luz dos processos das diferenciaes sociais que acompanham o
desenvolvimento da atual sociedade complexa. Como tal, esse tema
contempla a fragmentao e a articulao nem sempre linear desses
processos.
De fato, sujeitos de direito privado, como os partidos polticos
e, em certa medida, tambm os rgos de informao, empenham-se
Comunicao pblica
58
regularmente na produo de prticas discursivas de interesse geral;
e sujeitos privados, como muitas associaes cvicas, se articulam
tambm em torno de temticas de carter geral. Distinguem-se, porm,
uns dos outros pela interveno voluntria ou obrigatria no mbito da
comunicao pblica.
A partir desse pressuposto de uma comunicao cujo objeto
o interesse geral , os pesquisadores propem dezenas de modelos
e subdivises que, vistas isoladamente, confundem mais do que
esclarecem os conceitos e as fnalidades da comunicao pblica.
importante observar a presena de partes dos modelos em autores e
pontos de partida diversos, embora as defnies apresentadas sejam
semelhantes e, muitas vezes, iguais na concepo no necessariamente
na semntica.
Stefano Rolando (1992) sublinha que a profsso de comuniclogo
da rea pblica traz consigo a acepo anglo-saxnica do civil servant,
em um processo em que modernizao do Estado e acolhimento dos
direitos dos cidados so duas funes integradas e realizadas com
autoridade por parte de quem promove e organiza as prestaes,
com sinergia efetiva dos recursos prossionais disponveis, com
um projeto estratgico de neutralidade e de maturidade dos
funcionrios, detentores de uma nova perspectiva de trabalho,
adequadas aos interesses coletivos. (Rolando, 1992, p.127)
Seu campo privilegiado , portanto, a comunicao pblica de
utilidade que se realiza no mbito das relaes entre as instituies do
Estado e os cidados. Dada a peculiaridade desse tipo de comunicao
como civil servant, prioritrio que ela preveja modalidades,
instrumentos e atores que realizem tais relaes. necessria a ativao
de um sistema de comunicao que envolva estrutura e atores pblicos,
tanto na sua gesto, quanto na sua relao e no confronto com outros
sujeitos que ocupam a rea pblica. Os protagonistas principais de tal
Comunicao pblica
59
sistema so, portanto, os operadores pblicos, aqueles que, em diversos
nveis e com diversas responsabilidades, concorrem atividade das
instituies e das administraes e se confrontam cotidianamente com
as exigncias dos cidados.
H, porm, uma unanimidade: nenhum autor que trata da
comunicao pblica estatal se abstm de contemplar a comunicao
normativa como imprescindvel, provavelmente pelo fato de as cartas
magnas dos pases com regime democrtico apresentarem esse
dispositivo como pressuposto para a vigncia das leis. Essa modalidade
indica o dever das instituies de publicar as leis, normas, decretos e
divulg-los, explic-los e dar as instrues necessrias para utiliz-los.
Para Franca Faccioli, a comunicao normativa a base da comunicao
pblica medida que o conhecimento e a compreenso das leis a
precondio de cada possvel relao consciente entre entes pblicos e
cidados (Faccioli, 2000, p.48).
Gregorio Arena nomeia a comunicao normativa como
comunicao jurdico-formal, que tem por objetivo a regulao
jurdica das relaes entre os membros do ordenamento, serve para
aplicar normas, fornecer certezas, obter a cognoscibilidade jurdica
de um ato e outras atividades similares. Segundo o autor, trata-se de
uma comunicao usada sobretudo dentro do modelo tradicional
de administrao, chamado de regulao. Os exemplos vo das
certifcaes, verbalizaes e notifcaes s publicaes legais,
as coletneas ofciais de atos, os afxos nos murais, os depsitos
permanentes de documentos com exposio ao pblico, os registros e
similares (Arena, 1999, p.19).
Autores como Rolando, Rovinetti, Mancini, entre outros,
apresentam esses mesmos conceitos da comunicao normativa, com
variaes apenas de redao ou estilo, mas no dos princpios que
norteiam essa dimenso. Todavia, embora seja consensual a necessidade
da comunicao das leis, uma crtica bastante severa aparece em
Comunicao pblica
60
estudiosos que tratam do tema sob a tica da linguagem empregada
nesta divulgao das leis e dos meios utilizados para a fnalidade.
Faccioli diz que a comunicao normativa a base da comunicao
pblica. E argumenta que no pensvel, de fato, qualquer atividade
de relao e de troca entre as instituies do Estado e os cidados, se
estes no so colocados em condies de conhecer e de compreender
as leis. E indica dois aspectos a serem considerados: a escrita das
disposies normativas; e sua publicidade. Quanto ao primeiro aspecto,
ela pondera que sabido o quo obscura a linguagem das leis e como
elas utilizam uma terminologia tcnica que se destina aos envolvidos
diretamente nos trabalhos em questo e resulta incompreensvel para
a maioria do pblico.
Sobre o tema, Lawrence Friedman (1978) afrma que a
obscuridade da linguagem jurdica objetiva legitimar a autoridade do
sistema jurdico, na base do segredo e de sua separao dos cidados.
Para o autor, a linguagem jurdica uma linguagem especial, e, por isso,
especial tambm a profsso jurdica. A educao em uma atividade
tcnica muda uma ocupao para uma profsso. A linguagem jurdica,
por isso, possui um valor simblico; um sinal de status e no s um
instrumento de comunicao.
Outro elemento de avaliao destacando como a obscuridade
comporta frequentemente a no aplicabilidade das leis, por causa de
sua ambiguidade, incoerncia e irracionalidade, preconizada por
Michele Ainis (1997 apud Faccioli, 2000). Nesse sentido, a obscuridade
da linguagem no s constitui uma distncia entre o texto e seus
possveis leitores, mas tambm favorece uma menor aplicao das
normas. Parte dos pesquisadores destaca como a linguagem usada
pelas administraes apresenta, alm da obscuridade que herda
da linguagem jurdica, aspectos especfcos de complexidade. Cada
administrao, de fato, usa duas linguagens tcnicas: uma comum
a todas as administraes (constituda, principalmente, por termos
Comunicao pblica
61
jurdicos); outra relativa a seu setor especfco. Alm disso, os
documentos administrativos no so escritos em funo do destinatrio
fnal, mas, antes, para serem submetidos aos controles internos
(dirigentes, ncleos de avaliao) ou externos (contabilidade). No
deve ser esquecida, por fm, a tradio burocrtica de adaptar velhos
documentos a novos casos, reutilizando textos j existentes, muitas
vezes relativos a tempos longnquos e que usam uma terminologia em
desuso e, assim, particularmente obscura a quem a l na atualidade.
Quando passamos ao modo como so publicados os textos,
chegamos aos Dirios Ofciais, instrumentos necessrios de publicidade
das informaes sobre disposies normativas, mas certamente
insufcientes para um efetivo conhecimento por parte do pblico.
De fato, os cidados deveriam saber que uma lei do seu interesse
est publicada em determinado nmero do Dirio Ocial de modo a
poder procur-la e, ainda, de conseguir compreender o que diz o texto
relacionado a ela. Ainis sublinha como a publicao no Dirio Ocial
pressupe um conhecimento hipottico e virtual do direito escrito,
sabendo-se que a mesma tiragem do peridico ofcial garante uma
nica cpia para aproximadamente 2.800 habitantes
2
e, portanto,
circula mais nos escritrios das instituies sem realmente atingir os
cidados. Aqui se encontra a fnalidade da comunicao normativa:
fazer que a informao das leis chegue ao cidado por meios de difuso
mais oportunos e acessveis e que o texto seja redigido de modo
compreensvel e claro.
Segundo Franca Faccioli, este um dos mbitos da comunicao
pblica em maior desenvolvimento e a respeito do qual as instituies
esto mais empenhadas na Itlia. Isso se evidencia em dois momentos: a
formao da Comisso para o legal drafting, requerida pelo presidente
2 O Dirio Ocial do Estado de So Paulo tem uma tiragem diria de 14.509 exemplares em cinco cadernos:
Executivo 1 para normas gerais e especfcas do governo do Estado (4.677 exemplares), Executivo 2 para as normas
referentes ao funcionalismo pblico (2.170 exemplares), Cidade de So Paulo para as normas da Capital (6.757
exemplares), Empresarial para normas e divulgaes organizacionais (885 exemplares) e OAB (20 exemplares).
Na internet, o Dirio Ocial est disponvel para consultas gratuitas no endereo www.imprensaofcial.com.br.
A populao estimada do Estado, em janeiro de 2010, segundo o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE), de 41.384.039 habitantes.
Comunicao pblica
62
da Cmara dos Deputados, Luciano Violante, com o objetivo de chegar
redao de textos jurdicos compreensveis, e a realizao do projeto
para a simplifcao da linguagem administrativa que produziu o
Manual de estilo e tambm um software para a redao da modulstica
e dos textos administrativos do governo italiano.
O fato que sem conhecimento das leis no h como cobrar ao
cidado o seu cumprimento e, do outro lado, no h como reivindicar ao
Estado a realizao dos direitos fundamentais e sociais a que fazem jus.
No campo especfco da linguagem, Charaudeau ressalta
que, entre os diversos tipos de discursos, o informativo que ocupa
uma posio nuclear, pois os discursos demonstrativo, didtico e
propagandista compreendem de algum modo uma parte da atividade
informativa. Vai alm, ao constatar que o discurso informativo tem
no s uma relao prxima ao imaginrio do saber, mas tambm
com o imaginrio do poder, entre outras razes pela autoridade que o
saber lhe confere. De certo modo, essa ideia converge com os autores
defensores da tese de reserva de poder aos operadores da cincia
jurdica: [...] basta que se saiba que algum ou uma instncia qualquer
tenha a posse de um saber que nos torna dependentes dessa fonte de
informao. Toda instncia de informao, quer queira, quer no, exerce
um poder de fato sobre o outro (Charaudeau, 2012, p.63).
2. Trabalhadores de call centers e as LER
Os trabalhadores brasileiros gozam, ao lado dos direitos
fundamentais individuais, de direitos sociais gerais, de amparo estatal
quanto preservao da vida e da sade nas atividades laborais. Leis
especfcas defnem as situaes de risco e suas consequncias na vida
do trabalho, nos aspectos fsico e mental. E o texto dessas leis nem
sempre acessvel e, quando o , nem sempre compreensvel pelo
interessado casos tpicos da obscuridade da lei, tratada neste artigo.
Comunicao pblica
63
O cenrio do trabalho passou e ainda passa por transformaes
importantes nos ltimos trinta anos, sob a batuta das inovaes
tecnolgicas que promovem maior celeridade nas comunicaes e
no modo de produo das organizaes e instituies. Uma dessas
mudanas a terceirizao, cujas consequncias na sade do
trabalhador so destacadas por Celso Amorim Salim (2003):
a) segmentao e diferenciao dos trabalhadores quanto s
condies de trabalho por exemplo, em relao ao gradiente
de afastamento desde o centro da cadeia produtiva at as
diversas unidades perifricas;
b) por um lado, pulverizao da base e enfraquecimento do poder
sindical; por outro, fexibilizao dos direitos trabalhistas;
c) reduo dos empregos diretos e indiretos ao longo da cadeia
produtiva;
d) intensifcao do ritmo de trabalho e aumento da presso no
ambiente de trabalho.
Paralelamente, o crescimento do Setor de Servios na economia
traz, de forma refexa, uma nova tendncia quanto ao quadro
acidentrio no pas. Em 1999, relata Salim, pela primeira vez na histria
laboral do pas, tivemos uma maior ocorrncia de acidentes de trabalho
no Setor de Servios. Dados na Previdncia Social mostram que, em
1997 e 1999, a participao desse setor subiu de 38,7% para 44,6%,
enquanto a indstria apresentou queda de 49,2% para 44,2%.
Nesse contexto, um breve estudo exploratrio foi realizado
com trabalhadores de call centers, do Setor de Servios, no segundo
semestre de 2012. Foram sorteados, aleatoriamente, vinte telefones
de atendimento de setores pblicos e privados
3
, atividade em que
3 Quatro bancos, duas operadoras de carto de crdito, quatro prefeituras do estado de So Paulo, duas
operadoras de telefonia mvel, quatro prestadores de servios ligados ao setor pblico, quatro servios de
atendimento ao consumidor de organizaes privadas: dois do setor alimentcio, um de eletrodomsticos e um
Comunicao pblica
64
os atendentes digitam ininterruptamente dados e informaes de
clientes ou usurios. O assunto em pauta foram as Leses por Esforos
Repetitivos (LER) que, conforme as Dicas de Sade, do Ministrio da
Sade,
a leso causada pelo desempenho de atividade repetitiva e contnua,
como tocar piano, dirigir caminhes, fazer croch, digitao etc. A
LER uma leso relacionada com a atividade da pessoa, e em alguns
casos pode ser entendida como uma doena ocupacional, e ocorre
sempre que houver incompatibilidade entre os requisitos fsicos da
atividade ou tarefa e a capacidade fsica do corpo humano. Alguns
fatores de risco contribuem para a instalao desta leso, dentre
eles: movimentos repetitivos, tracionamentos, postura incorreta,
iamento de pesos etc.
No mesmo documento, o Ministrio informa que estas leses
instalam-se aos poucos, no organismo humano e chega a passar
despercebida durante toda a vida de trabalho. Quando a doena
percebida o comprometimento da rea afetada j bastante severo,
chegando a causar deformaes permanentes nos rgos afetados. A
digitao intensiva uma das causas mais comuns da incidncia da LER
e a que mais tem contribudo para o aumento do nmero de casos
de doenas ocupacionais. A portaria n 1.399/GM, de 18 de novembro
de 1999, que regulamenta as LER, entre outras doenas e acidentes
laborais apresenta-se conforme a tabela seguinte:
do setor de higiene.
Comunicao pblica
65
Quadro 1
Doenas do sistema nervoso relacionadas com o trabalho
(Grupo VI da CID-10)
Posies foradas e gestos
repetitivos (Z57.8)
Mononeuropatias dos Membros Superiores (G56.):
Sndrome do Tnel do Carpo (G56.0); Outras Leses
do Nervo Mediano: Sndrome do Pronador Redondo
(G56.1); Sndrome do Canal de Guyon (G56.2);
Leso do Nervo Cubital (ulnar): Sindrome do Tnel
Cubital (G56.2); Leso do Nervo Radial (G56.3);
Outras Mononeuropatias dos Membros Superiores:
Compresso do Nervo Supra-escapular (G56.8)
repetitivos (Z57.8)
Mononeuropatias do membro inferior (G57.-): Leso
do Nervo Poplteo Lateral (G57.3)
repetitivos (Z57.8)
Fonte: Ministrio da Sade Cadernos de legislao em sade do
trabalhador.
A Norma Regulamentadora nmero 17 (NR 17) tambm
estabelece vrias recomendaes ergonmicas relativas ao ambiente
do trabalho, dentre elas a de que o trabalho efetivo de digitao no
pode ultrapassar cinco horas por dia e que a cada cinquenta minutos
de digitao deve haver uma pausa de dez minutos.
A partir dessas informaes, consideradas bsicas e
indispensveis para a preveno e/ou deteco da doena, elaborou-se
o seguinte roteiro a ser empregado na entrevista com os atendentes:
1) Voc sabe o que so Leses por Esforos Repetitivos?
2) Se no, encerrar a entrevista.
3) Se sim, pedir que o (a) atendente explique do que se trata.
4) A sua empresa (ou rgo, ou instituio) promove algum
tipo de atividade para preveno de doenas e acidentes de
trabalho? Quais?
Comunicao pblica
66
5) Voc tem conhecimento de alguma lei que trata do assunto
doenas e acidentes de trabalho?
6) Diante da tabela de doenas que voc recebeu (enviada aos
entrevistados por email) voc sabe o que elas signifcam?
7) Na sua opinio, alguma doena prpria da atividade que voc
desenvolve est na lista da tabela?
A metodologia para as entrevistas seguiu o seguinte trajeto:
foram feitas ligaes aleatrias aos call centers descritos anteriormente.
Ao atendente foi explicada a inteno do telefonema e verifcada
sua disponibilidade e vontade de colaborar. Para obter os vinte
entrevistados foram necessrias 47 tentativas, 27 das quais no
aceitaram a participao. Selecionados os participantes, foi enviada
a cada um deles uma cpia da tabela Doenas do Sistema Nervoso
Relacionadas com O Trabalho. Dois dias depois do envio da tabela
as entrevistas foram realizadas, por telefone. Esse canal foi escolhido
porque nem sempre os call centers tm base em uma s cidade; esto
espalhados por municpios da Regio Metropolitana de So Paulo e
de vrias cidades do interior paulista e de outros estados brasileiros.
Um dos fltros utilizados na abertura da entrevista foi justamente a
localizao fsica do call center e aqueles situados fora do estado de So
Paulo foram descartados para delimitao geogrfca da pesquisa.
primeira questo, nove entrevistados no sabiam o que eram
as LER, dez j tinham ouvido falar vagamente e apenas um sabia.
Entre o que sabia e os que j tinham ouvido falar apenas quatro
souberam descrever partes da doena ou seus sintomas, e um a
descreveu detalhadamente.
Entre as empresas ou rgos pblicos dos entrevistados quinze
delas promovem algum tipo de atividade de preveno de acidentes
Comunicao pblica
67
de trabalho, todos ligados s atividades das CIPAs. Em um dos casos, a
ginstica laboral era frequente e obrigatria para todos os empregados.
Perguntados sobre alguma lei que trata de doenas ou acidentes
de trabalho, a resposta foi unnime: todos citaram a Consolidao das
Leis do Trabalho, a aposentadoria por invalidez como leis.
A reao tabela das doenas foi de surpresa e todos os
entrevistados desconheciam o texto apresentado sem sequer
conseguir pronunciar as palavras: nem consegui saber o que era,
parece lngua estrangeira, no tenho nem ideia do que , cruz credo,
coisa difcil foram algumas das respostas quase todas arrematadas
com observaes bem humoradas e risos.
E, consequncia natural, a totalidade dos entrevistados no
sabia se alguma daquelas doenas poderia incidir sobre sua atividade
profssional.
Alguns dias aps a entrevista, foi enviado a todos o link do
Ministrio da Sade que contm um folder explicativo de LER. Doze
entrevistados responderam declarando-se impressionados com a
gravidade da doena e agradecendo pelas dicas contidas no material
do Ministrio.
Concluso
A publicidade um dos mais importantes pressupostos para a
realizao da cidadania, em democracias constitucionais que prezam a
transparncia como mecanismo de acesso, accountability e realizao
plena dos direitos das pessoas. Neste sentido, a publicidade das leis
a comunicao normativa ou comunicao jurdico-formal um
dos meios mais efcazes para organizar a sociedade sem a gerao de
Comunicao pblica
68
confitos desnecessrios e com as divergncias sendo tratadas em p
de igualdade por todos que a ela pertenam.
Ora, a linguagem e o prprio discurso legal constituem barreiras
intransponveis para um povo que, como o brasileiro, ainda exibe um
nvel espantoso de analfabetismo funcional. Mesmo trabalhadores com
curso mdio completo, como a maior parte dos entrevistados em call
centers, apresentam difculdades para interpretar as leis que lhes dizem
respeito direta ou indiretamente isto se conseguirem decifrar suas
palavras componentes.
Talvez essa obscuridade das leis traga consigo o DNA do
estamento burocrtico brasileiro e tenha em seu cerne o intuito da
dominao pela ignorncia. Talvez seja apenas a manuteno das
vaidades em reas de nobre formao escolar.
Seja qual for a origem ou a inteno dessa obscuridade das leis,
importa inserir a refexo no campo da comunicao pblica de rgos
ofciais de um Estado democrtico como prioridade porque, afnal,
ningum pode escolher ou questionar aquilo que desconhece.
Comunicao pblica
69
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Comunicao pblica
71
Comunicao pblica: construindo
um conceito
Marina Koouski
Resumo
No Brasil, o conceito de comunicao pblica ainda recente e a bibliografa
sobre o tema, escassa. Alguns autores nacionais tm se destacado, desde meados da
dcada de 1990, em estudos sobre o tema: Elizabeth Pazito Brando (2009), Heloiza
Matos (2009), Jorge Duarte (2009), Maria Jos da Costa Oliveira (2004); Eugnio Bucci
(2008); Luiz Martins da Silva (2010) e Maringela Furlan Haswani (2010).
A principal referncia nos estudos brasileiros de comunicao pblica o resumo
de La communication publique (1995[2005]), do francs Pierre Zmor. Recentemente,
outros autores internacionais tm se destacado nos estudos, como o colombiano
Juan Camilo Jaramillo Lpez (2003, 2010a, 2010b; Lpez et al., 2004) e o italiano Paolo
Mancini (1996/2002[2008]).
Este artigo aborda a conceituao de comunicao pblica (CP) a partir dos trs
autores estrangeiros citados e da maneira como o conceito vem sendo desenvolvido
no Brasil. Alm disso, destaca o papel do Estado na comunicao pblica. Ao fnal,
propomos uma nova defnio para o termo.
Palavras-chave: Comunicao pblica, esfera pblica, cidadania, comunicao
estatal, direito informao.
Comunicao pblica
73
1. Comunicao pblica: uma expresso ou um
conceito?
Como uma expresso genrica, o termo comunicao pblica
1

usado por vrios autores para relatar situaes diversas, ou mesmo
alheias ao conceito com o qual estamos trabalhando. Conforme McQuail,
na maioria dos casos, comunicao pblica se refere complexa rede
de transaes informais, expressivas e solidrias que ocorrem na
esfera pblica ou no espao pblico de qualquer sociedade [...] (2012,
p.17, grifos nossos).
Essa percepo de comunicao pblica est associada
concepo de esfera pblica habermasiana, na qual o pblico
contesta livremente, ao mesmo tempo que sofre a infuncia dos setores
sistmicos. Em outras palavras, a comunicao pblica habermasiana
uma comunicao do pblico. Como Habermas pensa um tipo-
ideal de comunicao teoria da ao comunicativa que voltado ao
entendimento, podemos dizer que a comunicao pblica pode ser
considerada como uma parte do conceito do qual estamos tratando,
mas no o prprio conceito.
Entre os pesquisadores italianos, comum ambientar o conceito
de comunicao pblica a partir do que eles chamam de nova esfera
pblica. Nela, as organizaes assumem papeis de emissoras de
informao, que vo alm do tradicional universo dos media. Nesse
contexto, Habermas referenciado em estudos relativos Internet,
espao onde existe uma relao comunicativa em nveis mais horizontais
(Mancini 1996/2002[2008]; Grandi 2001[2002]).
Para McQuail (2012, p.17), a esfera pblica pode ser entendida,
em sentido mais moderno, como, principalmente, o tempo e o espao
dedicados por canais e redes de comunicao de massa a assuntos
1 Usaremos comunicao pblica (entre aspas) sempre que o termo for usado de uma forma genrica, que no
corresponda ao conceito que pretendemos desenvolver.
Comunicao pblica
74
de interesse geral. Isso remete observao de Vencio Artur de Lima,
para quem somente os media tm o poder de defnir o que pblico
no mundo contemporneo (Lima, 2006, p.10). E, ainda, a Luiz Martins
da Silva, que diz que a comunicao pblica associada ideia de
mediatizao tautolgica: todo processo de comunicao de massa
, por natureza, pblico (Silva, 2010, p.53).
De maneira ainda mais abrangente, a comunicao pblica,
segundo Marjorie Ferguson, compreende aqueles processos de troca
de informaes e cultura entre instituies, produtos e pblicos de
mdia que so compartilhados socialmente, que so amplamente
disponveis e que so comuns por natureza (Ferguson, 1990, p.ix apud
Mcquail, 2012, p.17-18). Na perspectiva de Ferguson, a comunicao
pblica traduzida como tudo aquilo que aparece, ou seja, que
divulgado, visvel ou disponvel.
O colombiano Jaramillo Lpez observa alguns traos se
intercruzam no conceito de comunicao pblica:
Se ha escrito suciente sobre el concepto comunicacin pblica y los
linderos que acercan y distancian los diversos enfoques que se acogen
a esta denominacin, de tal manera que ya es posible identicar por
lo menos tres rasgos comunes a todas esas aproximaciones: primero
que comprensin de lo pblico; segundo que opera en diferentes
escenarios, entre los es una nocin de la comunicacin asociada a
alguna cuales se destacan el estatal, el poltico, el organizacional y el
meditico; y tercero que es una idea vinculada a principios como la
visibilidad, la inclusin y la participacin. (Lpez, 2010b, p.1)
Comunicao pblica
75
2. A comunicao pblica na viso francesa de
Zmor
La communication publique (1995[2005]) o ttulo mais conhecido
de Pierre Zmor e referncia nos estudos brasileiros sobre comunicao
pblica. A anlise do autor parte da ideia de que a comunicao est
presente em toda a parte. Para ele, a comunicao pblica defnida
pela legitimidade do interesse geral e estende-se para alm do domnio
pblico segundo o estrito senso jurdico. Ela acompanha a aplicao
de uma regra, o desenvolvimento de um procedimento e a elaborao
de uma deciso. As mensagens so, por princpio moral, emitidas,
recebidas e tratadas por instituies pblicas em nome do povo.
Para Zmor (1995[2005], p.5), as fnalidades da comunicao
pblica no podem ser dissociadas daquelas inerentes s instituies
pblicas, cujas funes so: a) informar; b) escutar; c) contribuir
para assegurar a relao social e; d) acompanhar as mudanas de
comportamento e das organizaes sociais.
O interesse geral, segundo o autor, o resultado de compromissos
entre indivduos e grupos da sociedade unidos por um contrato social,
num quadro em que se inscrevem leis, regulamentos, jurisprudncias
e hbitos. As negociaes e compromissos em dado momento
transmutam-se no Direito. Este, por sua vez, no est ambientado em
horizontes fechados. Cabe aos poderes pblicos a tarefa de evoluir em
termos de regulao, direito e reformas, assim como manter o nvel de
informao (Zmor, 1995[2005], p.6-9).
Nota-se que, para Zmor, o Estado o ator central da
comunicao pblica. Para ele, um erro usar a metfora da empresa
privada no servio pblico, tratando o cidado como um cliente. O
suposto cliente-cidado, segundo ele, no mnimo comparvel a um
acionista que contribui para a manuteno daquela estrutura. E, alm
Comunicao pblica
76
disso, acumula a funo de eleitor, com poder de decidir quem ser o
seu futuro fornecedor. O desafo da comunicao pblica, portanto,
acionar o receptor, ou seja, o lado do cidado-receptor.
O autor coloca, ainda, a comunicao cvica como forma de
comunicao pblica na berlinda, devido tentao de personalizao
ou de apropriao das causas de utilidade pblica que ela oferece.
Segundo Zmor (1995[2005], p.54):
a tica da comunicao pblica, que se junta no seu prazo sua
eccia, baseia-se no respeito de cada emissor do grau de consenso
social junto mensagem. Um contedo cvico, no contrato
republicano tcito passado com o cidado, deve ser diferenciado
das ideias polticas no debate, como promoo ou da propaganda
para interesses concorrentes, especcos ou partidrios.
2.1. A comunicao pblica e a comunicao poltica em
Zmor
Para Zmor (1995[2005]), a comunicao poltica , sem
dvida, pblica. Mas ele se pergunta: toda comunicao pblica
poltica? Segundo ele, a vida pblica marcada por escolhas
polticas. A prtica do Estado de Direito requer uma separao
entre a comunicao relacionada conquista do poder e a
comunicao relativa ao exerccio do poder.
A seguir, apresenta-se uma sntese do pensamento de
Zmor na carta deontolgica da comunicao pblica:
Comunicao pblica
77
Quadro 1
As dez regras de ouro: carta de comunicao pblica
Fonte: Zmor (2008).
Comunicao pblica
78
3. A comunicao pblica em Jaramillo Lpez
Juan Camilo Jaramillo Lpez entende que a comunicao
pblica um conceito habermasiano, pois acontece na esfera pblica
conforme aquela descrita por Habermas (Lpez et al., 2004, p.5; Lpez,
2010b, p.8). Seu enfoque parte de uma ideia de mobilizao social e
grande parte de seu pensamento aparece sintetizado na obra Modelo
de comunicacin pblica organizacional e informativa para entidades del
Estado: MCPOI (Lpez et al., 2004). Esse trabalho surgiu a partir da anlise
de experincias comunicativas relativas ao episdio do terremoto que
devastou a zona cafeeira colombiana em 1999, e tambm em artigos do
autor publicados no site The Communication Initiative Network
2
.
Para ele, a comunicao pblica nasce da relao que existe entre a
comunicao e a poltica, considerando que o pblico aquilo que de
todos e que a poltica tida como a arte de construir consensos (Lpez,
2003, p.1). Mesmo entendendo a comunicao pblica como aquela
que ocorre na esfera pblica habermasiana, o autor leva em conta que
a proposta de Habermas de formao de uma discusso racional e
irrestrita entre participantes tem uma conotao ideal-utpica
3
(Lpez,
2010a, p.3).
Na Colmbia, a percepo da comunicao pblica como um
conceito ainda recente. Sua base o modelo macrointencional de
comunicao, desenvolvido por Jos Bernardo Toro e sua equipe de
comunicadores da Fundao Social, entre 1985 e 1999 (Lpez, 2010b,
p.1-3). Esse modelo consiste em aplicar aos elementos bsicos da
comunicao emissor, mensagem, receptor e ao prprio processo
de comunicao a ideia de mobilizao social (Lpez et al., 2004,
p.7). Apoia-se, ainda, no princpio das mediaes, formulado por
2 The Communication Initiative Network: <www.comminit.com/global/spaces-frontpage>, link Latin America.
Outra parte dos textos de Jaramillo Lpez que usamos foi gentilmente encaminhada pelo autor por e-mail.
3

Isso no quer dizer que Lpez considere a comunicao pblica um ideal-utpico. Dentre os estudiosos de
Habermas, Benhabib (1992, p.85-95) aponta, inclusive, que justamente essa ideia de participao irrestrita e
igualitria em termos de oportunidades que permite o amplo debate na esfera pblica.
Comunicao pblica
79
pesquisadores contemporneos de comunicao: a mensagem que
chega ao destinatrio fnal o resultado de reinterpretaes.
Conforme Lpez, mltiplos intermedirios conferem
comunicao um sentido compreensvel e apreensvel, repassando a
informao aos receptores fnais. Da parte a noo de Jos Bernardo
Toro de reedio, em que ningum reproduz ou multiplica um sentido
de forma mecnica (automtica), mas, sim, apropria-o e, ao faz-lo,
converte-o em seu prprio contedo.
Para Lpez (2010a, p.4-5), a comunicao pblica abarca cinco
dimenses:
1) Poltica: relacionada construo de bens pblicos e
propostas polticas. Conhecida como comunicao poltica,
tambm se inscreve claramente no marco mais amplo da
comunicao pblica;
2) Meditica: ocorre nos cenrios dos meios de comunicao,
seja no desencadeamento de processos culturais por meio do
entretenimento, como tambm, e principalmente, quando
orientada para a gesto da informao e a criao de agenda
pblica.
3) Estatal: tem a ver com as interaes comunicativas entre o
governo e a sociedade. a dimenso que tende a predominar
no imaginrio coletivo quando se fala de comunicao pblica.
4) Organizacional: uma organizao, ainda que privada, um
cenrio onde mensagens e interesses de grupos buscam
predominar e impor seus sentidos. Possui uma esfera
pblica de carter corporativo que compreende cdigos de
comportamento, prticas, instncias e benefcios de interesse
coletivo.
Comunicao pblica
80
5) Da vida social: so interaes comunicativas espontneas
ou no, de movimentos e organizaes sociais, nos quais
interagem grupos ou coletividades e lanam-se propostas de
interesse pblico e coletivo.
Considerando que Lpez volta-se mobilizao social, ele
estabelece uma relao entre os nveis de comunicao e de participao
social:
Figura 1
Modelo de participao crescente.
Fontes: Lpez, 2010a, p.13 e Lpez et al., 2004, p.43.
Os nveis de comunicao so: a) informao: compreende
a capacidade de informar e a necessidade de ser informado, tendo
por instrumento bsico a notcia; b) consulta: corresponde ideia de
consultar e de ser consultado por meio de entrevistas, pesquisas, grupos
especfcos, mesas de consulta e sondagens de opinio; c) deliberao:
consiste na capacidade de deliberar e na disposio em reconhecer
os argumentos do outro em ambientes como foros, painis locais de
debate pblico e discusses em grupo; d) consenso: fundamenta-se na
disposio de apresentar e negociar os prprios interesses em mesas de
Comunicao pblica
81
negociao ou debate, e; e) corresponsabilidade, que a capacidade de
assumir compromissos de forma corresponsvel, mediante uma gesto
compartilhada (Lpez et al., 2004, p.44).
O autor defende ainda que advocacy (advocacia) termo ingls
que se refere a advogar, defender uma causa, promover polticas
uma ao de comunicao e, mais especifcamente, de comunicao
pblica. Trata-se de uma prtica de convocao e de construo de
propsitos comuns em busca da formao de sentidos compartilhados
relativos a assuntos de interesse coletivo. Diferencia-se, portanto, do
lobbying, que se volta a objetivos particulares ou a benefcios estritos
a uma nica pessoa.
4. Comunicao pblica para Paolo Mancini
Para o italiano Paolo Mancini (2008), o conceito atual de
comunicao pblica est diante de um cenrio no qual ganha fora
a concepo de que a informao um direito de cidadania. O autor
defne o campo da comunicao pblica a partir de trs dimenses que
esto inter-relacionadas: a) os promotores ou emissores; b) a fnalidade
e c) o objeto.
Sua percepo de que os promotores ou emissores da
comunicao pblica podem ser organizaes pblicas, privadas ou
semipblicas. Essa classifcao no se d estritamente pela natureza
jurdica, mas tambm pela combinao desta com o campo de
interveno das organizaes. Para Mancini, a fnalidade a dimenso
que mais delimita o campo da comunicao pblica: a comunicao
no deve ser orientada para o alcance de uma vantagem econmica
imediata, como a venda de produtos ou a troca para fns comerciais.
A ltima dimenso que delimita o campo da comunicao pblica
o objeto: aquilo que Arena defne como negcios de interesse geral
Comunicao pblica
82
(Arena, 1995 apud Mancini, 2008, p.x) ou public aairs. Mancini aponta
que os interesses gerais so aqueles que dizem respeito comunidade
como um todo, que produzem efeitos, antes de tudo, sobre as interaes
entre os diversos subsistemas sociais nos quais a comunidade se
articula e, mais adiante, sobre as esferas privadas consequentemente
envolvidas. Para ele: a identifcao dos assuntos de interesse geral
no obviamente coisa fcil mesmo porque as dimenses do pblico
e do privado tendem a confundir-se sempre mais frequentemente e a
conjugarem-se em base a combinaes sempre novas (Mancini, 2008,
p.x).
Duas noes so imprescindveis quando se trata do objeto da
comunicao pblica: a publicidade e a sociedade civil. Por publicidade,
entende-se a propriedade de as instituies serem abertas, acessveis,
disponveis em fornecer informaes de interesse geral. Estas podem
ser passivas ou ativas. No primeiro caso, as instituies mostram-se
disponveis s demandas, ao controle externo, mas no intervm
ativamente na produo da notcia; limitam-se apenas a aplicar a mxima
transparncia. No segundo caso, as instituies promovem um fuxo
comunicativo com o exterior, veiculando conhecimento e intervindo
sobre as percepes e os comportamentos de seus referentes.
Mancini sugere a anlise da comunicao pblica a partir de
duas taxionomias diferentes. Na primeira taxionomia, a comunicao
desenvolve-se a partir de dois eixos: a) comunicao funcional, que tem
por objetivo estabelecer e tornar conhecidas as tarefas desempenhadas
em cada sistema social; e b) comunicao com funes de integrao
simblica, destinada circulao de valores e smbolos de interesse
geral. Em ambos os casos, a comunicao pblica desenvolve tarefas de
integrao social.
J a segunda taxionomia prope o intercruzamento entre
promotores/emissores, fnalidade e objeto. Assim, distinguem-se trs
tipologias diferentes de anlise: a) a comunicao de instituio pblica
Comunicao pblica
83
aquela realizada por organizaes que so unicamente pblicas
e que tm por objeto a sua atividade; b) a comunicao poltica, que
apresenta os argumentos controversos de interesse geral sob os quais
existem pontos de vista contrastantes; e fnalmente c) a comunicao
ou publicidade social realizada por instituies pblicas, semipblicas
ou privadas, nesse ltimo caso, principalmente organizaes no
governamentais (ONGs) e instituies de caridade.
O conceito atual de comunicao pblica, segundo Mancini,
considera que a publicidade no pode mais ser assegurada, como
foi nos decnios passados, apenas pela informao jornalstica, que
cada vez mais dependente da comunicao proveniente de outras
organizaes.
Assim, o campo da comunicao pblica afrma-se a partir de trs
diferentes razes: a) a ampliao das competncias do Estado (welfare
state); b) o aumento da conscincia dos cidados acerca de seus direitos
de cidadania, com destaque para o crescente reconhecimento de que a
informao um direito; c) a formao de uma nova estrutura da esfera
pblica, um desdobramento daquela descrita por Habermas (Mancini,
2008, p.63).
5. A comunicao pblica no Brasil
Consideramos o conceito de comunicao pblica algo muito
recente, que comeou a ser discutido em meados da dcada de 1980,
principalmente na Europa. No Brasil, dois fatores foram cruciais para o
interesse despertado pela comunicao pblica nos meios acadmicos:
a redemocratizao do pas, em 1985, e a Constituio Federal de
1988, que garantiu legalmente a liberdade de imprensa, a liberdade de
expresso e a divulgao e transparncia dos atos de governo.
Comunicao pblica
84
A comunicao pblica foi inicialmente descrita como uma
evoluo da comunicao governamental (Duarte, 2007, p.63).
Nesse sentido, Brando (2009) aponta que h uma preocupao dos
pesquisadores brasileiros em frisar que a comunicao pblica no
comunicao governamental. Maria Jos da Costa Oliveira diz que a
comunicao pblica um conceito mais amplo, cuja realizao se d
no s por governos, como tambm por empresas, Terceiro Setor e
sociedade em geral (2004, p.187).
Outra tendncia dos autores um cuidado excessivo em defnir
a comunicao pblica a partir do que ela no , sem haver um acordo
sobre o que ela ou deveria ser (Brando, 2009, p.15).
Para Duarte, a atuao em comunicao pblica exige: a) privilegiar
o interesse pblico em relao ao privado ou corporativo; b) centralizar
o processo no cidado; c) tratar a comunicao como um processo
dialgico; d) adaptar instrumentos s necessidades, possibilidades
e interesses pblicos; e) assumir a complexidade da comunicao,
tratando-a como um todo (2009, p.59).
Parte da difculdade dos autores brasileiros em defnir o campo de
atuao da comunicao pblica reside na ausncia de intercruzamento
entre as trs dimenses apontadas por Mancini: os promotores/sujeitos,
a fnalidade e o objeto.
O glossrio de comunicao pblica, de Duarte e Veras (apud
Matos, 2009), apresenta duas formulaes sugeridas por Heloiza Matos
e Elizabeth Pazito Brando:
Matos dene comunicao pblica como processo de comunicao
instaurado em uma esfera pblica que engloba Estado, governo e
sociedade, um espao de debate, negociao e tomada de decises
relativas vida pblica do pas. A autora relaciona comunicao
pblica com democracia e cidadania e pensa a comunicao pblica
Comunicao pblica
85
como um campo de negociao pblica, onde medidas de interesse
coletivo so debatidas e encontram uma deciso democraticamente
legtima. Na mesma direo, Brando dene comunicao pblica
como o processo de comunicao que se instaura na esfera pblica
entre o Estado, o Governo e a Sociedade e que se prope a ser um
espao privilegiado de negociao entre os interesses das diversas
instncias de poder constitutivas da vida pblica no pas. (Matos,
2009, p.49)
A infuncia de Zmor (1995[2005]) ntida nas elaboraes das
autoras, dada a centralidade do Estado e do governo em suas acepes,
ainda que haja destaque para o papel de outros sujeitos como atores de
comunicao pblica Matos, por exemplo, enfatiza a sociedade civil. O
setor privado aparece como sendo a sociedade: nota-se que elas no
falam de sociedade civil especifcamente que na sociologia defne-se
como parte do mercado mas, sim, da sociedade em geral.
5.1 O pblico e o estatal
O ponto mais nevrlgico da defnio de comunicao pblica
no Brasil hoje a distino entre o pblico e o estatal. Obviamente,
o pblico no se resume ao estatal, porm, o estatal pblico,
independentemente de estar ou no presente na esfera pblica. Essa
a questo: pblico e esfera pblica no so exatamente sinnimos.
Conforme observa Bobbio (2010, p.14-15), o signifcado do
par pblico/privado, cuja origem est no Direito Romano, remete
respectivamente quilo que pertence a grupos e a indivduos. No
pode ser confundida com sua outra acepo (no coincidente), na qual
pblico refere-se quilo que manifesto e/ou visvel (presente na
esfera pblica) e privado ao que est restrito a um grupo de pessoas. Em
razo disso, Bobbio (2006, p.102) chega a considerar a obra Mudana
Comunicao pblica
86
estrutural da esfera pblica (1962 [2003]), de Habermas, como sendo
discutvel, uma vez que, para ele, ao longo de todo o percurso histrico,
o autor alemo no distingue os dois signifcados da palavra pblico.
Conforme aponta Bobbio, o poder pblico o poder pblico no
sentido da grande dicotomia mesmo quando no pblico, no age
em pblico, esconde-se do pblico, no controlado pelo pblico
(2010, p.28). Em outras palavras, o estatal no precisa estar visvel para
ser considerado pblico. Especifcamente em relao a informaes, em
um Estado Democrtico de Direito, tudo que est sob domnio estatal
presumvel de ser requisitado e disponibilizado sem constrangimentos
e a qualquer tempo (tem carter coletivo), quando no se tratar de sigilo
de Estado. O Estado tem uma peculiaridade em relao aos demais
promotores/atores de comunicao pblica: ele age por dever.
Destacamos, portanto, algumas leituras possveis para o sentido
de pblico quando relacionado ao conceito de comunicao pblica,
conforme a opo terica adotada:
1) A comunicao pblica no sentido etimolgico da palavra,
cuja origem se d a partir da dicotomia direito pblico e direito
privado. Conforme Bobbio, esse par refete uma situao
em que o grupo social j distingue aquilo que pertence (ou
se refere) ao grupo ou coletividade e aquilo que pertence
a singulares (2010, p.14). o pblico em sentido de res
pblica, conceito que denota Estado-nao ou comunidade
de homens: no se reduz, portanto, concepo jurdica de
Estado. Comunicao pblica poderia resumir-se, deste
modo, comunicao referente aos assuntos de interesse da
coletividade. Essa opo explica o conceito de comunicao
pblica, mas no tem sido adotada pelos autores, que buscam
atuar em bases mais sociolgicas;
Comunicao pblica
87
2) A comunicao pblica porque ocorre na esfera pblica
conforme a descreve Habermas (Lpez, 2010b). Pela
mobilizao social, chega-se aos nveis comunicativos face a
face, conforme prope a esfera pblica habermasiana;
3) A comunicao pblica porque ocorre no espao pblico,
ou seja, no espao de debate que se forma entre todos os
atores da sociedade em geral: Estado, empresas, terceiro setor,
cidados etc. (Oliveira, 2004, p.187-189). aquilo que Mancini
(2008) aponta como um desdobramento da esfera pblica
habermasiana: atuao em nveis organizacionais.
5.2 O interesse pblico e o interesse privado
A comunicao pblica muitas vezes defnida a partir do
interesse pblico. De acordo com o jurista Mello (2001), o interesse
pblico o interesse do todo, do prprio conjunto social, o que no se
confunde com a ideia de soma de interesses individuais. Porm, o autor
considera falso acentuar-se o antagonismo entre o interesse das partes
e o interesse do todo, pois o interesse pblico a dimenso pblica dos
interesses individuais (Mello, 2001, p.58).
5.3 A comunicao pblica como sinnimo de
radiodifuso no Brasil
Uma difculdade para uma viso mais abrangente da
comunicao pblica no Brasil o fato do termo ser associado quase
que exclusivamente existncia de um sistema de radiodifuso pblica.
Propomos, portanto, uma breve anlise sobre esse quesito.
Comunicao pblica
88
No Brasil, todo o sistema de radiodifuso objeto de concesso
pblica, conforme a Constituio Federal, art. 21, inciso XII: Art. 21.
Compete Unio: XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao,
concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora e de
sons e imagens (Brasil, 1988).
Isso signifca que as emissoras de rdio ou televiso, pblicas
ou privadas, prestam um servio pblico. O que quer dizer que essas
emissoras, mesmo quando so comerciais, realizam, ao menos em
parte, funes de comunicao pblica.
A Constituio Federal, em seu art. 223
4
, explicita a matria,
porm, promove uma confuso conceitual ao classifcar a radiodifuso
brasileira em trs sistemas considerados complementares: o privado,
o pblico e o estatal. Nas palavras de Eugnio Bucci, jornalista e ex-
presidente da Radiobrs, a Constituio Federal cria um limbo ao no
apresentar uma distino clara entre o que se considera radiodifuso
pblica e radiodifuso estatal, no Brasil:
O limbo [...] comea na prpria Constituio, que institui os sistemas
estatal e pblico de radiodifuso sem indicar uma distino mnima
entre ambos. Prossegue na ausncia de lei complementar para
organizar a matria. Poucos so os estudiosos que sabem fazer uma
distino sensata entre o que o sistema estatal e o pblico. No
vazio legal, o senso comum dos prossionais e dos polticos da
rea consagrou o maniquesmo estapafrdio de que a comunicao
estatal aquela que defende o ponto de vista do governo e a
pblica aquela que d voz sociedade. No nada disso, mas o
senso comum prevalece. (Bucci, 2008, p.259)
Bucci prope que existem apenas dois sistemas de radiodifuso:
o pblico e o privado, sendo o estatal uma subcategoria do pblico.
4 Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso, permisso e autorizao para o servio
de radiodifuso sonora e de sons e imagens, observado o princpio da complementaridade dos sistemas privado,
pblico e estatal.
Comunicao pblica
89
Nenhum canal de radiodifuso estatal pode ser posto a servio de
interesses de um poltico, de um gestor ou de um governo.
Outro problema do art. 223 induzir a leitura de que o papel do
Estado em relao comunicao pblica unicamente a viabilizao
da existncia de emissoras pblicas, criadas em alternativa imprensa
comercial.
Esse cenrio ajuda a reforar a ideia de que a comunicao
estatal ou de governos principalmente a realizada por assessorias de
comunicao de instituies pblicas algo parte da comunicao
pblica. Ou seja, a comunicao estatal vislumbrada sob o ponto de
vista poltico-ideolgico, a servio do interesse de governantes, e no
como informao voltada para o interesse coletivo, de acordo com os
preceitos constitucionais vigentes.

6. Caminhando para um conceito
A comunicao pblica pode ser protagonizada por diversos
atores: Estado, Terceiro Setor (associaes, ONGs, etc.), partidos
polticos, empresas privadas, rgos de imprensa privada ou pblica,
sociedade civil organizada, etc. Ela no determinada exclusivamente
pelos promotores/emissores da ao comunicativa, mas, sim, pelo
objeto que a mobiliza o interesse pblico afastando-se, ainda, de
uma fnalidade de cunho mercadolgico.
uma comunicao que tem o olhar voltado coletividade.
Conforme Lpez (2003), a inteno do agente o enfoque que ele d
ao comunicativa que faz que ocorra a transmutao de sentido
comunicativo.
Um aspecto importante para a compreenso do conceito
de comunicao pblica observar que ela abrange trs reas da
Comunicao pblica
90
comunicao: o jornalismo, as relaes pblicas e a publicidade e
propaganda. Esses campos no devem ser confundidos com as formas
de mediao utilizadas (radiodifuso, impressos, internet e outros),
nem tampouco com os seus promotores/sujeitos. Pela natureza de
suas atividades, observa-se que o jornalismo a rea que mais tem
proximidade com o interesse pblico, enquanto a propaganda e a
publicidade, por sua natureza persuasiva e voltada a fns mercadolgicos,
menos. A partir dessa lgica, e das intenes apontadas por Lpez
(2003), apresentamos o quadro a seguir:
Figura 2
Gradao das intenes do agente de comunicao pblica.
Fonte: Koouski (2012).
A anlise da comunicao pblica realizada a partir dos
promotores/emissores admite que o Estado crucialmente diferente em
relao aos demais atores, uma vez que suas atividades tm obrigao
legal de serem pautadas pela supremacia do interesse pblico. O Estado
de Direito distingue-se, tambm, pelo fato de que suas atividades exigem
transparncia. Conforme aponta Bobbio (2010, p.30):
Comunicao pblica
91
A repblica democrtica res publica no apenas no sentido
prprio da palavra, mas tambm no sentido de exposta ao pblico
exige que o poder seja visvel: o lugar onde se exerce o poder em
toda forma de repblica a assembleia dos cidados (democracia
direta), na qual o processo de deciso in re ipsa pblico, como
ocorria na gora dos gregos; nos casos em que a assembleia a
reunio dos representantes do povo, quando ento a deciso seria
pblica apenas para estes e no para todo o povo, as reunies da
assembleia devem ser abertas ao pblico de modo a que qualquer
cidado a elas possa ter acesso.
O Estado , portanto, o nico entre os demais atores que deve
atuar integralmente com a comunicao pblica. Todos os demais
tm a liberdade de desenvolver aes comunicativas que no sejam
propriamente voltadas ao interesse pblico, promovendo produtos,
servios e ideologias, representando interesses privados, grupos
econmicos, religiosos, polticos, etc.
Dessa forma, a comunicao no mbito estatal deve ser tratada
pelo vis da comunicao pblica, como o reconhecimento do direito
do cidado no apenas em seu contato direto com o Estado,
mas tambm quando representado por meio da imprensa ou de
qualquer outro tipo de coletividade de ser informado sobre os atos
dos governos/administraes. No Brasil, essa prerrogativa vai ao
encontro do princpio constitucional da publicidade
5
. E ademais o uso
da comunicao social para fns de promoo pessoal, partidria ou
ideolgica inconstitucional: infringe o princpio da impessoalidade
6
.
A comunicao pblica no um modelo utpico, em substituio
5 Sobre o princpio constitucional da publicidade, Mello diz que: No pode haver em um Estado Democrtico
de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1, pargrafo nico, da Constituio), ocultamento aos
administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relao aos sujeitos individualmente
afetados por alguma medida. Tal princpio est previsto expressamente no art. 37, caput, da Lei Magna, ademais
de contemplado em manifestaes especfcas do direito informao sobre os assuntos pblicos, quer pelo
cidado, pelo s fato de s-lo, quer por algum pessoalmente interessado (2001, p.84-85).
6 O princpio constitucional da impessoalidade est no art. 37 da Constituio Brasileira. Conforme Meirelles:
Esse princpio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de autoridades ou servidores
pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF, art. 37, 1). (1993, p.85).
Comunicao pblica
92
s demais formas comunicativas existentes. Ela tem um campo defnido
de abrangncia. Apresenta como caracterstica intrnseca a perspectiva
tica do interesse pblico sem a qual ela deixa de existir enquanto
conceito.
Com base no exposto, apresentamos o seguinte conceito:
comunicao pblica uma estratgia ou ao comunicativa que
acontece quando o olhar direcionado ao interesse pblico, a partir
da responsabilidade que o agente tem (ou assume) de reconhecer e
atender o direito dos cidados informao e participao em assuntos
relevantes condio humana ou vida em sociedade. Ela tem como
objetivos promover a cidadania e mobilizar o debate de questes
afetas coletividade, buscando alcanar, em estgios mais avanados,
negociaes e consensos.
O quadro a seguir apresenta quais atores tm mais relao com
a atividade de comunicao pblica, a partir do intercruzamento de
promotores/sujeitos e de suas caractersticas funcionais:
Comunicao pblica
93
Quadro 2
A comunicao pblica a partir dos atores.
Fonte: Koouski (2012).
Comunicao pblica
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Comunicao pblica
97
A comunicao pblica e a rede:
podemos o que queremos?
Liliane Moiteiro Caetano
Resumo
O texto apresenta a hiptese de que a Lei de Acesso a Informao (2011)
promulgada num cenrio de mudanas paradigmticas em dois aspectos: o perfl
dos indivduos frente intensa utilizao das novas tecnologias de comunicao,
principalmente celulares e computadores; e os refexos polticos das relaes entre
esses indivduos, considerando suas conversaes cotidianas. Para a construo da
hiptese foram usados trs eixos conceituais: comunicao pblica, as caractersticas
do cidado como usurio e a esfera pblica poltica habermasiana.
Palavras-chave: Comunicao pblica, usurio, lei, democracia, tecnologia.
Comunicao pblica
98
Comunicao pblica
99
A elaborao de uma lei, no Brasil, segue preceitos metalingustico-
normativos
1
. No entanto, a etapa de construo textual de uma lei
geralmente ocorre a posteriori s presses geradas por confitos que
permeiam a vida em sociedade.
Nesse sentido, a Constituio Federal brasileira, escrita e
promulgada posteriormente ao incio da redemocratizao do pas,
precisava apresentar um texto que mostrasse o quo democrticas
eram as intenes de polticos e governantes.
Na poca, e de uma maneira geral, os dispositivos constitucionais
criados para garantir algumas condies democrticas estavam
relacionados publicizao dos atos do Estado. O paradigma que dava
suporte s nuances democrticas do texto constitucional de 1988 fazia
referncia ao modelo de comunicao broadcasting entre governo e
cidado. Um para todos, num processo de comunicao de mo nica.
Porm, aps quase 25 anos da publicao do texto
constitucional de 1988, a sociedade brasileira apresenta um contexto
de desenvolvimento tecnolgico que abarca novos comportamentos
individuais e coletivos em que o indivduo compreendido no apenas
como receptor, mas como algum que busca e indexa informaes
em diferentes espaos discursivos, potencializados partir do acesso
material s novas tecnologias, ampliado pelo quadro econmico que
incentiva a aquisio de bens como computadores e celulares.
A partir da descrio deste breve cenrio, apresentamos no
presente artigo a seguinte hiptese: a aprovao da Lei de Acesso a
Informao (Lei 12.527 de 18/11/2011) uma mudana paradigmtica
no tocante ao conceito de comunicao pblica, no Brasil.
Para construirmos a hiptese usamos trs eixos conceituais:
comunicao pblica, a esfera pblica poltica habermasiana e as
caractersticas do cidado como usurio.
1 Cf. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp95.htm>.
Comunicao pblica
100
1. A comunicao pblica: preceitos
habermasianos
O conceito de comunicao pblica tem se desenvolvido a partir
de percepes distintas, se considerarmos diferentes pases no qual o
conceito j foi estudado, ou mesmo posies tericas sob as quais se
moldam algumas concepes.
Habermas (1992) introduz aspectos de uma comunicao
pblica caracterizada com um entendimento mais prximo ao contedo
das conversaes cotidianas que acontecem na esfera (ou espao)
pblica. Segundo ele, esfera pblica um estruturante discursivo social
que permeia conversaes cotidianas, ou ainda um fenmeno social
elementar e no uma ferramenta do discurso individual, institucional
ou coletivo (1992,p.92).
De acordo com o autor, a comunicao pblica se faria em
formato de redes:
A periferia consegue preencher essas expectativas fortes, na
medida em que as redes de comunicao pblica no institucionalizada
possibilitam processos de formao de opinio mais ou menos
espontneos. (Habermas, 1992, p.90)
Dentre os autores que trabalham com o conceito de comunicao
pblica, Libois (2002) nos remete base dos estudos kantianos sobre
justia poltica e publicidade e critica o entendimento para o qual
haveria um partilhamento do espao pblico entre, de um lado, os
atores da comunicao pblica e, de outro lado os espetadores da
comunicao pblica .
Habermas (1992) e Libois (2002) se utilizam de Kant para
considerar os aspectos da comunicao. Habermas (2008) refora
a necessidade da negao da publicizao para a construo de
Comunicao pblica
101
democracias deliberativas, condio essencial para sociedades cujas
liberdades individuais e sociais trabalhariam para atingir um formato
ideal de comunicao. A deliberao seria, ainda: uma forma de
comunicao exigente, a partir de rotinas dirias invisveis, nas quais
as pessoas trocam razes umas com as outras. Em Habermas, o modelo
democrtico deliberativo a base para fundamentar um processo de
legitimao discursivamente estruturado, ou seja, existe a inteno de
descrever um modelo de democracia deliberativa por meio da busca de
igualdade interativa no fuxo das conversaes cotidianas.
Outra autora que apresenta a comunicao pblica a partir
de preceitos habermasianos Matos (2006). Em diversos textos da
autora se fazem presentes caractersticas que revelam a necessidade
de condies deliberativas para a construo de uma comunicao
pblica que se faa democrtica.
Matos identifca que a comunicao pblica se faria por meio de
uma rede que envolveria o cidado de maneira diversa, participativa,
estabelecendo um fuxo de relaes comunicativas entre o Estado e a
sociedade. Em seus estudos (Matos, 1999, 2006a, 2006b, 2009, 2011) h
indcios de uma observao pragmtica do conceito de comunicao
pblica acontecendo de maneira a descrever os temas e espaos
recorrentes na esfera pblica habermasiana.
Segundo a autora, comunicao pblica seria um modelo
terico-instrumental do sistema poltico para mediar interaes
comunicativas entre o Estado e a sociedade.
Mais pontualmente, a autora aborda comunicao pblica para
que seja entendida como: processo de comunicao instaurado na
esfera pblica que engloba Estado, governo e sociedade; um espao
de debate, negociao e tomada de decises relativas vida pblica
(Matos, 2009, p 6).
Comunicao pblica
102
2. A condio de usurio da comunicao:
tempo e espao do indivduo conectado
Dois aspectos so preponderantes para observarmos o tempo
e o espao nos quais as conversaes cotidianas acontecem entre
indivduos, a partir do sculo XXI: 1) o acesso s novas tecnologias,
incluindo os contextos de produo e consumo em massa e o grande
aumento de crdito como base de desenvolvimento econmico
mundial
2
; 2) a possibilidade de manuseio cotidiano de ferramentas
como celulares e computadores, intensifcando espao e tempo das
conversaes. A partir desse cenrio, acreditamos que os cidados so
adequadamente apresentados, para efeito do presente trabalho, como
usurios.
Para defnirmos o termo usurio seguiremos comparando as
subacepes de um dicionrio Houaiss com termos conceituados por
outro autor. Primeiro vamos ao dicionrio:
Usurio substantivo masculino que entra no lxico na data
de 1836. 1. aquele que, por direito de uso, serve-se de algo, ou
desfruta de suas utilidades. (...) adjetivo 2. que serve, que prprio
para uso. 3. que utiliza algo; que tem apenas o direito de uso, mas
no a propriedade. (...) Variantes: desfrutador, usador, usufruidor,
usufruturio, usufruteiro, utente, utilizador. (Houaiss, 2001, p.2815)
Em contraposio a Houaiss, para Primo (2007, p.47) a importao
do termo usurio para a teoria da cibercultura no frutfera, na
medida em que incorpora o jargo da indstria informtica, reduzindo
a interao ao consumo. No entanto, o autor no prope expresso
mais adequada, apenas cita os termos que ele acredita no serem
adequados. Ademais nos parece, a partir do que defne o dicionrio,
e ao contrrio do que nos apresenta Primo (2007), que a utilizao
2 Pesquisa sobre perfl socioeconmico do brasileiro. Disponvel em: <http://www.sae.gov.br/site/?p=13229>.
Comunicao pblica
103
de usurio adequada, para nossos objetivos presentes: descrever o
indivduo que por direito de uso, desfruta de utilidades (...); que tem o
direito de uso, mas no a propriedade. Nesse sentido, usurio faz-se
expresso apropriada para defnir algum que acessa a internet, seja
qual for o seu objetivo ao manuse-la.
Uma hiptese sobre a ampla utilizao e aceitao rpida do uso
da comunicao por meios audiovisuais (rdio, televiso e a internet) e
toda sua infuncia, inclusive por terem penetrado at em sociedades
orais como as indgenas, a de que aprender a ler e escrever em uma
dada lngua requer mais esforo signifcativo do que simplesmente
ouvir essa lngua, ou ver imagens produzidas e transmitidas
audiovisualmente com ou sem recursos tecnolgicos. Portanto, as
ferramentas de comunicao que permitem a interao por meio da
audio e da fala, separadas ou concomitantemente, se sobressairiam
em relao s demandas comunicativas, nas conversaes cotidianas,
em detrimento de ferramentas que se caracterizassem apenas pela
leitura de textos.
McLuhan aponta algumas das novas possibilidades de
comportamento quando ocorrem mudanas nas tecnologias de
comunicao humanas, usando a fala e a escrita como exemplos. Para
ele, o contedo da escrita a fala, assim como a palavra escrita o
contedo da imprensa. McLuhan tambm relaciona, por analogia, o
contedo da fala e o processo de pensar pois a mensagem de qualquer
meio ou tecnologia a mudana de escala, cadncia, ou padro que
esse meio ou tecnologia introduz nas coisas humanas (McLuhan, 2005,
p.22).
O autor diz que com a tecnologia eltrica, o homem prolongou,
ou projetou para fora de si mesmo, um modelo vivo do prprio sistema
nervoso central. Esse posicionamento indica uma lgica extensiva
a todos os meios de comunicao, ou ferramentas tcnicas que se
dispem a servir de meios de comunicao.
Comunicao pblica
104
No sculo XXI podemos trazer para a web a extenso dos
comportamentos simblicos criados pela mente humana, se
observarmos que ela abarca diversos tipos de cdigos. Contudo, o que
se pretende aqui no fazer uma apologia s ferramentas tecnolgicas,
mas apresentar, com base em autores renomados em diversas reas
da cincia, elementos que justifquem a afrmao da capacidade
de ampliao das produes da mente a partir das tecnologias de
informao e comunicao (McLuhan, 2005, p.61).
A web tem o potencial de congregar imagem e som em diferentes
tipos de cdigos assim como nossa mente. Isso no signifca dizer que
podemos emular qualquer comportamento humano na web, visto
que ainda no h tecnologia sufciente para agregarmos o olfato e
paladar ao meio de comunicao internet, mas as novas tecnologias j
nos fazem usar tato, viso e audio, ou seja, a maior parte de nossos
sentidos sensoriais.
Nesse cenrio, a Lei de Acesso Informao socialmente
validada, pelo Estado e pela sociedade, e se caracteriza por uma
fgura de linguagem entre os anseios democrticos presentes nas
conversaes cotidianas e a necessidade de congregar expectativas
entre tais anseios e as normas sociais regulamentadas, sejam elas leis,
decretos, resolues normativas, dentre outros.
Na relao palavra-formas-meios de comunicao, as
conversaes cotidianas caracterizadas como parte da comunicao
pblica em espaos democrticos deliberativos so, em certa medida,
o centro da mudana paradigmtica concernente Lei de Acesso a
Informao. Essa hiptese est respaldada, quando observamos que:
Todos os meios so metforas ativas em seu poder de traduzir
a experincia de novas formas. A palavra falada foi a primeira
tecnologia pela qual o homem pode desvincular-se de seu ambiente
para retorn-lo de novo modo. As palavras so uma espcie de
Comunicao pblica
105
recuperao da informao que pode abranger a alta velocidade,
a totalidade do ambiente e a experincia. ((McLuhan, 2005, p.124)
Para McLuhan (2005, p.77), nesta era da eletricidade, ns mesmos
nos vemos traduzidos mais e mais em termos de informao, rumo
extenso tecnolgica da conscincia. Ele acredita que as extenses a que
os seres humanos se sujeitam quando utilizam tecnologias vo abarcar
mais do que ferramentas e tendo prolongado ou traduzido nosso
sistema nervoso central em tecnologia eletromagntica, o prximo
passo transferir nossa conscincia para o mundo do computador
(McLuhan, 2005, p.81). O autor explica a essncia da tecnologia como
extenso do homem quando faz a relao entre demanda por produtos
tecnolgicos e a real necessidade de se desenvolver tecnologias que
sejam teis a ponto de serem consumidas.
A palavra escrita tambm tema de McLuhan (2005) e Castells
(2006). Castells (2006) introduz os assuntos comunicao eletrnica,
audincia de massa e redes interativas falando da criao do alfabeto.
McLuhan (2005) cerca de quarenta anos antes dedica um captulo de
seu livro Understanding Media palavra escrita como tecnologia de
extenso do corpo humano, e ia alm quando j dizia que a tecnologia
eltrica era uma ameaa ao alfabeto escrito, que ele chamou de antiga
tecnologia construda sobre o alfabeto fontico (McLuhan, 2005, p.100).
Mas o autor tambm coloca que o problema no uma transio
de contedo das palavras, pois na estrutura lingustico-semntica
os impactos so secundrios, a questo de McLuhan em relao aos
impactos para a comunicao humana o resultado da sbita ruptura
entre as experincias auditiva e visual do homem (McLuhan, 2005,
p.103). Essa mesma separao entre viso, som e signifcado, peculiar ao
alfabeto fontico se estende tambm aos efeitos sociais e psicolgicos
(McLuhan, 2005, p.107).
McLuhan procura ser to detalhista em suas anlises e
Comunicao pblica
106
observaes sobre os meios de comunicao, seus desenvolvimentos,
usos e adequaes, e consequncias para as sociedades humanas e os
indivduos em si a ponto de conseguir abranger em sua obra as formas
de organizao humana e espacial a partir de usos e reconfguraes
das tecnologias, e ainda estabelece pontualmente que numa sociedade
quando ocorre sempre tenso entre foras contrrias h um contexto
de realizaes diferentes com alta participao, baixa organizao
(McLuhan, 2005, p.117). E coloca ainda que qualquer novo meio, por
sua acelerao provoca rupturas nas vidas e nos investimentos da
comunidade inteira (McLuhan, 2005, p.122).
Para McLuhan, quando uma tecnologia comea e ser amplamente
difundida ela d sinais de estar se tornando uma extenso, no caso de
tecnologias de informao e comunicao:
quando a informao se desloca a velocidade dos sinais do sistema
nervoso central, o homem se defronta com a obsolescncia de todas
as formas anteriores de acelerao (...) Comea a aparecer o campo
total da conscincia inclusiva. As velhas estruturas dos ajustamentos
psquicos e sociais tornam-se irrelevantes. (McLuhan, 2005, p.124)
A palavra escrita tambm tema de Castells (2006), que introduz
os assuntos comunicao eletrnica, audincia de massa e redes
interativas falando da criao do alfabeto.
Para Castells a questo do tempo e da sensao de tempo tambm
relevante quando da introduo de uma nova tecnologia, pois tanto
o espao quanto o tempo esto sendo transformados sob o efeito
combinado do paradigma da tecnologia da informao e das formas
e processos sociais induzidos pelo processo atual de transformao
histrica (Castells, 2006, p.467).
Em seus estudos Castells lembra que a despeito da transformao
histrica pelas quais as novas tecnologias so em parte responsveis, ou
em certa medida motivadoras de aes e comportamentos humanos
Comunicao pblica
107
cada vez mais compartilhados, a segmentao est mais presente que
nunca, pois embora (...) os programas e mensagens circulem na rede
global, no estamos vivendo em uma aldeia global, mas em domiclios
sob medida, globalmente produzidos e localmente distribudos
(Castells, 2006, p.426).
Nesse ponto, o autor se mostra pouco otimista em relao s
possibilidades e potencialidades da comunicao como ferramenta de
transformao humana para o bem comum, mas vai de encontro ao
que Levy (2005) considera o universal sem totalidade.
Ao focar seus estudos no comportamento humano a partir
das novas tecnologias de informao e comunicao, por outro lado,
o autor evidencia em seu texto sua despreocupao em relao s
questes econmicas, que cercam a ampla e crescente utilizao de tais
tecnologias, e diz que questes econmicas e industriais esto fora de
seu campo de estudo, bem como problemas relacionados a emprego
e as questes jurdicas (Levy, 2005, p.17).
No entanto, Levy externaliza uma lgica circular cuja tcnica
produzida dentro de uma cultura, e uma sociedade condiciona-se por
suas tcnicas (Levy, 2005, p.25), e trabalha com a hiptese de existirem
graus de interatividade, mencionando a ocorrncia do fenmeno
interatividade promovido pelas novas tecnologias de informao e
comunicao, de maneira que o termo interatividade em geral ressalta
a participao ativa do benefcirio de uma transao de informao
(Levy, 2005, p.79).
Para Levy, a comunicao por mundos virtuais (...) mais
interativa (...) uma vez que implica, na mensagem, tanto a imagem da
pessoa como a da situao, que so quase sempre aquilo que est em
jogo na comunicao (Levy, 2005, p.81). Os meios de comunicao
deixam de ser instituies, pois cada usurio pode produzir mensagens
e distribu-las, e cujas signifcaes estaro pautadas na experincia
Comunicao pblica
108
individual de cada um. Da ampliam-se os retratos do que veiculam na
web como mdia, e os entendimentos acerca do contedo produzido
culturalmente. So mais sentidos para mais mensagens, construdos
sobre novos olhares, mesmo que no totalmente democratizados,
visto que nem todos tm acesso s novas tecnologias de informao e
comunicao.
O autor v a capacidade de virtualizao que as novas tecnologias
de informao e comunicao permitem ao usurio no uso da web,
para produo e distribuio de mensagens e das transformaes
socioculturais presentes em tais processos, e em papis diferentes. Levy
afrma que talvez seja preciso ceder por um instante a seu aspecto
ldico, para descobrir, no desvio de um link ou um motor de pesquisa,
os sites que mais se aproximam de nossos interesses (Levy, 2005, p.85).
A comunicao na web e por ela, entre usurios, ou de usurios com
o ambiente online uma emulao dos processos de pensamento
do ser humano, dessa maneira realiza-se. O que Levy (2005) chama
de virtualizao da comunicao, poderamos descrever como a
ampliao do potencial comunicativo da humanidade a partir de
tecnologias e as tcnicas delas advindas.
O sentido de universal em Levy (2005) caracteriza-se pela
diversidade de elementos culturais existentes cuja criatividade
humana pode desenvolver e diminui as probabilidades de unssono
discursivo ou unilateral, pois quanto mais o ciberespao se amplia,
mais ele se torna universal, e menos o mundo informacional se torna
totalizvel (Levy, 2005, p.111). Ainda no se pode afrmar quais
aspectos comportamentais e discursivos sero solidifcados com o
aumento do nmero de pessoas com acesso as novas tecnologias e a
partir do desenvolvimento da web, ou mesmo se haver espao para
o desenvolvimento de modelos, mas h transformaes inegveis. O
que muda com a disseminao das novas tecnologias e o seu uso em
diferentes sociedades far notar caractersticas como a acelerao
Comunicao pblica
109
da mudana, a virtualizao, a universalizao sem fechamento so
tendncias de fundo, muito provavelmente irreversveis que devemos
integrar nossos raciocnios e nossas decises (Levy, 2005, p.200).
Levy fala de uma ecologia das mdias cujos ecossistemas esto se
alterando na medida em que os sentidos humanos podem ser utilizados
cada vez mais com a convergncia das mdias. O autor usa o exemplo das
sociedades orais quando diz que os atores da comunicao evoluam
no mesmo universo semntico, no mesmo contexto, no mesmo fuxo
de interaes (Levy, 2005, p.114). Os comportamentos e as construes
de sentido so cada vez mais expressas por meio das novas tecnologias
e o discurso transita entre e de para a comunicao face a face e as
novas tecnologias.
3. Da comunicao pblica para uma esfera
pblica poltica
Brando (2007) aborda a comunicao pblica sob as nuances
deliberativas habermasianas, e nos apoia na correlao entre as
conversaes cotidianas e seus contornos polticos. Para a autora, a
comunicao pblica parte integrante da vida poltica da sociedade,
como tal, ela no um poder em si, mas o resultado do poder do cidado
quando organizado e constitudo como sociedade civil (Brando, 2007,
p.30). A autora ainda relaciona, de maneira indireta, o desenvolvimento
do conceito de comunicao pblica ao desenvolvimento de
ferramentas democrticas, no sentido de que o conceito cresce e se
organiza na mesma medida em que cresce e se estabelece o poder
desses cidados, aqui tambm postulados como usurios, na nova
confgurao da sociedade civil.
A seguir resgatamos Habermas, para pontuarmos algumas
consideraes sobre a comunicao pblica e a esfera pblica poltica.
Comunicao pblica
110
Para o autor, a esfera pblica poltica tem de se formar a partir dos
contextos comunicacionais de pessoas virtualmente atingidas
(Habermas, 1992, p.97).
Notamos que a esfera pblica poltica tem duas caractersticas
fundamentais:
1) o carter potencial comunicativo entre todos os indivduos de
uma sociedade;
2) os discursos que permeiam a esfera pblica poltica circulam
em vista das expresses lingustico-simblicas a partir de
indivduos afetados por determinados acontecimentos.
Habermas (1992, p.97) ainda descreve a pragmtica da esfera
pblica poltica: os problemas tematizados na esfera pblica poltica
transparecem inicialmente sob presso social exercida pelo sofrimento
que se refete no espelho de experincias pessoais de vida (Habermas,
1992, p.97).
Ainda em relao esfera pblica poltica, Habermas coloca que:
h uma unio pessoal entre os cidados do Estado, enquanto
titulares da esfera pblica poltica, e os membros da sociedade, pois
em seus papeis complementares de trabalhadores e consumidores
(...) eles esto expostos, de modo especial, s exigncias especcas
e s falhas dos correspondentes sistemas de prestao. (...) A esfera
pblica retira seus impulsos da assimilao privada de problemas
sociais que repercutem nas biograas particulares. (Habermas,
1992, p.98)
Habermas serve de embasamento para as consideraes de
Gamson (2009) acerca do enquadramento de injustia. Segundo
Gamson, as pessoas formam opinio quando um assunto lhes causa
estranheza e h a sensao de que algum (ele ou outrem) est sofrendo
injustia.
Comunicao pblica
111
Nesse sentido, podemos afrmar que a comunicao pblica
uma ferramenta de carter discursivo que se d no fenmeno social
espao pblico, e que, podemos perceber sua manifestao mais
pragmtica quando seus temas penetram na esfera pblica poltica,
fazendo mover o jogo de poder discursivo entre a periferia e o centro
das sociedades, no embate resolutivo da produo e aplicao de
polticas pblicas.
Mais uma vez, a regulamentao normativa de regras explcitas
sobre a disponibilizao de informaes e dados, oriundos dos atos de
Estado e governos um contingente caracterstico de sociedades
cujas ferramentas internet, celular e computador participam da vida
cotidiana, e, de maneira pontual, no podem ser desconsideradas
quando do observar da comunicao pblica.
Consideraes fnais
Num Brasil em processo de democratizao da vida social,
paradigmtica a publicao de uma lei que refora os instrumentos
online e em rede que permitem o acesso aos atos diretos e indiretos
do Estado, na medida em que ela aborda de maneira signifcativa a
necessidade dos governos em fornecer possibilidades discursivas para
qualquer cidado se apropriar do desenvolvimento a da aplicao de
polticas pblicas.
Acreditamos que sua publicao vem atender a crescente
demanda social por busca de informaes acerca dos procedimentos
governamentais, tendo como protagonista uma sociedade civil que
se apropria da necessidade de conhecer e entender como as polticas
pblicas so implementadas, no cotidiano de um dado mandato de
governo ou mesmo num espao de tempo maior durante diversos
mandatos.
Comunicao pblica
112
Dentre muitas, a pergunta visceral que fca : podemos o que
queremos?
Se a publicao de uma lei , de um lado, a normatizao da
convivncia social, e de outro, a materializao das necessidades que a
periferia negocia com o centro do poder social, a comunicao pblica
ser um processo de interlocuo que preza o interesse coletivo,
defnido coletivamente na esfera pblica de troca argumentativa,
medida que mais democrtica seja uma sociedade (Matos, 2009 p.11).
Comunicao pblica
113
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Comunicao pblica
115
Polticas pblicas de segurana
e violncia poltica: refexes
sobre capital social negativo e
reciprocidade
Luciana Moretti Fernndez
Resumo
Este artigo trata das condies que contribuem para a gerao de capital
social de efeitos negativos nos presdios de So Paulo e de como o acmulo desse
recurso, que reside nas relaes entre as pessoas, pode produzir consequncias que
violam a democracia e o bem comum. Mais especifcamente, o texto discute como
essas condies possibilitam a construo e fortalecimento de poderes paralelos e de
uma tica segundo a qual os fns justifcam os meios, retroalimentando-se quando a
suspeita antecede confana e a reciprocidade passa a ser pautada pela autodefesa.
Considerando a violncia como aquilo que arrebata ao ser humano a possibilidade
de confar no outro, discute-se como as polticas pblicas de encarceramento em
massa no tm oferecido solues sufcientes nem efetivas para as mazelas do sistema
carcerrio e para o controle da criminalidade.
Palavras-chave: comunicao poltica, crime organizado, terrorismo, capital social
negativo, reciprocidade.
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117
A imoralidade da cultura da violncia consiste justamente na
disseminao de sistemas morais particularizados e irredutveis a
ideais comuns, condio prvia para que qualquer atitude criminosa
possa ser justicada e legtima. (Freire Costa, 1993, p.83-89)
1. Violncia endmica e sade pblica
Os crceres brasileiros detm atualmente cerca de meio milho
de prisioneiros, dos quais em torno de 40% ainda no receberam
acusao ofcial. Segundo dados publicados pelo Sistema Integrado de
Informaes Penitencirias (Infopen), a populao carcerria brasileira
cresceu mais do que o dobro na ltima dcada. Entre os anos 2000
e 2010, o nmero total de detentos passou de 232.755 para 496.251
(Ministrio da Justia Depen, 2000 e 2011). Atualmente, a populao
de detentos 69% superior capacidade dos presdios, o que contribui
para que e as condies de encarceramento sejam muito mais do que
precrias.
Com a quarta maior populao carcerria no mundo, o Brasil
lidera tambm os rankings de violncia e mortes por armas de fogo.
O nmero de bitos por causas externas (critrio utilizado pela
Organizao Mundial da Sade para agrupar mortes por violncias e
acidentes) teve um incremento intenso ao longo da dcada de 1980
e continuou aumentando nas dcadas seguintes, ainda que com
menor intensidade.
1
Nas ltimas trs dcadas, as mortes por homicdio
responderam pela maior parte dos bitos por causas externas nas
faixas etrias entre 5 e 49 anos (Ministrio da Sade Datasus, 2010).
Nas unidades de atendimento de emergncias, mdicos e profssionais
1 Os dados sobre violncia no Brasil no so coletados, reunidos ou publicados de acordo com os mesmos
critrios. O bito por causa externa classifcado sob a categoria Homicdio conforme os critrios CID-10,
captulo XX (causas externas de morbidade e mortalidade), ser utilizado aqui como indicador da violncia por
representar violao mxima contra a pessoa (violncia letal) e porque os dados sobre homicdios podem ser
obtidos do Subsistema de Informao sobre Mortalidade, que informa o local e a causa do bito, alm de dados
demogrfcos.
Comunicao pblica
118
da sade lidam com ferimentos causados por metralhadoras e fuzis,
sinais inequvocos de que a intensidade do problema ultrapassa o que
seria prprio da violncia urbana comum.
A violncia endmica apontada pela Organizao Mundial da
Sade e pela Organizao Pan-americana da Sade como problema de
sade pblica na medida em que afeta a sade individual e coletiva
e exige esforos e aes em preveno e paliao de seus efeitos. As
consequncias da violncia para a sade e integridade fsica e psicolgica
so nefastas e complexas, e vo muito alm das consequncias
tangveis mensurveis em termos de custos ou recursos. Seus efeitos
so irreversveis e no apenas para as vtimas da violncia letal, uma
vez que transformam aqueles que a vivenciam em diferentes graus,
estendendo-se tambm ao prprio agressor, s famlias e comunidades
imediatas, retroalimentando e perpetuando condies e contingncias
nas quais cada um de ns habita seu mundo.
Com o narcotrfco entre os principais fatores que contribuem
ao recrudescimento da violncia e s transformaes nas modalidades
e ampliao de redes do crime organizado, a resposta predominante
ao problema em estados como Rio de Janeiro e So Paulo, que
estiveram por muito tempo entre os mais violentos do pas, tem sido
o encareceramento massivo e o endurecimento de castigos para os
detentos que organizam rebelies e colocam a segurana pblica em
risco. A partir da dcada de 2000, grupos formados no interior dos
presdios passaram a adotar um posicionamento poltico cada vez mais
explcito no enfrentamento de seus lderes contra as autoridades. As
ms condies de encarceramento e a formao de poderes paralelos
nos presdios contriburam para o fortalecimento desses grupos e para
a legitimao de suas aes dentro e fora das prises. Dessa forma, os
efeitos negativos do problema carcerrio atuam como multiplicadores
da violncia no apenas nas comunidades mais vulnerveis, mas
tambm em outros setores, sendo um dos fatores que atuam na
retroalimentao da violncia.
Comunicao pblica
119
Os ataques perpetrados pelo PCC em maio de 2006 so
apresentados aqui como a ponta do iceberg num contexto mais amplo
de recrudescimento da violncia e como resultado do fortalecimento
de poderes paralelos no sistema carcerrio, sugerindo a inefccia e a
insufcincia das polticas de encarceramento em massa. A ltima parte
do trabalho foi dedicada a refexes sobre a violncia no a partir de
suas manifestaes fsicas e letais, mas a partir dos efeitos recursivos
que se instalam quando a suspeita antecede confana.
2. Violncia homicida nos ltimos trinta anos
O recrudescimento da criminalidade no Brasil acompanhou, nas
ltimas dcadas, tendncias ao crescimento e mudanas no crime que
ocorreram tambm no cenrio internacional. Adorno e Salla destacam
que essas tendncias esto inseridas em esquemas de negcios ilcitos
transnacionais cujo principal motor est no trfco de entorpecentes,
de armas, e na lavagem de dinheiro (Adorno e Salla, 2007, p.12). Roubo,
trfco de drogas e extorso mediante sequestro foram os crimes que
mais cresceram no pas nas ltimas trs dcadas. Os crimes letais, antes
circunscritos aos grandes centros urbanos e associados principalmente
a acertos de contas ou a confitos intersubjetivos, hoje apresentam
novos padres, seguindo movimentos de disperso e interiorizao
(Waiselfsz, 2011), acompanhando a emergncia de mercados
consumidores e disponibilidade de mo de obra, geralmente recrutada
nas classes sociais empobrecidas.
At 1996 o avano da violncia homicida concentrava-se nas
grandes capitais e reas metropolitanas. Entre 1996 e 2003, esse
crescimento desacelera e praticamente se estagna. A partir de 2003, o
nmero de homicdios cai nas grandes capitais e comea a aumentar no
interior dos estados, apresentando assim um padro de interiorizao,
Comunicao pblica
120
crescendo tambm nos estados que antes registravam os menores
ndices, revelando um movimento de disseminao para um nmero
maior de polos de violncia (Waiselfsz, 2011, p.41).
Esses movimentos no representam, entretanto, uma tendncia
clara e signifcativa queda no nmero de homicdios no pas. Enquanto
capitais que antes eram motores da violncia, como Rio de Janeiro e So
Paulo, tiveram um crescimento negativo muito signifcativo na ltima
dcada (-48,6% no Rio de Janeiro e -67% em So Paulo), polos menores
e distantes das grandes capitais parecem te recebido esses propulsores.
No cmputo geral, o Brasil registrou um milho de homicdios nos
ltimos trinta anos, com uma taxa de crescimento de 26,7% em 2000 e
26,2% em 2010 em todo o pas.
A disseminao e a interiorizao no atingem as localidades de
forma homognea. Os ndices de homicdio mostram-se graves nos
casos em que operam uma constelao de fatores expulsivos e atrativos,
como a estagnao econmica das grandes capitais, a relocalizao de
polos econmicos com reverso de movimentos migratrios, e maior
efcincia repressiva em determinadas regies em comparao com
defcincias e insufcincias do aparelho de segurana em reas nas
quais a violncia antes era baixa (Waiselfsz, 2011, p.60-61, ver tambm
Beato, 2012).
Os bitos na populao jovem (especialmente na faixa etria
de 15 a 24 anos) aparecem como propulsor da violncia homicida no
pas, com um crescimento de 204% nas ltimas trs dcadas. Em 2010,
praticamente trs quartos da mortalidade juvenil deveram-se a causas
externas, sendo que os homicdios responderam por 38,6% (Waiselfsz,
2011, p.76). Essa populao tambm a mais vulnervel para ingresso
na criminalidade.
Os jovens encontram no trfco meios para a ascenso econmica
mas, em contrapartida, devem obedecer a comandos externos que
Comunicao pblica
121
incluem execues de desafetos e promoo de desordem (Adorno e
Salla, 2007, p.12-13). Entretanto, a pobreza em si s no explica os confitos
armados que o Brasil vivencia. preciso compreender como a pobreza e
a falta de oportunidades para os jovens est relacionada aos mecanismos
do sistema de Justia e sua inefccia para combater o crime organizado,
que permeia a sociedade brasileira em todos os seus estratos (Zaluar,
2011, p.35). Para a autora, violncia privada e a desigualdade social,
econmica e jurdica foram as marcas mais importantes da sociedade
brasileira, que vive confitos armados sem que haja na histria do pas
traumatismos indelveis deixados por confitos tnicos, religiosos ou
polticos (Zaluar, 2011, p.36).
3. Os crimes de maio
O crescimento da populao encarcerada no pas acompanhou
o aumento da violncia nos ltimos trinta anos. Em So Paulo, a partir
de 1995, o governo do Estado investiu no encarceramento em massa
como medida de controle da criminalidade, o que contribuiu para
a superlotao dos presdios, e em medidas de isolamento por meio
da criao de unidades penitencirias especiais e de dispositivos
como o Regime Disciplinar Diferenciado, integrando uma poltica de
endurecimento de castigos.
Essas medidas, adotadas nos governos de Mrio Covas (1995-
2001) e Geraldo Alckimin (2001-2006), no foram sufcientes para conter
duas crises que tomaram propores excepcionais: as megarrebelies
de 2001, que levantaram 29 centros prisionais no estado de So Paulo,
e as rebelies de 2006, que envolveram 74 centros prisionais paulistas
simultaneamente aos atentados de maio de 2006, seguidos depois
por outras duas ondas de ataques, culminando com o sequestro de
um reprter e o pronunciamento de um manifesto do grupo PCC em
cadeia nacional na TV Globo, em horrio nobre.
Comunicao pblica
122
Os atentados de maio de 2006 foram a segunda grande
demonstrao do poder do PCC, depois da megarrebelio de 2001,
mas foram tambm uma demonstrao da falncia do sistema prisional
e das consequncias de um ambiente de corrupo, violncia e
vulnerabilidades que permeiam todo o tecido social, e que possibilitam
o estabelecimento de uma cultura de resoluo de confitos pela
exterminao do prximo. At ento, a existncia do PCC havia sido
negada pelas autoridades.
Apesar da excepcionalidade e da gravidade do que ocorreu em
2006 em So Paulo, no fcil obter dados transparentes, confveis
e organizados sobre o nmero de mortes, incluindo policiais, agentes
de segurana e cidados comuns. Somente entre os dias 12 e 20 de
maio, foram registrados 261 homicdios na capital paulista, regio
metropolitana e Baixada Santista, reas que reuniram 85% dos registros
de mortes violentas (Justia Global e International Human Rights Clinic,
2011, p.62). Segundo o relatrio, esses nmeros foram selecionados
como o universo mais confvel entre as 493 mortes por arma de fogo
registradas nesses dias, nmeros muito maiores do que o registrado
nos dias que antecederam ou se seguiram aos acontecimentos.
Muitas dessas ocorrncias possivelmente tenham sido produzidas
como efeito de contgio e talvez no estejam diretamente ligadas ao
PCC, mas ainda assim poderiam ser consideradas como parte dos efeitos
em cadeia produzidos pelos ataques. Muitas vidas foram perdidas. A
maioria das mortes no ocorreu em tiroteios ou enfrentamentos, mas
em emboscadas contra agentes de segurana em lugares pblicos,
enquanto desfrutavam de suas folgas, ou em situaes que sugerem
que foram realizadas execues por parte da polcia.
Os ataques de maio perpetrados pelo PCC surpreenderam pela
intensidade e pela agilidade na mobilizao de uma rede ampla e
articulada. Surpreenderam tambm pelos atores, chefes do narcotrfco
convictos que comandaram aes de dentro das prises, e pela
Comunicao pblica
123
adoo de um posicionamento poltico atravs do qual esses lderes
do crime organizado declararam guerra contra o poder pblico. Em
suas aes e declaraes, o PCC seguiu formatos tpicos do terrorismo
poltico (Fernndez, 2009), com efeitos geradores de esferas pblicas
de discusso. Alm dos atentados seletivos contra policiais, ataques
indiscriminados em lugares pblicos produziram um medo intenso
na populao, at o ponto de que o sistema de transporte e de
comunicaes colapsaram e a cidade decretou tacitamente um toque
de recolher que deixou as ruas vazias, e o comrcio e escolas fechados.
A maneira como a crise foi gerenciada mostrou um Estado que
falhou ao permitr que a corrupo possibilitasse o fortalecimento de
uma faco criminosa dentro dos presdios, e que houvesse negociaes
entre a administrao penitenciria e as lideranas. Mostrou tambm
um Estado que falhou ao no proteger seus agentes, que reagiram com
revide, e ao no investigar os crimes com a transparncia e neutralidade
necessrias (Justia Global e International Human Rights Clinic, 2011).
Outras duas ondas de ataques ocorreram posteriormente,
culminando com um pronunciamento pblico do PCC, imposto pelo
grupo como condio para a libertao de um reprter sequestrado.
Nesse pronunciamento, o grupo demanda maior agilidade nos processos
de execuo penal e o fm do Regime Disciplinar Diferenciado. Essas
demandas so pronunciadas num contexto discursivo construdo com
vocabulrios prprios do sistema jurdico e dos direitos humanos. O
RDD descrito como castigo cruel e dispositivo que agride os princpios
de ressocializao do sentenciado, e o sistema carcerrio denunciado
como um depsito humano onde os detentos so jogados como se
fossem animais, de maneira humilhante e onde fcam desprovidos de
garantias mnimas estabelecidas por lei.
2
O texto termina com pedidos
2 O Regime Disciplinar Diferenciado (RDD) o instrumento que impe regras severas aos detentos que
provocam rebelies e outros atos de indisciplina, ou que colocam a segurana pblica em risco. O RDD permite
que o prisioneiro permanea em cela individual por 360 dias, 22 horas por dia, sem sadas para banho de sol ou
atividades fsicas. Impede tambm qualquer tipo de contato com o exterior atravs de jornais ou televiso, e
impe restries a visitaes. O texto completo da Lei 10.792 pode ser consultado em http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/2003/L10.792.htm. Acesso em 28/10/2012.
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124
para que se faa justia e com um esclarecimento: Deixamos bem claro
que nossa luta com os governantes e os policiais. E que no mexam
com nossas famlias que no mexeremos com as de vocs. A luta ns
e vocs (sic) (Folha Online, 2006).
A corrupo por parte de agentes pblicos e um esquema
de achaques e extorso praticados contra familiares de lderes do
PCC em 2005 foram denunciados na imprensa e apontados como os
principais antecedentes que contriburam para motivar os ataques
(Justia Global e International Human Rights Clinic, 2011, p.4). Nos dias
que se seguiram aos ataques de maio discutiu-se publicamente sobre
trs fatores que infuenciaram no desencadeamento da crise: a venda
ilcita de uma fta que continha um depoimento sigiloso no Congresso
Nacional sobre o PCC, o indulto do Dia das Mes - que possibilitou a
sada de detentos s ruas - e a transferncia de lderes do grupo para
a penitenciria Presidente Venceslau II. Mas nada disso explica como
o PCC chegou a ter tanto poder no sistema carcerrio, por que tantas
pessoas foram executadas, e nem como foi possvel articular uma rede
to gil e extensa de colaboradores.
4. Precedentes
Precedentes dos acontecimentos de maio podem ser
identifcados nas sucessivas ondas de rebelies que ocorreram no
sistema penitencirio de So Paulo e Rio de Janeiro desde a dcada de
1990 (Adorno e Salla, 2007, p.11). Salla agrupa a histria das rebelies
prisionais no Brasil em trs momentos: antes de 1980, quando as
rebelies estavam associadas principalmente a protestos contra as
ms condies de encarceramento; de 1980 at 1992, o Massacre do
Carandiru, quando a poltica de redemocratizao imps a humanizao
das prises, encontrando resistncia por parte da administrao
penitenciria e da polcia e de 1992 at os dias atuais, nos quais as
Comunicao pblica
125
rebelies esto associadas principalmente incapacidade do Estado
em conter a formao e o fortalecimento de grupos organizados no
ambiente carcerrio (Salla, 2006).
Em So Paulo, as primeiras amostras de capacidade de organizao
de grupos criminosos no sistema prisional remontam a rebelies como
as que ocorreram em 1995 nos presdios de Hortolndia e Trememb I.
Em 2001, a megarrebelio que mobilizou 29 centros prisionais com o
Carandiru como epicentro abre espao j para um carter claramente
poltico com demandas das lideranas do narcotrfco s autoridades.
3

Naquela ocasio, as rebelies de 2001 foram organizadas para pressionar
a administrao penitenciria para que determinasse o retorno para a
Casa de Deteno de So Paulo dos lderes do PCC que haviam sido
removidos para o Anexo da Casa de Custdia de Taubat dias antes.
As rebelies de 2001 e de 2006 no podem ser consideradas
rebelies prisionais comuns, no apenas pelas dimenses que atingiram,
mas principalmente por seus antecedentes e pela instituio discursiva
que estabelecem (Fernndez, 2009, p.604). Anunciadas j nos estatutos
de fundao do PCC, as rebelies simultneas de 2001 e 2006 fazem
parte de uma plataforma discursiva baseada nas injustias do sistema
prisional, e na declarao de guerra aberta contra as autoridades:
11. O Primeiro Comando da Capital PCC fundado no ano de
1993, numa luta descomunal e incansvel contra a opresso e as
injustias do Campo de concentrao anexo Casa de Custdia
e Tratamento de Taubat, tem como tema absoluto a Liberdade, a
Justia e Paz (sic).
16. Partindo do Comando Central da Capital do KG do Estado,
as diretrizes de aes organizadas simultneas em todos os
estabelecimentos penais do Estado, numa guerra sem trgua, sem
fronteira, at a vitria nal. (Folha de S.Paulo Online, 2001)
3 A Casa de Deteno de So Paulo foi palco do episdio que fcou conhecido como Massacre do Carandiru,
quando 111 detentos foram mortos durante uma rebelio em 1992. Esse episdio da histria do sistema
penitencirio paulista citado no estatuto de fundao do PCC como motivador da formao do grupo.
Comunicao pblica
126
Como possvel que criminosos convictos coordenem de
dentro das prises no apenas rebelies simultneas, mas atividades
econmicas e mobilizao poltica no extramuros? As mazelas do
sistema carcerrio, a corrupo de agentes pblicos e membros das
foras de segurana e a violncia policial, juntamente com a ausncia
do Estado, so alguns dos fatores determinantes da constituio de
formas de poder paralelo nas prises, contribuindo para a legitimao
do PCC dentro e fora dos presdios. Mas como esses fatores operam
transformando os sujeitos e suas relaes com o outro? O que
possibilita que esses poderes realmente se estabeleam e se articulem
dentro, entre e fora dos muros das prises vai alm desses fatores. Esse
estabelecimento de poder fruto do efeito cumulativo de formas de
relao perniciosas que se estabelecem em contextos vulnerveis para
a integridade humana.
5. Capital social negativo
Portes (2000) utiliza a expresso Capital Social para referir-se
capacidade de os atores garantirem benefcios em virtude da pertena
a redes sociais ou a outras estruturas sociais. Essa capacidade no
posse do indivduo, mas reside nas relaes que se estabelecem entre
as pessoas. A fonte desses benefcios mediados por redes , portanto,
sempre o outro, cuja disposio para servir como concessionrio
depender, em cada momento, de suas contingncias.
O termo capital uma metfora que faz referncia capacidade
que esses recursos tm de produzir efeitos cumulativos. Diferentemente
do capital econmico, entretanto, o capital social um recurso intangvel,
que no gera uma dvida com valor exato e data de devoluo e moeda
de pagamento especfcas. Reciprocidade, solidariedade, confana
e respeito s normas comuns so citados por Portes como fontes de
capital social. Poderamos dizer, assim, que numa comunidade na qual
Comunicao pblica
127
no se compram bens roubados, tecnicamente o roubo no prosperaria
e todos desfrutariam de maior segurana para seu patrimnio. De um
modo geral, considera-se que grupos que contam com boas redes de
apoio desfrutam de maior bem-estar, sade e liberdade.
Apesar disso, os efeitos da reciprocidade, solidariedade,
confana e aceitao de normas nem sempre esto associados ao
bem-estar coletivo ferindo, muitas vezes, os princpios democrticos
e as possibilidades de autodeterminao. Tem-se, ento, um capital
social com efeitos negativos, que diz respeito aos efeitos assimtricos
das relaes sociais desiguais e injustas (Matos, 2009, p.161-162).
Seu acmulo retroalimenta a desigualdade e favorecido quando a
democracia frgil.
A ausncia de condies e capacidade para lutar contra assimetrias,
opresses e concentrao de poder faz que esses indivduos
corroborem para o funcionamento negativo do capital social.
As vulnerabilidades s que esto expostas as classes sociais
menos favorecidas no Brasil, e especialmente a populao mais jovem,
so inmeras, estendendo-se das necessidades mais bsicas ligadas
sobrevivncia e s necessidades sociais e culturais. Analisando-as
com base na metfora do capital social, possvel compreender como
os chefes do narcotrfco chegam a colonizar comunidades inteiras,
comeando por garantir a segurana num ambiente onde a insegurana
produzida por suas prprias atividades, e suprindo as necessidades
no contempladas por um Estado ausente, nem reivindicadas por uma
populao que se nivela por baixo em relao s suas possibilidades.
Ao utilizar um discurso baseado na injustia social, na excluso
e na falta de condies de habitabilide e sade, a liderana de grupos
criminosos pode estabelecer laos identitrios com uma populao que
no somente capaz de identifcar e perceber essas mesmas mazelas
em seu meio, mas que ainda reconhece o papel dessas lideranas
Comunicao pblica
128
no fornecimento de benefcios a comunidades negligenciadas pelo
poder pblico. Alm disso, o trabalho no trfco representa para
essas populaes no apenas um meio econmico, mas muitas vezes
possibilidades reais de ascenso e reconhecimento social. A identifcao
se d pelo que Portes (2000) nomeia solidariedade confnada, uma
solidariedade descrita por Marx como produto emergente de um
destino comum e que, como destaca Portes, promove disposies
altrustas que no so universais, mas confnadas aos limites da sua
comunidade.
No Brasil, a criminalidade organizada e seu enraizamento nas
prises no dependem de uma origem tnica ou procedncia nacional,
como ocorre em muitos pases onde operam mfas como a italiana
ou a chinesa, por exemplo. Para Adorno e Salla (2007, p.14), no Brasil
as relaes identitrias no crime se estabelecem a partir do contedo
da ao criminosa em si e da condio de criminoso encarcerado, e
provavelmente da fliao social nas comunidades em que a mo de
obra para o crime recrutada.
Para que um determinado contexto favorea o acmulo de capital
social negativo necessrio que estejam disponveis as condies
para que esses efeitos sejam gerados, mas tambm que imponham
difculdades de resistncia queles que sofrem esses efeitos. O capital
social negativo tende a proliferar em ambientes nos quais predominam
as relaes de dominao e fns particulares. Nessas condies, seja
por exerccio da assimetria ou por cooptao, as associaes entre as
pessoas no favorecero o bem comum, mas os fns particulares de
quem detm o poder. O ambiente carcerrio no Brasil, e em particular
nas prises paulistas, um exemplo de contexto promotor de acmulo
de capital social negativo com poder inclusive para o estabelecimento
de pontes entre diferentes setores sociais, contribuindo para a
construo de identidades coletivas e reciprocidades alm dos limites
de um grupo fechado (Matos, 2009).
Comunicao pblica
129
6. Surgimento e fortalecimento do PCC
Assim como o Comando Vermelho, o PCC surgiu no sistema
carcerrio ocupando um espao deixado pela ausncia e abandono de
papeis do Estado (Salla, 2006, p.78). Inicialmente, os grupos e faces
criminosas que surgiram no interior dos presdios formaram-se para fazer
frente ao poder pblico, mas tambm para que os presidirios unidos
pudessem se proteger contra os abusos praticados pelas autoridades e
mesmo por seus pares. Entre os presos existiam extorses, explorao e
violncia sexual que passaram a ser coibidas por esses grupos (Silveira,
2011). Alm da proteo fsica e moral, esses grupos passaram tambm
a garantir o fornecimento de material de higiene e medicamentos aos
detentos, mais uma vez cobrindo uma lacuna institucional deixada por
um Estado omisso.
Com o tempo, esses grupos foram se fortalecendo e passaram
a cuidar tambm das necessidades dos familiares de seus membros.
A grande maioria dos presidirios provm das classes baixas, so
pessoas pobres em situao de vulnerabilidade. Os grupos criminosos
organizados dentro dos presdios cuidam da assistncia jurdica
assistncia social, fornecendo de dinheiro para passagens de nibus
para as famlias que desejam visitar os presos a advogado e outras
ajudas. Os detentos que se fliam ao grupo passam a ter acesso aos
benecfos disponveis para a rede de associados.
Esse movimento de cooptao de detentos por parte dos lderes
de faces criminosas dentro dos presdios tem tambm seu paralelo
fora dos muros das prises. Alm da solidariedade confnada a uma
comunidade unida por laos identittios construdos a partir das origens
sociais e tambm na atividade criminal, essa dinmica assimtrica cria
relaes de dependncia que favorecem uma reciprocidade pautada
por gratido mas tambm por uma dvida que todos aqueles que se
fliam ao grupo sabem que poder ser cobrada. O momento e a moeda
Comunicao pblica
130
em que os benefcios tero de ser retribudos no previamente
estabelecido, mas sabe-se pelas regras rgidas estabelecidas por seus
mandos que o pagamento ter que ser feito quando e como solicitado,
sob a mais dura das penas: a execuo.
Aquele que estiver em Liberdade bem estruturado, mas esquecer de
contribuir com os irmos que esto na cadeia, sero condenados
morte sem perdo. (Folha de S.Paulo Online, 2001)
Ao ser uma organizao fortemente hierrquica, pautada por
normas muito rgidas ditadas e executadas por seus fundadores, o
PCC remete aos efeitos de formas de capital social negativo j em seus
estatutos (Matos, 2009, p.60). A excluso de outsiders, a imposio de
exigncias excessivas a seus membros, restries liberdade individual
e normas que nivelam por baixo so efeitos do capital social negativo
que podem ser observados em vrios itens do texto.
Num ambiente de encarceramento onde os detentos esto
desatendidos nas garantias mais bsicas como higiene, gua e assistncia
jurdica, as possibilidades de resistncia aos constrangimentos impostos
pelos efeitos negativos do capital social so mnimas, principalmente
quando a grande maioria dos detentos provm de uma situao social
e econmica vulnervel e quando as formas de exercer a criminalidade
entre os mais poderosos produto e produtora de uma tica pela qual
os confitos se resolvem por meio de execues sumrias. Como formula
Warren (apud Matos, 2009), os efeitos negativos do capital social limitam
a igual incluso no julgamento pblico e o igual empoderamento para
resistir aos efeitos negativos concretos. Sem voz, no existe existncia
e nem posicionamento pblico que possibilite qualquer forma de
julgamento diante do outro. Sem voz e sem o reconhecimento moral
como parceiro dialgico, no h como resistir aos efeitos de nivelamento
descendente. A execuo extermnio, o extremo da invisibilidade.
Comunicao pblica
131
A violncia no est circunscrita aos presdios, est distribuda por
todo o tramado do tecido social no Brasil. O presdio e a criminalidade
esto inseridos em um quadro mais amplo e ao mesmo tempo em que
preciso pensar no apenas na conteno, mas no combate ao crime
e na recuperao dos presos egressos, preciso refetir tambm sobre
os efeitos que os crimes de colarinho branco produzem nos cidados
e no criminoso convencional, e nas expectativas de confana e
reciprocidade que promovem. necessrio tambm pensar no cenrio
prvio ao ingresso na criminalidade, e nos fossos existentes entre
mundos to distantes, como os mundos das favelas e do asfalto (ver
tambm Feltran, 2008). E no estigma que se constri conjuntamente
a partir desses distanciamentos, contribuindo para legitimar aes de
uns contra os outros, fundadas no desconhecimento e na hostilidade, o
que promove uma atitude prvia de disposio para o confronto.
O nivelamento descendente talvez a consequncia mais
perniciosa entre os efeitos negativos do capital social, uma vez que
contribui sub-repticiamente para seu incremento e manuteno e,
portanto, para minar mais e mais o bem comum. Quando a percepo
das normas e das restries incitam no indivduo descries de mundo
nas quais impossvel mudar a situao, a inevitabilidade torna-se
um mundo habitvel. Ao habitar um mundo de abusos inevitveis e
onipresentes, resta o medo que paralisa e leva apatia - ou que mobiliza
para o ataque -, ou a ira pela recuperao do que foi tomado ou nunca
concedido. Em qualquer caso, as aes nesses contexto cobram status
de fatalidades onde o sujeito moral que responde por suas aes
individuais, desaparece.
7. Confana, suspeita e violncia
Dizer que o ataque o nico caminho para a sobrevivncia
uma descrio limitadora que no situa o sujeito como agente livre
Comunicao pblica
132
e propositivo de suas prprias decises e aes. Quando a suspeita
situada como antecedente da ao e legitimada como norma, a
disposio para doar limitada e o exerccio da reciprocidade fca
constrangido pela perda da crena na confana e na promessa.
As relaes passam a ser regidas, assim, por regras aprioristicas de
autodefesa. A corrupo das instituies e a violncia privada operam
recursivamente, transformando as pessoas e o contexto, contribuindo
para a legitimao de jogos nos quais os fns justifcam os meios. As linhas
que se seguem foram dedicadas a refexes sobre as possibilidades que
se fecham quando a suspeita antedece confana.
Desde o nascimento o ser humano recebido em um ambiente
social no qual os membros de sua espcie reagem linguisticamente aos
estmulos que os rodeiam. O homem, prope Rorty em sua concepo
sobre a construo da subjetividade, conhece a si mesmo e os mundos
que habita em relaes de causa e efeito, construindo seu conhecimento
a partir da maneira como lida com informaes ambientais que
modifcam o estado anterior das coisas, num movimento experimental
contnuo de reao ao meio (Costa, 1997) e de atualizao constante de
si mesmo.
Essa postura em Rorty que Ramberg descreve como naturalismo
pragmtico (Ramberg, 2004, p.1-2) recupera noes de subjetividade e
linguagem darwinianas, que situam o homem em igualdade entre os
demais seres naturais. Assim como os demais seres vivos, os humanos
reagem ao ambiente utilizando-se de suas habilidades naturais. A
linguagem dos humanos, semelhante habilidade das abelhas para
fazer o mel, a habilidade natural atravs da qual o homem descreve
e constroi realidades, incluindo as realidades sobre si mesmo. A
subjetividade, ao invs de ser um atributo fxo posse do indivduo,
um efeito da linguagem e s existe nas descries que fazemos de ns
mesmos e dos outros a partir de trocas comunicativas com os demais.
Comunicao pblica
133
O que fazemos ou somos sempre causado por coisas ou
eventos de diversas ordens. Relaes causais podem ser explicadas
por diferentes justifcativas (motivacional, social, regras grupais), mas
a justifcativa depende da descrio que se faz do evento, que um
particular passvel de redescrio (Davidson, 1974). A agresso letal
um evento circunscrito a um momento e lugar, mas as descries e
justifcativas so variveis, e nesse ponto em que a vulnerabilidade e o
nivelamento descendente operam conduzindo a construo de crenas
e teorias que servem de regras e explicaes para as aes baseadas na
inevitabilidade e na fatalidade.
O isolamento e o castigo de quem viola as normas de convivncia
de uma dada comunidade, seja no mbito das relaes afetivas ou no
mbito legal, talvez fossem medidas viveis e sufcientes se fosse possvel
encapsular o problema e remov-lo do ambiente assepticamente, sem
deixar marcas, feridas, histrias por contar. Mas, mesmo que isso fosse
de alguma maneira possvel, no seria soluo para nossa natureza
relacional. Ocorre que homens e mulheres so tambm esposos e
esposas, flhos e flhas, irmos e irms, alunos em escolas, colegas de
trabalho, vizinhos, enfm, membros de comunidades que constituem e
nas quais, ao mesmo tempo, se constituem como sujeitos, e nas quais a
violncia pode ser novamente reproduzida (Antezana, 2012).
Na busca por uma formulao em psicologia clnica para
descrever como a linguagem opera nessa transformao contnua
do indivduo em sua relao com o meio, Arajo e Morgado (2006)
propem o que nomeiam como enlace pragmtico. Considerando
que a linguagem produz efeitos que podem alterar estados anteriores
do sujeito, propem que respondemos nas conversas e discursos
nos quais estamos inseridos a partir de um movimento de conexo e
continuidade entre um ponto da nossa rede subjetiva, constituda de
crenas e desejos, e o discurso do outro.
Comunicao pblica
134
Pensemos, como seria, conforme escreve Costa (2007, p.7) sobre
a concepo de promessa e confana em Winnicott, se tivssemos de
suspeitar sem nunca poder confar. Pensemos nos enlaces e respostas
provveis guiados pela suspeita, pelo medo. Pensemos nas formas em
que experincias passadas, crenas e teorias construdas a respeito
do que se acredita ter diante, desejos e interesses, se articulam numa
resposta singular e pertinente ao momento, intencional, ainda que o
sujeito no saiba quais so suas razes. A resposta ocorrer a partir desse
enlace, mesmo que no se saiba por qu.
Suspeitar sistematicamente do Outro, imputando-lhe o desejo de
nos fazer mal signicaria lidar com um estado mental totalmente
incompatvel com o equilbrio psquico.
Que mundo relacional possvel construir e habitar quando a
premissa a desconfana? Como possvel construir uma sociedade
justa e prspera quando a hostilidade o enquadramento provvel
para a ao mesmo nas instituies que foram desenhadas para nos
proteger? Que descries de ns mesmos e do outro se constroem
quando um jornalista se refere a uma execuo num bairro nobre como
amostra de que a violncia tambm est nas ruas dos bacanas? Que
precepo de segurana possvel ter quando a polcia atacada nas
ruas por uma rede comandada por criminosos convictos e encarcerados
e a corrupo e prticas de extorso por parte de agentes pblicos
contra as famlias de detentos apontada como motivo da crise?
Voltemos aos nmeros destacados no incio deste texto e s refexes
feitas por Zaluar, que relembra que no existem na histria do Brasil traumas
indelveis que justifquem um milho de homicdios nos ltimos trinta anos e
que as taxas de bito por violncia letal continuem se mantendo como mnimo
estveis, quando j so extremamente altas. Voltemos ainda para o dado que
refora que o motor das taxas de homicdio no Brasil afeta primeiramente a
populao com idade entre 14 e 25 anos. E que a populao jovem a mais
castigada na histria da epidemiologia no Brasil.
Comunicao pblica
135
(...) se sempre tivssemos sido frustrados em nossas legtimas
expectativas, nenhum medo da morte nos levaria a prometer o que
quer que fosse ou a perdoar quem quer que fosse. (Costa, 2007, p.7)
Continuando com Winnicott (apud Costa, 2007, p.7), antes da
culpa e do medo ao aniquilamento est o Outro que doa o necessrio
e o adequado para o exerccio da criatividade. Sem a ddiva do Outro,
o sujeito fcaria paralisado no mundo interior de suas fantasias ou
se esgotaria no trabalho intil de vencer obstculos humanamente
intransponveis. Somos capazes de prometer porque aprendemos
ao longo da vida que muitas promessas que nos foram feitas foram
cumpridas, e que muitas falhas puderam ser reparadas ou perdoadas.
Confar primeiro e s eventualmente nos decepcionarmos e perder a
confana uma premissa psicolgica difcilmentre refutvel, reitera
Costa.
A desconfana e a suspeita no so prvias, portanto, so perdas
da disposio primeira confana e promessa que governam a vida
em grupo. As dinmicas no ambiente podem propiciar a formao de
capital social de efeitos positivos se as instituies geram confabilidade
e se no h mbitos de desorganizao (Milln e Gordon, 2004, p.717).
A reciprocidade permite estabilizar expectativas na interao, pois das
expectativas que surge a reciprocidade. As expectativas fundadas na
suspeita e na confana levaro, portanto, ao exerccio da reciprocidade
em direes opostas.
Fico com Costa (2007, p.6) e com a ideia proposta por ele de
que violncia tudo aquilo que nos faz perder a confana no Outro e,
portanto nos impede de exercer o poder de prometer e perdoar. Perdo
e promessa no esto revestidos, aqui, de nenhum atributo excepcional.
O perdo serve para que nos tornemos responsveis pela liberdade
que exercemos no passado e a promessa para que possamos nos
responsabilizar pela liberdade no futuro. So pontes para a confana e
reciprocidade to caras e necessrias para o bem comum.
Comunicao pblica
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Parte 2
Interlocutores na
Sade Pblica
Comunicao pblica
141
Quem o cidado na comunicao
pblica?
Uma retrospectiva sobre a forma de
interpelao da sociedade pelo Estado em
campanhas de sade
Patrcia Guimares Gil e Heloiza Matos
Resumo
O artigo apresenta uma sntese crtica do percurso da comunicao
governamental brasileira entre as eras Vargas e Lula. A partir de um olhar histrico,
pontuam-se modelos de comunicao poltica cuja caracterstica tem sido o
personalismo dos governantes em traos de propaganda ideolgica sob o rtulo de
comunicao governamental. Os tons predominantes em cada perodo se confrmam
nas campanhas de sade veiculadas ento, ressaltando a viso desses governos sobre
o cidado como agente comunicativo. O referencial terico visa, por um lado, recuperar
textos fundamentais sobre o populismo no Brasil, pesquisas sobre o perodo militar
e o processo de redemocratizao, bem como as contribuies mais recentes sobre
comunicao pblica.
Palavras-chave: Populismo, comunicao governamental, campanhas em sade,
comunicao pblica, Getlio Vargas, Lula.
Comunicao pblica
143
1. Introduo
A tentativa de compreenso dos conceitos e das prticas de
comunicao pblica no Brasil requer um recuo no tempo. A histria
reserva as marcas de uma cultura poltica que continua a alimentar
vcios de contedo, de forma, de fuxo e, especialmente, de enunciao.
Com isso queremos colocar no centro dessa anlise uma questo que
fundamental no modelo de comunicao pblica forjado no pas ao
longo dos ltimos setenta anos: o problema do sujeito da orao, do
enunciador que evoca (ou no) o direito ao verbo e ao.
O recorte temporal proposto deve-se experimentao, a partir
do fnal dos anos 1930, no Brasil, de tcnicas de propaganda poltica
utilizadas nas duas guerras mundiais e que inauguraram a relao
entre Estado e sociedade nesta rea. A imbricao do pblico com
o poltico, que ainda hoje confunde os conceitos na rea, j estava
presente no uso massivo do rdio e da imprensa, desde ento, e que
continuou controlado aps o golpe militar de 1964.
De forma a articular a discusso dos temas propostos neste
artigo, pretendemos caminhar na histria e na teoria a partir de
quatro sees. Nas trs primeiras, abordamos momentos especfcos,
a saber: (1) perodo populista de Getlio Vargas; (2) ditadura militar; e
(3) comunicao nos governos democrticos. A quarta parte relaciona
os conceitos de comunicao e esfera pblica e pretende pontuar
algumas possibilidades de mudanas observadas a partir do governo
de Luiz Incio Lula da Silva. Ao longo do texto, tentamos pontuar
como o cidado interpelado em cada momento histrico, diante de
abordagens relacionadas sade, o que nos ajuda a esclarecer a viso
do sujeito poltico em circulao na comunicao governamental, nos
diferentes momentos.
Comunicao pblica
144
2. A comunicao na era Vargas
A vida poltica brasileira moderna institui-se a partir de uma
comunicao governamental instrumentalizada. A gesto do
presidente e ditador Getlio Vargas tornou-se um marco signifcativo
nesta rea por ter iniciado, com bastante clareza, um processo de
sofsticao ao projetar um sistema de comunicao capaz de reforar
a teia poltica que lhe dava sustentao. Sua relao com os militares e
com o integralismo se evidenciava tanto nos discursos (com seu apelo
aos referenciais de fora e disciplina), quanto nos instrumentos de
imposio e proibio (censura) sobre formas de comunicao que no
tivessem a orientao defnida pelo governo. O silncio decretado (em
especial sobre os movimentos operrios) contrapunha-se promoo
do chefe da nao, emoldurado como pai dos pobres.
Foi sob o populismo da era Vargas que a comunicao do governo
passou a refetir com tcnicas elaboradas a supremacia de um Estado
forte, ressaltando os grandes projetos da nao na poca. A comunicao
pblica desviou-se de sua essncia ao servir exclusivamente ao
aparelho estatal, com um carter ntido de propaganda poltica, o
que impedia, em consequncia, uma comunicao pblica de fato.
Entendemos aqui a comunicao pblica como a interlocuo possvel,
aberta, livre e igualitria entre cidados e Estado, de forma a promover
o debate racional sobre temas de interesse pblico, com dinmica
capaz de interpelar os poderes institudos e alterar condies a favor
da sociedade. Pressupe-se, portanto, que a comunicao pblica no
prescinda do debate e da troca de opinies livre, no podendo ser
confundida com comunicao de governo, nem com comunicao de
fundo poltico partidrio.
A ausncia dessa condio sine qua non para a comunicao
pblica, ou seja, o debate, marcou o ambiente poltico durante todo o
governo Vargas. Com o propsito de controle, os anos 1930 conferiram
Unio o poder de explorar e defnir a concesso da radiocomunicao
Comunicao pblica
145
(Jambeiro, 2009, p.135). A essa limitao constitucional de 1934
somava-se o controle sobre o contedo, diante do questionvel
risco de ativistas polticos usarem a imprensa para a subverso e a
incitao desordem. Nesses casos, encerrava-se a livre manifestao
de pensamento e abria-se espao para a validao constitucional da
censura.
Em paralelo, o Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP),
diretamente ligado ao gabinete presidencial, aperfeioou os seus
instrumentos de comunicao e persuaso, com foco em rdio, cinema
(com o cinejornal e grande concentrao de produo de flmetes),
e em mdia impressa (com destaque para o boletim O Brasil de Hoje e
Amanh, revigorado com os discursos do presidente). De outro lado,
o Estado exercia a censura sobre alguns segmentos culturais, enquanto
acenava com afagos para outros (com fomento, por exemplo, do
teatro de revista). Esse modus operandi visava a legitimao do governo
por uma categoria social emergente no pas, as massas urbanas. Para
limitar a infuncia de uma panfetagem operria, essas massas foram
envolvidas pelo ufanismo do lder nacionalista e tutor concessor de
desejados benefcios trabalhistas.
Perroti e Pinsky (1981) expem um jogo de contradies numa
biografa de Vargas voltada para o pblico infantil, cujo objetivo era
referendar o mito do heri na fgura do presidente. Dessa narrativa,
emergia uma viso de povo favorvel manuteno daquele regime.
A partir da defesa de um comportamento passivo no leitor mirim,
evidenciava-se uma trama dualista (o bem contra o mal) que tambm
valia para o cidado adulto, infantilizado em suas relaes polticas.
Era com este perfl de comunicao que o governo buscava construir
seu interlocutor. Abolindo as classes, tem-se a polarizao. De um
lado, o Estado; de outro, o povo; e Getlio a reuni-los (Perroti; Pinsky,
1981, p.173). Para os autores, o surgimento do povo como sujeito de
ao ocorre apenas atravs da manipulao do narrador, sem um agir
poltico autnomo.
Comunicao pblica
146
Segundo Debert (1981), no entanto, h espao para se reconhecer
o povo como agente poltico no jogo da comunicao pblica na
era Vargas, associado represso e s moedas de troca na forma de
benesses trabalhistas. As relaes costuradas por Getlio expressariam,
segundo a autora, o reconhecimento de uma classe com potencial
transformador da sociedade, a partir do crescimento das cidades, da
imigrao italiana e de sua experincia sindical. Essa classe deveria, por
tcnicas de persuaso, conformar-se s normas do regime, mas tinha
sua visibilidade reconhecida. Todavia, tal reconhecimento no ocorreu
na forma de debate poltico (ao contrrio, este foi silenciado), mas na
concesso a reivindicaes classistas que ganhavam corpo. O governo,
dessa forma, assumia-se como lugar e agente de concepo dos
objetivos nacionais. Como nao ampliada, o rdio tonou-se o meio
privilegiado para interpelar as populaes fora dos grandes centros
urbanos.
Povo inculto nas campanhas de sade
desafante tentar compreender por que determinadas
caractersticas da comunicao pblica e governamental se frmaram
em um dado momento histrico. Para tanto, buscamos identifcar
alguns traos do imaginrio social existente ento ponderando a
imagem do povo sobre o governo e deste sobre o povo. Neste sentido,
a propaganda poltica sobre temas de sade um espao privilegiado
por indicar a viso sobre o cidado na sua dimenso mais material
fsica mesmo, nas relaes bsicas com a corporeidade e com o
servio pblico. As referncias em circulao acerca das massas e dos
migrantes que passaram a ocupar as cidades (e que, conforme apontam
as campanhas de governo, precisavam de um banho de cultura e
comportamento urbanos) evidenciam o perfl autoritrio no discurso
em sade.
Comunicao pblica
147
O incio das campanhas amplas de mobilizao pr-sade
se deu no fm dos anos 1920, revestido do discurso da autoridade
cientfca, que passou a receber as instrues de cuidados com higiene
reforados no contexto do aumento da populao urbana (e, portanto,
de riscos endmicos resultante de hbitos de sade coletiva pouco
arraigados e da dbil infraestrutura urbana sanitria). O apelo existente
nas campanhas se dava a partir do aspecto negativo da sade, ou seja,
da doena, cujo fator causador estava relacionado aos maus hbitos
populares a serem corrigidos (e sem evidncias das ausncias do Estado
para fornecer melhores condies estruturais de preveno). Era pelo
medo (da contaminao, da morte, do isolamento para determinados
tratamentos) que se estabelecia o discurso da normatizao de um
novo comportamento exigido. O tom disciplinador dessas campanhas
carregava, por sua vez, as caractersticas das aes emergenciais para
combater epidemias no incio do sculo XX, vinculadas aos poderes do
Estado (Nunes, 2000).
Foi o caso da militarizada campanha de combate varola no Rio
de Janeiro, resultando na Revolta da Vacina. Esse fato veio a se tornar
exemplar da comunicao governamental que se frmou no Brasil
por dois motivos: 1) ausncia de qualquer comunicao preparatria
entre o governo e sociedade sobre as necessidades da campanha
de imunizao; e 2) a resistncia popular imposio de controle do
Estado no s sobre o corpo do indivduo, mas sobre um novo modo de
vida contrrio ao conhecimento popular que vigorava como mtodo
de sade (em contraposio ao conhecimento cientfco que tentava
se impor).
Os anos que se seguiram at a dcada de 1960 foram caracterizados
pelas campanhas sanitaristas baseadas em recursos da propaganda
e na forte interveno estatal, por meio de seus departamentos de
sade especializados em doenas alarmantes (tuberculose, hansenase,
doenas venreas e outras). O foco na instruo aplicada sade deu
Comunicao pblica
148
origem em 1930 ao Ministrio da Educao e Sade Pblica, criado por
Vargas. As campanhas eram norteadas por palavras como controle e
proteo, tendo o governo como guardio da higiene e do bem-estar
e, portanto, como protetor e condutor do povo a um ideal de civilidade.
Ao mesmo tempo que conduzia as campanhas sanitaristas de massa,
o governo Vargas buscava descaracterizar os movimentos organizados
com a adoo das polticas de individualizao dos tratamentos de
sade (a partir do estmulo relao mdico-paciente na assistncia
hospitalar).
Nesse movimento, o controle do Estado se expandia medida
que se particularizava. Foi tambm emblemtica a campanha para
a instituio do exame pr-nupcial pelo Departamento Estadual
de Sade do Rio Grande do Sul, em 1940, em nome da proteo
famlia contra a sflis e a tuberculose. Sob o discurso da preveno
transmisso indesejada das doenas aos cnjuges e futuros flhos, o
Estado evidenciava a preocupao com a eugenia, utilizando-se dos
rgos de comunicao do prprio rgo governamental. A era Vargas
foi a era da reforma sanitria do ponto de vista fsico e cultural (Ripari,
2012).
3. A comunicao no Perodo Militar
A convivncia entre censura e propaganda poltica,
institucionalizada e instrumentalizada na era Vargas, teve vida longa
no Brasil e deu o tom gesto comunicacional no perodo militar.
Velasco e Cruz (1986) evidenciam a unilateralidade de um projeto
poltico ancorado na propaganda governamental, com o objetivo de
apresentar sociedade uma viso unitria de pas, sem possibilidade de
alternncia de governo. Esta trama se manteve durante o processo de
distenso (a partir dos anos 1980).
Comunicao pblica
149
Com os militares, o DIP de Vargas foi substitudo pela Assessoria
Especial de Relaes Pblicas da Presidncia da Repblica (Aerp),
instituio de planejamento e gesto da propaganda governamental.
A Aerp respondia, tambm, pela articulao da estratgia maior de
comunicao para a legitimao do regime. Vinha dela a retrica de um
desenvolvimento econmico proporcionado pela segurana nacional,
em nome da qual a represso tentava se justifcar. A comunicao
governamental se estabeleceu como voz nica, com evidente funo
de controle social e para impor uma capa de ordem contraposta ao
radicalismo militar. A ideia de harmonia reforava e explicava a mstica
do Brasil gigante, alardeada pelas peas de propaganda da Aerp
(Matos,1986). O lder cultuado (Vargas) deu lugar ode s instituies
(o Governo) como garantidoras da unidade, do desenvolvimento
e da paz social. Essa institucionalizao contou com a salvaguarda
da Constituio de 1967 (Jambeiro, 2009), imposta pelos militares,
segundo a qual a liberdade de expresso manteve-se condicionada a
critrios dbios de ordem e moral que, desrespeitados, abriam espao
para a censura.
A anlise das peas de propaganda (para TV e cinema) elaboradas
no perodo militar permite notar o jogo de linguagem usado para
justifcar as tticas de controle poltico entre os anos 1960 e 1980. O flme
de lanamento do Instituto de Pesquisa e Estudos Sociais (Ipes), rgo
de sustentao ideolgica do golpe de 1964, por exemplo, convocava
a participao do povo num projeto poltico nacional dirigido pela
extrema direita. Peas para TV e rdio reforavam o desenvolvimento
social e econmico e a estabilidade da moeda como indicadores da
justia e da ordem social (palavras centrais dos roteiros).
Na sequncia (1964 e atos institucionais) a propaganda ideolgica
diversifcou-se no uso de expresses e recursos voltados manuteno
de um consentimento popular s regras polticas e de comunicao
impostas. A mensagem apresentada em flmes esportivos (um atleta
Comunicao pblica
150
colabora com o outro para alcanar o resultado pretendido, como
o progresso do pas) e artsticos (movimentos sincronizados entre
bailarinos e trapezistas). Esse discurso evidenciava o coletivo, como
um conjunto sem diferenas ou contrapartes, combinando disciplina
(necessria mesmo para o talentoso Pel), persistncia (como a do
danarino) e o silncio dos homens de bem com os cidados se
adaptando s normas sociais vigentes.
A comunicao governamental foi ainda um instrumento de
administrao das expectativas de abertura poltica, a partir da posse do
presidente Ernesto Geisel. Num ambiente de presso pr-democracia
e de divergncias interiores ao regime, os flmes da Aerp buscavam
reconstruir a ideia de harmonia na conduo de uma transio sem
cronograma. Embora vigorasse o argumento da colaborao, j no se
apelava ordem e disciplina la militar, mas a uma irmandade em
torno do pas. O bordo Marcas do que se foi, sonhos que vamos ter
convidava a esquecer os traumas dos anos mais duros, e a pensar no
futuro.
Essa suposta pacifcao social abrandava as expectativas
de abertura poltica. Ao desconsiderar a resistncia sufocada na
clandestinidade, a publicidade governamental insistia na concepo
de massa amorfa, incapaz de reao, receptculo do discurso ofcial.
Foi apenas com a derrota eleitoral, com uma maioria parlamentar
controlada pela oposio, que o tom da comunicao governamental
tentou mudar seu discurso mais uma vez. No cenrio de instabilidade
gerada pela expectativa da sucesso de Geisel, as vozes silenciadas
se amplifcaram. A elite oposicionista (Igreja e OAB) aproveitou-se
do relaxamento no controle dos meios de comunicao e reforou
a resistncia que o MDB exercia no Congresso. Com a crescente
reao contra o regime, a indstria da comunicao amadurecia e se
juntava ao despertar da sociedade civil (Velasco e Cruz, 1986:p.53).
E a comunicao governamental respondeu com interferncia nos
Comunicao pblica
151
contedos editoriais da mdia, criando uma imagem de lderes mais
acessveis e prximos da populao (com a eleio de Joo Figueiredo).
A prpria propaganda do Programa de Desburocratizao e as
campanhas sobre o Exrcito (enfatizando seu papel social) tinham essa
funo estratgica.
4. O discurso da colaborao em sade
Os planos sistematizados e militarizados sob o cdigo da
modernidade se estenderam tambm rea de sade. Se na primeira
fase (Vargas) de uma comunicao governamental mais organizada no
pas as campanhas em sade podiam ser identifcadas por sua nfase
sanitarista, a partir dos anos 1960 elas se caracterizaram pelo discurso
da colaborao como vetor de consentimento (em especial com o
projeto desenvolvimentista).
Os paradigmas da Mass Communication Research, de origem
norte-americana, guiaram a concepo dos programas em sade
(Teixeira, 1997), avaliando como inexorvel o retorno do cidado ao
apelo do governo nos moldes planejados. Com esse pano de fundo e se
apoiando em recursos tcnicos de propaganda de massa, a publicidade
estatal durante o regime militar inseria o discurso sobre sade dentro
do contedo maior pr-desenvolvimento, reforando a oposio
entre o arcaico e o moderno. Para tanto, se fazia necessrio promover
a participao comunitria, garantida por meio do convencimento a
partir de uma abordagem educativa ou ainda, instrutiva, reforando a
viso de povo e de cidado como o inculto a ser corrigido. A rotulao
desse modelo cultural a ser abandonado se encontrava no personagem
Sujismundo, presente em diferentes flmetes veiculados pelo governo
militar. A caricatura descrevia-o em sua desorganizao, falta de
disciplina e higiene. Por meio desse antimodelo, o governo justifcava
a imposio da autoridade. Com o slogan Povo desenvolvido povo
Comunicao pblica
152
limpo, reforava ainda a ordem para o autocuidado do cidado em
higiene, deslocando para o indivduo a responsabilidade pelo controle
em sade.
A partir dos anos 1970, crescia a sofsticao e o empenho de
tcnicas instrumentais de comunicao aplicadas s campanhas de
sade, mediante segmentao de pblicos e linguagens conforme
a populao-alvo (Natanshon, 2004). A comunicao de governo
sobre sade subiu o tom a favor do saber tecnocrtico (isolando o
conhecimento popular), reforando as relaes de poder na mediao
mdico-paciente.
5. A comunicao na transio democrtica
O discurso de colaborao permaneceu na comunicao
governamental at o fm do regime e vigorou, com outra roupagem e em
tom mais ameno, at a gesto de Jos Sarney. Os inimigos eram outros:
o monstro da infao tornou-se o mal a ser combatido e no mais os
comunistas. O discurso voltado a questes sociais e redemocratizao
(sem nfase na autoridade do Estado) deu o tom comunicao do
governo Sarney. J Itamar Franco acrescentou comunicao de
governo a interiorizao do desenvolvimento e o combate corrupo
expondo um Brasil heterogneo e com profundas diferenas sociais
e culturais (Matos, 2011). E se Collor resgatou algo do personalismo
extremado de Vargas, aprofundou tambm o discurso da soberania do
mercado sobre o Estado, com a exaltao da globalizao e o desmonte
da ideologia do Estado-Nao.
A insero de novos sujeitos no debate e na comunicao pblica
foi o elemento marcante durante as gestes Figueiredo-Sarney, com
mudanas no Cenrio de Representao Poltica (CRP)
1
nesse perodo.
1 LIMA, A. Vencio. Televiso e Poder: a hiptese do cenrio de representao poltico eleitoral. Revista
Comunicao & Poltica, vol. 1. Agosto novembro de 1994. CEBELA, RJ.
Comunicao pblica
153
A consolidao da indstria televisiva e a insero do Brasil entre as
sociedades denominadas mediacentric no podem ser considerados
eventos isolados do processo poltico que se confgurava a partir
dos anos 1980, e sim fenmenos intimamente relacionados. Mais do
que creditar mdia o poder de construo da nova vivncia poltica
brasileira, trata-se, antes, de compreend-la como fundamento do
jogo emergente da Nova Repblica, quando a poltica comea a seguir
regras da espetacularizao.
Na dcada de 1980, a televiso passou a projetar o imaginrio
social em programaes ricas de sentido para a experincia popular,
articulando arcaico e moderno, rural e urbano, folclrico e massivo
(em vez de evidenciar essas polarizaes). A mdia televisiva integrou,
assim, o centro de produo cultural determinante da experincia
poltica brasileira. A campanha das Diretas J marcou essa nova
relao entre a indstria cultural e a composio de poder, fgurada
por lderes emergentes conscientes do poder proporcionado pela
visibilidade televisiva. Os polticos perderiam o monoplio de
sujeitos detentores do saber e da palavra sobre a poltica enfrentando
adicionalmente a necessidade de ajustar-se aos parmetros de
comunicao e formas de expressividade peculiares da televivncia
(Carvalho, 1999, p.106). Entraram em cena novos seres falantes.
A visibilidade massiva tornou-se mandatria para o exerccio da poltica
profssional e moldou assim um novo jeito de estruturar a comunicao
governamental e poltica.
Assim, a hiptese do CRP soma-se ao reconhecimento da cultura
como lugar de signifcao da poltica e se torna fundamental para a
confgurao de uma nova forma de comunicao pblica. Para Martn-
Barbero,
mais do que objetos de polticas, a comunicao e a cultura
constituem hoje um campo primordial de batalha poltica: o
estratgico cenrio que exige que a poltica recupere sua dimenso
Comunicao pblica
154
simblica sua capacidade de representar o vnculo entre os
cidados, o sentimento de pertencer a uma comunidade para
enfrentar a eroso da ordem coletiva. (Martn-Barbero, 2001, p.15)
Os acontecimentos decorrentes das Diretas J marcaram uma
transio fundamental para a comunicao pblica. Foi com as Diretas
J que a sociedade civil organizada assumiu-se protagonista sobre o
futuro poltico do Pas, manifestando desejo de mudana que inclua
os prprios meios de comunicao (sobretudo a TV), que deixaram
de ignorar o clamor popular. Com Sarney tem incio a administrao
cientfca da comunicao e do marketing social (cujo marco principal
foi o programa dos fscais de preos) (Pinto, 1988). Mas o auge da
profssionalizao do marketing poltico foi alcanado na campanha
de Fernando Collor de Melo a presidente por meio de eleio direta.
Mais uma vez sob o manto da artifcialidade, o personagem foi criado
e inserido no contexto poltico, buscando adeso dos que enxergavam
a possibilidade de mudanas a partir daquela nova fgura legitimada
pela mdia. Mas o personagem no resistiu realidade denunciada e
Itamar Franco assumiu, aps o impeachment de Collor, como elo entre
os Brasis, do interior autntico e das metrpoles modernas.
Durante a redemocratizao, a indstria brasileira de comunicao
se viabilizou via Estado, com instrumentos legais para legitimar seus
mtodos de controle poltico e com mecanismos de subsdio fnanceiro
(Lopes, 2001). medida que a mdia se autonomizava, diversifcava-
se a forma de interpelao da sociedade, extrapolando o arsenal da
propaganda poltica tutelada para ampliar as possibilidades de uma
comunicao pblica mais inclusiva.
Fernando Henrique Cardoso retomou o processo iniciado sob
o governo Collor. As privatizaes e a racionalizao dos mtodos de
controle infacionrio imprimiram comunicao governamental
o tom de objetividade, com explanao educativa de contedos
em campanhas de cunho civilizatrio (Matos, 2011). As peas de
Comunicao pblica
155
propaganda na gesto FHC podem ser reunidas em: aspectos do
desenvolvimento econmico-social e participao da sociedade civil
(pautada pela bagagem acadmica do presidente).
O que ca claro na publicidade institucional desse perodo
que a marca do novo no se encontra no regime poltico
(como na gesto Sarney), no se encontra no Estado ou em sua
autoridade (como na gesto Collor), no se encontra no Brasil
unido em torno de questes ticas (como na gesto Itamar).
A publicidade institucional do governo FHC exibe uma sociedade que
vive um processo de transformao de hbitos e mentalidades. No
h grandes negaes, grandes aies representadas na publicidade.
(Matos, 2011, p.54)
Embora o ambiente poltico indicasse uma consolidao
democrtica, a comunicao governamental no escapou do
tradicional, instrumentalizando-se a partir dos meios de comunicao
de massa. A inovao se deu com a internet nos anos 1990, com os
governos usando as novas tecnologias para a prestao de informao
pblica (ainda com sites como balces de servios).
Promoo sade e marketing social
Inseridas nesse macro contexto, as questes relativas sade
foram tambm deslocadas de lugar: do campo higienista aos efeitos
colaterais do desenvolvimento, os problemas de sade extrapolaram
o ambiente domstico invadido pelas campanhas e foram para as
ruas. Os altos ndices de mortalidade decorrentes de causas externas
(acidentes de trnsito, por exemplo) e doenas crnico-degenerativas,
decorrentes da urbanizao e da industrializao entram na pauta de
preocupaes dos gestores em sade (Natansohn, 2004). Nesse cenrio,
o modelo behaviorista de comunicao deu espao s abordagens mais
culturalistas, em que diferentes modos de vida e identidades passaram
a ser considerados.
Comunicao pblica
156
Desde o fm dos anos 1980 e incio dos 1990, as campanhas entram
numa terceira fase em que seu contedo central o da promoo da
sade.
Na velha sade pblica, a educao em sade tinha um
nico enfoque, o da preveno de doenas. A nova educao
em sade deve superar a conceituao biomdica de sade e
abranger objetivos mais amplos, uma vez que a sade deixa
de ser apenas a ausncia de doena para ser fonte de vida.
(Oliveira, 2005, p.424-425)
A perspectiva neoliberal de governo, que marcou nos anos 1990 a
gesto pblica no pas e as contenes fscais (com consequentemente
reduo de gastos inclusive no recm-criado Sistema nico de Sade),
foi acompanhada de novas tcnicas de comunicao para as campanhas
em sade. O tom persuasivo deu espao para o convencimento por meio
da seduo a partir da abordagem do marketing social. Seus enfoques
foram aplicados nas campanhas de preveno Aids, em cuja poltica
o Brasil passou a se destacar internacionalmente. Outras campanhas
realizadas entre 1990 e 2000 foram caracterizadas por extrapolarem os
veculos de mdia e se aproximarem de suas populaes-alvo, com aes
efetivas de deteco de problemas e encaminhamento para as terapias
indicadas (representando grandes operaes logsticas e operacionais
que seguem a metodologia do marketing). Foi o caso de deteco de
problemas auditivos e visuais entre estudantes, preveno dengue,
diagnstico de diabetes e hipertenso (Berbel, 2012). Todas se voltaram
a uma mudana de atitude individual, sem a promoo de um debate
inclusivo e cvico que buscasse reconhecer as demandas comunitrias
na rea de sade.
Comunicao pblica
157
6. Comunicao na era Lula
Nos diferentes momentos histricos avaliados at o momento,
pode-se identifcar pouca promoo cvica nas aes de sade e na
entonao geral da comunicao governamental. Entendemos aqui
que uma comunicao pblica propriamente dita ser possvel apenas
desvinculada da comunicao de governo que instrumentaliza o poder,
pois demanda a incluso do cidado no processo comunicativo no
mais como expectador da poltica, mas como agente participante para
propor e deliberar.
Nesse sentido, os dois mandatos de Lula colocaram em prtica
iniciativas com objetivo de validar a participao de setores da
sociedade civil em debates temticos. Foram ampliados os espaos
de discusso sobre o que deveria, posteriormente, ser convertido
em polticas pblicas. Um dos instrumentos mais evidentes desse
modelo de comunicao foram as conferncias, organizadas em etapas
municipais, estaduais e nacionais, em torno de temas como educao,
sade, cincia e tecnologia, meio ambiente, igualdade racial, gerao
de emprego e renda, entre outros.
Essas iniciativas so diferenciais em relao ao modelo de
comunicao pblica praticado at ento, que priorizou, historicamente,
ora o massivo ora o indivduo, como responsvel por sua (falta de) sade,
mas nunca uma comunidade organizada. A nova abordagem permitiu
a incluso de minorias e de instituies da sociedade civil no debate
pblico, embora no haja evidncias de que polticas e programas
efetivos tenham se estabelecido a partir do debate. O modelo de
comunicao aplicado com as conferncias demonstra-se mais afeito
s relaes pblicas (com tticas de relacionamento e conversaes),
diferenciando-se da propaganda poltica. As relaes ofciais com a
mdia permaneceram, no entanto, hegemnicas.
Comunicao pblica
158
A realizao de conferncias nacionais no uma novidade. Elas
comearam a ser realizadas durante o governo Vargas, exatamente
na rea de sade. Pesquisa realizada por Avritzer (2012) aponta um
balano histrico de iniciativa. Desde 1940, foram 115 e, nos ltimos
vinte anos, 80 conferncias, tendo uma expressiva tematizao de
temas vinculados sade (foram 21, ante 22 relacionadas economia;
21 sobre minorias; 17 sobre educao, cultura e assistncia social; 6
sobre meio ambiente; 11 relacionadas a direitos humanos). Mas essa
iniciativa s ganhou corpo durante os anos de gesto do ex-presidente
Lula da Silva, que concentrou 74 conferncias, com 6,5% de participao
da populao, com maior expresso em suas etapas local e regional. A
evoluo entre esse essa prtica e as demais formas de comunicao
governamental em outros momentos histricos est essencialmente na
possibilidade de relacionar participao e deliberao (Faria, 2011 apud
Avritzer, 2012, p.8).
Em sade, a participao historicamente mais alta do que em
outros terrenos, mantendo certa tradio na histria das conferncias
e com vnculo mais direto com um associativismo identifcado
desde o processo de redemocratizao. preocupante, no entanto,
o fato de 57,5% dos participantes das conferncias negarem ter
recebido qualquer informao prvia realizao das reunies, o que
evidentemente prejudica o debate e as potencialidades de deliberao
acerca das polticas desejadas. Mas ainda existem mais dvidas do que
respostas acerca da real efetividade deliberativa das conferncias e
da implementao das polticas ou normatizaes sugeridas durante
as reunies. Faltam indicadores para apontar como se d a vinculao
comunicativa entre as demandas sociais, os debates, sua visibilidade,
as aes de governo e o feedback destas em relao s melhores das
condies de vida em cenrios locais, regionais e nacionais (Avritzer,
2012).
Comunicao pblica
159
Certamente, a notoriedade acerca das conferncias no teve o
mesmo espao na mdia que a cobertura dos confitos intragoverno
durante os anos Lula. Pouco se ouviu e leu sobre o ambiente poltico
proporcionado pelos debates setoriais, assim como por sua efetividade
em termos de polticas concretas resultantes das discusses coletivas.
Ao mesmo tempo, iniciativas ofciais e tambm da sociedade civil
impulsionaram aes a favor da prestao de contas do governo. A
tendncia de uma cultura pr-accountability acelerou-se nos ltimos
anos, muito em virtude do fortalecimento institucional democrtico,
mas tambm do prprio empoderamento de organizaes civis
que assumiram o papel de vigilncia dos governos (contando agora
com o uso quase massivo da internet como meio de propagao de
informaes e notcias).
H, portanto, sinais de mudanas no sentido de incentivar
a refexo e uma tomada de postura pr-comunicao pblica.
oportuno, neste contexto, revisitar conceitos relacionados ao tema e a
suas propostas normativas.
Polticas de comunicao facilitadoras do entendimento em
processos deliberativos so fundamentais e se aproximariam mais das
relaes pblicas comunitrias do que da comunicao governamental
tradicional. Isso libertaria a comunicao pblica que a que se d na
esfera pblica (Lpez, 2011, p.64) do aparelho do Estado, com seus
constrangimentos polticos. E atenderia ao chamado de Sousa Santos
para ampliar o cnone burocrtico, desprendendo-se da arena exclusiva
do Estado para democratizar tambm a esfera no estatal, alcanando a
convergncia entre diferentes arenas de democratizao e, com isso, a
construo de um espao pblico de deliberao democrtica (Santos
apud Gugliano, 2004, p.266-278).
Vale distinguir, neste ponto, a comunicao pblica da poltica e
da governamental. A comunicao governamental est relacionada
prtica instrumental dos governos, em busca de legitimao da gesto
Comunicao pblica
160
estatal. A comunicao poltica colabora para o jogo de disputa poltico-
partidria e se esgueira ao lado do marketing eleitoral. A comunicao
pblica est voltada recuperao da esfera pblica em sua fora
expressiva e democrtica de permitir sociedade a interpelao do
Estado e o direcionamento da poltica conforme o interesse coletivo,
recuperando as demandas esquecidas, reconhecendo as excluses para
super-las. Por isso fundamental desprender a comunicao pblica
das amarras estatais, ou seja, inseri-la efetivamente na esfera pblica,
entendida como um domnio da nossa vida social onde algo como a
opinio pblica se pode formar (Habermas, 1997 apud Silveirinha, 2010,
p.33). A esfera pblica acolhe temas de interesse pblico, debatidos
racionalmente por cidados em status de igualdade e livre participao.
Todavia, o reconhecimento da esfera pblica como locus de
expresso exige, por antecipao, a interiorizao dos direitos do
cidado entendidos segundo prismas diferentes. Por exemplo: a
capacidade do agente de reconhecer-se como participante social,
de elaborar uma posio prpria e expressar-se de forma a valorizar
a sua posio (e a de seu grupo de referncia). Um cidado que no
acredite ter o direito de participar de conversaes e discusses
pblicas, que no valorize o que tem a dizer e que se sinta incapaz
de comunicar isso aos outros de forma adequada dicilmente ter
condies de integrar a rede social da comunicao pblica. (Matos,
2009a, p.124-125)
nesse sentido que a trajetria das campanhas em sade
desde a era Vargas (e at antes, remontando ao incio do sculo XX)
parece comear a se deslocar entre a dimenso da comunicao
governamental e poltica para a dimenso da comunicao pblica. Ao
abrir o espao para o debate (ainda que sob a conduo estatal e de
sua pauta de governo pr-estabelecida) as conferncias recentemente
estimuladas possuem caractersticas mais relacionadas argumentao
de que clusula de uma campanha ideolgica. A forma de agregar
Comunicao pblica
161
movimentos organizados nesse debate tambm indicativa de que o
discurso massivo da propaganda pode dar lugar pluralidade de vozes
comunicantes, mesmo que estejamos nos referindo anlise de um
momento pontual, que a realizao de um evento e que no deixa
de conter sua dose de espetacularizao, com imagens produzidas
na ocasio para permanente uso pela plataforma poltica ento
hegemnica. Dessa forma, convm problematizar e normatizar o lugar
do Estado nesse movimento.
7. Papel do Estado
Para que a comunicao pblica se efetive rumo ao
reconhecimento dos diferentes agentes e, numa fase alm, rumo
deliberao, preciso empoderar a sociedade para a participao.
Um caminho possvel a construo de vnculos entre projetos de
reduo de desigualdade (de renda, por exemplo) e experincias de
exerccio poltico, como a prtica da cidadania, como forma de buscar
a paridade da participao de todos os interessados. O processo deve
ser educacional, cultural e econmico, e necessariamente contnuo.
Uma poltica pblica de longo prazo especfca para a comunicao
torna-se, ento, fundamental. A comunicao pblica deve
necessariamente partir do esprito pblico, na medida em que tenha a
inteno de colaborar com a vida em comunidade, de forma consciente
e programada, buscando, como resultado fnal, a promoo e a defesa
do que pblico (Nobre, 2011). A ideia que norteia o conceito de
comunicao pblica deve incluir, necessariamente, (todos) os atores
sociais que integram a esfera pblica para debater e formular propostas
de aes ou de polticas que benefciem (toda) a sociedade (Nobres
apud Matos, 2011, p.45).
Mas o governo no pode se eximir do papel de articulador
dos meios que favorecem uma comunicao pblica democrtica e
Comunicao pblica
162
inclusiva e deve ser chamado a gerenciar de forma efetiva um conjunto
de polticas que venam os obstculos para uma comunicao paritria
entre os diferentes agentes comunicadores.
Pelo compromisso com o interesse pblico e poder de ao, os
governos devem ser os principais indutores da comunicao
pblica, assumindo o compromisso de promover polticas pblicas,
desenvolver uma gesto aberta e qualicar canais, meios e recursos
que permitam a viabilizao da comunicao de interesse pblico e
o envolvimento de todos os interessados. (Duarte, 2011, p.129)
O estabelecimento de novos modelos de comunicao pblica
em sade nos leva a traar paralelos entre o que a histria nos mostrou
e o que os princpios normativos nos indicam:
1) Para a comunicao pblica, a regulamentao dos meios de
comunicao (foco dos governos na histria poltica do Brasil)
apenas um item numa perspectiva mais ampla. Apesar
disso, historicamente, os esforos em campanhas de sade se
restringiram ao uso da mdia e da publicidade em televiso
para impor seu discurso.
2) Do mesmo modo, um sistema de gesto, com normas,
rotinas de comunicao dos rgos de governo, meios e
formas de abordagem do cidado, no pode ser a nfase
central da poltica (ainda que se reconhea a importncia da
normatizao desses mecanismos). Durante algum tempo,
at mesmo no cenrio de redemocratizao, prevaleceram
as tcnicas e as ferramentas (da produo de cartilhas em
sade s campanhas de marketing social) na conduo
da comunicao governamental em sade. Essa extrema
tecnizao da gesto comunicativa no Estado restringiu o
potencial discursivo da comunicao pblica, uma vez que
excesso de recursos e de formalizao no contribuiu para a
Comunicao pblica
163
racionalidade do debate que caracteriza a esfera pblica ao
contrrio, parece t-lo engessado.
3) Na comunicao pblica, no est em jogo simplesmente uma
relao entre governo e povo, mas entre Estado e sociedade.
E por isso que ela est inteiramente inserida no processo de
democratizao (Matos, 2009b). A comunicao pblica deve
ser compreendida como poltica de incluso para reduzir o
descompasso cognitivo numa sociedade (Matos, 2009) como
a brasileira, que arrastou suas desigualdades com o apoio de
uma comunicao governamental elitista e centralizadora.
Nesse sentido, as conferncias em sade e em demais temas
que passaram a ser estimulados no governo Lula do um
passo na direo da variabilidade das vozes comunicantes
(portanto, incluso) e de ampliao do acesso ao debate. Mas
a questo de base a paridade mantm-se desconectada
dessa iniciativa.
Nesta tentativa de se propor uma poltica de comunicao
realmente inclusiva, que tente restabelecer a relao do Estado com
a sociedade e propor novas bases de um relacionamento recproco,
torna-se fundamental, por fm, abordar ainda o conceito de capital
social. Conforme concebeu Putnam (1993; 1995; 2000; 2002) apud
Matos (2011, p.53-54), o capital social est relacionado ao vnculo entre
as pessoas e ao engajamento comunitrio que se constri a partir dessa
rede social. Quanto mais densa a rede, mais efeitos positivos ela tende
a exercer sobre o desenvolvimento daquela coletividade. O capital
social, portanto, pode ser transformador. A comunicao pblica pode
ser vista como ativadora e geradora de um capital social que tenha alto
valor agregado para um projeto de desenvolvimento. Tal como ocorreu
at ento na evoluo do mercado cultural brasileiro, com forte apoio
poltico e governamental indstria de comunicao de massa, chega
a vez de se investir em gerao de capital social. Mas, para tanto, deve-
Comunicao pblica
164
se buscar ento um novo modelo de comunicao pblica apoiado
pelo Estado brasileiro que seja essencialmente participativo.
As iniciativas em comunicao na rea de sade so um terreno
propcio para a incluso de uma poltica pblica geradora de capital
social. As transformaes j ocorridas nas campanhas em sade
evidenciam seu potencial evolutivo e os altos ndices de participao
nas conferncias sinalizam para a fora mobilizadora desse tema entre
movimentos organizados, promovendo vnculos agregadores que, por
sua vez, favorecem a convocao do Estado para o atendimento s
demandas sociais e cvicas.
Comunicao pblica
165
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