Partidos polticos e grupos de interesse:

definies, atuao e vnculos

Wagner Pralon Mancuso

Resumo
Partidos polticos e grupos de interesse so instrumentos de
mediao entre a sociedade e o Estado que esto presentes em
todas as democracias contemporneas. Este artigo sugere respostas para trs questes: i) qual a natureza especfica dessas
organizaes?; ii) que atividades polticas elas desempenham? e
iii) que tipo de interrelaes elas mantm entre si? A resposta
para a ltima questo no cenrio brasileiro seria decisivamente
favorecida pela regulamentao do lobbying e pelo aperfeioamento da legislao sobre financiamento de campanhas eleitorais.

O objeto deste artigo so os partidos polticos e os grupos de

interesse. Esses dois tipos de organizao so elementos caractersticos
dos sistemas polticos democrticos contemporneos, nos quais so
tidos como instrumentos de mediao entre a sociedade e o Estado.
O artigo procura na literatura da cincia poltica as respostas para
trs questes.
A primeira se refere natureza especfica de cada uma das organizaes. Enfim, em que pensam os cientistas polticos quando falam em partidos? O que entendem por grupos de interesse? Existe
um acordo mnimo no que tange forma de conceber essas organizaes polticas? Quais so os aspectos mais controvertidos desse problema?

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A segunda questo relativa s atividades que so tipicamente

atribudas s duas organizaes. Que atividades so essas? Elas so
efetivamente desempenhadas pelos partidos e pelos grupos de interesse? H algo que realmente difere a atuao dos dois tipos de agrupamento? Em que pontos a ao deles pode coincidir?
Finalmente, a terceira questo diz respeito relao das organizaes entre si. Por que meios os grupos de interesse e os partidos
polticos tradicionalmente se vinculam? A relao entre eles simtrica
ou assimtrica? De que forma a cincia poltica no Brasil lida com esse
tema?

Definies
Os partidos polticos podem ser definidos de duas maneiras
uma mais abrangente, outra menos abrangente (Nicolau, 1996: 9-11).
Conforme a definio ampla, um partido poltico pode ser entendido simplesmente como uma organizao que tem por objetivo
colocar seus representantes no governo. Essa descrio abarca todos
os tipos de partidos: aqueles que disputam eleies em pases democrticos (ou seja, que procuram colocar seus representantes no governo pela via competitiva), os partidos nicos (que probem a competio eleitoral e impem seus representantes no poder) e os partidos
anti-sistema (que no se preocupam em vencer as eleies, mas em
conquistar o poder por outros meios, eventualmente pela fora).
Outra definio de partido poltico a definio restrita, que se
aplica apenas aos partidos que atuam em sistemas polticos democrticos.
Vrios autores importantes no mbito da cincia poltica adotam
essa concepo reduzida. o caso, por exemplo, de Epstein (1982: 9),
para quem um partido poltico qualquer grupo que procura angariar
votos para que determinados indivduos sejam eleitos sob sua sigla
para ocupar cargos pblicos. Sartori (1982: 85-6) tambm define partido poltico por sua atividade no contexto eleitoral, pois, para ele, um
partido qualquer grupo poltico identificado por uma sigla oficial que
apresenta em eleies, e seja capaz de colocar atravs de eleies (livres ou no), candidatos a cargos pblicos. Panebianco (1990: 34)

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outro autor que distingue os partidos das demais organizaes presentes nos sistemas polticos a partir do ambiente em que aqueles desenvolvem suas atividades especficas: a arena eleitoral, na qual competem por votos.
Pelo acima exposto, no incorreto afirmar que parece haver
um consenso mnimo entre estudiosos dos partidos polticos em torno
do conceito restrito de seu objeto de estudo: partidos polticos so organizaes que competem por votos nas eleies (Nicolau, 1996: 10).
Assim como no caso dos partidos polticos, tambm h definies abrangentes e definies reduzidas de grupo de interesse.
Almond & Powell Jr. (1972: 53), por exemplo, apresentam uma
definio ampla. Para esses autores, um grupo de interesse qualquer
grupo de indivduos ligados por laos particulares de preocupaes
ou de vantagens e que tm certa conscincia desses laos. Em funo
de sua abrangncia, essa concepo inclui todos os tipos de grupos de
interesse, independentemente das atividades que realizam, de seu grau
de organizao e das clivagens a partir das quais se constituem (tnica,
regional, classista, profissional, dentre outras).
Vrios autores, no entanto, preferem trabalhar com concepes
mais restritas. Em sntese, essas concepes restritas focalizam somente
os grupos que apresentam demandas ao poder pblico.2
De acordo com Salisbury (1977: 175), a definio restrita de grupo
de interesse presente de forma implcita ou explcita na literatura especfica sobre o tema a seguinte: grupo de interesse uma associao
formalmente organizada que se dedica realizao de atividades que
visam a influenciar as decises a serem tomadas pelas autoridades
governamentais. Wootton (1972: 41), por sua vez, define grupo de
interesse como um ator particular, diferente de um partido poltico,
que tenta influenciar um alvo pblico para atingir algum objetivo.
Embora expressa em termos bastante diversos, a definio de grupo
de interesse apresentada por Wootton , em essncia, semelhante
de Salisbury. H duas diferenas de menor relevncia entre elas. Em
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Na mesma linha de Almond & Powell Jr., Robert Salisbury (1977: 191), importante estudioso dos grupos de interesse norte-americanos, afirma que a opinio
de que todos os grupos so formados para influenciar as aes governamentais
representa uma grande violncia aos fatos histricos e leva a equvocos importantes na compreenso do fenmeno dos grupos de interesse.

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primeiro lugar, Wootton enfatiza a diferena entre grupo de interesse

e partido poltico. Em segundo lugar, Wootton no exige ao contrrio de Salisbury que o grupo de interesse seja uma associao formalmente organizada.
importante destacar que alguns autores optam por utilizar a
expresso grupos de presso no lugar de grupos de interesse, incorporando ao prprio conceito a atividade que caracteriza os grupos.
Key (1944: 213) um desses autores. Para Key, os grupos de
presso so grupos que se empenham pela adoo ou pela rejeio
de polticas pblicas que afetem os seus interesses. Meynaud (1960:
44-5) tambm utiliza a expresso grupos de presso, que ao seu ver
designa rgos estranhos mquina governamental propriamente dita
que, desde o exterior, efetuam aes sobre as autoridades habilitadas
pela Constituio ou por qualquer outro dispositivo regulamentar
para preparar, suspender e executar decises. Ao contrrio de vrios
autores (por exemplo: Wootton e Almond & Powell Jr.), Meynaud no
considera os grupos que fazem parte da mquina governamental
burocracia, gabinete de ministros, etc. como possveis grupos de presso. Pasquino (1982: 11) define grupo de presso como uma organizao que procura, atravs do uso de sanes (negativas punies- ou
positivas prmios) ou da ameaa do uso delas, influenciar sobre decises que so tomadas pelo poder poltico, seja a fim de manter a distribuio prevalecente de bens, servios, honras e oportunidades, seja a
fim de conserv-la frente s ameaas de interveno de outros grupos ou do prprio poder poltico.
Salisbury (1977: 176) prefere a expresso grupo de interesse
expresso alternativa grupo de presso por dois motivos: i) porque presso um termo com forte conotao negativa e ii) porque presso
pressupe uso de sanes nas relaes do grupo com o poder pblico,
o que nem sempre ocorre.
No obstante as pequenas diferenas de contedo ou de terminologia existentes entre as definies, os estudiosos dos grupos de
interesse tambm parecem partilhar de um consenso mnimo no que
tange ao conceito restrito de seu objeto: grupos de interesse (ou de
presso) so entidades diferentes de partidos polticos que entram em
contato com os decision-makers do poder pblico para influir em suas
decises.

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Funes, semelhanas e diferenas

O critrio utilizado por Almond & Powell Jr. (1972) para caracterizar a atuao dos grupos de interesse e dos partidos polticos o
critrio da amplitude das atividades das organizaes.
De acordo com esses autores, a articulao de interesses a funo poltica tipicamente desempenhada pelos grupos de interesse, podendo ser definida (1972: 52) como o processo pelo qual os grupos
apresentam demandas aos tomadores de decises polticas.
O fato de que os grupos de interesse tradicionalmente realizam a
funo de articulao no significa, no entanto, que essa uma funo
exclusiva de tais grupos. Ao discutirem a questo das funes executadas pelos partidos polticos, os autores consideram que a articulao
de interesses tambm uma atividade exercida por eles. Sartori (1982)
concorda com Almond & Powell Jr. ao afirmar que os partidos so
agncias que exprimem para o governo as reivindicaes e os desejos
do povo. O mesmo se pode dizer de Bonavides (1983: 538), para quem
o partido poltico, do mesmo modo que o grupo de presso, conduz
os interesses de seus membros at as regies do poder aonde vo em
busca de uma deciso poltica favorvel.
Segundo Almond & Powell Jr., os partidos tambm realizam outras atividades alm da articulao de interesses, tais como a agregao de interesses (a transformao das demandas de segmentos especficos da sociedade em alternativas poltica gerais), o recrutamento de
candidatos que pretendem ocupar cargos pblicos e a socializao
poltica dos membros.3
Gianfranco Pasquino (1982: 12) se aproxima de Almond & Powell
Jr. ao corroborar a idia de que a articulao de interesses uma funo que pode ser desempenhada tanto pelos partidos polticos quanto
pelos grupos de interesse e que, portanto, no o que distingue a atividade dos dois tipos de organizao. No entanto, Pasquino se afasta
daqueles autores ao afirmar que os partidos nem sempre exercem o
papel de agregar interesses sociais. Pasquino recorda que os partidos
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Epstein (1982: 77) acrescentaria como funo especfica dos partidos polticos a
estruturao do voto, ou seja, o fornecimento aos eleitores de uma base para a
sua opo eleitoral (por meio, por exemplo, da apresentao de plataformas polticas).

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polticos podem representar os interesses de setores sociais estreitos,

apresentando perspectivas muito parciais. o que Dobrowolski (1985:
241) tambm sustenta, ao lembrar que os partidos polticos, s vezes,
se apresentam como promotores dos interesses de uma classe determinada ou como portadores de uma ideologia especfica ( o caso dos
partidos proletrios e dos partidos religiosos, por exemplo). Por outro
lado, h muitos grupos de interesse que afirmam pugnar por objetivos
amplos e variados (por exemplo: grupos feministas, grupos ecologistas,
grupos de defesa dos direitos dos consumidores, entre outros).
Segundo Pasquino, h vrios outros princpios que so to inadequados quanto a dade articulao/agregao para diferenciar os
partidos polticos dos grupos de interesse. O autor considera incorreto,
por exemplo, afirmar que os partidos se distinguem dos grupos de interesse porque suas atividades so contnuas, ao passo que as atividades
dos grupos de interesse so intermitentes. De fato, muitos grupos de
interesse tambm atuam de forma contnua. Outras formas equivocadas de distinguir partidos polticos e grupos de interesse so aquelas
que remontam dimenso das organizaes (assim como h partidos
polticos que so maiores que certos grupos de interesse, tambm h
grupos de interesse que so maiores que certos partidos polticos). Ou
ao mbito em que elas atuam (da mesma forma que existem grupos de
interesse locais e partidos polticos de carter nacional, tambm h grupos de interesse de abrangncia nacional e partidos polticos de atuao localizada ou regionalizada).
Para Pasquino e para outros autores que o acompanham nesse
ponto, tais como Key (1940: 209-13) e Meynaud (1960: 45) a distino entre os partidos polticos e os grupos de interesse reside no fato de
que as primeiras organizaes possuem duas funes exclusivas: a disputa eleitoral e a gesto direta do poder pblico. Assim, os partidos
polticos so organizaes que participam diretamente da arena eleitoral e que procuram, por esse meio, ascender arena decisria, na qual
as polticas pblicas so formuladas e implementadas. Por outro lado,
os grupos de interesse so organizaes que no disputam eleies
mas cujas atividades visam a interferir em decises do poder pblico
que lhes dizem respeito.
O conjunto de agncias que podem tornar-se alvos das atividades dos grupos de interesses muito diversificado. Algumas vezes os
alvos escolhidos so organismos internacionais tais como a Unio Euro-

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pia (Graziano, 1997; Egdell & Thomson, 1999). Outras vezes os alvos
visados so setores da administrao pblica de nvel nacional ou
infranacional (Galaskiewicz, 1981; Chubb, 1983; Pika, 1983; Heinz et
alli, 1993; Thomas & Hrebrenar, 1999). A ao das entidades tambm
dirigida com freqncia para organismos legislativos (Longley, 1967;
Smith, 1984 e 1995; Wright, 1990; Tierney, 1992; Diana Evans, 1996;
Diniz & Boschi, 1997 e 2000; Arago, 1994, 1996 e 2000) e para rgos reguladores de servios pblicos concedidos iniciativa privada
(Furlong, 1997; Figueiredo & Tiller, 1999).
As decises polticas que provocam a ao dos grupos de interesse podem ser tomadas no mbito de uma nica agncia ou podem
ser descentralizadas, envolvendo vrias agncias diferentes (a tramitao
de um projeto de lei federal, por exemplo, envolve a Cmara dos Deputados, o Senado Federal e a Presidncia da Repblica). Em ambos
os casos os grupos de interesse podem comear a atuar desde os momentos que antecedem o estgio deliberativo, tais como a) o momento
da definio das questes que iro compor a agenda das agncias, b) o
momento da redao de projetos e c) o momento de debate e de negociao em torno dos projetos existentes. As atividades de articulao
tambm podem ocorrer durante o momento deliberativo propriamente dito. As atividades podem ocorrer ainda nas fases do processo
decisrio que eventualmente sucedem o estgio deliberativo, tais como
a fase de regulamentao das decises tomadas e a fase de avaliao e
de reviso das decises.
Como enfatiza Mansbridge (1992), o carter das atividades dos
grupos de interesse no algo que possa ser definido de antemo. Os
grupos podem, por exemplo, dirigir suas atividades para a extrao de
rendas (rent-seeking). Agindo assim, esses grupos utilizam o poder que
obtm a partir de sua capacidade de organizao e de suas fontes de
financiamento para extrair do tesouro pblico benefcios que sero distribudos para seus dirigentes, funcionrios e membros. O efeito dessas
atividades tende a ser socialmente deletrio. Outros grupos, no entanto, podem fornecer informaes e idias para os tomadores de deciso
durante o processo deliberativo, na expectativa de que as solues encontradas sejam as melhores possveis para todos. Nesse caso, o efeito
das atividades dos grupos de interesse pode ser socialmente positivo.
H grupos de interesse cuja finalidade principal a obteno de
vantagens materiais para seus membros. No entanto, o auto-interesse

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material nem sempre o fator determinante (Orren, 1988). De fato, a

atuao poltica de vrias entidades motivada a) por convices ideolgicas (por exemplo: o Instituto Liberal4 e os grupos que apiam ou
combatem a pena de morte e o aborto), b) por princpios religiosos
(por exemplo: Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNBB e
Conselho Nacional das Igrejas Crists no Brasil CONIC), c) pela defesa do interesse pblico (por exemplo: entidades ambientalistas, entidades de defesa dos direitos do consumidor, entidades de combate
corrupo na poltica e entidades de defesa dos direitos humanos), d)
pela defesa de segmentos sociais especficos (por exemplo: grupos indigenistas, grupos de apoio a portadores de deficincias ou doenas
graves, grupos de amparo a crianas carentes, dentre outros) ou ainda
por outros fatores. Com muita freqncia as entidades so impulsionadas por motivaes simultneas de natureza diversa.

Inter-relaes
As duas sees anteriores deste trabalho focalizaram os partidos
polticos e os grupos de interesse em suas especificidades. Nesta seo
o foco ser deslocado para as relaes que os dois tipos de organizao mantm entre si.
De acordo com Almond (1957: 277) e Dobrowolski (1985: 244),
o vnculo entre partidos polticos e grupos de interesse caso exista
pode assumir formas diversas, tais como: i) filiao simultnea (que
ocorre quando um mesmo indivduo faz parte, ao mesmo tempo, do
conjunto de membros das duas organizaes); ii) intercmbio de informaes (por exemplo: um grupo de interesse pode apresentar propostas e estudos a um partido poltico e receber notcias sobre a tramitao
de projetos de lei de seu interesse), iii) partilha de posies ideolgicas
comuns e iv) fluxo de recursos materiais (do grupo de interesse para o
partido poltico e/ou do partido para o grupo).
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De acordo com Gros (1993), o primeiro ncleo do Instituto Liberal foi criado em
1983, no Rio de Janeiro, por um pequeno grupo de grandes empresrios. Dez
anos aps, em 1993, j existiam nove institutos em funcionamento em todo o
pas. O principal objetivo dos institutos divulgar a ideologia liberal entre as elites
do pas.

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O tema da relao entre partidos e grupos de interesse tambm

foi abordado por Panebianco (1990: 328-32). De acordo com Panebianco, a relao que um partido poltico mantm com um grupo de
interesse pode assumir trs configuraes distintas: domnio, subordinao e intercmbio equilibrado.
A relao de domnio ocorre quando a liderana do grupo de
interesse depende dos recursos oriundos do partido poltico (recursos
financeiros e/ou simblicos) para manter sua organizao e quando
no h dependncia no sentido inverso. Nesse caso, como sustenta
Pasquino (1982: 13), o grupo de interesse dominado no pode usufruir de autonomia para realizar suas atividades.
Na relao de subordinao acontece o contrrio. Agora o partido poltico depende dos recursos proporcionados pelo grupo de interesse e o grupo de interesse no precisa dos recursos disponibilizados
pelo partido poltico. Quem padece de heteronomia a liderana do
partido, pois a liderana do grupo de interesse possui condies para
interferir de forma decisiva no recrutamento dos candidatos, na definio das propostas polticas que o partido ir defender e em vrios outros aspectos da vida partidria. O partido poltico torna-se um mero
porta-voz das demandas particulares dos grupos de interesse.
No caso do intercmbio equilibrado as cpulas das duas organizaes necessitam dos recursos provenientes da outra parte. o que
ocorre, segundo Panebianco, quando o partido necessita dos recursos
financeiros do grupo e o grupo necessita do apoio do partido para
obter medidas legislativas favorveis. Ao contrrio dos demais tipos
de relao, a relao de intercmbio equilibrado honrosa para ambas
as partes.
importante sempre ter em mente que a natureza das ligaes
de fato existentes entre partidos polticos e grupos de interesse no
pode ser estabelecida a priori, mas apenas mediante anlises empricas
rigorosas.
A relao entre partidos polticos e grupos de interesse um assunto pouco explorado pela cincia poltica brasileira. A escassez de
trabalhos nessa rea possivelmente est associada pobreza dos dados empricos disponveis. Essa pobreza pode ser explicada, em grande parte, por dois fatores. Por um lado, uma parcela significativa dos
grupos de interesse brasileiros (sindicatos, federaes, confederaes,

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centrais sindicais, em suma, todas as entidades que compem o sistema corporativo oficial de representao de interesses de trabalhadores
e de empresrios) est legalmente proibida de destinar contribuies
financeiras para os partidos polticos. Por outro lado, as informaes
referentes s contribuies de campanha e consignadas nas prestaes
de conta enviadas pelos partidos polticos aos Tribunais Eleitorais so
pouco confiveis.
Um dos poucos textos que lidam com o tema o artigo de Kinzo
(1997).
Segundo a autora, os partidos polticos brasileiros no so identificados claramente com grupos de interesse especficos. Segmentos
sociais importantes tm seus interesses representados no Congresso
Nacional por agrupamentos suprapartidrios. Kinzo cita o exemplo dos
grandes produtores rurais, cujos interesses so defendidos pela bancada ruralista, formada por membros de doze partidos na Cmara
dos Deputados e por membros de seis partidos no Senado Federal
(partidos de centro-esquerda, centro, centro-direita e direita). Outros
exemplos que no esto presentes no texto apiam a afirmao da
autora, como os casos da bancada nacionalista ou da bancada evanglica, entre outras.
A falta de identificao entre partidos polticos e grupos de interesse leva as empresas privadas principais financiadoras de campanhas no Brasil a distribuir suas doaes para candidatos de partidos
situados ao longo de todo o espectro ideolgico. A distribuio no
simtrica, no entanto, pois beneficia, principalmente, os candidatos com
mais chances de vitria (de acordo com as pesquisas de opinio) e os
candidatos cujas plataformas polticas agradam mais ao empresariado.
freqente encontrar-se na imprensa a notcia de que o Congresso Nacional voltou a considerar a possibilidade de aprovar uma lei
que regulamente a atividade de lobby no Brasil.5 Um projeto nesse
sentido, de autoria do atual Vice-Presidente da Repblica, Marco Maciel,
est engavetado na Cmara dos Deputados h mais de dez anos, desde 1989.
Entre outras coisas, o projeto i) cria a exigncia de registro para o
lobista que atua no Congresso Nacional; ii) obriga o lobista a prestar
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Por exemplo, O Estado de So Paulo, Regulamentao do lobby tem apoio de

lderes no Congresso, 23/08/2000.

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conta periodicamente dos gastos referentes sua atuao dentro e fora

da Cmara e do Senado; iii) obriga o lobista a informar quem o seu
contratante e que projeto est acompanhando e iv) estabelece punies para os casos de desobedincia s regras.
A aprovao de uma lei do lobbying lanaria muita luz sobre o
problema da ligao entre os grupos de interesse e os membros dos
partidos polticos que atuam na arena decisria do Poder Legislativo
Federal.
Alm disso, a legislao sobre financiamento de campanhas eleitorais precisa ser aperfeioada, para que as informaes sobre as fontes de apoio financeiro dos partidos polticos se tornem mais completas
e precisas.

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Mancuso, Wagner P. Partidos polticos e grupos de interesse...

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Ficha tcnica

Mancha

11,5 x 20 cm

Formato

16 x 23 cm

Tipologia

Souvenir Lt BT
e Futura Lt BT

Papel

miolo: off set 75 g/m2

capa: carto supremo 250 g/m2

Impresso e acabamento
Nmero de pginas
Tiragem

Leviathan 18.pmd

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Provo Grfica Ltda.

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500 exemplares

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