A Pobreza do Estado:

Reconsiderando o Papel do Estado na Luta Contra a

Pobreza Global
Alberto Cimadamore, Hartley Dean, Jorge Siquiera
[organizadores]
Hartley Dean, Alberto Cimadamore, Jorge Siquiera, Anete Brito Leal Ivo,
Paulo Henrique Martins, Virgilio lvarez Aragn, Nelson Arteaga Botello,
Jos Graziano da Silva, Walter Belik, Maya Takagi, Tarcisio Patricio de
Arajo, Roberto Alves de Lima, Mayra Paula, Espina Prieto, Hulya
Dagdeviren, Rowan Ireland, John-AndrewMcNeish, Einar Braathen
ISBN [10] 987-1183-59-3
ISBN [13] 978-987-1183-59-3
So Paulo: CLACSO, agosto 2006
(15,5 x 22,5 cm) 303 pp
Traductoras: Anatailde de Paula Crspo y Vandete Medeiros

A pobreza tem estado presente em toda a histria da humanidade. Porm, na

atualidade existem os recursos para erradicar a probreza extrema em um
lapso razovel. Os discursos predominantes nas organizaes internacionais,
os governos existe para erradicar a necessidade e a vontade que
aparentemente existe para erradicar a pobreza. Quais so os fatores que
esto impedindo o sucesso de uma meta to amplamente aceita? difcil dar
una resposta exaustiva e precisa a esta pregunta. No obdtsnte, uma parte
substancial da explicao pode estar en uma das estruturas mais
significativas do mundo moderno. o Estado.
Este livro explora, desde diversas perspectivas disciplinarias e tericas, o
debate em torno do papel central que o Estado tem na luta contra a pobreza,
apesar das limitaes presentes e passadas que esta estrutura poltica tem
exibido em distintos contextos histricos e geogrficos.

Alberto Cimadamore
Hartley Dean
Jorge Siqueira

Prefcio

O espectro da pobreza tem sido uma presena constante na histria da humanidade. No entanto, a poca atual pode levar erradicao da pobreza extrema. Existem recursos para alcanar esse objetivo
num prazo razovel. O desejo e a disposio de organizaes internacionais, governos e povos evidenciam-se na maioria dos discursos que
expressam a necessidade e a vontade da comunidade internacional de
reduzir e erradicar a pobreza. Que fatores esto impedindo o alcance de
um objetivo to amplamente buscado? difcil oferecer uma resposta
abrangente e concreta a essa questo. Contudo, uma parte substancial
da explicao pode estar relacionada a uma das estruturas mais importantes, porm problemticas, do mundo moderno: o Estado.
Essa foi a premissa do workshop internacional O papel do
Estado na luta contra a pobreza, organizado conjuntamente pelas
seguintes instituies: Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais (CLACSO), Programa de Pesquisa Comparativa sobre a Pobreza
(CROP) e Fundao Joaquim Nabuco (Fundaj), realizado em Recife,
Pernambuco, Brasil, de 18 a 21 de maro de 2003. Foi essa mesma
idia a que embasou o programa de parceria previamente organizado,
sobre o mesmo tpico, pelo CLACSO e pelo CROP em 2002. Todas essas atividades foram concretizadas graas ao generoso apoio de inmeras organizaes e pessoas. O da Agncia Norueguesa de Cooperao
para o Desenvolvimento (NORAD) foi fundamental para a continuidade
11

A pobreza do estado

das atividades do Programa de Estudos sobre a Pobreza, do CLACSOCROP, em toda a Amrica Latina e no Caribe. O Centro Internacional
de Pesquisa sobre o Desenvolvimento (IDRC), do Canad, atravs do
seu Escritrio Regional em Montevidu, apoiou generosamente a organizao do workshop em Recife. A Unesco Brasil, a Organizao para
a Alimentao e a Agricultura (FAO), a Fundao Ford e vrios rgos
governamentais brasileiros, nos nveis federal, estadual (Pernambuco)
e municipal (Recife e Olinda) tambm participaram com contribuies
financeiras significativas e extremamente bem-vindas.
Este livro, como ser explicado detalhadamente em nossa Introduo, fruto daquele workshop e contm verses revistas de alguns
dos principais textos ali apresentados e discutidos. Para esta edio, os
trabalhos originalmente produzidos em espanhol e portugus tiveram
de ser traduzidos para a lngua inglesa e, naturalmente, ns, os organizadores, desculpamo-nos por algum detalhe ou nuance que tenha porventura escapado durante o processo de traduo. Aps a publicao
deste livro no idioma ingls, estamos, agora, publicando sua verso em
portugus. Em seguida, ser publicado no idioma espanhol.
Quanto verso em portugus, os organizadores esclarecem que
os captulos de autoria dos colaboradores brasileiros no correspondem, integralmente ou em parte, verso em idioma ingls, uma vez
que, aps sua traduo, aqueles autores enviaram para publicao as
verses por eles consideradas como definitivas, que, submetidas a pareceres internos, foram acatadas.
Criar um debate inclusivo e centrado na pobreza e no papel do
Estado foi, desde o incio, o objetivo principal deste empreendimento.
O workshop e o livro a que deu origem propiciaram a oportunidade
para que acadmicos de vrios pases, culturas e tradies tericas contribussem e participassem de dilogos interpessoais, no transcurso do
prprio evento, como tambm com representantes de organizaes sociais e instncias decisrias. Nunca houve a inteno seja dos organizadores do workshop, seja dos organizadores deste livro de apresentar
um produto artificial da confluncia de perspectivas tericas diversas,
disciplinas cientficas e pontos de vista polticos. Nosso propsito primeiro foi produzir uma obra que refletisse a visvel complexidade da
pobreza como um fenmeno, bem como dos caminhos que levassem
sua reduo ou erradicao. Em segundo lugar, queramos um livro
que fosse relevante para diferentes pblicos, rico em sua diversidade de
estilos, e pleno no que diz respeito s distintas abordagens nele apresentadas. Entretanto, o que sintetiza o largo espectro dos autores que
colaboraram neste volume o compromisso comum com o conhecimento e a compreenso do tema.
Por fim, gostaramos, ainda, de expressar nosso reconhecimento
e agradecer a Atilio Boron, secretrio executivo do CLACSO; Else yen,
12

Prefcio

diretora cientfica do CROP; Fernando Lyra, presidente da Fundao Joaquim Nabuco, e sua equipe, que se encarregou de todos os detalhes, superando os problemas previsveis numa parceria internacional, como a
que deu origem a este livro, ento representada pelo pesquisador Clvis
Cavalcanti, ex-superintendente do antigo Instituto de Pesquisas Sociais
da Fundao Joaquim Nabuco, por seu entusistico apoio ao workshop
desde as primeiras etapas de sua organizao. Gostaramos de ressaltar
que nada disso seria possvel sem o corts profissionalismo de Fabiana
Werthein (CLACSO), sempre atenta a todos os detalhes necessrios ao
sucesso dessa parceria. Por ltimo, porm no menos importante, destacamos o trabalho de Anatailde de Paula Crspo e Vandete Medeiros pela
traduo dos textos do ingls e do espanhol para o portugus.
Alberto Cimadamore, Hartley Dean e Jorge Siqueira
Organizadores

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A pobreza do estado

desenvolvidos, onde mais de 100 milhes de pessoas vivem abaixo da

linha da pobreza, mais de 5 milhes delas esto desabrigadas sem teto
e 37 milhes esto desempregadas (UNDP, 2004:1).
Como possvel que um dos mais srios problemas da humanidade em termos sociais, econmicos e ticos no seja solucionado,
embora haja recursos suficientes para faz-lo?
Para responder a essa pergunta, entendemos que se deva comear indagando sobre o Estado e seu papel na luta contra a pobreza.
esse o objetivo deste livro, tal como ocorreu no workshop que levou
sua publicao.
Alcanar to desejado objetivo a erradicao da pobreza exige
aes decisivas, para as quais os governos no esto, aparentemente,
preparados (Pinstrup-Andersen et al., 2002: 269), embora seja o Estado
que, at agora, dispe dos instrumentos bsicos e da responsabilidade
para definir as estratgias contra a pobreza no mundo contemporneo.
A misso, de cunho poltico e social, imensa s vezes, irrealizvel
porque em muitos casos como, por exemplo, o dos pases latino-americanos, o Estado obrigado a lidar no somente com um dficit enorme, acumulando nesse mbito a velha pobreza, mas tambm com a
nova pobreza, gerada pelas tentativas neoliberais, o ajuste e a reestruturao das economias nacionais (Pachano, 1994: 26-27). Todavia,
considerando a disponibilidade de recursos para solucionar o problema
da pobreza e suas conseqncias sociais, econmicas, ticas e polticas,
a realizao dessa tarefa se faz imperativa.
No mbito dos estudos sobre a pobreza, existe o consenso de que,
para reduzi-la e tornar possveis a incluso social e a igualdade, o papel do
Estado fundamental. Mas a simples existncia de nveis inaceitveis de
pobreza, desigualdade e excluso na maioria dos pases menos desenvolvidos (PMDs) demonstra que o Estado no foi apenas ineficiente na tentativa
de reduzir esses nveis, mas tambm permitiu seu crescimento. Portanto,
uma reforma substancial do Estado, que o leve a lidar com essas patologias sociais, parece ser o caminho mais lgico. Partindo de um ponto de
vista normativo, tal reforma visa criao da prosperidade sustentvel bem
como sua redistribuio equitativa. As polticas fiscais, econmicas e sociais
so instrumentos poderosos para redefinir as relaes sociais nas diversas
formas histricas do Estado. Entretanto, algumas delas so mais adequadas como parte da soluo dos problemas da pobreza. Pode-se afirmar que
certas formas especficas de Estado so propensas gerao de pobreza,
particularmente em pases do Sul, onde interesses camuflados apiam, voluntria ou involuntariamente, as polticas que produzem a pobreza (Wilson
et al., 2001:13), enquanto outras so bem mais voltadas para sua reduo.
Portanto, em termos tericos ou abstratos, o Estado tanto pode ser parte do
problema quanto da soluo. De qualquer modo, o desempenho do Estado
em qualquer dos casos, nesse campo, est sujeito a avaliaes empricas.
16

Dean, Cimadamore e Siqueira

O Estado um conceito fundamental nas cincias sociais. Sendo

uma estrutura social e poderosa, detm a capacidade de controlar as
relaes sociais e os seus resultados. Vista como um fenmeno social, a
pobreza pode ser concebida como o resultado da interao de agentes
que respondem aos estmulos dessas estruturas que atuam em vrios
nveis de anlise, incluindo o estatal, o mercado e o contexto internacional (Cimadamore, 2003: 238).
Observado como estrutura social, o conceito pode levar a uma
compreenso ampla de como as relaes de poder influenciam as relaes de produo e, conseqentemente, de que modo a pobreza pode
ser definida como o resultado desse conjunto complexo de interaes.
Esta forma de pensar, embora teoricamente til, criticada por aqueles
que no admitem a existncia de um Estado ou at de um Estado
moderno ou Estado-nao. Apesar de se oporem generalidade do
conceito, alguns crticos defendem firmemente a idia de formas de
Estado: um conceito amplo que pode incluir uma srie de estruturas
sociais especficas, tais como o Estado pluralista, o Estado predatrio, o Estado do bem-estar ou o Estado vigilante (Caporaso, 1996:
31; Cox, 1986: 213-214). Admitindo essa abordagem, podemos imaginar o Estado como a conseqncia das estruturas sociais peculiares,
sustentadas por um grupo de interesses que jazem num contexto mutvel de relaes de poder relativas. Assim, podemos conceber a pobreza como uma caracterstica das estruturas historicamente peculiares,
incluindo, particularmente, o Estado. Portanto, o Estado pode ser considerado uma parte fundamental do problema, mas tambm tornar-se
parte da soluo, dependendo da dinmica de mudana nas relaes de
poder entre coalizes sociais e interesses opostos.
Nesse contexto, nosso livro deve, tambm, apresentar um certo
paradoxo. Enquanto o papel do Estado parece, por um lado, ter se tornado cada vez mais fraco e pobre, por outro, o prprio Estado parece
estar cada vez mais envolvido em processos que agravam a pobreza e a
desigualdade social em vez de diminu-las.
O livro o resultado do workshop internacional sobre O Papel
do Estado na Luta contra a Pobreza, organizado pelo Conselho LatinoAmericano de Cincias Sociais (CLACSO), pelo Programa de Pesquisa
Comparativa sobre a Pobreza, do Conselho Internacional de Cincia Social (CROP) e pela Fundao Joaquim Nabuco (Fundaj), realizado no Recife, Pernambuco, Brasil, em maro de 2003. Ao solicitar os trabalhos a
serem apresentados, os organizadores do evento puseram em circulao
um documento bsico intitulado Antiglobalizao e Antiestatismo: desafios emergentes ao papel do Estado na reduo da pobreza. A essn Projetado inicialmente por Hartley Dean e Einar Braathen. Os organizadores agradecem
a Einar Braathen a permisso para utilizar o texto.

17

A pobreza do estado

cia desse documento continua a ser to relevante quanto ao ser escrito

pela primeira vez, e est reproduzida como parte inicial deste captulo
introdutrio. Em resposta, muitos trabalhos foram enviados. Inclumos
neste livro uma seleo cuidadosamente revisada e editada daqueles que
foram aceitos, apresentados e discutidos durante o evento. Na segunda
seo, fazemos um esboo de sua estrutura e contedo. Finalmente, na
seo conclusiva, identificamos, discutimos e resumimos alguns temas
e questes levantadas durante o workshop original e que esto presentes
nas diversas contribuies a este livro.

Antecedente: antiglobalizao e antiestatismo

Numa poca em que a conscincia universal acerca da pobreza parece estar se ampliando e a causa de sua erradicao vem estimulando a agenda
poltica global embora, sobretudo, em nvel retrico , h duas correntes
que tendem a marginalizar ou a questionar o papel do Estado na reduo
da pobreza. A primeira a do antiestatismo, inerente s agendas neoliberal, gerencialista e comunitria, cada uma das quais est, a seu modo,
influenciando abordagens de reduo da pobreza (por exemplo Deacon,
1997, 2000). A segunda corrente parte de um conjunto de idias radicais e
crticas relativas ao movimento antiglobalizao: uma complexa aliana
entre diferentes faces que desafiam a ascendncia global do capitalismo, da democracia liberal, da cultura ocidental e das teorias liberais do
bem-estar (Amin, 1997; Burbach et al., 1997). Embora o termo antiglobalizao seja contestado e problemtico, a sua prpria ambigidade
gera algumas polmicas-chave. O movimento, que causa preocupaes
polticas, culturais e econmicas, tem atrado no apenas os que temem
que a globalizao econmica esteja implicada no enfraquecimento dos
benefcios do Estado do bem-estar, mas tambm aqueles que reconhecem
que, em certo sentido, o fenmeno aumentou o poder dos Estados-nao
do mundo desenvolvido, ao mesmo tempo em que, com freqncia, estimulou a explorao e a prtica da corrupo entre as elites estatais no
mundo em desenvolvimento. No mesmo sentido, a antiglobalizao e o
antiestatismo, embora ideologicamente opostos, so cticos, seno hostis,
quanto ao papel do Estado na reduo da pobreza.
necessrio focalizar essas tendncias antiglobalizao e antiestatismo em trs nveis distintos de anlise o supranacional, o
nacional e o subnacional , gerando seis subtemas inter-relacionados
que, juntos, oferecem um extenso campo de debate.

O nvel global ou internacional

O antiestatismo est implcito na abordagem das principais entidades
internacionais dedicadas aos programas de reduo da pobreza. Por
exemplo, o UNDP argumenta que os direitos econmicos, sociais e
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Dean, Cimadamore e Siqueira

culturais deveriam, doravante, receber tanta ateno quanto os direitos civis e polticos (UNDP, 2000). No entanto, supe-se que o cumprimento dos direitos exige mecanismos semelhantes aos que governam
o comrcio global. As exigncias do Pnud expressam-se atravs da linguagem despolitizada e auto-explicativa da formulao de polticas, e
os processos, atravs dos quais a conquista dos direitos humanos pode
ser alcanada, exigem tcnicas orientadas pela negociao, tais como
a auto-avaliao, o referenciameto, a mudana cultural, oriundas dos
repertrios da nova doutrina gerencialista (Dean, 2002). Por sua vez,
o Banco Mundial, apesar de sua conhecida preferncia por uma abordagem segura no que tange reduo da pobreza, em que o papel
direto do Estado seja mnimo, em publicaes mais recentes (Narayan
et al., 2000; Banco Mundial, 2000), tem adotado ostensivamente uma
posio baseada nos princpios da boa prtica em poltica social. No
entanto, a boa prtica, segundo o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, quase certamente inclui uma abordagem pluralista
que d preferncia s organizaes no governamentais e ideologia
comunitria (Braathen, 2000). Toda a agenda desdobra-se no marco
das contnuas tentativas, por parte da Organizao Mundial do Comrcio, de liberalizar a proviso de servios pblicos essenciais. A
emergente ortodoxia global parece combinar o liberalismo econmico
tecnocrtico com um novo trao do conservadorismo social que continua hostil s formas universais do Estado do bem-estar (Jordan, 1998;
Dean, 1999).
A antiglobalizao ala a voz atravs de um movimento que
inclui as espetaculares demonstraes pblicas em protesto contra a
Cpula Mundial de Seattle, em 1999 e, desde ento, por meio de uma
srie de subseqentes demonstraes anticapitalistas, da campanha do
Jubileu 2000 pela reduo da dvida do Terceiro Mundo e pelas atitudes de organizaes como a Associao para a Taxao de Transaes
Financeiras de Ajuda aos Cidados (Attac) e o Frum Social Mundial.
O movimento conferiu nova expresso quela que tem sido uma longa
tradio relativamente intelectual crtica, e alguns de seus pensadores
seminais tm expressado desconfiana quanto ao rtulo antiglobalizao. Susan George (2001: 1), por exemplo, argumenta que esse combate ocorre, na verdade, entre os que querem uma globalizao inclusiva, baseada na cooperao e na solidariedade, e os que propugnam
que todas as decises sejam comandadas pelo mercado. A globalizao
continua a ser um fenmeno profundamente contestado, e importante distinguir os seguintes pontos de vista em relao a ela, quais sejam:
os de ndole econmica, que consideram a globalizao em termos da
ascendncia do capitalismo corporativista; os de carter poltico, que
a vem em termos da reconfigurao do governo global; e os de contedo cultural, que a consideram um processo de interpenetrao ace19

A pobreza do estado

lerada entre estilos de vida e os valores humanos (Held et al., 1999). A

antiglobalizao no necessariamente uma rejeio modernidade
ou ao internacionalismo, mas antes, uma reao que pode apresentar
caractersticas as mais diversas, a depender da prioridade exigida pelas dimenses polticas e culturais da globalizao. Ela pode implicar
idias de cidadania global e governo humanitrio (Falk, 1994, 1995) ou
de cidadania cosmopolita e autonomia democrtica (Held, 1995). O que
as anlises da antiglobalizao tm em comum a oposio hegemonia das foras do mercado livre, o que, contudo, deixa aberta uma
gama de questes relacionadas base da nossa cidadania e ao papel
se que existe das entidades internacionais.

O nvel nacional
O antiestatismo torna-se mais evidente no discurso poltico baseado na
idia de que a globalizao cria presses insuportveis, que demandam
uma nova ortodoxia econmica ps-keynesiana e uma transio do
bem-estar protecionista passivo para o ativo, possibilitando formas
de bem-estar. Essa ortodoxia repousa, de fato, numa suposio amplamente desacreditada. A soberania dos Estados-nao foi reconstituda,
e no reduzida (Hirst e Thompson, 1996). Particularmente, o poder do
Estado nos pases capitalistas desenvolvidos tanto em relao ao controle dos seus prprios sujeitos quanto no que se refere aos Estados
das naes em desenvolvimento provavelmente maior do que jamais foi (Mann, 1997). Apesar disso, o pensamento neoliberal ou Novo
Direito deixou de lado o Estado-nao em favor da proviso privada
do bem-estar, enquanto o pensamento comunitrio ou Terceira Via
como veremos mais adiante tem procurado promover iniciativas de
bem-estar subnacionais, descentralizadas, de base comunitria ou de
micronvel, baseadas em noes de parceria e participao nitidamente gerencialistas, em vez de coletivas. Faltam evidncias de que essas
estratgias participativas, da sociedade civil e de parceria pblicoprivada melhorem realmente o desempenho antipobreza em nvel nacional. Ao mesmo tempo, tambm tem sido dada considervel nfase ao
nvel nacional atravs da promoo de formas de democracia eleitoral
que tm falhado na concesso de poder comunidades oprimidas ou
em conceder voz direta aos menos privilegiados. Na falta da clara evidncia de que as democracias liberais contam com governos melhores
para os pobres do que as no-democracias, o UNDP (2000) continua
a promover democracias eleitorais multipartidrias como bases para
assegurar a legitimidade da governana nacional. A democracia , sem
dvida, essencial para a erradicao da pobreza, mas h muitos tipos
de participao democrtica e de administraes estatais esvaziadas,
efetivadas atravs de um processo democrtico puramente procedi20

Dean, Cimadamore e Siqueira

mental talvez menos inclusivo, menos autoritrio e com menor impacto sobre a reduo da pobreza do que governos mais receptivos a esses
movimentos sociais, bem como sindicatos e redes de base que utilizam
formas mais diretas e imediatas de participao democrtica (Braathen
e Palmero, 2001).
A idia da antiglobalizao envolve os tericos que desafiam a
suposio de que os regimes predominantemente pautados pelo bemestar social, que caracterizam as diversas manifestaes do capitalismo Ocidental (Esping-Andersen, 1990, 1996, 1999) podem, necessariamente, prover os modelos de interpretao ou informao do desenvolvimento social no mundo em desenvolvimento. Wood (2004), por
exemplo, argumenta que as tipologias estabelecidas pelos regimes de
bem-estar repousam sobre duas suposies chave um estado legitimado e um mercado de trabalho abrangente que simplesmente no se
aplicam, digamos, frica Subsaariana e ao continente subasitico. H
partes do mundo no Ocidental tais como a sia Oriental e a Amrica Latina onde o Estado e o mercado emergiram de modo a permitir,
analiticamente, aspirar a tipologias de regimes de bem-estar, embora
tambm de maneira a ter de abrigar condies histricas e culturais
bastante diferentes. Porm, h outros em que faz-se necessrio assinalar a atividade econmica continua encravada nas relaes sociais;
o processo de formalizao ou grande transformao (Polanyi, 1944)
que caracterizou o desenvolvimento econmico no ocorreu em sentido funcional; e as redes e os movimentos sociais de base comunitria
informal na prtica continuam a ser fatores prioritrios determinantes
para o bem-estar humano, superando instituies tais como o Estado
ou o mercado. Sob essas condies, a construo do bem-estar deve
alicerar-se nos direitos de incorporao adversa, ou seja, nos cdigos
de eqidade negociada segundo as regras de senhores da guerra, poderosos, chefes da mfia, burocratas oficiais corruptos e/ou funcionrios
de instncias filantrpicas.

O nvel subnacional ou local

O antiestatismo, tal como apresentado acima, axiomtico em relao
ao novo gerencialismo pblico em que atualmente se baseiam as iniciativas locais das agncias internacionais de ajuda (Kettl, 1999). Isso
tem obedecido, em parte, s noes comunitrias de capital social e
ao renovado interesse normativo com relao ao papel da sociedade
civil e das redes sociais como uma esfera conceitualmente distinta do
Estado ou do mercado em que a auto-suficincia pode ser favorecida
e o bem-estar garantido sem que se recorra aos sistemas formais (Putnam, 1993, 2000; Etzioni, 1993; Woolcock, 1998). Tambm sustentase, em parte, pelas posturas neoliberais em relao eficcia inerente
21

A pobreza do estado

motivao empreendedora e aos mtodos no campo dos negcios.

Um exemplo seria a iniciativa dos Fundos Sociais do Banco Mundial,
que vm deliberadamente ignorando as agncias governamentais e alocando pequenos volumes de recursos em comunidades locais (Tendler,
2000; Braathen et al., 2001).
A antiglobalizao constitui um elemento implcito em certas
estratgias de resistncia localizadas em todo o mundo em desenvolvimento. No nvel mais simples, observam-se as estratgias de resistncia camponesa, que recorrem a pequenos atos de sabotagem, furtos e
fraudes como meios de subverter o Estado ineficiente e as instituies
de mercado (Scott, 1985, 1990). Num nvel mais sofisticado ou criativo,
esto as atividades econmicas informais e sistemticas que possibilitaram a produo, a distribuio e o intercmbio dos produtos e servios
necessrios, em contraposio s limitaes das reas grupais na frica do Sul do apartheid e as restries do planejamento centralizado na
antiga Unio Sovitica (Jordan, 1998: 164-165). No nvel poltico, existem
exemplos de estratgias participativas mais radicais do que gerencialistas adotadas por certas administraes locais no Brasil e na ndia ,
que desafiam explicitamente as burocracias governamentais anquilosadas, corruptas e antipobreza de mbito nacional. Num patamar mais
intelectual, observam-se diversos tipos de crtica verde-anarquista e socialista, as burocracias nacionais dirigistas e, por exemplo, demandas
relacionadas a um processo de globalizaco contra-hegemnico, como
o defendido por Boaventura de Sousa Santos (2001). O autor argumenta
que deveramos reinterpretar as linguagens nativas da emancipao
no sentido de fornecer a base para uma forma definitiva, cosmopolita
e progressista de multiculturalismo, praticado em nvel local por uma
ampla gama de povos indgenas, grupos ou entidades, bem como por
movimentos da periferia de sistemas nacionais e supranacionais estabelecidos. O exemplo de um deles, o movimento Zapatista, no Mxico, de
ndole subnacional, que, desde 1994, vem combinando diversos elementos de uma estratgia de antiglobalizao (Kagarlitsky, 2000).

A estrutura do livro
Os textos que contriburam para a composio deste livro abordam os
tpicos destacados acima, em diferentes nveis de anlise, utilizando
mtodos e perspectivas tericas distintos. Os captulos que o compem
esto distribudos em trs sees: a primeira est relacionada a problemas em nvel global ou a debates tericos sobre o papel do Estado-nao no contexto global prevalecente. A segunda seo trata mais especificamente das questes de polticas sociais em nvel nacional. A terceira
diz respeito a problemas de nvel local e s complicaes causadas pela
recente adoo de iniciativas de desenvolvimento social. No entanto,
22

Dean, Cimadamore e Siqueira

h, inevitavelmente, uma carga considervel de justaposio entre as

seces, pois as consideraes tericas no podem estar desvinculadas
das questes polticas, e a poltica jamais deve ficar isolada dos seus
efeitos no mbito da realidade cotidiana local.

Dimenses tericas e globais

Os captulos Um e Dois, produzidos por Hartley Dean e Anete Brito
Leal Ivo, respectivamente, ilustram, de vrias maneiras, at que ponto
a ameaa global ao poder e s responsabilidades do estado-nao est
refletida em um desafio bastante especfico pelo estabelecimento dos
direitos sociais do cidado. No captulo Um afirma-se, em linhas gerais,
que a globalizao imps a soberania de uma interpretao liberal-individualista dos direitos humanos em detrimento de formas mais solidrias de interpretao. uma interpretao que serve a uma agenda de
desenvolvimento gerencialmente inspirada, pois marginaliza o entendimento local ou nacional sobre as necessidades humanas. O captulo explora interpretaes alternativas dos direitos, inspiradas em uma poltica de capacidades no sentido apresentado por Amartya Sen e uma
poltica de interpretao das necessidades no sentido apresentado por
Nancy Fraser , e adotadas sob os auspcios de um Estado tico uma
possibilidade aventada por Antonio Gramsci. A discusso, no captulo
Dois, embora dirigida mais especificamente Amrica Latina, detecta um paradoxo de origem global: como a necessidade de combater
a pobreza uma questo de consenso global, existe uma contradio
subjacente. As estratgias predominantes, que ou priorizam o mercado
ou a sociedade civil, baseadas em solues para a pobreza, impem
uma mudana que desconsidera a proteo social, fundamentada nos
direitos e responsabilidades correlativas e coletivas. semelhana do
captulo Um, afirma-se que devemos procurar uma proposta alternativa
que delegue responsabilidade ao Estado.
No captulo Trs, Paulo Henrique Martins analisa os problemas
sob uma perspectiva do ps-desenvolvimento e, em particular, a partir
do ponto de vista adotado pelo Movimento Antiutilitarista nas Cincias
Sociais (MAUSS). Essa uma atitude que pode ser identificada com o
movimento antiglobalizao. A perspectiva ps-desenvolvimento diz respeito ao processo de desenvolvimento humano, considerado, atualmente,
pelas instituies internacionais, como uma mera extenso do colonialismo, e qualquer estratgia antipobreza que conceda um papel ao Estado
capitalista , fatalmente, banida. O problema que as formas hbridas
existentes de polticas internacionais, que envolvem instituies internacionais, corporaes transnacionais (CTNs), organizaes no governamentais (ONGs) e estados-nao , nem regularo o poder do capital
global nem o maior poder militar do mundo, os Estados Unidos da Am23

A pobreza do estado

rica do Norte. Contudo, reconhece-se que algum poder dever ser, necessariamente, conferido ao Estado, apesar de que isso, viabilizado atravs
de novas formas sociais e o desafio identificado, no , de forma alguma,
diferente daquele que foi destacado nos captulos precedentes.

Dimenses polticas e nacionais

O livro prossegue com uma srie de estudos especficos por pas. Os
captulos Quatro e Cinco, produzidos por Virgilio lvarez e Nelson
Arteaga, tratam, respectivamente, das experincias vividas por dois
pases latino-americanos: Guatemala e Mxico. O captulo Quatro
mapeia a histria da Guatemala e explica de que forma a contnua
explorao dos povos indgenas, os insuportveis efeitos da ditadura
militar e as desarticulaes resultantes da luta armada conduziram o
pas a um quadro crnico de pobreza e de desigualdade social. Acordos de paz recentes incluram a adoo de uma Estratgia de Reduo
da Pobreza que ainda precisa ser total e efetivamente implementada.
Enquanto, um quadro bsico dessa estratgia refere-se extenso e
desenvolvimento da educao, o captulo analisa a ambigidade de
uma estratgia construda sob a teoria do capital humano. Enquanto
a educao pode e deve propiciar os meios de promover ideais democrticos e uma nova base para a coeso social e o desenvolvimento, a
tentativa adotada est mais estreitamente voltada para a reproduo
da cultura dominante e a produo de capacidades bsicas requeridas
para alcanar objetivos estritamente econmicos. Concluses similares so apresentadas no captulo Cinco, que aponta para as diversas
formas atravs das quais os discursos sobre a pobreza foram aplicados para justificar as polticas que falharam totalmente na sua tentativa de enfrentar a pobreza e a desigualdade no Mxico. O captulo
demonstra que os termos excluso, underclass e marginalizao
foram criados como formas diferentes de isentar o Estado da sua responsabilidade em relao ao problema da pobreza; e culpar os pobres
por sua condio. Polticas recentes, mais uma vez orientadas por premissas da teoria do capital humano, do nfase criao de oportunidades para o pobre, mas sem considerar as limitaes estruturais
que contribuem para perpetuar a pobreza. Os captulos Seis e Sete,
compostos, respectivamente, por Graziano da Silva, Belik e Tagaji, e
por Arajo e Alves de Lima, referem-se a experincias no Brasil. O captulo Seis descreve as bases para a implementao do muito louvado
Programa Fome Zero, do Brasil, criando uma discusso sobre a distribuio de renda. Defende o modelo especfico adotado pelo programa
que baseado na distribuio de cartes de alimentao entre as
famlias pobres com os argumentos de que administrativamente
flexvel e eficiente; que beneficia no apenas o receptor mais prximo,
24

Dean, Cimadamore e Siqueira

mas tambm uma pequena escala de agricultores que esto, tambm,

vulnerveis pobreza; que o programa no estigmatizante e est
subordinado ao controle democrtico local.
O captulo Sete detm-se na formao do mercado de trabalho e
programas de treinamento recentemente introduzidos no pas. A discusso se insere no contexto de um registro histrico das causas estruturais
da pobreza e desigualdade no Brasil. Argumenta, ainda, que os novos
programas no podem por si s gerar crescimento econmico; tendem a
beneficiar grandes empreendimentos em detrimento das empresas locais
e seu potencial de contribuio sustentabilidade social atravs da participao da sociedade civil no foi plenamente concretizado. A tentativa
prejudicada pelas limitaes econmicas e fiscais s quais o pas est
sujeito; e existe a probabilidade, no menos importante, de considerar as
grandes rdeas do governo na luta contra a pobreza.
O captulo Oito diz respeito ao tipo mais singular de luta contra
a pobreza, ocorrido em Cuba. Aps a revoluo socialista, o pas tentou estabelecer a igualdade social atravs do planejamento e controle
centralizado do Estado. Sob o regime socialista, a desigualdade foi
drasticamente reduzida. Depois da crise durante os anos 1980 e as reformas que se seguiram, as desigualdades sociais aumentaram, tanto
em termos de polarizao das rendas familiares, quanto no que diz
respeito s crescentes desigualdades espaciais entre diferentes regies
ou territrios. Entretanto, essas desigualdades so ainda menores do
que em outros pases em desenvolvimento e, especialmente, do que na
Amrica Latina, como um todo, que a regio mais desigual no mundo. A autora argumenta que a satisfao universal de necessidades por
parte do Estado no implica homogeneidade social, mas preciso reconhecer e ser susceptvel diversidade social; que o desenvolvimento
social e econmico requer que os territrios, em certa medida, sejam
dotados de autonomia local; e que necessrio encontrar meios de
gerar mais empregos sustentveis. Reporta-se, tambm, a uma pesquisa recente que analisou criticamente a poltica social e o modelo
de mudana socioeconmica cubanos adotados durante a transio
socialista. As concluses crticas extradas desse estudo so, segundo
a autora, essenciais para qualquer tentativa de auto-reforma. No captulo, afirma-se que a poltica social ideal e a estratgia de reduo da
pobreza que ainda sobrevivem como parte das reformas econmicas
ajustam-se ao que pode ser chamado de um modelo de igualdade ou
modelo tico.
Finalmente, no captulo Nove, Hulia Dagdeviren nos leva da
Amrica Latina para o Sul da sia e relata os efeitos da privatizao
de empresas estatais em Bangladesh. As lies a serem aprendidas so
importantes para todos os pases em desenvolvimento. A autora afirma
que a privatizao no implica, necessariamente, a reduo da pobreza,
25

A pobreza do estado

principalmente se o processo conduzir ao estreitamento do mercado de

trabalho e gerao de renda mnima e eficincia. A hiptese de benefcios pblicos latentes nas empresas estatais na luta contra a pobreza
no foi necessariamente refutada.

Dimenses prticas e locais

Enfim, o livro inclui alguns estudos em nvel local. Os captulos Dez
e Onze, produzidos por Rowan Ireland e John McNeish, respectivamente, referem-se contribuio que o planejamento participativo e
os processos democrticos locais deram luta contra a pobreza em
dois pases: Brasil e Bolvia. O captulo Onze est fundamentado em
um estudo longitudinal sobre uma Comisso da Terra, numa favela,
em So Paulo e apresenta os resultados como uma lio potencial e
objetiva da nova teoria do desenvolvimento. De certo modo, a Comisso
assumiu uma poltica reivindicatria em sua luta para conseguir uma
sociedade civil ativa e, atravs dos seus sucessos e fracassos, destacou a
necessidade de uma sinergia entre os movimentos sociais, ONGs e o Estado. Entretanto, o otimismo cauteloso desse captulo Dez levado em
questo no captulo Onze, referente implementao local de polticas
em prol da pobreza em um dos pases mais pobres da Amrica Latina,
a Bolvia. As polticas da Bolvia em prol da pobreza baseiam-se em leis
que pretendem promover a participao popular e uma administrao
descentralizada. O estudo sugere que essas iniciativas resultaram em
decepo e suspeita em nvel local e que a populao local pode ser
destituda de poder em vez de receb-lo, atravs de cooptao, dentro
dos novos processos de governana, os quais, num passe de mgica,
transferem a responsabilidade que o Estado tem em relao pobreza
para os prprios pobres.
Finalmente, no captulo Doze, elaborado por Einar Brathen,
deixamos novamente a Amrica Latina e, desta vez, vamos frica. O
captulo baseia-se em um relatrio de pesquisa sobre os efeitos locais
das polticas de descentralizao e a administrao, em nvel local,
dos Fundos Sociais do Banco Mundial, na Tanznia e no Zmbia.
Embora os resultados na Tanznia e no Zmbia sejam diferentes, o
debate, nesse captulo, ajusta-se ao do captulo Onze, no qual constata-se que esse tipo de governana pr-pobreza pode ser uma faca
de dois gumes. Pode funcionar, como no caso da Tanznia, guisa de
uma tentativa neotecnocrtica gerencialista, que efetivamente marginaliza o Estado de tal maneira que pode reforar, potencialmente,
as relaes de poder neopatrimoniais e clientelistas em nvel local.
Entretanto, a experincia zambiana sugere, de forma tranqilizadora, que at para o tecnocrata mais radical possvel fazer a diferena
em nvel local.
26

Dean, Cimadamore e Siqueira

Temtica e questes
Muito, mas no tudo, do contexto voltado para uma discusso substantiva e uma narrativa ilustrada propiciadas por este livro vem, pelo
menos em parte, da Amrica Latina. Com isso em mente, retornaremos, nesta parte final do captulo, a analisar o significado especial, bem
como a importncia geral do contexto latino-americano. A partir da,
inverteremos o padro at agora adotado. Em vez de partirmos das consideraes globais para as nacionais e locais, procederemos ao contrrio. Primeiramente procuraremos trazer tona as lies que pensamos
devem ser aprendidas no que diz respeito s experincias locais com
os mecanismos de planejamento participativo como uma forma de governana; segundo, em relao ao impacto da hegemnica teoria do
capital humano sobre as polticas sociais que esto sendo largamente
adotadas, em nvel nacional; terceiro, no que diz respeito possibilidade de reconceituar o papel do Estado na luta contra a pobreza.

O contexto latino-americano
A histria econmica e social da Amrica Latina teve seus altos e baixos
ao longo do sculo passado. Em 1900, 70 milhes de pessoas habitavam
essa parte do mundo. Em 2000, esse nmero multiplicou-se sete vezes,
chegando em torno de 500 milhes. Trs quartos da populao viviam no
campo em 1900, mas atualmente, dois teros vivem nas cidades. No incio
do sculo XX, trs quartos da populao eram analfabetos, porm, agora,
7 entre 8 adultos lem e escrevem. A expectativa mdia de vida aumentou de 40 para 70 anos. Conforme foi esclarecido por Thorp (1998), ao
longo de quatro geraes, a vida mudou dramaticamente para as pessoas
comuns. Apesar dessas conquistas, a distribuio de renda piorou: provavelmente era a pior no mundo por volta dos anos 1960, e deteriorou mais
ainda durante o ajuste econmico na dcada de 1980 (Thorp, 1998: 1-3).
No alvorecer do sculo XXI, a Amrica Latina assiste a mais de
43% de seus cidados vivendo na pobreza, e quase 19% em condies
de extrema pobreza. Esses nmeros alarmantes permaneceram, em
2002, quase imutveis nos ltimos cinco anos e acompanharam um
perodo de estagnao econmica (CEPAL, 2003: 2-3).
A Amrica Latina atingiu esses ndices dramticos de pobreza e
desigualdade apesar das declaraes de intenes e de mudanas polticas. A poltica social recebeu um lugar destacado na agenda poltica de
diversos pases da regio. Entre 1990 e 2000, nove pases reformaram seu
sistema de sade; quatorze realizaram mudanas substantivas em seu sistema educacional, e onze reestruturaram seus sistemas de aposentadoria
e penses. Ao mesmo tempo, muitos pases adotaram programas de desenvolvimento social para reduzir, tanto a pobreza crnica quanto a especfica (causada pelas crises econmicas e desastres naturais); e a poltica
27

A pobreza do estado

de habitao recebeu mais ateno do que no passado recente (Grindle,

2001). Mais uma vez possvel constatar claramente a ineficcia da ao
do Estado ao lidar com um dos mais importantes itens se no o mais na
agenda poltica apresentada de quase todos os pases do continente.
Os governos que foram relativamente mais proativos na poltica
social no apresentaram os tipos de resultado tangveis, esperados, em
termos de reduo da pobreza. E, em muitos casos, a ao governamental contraproducente devido a razes inerentes poltica e/ou estratgia. Isso ocorre quando o Estado gasta mais em servios que beneficiam
aqueles que desfrutam de melhores condies econmicas e sociais ao
invs de investir nos servios mais essenciais aos pobres. Um exemplo
disso o gasto per capita em educao bsica, que muito menor do que
o que se emprega na educao secundria ou superior. Algo similar ocorre com os investimentos pblicos em sade, habitao, etc. (Ibid).
A experincia recente da Amrica Latina mostra que a reestruturao econmica no contexto das reformas de cunho neoliberal tem
sido ineficiente e ineficaz em sua tentativa de lidar, seja com a velha
pobreza seja com a nova pobreza criadas pelo prprio processo de
reforma. Portanto, possvel afirmar que ainda existe a necessidade
de uma reforma substancial do Estado. Logicamente, tal reforma seria
bem-sucedida independentemente das polticas formais e deveria tratar da reorganizao dessas medidas sociais e institucionais que so
garantidas pelo Estado ou atravs de processos democrticos que promovam o crescimento econmico e a distribuio da riqueza, possveis
e sustentveis. Em outras palavras, necessrio reformar as estruturas
geradoras da pobreza e, ao mesmo tempo, adotar medidas substanciais
de poltica econmica utilizando instrumentos econmicos, sociais e
fiscais para distribuir a riqueza em um contexto de desenvolvimento
sustentvel. Existe um consenso crescente entre vrios pases latinoamericanos de que alguma providncia deve ser tomada no que se refere aos problemas identificados nestas linhas. A poltica social continua
sendo uma prioridade gritante na maioria desses pases, embora existam certas inconsistncias nas polticas atuais, tanto econmicas quanto fiscais. Entretanto, os fatos inaceitveis e as estatsticas da pobreza e
extrema pobreza, mencionados no incio desta introduo, representam
uma realidade brutal a qual lana uma sombra sobre os discursos e as
boas intenes declaradas, em nveis nacional e internacional, tal como
nas Metas de Desenvolvimento do Milnio, fixadas pelo UNDP (2003).

Planejamento participativo como forma de governana

Muitos captulos especificamente os captulos Dez, Onze e Doze discutiram sobre o desenvolvimento da participao local em processos de
desenvolvimento social, ou a ele se referiram. A questo que deve ser
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Dean, Cimadamore e Siqueira

esclarecida a ambigidade latente de tais iniciativas. De um lado, do

a impresso de que possvel recuperar o Estado democraticamente
(Wainwright, 2003). Por outro, representam um mecanismo que o marginaliza, bem como seus processos polticos favorveis sociedade civil.
Existe algo na essncia de uma mudana de Gestalt em torno dessa ambigidade. Observada sob uma perspectiva de planejamento participativo,
delega poderes populao local na luta contra a pobreza, qual est
submetida; possibilita-lhe o controle dos recursos e instituies estatais;
d voz ao sem-voz; por outro lado, parece um artifcio para ludibri-los:
for-los a cuidarem de si mesmos; impingir-lhes responsabilidade, mas
sem poderes especficos e sem os recursos adequados.
No melhor dos casos, iniciativas, tais como o processo de planejamento participativo na formulao de oramento que vem se desenvolvendo desde 1989, em Porto Alegre, Brasil (Bairlie, 2003), tem
sido bem-sucedido em reconciliar diversos tipos de autoridade poltica,
de maneira que a administrao municipal no conte apenas com a
base eleitoral do seu mandato, mas atravs de um processo contnuo
de participao popular fundamentado em assemblias populares e um
conselho oramentrio aberto. Enquanto esses processos so necessariamente apoiados pelos mais falazes ou combativos representantes da
comunidade local e no mantidos, forosamente, nas atas secretas
(Scott, 1990) dos mais empobrecidos, constituem, todavia, a maior tentativa conjunta de dar incio democratizao do Estado social. Aps
a vitria do Partido dos Trabalhadores (PT) na eleio presidencial, em
2002, a esperana de que essa tentativa seja construda e mesmo elevada ao nvel federal, mas, enquanto o governo de Luis Incio Lula da
Silva permanece limitado pelas condies impostas pelo FMI, antes, em
Porto Alegre, persiste o perigo de, conforme Wainwright (2003: 61), a
prpria administrao popular poder tornar-se cmplice involuntria
no ato de impor s comunidades locais a responsabilidade de consertar
a desordem social do mercado desregulado. Os servios primordiais
podem ser oferecidos, no segundo o fundamento de que constituem
um direito universal, e sim no sentido de que a populao local possa
enfrentar eventuais sacrifcios e administr-los.
Portanto, em outro contexto, as iniciativas de um planejamento
participativo podem ser concebidas como uma forma de ao construtora da capacidade comunitria que so totalmente ligadas s polticas
neoliberais e s novas tcnicas gerencialistas de governana que abriram caminhos no mbito das iniciativas de renovao urbana nos pases desenvolvidos (Geddes e Benington, 2001), tanto quanto no mundo
em desenvolvimento. No captulo Onze afirma-se que esse procedimento envolve um passe de mgica dos governos que promovem o planejamento participativo, embora possa ser entendido, em termos de uma
lgica imanente (Foucault, 1979: cap. 2) das relaes de poder impl29

A pobreza do estado

citas. A globalizao no priva, necessariamente, o Estado do seu poder

administrativo (Hirst e Thompson, 1996), mas propicia uma situao
mutvel da qual emergem formas altamente sofisticadas de tecnologias
disciplinares na qual as comunidades e indivduos podem unir-se, ou
tentar administrar a si mesmos e manter-se a apenas um brao de distncia da interveno do Estado (Roger, 2000).

A hegemonia da teoria do capital humano e suas

conseqncias polticas

Isso nos redireciona, irremediavelmente, a conceitos problemticos, tais

como capital social e capital humano, os quais, atualmente, tornaramse comuns no pensamento dominante sobre o desenvolvimento social. Enquanto o primeiro est vinculado s idias acerca do planejamento participativo e ao ressurgimento da sociedade civil, como uma alternativa do
Estado, o ltimo reconhece o potencial produtivo do indivduo e os ideais
de autodesenvolvimento e poder pessoal (Becker, 1993). Embora esses conceitos sejam claramente aplicados numa anlise sociolgica crtica (Bourdieu, 1997), como uma metfora do discurso poltico, o termo capital humano concebe o indivduo como um ator econmico mais do que social, e
como uma pessoa competitiva, mais do que um ser social cooperativo.
A teoria do capital humano foi uma das foras condutoras das
tentativas de expandir a oferta educacional (Hall e Midgley, 2004) em
todo o mundo em desenvolvimento. Isso tambm representa um propsito essencialmente poltico, voltado para a economia e o mercado
de trabalho, no qual a nova ortodoxia ps-keynesiana rejeita o uso do
poder do Estado para manipular a demanda agregada, mas favorece
a interveno do lado-da-demanda. Estimulando o capital humano
dos indivduos, possvel promover o crescimento das capacidades e a
participao da fora de trabalho, incrementar a produtividade, atrair
investimentos internos e, geralmente, intensificar o crescimento econmico. A tendncia global afastar-se do Estado Nacional Keynesiano
do Bem-estar, e voltar-se para um Estado Ps-Nacional Schumpeteriano do Bem Trabalhar (Jessop, 2002) ou para uma forma de novo
paternalismo (Standing, 2002), cuja prioridade maximizar a participao da fora de trabalho e estimular as habilidades, o comportamento e atitudes apropriados a uma economia global na era da informao.
Essa tendncia ilustrada de vrias maneiras ao longo do livro, particularmente nos captulos Quatro, Cinco e Sete.
Em termos polticos essa uma tendncia freqentemente definida como uma filosofia da Terceira Via, um complexo hbrido de poltica econmica neoliberal e poltica social comunitria conservadora que
parece ter sido originada pelos Novos Democratas no governo de Clinton, nos Estados Unidos, e aplicada pelo Novo Trabalhismo, com Tony
30

Dean, Cimadamore e Siqueira

Blair, na Gr-Bretanha, e ter influenciado o desenvolvimento de um novo

meio e de uma coalizo purprea atravs da Europa (Bonoli e Powell,
2002; Lewis e Surender, 2004). Elementos principais da filosofia da Terceira Via podem ser encontrados em rgos das Naes Unidas (especialmente no UNDP, 2003) e, certamente, houve administraes nos pases
em desenvolvimento que se identificaram claramente com essa filosofia,
incluindo a gesto de Cardoso (1994-2002), no Brasil (Wainwright, 2003:
43). No captulo Cinco, afirma-se que as recentes administraes no Mxico tenderam a tratar as questes da pobreza e da desigualdade sob a rubrica de termos como excluso social, e isso tambm reflete elementos
da ortodoxia conceitual da Terceira Via. Giddens (1998:102-3), por exemplo, afirma que as novas polticas da [Terceira Via] definem igualdade
como incluso e desigualdade como excluso. Entretanto, o tipo mais
criterioso de incluso incluso no mercado de trabalho, e a misso do
governo no marco dessa filosofia promover oportunidades de incluso
no mercado de trabalho. Embora possamos aceitar os elementos dessa
estratgia (CLACSO/CROP e CEDLA, 2004), existem riscos subjacentes
se ela for a nica, e significa que os pobres so, portanto, responsveis
pela prpria excluso. Alm disso, as polticas de combate pobreza so
formuladas na linguagem da excluso social, no da desigualdade; e das
oportunidades, no dos direitos. A nfase que dada educao , ento,
altamente instrumental e no emancipatria, no sentido em que Freire
(1972), teria pregado. A importncia que conferida ao capital humano
muito mais limitada do que a que Sen (1999), por exemplo, atribuiria
s capacidades humanas.

Reconceituando o Estado
possvel reconceituar o Estado? De nossa parte, tendemos a aderir
abordagem terica crtica da teoria no que diz respeito s formas histricas do Estado, mencionadas no incio deste captulo introdutrio.
Vrios captulos neste livro servem para lembrar que a teoria convencional do regime do bem-estar no nos ajuda, necessariamente, a entender os processos que esto ocorrendo nos pases em desenvolvimento. Enquanto muitos pases latino-americanos lograram alguns bons
resultados ao substituir o regime conservador pelo regime liberal do
bem-estar (Barrientos, 2004), no captulo Quatro, por exemplo, afirma
se que em outros, como a Guatemala, onde a luta armada, em passado recente, resultou, no que se poderia definir como um regime de
insegurana (Bevan, 2004). Contudo, no momento, nossa tarefa no
necessariamente a de recorrer a anlises taxonmicas do passado, e sim
debater sobre o que seria possvel para o futuro.
Apesar de Richard Titmuss no gostar da expresso Estado do
bem-estar, defendeu o conceito segundo o qual o termo tem sido apli31

A pobreza do estado

cado, face necessidade do capitalismo de mercado manter a relao

da ddiva (1970). Trazendo tona a antropologia social de Mauss e
outros, Titmuss afirmou que os seres humanos precisam habilitar-se
para comprometer-se com outros arranjos sociais distintos das formas
bilaterais de intercmbio que caracterizam as relaes de mercado. A
solidariedade social e o bem-estar humano dependem de nossa capacidade de praticar a ddiva unilateralmente e em sociedades capitalistas
complexas o Estado do bem-estar nos proporciona um mecanismo coletivo que permite ajudar no apenas um crculo limitado de famlia,
amigos e vizinhos, mas tambm cidados annimos. Nesse contexto,
o Estado do bem-estar no , de maneira alguma, desfavorvel s demandas antiutilitaristas da viso do ps-desenvolvimento discutida no
captulo Trs. O mundo mudou desde que o Estado do bem-estar que
Titmuss descreveu foi criado, mas os ideais social-democrticos que
construram essa viso de um Estado do bem-estar no esto necessariamente exauridos, mesmo se formos agora confrontados com um
conjunto diferente de realidades prticas (Pierson, 2001).
Tais realidades so desanimadoras, mas Peter Thowsend, por
exemplo, levantou a hiptese de um Estado do bem-estar internacional
envolvendo instituies governamentais globais. Em primeira instncia,
ele clama por uma interpretao cientfica mais rigorosa dos problemas
da pobreza e a mobilizao de novas coalizes e alianas envolvendo diversos pases, agncias e movimentos que poderiam trabalhar na busca
de normas para a taxao internacional, regulao de corporaes transnacionais, e agncias internacionais, reforma da representao junto s
Naes Unidas, e novas garantias para os direitos humanos, incluindo
os padres de renda mnima! (Towsend, 2002:19). Entre os que procuram substituir, em vez de melhorar, o capitalismo, existem alguns, como
Alex Callinicos (2003) que, em seu Manifesto Anticapitalista, apresenta
um programa de transio que pode incorporar algo como renda bsica
universal, taxao progressiva, reduo da jornada de trabalho e a defesa
dos servios pblicos. Este livro no apresenta respostas definitivas; mas
contm nossa esperana de contribuir para abrir um leque de possibilidades de debate e servir como elemento consensual de que o Estado quaisquer que sejam suas limitaes passadas e atuais deve, afinal de contas,
desempenhar um papel fundamental na luta contra a pobreza.

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36

A pobreza do estado

mento social no Sul2, a globalizao econmica assinala o fim da idade

de ouro do Estado capitalista do bem-estar (Esping-Andersen, 1996).
Mais especificamente, tem-se argumentado que o conceito de direitos
sociais ou do bem-estar como componente distintivo da cidadania
no marco dos chamados welfare States capitalistas foi eclipsado, e
que o avano do bem-estar social, agora, no deveria ser definido como
a busca de direitos sociais, mas conceituado como os padres sociais
mnimos adequados a qualquer estgio particular do desenvolvimento
econmico (Mishra, 1999).
J foi sugerido na Introduo deste livro que deveramos ser
cticos no que diz respeito ao conceito de globalizao. Contudo, o
poder de aglutinao do capital global e as conseqncias palpveis
das novas tecnologias da comunicao aceleraram, sem dvida, um
certo nmero de processos que evidenciam a natureza da interdependncia de povos e naes, no apenas de ndole econmica, mas tambm poltica e cultural. Um de seus efeitos tem sido a ascendncia
de um discurso particular dos direitos humanos (Held et al., 1999).
Alguns entusiastas dos direitos humanos agora falam de uma terceira onda no desenvolvimento de tais direitos, que est estreitamente
relacionada globalizao (Klug, 2000). At os mais impetuosos crticos da separao substantiva entre lei e justia em todo o mundo
concebem o conceito prevalecente de direitos humanos como o novo
ideal triunfante no cenrio mundial (Douzinas, 2000: 2). Eis aqui um
paradoxo. As dcadas de 1980 e 1990 testemunharam o renascimento do interesse no conceito de cidadania, no apenas no marco da
Cincia Poltica e da Sociologia, mas tambm no mbito da Poltica Social acadmica (Jordan, 1989; Roche, 1992; Twine, 1994; Lister,
1997; Dean, 1999), um interesse que levou, com sucesso, a discusso
sobre direitos e bem-estar para alm dos limites da teoria da cidadania, apresentada pioneiramente por T. H. Marshall (1950). No entanto, com o ressurgir do interesse pelos direitos humanos, a discusso
entrou numa nova fase, potencialmente bastante distinta. A recente
ascendncia do discurso dos direitos humanos pode, paradoxalmente,
deslocar, mais do que reforar, nossa compreenso sobre cidadania; e
pode marginalizar, mais do que promover, a causa do bem-estar social
e da luta contra a pobreza.
auto-explicativo que o conceito de direitos humanos mais
global do que o de cidadania, no sentido de que envolve noes de prerrogativa das pessoas que transcendem as consideraes em torno de
2 Para cumprir o objetivo deste captulo, adotarei a conveno que caracteriza regimes ao
estilo ocidental/naes desenvolvidas/Primeiro Mundo em referncia ao Hemisfrio
Norte ou o Norte, e naes em desenvolvimento/Terceiro Mundo em referncia ao
Hemisfrio Sul ou o Sul.

40

Hartley Dean

nacionalidades (Turner, 1993). Durante a fase que Klug (2000) caracteriza como a segunda onda do desenvolvimento dos direitos humanos,
a Declarao dos Direitos Humanos, das Naes Unidas (DDHNU), de
1948, determinou claramente que tais direitos deviam abarcar no somente a primeira gerao dos civis e polticos que haviam sido definidos com a criao das democracias ocidentais modernas, mas tambm
uma segunda gerao de direitos sociais, econmicos e culturais. Na
prtica, contudo, o cumprimento dos direitos sociais substantivos sempre tem ocupado o segundo plano no apoio oferecido pelas potncias
ocidentais e pelos organismos internacionais promoo das liberdades civis e democrticas (Dean, 1996 e 2002; Bobbio, 1996: cap. 4; Deacon, 1997). Na nova ordem mundial, a linguagem dos direitos, no que
tange proviso de seguridade social e bem-estar coletivo, vem dando
lugar nfase na responsabilidade e na auto-sustentao social (Jordan, 1998; Standing, 2002).
O objetivo deste captulo examinar os temas mais gerais que
nascem, de maneira muito clara, da concepo liberal-individualista
dos direitos humanos associada globalizao. Discutirei brevemente
os antecedentes histricos e conceituais dos direitos e do bem-estar humanos. Em seguida, explorarei os meios atravs dos quais o discurso
dos direitos humanos est penetrando no debate atual em torno do desenvolvimento social global. Trarei luz algumas interpretaes alternativas dos direitos humanos, para ilustrar os mecanismos pelos quais
os direitos sociais esto comprometidos devido, precisamente, presena de uma interpretao dos direitos humanos que est se fortalecendo
tanto no Sul como no Norte. Concluirei discutindo as perspectivas de
restaurao dos direitos sociais como um dos componentes essenciais
dos direitos humanos como um aspecto central da luta contra a pobreza mediante a promoo de um Estado tico.

Direitos humanos e direitos sociais

Os conceitos de direitos cidados podem ser encontrados, seno na Antigidade e na cidade-estado ateniense, da qual mulheres e escravos
eram vilmente excludos, e, mais recentemente, no Iluminismo Ocidental e nas Revolues Francesa e Norte-Americana. Em contraposio,
o discurso dos direitos humanos relativamente novo. Seu argumento
de base pode ser encontrado no perodo ps-Segunda Guerra Mundial
no importante simbolismo da DDHNU. Embora os direitos humanos
sejam, com freqncia, considerados como uma classe de direitos naturais ou pr-legais, Clarke (1996: 119) afirma que humano no menos
uma construo social e poltica do que cidado e, do ponto de vista
histrico, um termo de origem mais recente. Os direitos cidados,
sustenta Clarke, conformam o modelo dos direitos humanos, e no ao
41

A pobreza do estado

contrrio. O importante que a cidadania pode ser interpretada como

um status particular e exclusivo, o qual no confere, necessariamente,
direitos universais. Contudo, qualquer carta ou declarao de direitos
afirma que os Estados signatrios de ndole local, nacional ou internacional so ou sero, ao menos potencialmente, capazes de assegurar
tais direitos. As declaraes de direitos humanos caracterizam-se por
conterem uma mescla de direitos que realmente existem, sendo universalmente obrigatrios, e direitos que deveriam existir, mas que ainda
no so de aplicao universal (Bobbio, 1996), o que Feinberg chamou
de direitos manifestos (apud Campbell, 1983:19). Conforme j mencionei, a DDHNU incorpora no apenas os direitos civis e polticos
vida, liberdade, propriedade, igualdade perante a lei, privacidade, ao julgamento justo, liberdade religiosa, bem como de opinio e
reunio, de participao no governo, ao asilo poltico e um absoluto
direito a no ser torturado , mas tambm os direitos econmicos, sociais e culturais. Esta ltima categoria pode ser, aqui, englobada num
conceito amplo de direitos sociais, ou seja, os meios para alcanar o
bem-estar humano, includos a os direitos educao, ao trabalho e
inclusive ao lazer. Mais particularmente, o Artigo 25 determina:
Todos tm direito a um padro de vida adequado sade e ao
bem-estar prprio e de sua famlia, incluindo alimentao, vestimenta, moradia, assistncia mdica e servios sociais necessrios, assim como o direito ao seguro em caso de desemprego,
doena, incapacidade, viuvez, velhice ou outras carncias em sua
vida sob circunstncias que escapem ao seu controle.
amplamente suposto que, durante as negociaes que conduziram
proclamao da DDHNU, a proviso de direitos humanos foi includa
por insistncia do bloco sovitico, refletindo as referncias a tais direitos contidas na Constituio sovitica, assim como uma viso muito diferente da exigida pela liberdade (Goodwin, 1987: 240; Bowring, 2002).
Nesse sentido, mister lembrar que no somente todas as naes do
bloco sovitico abstiveram-se quando a Declarao foi finalmente adotada, como tambm que estavam em jogo outras foras ideolgicas.
Roosevelt, presidente dos Estados Unidos, num comunicado de 1941,
havia afirmado claramente que libertar-se da escassez constitua uma
das formas de liberdade a serem alcanadas em qualquer contexto internacional do ps-guerra e que homens necessitados no so homens
livres (Eide, 1997). Provavelmente, devemos o estabelecimento dos
direitos sociais pela DDHNU mais doutrina do liberalismo do que
do socialismo.
Inevitavelmente, a idia de que os direitos sociais podem ser
adequadamente concebidos como direitos humanos foi vigorosamente
desafiada pelos neoliberais convictos (Nozick, 1974), do mesmo modo
42

Hartley Dean

que pelos positivistas legais (Cranston, 1973). De maneira, talvez mais

insidiosa, a verso claramente pluralista da democracia liberal (Dahl,
1956) que caracteriza os Estados Unidos e domina o debate global
no favorece a receita universal, embora o sistema internacional de
direitos humanos monitore e denuncie os abusos a tais direitos, carecendo de meios efetivos para fazer-se respeitar de fato (Held et al.,
1999). Mais significativo, contudo, o fato de que, na dcada de 1960,
quando definiu-se, de modo mais especfico, a essncia dos princpios
contidos na DDHNU, destacou-se que a ONU eventualmente adotava
duas convenes distintas: uma sobre Direitos Civis e Polticos e outra
sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (van Genugten, 1997),
o que, no mnimo, implicava a existncia de uma diferena fundamental entre liberdades civis e polticas, de um lado, e direitos substantivos ao trabalho e ao bem-estar, de outro. Dessemelhanas dessa
ndole tendem a surgir nos diversos instrumentos regionais relativos
aos direitos humanos que tm sido desenvolvidos atravs do mundo.
O status constitucional dos direitos humanos como uma espcie de
prerrogativa humana permanece frgil, para dizer o mnimo (Dean,
1996; 2002 e Hunt, 1996).
Embora ineficaz em termos de seu impacto substantivo, o emergente sistema de direitos humanos dos anos finais do sculo XX desempenhou, mesmo assim, um importante papel simblico no marco
do complexo e contestado processo de globalizao. No foi apenas o
poder econmico do capital transnacional que minimizou o poder dos
estados-nao, mas tambm o desafio ideolgico soberania nacional,
presente no discurso ascendente dos direitos humanos e seus aparelhos
de suporte. Habermas (2001: 119) chega ao ponto de argumentar que,
na transio do estado-nao para uma ordem cosmopolita, os direitos
humanos oferecem a nica base reconhecida de legitimao da poltica
da comunidade internacional. Nesse contexto, o discurso dos direitos
humanos, quando construdo basicamente em termos dos valores da
democracia liberal, pode nem promover o desenvolvimento daqueles
direitos nem ajudar a restringir a capacidade dos estados-nao de adotar polticas protecionistas de bem-estar. Esse discurso tem contribudo
para o fim da idade de ouro do bem-estar promovido pelo Estado
(Esping-Andersen, 1996).
De maneira otimista alguns diriam utpica , tem-se discutido
a possibilidade de que uma forma de cidadania global poderia surgir
a partir de uma concepo, tambm global, de direitos humanos. Falk
(1994), por exemplo, sugere que, independentemente das conseqncias da globalizao econmica, existem vrias outras bases, intimamente inter-relacionadas, sobre as quais possvel conceber ou defender categorias de cidadania global: a antiga aspirao por paz e justia
universais; as formas de mobilizao poltica transnacional, que esto
43

A pobreza do estado

surgindo tanto de movimentos regionais quanto de novos movimentos

sociais; e a crise ecolgica emergente.
No entanto, de uma perspectiva mais pessimista alguns poderiam dizer realista , Soysal (1994) afirma que entraram em choque dois
princpios institucionalizados das relaes na era ps-westphaliana,
quais sejam, a soberania nacional e os direitos humanos universais (Turner, 1993). Soysal ilustra uma das conseqncias desse fato, observada
no marco dos direitos conferidos, de forma invejvel, aos trabalhadores
imigrantes nas naes desenvolvidas (Morris, 2001). No entanto, na medida em que so os estados-nao industrializados os que tm assumido
a responsabilidade pela manuteno dos direitos humanos, o fato, paradoxalmente, tambm pode fortalecer sua autoridade e, inclusive, justificar intervenes humanitrias e at mesmo militares em outras partes
do mundo. Segundo Soysal, na medida em que nossas concepes sobre
direitos globalizam-se, tambm so abstradas e se descolam do nosso
senso de pertencimento ou identidade local e da nossa capacidade de
reger nossas prprias vidas. O discurso dos direitos humanos tende a ser
abstrato, totalitrio e de ponta cabea, em vez de concreto, particular e
em posio inversa em sua natureza. Creio que essa uma viso crtica
no que tange preservao e ao desenvolvimento dos direitos sociais ou
do bem-estar, viso qual ainda voltarei nestas linhas.

O novo discurso dos direitos humanos

Antes disso, contudo, gostaria de chamar a ateno para as novas formas em que os direitos humanos esto sendo invocados.
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
em seu Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano 2000, busca conciliar as demandas do desenvolvimento humano com as relacionadas
aos direitos humanos. Reconhecendo que, no passado, a retrica dos
direitos humanos no passava de uma arma da propaganda de interesses geopolticos (UNDP, 2000: 3), o fim da guerra fria, afirma o
PNUD, criou um clima em que possvel perceber a viso comum,
bem como o propsito, tambm comum, que orienta os respectivos
conceitos de direitos humanos e desenvolvimento humano. O primeiro se refere s liberdades humanas bsicas, e o segundo, ao fortalecimento das capacidades humanas. A linguagem do Relatrio sobre o
Desenvolvimento Humano est claramente influenciada por Amartya
Sen, que , de fato, o autor do primeiro captulo daquele documento.
A contribuio de Sen a esse Relatrio sublinha que o fato de os direitos no serem respeitados no significa que no existam. O argumento
do autor como eu o entendo o de que os direitos podem ser constitudos mediante as aspiraes e demandas dos despossudos, mesmo
quando os poderosos rejeitam ou negligenciam os deveres que tais di44

Hartley Dean

reitos lhes impem. Essa, contudo, no bem a leitura que o PNUD

parece adotar no restante do seu Relatrio, no qual a concepo de
Sen sobre as capacidades humanas sutilmente apropriada como
um conceito malevel mais prximo do de capital humano ou social
(Coleman, 1988; Putnam, 2000). Sen (1999: 296) declarou que o conceito de capital humano tem limitaes porque os seres humanos
no so simplesmente meio de produo mas tambm o elementofim dessa prtica.
Segundo o discurso prevalecente dos organismos internacionais, o desenvolvimento requer, incontestavelmente, o crescimento
econmico, e o direito de exigir a democracia liberal. Ambos exigem
um contexto social pluralista e ostensivamente no ideolgico no qual
as ONGs e as diversas categorias da sociedade civil possam desempenhar um papel to relevante quanto o do governo, embora, compreensivelmente, os sindicatos nunca sejam mencionados, apesar do
papel que podem desempenhar no desenvolvimento dos direitos. O
fortalecimento dos direitos, entende-se, exige mecanismos semelhantes queles por meio dos quais o mercado global dirigido. E aqui, ao
identificar as desigualdades existentes na ordem mundial, o PNUD comea a fazer uso de expresses gerencialistas: refere-se necessidade
de estruturas de incentivo, de jurisdio reguladora e de participao
adequada. O PNUD fala, ainda, sobre a necessidade de os pases pobres se credenciarem para as oportunidades que a globalizao oferece
(PNUD, 2000: 9), porm no reconhece que, enquanto os poderosos
podem interpretar os riscos de uma economia capitalista globalizada
em termos de oportunidade, os vulnerveis podem conceb-las em termos de insegurana (Vail, 1999).
Nada se pode fazer alm de dar as boas-vindas demanda do
PNUD no sentido de que em busca do desenvolvimento humano
dever-se-ia dar tanta ateno aos direitos econmicos, sociais e culturais quanto aos civis e polticos (2000: 13). No entanto, o documento contm muitos indicativos do que, em vrios outros lugares, j se
caracterizou uma nova doutrina gerencialista (Hood, 1991; Clarke e
Newman, 1997 e captulo Doze deste livro): sua exigncia de um melhor uso da informao reside na linguagem despolitizada, baseada
em evidncias, da formulao de polticas. E os processos pelos quais
a conquista dos direitos humanos pode ser gerenciada invocam as tcnicas reconhecveis da autodeterminao, padronizao e mudana
cultural, extradas do repertrio do novo gerencialismo. Em certo sentido, os direitos humanos foram colonizados em nome de uma abordagem gerencial do desenvolvimento humano. Existe o perigo de que
a causa dos direitos ao bem-estar seja eclipsada pelo individualismo
liberal que d origem aos fundamentos ideolgicos no declarados da
ortodoxia gerencial global.
45

A pobreza do estado

Interpretando os direitos humanos

Do mesmo modo que o discurso da cidadania, com o qual a poltica
social acadmica tem-se preocupado ultimamente, contm inmeras
contradies, o novo discurso dos direitos humanos apresenta igual caracterstica. Procurei em outros trabalhos (Dean, 1999 e 2001) discutir
a dicotomia terica convencional entre o modelo liberal e o republicano de cidadania e inseri-los no discurso popular. Argumentei, ento,
que a diferena fundamental encontra-se entre a noo contratual e a
solidria de cidadania, e que a ambigidade inerente opinio pblica
com relao ao Estado do bem-estar provm de como as pessoas incorporam os repertrios morais conflitantes. No mago da dicotomia
entre a noo contratual e a solidria de cidadania, convivem idias
fundamentalmente diferentes sobre a natureza da condio humana.
Num extremo, encontra-se a viso essencialmente hobbesiana de que
a sociedade est composta de indivduos egocntricos e inerentemente competitivos, cuja propenso mutuamente destrutiva exige um arranjo contratual mediante o qual algumas liberdades individuais tm
que ser negociadas em troca da ordem social alcanada mediante a
regulao estatal. No outro extremo, est a concepo de que o sujeito humano endemicamente vulnervel e, para sobreviver, precisa de
mecanismos coletivamente organizados de mtua cooperao e apoio:
o que importa, como sustenta Richard Rorty, a nossa lealdade aos
outros seres humanos unidos contra a escurido (apud Doyal e Gough,
1999: 19). Mesmo que traduzamos a defesa dos sistemas de bem-estar
da linguagem da cidadania para a dos direitos humanos, a mesma dicotomia bsica pode ser invocada (Habermas, 2001: 116). A dicotomia
ocorre entre uma viso que considera os direitos humanos como um
reflexo ou incorporao dos deveres ou obrigaes necessrias manuteno da ordem entre sujeitos totalmente autnomos, e uma outra
concepo que os define como uma resposta a ou um reconhecimento
da (inter)dependncia humana. Se se concebe a defesa da dignidade
humana como um compromisso ideolgico que, caracteristicamente,
se coaduna com os instrumentos dos direitos humanos, fica claro que a
interpretao dominante disso provm de uma noo de dignidade que
sinnimo de autonomia individual e de integridade do eu. Esse no ,
contudo, o nico significado da dignidade: esta pode referir-se tambm
a contedos do status social e ao reconhecimento como requisito da
incluso na diversidade (Honneth, 1995).
Est em ascenso uma interpretao dos direitos humanos segundo a qual o discurso sobre estes ltimos pode estar substituindo o
congnere relativo cidadania social. Trata-se de uma interpretao
cujo centro a noo de responsabilidade individual. O alicerce dessa
transio foi assentado no Norte, pelo Novo Direito, durante os anos 80
46

Hartley Dean

do sculo passado, mas ela tem sido alimentada por diversas influncias
culturais e intelectuais. Roche (1992), por exemplo, argumenta que desde a crise global do Estado do bem-estar, na dcada de 1970, o paradigma dominante da cidadania social tem sofrido ataques, no marco de
todo o espectro poltico, como um discurso do dever, ao mesmo tempo em que os direitos emergiram. Esse discurso tem assumido distintas
formas, indo do Novo Direito e das reivindicaes neoconservadoras de
que os direitos ao bem-estar solapam as tradicionais obrigaes das
pessoas de sustentarem-se com o trabalho, provendo o sustento uns dos
outros atravs da famlia, at os desafios ao poder administrativo dos
Estados do bem-estar, postos pelos novos movimentos sociais. O emergente consenso exigiu que se ignorasse a prioridade antes concedida
aos direitos sociais e se reconsiderassem as demandas morais e ideolgicas da responsabilidade individual (Ibid: 246). A poderosa ortodoxia
que comeou a surgir aquela que considera que os direitos e responsabilidades existem como parte de um clculo recproco (Jordan,1998).
Desde que os direitos humanos possam incluir os direitos proteo
social, dar-se-ia a impresso de que eles so tidos como condicionados
aceitao de responsabilidades.
O Artigo 22 da Declarao Universal dos Direitos Humanos havia proclamado um direito seguridade social, porm, como Goodin
(2001), Townsend (2002) e outros autores destacam, a expresso seguridade social desapareceu completamente do discurso poltico contemporneo. Os direitos sociais foram reduzidos s oportunidades no
mercado de trabalho, em troca das quais os cidados tm que eliminar
as liberdades irresponsveis equiparadas dependncia ao bem-estar.
essa percepo ou algo bastante prximo a ela que parece estar
contida no emergente paradigma dos direitos humanos.
claro que uma concepo mais solidria desses direitos aceitaria que essa dependncia e essa responsabilidade no so, de modo
algum, incompatveis. Turner (1993: 507), por exemplo, recorrendo
antropologia filosfica, argumenta que do reconhecimento coletivamente incorporado da fragilidade individual que os direitos, como sistema de proteo mtuo, extraem sua fora emotiva. Esse um outro
argumento ao qual retornarei mais adiante.

Direitos Humanos no Sul

Enquanto no Norte os direitos sociais esto sendo descartados como
relquias de uma superada era keynesiana, no Sul, a linguagem desses
direitos vem sendo estrategicamente aplicada em defesa das lutas dos
novos movimentos sociais, incluindo os indgenas (van Genugten e Prez-Bustillo, 2001). Mas isso no significa necessariamente que os direitos sociais estejam sendo acolhidos como um componente substantivo
47

A pobreza do estado

dos direitos humanos. Por exemplo, as ONGs internacionais que lutam

bravamente pelos direitos humanos em todo o mundo tm estado visivelmente relutantes em reivindicar ao quase esquecido Comit das
Naes Unidas para os Direitos Econmicos, Culturais e Sociais (Hunt,
1996: 23). Tal relutncia surge, s vezes, da prioridade que dada, nessas lutas, aos direitos civis e polticos; e, outras vezes, em razo de que
os direitos sociais so corrompidos pela sua associao com o capitalismo do Estado do bem-estar.
Os defensores dos direitos humanos argumentaro que insinuar
a existncia de uma cultura de direitos humanos surgida de instituies
atravs das quais os direitos civis so regulados e mantidos granjear
mais respeito igualdade social (Massa Arzabe, 2001). Afirma-se que o
brilho solidrio do discurso dos direitos humanos pode mediar a tenso
entre liberdade e igualdade. A nfase posta pelos instrumentos dos direitos humanos sobre o princpio da dignidade humana encampada
como uma defesa retrica ou um argumento de polticas de combate
pobreza. Contudo, preciso lembrar que, muito freqentemente, os
povos do Sul, que conhecem a pobreza, assim agem com grande dignidade. Para conquistar direitos sociais efetivos, pode ser necessrio que
o pobre abandone a aquiescncia digna e se recuse a sofrer em silncio!
A emancipao exige luta poltica.
Existe um certo paralelo entre a distino que fao entre a cidadania contratual e a solidria e aquela que Bustelo (2001) estabelece
entre a cidadania dependente e a emancipada. No contexto da Amrica Latina, sua perspectiva aponta para uma transio entre a primeira e a segunda. Ele argumenta que a mudana radical de um modelo
econmico de substituio de importaes, praticado pelo Estado, para
um outro, orientado pelo mercado, de economia aberta (Huber, 1996;
Barrientos, 2004) alm do fracasso, tanto de um quanto do outro,
da tentativa de reduzir a pobreza provocou uma desiluso quanto s
solues propostas, seja pelo setor pblico, seja pelo privado, mas que
os direitos sociais emancipadores poderiam emergir da construo de
uma nova forma de democracia participativa. No entanto, no fica claro
se a ampliao da participao formal dos pobres no processo poltico
permitiria, por si s, que os cidados transformassem suas demandas
por recursos substantivos em direitos sociais alcanveis.
Outros autores procuram alternativas para os argumentos convencionais do discurso do desenvolvimento (por exemplo, Crush, 1995).
Segundo Escobar (1995: 209), para muitos estudiosos, tanto no Sul
como fora dele:
O velho limita-se freqentemente s anlises de modernizao
ou dependncia; s polticas centradas nos atores tradicionais,
como os partidos, as vanguardas e a classe trabalhadora, que luta
48

Hartley Dean

pelo controle do Estado [...] O novo, em contraposio, restringe-se s anlises baseadas no nas estruturas, mas nos atores sociais, na promoo da democracia, do igualitarismo e dos estilos
participativos de poltica.
necessrio, argumenta-se, encontrar alternativas ao desenvolvimento,
no atravs do engajamento ao Estado, mas por meio dos novos movimentos sociais, incluindo os dos indgenas: mediante um domnio poltico subalterno ou redes paralelas de poder. No contexto da Amrica
Latina, tem-se afirmado que esses movimentos os de cunho popular
urbano, os das comunidades crists, as mobilizaes dos camponeses,
os mais recentes tipos de organizao de trabalhadores e de formas de
protesto popular podem contribuir para a construo de novas ordens
sociais, propiciando outros modelos de desenvolvimento e promovendo
a emergncia de novas utopias (Caldern, apud Escobar, 1995: 218-219).
Teorias ps-desenvolvimento sobre o papel desses movimentos parecem
ter continuado a serem adotados na Amrica Latina, mais do que por
qualquer estudioso ps-moderno, ps-marxista e ps-estruturalista do
Norte (Touraine, 1988; Laclau e Mouffe, 1985; Melucci, 1988). No entanto, apesar das posies desses novos movimentos sociais no que tange
s questes da justia social e dos direitos humanos, sua preocupao
axiomtica volta-se para as estratgias e as aes informais, mais do que
para o desacreditado aparelho formal do Estado.
A relao entre direitos individuais e movimentos sociais foi
investigada empiricamente por Foweraker e Landman (1997), que desenvolveram uma anlise comparativa da mobilizao contra a norma
autoritria durante a segunda metade do sculo XX, inter alia, no Brasil, Chile e Mxico. Seus dados indicam que, na prtica, a atividade
do movimento dos trabalhadores em busca dos direitos da cidadania
tende a preceder e a abarcar um escopo mais amplo do que a ao do
movimento social. O risco, segundo a opinio daqueles autores, o de
que as reivindicaes de classe do trabalhador podem muito facilmente
conduzir ao tipo de corporao de Estado considerada inimiga da democracia liberal, mas, nesse contexto, eles argumentam que as demandas coletivas dos movimentos sociais inclinam-se a mudar, ao longo do
tempo, do mbito dos direitos econmicos e materiais ou bem-estar
social para o dos direitos civis e polticos. A evidncia emprica, pelo
menos nos casos estudados, tende a confirmar que os novos movimentos sociais, enquanto includos na agenda dos direitos humanos, no
consideram necessariamente as demandas por direitos sociais como
parte desse processo. A implicao a de que a agenda dos direitos
humanos desde que possa ser mobilizada sob formas radicalmente
diferentes e com propsitos bastante distintos pode ser liberal-individualista em sua interpretao, tanto no Sul quanto no Norte.
49

A pobreza do estado

Neste momento, vale a pena voltar ao conceito de Sen (1985, 1999)

em torno das capacidades e de sua expanso como base para o desenvolvimento humano (ver linhas acima). A abordagem sobre as capacidades
tem influenciado profundamente as discusses em torno da natureza da
pobreza no Sul. O argumento de Sen o de que a pobreza implica a limitao objetiva das capacidades de uma pessoa; de suas possibilidades
e de sua liberdade de escolha e de ao. A abordagem das capacidades,
como vimos, geralmente interpretada em termos liberal-individualistas. Em certo sentido, contudo, as capacidades representam o fulcro
essencial entre os investimentos no bem-estar e seus resultados. Essa
noo foi ampliada atravs do desenvolvimento da teoria sobre a necessidade humana, de Doyal e Gough (1991), a qual aborda, e de forma muito
enftica, a emancipao e as pr-condies societais para otimizar a
satisfao dessas necessidades. De modo semelhante, Nussbaum (2000)
refere-se s capacidades combinadas, indicando que as de ndole individual so facilitadas por condies institucionais adequadas. A questo
saber se isso pode ser conseguido pelas instituies do Estado.

Os direitos humanos e o estado tico

Coadunando-se com a hegemonia da viso liberal-individualista dos direitos humanos, encontra-se a idia de que a poca ps-moderna (Kumar, 1995) cria espao para um novo tipo de tica individualista segundo a qual a nica obrigao tica autogovernar-se (Bauman, 1993).
No marco dessa poca, no haveria nenhuma funo para os direitos
humanos nem existiria o Estado do bem-estar. A tica individualista
do autogoverno comporta a tcnica gerencial da responsabilizao,
aplicada para promover a autoproviso e o prudencialismo individual
(Rose, 1996) no Norte, assim como as iniciativas de desenvolvimento
social participativo no Sul (ver captulo Doze deste livro).
Uma abordagem mais promissora nos oferecida por Axel Honneth
(1995), que procurou recorrendo, inter alia, ao trabalho de Hegel e da
psicloga social Mead reinterpretar o desenvolvimento das sociedades
humanas em termos da luta por reconhecimento. Sua busca por uma
teoria normativa capaz de descrever o final hipottico da expanso das
relaes de reconhecimento, e isso exige um conceito formal de vida
tica (Ibid: 171). Essa teoria normativa baseia-se numa anlise emprica das lutas histricas que tm avanado para alm dos conflitos entre
grupos de status distintos, alcanando os conflitos relativos identidade
individualizada. Os direitos como o amor e a solidariedade desempenham um papel na formao da identidade e na conquista da vida tica,
na medida em que esto relacionados ao reconhecimento da capacidade
de um indivduo de lutar pelas suas demandas e participar como sujeito
legal e poltico. A contribuio de Honneth confirma a abrangncia de
50

Hartley Dean

uma interpretao no hobbesiana dos direitos humanos e certamente

importante, porm no se refere ao futuro do Estado do bem-estar e suas
implicaes na conquista da vida tica.
O fato de a morte do Estado do bem-estar vir sendo amplamente
invocada originou uma grande quantidade de especulaes sobre o que
est por trs disso (Pierson, 1998) ou como seria, de fato, uma sociedade do bem-estar ps-moderna (Rodger, 2000). Segundo Rodger, o
bem-estar auto-organizado numa sociedade civil na qual o controle do
Estado est distncia de um brao pode ignorar totalmente a necessidade absoluta (Ibid: 188). Essa idia de uma sociedade do bem-estar
em que o Estado, quando muito, desempenha um papel secundrio,
completamente diferente da noo poderosa, mas indefinida, digamos,
de Gramsci, de um estado tico. Gramsci declarou que, at certo ponto,
o Estado pode ser capaz de desempenhar tanto uma funo tica quanto
coercitiva. Ao mesmo tempo em que estava atento s formas pelas quais
o Estado burgus pode tentar constituir e subordinar o cidado como um
tipo especfico de sujeito tico, deduz, tambm, que o verdadeiro Estado
tico aquele que tende a por fim s divises internas da populao
(Gramsci, 1971: 259). Um Estado de tal natureza deveria ser, seno uma
pr-condio, pelo menos o meio de alcanar a vida tica de que fala
Honneth. Gramsci equipara o Estado tico com a sociedade regulada,
na qual a coero anulada, e a lei, adotada. O estado no nenhuma
entidade fantasmagrica, mas um organismo coletivo com uma conscincia coletiva (Gramsci, 1998: 244). Os direitos numa sociedade regulada, tal como eu o entendo, seriam, nada mais, nada menos, do que as
capacidades humanas consensualmente outorgadas e garantidas (Hirst,
1980; Dean, 2002: cap. 1).
O que isso pode exigir uma viso dos direitos humanos que no
somente abarque os direitos sociais, mas que os conceitue em termos de
responsabilidade global, de um lado, e de necessidades locais, de outro.
A questo das responsabilidades globais foi levantada pelo filsofo Karl Otto Apel (1980, 1991), ao afirmar que a responsabilidade
o aspecto normativo chave do discurso poltico, uma vez que, ao trazer
qualquer problema argumentao, estamos implicitamente assumindo uma responsabilidade seja como indivduo, seja no nvel coletivo
para resolver esse problema. Segundo Apel, no entanto, o liberalismo,
como paradigma ideolgico dominante da modernidade, paralisou de
fato a possibilidade de uma tica de responsabilidade social, na medida
em que separa a esfera pblica da racionalidade cientfica da esfera privada das preferncias e valores. O que se necessita um princpio tico
de co-responsabilidade, o que pode tornar-se possvel a partir de trs
condies, conforme segue.
Primeiro, aquele teria que ser racional e transcender a tradio.
Segundo, seria preciso uma comunidade de comunicao global, o
51

A pobreza do estado

que adviria da globalizao cultural, tecnolgica e econmica, o que

j existe, pois tornamo-nos membros de uma comunidade real de comunicao (Ibid: 269). Essa idia tem ressonncias bvias na noo
contrastante de Habermas (1987) da situao de discurso ideal. Esta
incorpora um objetivo poltico abstrato mediante o qual seria possvel
engajar os seres humanos em tipos de negociao verdadeiros e livres,
embora Apel, por sua vez, esteja, na verdade, considerando as possibilidades concretas de uma interpretao cientfica de apoio, aberta,
por exemplo, pelas tecnologias da informao e da comunicao. Em
terceiro lugar, afirma aquele autor, um princpio de co-responsabilidade
exigiria que as demandas cientficas e ticas fossem realmente levadas
igualmente a srio. Essa idia tem ressonncia bvia na concepo de
Beck (1992), que requer a desmonopolizao da cincia, bem como
uma forma de reflexo baseada na negociao entre as distintas epistemologias. O fulcro tico dessa negociao a necessidade humana:
[...] os membros da comunidade da comunicao (e isso envolve todos os seres pensantes) so tambm chamados a considerar
todas as demandas potenciais de todos os potenciais membros; e
isso significa todas as necessidades humanas no que aqueles poderiam ser afetados por normas e, conseqentemente, apresentar
reivindicaes aos seus semelhantes. Na medida em que so demandas potenciais que podem ser transmitidas interpessoalmente, todas as necessidades humanas so eticamente relevantes. Elas
tm que ser assimiladas desde que sejam justificadas na relao
interpessoal por meio de argumento (Apel, 1980: 277).
O conceito de co-responsabilidade de Apel implica a universalidade
das necessidades humanas mediante uma forma global de direitos. Seu
conceito uma resposta afirmao da ps-modernidade segundo a
qual o cdigo tico totalmente seguro universal e rigidamente fundado jamais existir (Bauman, 1993: 10). Isso pressupe que existem
certas necessidades humanas bsicas cuja satisfao plena tem que ser
precedida da imposio de algumas obrigaes sociais (Doyal e Gough,
1991), e que possvel negociar o consenso emprico, normativo requerido para traduzir as demandas particulares ontolgico e dos diversos
movimentos sociais em direitos humanos universalmente generalizveis (Hewitt, 1993). A importncia da idia reside em que ela implica
uma relao entre direitos e responsabilidades que vai muito alm do
estreito clculo em sentido contrrio, contido no lema da Terceira Via:
nenhum direito sem responsabilidades (Giddens, 1998: 65) porque
a responsabilidade , por natureza, cooperativa e negociada, e no uma
obrigao inerente ou uma doutrina a priori. O que isso implica para os
nossos propsitos um projeto que necessariamente priorizaria a luta
contra a pobreza.
52

Hartley Dean

No entanto, no fcil articular a argumentao abstrata de

Apel sobre as responsabilidades globais s lutas concretas por direitos
no nvel do Estado, porm, em parte da literatura emergente sobre a
antiglobalizao, por exemplo, podemos descobrir algumas tentativas de desenvolver nosso entendimento dos direitos humanos como
uma ponte que leve a algo diferente da imposio de uma ortodoxia
democrtico-liberal global; algo mais do que um tipo de folclore psmoderno que restrinja as questes morais ao direito dos indivduos
de serem deixados em paz (Bauman, 1993: 243). Boaventura de Sousa
Santos (2001) aventou a possibilidade de um processo contra-hegemnico de globalizao mediante o qual o que ns chamamos de linguagens nativas da emancipao pudesse expressar-se. Embora no seja
necessariamente um prottipo, o paradoxo do chamado movimento
antiglobalizao o de que, atravs do poder da Internet, estabeleceu-se uma comunidade de comunicao global contra-hegemnica dessa ndole (Yeates, 2002). Contudo, o que se requer uma arena
mundial horizontalmente coordenada atravs da qual as demandas locais possam ser, portanto, negociadas.
Isso nos traz de volta questo mais concreta das necessidades
locais e, creio eu, concepo de Nancy Fraser de uma poltica de
interpretao de necessidades (1989). Uma vez que habitamos em sociedades do no bem-estar, mas numa variedade de formas historicamente especficas de estados-nao do bem-estar, faz-se necessrio uma
poltica de interpretao de necessidades de modo a ampliar o escopo
e alcanar os direitos ao bem-estar assegurados pelo Estado. Uma poltica de interpretao de necessidades procuraria definir, em contextos
especficos e para grupos sociais determinados, o que preciso para se
conseguir a autonomia pessoal; ampliaria as definies essenciais ou
estreitas de Doyal e Gough (1991), de modo a incluir conceitos mais
abrangentes e grossos (Drover e Kerans, 1993). Isso certamente abarcaria as demandas por reconhecimento e por redistribuio (cf. Honneth, 1995; Fraser, 1995; Fraser e Honneth, 2003) por direitos que reconheam as necessidades especficas das diferenas sociais decorrentes
de gnero, etnia, idade, deficincia e sexualidade. No se trata de um
apelo ao multiculturalismo liberal e simples tolerncia s diferenas
entre indivduos em particular, mas acomodao das demandas pblicas por reconhecimento de necessidades especficas. Tal idia poderia
abarcar no apenas reivindicaes de oportunidades, mas tambm por
segurana e asilo no sentido original do termo , incluindo a proteo contra a explorao, bem como a proviso que garanta tanto a
segurana ontolgica quanto meramente material. Tampouco se trata
de idealismo romntico. Considerar a interdependncia humana como
a base dos nossos direitos significa reconhecer que a natureza das nossas interdependncias pode mudar ao longo do tempo e que os laos
53

A pobreza do estado

de solidariedade podem ser frgeis: uma poltica de interpretao de

necessidades seria, necessariamente, precisa e permanente. Isso implica tambm ter conscincia da fragilidade do planeta que habitamos e
saber que, se traduzirmos as necessidades humanas em direitos, teremos que reconhecer que os recursos naturais podem ser finitos3. Esta
continua a ser uma questo crtica e dolorosamente difcil que deve ser
enfrentada por qualquer abordagem de erradicao da pobreza, baseada na redistribuio global.

Concluso
No meu entender, isso envolve as lutas contra o condicionamento e a
modificao da natureza dos servios essenciais. O condicionamento
proteo social relaciona-se, de um lado, ampla aplicao de redes
seguras, e, de outro, ao uso de testes de trabalho, o que transforma o
desenvolvimento daquilo que os economistas agora chamam de capital
humano num processo compulsrio, mais do que emancipador. A trilha da mudana de natureza dos servios pblicos ser ampliada como
conseqncia do Acordo Multilateral de Investimentos, da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), cuja implicao final a de que os servios sociais e de sade fornecidos pela autoridade governamental deixaro de ser isentos das exigncias do livre comrcio e da competio
sob a gide do Acordo Geral sobre Comrcio e Servios (Deacon, 2000;
Yeates, 2001). justamente essa implicao, entre outras, que tem motivado os protestos macios contra a OMC e outras entidades governamentais internacionais, sob a orientao do movimento antiglobalizao, citado linhas acima. Trata-se de um movimento que tem unificado
um extraordinrio leque de interesses. A diversidade dos manifestantes
de rua tem sido caracterizada pelos meios de comunicao em termos
de um contraste entre os fofos (macios, suaves) e pontiagudos (espinhosos, grossos): entre libertrios pacficos e anarquistas agressivos
(Yeates, 2002: 14). A questo que levanto guisa de concluso : qual
o significado que esses temas podem ter para os promotores de campanhas e ativistas que no so nem macios nem pontiagudos, mas que
procuram lutar contra a realidade da pobreza, de um Estado fracassado
ou de regimes informais de bem-estar.
O desafio para os tericos articular uma nova concepo sociolgica dos direitos sociais e a emergente agenda internacional dos direitos humanos. Tal como a Declarao de Bangalore e o Plano de Ao
de 1995 (Hunt, 1996, Apndice 4) exigia que os defensores dos direitos
3 No h espao neste breve captulo para discutir os limites ecolgicos do crescimento ou
para tratar do contedo do desenvolvimento sustentvel (Meadows et al., 1972; WCED,
1987; Cahill, 2002).

54

Hartley Dean

sociais os levassem mais seriamente, ns tambm temos que exigir que

a comunidade internacional das cincias sociais faa o mesmo. No passado, os direitos sociais foram descartados como uma fico perigosa
- da direita do espectro ideolgico, porque eles infringem os direitos
baseados na propriedade; e da esquerda, porque mascaram a natureza
exploradora das relaes de classe. Embora recentemente o Escritrio
do Alto Comissionado para os Direitos Humanos (EADH, 2002) tenha
formulado diretrizes para uma abordagem dos direitos humanos que
leve a estratgias de reduo da pobreza, sua essncia e status permanecem ambguos. Certamente a linguagem do documento est mais
associada ao relatrio do PNUD, de 2000, que discutimos acima: sua
premissa bsica parece ser a de que a pobreza se equipara ao fracasso
do desenvolvimento econmico; e isso clama, no pelo fortalecimento imediato dos direitos sociais, mas pela instalao progressiva de
redes seguras e boa governana dependente de um estilo gerencial de
monitoramento de desempenho.
No deveramos descartar o significado potencial daquelas diretrizes, assim como no deveramos ignorar o significado considervel das ambiciosas Metas do Desenvolvimento do Milnio fixadas pelo
PNUD (UNDP, 2003). Contudo, na era da globalizao, o perigo reside
em que os direitos sociais podem tornar-se um anacronismo intil no
discurso dos direitos humanos ou um conceito que talvez possa, efetivamente, desafiar as tendncias globalizantes do capitalismo ao fornecer a forma pela qual as necessidades podem ser articuladas, e as
demandas, concebidas no nvel local. Acredito que esse projeto terico
seria criticado pela nossa concepo da tica, de um lado, e pelo papel
do Estado, de outro.
Por sua vez, o desafio para os movimentos sociais e os ativistas
em favor dos pobres repensar o papel do Estado e explorar uma srie
de estratgias alternativas antipobreza pressupostas na negociao estratgica dos direitos sociais. Podemos imaginar, dentro dos parmetros
institucionais existentes, como seria possvel modificar radicalmente as
polticas e a dependncia dos procedimentos do Banco Mundial; invocar
os Novos Mapas sociais internacionais, regionais ou nacionais; expandir
o funcionamento das Comisses dos Direitos Humanos existentes; instituir Conselhos dos Direitos Sociais que funcionem conforme princpios
dialgicos (algumas dessas idias so exploradas em Hunt, 1996, cap. 5).
Mas, acima de tudo, faz-se necessria uma mudana conceitual.
Ao reconhecer especificamente o vigor dos movimentos sociais
da Amrica Latina, Escobar (1995) postulou a existncia de trs tipos
de discurso mediante os quais seria possvel articular formas de luta:
o discurso do imaginrio democrtico, o discurso da diferena e o
discurso antidesenvolvimento. A noo do Estado tico que elaborei
acima dirige-se aos trs:
55

A pobreza do estado

seu propsito seria a formulao de demandas por recursos, democraticamente negociadas. Isso exigiria formas mais autnticas e eficazes de participao popular do que algumas das que
so discutidas nos captulos subseqentes deste livro;
seria baseada no reconhecimento da identidade e da diferena.
No s implicaria importantes conseqncias para as mulheres,
mas tambm para os indgenas e as minorias tnicas diaspricas,
grupos culturais e religiosos atravs do mundo. Exigiria formas
de cidadania genuinamente inclusivas;
forneceria uma crtica imanente das formas de estado atualmente existentes e das ortodoxias do paradigma do desenvolvimento. As exigncias de distribuio social e desenvolvimento teriam precedncia sobre os objetivos econmicos e a busca pelo
crescimento econmico por si mesmo.
O Estado em seu cortejo de manifestaes subnacionais, nacionais e
internacionais ainda fornece um campo estratgico sobre o qual inscreve concepes alternativas de desenvolvimento social. Numa economia globalizada, no ser possvel estabelecer direitos contra a pobreza
isto , direitos sociais como elemento dos direitos humanos sem
uma concepo crtica e tica do Estado como frum de negociao e
reconhecimento de necessidade humana.

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60

A pobreza do estado

diferentes atores sociais entendem e diagnosticam a questo social, da

desigualdade e da pobreza.
Nesse sentido, duas dimenses orientam a nossa anlise sobre as
novas polticas sociais. Em primeiro lugar, essas polticas constituem um
sistema de ao complexo, de causalidades mltiplas, onde atuam vrios
atores em luta: o Estado, envolvendo a diversidade de lgicas e aparelhos; os atores em situao de excluso, ou seja, sujeitos submetidos a
situaes de risco; mediadores (recursos institucionais e societais); as
agncias internacionais de solidariedade e regulatrias, etc. Esses atores
dispem de vises e percepes diferenciadas que condicionam o alcance das polticas. Por outro lado, essas polticas so tambm mediaes
historicamente institudas, que buscam resolver as contradies entre a
apropriao e distribuio da riqueza, num contexto hoje marcado pelo
dilema de uma integrao num regime de acumulao capitalista globalizado que produz efeitos sobre a cidadania, que, ao mesmo tempo,
procura restaurar a democracia na Amrica Latina. Com base nessas dimenses, a idia central que norteia nossa anlise a de que as mudanas que orientam o conjunto das polticas sociais a partir da dcada de
1980 tm por objetivo, de um lado, reduzir os efeitos adversos do ajuste
estrutural: as polticas tm, portanto, carter compensatrio e so implementadas margem da institucionalidade vigente no campo da proteo
social (neste sentido, tm natureza flexvel, sem se constiturem em direitos). Por outro lado, as diversas vises sobre a pobreza, a partir do uso
de categorias analticas genricas, a exemplo da idia de capacitao
dos pobres, dissociadas do sistema terico original, podem produzir, na
prtica, efeitos contrrios ao poltica desses atores1. Opera-se, ento,
um mecanismo de reconverso da ao poltica, atravs da deslocalizao dos sentidos, gerando suposta convergncia entre contrrios. Nessas
circunstncias, a retrica da pobreza, constituir-se-ia mecanismo de
consentimento ampliado que atende agenda neoliberal, traduzindose em aes tcnicas focalizadas, de carter gerencialista, comunitria e
mitigadora da pobreza.
Qual a eficcia desses novos paradigmas? Como eles operam
e que efeitos exercem sobre a cidadania e a extenso dos direitos
sociais bsicos?
Este captulo busca, portanto, esclarecer estas questes, apresentando: Como a agenda de erradicao da pobreza emerge no contexto atual? Que foras e sentidos asseguram este consenso? Atravs
de que mecanismos e arenas eles operam? Que efeitos produzem sobre a cidadania?
1 A exemplo de tendncias explicitadas por Dean e Braathen (2003) a respeito do antiestatismo, o qual atende ao mesmo tempo a objetivos da agenda neoliberal, gerencial e comunitarista.

62

Anete Brito Leal Ivo

Para responder a essas indagaes, o captulo estrutura-se em

trs partes: a primeira apresenta o processo de reconverso da questo
social, explicitando as contradies inerentes antinomia das foras
polticas na transio mais recente na Amrica Latina; a segunda apresenta as tendncias conjunturais mais recentes dos ajustes realizados
no mbito dos pases latino-americanos e seus efeitos sobre as desigualdades e a pobreza, ou seja, trata da herana mais recente da agenda neoliberal, na regio; a terceira mostra como as diferentes percepes da
questo da pobreza afetam a natureza e o alcance das polticas sociais
hoje. O trabalho conclui que, se a tica dos atores no compromisso com
a pobreza no se traduz na produo de direitos efetivos de insero
social dos pobres, ela constitui-se, ento, em mecanismo de reconverso simblica em favor da agenda neoliberal do Estado mnimo, no que
pese o reconhecimento de alguns resultados efetivos sobre os beneficirios dos programas2.

A reconverso da questo social

A natureza da questo social na modernidade: a desmercantilizao
parcial da fora de trabalho

No plano histrico, o social constituiu-se como registro prprio da

modernidade3, centrado e estruturado em torno do trabalho. A centralidade do trabalho na organizao das sociedades contemporneas ligava-se, de um lado, capacidade do movimento operrio de integrar e
articular interesses mais amplos da sociedade, e, de outro, capacidade
do Estado em regular o conflito dos interesses divergentes.
No mbito institucional, passou-se de um regime baseado na responsabilidade individual e fundado no direito civil para um regime de
solidariedade assentado num contrato social e fundado na noo de
direito social, atravs de um conjunto de leis relacionadas s condies
2 Sem desconhecer alguns efeitos de carter temporrio e mitigador que esses programas
focalizados possam ter sobre grupos de pessoas em estado de pobreza, a exemplo dos
benefcios da ajuda monetria que favorece o consumo de comunidades carentes. Tambm no desconheo os esforos bem intencionados dos diferentes atores envolvidos no
enfrentamento da pobreza. A minha anlise apenas alerta para os mecanismos de captura
e reconverso (involuntrios) dos sentidos da ao pblica, num contexto de hegemonia
da agenda neoliberal.
3 A palavra modernidade nas cincias sociais tem uma impreciso conceitual, cobrindo
uma diversidade de fenmenos e processos. Ela pode significar, a um s tempo, a substituio da tradio pela razo e a secularizao (Martucceli, 1999), como tambm modos de
vida ou de organizao social que apareceram na Europa em torno do sc. XVII; e tiveram
influncia planetria (Giddens, 1994). Neste captulo, utilizamos a noo dessa perspectiva, destacando as mudanas relativas construo do Estado social ao final do sc. XIX,
que exerceram influncia importante sobre a formao de vrias instituies dos Estados
nacionais na Amrica Latina, na forma dos Estados nacional-desenvolvimentistas.

63

A pobreza do estado

do trabalho e proteo aos trabalhadores que perderam a capacidade

do uso da fora de trabalho (doenas, invalidez, desemprego, velhice,
acidentes...), reconvertendo uma noo de responsabilidade, antes restrita ao mbito individual, para uma noo objetiva do risco coletivo.
Ou seja, o direito social criou as condies de interveno crescente do
Estado na esfera das relaes privadas, na empresa e na famlia, na preveno de perigos que ameaam a sociedade, consolidando o princpio
da responsabilidade pblica institucionalizada.
Da mesma forma, no contexto do ps-guerra, a estruturao das
polticas sociais constituiu-se na resposta histrica ao dilema de organizao dos interesses privados no contexto do interesse pblico, em torno de uma poltica de redistribuio da riqueza. As mediaes (Lautier,
1999) historicamente construdas pelo direito, a justia e as polticas
sociais resultaram na governabilidade gerada pela luta social dos trabalhadores organizados e de suas famlias, contra a ameaa desenfreada e
desorganizadora do mercado.
A tenso permanente entre a organizao da defesa da sociedade
que contou com o apoio das classes trabalhadoras e a regulao
dos mercados, estruturou as sociedades modernas, tendo nos Estados
nacionais modernos a verso institucional dessa regulao. Dessa perspectiva o social refere-se a um conjunto de mediaes que se estabelecem entre trs ordens: a econmica, a poltica e a domstica (Lautier,
1999). Entendidos no sentido amplo, tanto os direitos sociais, como as
contribuies sociais; a transferncia e distribuio de bens e servios
gratuitos so mediaes jurdicas, monetrias e de servios (pblicos)
que recobrem todo um sistema de direitos e obrigaes entre os cidados e o Estado. Esses direitos e obrigaes tm um forte componente arbitrrio e dependem do contexto cultural e histrico em que
se inscrevem. De todo modo, entendidos desta perspectiva, as polticas
sociais, como os direitos sociais, representam uma parcial desmercantilizao do trabalho (Esping-Andersen, 1990), resultante da fora do
movimento sindical dos trabalhadores.
A perspectiva neoliberal mais recente, no entanto, parte do suposto de que impossvel a preservao das regras que orientam a
poltica social no marco da concepo do Estado de Bem-Estar, devido crise fiscal, excessiva interveno da esfera estatal no mbito do mercado, aos possveis estmulos negativos que os dispositivos
institucionais geram no mbito do comportamento dos indivduos,
alimentando, supostamente, comportamentos morais indesejveis,
como um possvel parasitismo dos trabalhadores s custas do esforo das coletividades e/ou o uso clientelstico nas transaes. Assim,
por esta viso, a nica via de retomada do crescimento consistiria em
romper a articulao entre emprego e proteo social, sacrificando
o social a proteo social, a poltica de salrio mnimo, etc. O de64

Anete Brito Leal Ivo

senho da nova poltica de redistribuio no quadro neoliberal pressupe, portanto, a distenso da relao entre proteo social e emprego,
rompendo o modelo que caracterizou a construo parcial do Estado
social4, no Brasil, institudo no ps-guerra. O centro dessa mudana
situa-se, como disse, na ruptura da proteo atravs das reformas da
Previdncia5, afetando fundamentalmente os direitos dos trabalhadores protegidos6, e na reorientao da concepo de universalidade
das polticas sociais para a implementao de diferentes programas
estratgicos e compensatrios da assistncia focalizada na linha da
pobreza, segundo diferentes pblicos-alvo7.

A re-emergncia da questo da pobreza na

Amrica latina dos anos 1990
A retomada8 da questo da pobreza, no mbito da Amrica Latina,
emerge no curso de um processo de mudana mais recente, no qual
distinguimos trs movimentos e conjunturas distintas nas relaes
entre Estado e sociedade, que conformam movimentos de hegemonia e contra-hegemonia entre atores multilaterais e foras neoliberais com atores nacionais e locais, determinando limites e desafios
4 Este Estado foi apenas parcialmente implantado no Brasil, nos anos do ps-guerra, mais
particularmente a partir do final da dcada de 1950, acompanhando o projeto nacionaldesenvolvimentista de substituio das importaes e implantao de um processo de industrializao de bens de consumo durveis. Os direitos sociais restringiam-se camada
de trabalhadores assalariados vinculados ao mercado de trabalho formal. A Constituio
de 1988 universalizou o direito assistncia.
5 No discutirei aqui as questes polmicas que envolvem os objetivos, os recortes e os
alcances da Reforma da Previdncia, que fogem aos objetivos deste artigo.
6 Especialmente os regimes especiais do funcionalismo pblico.
7 Esta reconverso, por exemplo, transforma o combate ao desemprego em aes de assistncia e no num projeto de desenvolvimento sustentado para o pas, que possibilite a
gerao de novas atividades e emprego.
8 A questo da pobreza foi um tema especialmente tratado nas dcadas de 1960/70, a respeito das teorias de desenvolvimento capitalista perifrico, da Amrica Latina, atravs das
teorias da massa marginal (Nun, 1969), das teses sobre a marginalidade (Quijano, 1978) e
das teorias da modernizao da CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe). Essas foram objeto de crticas da teoria da dependncia, de Fernando Henrique
Cardoso e Enzo Faletto (1970), e do livro de Francisco de Oliveira A Economia brasileira:
Crtica razo dualista (1973), entre outros. A partir das lutas sociais dos anos 1970/80,
a questo passa a ser considerada, na Amrica Latina, em termos da temtica de acesso
cidadania, com nfase tambm em recortes socioculturais (j que os direitos sociais restringiam-se aos trabalhadores assalariados). A Constituio Brasileira de 1988 apresentou
avanos significativos na extenso da cidadania, mas as reformas do Estado, de carter
neoliberal, da dcada de 1990, tm atuado no desmonte dos direitos sociais (Reforma da
Previdncia, polticas focalizadas, desregulao das Leis trabalhistas etc.). nesse contexto que a questo da pobreza re-introduzida na agenda de instituies multilaterais e dos
governos nacionais e subnacionais (World Bank, 1997 e 2001; PNUD, 1997) .

65

A pobreza do estado

ao Estados e ao pblica, especialmente quanto ao tratamento da

questo social9.
A primeira etapa (1970-1980) expressou-se pela luta democrtica de
abertura poltica e de exploso de movimentos reivindicativos pelos direitos cidados, especialmente nas reas urbanas. No Brasil, duas foras fundamentais conduziram este processo: o novo sindicalismo e os movimentos sociais, alm de uma exploso de redes associativas que canalizavam
demandas, expressando-se atravs de partidos polticos de oposio ao
regime autoritrio. Esse processo de demandas por mudanas culminou
com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte e a conseqente
promulgao da Constituio de 1988. Esse contexto caracterizava-se por
alto grau de conflito e de demandas e um processo inflacionrio crescente. O entendimento entre os agentes no mbito institucional possibilitou
uma relao distinta das classes trabalhadoras e populares com o Estado,
num contexto de negociaes. O resultado dessas lutas expressa-se hoje
em avanos significativos no mbito dos direitos civis.
A segunda etapa dos ajustes institucionais da dcada de
1990 , representou, no Brasil, um momento de interferncia autoritria do Estado nacional sobre as conquistas dos trabalhadores,
dando prosseguimento a uma agenda de reformas do Estado (crise
fiscal, reduo das responsabilidades sociais do Estado, etc.). Constituiu-se num momento de declnio dos conflitos, seja pela formao dos espaos institucionais nos mbitos legislativo e jurdico,
seja em decorrncia da crise do movimento sindical, motivada pela
desregulamentao do sistema de acumulao fordista (com aumento do desemprego, terceirizao e aumento da precarizao do
trabalhador). O resultado do processo de ajuste do Estado reforou
o executivo e atribuiu alto peso s tecnocracias na tomada de decises, especialmente aquelas vinculadas s reas estratgicas de interveno do Estado, como a econmica e a tributria, centrais ao
jogo dos ajustes, reduzindo a poltica s tcnicas de gerenciamento
do gasto pblico e de definio das populaes beneficirias. Esse
perodo representa uma vivncia controvertida da democracia, no
qual, ao mesmo tempo em que a democracia reafirma-se como valor moral, na prtica, ela vivenciada pela negao dos direitos
sociais, afetando, portanto, as condies da cidadania social e de
participao da comunidade nacional pela via do trabalho. Ao invs de possibilitar maior integrao social, gera, na prtica, mais
excluso, fomentando a perda de sentido da organizao da vida e
9 Este ciclo de mudanas aconteceu em toda a Amrica Latina: a ecloso dos movimentos
sociais das dcadas de 1970/80; abertura democrtica e a posterior implantao de reformas liberais que evoluram, neste perodo, segundo ritmos mais ou menos distintos em
cada um dos pases da regio.

66

Anete Brito Leal Ivo

menor credibilidade na poltica, que, para alguns, reaparece como

espao de privilgios, de desordem social, estimulando, muitas vezes, sadas antidemocrticas ou autoritrias.
A terceira etapa, que se iniciou em fins de 1990, reconhece que
a estabilizao importante, mas absolutamente insuficiente. Observa
os limites perversos da ao imperiosa da desregulao autoritria e
da urgncia de aes que contemplem novas formas de integrao e
coeso social, equacionadas no contexto do desenvolvimento humano e
no enfrentamento da pobreza. As alternativas dessa poltica so diversas, e longe de configurarem um consenso, apresentam, ao contrrio,
um enorme campo de controvrsias. Do ponto de vista governamental,
intervir sobre a pobreza significa desenvolver uma inteligncia estratgica para que a poltica social atue nos limites do ajuste econmico, e
contrapondo as polticas de assistncia poltica social prioritria, de
natureza focalizada de proteo, sujeita a uma reforma da Previdncia, de resultados incertos, que transfere grande parte dessa funo
pblica ao setor privado.

Princpios organizadores da poltica focalizada e

contradies que da emergem

A reorientao da poltica social centrada no combate pobreza

aparece, ento, nesse contexto, com o objetivo de reduzir os efeitos
adversos dos ajustes estruturais e da reestruturao produtiva, institucionalizando-se margem do campo da proteo social10. Essa
10 Analisando o campo de atuao das polticas sociais, no Brasil, a partir da Constituio
de 1988 e segundo o grau de segurana ou incerteza, podemos distinguir trs ncleos de
direitos: (i) aquele que responde pelos direitos sociais bsicos estruturados no aparelho do
Estado (Previdncia bsica; Sistema nico de Sade; Benefcios e Prestaes continuadas
da Assistncia e Seguro-desemprego (IPEA, 2003); (ii) aqueles vinculados constitucionalmente e que respondem pela garantia dos direitos sociais previstos na Constituio, mas
no esto protegidos de cortes oramentrios, dependendo da opo dos governos: Programa de Reforma Agrria; Fome Zero; FUNDEF Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental; Merenda Escolar (IPEA, 2003); e (iii) aqueles programas emergenciais voltados para o enfrentamento de carncias e situaes de vulnerabilidade social de alguns
segmentos especficos. Estes apresentam carter transitrio, e sua continuidade depende
das opes de governo, atendendo a uma demanda difusa e no estruturada no aparelho do Estado. No tm cobertura universalizada, mesmo em relao populao-alvo.
A populao atendida por esses programas de transferncia de renda alcanou um total
de 3.7 milhes de famlias na Bolsa Escola; 810 mil crianas no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI, 326 mil famlias com Bolsa Alimentao; 349 mil no
Carto alimentao e 6, 9 milhes do Auxlio Gs, em 2003. Em fins de 2003, o governo
reuniu estes programas no Bolsa Famlia, contemplando 3,6 milhes de famlias, ao final
de 2003, com um benefcio mdio de $73,00/famlia. Para 2004, o governo prev ampliar
sua ao na rea metropolitana e chegar a uma cobertura de 4,5 milhes de famlias, o que
equivale a atender cerca de 9% da populao potencialmente demandante de assistncia
no pas, em 2001, dimensionada pelo IPEA (2003).

67

A pobreza do estado

mudana se faz atravs de um novo modelo da poltica social: o da

focalizao, que envolve a redefinio das responsabilidades entre
Estado e sociedade no encaminhamento da questo social da assistncia. A idia fortalecer a capacidade dos pobres para lutarem
contra a pobreza.
Essa mudana orientada a partir de alguns paradigmas. O primeiro, de natureza estratgica, diz respeito operacionalizao da poltica social pela via da focalizao, o que envolve a definio de novas
tcnicas de medio das condies de pobreza, segundo diferentes
alvos do tecido social: mulheres, crianas e adolescentes, negros, etc.
Essa operacionalizao enfatiza a diferenciao do acesso; o subsdio
demanda; a identificao de populaes vulnerveis; a descentralizao
das aes e da governance: em outras palavras, a mobilizao de atores
sociais e polticos em ao conjunta para alcanar os objetivos e metas
dos programas (Candia, 1998; Fleury, 1998; Lautier, 1999). O segundo, de carter societal, implica a redefinio de novas responsabilidades
entre Estado e sociedade quanto ao encaminhamento da questo social (parceria pblico-privado), passando desde a descentralizao das
aes; parcerias com a sociedade civil; focalizao das famlias, com
papel decisivo para as chefes de famlia; at a mecanismos de capacitao dos pobres para atuarem como sujeitos polticos organizados,
atravs da participao e do controle das polticas. O terceiro diz respeito a uma racionalidade econmica, sob a hegemonia do mercado,
e implica proceder transferncia monetria direta aos beneficirios,
estimulando sua integrao ao mercado, como consumidores e/ou pequenos empreendedores.
Assim, a tenso fundamental nas sociedades latino-americanas,
especialmente no contexto atual, localiza-se no paradoxo de uma inverso entre o regime poltico democrtico, recentemente conquistado,
que tende a incluir politicamente e ampliar a cidadania civil; e a dinmica de uma economia que historicamente produziu as maiores taxas
de desigualdades socioeconmicas, e tende hoje a aprofundar massivamente a excluso, negando a cidadania social pela destituio dos
direitos sociais conquistados.
Essa ambivalncia funda um dos principais dilemas da governabilidade da Amrica Latina e, especialmente, no Brasil, pas com
uma das mais elevadas taxas de desigualdade. Como manter a ordem
jurdica e poltica baseada no princpio da igualdade bsica entre cidados, num contexto de ampliao dos direitos civis e polticos, ao
mesmo tempo em que se restringem drasticamente os direitos sociais
e se aprofundam as desigualdades no acesso distribuio de riqueza
e aos bens pblicos?
No eixo de encaminhamento desse dilema, observa-se, de um
lado, a reconverso do tratamento da questo social de uma dimen68

Anete Brito Leal Ivo

so de poltica de proteo, teoricamente produtora de justia social,

para centrar-se sobre seus efeitos, ou seja, em termos de medidas mitigadoras setorializadas e focalizadas da pobreza, no mbito das polticas
sociais. Essa parcial, temporria, e seus resultados acabam reduzindo
o conflito redistributivo na base social, ou seja, entre pobres e quase-pobres11, guardando-se, portanto, o padro concentrador da renda ainda
mais aprofundado.
Por outro lado, esse novo paradigma da poltica focalizada, supe
o fortalecimento da capacidade dos pobres para lutarem contra a pobreza, como sujeitos desse processo, o que significa que o encaminhamento
da erradicao da pobreza considera as variveis polticas e societais
no controle e implantao dessas polticas. Essas variveis (Ivo, 2001)
esto condicionadas por uma cultura poltica autoritria, mediada historicamente por relaes de tipo clientelista e corporativista12. Ademais,
os municpios apresentam, na sua maioria, frgil capacidade institucional para sustentar o processo de descentralizao das polticas sociais13. Ou seja, no contexto atual, desloca-se o centro da poltica social
de uma dimenso de redistribuio da riqueza para o tratamento compensatrio da assistncia a partir dos efeitos dessa distribuio restrita:
a pobreza, a misria, aprofundando um conflito redistributivo de base,
conforme afirmamos acima. Como indica Lautier (1999), desvinculando
a pobreza dos seus determinantes estruturais, separam-se os indivduos submetidos a essa condio dos seus lugares no sistema produtivo.
Assim, o diagnstico da erradicao da pobreza desvincula os pobres
do sistema de proteo social, passando a assistncia a constituir-se em
um atributo individual para aqueles que moralmente tm direito ou
potencialidade para se desenvolverem.
Simplificando o processo, pode-se dizer que essa reconverso
tende a despolitizar a questo social, transformando direitos sociais,
universais, em programas e medidas tcnicas ou estratgicas de distinguir, contar e atribuir benefcios a um conjunto de indivduos selecionados segundo focos especficos das inmeras e diferentes polticas
sociais, e no se constituem em direitos. Esse novo modelo mantm
inalterado o padro redistributivo desigual, determinante da reproduo estrutural da pobreza.
11 O desenvolvimento dessa hiptese encontra-se em Theodoro e Delgado, 2003, e Ivo,
2004.
12 Os dados sobre a natureza das relaes entre cidados e governantes confirmam o alto
percentual de relaes de tipo clientelista, voltadas para a obteno de favores, particularmente na regio Nordeste, no Brasil (Ivo, 2001).
13 Estudo qualitativo sobre a local governance foi realizado em 1997 para a cidade de Salvador, Bahia, Brasil, expressando a fragilidade operacional e poltica desses mecanismos
(Ivo, 1997 e 1998)

69

A pobreza do estado

Uma herana perversa na Amrica Latina:

a relao desfavorvel entre crescimento e eqidade

Neste captulo apresentam-se alguns dados recentes dos ajustes estruturais realizados na Amrica Latina, na dcada de 1990, os quais agravam
as condies de insero dos pobres no contexto da acumulao globalizada. certo que a tendncia excluso14 no perodo ps-fordista
ocorre em todos os pases, no sendo exclusivo da Amrica Latina, mas
esse processo tem efeitos distintos, dados o nvel de desenvolvimento
das economias centrais e o patamar de insero geral dos indivduos na
proteo social, nestes pases.
A reforma neoliberal do Estado contemporneo representa a
verso institucionalizada do conflito social, encaminhada, agora, sob
a hegemonia do mercado, num contexto de acumulao internacional
sem fronteiras e sob a hegemonia do capital financeiro internacional.
Esse novo processo de acumulao implica a reestruturao do sistema produtivo, atravs de dois movimentos bsicos: o monoplio,
maior concentrao de capitais, atravs de fuses entre empresas, reforando as parcelas mais fortes do mercado; e, aliado a esse, a poltica de contrao do emprego, transformando o desemprego e a excluso do trabalho nas maiores questes das sociedades contemporneas, dadas as propores e gravidade do processo de dessocializao
que as acompanha. Cria-se o paradoxo de um Estado sem cidados
(Fleury, 1998), no sentido de sua integrao ao mercado de trabalho e
aos direitos sociais.
A velocidade com que operam o processo de reestruturao da
economia e a dessocializao do trabalho, especialmente nas reas urbanas e industriais da regio, fortalece uma crise social e de representao poltica sem precedentes, j que afeta o pacto social que regulou
as relaes entre Estado e sociedade no ps-guerra, mediadas por uma
nova ordem jurdica (a emergncia dos direitos sociais) e institucionalizada nas polticas sociais que acompanharam a formao do Estado
popular desenvolvimentista no Brasil.

14 Trato de excluso social e no apenas da pobreza para referir-me s novas condies

sociais do final do sc. XX. Neste sentido, excluso social ressalta o processo de desigualdades, e, portanto, das dificuldades de atender a um ideal igualitrio das sociedades
democrticas. Assim, a excluso mais que uma categorizao a partir da situao socioeconmica de um grupo de pessoas e diz respeito ao processo de expulsar ou deixar de fora
grupos de pessoas dos valores e benefcios institucionais da sociedade. Ainda que tenha
relao com a pobreza, nem todo excludo pobre.

70

Anete Brito Leal Ivo

O contexto conjuntural dos anos 1990 na Amrica Latina:

crescimento dbil, instvel e altamente dependente
dos fluxos internacionais

Dados macroeconmicos relativos conjuntura econmica da dcada

de 1990, na Amrica Latina, expressam tendncias complexas e paradoxais, naquele perodo, com efeitos sobre a reproduo social e a poltica nesses pases. Sucintamente, essas tendncias se caracterizam por
(Ocampo, 2000; CEPAL, 2001, 2003):
Mudana do padro do crescimento, na dcada de 1990, num contexto de maiores riscos e desequilbrios internos. O PIB anual entre
1990/2000, da ordem de 3,3% ao ano, supera a taxa de 1% da
dcada de 1980, do mesmo modo que o crescimento do PIB per
capita evoluiu de 0,9%, na dcada de 1980, para 1,4% nos anos
1990. No entanto, o padro do crescimento mdio foi significativamente inferior aos ritmos experimentados pela regio latino- americana nas trs dcadas e meia anteriores (1945 e 1980),
que cresceram, em mdia, 5,5% ao ano, ou seja, 2,7% per capita.
Dados de 2003 mostram que essa tendncia de desacelerao da
economia permanece (CEPAL, 2003). Entre 2000 e 2002, a taxa
mdia de variao do PIB apenas superou 1%, e o produto por
habitante decresceu. Enquanto 2000 foi relativamente favorvel em termos de crescimento, apresentando, no conjunto, um
crescimento, em mdia, de 3,8%, o ano de 2001 registrou uma
notvel desacelerao: o PIB regional aumentou apenas 0,4%, a
taxa mais baixa nos 11 anos anteriores, resultante da contrao
de pases como Argentina e Uruguai e do mau desempenho das
grandes economias da regio, como a do Brasil (com crescimento de 1,5%) e a do Mxico (de 0,5%).
Dependncia acentuada da atividade econmica ao financiamento
externo. A evoluo dos fluxos de capital configura duas etapas
com tendncias inteiramente distintas na ltima dcada: a primeira (crescimento de 4,2% entre 1990-1994), caracterizada pelo
incremento notvel dos fluxos de capital para a regio, o que facilitou a adoo de programas antiinflacionrios exitosos em vrios pases e a implantao dos processos de reforma estrutural;
a segunda, de forte instabilidade no fluxo do crescimento a partir
do efeito tequila15, que se expressou numa queda das taxas de
crescimento, entre 1994 e 2000, para 2,5%. Os ataques especulati15 Trata-se dos efeitos produzidos pela crise cambial ocorrida no Mxico, em 1994. No
Brasil, o efeito desta crise se expressou na fuga das reservas internacionais do Pas, que
caram 25,8% em nove meses, passando de US$ 43 bilhes (julho de 1994) para US$ 31,9
bilhes (abril 1995), de acordo com Filgueiras, 2000.

71

A pobreza do estado

vos tm acentuado a instabilidade e os riscos financeiros. A adoo

das polticas monetrias e creditcias pr-cclicas (com contraes
monetrias e altos juros durante a crise) tm absorvido considerveis recursos fiscais em muitos pases e afetado o funcionamento
dos sistemas financeiros por perodos excessivamente longos.
Dissociao entre investimentos estrangeiros e ampliao da capacidade produtiva regional. Entre 1997 e 1999, os fluxos de fuses
e aquisies representaram 40% do investimento estrangeiro direto. Isso quer dizer que a inverso direta do capital estrangeiro
no favoreceu a capacidade produtiva do pas, sendo seu componente mais dinmico o processo de fuses e aquisies de ativos
existentes, primeiro, os pblicos (privatizaes) e, mais recentemente, os privados.
Um padro do aumento da produtividade heterogneo, resultante
dos processos de reestruturao produtiva da regio. Como resultado do processo anterior, o nvel de produtividade mdia do trabalho, na dcada, foi inferior ao que experimentaram as economias
da regio, entre 1950 e 1980, com exceo dos pases do Cone
Sul: Argentina, Chile e Uruguai. No nvel setorial e microeconmico, observa-se a ruptura de cadeias produtivas, especialmente
no setor manufatureiro, e a incapacidade dos distintos setores de
alcanarem a competio externa.
Assim, os ganhos obtidos com a estabilidade econmica na Amrica
Latina, foram acompanhados pela debilidade dos processos de reestruturao produtiva e, mais ainda, de fragilidade dos indicadores sociais,
especialmente aqueles referentes estruturao da dinmica do mercado de trabalho, expressando um grave movimento de dessocializao
dos trabalhadores, atravs da excluso massiva de grande contingente
de populao trabalhadora do processo de trabalho.

Concentrao do capital e dessocializao do trabalho:

principais tendncias16

As mudanas no desempenho do mercado de trabalho regional refletem,

assim, os dbeis desdobramentos sociais da recuperao do crescimento
econmico e da reestruturao produtiva, produzindo um extraordinrio
retrocesso nas condies de integrao social, atravs do trabalho:
16 Evidentemente, este processo foi acompanhado por uma ampliao da informalidade e
do processo de flexibilizao do emprego.

72

Anete Brito Leal Ivo

o desemprego aberto na regio aumentou cerca de trs pontos

percentuais na dcada, elevando-se subitamente em alguns pases, especialmente nas crises da tequila e a asitica;
os indicadores da deteriorao da qualidade do emprego resultaram no aumento do emprego em setores de baixa produtividade,
principalmente com o crescimento do setor informal, onde se
tm gerado sete dos dez postos de trabalhos, nas zonas urbanas,
durante a dcada de 1990;
a deteriorao do trabalho tambm se expressa pelo incremento
relativo do emprego temporrio e de pessoas que trabalham sem
contrato em vrios pases (Tokman e Martnez, 1999; CEPAL,
2000; Ocampo, 2000).

Os efeitos sobre a reproduo da pobreza na regio

Enquanto fenmeno emprico, o volume da pobreza na Amrica Latina
de grandeza considervel: em 2002, o nmero de pessoas abaixo da linha
da pobreza inclua uma populao de 220 milhes, representando 44% da
populao da regio. Dessas, 98 milhes (19,4%) encontravam-se em situao de indigncia17 ou pobreza extrema (CEPAL, 2003). A incidncia da
pobreza constitui-se, portanto, num elemento de grandeza considervel,
que tem caracterizado o desenvolvimento do capitalismo perifrico. A sua
permanncia, num modelo altamente concentrador, um elemento a ser
considerado no encaminhamento atual da questo social e do acesso cidadania na regio (Lautier, 1995 e Ivo, 2001). Dado que os ndices de pobreza
variaram apenas 0,2 ponto percentual, entre 1999 e 2002, constata-se um
relativo estancamento no processo de sua superao, apesar de observar-se
uma incidncia crescente nas reas urbanas da regio e um aumento significativo sobre a populao abaixo da linha de indigncia ou em condio
de pobreza extrema. Isto demonstra que os esforos para a erradicao da
pobreza no foram efetivos, e que o seu aprofundamento afetou os estratos
mais baixos da populao, particularmente nas reas urbanas.
Uma das caractersticas mais marcantes da repartio de renda
na Amrica Latina a enorme distncia que separa os mais ricos dos
mais pobres. Em 2001, enquanto, em mdia, os 40% dos domiclios
17 A linha de pobreza resulta do clculo do custo de uma determinada cesta bsica de bens
e servios, empregando o mtodo do custo das necessidades bsicas. Uma pessoa considerada pobre se a renda familiar per capita for inferior ao valor desta linha de pobreza,
ou seja, ao montante mnimo necessrio para satisfazer suas necessidades essenciais. A
linha de indigncia refere-se ao custo de uma determinada cesta bsica de alimentos que
cobre as necessidades nutricionais da populao, tomando-se em considerao os hbitos
de consumo e a disponibilidade de alimentos (CEPAL, 2003). O PNUD 1997 usa uma linha
de pobreza para a regio da Amrica Latina e Caribe de 2 dlares/dia.

73

A pobreza do estado

mais pobres detinham apenas 13,6% da renda total, a proporo dos

10% mais ricos detinham 36,1% da renda. O Brasil difere desses valores, apresentando situao ainda mais grave quanto distribuio de
renda no mesmo ano: enquanto a renda dos 40% mais pobres equivale
a 10,2% da renda total, a renda agregada dos 10% mais ricos representa
46,8% da renda total. A situao particular do Brasil quanto desigualdade na distribuio de renda se expressa, tambm, no ndice de Gini18,
de 2002. Em relao a este indicador, o Brasil apresenta o valor mais
elevado entre os pases da regio, com um ndice de 0,64, seguido pela
Bolvia, com 0,61, nicos casos em que o ndice supera o valor de 0,60.
Na regio, os nicos pases com coeficiente de Gini abaixo de 0,50, no
ano de 2002, foram a Costa Rica (0,49) e o Uruguai (0,46) (cf. dados
apresentados no documento da CEPAL, 2003)
Confirmando as tendncias antes descritas neste captulo, a relao desfavorvel entre crescimento e eqidade ficou mais evidente na
segunda metade dos anos 1990. Nesse perodo, enquanto a PEA populao economicamente ativa mantinha-se constante, as crises internacionais e os ajustes afetaram o crescimento econmico, com forte
deteriorao do mercado de trabalho.
O quadro recessivo, que se iniciou em 2001 e se agravou em
2002, apresentou perspectivas pouco otimistas, levando o Secretrio
Executivo da CEPAL (Ocampo, 2002) a qualificar o contexto presente
como uma nova meia dcada perdida (Franco, 2003). Essa situao
ainda mais grave do que aquela dos anos 1980, quando se observaram
ganhos no plano poltico, em termos de encaminhamento da democracia, na regio. Ademais, a regio no tem aproveitado as oportunidades
geradas pela atual etapa da transio demogrfica, caracterizada pelo
crescimento rpido da populao em idade de trabalhar, criando obstculos perspectiva de mobilidade social das famlias e configurando
uma excluso da insero, ou seja, a dificuldade ou impossibilidade de
os jovens participarem do mercado de trabalho.

As diversas abordagens de enfrentamento da pobreza

Retomamos, aqui, a hiptese inicial de que as polticas sociais se constituem num sistema de ao complexo onde atuam mltiplas causalidades e diferentes atores sociais. Elas emergem como novas formas, contraditrias, de regulao social e devem ser entendidas como processos
e no como estados ou fatos sociais destitudos de subjetividades e de
interesses contraditrios. Assim, elas resultam tanto da fora da socie18 Trata-se de indicador sinttico utilizado para medir a desigualdade, especialmente a
partir da concentrao. mais usado na anlise de distribuio de renda. Varia entre
0 e 1, sendo o valor zero correspondente eqidade absoluta, e o valor 1, iniqidade
absoluta.

74

Anete Brito Leal Ivo

dade civil, como de alteraes das formas de agir do Estado, fazendo

emergir novas formas de governana ou regulao dos processos, em
redes de interao complexas, onde se debatem interesses contraditrios e se estabelecem consensos relativos (Ivo, 1997).
Vrias so as concepes, atores e agentes que tm orientado,
efetivamente, a luta contra a pobreza e a atuado segundo valores e
concepes distintos, determinando diferentes formas de ao poltica.
Estas, muitas vezes, parecem convergir, gerando um consenso amplo
sobre a necessidade de interveno nessa rea. No entanto, os princpios que as orientam e os alcances que determinam esto longe de se
constiturem em consenso. Buscaremos, portanto, apresentar as descontinuidades desses princpios (Giddens, 1994: 13-14) que orientam o
Estado e a sociedade do ponto de vista do enfrentamento da pobreza,
mostrando as conseqncias sobre os atores e as sociedades contemporneas. Esse processo de desconstruo equivale a reconhecer que
no se pode considerar a histria como nica, ou como o reflexo de alguns princpios unificadores de organizao ou transformao. As diferentes descries apresentadas de forma sinttica tentam dar conta da
ruptura radical que se estabelece entre as distintas estratgias e aes
de erradicao da pobreza, segundo diferentes atores. A sociologia da
modernidade provm desse duplo movimento de construo de representaes globais adequadas e da conscincia imediata de sua distncia
em relao realidade (Martucceli,1999). Assim, os relatos do conta
da ruptura radical que se estabelece na transio da sociedade atual a
partir do tratamento da pobreza pelas polticas sociais.
A exposio de cada uma das vises no pressupe forosamente
uma evoluo progressiva do pensamento. A tarefa , sobretudo, tentar
assimilar a generalizao de uma intuio, que, por vias distintas e no
mbito das prticas, pode levar distoro de uma representao ou
a efeitos contrrios sua concepo original, auxiliando-nos numa reflexo crtica. Apresentamos a seguir algumas das concepes vigentes
sobre a questo da pobreza hoje e suas implicaes prticas.

O controle dos pobres: viso repressiva da

questo da pobreza

No senso comum, particularmente reforado pelos meios de comunicao de massa, a primeira idia amplamente difundida sobre a pobreza
a afirmao de que seu aumento e sua agudizao induziriam a um
descontentamento crescente das populaes de pobres, a uma potencializao dos conflitos e ao aumento da violncia. Essa verso expressa-se na
violncia urbana em vrias cidades latino-americanas, particularmente
no Brasil. Associada a essa idia, o aumento da violncia e da delinqncia urbana e seus efeitos sobre a segurana dos cidados e o convvio nos
75

A pobreza do estado

centros urbanos seriam a prova material de exploso da pobreza, exigindo polticas de carter repressivo no controle dos pobres. A gravidade
desses fatos legitimaria uma interveno pblica consistente no controle
das reas marginais e da pobreza e no desenvolvimento de polticas voltadas para a segurana pblica dos cidados. Sem desconhecer a urgncia
de uma ao efetiva de combate violncia e delinqncia nos centros urbanos, e conquanto esta percepo esteja permeando fortemente a
opinio pblica, as aes emergenciais de segurana pblica no devem
substituir polticas efetivas e preventivas de combate s desigualdades, a
partir de seus determinantes estruturais. Por outro lado, a anlise exclusivamente centrada sobre a violncia da pobreza no s pode discriminar populaes empobrecidas, como incorrer no risco de reconverter
polticas sociais em polticas repressivas de controle dos pobres.

A refilantropia da pobreza
Apesar da pobreza ter sempre constitudo uma realidade preexistente
mudana de paradigmas dos anos 1980, atualmente percebida como um
fenmeno que a crise dessa dcada ampliou e agudizou, e a ateno a ela,
no marco de uma distribuio mais justa dos recursos, condio de desenvolvimento humanitrio. Por outro lado, acompanhando o processo de
democratizao da sociedade brasileira e os compromissos internacionais
no combate pobreza, firma-se cada vez mais o compromisso de toda a
sociedade no enfrentamento dessa questo, atravs do apoio de uma ampla
rede de sociabilidade comunitria, a partir de prticas solidrias algumas
de carter filantrpico , muitas vezes alternativas ausncia do Estado.
Ou seja, as mudanas e diagnsticos crticos quanto ao restritiva do
Estado no mbito das polticas sociais, assim como o capital social preexistente, de algumas ONGs e entidades filantrpicas, tm solidificado o carter
emergencial e estratgico da ao humanitria em favor das camadas mais
pobres da sociedade. Isto implica tambm o deslocamento da responsabilidade social do Estado, como proteo contra riscos, para uma responsabilidade da sociedade civil. Ainda que os esforos solidrios da sociedade
civil sejam fundamentais no encaminhamento da questo da pobreza e da
incluso social, em pases cuja herana das desigualdades sociais atinge o
patamar demonstrado, como o Brasil, a erradicao da pobreza no pode
prescindir de uma ao deliberada e eficiente do Estado no mbito social.

A percepo dos pobres como sujeitos

potencialmente mobilizadores

De modo geral, a incorporao de referenciais sociais s polticas de

atenuao da pobreza, hoje, consiste em considerar os pobres como
sujeitos potencialmente mobilizadores (Duhau e Schteingart, 1997: 79),
76

Anete Brito Leal Ivo

seja como resultado de suas lutas e resistncias, seja pela crena na potencialidade mobilizadora das classes populares no provimento de sua
reproduo no cotidiano e no plano das lutas e resistncias no provimento de servios pblicos em geral. Isso supe entender que a questo
da pobreza envolve, tambm, o desenvolvimento de capacidades19 preexistentes dos prprios pobres no provimento das condies de superao da pobreza. Essa percepo, mais recente, implica a compreenso
de que as questes do desenvolvimento supem sujeitos participativos
e engajados, ou seja, o desenvolvimento do senso cvico.
Os sentidos dessa mobilizao dos pobres tm, no entanto, significados e formas operativas diversas, segundo os atores e a ordem de
concepes e valores que os mobilizam.

1. A mobilizao social dos pobres da perspectiva neoliberal

Em termos da poltica neoliberal, mobilizar o potencial dos pobres implica aproveitar a capacidade existente nas comunidades, canalizandoa para resolver, a um s tempo, os problemas materiais da pobreza, da
participao e da integrao social atravs de sua insero no mercado.
Desta perspectiva, a participao e a organizao dos pobres na promoo de suas demandas e atendimento de suas necessidades bsicas
podem ser consideradas tanto negativa como positivamente. A perspectiva negativa entende a pobreza como fenmeno localizado e residual, incompatvel com o progresso da sociedade industrial, podendo
avanar em polticas repressivas ou tutelares de gesto da misria e
da assistncia. Do ponto de vista positivo, implica reconverter o potencial combativo e de resistncia dos pobres em ativos (em termos
de bens de base disponveis) para resolver a sua prpria condio de
vulnerabilidade social. Ou seja, so aes que consideram um potencial
preexistente da populao como a terra, a casa, por exemplo a ser
reapropriado e reforado, de forma a integrar essa populao pobre ao
mercado e, por essa via, permitir-lhe ultrapassar a condio de pobreza. Essa a estratgia voltada para os pobres viveis (os bons pobres,
aqueles capazes de se transformarem em cidados-consumidores, integrar-se sociedade de mercado e consumo).
19 A perspectiva da organizao poltica dos pobres origina-se de uma viso de desenvolvimento social e humano construda por Amartya Sen, Prmio Nobel de Economia de 1998.
Esta abordagem procura transformar os pobres de um sujeito passivo, em um sujeito
ativo, beneficirio de planos sociais e protagonista da mudana social, envolvendo o desenvolvimento de capacidades estratgicas. Ela orientou os relatrios do PNUD quanto ao
desenvolvimento social e humano e necessidade de democratizao do acesso a capacidades (educao, sade, poder, etc.) que permitam aos pobres se transformarem em sujeitos de sua luta. Esta retrica tem sido reapropriada segundo diferentes atores polticos e
sociais em quadros polticos e ideolgicos distintos, que nem sempre correspondem sua
concepo original ou que assimilam apenas parcialmente essa tese.

77

A pobreza do estado

Quanto s condies de auto-organizao da pobreza, atribui aos

pobres e ao setor popular um carter ativo e de certo modo estratgico,
tanto na economia como na reproduo. Encontram-se a vrios mecanismos de institucionalizao de cooperativas de produo; sistemas de
comercializao solidrios, etc.
Assim, para o Banco Mundial, a vulnerabilidade social no se define apenas pela dimenso de carncia, mas implica, tambm, a fora da
resistncia como capacidade de responder aos efeitos negativos produzidos pela condio de pobreza atravs de aes afirmativas. Neste sentido, o Banco reconhece que as populaes vulnerveis tm a propriedade
de ativos sociais, econmicos e culturais que poderiam e deveriam ser
mobilizados no provimento de solues da pobreza. Moser (1996, apud
Salazar, 1998) especifica cinco itens que se constituem ativos dos pobres:
as atividades de trabalho, assalariadas ou autnomas, que desenvolvem;
o capital humano em termos de habilidades e estudos; os assets (ativos)
produtivos, como casa, oficinas, etc.; a estrutura de relaes familiares; as
redes comunicativas com capacidade de produzir solues coletivas.
A concepo produzida pelo Banco Mundial sobre as condies de
participao dos pobres nos programas sociais, ao restringir-se aos seus
ativos sociais, enfatiza particularmente os contedos dinmicos, eliminando os fatores estruturais geradores da pobreza. A ao proposta pelo
Banco Mundial no envolve necessariamente o Estado, devendo limitar-se
a uma ao privada, restrita e no-poltica do problema. A base operacional e financeira das aes dessa agncia se faz atravs de um Fundo Social,
pelo qual o Banco administra a estratgia de ao, desenha os programas
concretos e avalia os resultados (ver tambm captulo doze deste volume).
Para esse organismo, a participao no deve se converter em prtica ou
poder poltico, mas numa prtica de empresariamento, atravs da qual as
agncias competem entre si de forma a incorporar os pobres ao mercado
e no ao Estado. Desta perspectiva, a mobilizao do potencial da pobreza
despolitiza os processos de participao social e separa-os das polticas
mais universalistas de redistribuio da riqueza.
Alguns autores (Shapira, 1997; Lautier, 1999; Kliksberg, 2001) alertam para o fato de que essa atitude estaria atribuindo a responsabilidade
da pobreza aos prprios pobres. Isso ocorreria naquelas polticas restritas
ao mbito de sua prpria comunidade, o que reforaria processo de segregao nos universos microssociais e de segmentao focalizao
espacial e social do atendimento das polticas de tratamento da pobreza,
facilitando o descompromisso do Estado em termos de ampliao dos
direitos sociais e de sua responsabilidade social redistributiva.
Do ponto de vista das autoridades polticas e dos governos, essa
ao nem sempre exatamente confortvel, j que significaria, de um
lado, algum risco de perda de autonomia e autoridade; de outro, pode
tambm afetar as bases das estruturas de dominao e reproduo de
78

Anete Brito Leal Ivo

polticos conservadores, que tradicionalmente mantiveram sob o seu

controle as bases populares empobrecidas, na condio de clientela.
Neste sentido, a interveno de outras foras, atores e agentes poderia
significar a ruptura de uma lgica de reproduo da poltica clientelista. Mas, a distribuio desses benefcios pode tambm converter-se
em instrumentos de um neoclientelismo tecnocrtico por delegao e
tutela , de atribuio de benefcios, agora em espcie, das autoridades
para os seus, em troca de lealdade poltica.
Do ponto de vista das foras comprometidas com o desenvolvimento democrtico nacional, o encaminhamento da questo da pobreza
mediado por agncias internacionais pode representar certa ingerncia
das mesmas em questes nacionais, na medida em que o controle das
camadas populares estaria sendo mantido, de certa forma, por tais foras externas. Por outro lado, critica-se, tambm, esta perspectiva pelas
implicaes restritivas sobre a cidadania, na medida em que retiraria da
agenda de um Estado democrtico as questes polticas mais amplas,
como a questo da Reforma Agrria, do crescimento e do emprego.

2. Discurso afirmativo da pobreza no processo de formao

do sujeito popular

Essa viso comparte as preocupaes relativas necessidade de polticas de gasto social orientadas satisfao das necessidades bsicas e de
apoio economia popular (potencialmente uma perspectiva mais tecnocrtica), mas postula, ademais, a autonomia dos pobres organizados,
em termos de constituio de um sujeito popular (Duhau e Schteingart,
1997): sujeito capaz, na arena social, de desenvolver processos autogestivos orientados para a satisfao das necessidades bsicas, que, inclusive,
pode se encarregar da gesto global do habitat atravs de prticas autnomas da base popular democraticamente organizada; e, no plano poltico,
capaz de reivindicar e impulsionar, no mbito da cidadania, o exerccio
pleno dos direitos cidados e a participao na formulao e orientao das polticas pblicas. Esse posicionamento estaria vinculado a um
exerccio maior da inovao, da democratizao e da emancipao das
camadas populares na busca da construo de alternativas responsveis
quanto ao provimento das suas efetivas condies materiais de vida e na
afirmao de um contexto de direitos que implicasse o reconhecimento
dos deveres para com a sociedade mais ampla. Tal viso contm, ainda,
uma dupla dimenso: de um lado, uma perspectiva crtica de um modelo
excludente que produziu o subdesenvolvimento e a desigualdade; e, de
outro, uma dimenso emancipatria e formadora de projeto alternativo
de desenvolvimento humano e social.
No plano de uma percepo crtica do processo de construo da
pobreza, como resultado do desenvolvimento desigual, algumas teses so79

A pobreza do estado

bre a questo do crescimento da pobreza desenvolvem argumentos distintos, mas, de alguma forma, complementares. Uns concebem a existncia
da pobreza como injustia social e dvida histrica de um processo de desenvolvimento excludente e desigual, que no permitiu incorporar plenamente os indivduos aos benefcios da modernizao. Hoje, esse processo
se v intensificado pela poltica neoliberal. No desdobramento desse diagnstico, dois outros so formulados a seguir: a funo da pobreza como
condio de reproduo da dominao poltica, atravs da formao
das clientelas nos Estados populistas; carter patrimonialista do Estado,
criando uma estrutura de privilgios no interior da poltica de modernizao autoritria que implicou a submisso repressiva dos pobres.
Alguns autores apontam, ainda, a crise do fordismo e seus efeitos
no processo de dissoluo dos grandes referenciais societais, seguindo-se
a formao de mecanismo defensivo das classes subalternas para identidades sociais restritas (Zermeo, 1987 apud Duhau e Scheingart, 1997)
Finalmente, encontram-se os argumentos mais polticos que
apontam para a manipulao estratgica e autoritria da pobreza, como
condio de construo da legitimidade e do consentimento de grupos
hegemnicos locais, atravs de estmulos da televiso e da mdia para a
recriao de uma base de legitimidade de carter personalista e, portanto, antidemocrtico. Com base nessas percepes histricas e crticas da
dimenso estrutural da pobreza e nas suas dimenses polticas, as aes
orientam-se por afirmar positivamente mecanismos integrativos no mbito da formao de um poder cidado, em vez de consider-la no mbito
das relaes de dependncia, autonomia e isolamento que acabam por
operar uma separao perigosa entre sociedade e poltica.
Reconvertem-se, assim, os sentidos atribudos do pobre, dbil e
vulnervel ou ativos e recuperveis para cidados e comunidades com
direitos. Esse processo conta com o apoio de inmeras ONGs nacionais e
internacionais, que estimulam a capacitao e autonomia dessas populaes submetidas, historicamente, a condies de explorao, excluso social
e carncia de toda ordem. Reafirmam-se aqui, mais uma vez, algumas iniciativas de arenas pblicas importantes na luta contra a misria e a fome e
no acesso aos direitos, no Brasil: A Ao Contra a Fome, a Misria e pela
Cidadania, liderada por Betinho, e o processo de luta pela Reforma Agrria,
empreendido pelo Movimento dos Trabalhadores Sem Terra, no Brasil.

3. A perspectiva tecnocrtico-progressista das

agncias

internacionais e governos

Alguns autores (Lautier, 1995; Duhau e Scheingart, 1997), ainda, identificam uma terceira tendncia no tratamento da pobreza, que envolve as estratgias difundidas pelos organismos internacionais, como o
BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), a CEPAL (Comisso
80

Anete Brito Leal Ivo

Econmica para a Amrica Latina e o Caribe) e o PNUD (Programa

das Naes Unidas para o Desenvolvimento), assumida, em geral, pelas
esferas governamentais dos Estados nacionais. A viso tecnocrticoprogressista atribui grande importncia superao da pobreza como
estratgia de desenvolvimento e postula a necessidade de apoio pblico
economia popular.
Veja-se, por exemplo, a opinio de James Midgley em publicao
do PNUD:
para ter participao necessrio que as pessoas se liberem de
controles externos. Isto supe independncia poltica e econmica. Para ter poder necessrio auto-suficincia econmica e a
criao de instituies que permitam s pessoas tomarem decises (apud Salazar, 1998).
A abordagem desenvolvimentista da questo social prevalecente nas
sociedades latino-americanas entendia que o modelo de desenvolvimento industrial constitua-se fator organizador central aos processos
sociais. Essa viso protetora da universalidade e de ateno igualitria para todos, ainda que tenha resultado num Estado social incompleto, inspirou tanto as polticas sociais como a criao e o funcionamento dos sistemas de seguridade que mais tarde entram em declnio
e desmantelamento. A base de raciocnio e a nfase nas polticas deviam centrar-se mais nas suas causas (desemprego, baixa renda, falta
de integrao ao mercado e s redes modernas de comercializao,
etc.) do que sobre os sintomas (anomias, marginalizao social e cultural, etc.). Essa formulao, segundo Candia (1998), estruturou-se
em torno de dois grandes supostos tericos e polticos: a idia de que
o Estado deveria ter um papel protagonista nessas polticas, sendo a
esfera do planejamento um ator relevante desse processo; a idia de
que os responsveis pelas polticas sociais podiam formular solues
adequadas a partir do manejo adequado de informaes secundrias
macroestruturais.
Segundo Rocha (2000), os pases nos quais persiste a pobreza
absoluta podem ser classificados em dois grandes grupos: aqueles cuja
riqueza nacional insuficiente para garantir o mnimo indispensvel
a cada um dos cidados; e aqueles cujo produto nacional suficientemente elevado para garantir esse mnimo e, portanto, em que a pobreza
resultado da m distribuio de renda. Este o caso do Brasil, em
que as taxas de desigualdades se constituem entre as mais elevadas no
mundo, determinando estruturalmente ndices de pobreza absoluta incompatveis com o crescimento econmico e o desenvolvimento geral
da sociedade. A questo da pobreza, como efeito da desigualdade econmica e social, aparece, ento, como questo poltica, j que interfere
sobre as condies da justia redistributiva.
81

A pobreza do estado

Sabe-se que o crescimento no condio determinante para o

desenvolvimento humano integral20, mas, evidentemente, os contextos
de crescimento medocre ou negativo afetam as oportunidades econmicas, agravando ainda mais as condies de pobreza nos diversos pases. Nas ltimas dcadas, o novo padro globalizado de acumulao
ameaa a insero produtiva no s de indivduos e classes de trabalhadores, mas as condies de insero de regies inteiras e, mesmo, de
naes. Esse processo coloca diferentemente a urgncia estrutural clssica de agir no combate s desigualdades, trabalhando na equalizao
das condies de desenvolvimento econmico e social.
Essa dimenso de enfrentamento da pobreza, a partir de uma perspectiva do desenvolvimento econmico e social, supe um compromisso
tico de avano de proposies mais amplas que digam respeito qualidade de vida e ao bem-estar social e humano; alm disso, segundo as
agncias internacionais e governamentais, implica a idia de sustentabilidade, devendo os programas sociais, no entanto, adequarem-se ao ajuste
das contas e gastos pblicos, ou seja, ao ajuste fiscal. Opera-se, portanto,
uma subordinao e separao entre os planos do social e do econmico,
atravs de quatro pilares que estruturam e condicionam o novo modelo
de assistncia: um processo de desconstruo simblica e ideolgica dos
sistemas de seguridade anteriores, em nvel de retrica crtica; a centralidade do tratamento da insero dos indivduos ao mercado, atravs de
transferncias monetrias; o estmulo dos programas ao consumo e demanda de servios e uma organizao e mobilizao social da sociedade
civil e dos prprios pobres na construo dos programas sociais.
Concluindo, podemos afirmar, de modo geral, a coexistncia, na
prtica, de vrios projetos e foras sociais diferentes e conflituosas no encaminhamento da questo da pobreza: aquela organizada em torno do
mercado e a que autopotencializa o desenvolvimento cvico da sociedade
civil, na afirmao do poder cidado, de carter emancipatrio. O desdobramento dessas foras envolve, para as primeiras, uma estratgia de
reduzir o Estado a gestor da assistncia residual dos inaptos; e, no segundo, ao contrrio, a busca de alternativas civilizatrias que impliquem
mecanismos de segurana e de direitos para essas populaes excludas
e submetidas a processos de empobrecimento e excluso social e de responsabilidade pblica do Estado e da sociedade. Se os sentidos dados
luta pela pobreza no se expressam em resultados prticos na reduo
20 Refiro-me aqui crtica ao economicismo, que entende o crescimento como condio
exclusiva para alcanar-se o desenvolvimento. Ainda que se considere o crescimento como
fator decisivo ao desenvolvimento, ele no suficiente. Esta viso foi criticada por autores
brasileiros da dcada de 1970, como Celso Furtado, Fernando Henrique Cardoso, Francisco de Oliveira, entre outros. Os dados sobre o Brasil so particularmente ilustrativos. O
pas figurava at recentemente como a 8 riqueza do mundo. No entanto, sempre manteve
elevado grau de pessoas em condio de pobreza.

82

Anete Brito Leal Ivo

da pobreza, melhoria de vida e incluso social, ento, eles no passam de

retrica confusa que alimenta o consentimento ampliado dos diversos
atores sociais ao processo de reforma e desregulao dos direitos sociais.
Se a tica dos atores no compromisso com a pobreza no consegue instituir-se na produo de direitos efetivos e segurana aos indivduos, ela
se constitui, apenas, em mecanismo ideolgico de hegemonia e consolidao do projeto liberal do Estado mnimo. A questo saber como esse
Estado mnimo seria capaz de encaminhar o compromisso tico de erradicao da pobreza, repassando para a esfera privada a responsabilidade
pblica de encaminhamento da questo social, numa sociedade marcada
por profundas desigualdades sociais e constantemente abalada pelas mudanas institucionais determinadas pela dinmica do mercado.

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World Bank (2001) World Development Report 2000-2001: Attacking poverty.
(Washington).

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A pobreza do estado

reviso terica que d conta, de forma adequada, de novas estruturas

de poder, como aquele da economia financeira mundial, e de seus impactos na desregulamentao dos sistemas sociais nacionais e locais.
Nessa mesma direo, as novas estruturas de dominao tm relao
estreita com os dilemas morais e polticos que cercam o trabalho dos
cientistas sociais hoje.
A crtica terica necessita contribuir para o entendimento de um
fenmeno crucial da atualidade: a repercusso negativa do capitalismo
contemporneo nas estruturas sociais nacionais e locais. Isso tem se refletido de diversas maneiras, entre as quais podemos lembrar: o crescimento
das desigualdades sociais e econmicas entre indivduos e sociedades; o
desequilbrio ambiental crescente que surge do uso irracional dos recursos
naturais, visando garantir apenas a crena j esgotada do desenvolvimento
econmico progressivo; o surto de doenas endmicas e pandmicas e os
limites institucionais visveis com que se tem deparado o poder nacional
quando tenta lidar com as crises sistmicas de origens transnacionais.
A discusso crtica sobre os fundamentos e desdobramentos do
novo poder global precisa ser aprofundada, tanto a partir dos campos intelectuais centrais como daqueles dos sistemas perifricos, especialmente
quando observamos que a lgica da globalizao econmica no tem criado mecanismos regulatrios de compensao das estruturas de poder nacionais enfraquecidas, particularmente, do Estado-nao. As tentativas de
substituir a regulamentao do Estado pela lgica de mercado se revelam
problemticas. Por outro lado, a perspectiva de dominao de uma lgica
comunitria local avessa aos interesses mercantis, conforme proposto pelos comunitaristas, no sculo XX, provou ser sociologicamente inconsistente. Tal constatao leva, necessariamente, revalorizao da poltica
como recurso primeiro de uma nova regulamentao do corpo social, e
estimula, inevitavelmente, a reabertura do debate intelectual em torno de
uma agenda na qual possamos registrar alguns pontos decisivos, como
aqueles relativos aos fundamentos da governabilidade, do valor atual de
uma burocracia racional e legal, entre outros tanto no que diz respeito
s sociedades nacionais quanto para os blocos continentais.
Minha inteno contribuir para o debate sintetizado pelo
tema central do livro o Estado e a Pobreza , a partir da perspectiva
das idias do ps-desenvolvimento e do antiutilitarismo, pela qual se
pode enfatizar o interesse terico de uma crtica radical globalizao no modo como apresentada, isto , pela sua dimenso econmico-financeira. Tal crtica apenas pode ser feita se abrirmos a idia
de globalizao para enfatizar certos aspectos extra-econmicos de
natureza poltica, cultural e moral. Existem alguns elementos tericos
esclarecedores que merecem ser registrados a este respeito. Um deles
tem a ver com o fato de que essa crtica radical deve levar decodificao de certa ideologia universalista, atravs da qual o processo
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Paulo Henrique Martins

complexo da planetarizao da vida humana tido como subsidirio

da expanso da lgica econmica e mercadolgica. Chamaremos esse
trabalho de decodificao do discurso globalizador hegemmico de
desconstruo. Ou seja, trata-se de explorar a possibilidade metodolgica desconstrucionista do filsofo francs Jacques Derrida (1967),
para demonstrar que existem possibilidades plurais de recodificar o
movimento da planetarizao, de acentuar a diffrence, para se criticar a ideologia neoliberal da uniformizao planetria.
A decodificao da gramtica da globalizao me parece constituir um empreendimento terico central para o entendimento de que a
globalizao no constitui um fato histrico indiferente s diferenas
nacionais, mas que est intimamente relacionado com o antigo projeto colonialista e desenvolvimentista que teve seu auge entre os sculos
XIX e XX. A proposta de desconstruir a globalizao deve ser levada a
srio, porque isso nos permite revelar a existncia de outras leituras do
tema. Nessa perspectiva de anlise, podemos, desde logo, apontar que
h um efetivo envelhecimento das idias colonialistas e desenvolvimentistas com as quais muito se pensou as sociedades nacionais no Terceiro
Mundo, e as tentativas de reeditar esses antigos modelos que terminam
provocando mais desordem no sistema global.
Apesar do envelhecimento dessas idias e da importncia de critic-las, devemos reconhecer que os temas do Estado e da sociedade civil
continuam sendo muito relevantes para se repensar novos modelos de
organizao social, nada indicando que as fronteiras nacionais tenham
perdido importncia geopoltica. Por outro lado, a radicalizao de sentimentos crticos antimercantilistas, em nvel planetrio, sugere a necessidade de aprofundar o debate sobre as reformas polticas e sociais em
diversos nveis da vida social. Tal desafio de reviso da lgica da modernizao no pode ser adiado, especialmente em pases do capitalismo
perifrico, que tm sofrido enormemente os impactos das polticas estatais de desregulamentao e de privatizao surgidas com o avano
do neoliberalismo, e que ainda no conseguiram superar o velho marco
terico desenvolvimentista.
A tentativa de sistematizar uma teorizao crtica da globalizao econmica tem sido feita com muita convico entre intelectuais franceses. Entre estes, interessante lembrar aqueles que fazem
parte de uma associao denominada Movimento Antiutilitarista nas
Cincias Sociais (MAUSS)2. Essa associao, com mais de 20 anos de
2 O termo MAUSS possui, na verdade, dois sentidos. Por um lado, significa Movimento
Antiutilitarista, nas Cincias Sociais; por outro lado, contm uma homenagem a Marcel
Mauss, um dos fundadores da Sociologia francesa que tido como uma das referncias
crtica do utilitarismo econmico, j nos anos vinte do sculo XX. Tal crtica est presente
na sua obra mais clebre, Ensaio sobre a ddiva: forma e razo da troca nas sociedades arcaicas (Essay sur le don. Forme et raison de lchange dans les socits archaques).

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A pobreza do estado

existncia, vem desenvolvendo uma crtica sistemtica ao liberalismo

e, em particular, ao simplismo terico da tese neoliberal de que a complexidade da ao social possa ser explicada basicamente pelo jogo
econmico e pelo clculo utilitrio.
Dentro do MAUSS, h um grupo que nos interessa mais de perto
para a anlise que pretendemos fazer neste captulo, na medida em
que propomos repensar a globalizao a partir de uma crtica direta
ideologia desenvolvimentista. Com o propsito de sistematizar essa
crtica, os membros do referido grupo assinaram um Manifesto a favor
do Ps-Desenvolvimento que encerra certos aspectos do pensamento
comum desses intelectuais. Na perspectiva dos seus signatrios, o fenmeno da globalizao est organicamente associado quele do desenvolvimento capitalista. E para eles, essa lgica de modernizao de
base utilitarista no oferece alternativa para as sociedades modernas,
devendo o trabalho intelectual voltar-se para uma crtica radical das
idias modernizadoras em voga. Esse debate me parece importante por
reanimar a antiga disputa entre reformistas e revolucionrios, que
ocupou um lugar importante no imaginrio da esquerda nos ltimos
dois sculos.
A leitura crtica da globalizao feita pelos assinantes do Manifesto da Rede Europia Ps-Desenvolvimento est fundamentada numa
hiptese estruturadora: a suposta relao orgnica entre o fenmeno do
desenvolvimento, de um lado, e aquele do projeto colonizador (e pscolonizador), de outro. Sob certos aspectos, essa leitura se aproxima das
teses de alguns intelectuais latino-americanos, crticos reconhecidos da
globalizao, como Atilio Boron, particularmente quando ele questiona a
importncia do livro Imprio, escrito por Michael Hardt e Antonio Negri
(2000). Nessa crtica, Boron (2002) sustenta que a globalizao consolidou a dominao capitalista e aprofundou a submisso do capitalismo
perifrico, cada vez mais incapaz de exercer um controle mnimo sobre
os processos de sua economia domstica (Boron, 2002: 13-14).
Mas a aproximao entre autores latino-americanos, como Boron,
e os tericos europeus da antiglobalizao, acima lembrados, termina
a, pois seus pontos de vista divergem quando se trata de analisar o papel
que cada lado atribui ao Estado-nao na regulamentao das mudanas
sociais. Os latino-americanos tendem a continuar valorizando a regulamentao estatal como mecanismo essencial da modernizao nacional e
regional, inspirando-se largamente nas teses dos que defendem o modelo
do Estado de Bem-Estar. Os defensores do ps-desenvolvimento acreditam, ao contrrio, que os novos sistemas regulatrios, baseados numa
certa mobilizao poltica espontnea das foras sociais antiutilitaristas,
presentes na sociedade civil, poderiam dispensar a ao estatal.
Todavia, essa proposio permanece largamente ambgua do ponto
de vista terico e em termos das implicaes prticas. Tentarei, adiante,
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Paulo Henrique Martins

demonstrar que, apesar da crtica antiglobalizao do grupo conhecido

como Cercle Franois Partant3, que assina o dito Manifesto, existem
argumentos interessantes. Tal crtica conhece limites claros do ponto
de vista de suas conseqncias prticas e polticas. Comearei a discusso apresentando a tese central do ps-desenvolvimento e seu grande
mrito, a crtica da narrativa do desenvolvimento colonial, isto , a
associao entre desenvolvimento econmico e colonizao, sendo essa
associao uma das expresses do fenmeno da globalizao.
Dando continuidade, apontarei os limites dessa tese para que
possamos abrir uma discusso sobre o lugar que a regulamentao poltica continua tendo no contexto atual. s minhas prprias reflexes
sobre a globalizao4, acrescentarei as de dois intelectuais franceses
antiutilitaristas, Alain Caill e Almet Insel, tambm do MAUSS, mas
que tm uma viso crtica diferente daquela sustentada pelos defensores do Manifesto do ps-desenvolvimento. Encerrarei, retomando
a questo de identificar quais das idias antiutilitaristas apresentadas
contribuem efetivamente para que aprofundemos o entendimento dos
desafios propostos por este livro, a saber, a nova dinmica do Estado no
enfrentamento da pobreza.

As teses a favor do ps-desenvolvimento

A idia de ps-desenvolvimento sugerida pelos assinantes do Manifesto
de uma Rede Europia para o Ps-Desenvolvimento que pretende ser
a base para uma crtica antiutilitarista radical oferece, do meu ponto
de vista, uma contribuio importante para o debate sobre o papel do
Estado na luta contra a pobreza. Qual essa contribuio? possvel
v-la em dois nveis, que usarei como esquema bsico.
Num primeiro nvel, os autores propem que a experincia da
globalizao , em geral, um desdobramento da experincia do desenvolvimento que, por sua vez, representaria uma nova forma do projeto
de colonizao (a passagem do colonialismo para o ps-colonialismo,
segundo essa concepo, tem como ponto de inflexo a transformao
progressiva do poder colonial em poder com base na nao). Segundo
esse ponto de vista de que a noo de desenvolvimento continua, na
contemporaneidade, a ser um ponto de inflexo entre colonialismo e
3 Crculo de Estudo Franois Partant.
4 Em julho de 2000, num seminrio internacional sobre globalizao Cosmopolis: Democratising Global Economy and Culture Internacional Conference organizado pela Universidade de Helsinki, apresentei um texto denominado Imagens ambivalentes da globalizao (Ambivalent Imagery of Globalisation), o qual foi posteriormente publicado pela
Revista de Estudos de Sociologia da UFPE (ver bibliografia). Nesse texto, busquei explorar
a noo de ambivalncia, no modo como foi desenvolvido por Z. Bauman, para pensar a
globalizao como paradoxo, evitando julgamento de valor sobre o tema.

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A pobreza do estado

globalizao , seria necessrio proceder a uma desconstruo5 radical

do pensamento econmico hegemnico e de suas metforas centrais,
tais como progresso, crescimento, pobreza estrutural, necessidades
econmicas, entre outras. Tal desconstruo vista como uma abertura
importante para o surgimento tanto de um pensamento crtico antiutilitarista que se oporia submisso da vida social lgica do lucro e
do clculo de equivalncia, como de uma nova ecologia social e poltica
(antiestatista e antiglobalizao), nos mbitos planetrio, nacional e local. O ttulo do seminrio organizado pela UNESCO como apoio desse
grupo, em fevereiro de 2002, Desfazer o desenvolvimento refazer o
mundo reflete o esprito radical dos simpatizantes da crtica do ps-desenvolvimento, a saber: a tentativa de organizar um novo discurso que
possa subsidiar um projeto de ruptura radical com o capitalismo.
Em outro nvel ligando diretamente a noo de globalizao com
a noo de mercantilizao do mundo , a idia de ps-desenvolvimento
prope no um suspeito e nostlgico retorno para os tempos pr-modernos, em que o mercado no era hegemnico, mas a passagem para um
novo contexto, que apresentado como ps-capitalismo e ps-moderno
(Cercle F. Partant, 2002: 92). Na liberao desse novo contexto histrico,
o Estado teria um papel secundrio, ocupando o lugar central naquelas
aes de solidariedade locais no ligadas ao interesse governamental.
Em regra, os assinantes do Manifesto posicionam-se radicalmente contra a globalizao. Para eles, no existe soluo para a situao
planetria atravs dos padres da modernizao capitalista. Como conseqncia, toda tentativa desenvolvimentista para inovar tais como
desenvolvimento local, e desenvolvimento sustentvel, entre outros revelaria apenas inovaes conceituais cujo objetivo seria introduzir um
pouco de sonho na realidade dura do crescimento econmico (Cercle F.
Partant, 2002: 93). Seguindo tal pensamento, deveria ser oferecido um
apoio total s vtimas do desenvolvimento. Do ponto de vista terico,
este apoio requer, deduz-se, uma estratgia radical de desconstruo do
argumento do desenvolvimento, para desincorporar os valores do colonizador e descolonizar os espritos colonizados, abrindo, assim, a possibilidade de um novo mundo caracterizado pelo pluralismo cultural.
Para Serge Latouche, um dos principais propositores do Manifesto, a agenda crtica do ps-desenvolvimento tem duas fases. Primeiramente, seria necessrio eliminar completamente o domnio da economia em nossas vidas, o que implicaria abolir prticas, tais como a
5 A idia de desconstruo cara a Jacques Derrida (1967) visto que a mesma permite o lugar da diferena (diffrence) na constituio das unidades discursivas possveis. Essa idia
aparece, particularmente, creio, como um recurso terico importante para desfazer o mito
da modernizao, permitindo compreender, pelo processo desconstrucionista, que existem relaes estreitas entre desenvolvimento nacional, ps-colonialismo e globalizao.

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Paulo Henrique Martins

apropriao privada dos meios de produo e a acumulao ilimitada

do capital. Semelhantes decises deveriam provocar a crise dos mitos
fundadores do desenvolvimento, tal como a crena no progresso, levando, tambm, a economia a entrar em um processo de desacelerao
e decadncia, que poderia, por sua vez, libertar outras foras sociais
ps-modernas. Por outro lado, a idia de construir uma sociedade mais
justa capaz de reintroduzir o valor de se viver juntos e no qual o consumo quantitativo fosse limitado, deveria ser posta em prtica. Assim,
ele conclui: redescobrir a verdadeira riqueza na expanso de relaes
sociais conviviais em um mundo saudvel pode se realizar com serenidade na frugalidade e na sobriedade, ou seja, com certa austeridade do
consumo material (Latouche, 2002: 87).
Contudo, mesmo que a idia de desconstruo da globalizao,
presente nessa tese radical, seja interessante, h uma questo no respondida que permanece no ar: quem poderia por em prtica tal idia?
Que fora social suficientemente forte poderia tomar a iniciativa de
desconstruir o capitalismo global?

Limites da crtica do ps-desenvolvimento globalizao

Com relao ao aspecto de saber quem poder fazer o qu, com vistas a
romper com o imaginrio da globalizao, o Manifesto pouco claro.
Lembra, de passagem, a necessidade de prestar ateno a iniciativas
alternativas como as empresas cooperativas de autogesto, as comunidades neo-rurais e as organizaes dos excludos dos pases do Sul.
A empresa alternativa, dizem os autores do Manifesto, deve sobreviver
num meio diferente daquele do mercado mundializado. E este meio
que contm a dissidncia, deve ser protegido, nutrido, reforado e desenvolvido pela resistncia. Em vez de se bater desesperadamente para
conservar sua parcela no mercado mundial, preciso militar para alargar e aprofundar uma verdadeira sociedade autnoma margem da
economia dominante (Cercle F. Partant, 2002: 96).
Por no esclarecerem quais recursos polticos e institucionais devem colocar em ao para efetivar a ruptura, os assinantes do Manifesto acabam baseando a eventual implementao de seu projeto alternativo antiglobalizao com apelos vagos de mobilizao. Fica-se com a
impresso de que eles acreditam que uma crtica terica se basta a si
mesma, independentemente das condies histricas e sociolgicas da
globalizao. Nessa perspectiva, vlida a critica de Atilio Boron ao livro Imprio de Hardt e Negri (2000), denunciando o recurso excessivo
desses autores a uma teorizao abstrata que desconsidera os processos
sociais reais. Essa crtica pode ser estendida igualmente aos ideais dos
autores do Manifesto da Rede Europia para o Ps-Desenvolvimento, pois
esse texto constitui mais uma espcie de denncia moral do imperialis93

A pobreza do estado

mo do que um documento cujas proposies devam ser levadas a srio.

Por exemplo, esses autores no desenvolvem uma linha sequer sobre um
tema crucial para a efetivao da proposta, a saber, a da designao da
potncia poltica que seria eventualmente capaz de enfrentar o novo poder imperialista global, sobretudo o poder dos Estados-Unidos.
Nesse nvel de discusso, penso ser necessrio retomar o foco deste captulo, qual seja, o papel que passa a ter a poltica face ao poder
imperialista. Em outras palavras, pertinente perguntar quais as possibilidades de fundao de esferas de deciso polticas autnomas (nos
nveis planetrio, nacional e local), nesse contexto em que as foras da
globalizao econmica interferem abertamente na capacidade reguladora dos Estados nacionais, enfraquecendo o poder do Estado e a eficcia das polticas pblicas. Ou seja, por mais interessante que se apresente, a perspectiva terica de desconstruo radical do capitalismo global,
conforme sugerido pelo Manifesto europeu, h, certamente, uma srie de
outras questes a serem discutidas que obriga submeter a prpria idia
de desconstruo da poltica e da mobilizao social.
verdade que a crtica gramtica da globalizao abre a compreenso para uma pluralidade de conexes e possibilidades, tornando
possvel ver mais facilmente, por exemplo, o compromisso histrico
tradicional do capitalismo global com os projetos de colonizao e desenvolvimento nos ltimos dois sculos. Ela permite, tambm, a compreenso de que idias como as de progresso tcnico e de crescimento
redistributivista, tidas durante muito tempo como categorias ahistricas pelos idelogos do desenvolvimento, so falaciosas.
Porm, tal desconstruo terica proposta parece-me insuficiente como modelo de ao para revelar as condies polticas gerais necessrias para reverter a direo que toma a globalizao no momento
presente. O Manifesto apresenta a modernizao planetria por uma
tica maniquesta insustentvel. Sob essa tica, teramos do lado da
globalizao, o Mal; e do lado do ps-desenvolvimento, o Bem. Tal imagem no est, na realidade, muito longe do dualismo proposto por Bush
Junior, que situa o Bem do lado dos Estados Unidos e de seus aliados, e
o Mal, do lado de seus inimigos declarados (Ir, Coria do Norte, Lbia,
entre outros) ou de oponentes eventuais (Alemanha e Frana, no caso
do conflito no Iraque).
Num artigo que escrevi, intitulado Imagens ambivalentes da
globalizao (Martins, 2001), procuro desenvolver a tese de que a
globalizao essencialmente um fenmeno ambivalente, que se revela por processos construtivos e destrutivos. Proponho que a atual
desorganizao do imaginrio moderno ocorre sob o peso da instabilidade sistemtica gerada pelos excessos da economia de mercado
nos sistemas de regulao poltica, cultural e social, produzindo, entre
outros efeitos problemticos, uma cultura de consumo de massa que
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Paulo Henrique Martins

refora o fetiche da mercadoria. Por outro lado, concluo que, por trs
dos sinais de uma cultura de massa uniforme, vem emergindo um processo ambivalente de recomposio de antigas referncias simblicas
e culturais (nacional, regional e local), as quais se revelam atravs de
experincias autonomizantes tanto do ponto de vista scio-psquico
como poltico.
Do meu ponto de vista, essa leitura da globalizao como fenmeno ambivalente tem relevncia para a crtica terica por permitir um
melhor entendimento sobre o fato de que a realidade social no se submete passivamente s estratgias do poder econmico hegemnico. Na
realidade social, existe, potencialmente, a chama sempre viva de uma
poderosa resistncia prtica e terica. Alm do mais, continuo a crer que
a sada para o desafio enfrentado pelas sociedades nacionais comprometidas com a idia de modernizao democrtica encontra-se justamente
na tentativa de criao de uma poltica antiutilitarista que seria constituda por duas linhas de pensamento: uma delas se identifica com a crtica
feita pelos tericos do ps-desenvolvimento, os quais associam a globalizao ao projeto neocolonial; a outra busca resgatar o papel da poltica
e do Estado no questionamento prtico dos rumos da atual globalizao
essa segunda linha contestada pelos signatrios do Manifesto.
Uma crtica antiutilitarista coerente deve ser suficientemente bem
embasada em termos de seus usos e conseqncias polticas. Para ser capaz de inibir os efeitos perversos do imaginrio utilitarista e econmico.
Tambm deve favorecer novas experincias de associao e solidariedade
em vrios planos de organizao da vida coletiva, especialmente aqueles
planos da democracia direta e da democracia representativa, como tambm aquele das associaes espontneas. Na esfera da vida cotidiana, as
trocas econmicas mercantis voltadas para o lucro que os idelogos
neoliberais buscam vender como sendo os fundamentos da nica economia verdadeira, a do mercado , deveriam conviver de igual para igual,
sob as mesmas regras de funcionamento, com economias no-mercantis
e no-monetrias. Exemplo de tais economias plurais oferecido pela
Economia Pblica, formada a partir de um fundo pblico gerido pelo
Estado. Ela tem um formato monetrio, pois se constitui a partir dos
impostos e taxas pblicas, mas no mercantil por no estar sujeita ao
jogo do mercado. Um outro exemplo o que chamamos de economia
domstica, na qual circula o dinheiro, mas que no visa ao lucro, ou,
ento, a economia solidria que baseada em trocas de servios e aes
coletivas solidrias, no mercantis (Laville, 2002).
Essa idia de pluralidade tambm compartilhada por Alain
Caill e Ahme Insel, mas numa perspectiva diferente daquela dos simpatizantes do Manifesto. Para esses autores, o principal efeito da globalizao foi sabotar os mecanismos de regulamentao e de solidariedade nacionais, abrindo caminho para a perda de visibilidade pblica dos
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A pobreza do estado

limites, separando ao econmica legal e ao econmica ilegal. Na

sua crtica aos efeitos perversos da globalizao, Caill e Insel propem
como hiptese fundamental a separao entre internacionalizao e
globalizao. A internacionalizao seria entendida como um fenmeno que preserva a regulamentao do Estado nacional, enquanto a globalizao seria vista como um fenmeno que a destri. Dessa forma, o
fenmeno de internacionalizao deveria ser visto como positivo, na
medida em que desperta entre as pessoas a conscincia de ser parte de
uma comunidade com um destino planetrio que no nega suas identidades histricas. Diferentemente, a globalizao ou, na verso francesa, a mundializao6, deveria ser interpretada como negativa, porque
produziria a desregulamentao dos sistemas culturais e polticos, especialmente aqueles dos Estados nacionais, sem substitui-los por qualquer regulao alternativa eficiente.
Em meu ensaio sobre a ambivalncia da globalizao, citado acima, tambm procuro dar nfase ao tema da regulamentao poltica
do processo global. Proponho que a desregulamentao do sistema do
Estado nacional, nas ltimas duas dcadas, ocorreu como resultado do
colapso do equilbrio precrio entre trs modelos institucionais de modernidade: o do Mercado, o do Estado, e o da Comunidade-Nao. Do
meu ponto de vista, o colapso do conceito de modernidade nacional,
especialmente nos espaos perifricos, revela a crescente influncia do
Mercado na fragmentao da formao da identidade individual e coletiva, em detrimento do papel antes ocupado pelo Estado e pela Comunidade-Nao (Martins, 2001: 111). Contudo, ao fragmentar as antigas
referncias simblicas e culturais, a globalizao encontra seus limites como processo histrico. Tais limites surgem de inevitveis reaes
sociais e polticas antiutilitaristas, as quais vm abrindo perspectivas
inovadoras para a crtica intelectual, permitindo que os movimentos
sociais reconheam a face fetichista da globalizao. No prprio movimento de reao, observamos a emergncia de oportunidades prticas
apropriadas pelos atores perifricos, tal como o Frum Social Mundial,
voltadas contra as novas formas de dominao do poder imperialista no
contexto planetrio.
Essa proposio crtica encontra eco em autores renomados
como, por exemplo, Edgar Morin, que em diferentes trabalhos mesmo
sem fazer referncia direta idia de ambivalncia estrutural reitera
a importncia de um duplo olhar sobre a globalizao, que revele sua
ambivalncia. Em ensaio recente, publicado em edio especial da Revue du MAUSS, Morin afirma que a globalizao operou, na dcada de
6 Os intelectuais franceses consideram que a palavra mundializao mais apropriada que globalizao, por permitir evidenciar mais claramente os determinantes histricos e culturais.

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Paulo Henrique Martins

noventa, uma mundializao tecnico-econmica importante, ao mesmo tempo em que favoreceu uma outra mundializao certamente
inacabada e vulnervel , mas de carter humanista e democrtico; essa
ltima seria atingida pelas seqelas do colonialismo, pelas graves desigualdades e pela expanso desenfreada dos lucros (Morin, 2002:43).
Numa perspectiva antiutilitarista, podemos dizer que o avano
da crtica terica passa pela importncia de compreender que a lgica mercantil no apenas possui uma natureza diversa daquela burocrtico-legal (prpria do Estado) e daquela associativa e civil (prpria
da sociedade civil), mas que tal diversidade contm uma ambivalncia
constituinte, que prpria dos sistemas complexos. O que preocupa,
portanto, no a ambivalncia, mas os processos fragmentadores e
contraditrios que vm se multiplicando na esteira da expanso da lgica mercantil sobre espaos antes reservados para a regulamentao
estatal, ou que deveriam ser prprios da regulamentao cvica e associativa. Quando o mercado se introduz em espaos regulatrios da
vida social, tradicionalmente regidos por outras lgicas, como so os
casos do Estado e da sociedade civil, a ambivalncia aparece como um
fenmeno negativo.
No lado contrrio, o reconhecimento da ambivalncia como uma
disposio afirmativa deve pressupor um pensamento complexo que repense a globalizao como produto da multiplicidade de lgicas que
esto simultaneamente presentes na organizao da ao social, tanto
no cotidiano (famlia, vizinhana, etc.), quanto em sistemas formais
e funcionais (partidos, companhias, igrejas, universidades, etc.). Entre o conjunto de lgicas ou de padres tendenciosos de ao humana, devem ser registradas, particularmente no que diz respeito ao tema
tratado, as lgicas legal-redistributivistas, que legitimam o Estado; a
utilitrio-mercantil, que legitima o mercado; e a social-associacionista,
que legitima a sociedade civil.
Sob essa perspectiva de anlise, a uniformizao do mundo pela
via da mercantilizao pressupe uma experincia perigosa de disfuncionalizao em que o espao de convivncia de lgicas diferentes
(cada uma delas com funo especfica na organizao sistmica da sociedade), desrespeitado pela excessiva influncia de uma das esferas,
o Mercado, sobre o conjunto, gerando processos anmicos incontrolveis: desemprego, violncia, novas endemias e epidemias etc. Desse
ponto de vista, o Manifesto do Ps-Desenvolvimento contm um aviso
importante sobre o valor histrico da luta intelectual que necessita ser
implacavelmente empreendida contra esse processo anmico, o qual
chamou ateno de Durkheim, h mais de cem anos, quando escreveu
o segundo prefcio Da diviso do Trabalho Social (Durkheim, 1999).
Existe uma explicao simples por trs do efeito disfuncional da
globalizao. que a introduo generalizada da economia utilitarista
97

A pobreza do estado

nas esferas da vida social tende a desfazer todos os laos de solidariedade primrios, dado que o objetivo do mercado no gerar o bem-estar, mas apenas o lucro. Emile Durkheim corretamente observou que a
vida econmica, quando abandonada a si prpria, geradora de efeitos
anmicos que esto na raiz de todos os conflitos e desordens. Por essa
razo, props que a vida econmica deve ser regulada em favor da solidariedade coletiva (Durkheim, 1999: VI-VII). De fato, o que o fundador
da sociologia francesa pretendeu dizer que o imperativo de ampliao
dos ganhos econmicos implica necessariamente a reduo no nmero de empregos e, como conseqncia, desorganizao da vida social.
De uma perspectiva similar, Robert Castel lembra que a propriedade
social surgiu como uma resposta da sociedade moderna propriedade
privada, impondo limites concretos expanso dos proprietrios e reabilitando os no-proprietrios (Castel, 2001). Tal solidariedade entre
no-proprietrios continua na ordem do dia num mundo que valoriza
prioritariamente a propriedade privada e o indivduo egosta em prejuzo da propriedade social.

Perspectivas de uma sociedade-mundo governada

pela hibridizao da poltica

A partir das questes levantadas neste captulo, gostaria de lembrar ao

leitor a importncia de se aprofundar no entendimento dos significados
do termo antiglobalizao, com vistas a fazer emergir novas cadeias de
significao do movimento de planetarizao das atividades humanas.
No documento escrito para orientar a realizao do Seminrio sobre Estado e Pobreza, que ocorreu na cidade de Recife (Brasil), em 2003,
Braathen e Dean sugeriram que a discusso intelectual sobre o tema tende a ser organizada em torno de duas principais idias: da hostilidade ao
papel do Estado na reduo da pobreza, e do crescimento das desigualdades entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, com a verificao
do aumento da explorao e da corrupo das elites estatais no mundo
em desenvolvimento (Braathen e Dean, 2003: 1-2). Se tal pensamento
oferece alguns elementos importantes para o entendimento das reaes
correntes, penso que ele poderia ser aperfeioado para incluir os novos
desafios tericos e prticos surgidos com os recentes eventos mundiais.
Por exemplo, independentemente das conseqncias prticas para
a geopoltica mundial, a guerra contra o Iraque j imps um contexto de
insegurana e medo na imaginao coletiva do sculo XXI, que merece
uma longa reflexo pelas suas repercusses polticas negativas para a
ordem planetria. Pode-se, por exemplo, lembrar que a desregulamentao poltica e institucional promovida pela globalizao econmica,
recentemente, aps o 11 de setembro, no apenas ampliou o fosso entre pases ricos e pobres, mas tambm alargou as diferenas de poder
98

Paulo Henrique Martins

no prprio bloco dos pases ricos. Temos, hoje, um quadro geopoltico

complicado. O divisor de guas dado pelos Estados Unidos que tendem
a afirmar uma posio de fora unilateral. Assumindo uma postura nitidamente defensiva, os demais pases ricos resistem, com dificuldade,
s presses mercantilistas apoiadas pela grande potncia hegemnica e
voltadas para desregulamentar crescentemente as atividades econmicas, sem que tais presses considerem seriamente os efeitos desestabilizadores dessa regulamentao sobre o trabalho e sobre o emprego. Nesse
contexto, a criao de uma gesto da poltica global que seja alternativa
ao poder imperial norte-americano torna-se tarefa muito rdua.
Sob a perspectiva em que estamos aqui trabalhando, podemos
propor que a definio de globalizao utilizada por Braathen e Dean
apresenta algumas limitaes que precisam ser discutidas. Ou seja, ao
propor que as correntes antiglobalizao seriam cticas, seno hostis
quanto ao papel do Estado na reduo da pobreza, esses autores esto
apenas salientando um lado do debate terico. No meu entender, se
existem de fato correntes de pensamento que se enquadram nessa perspectiva de uma frente antiglobalizao e antiestatista e a do ps-desenvolvimento pode ser classificada como uma delas , existem, porm,
paralelamente, outras posies tericas que entendem a necessidade
de preservar o papel do Estado, mesmo que tal papel deva ser revisto
luz da globalizao. Algumas anlises avanam, a meu ver, numa critica conseqente globalizao, sem descartar, portanto, a importncia
de valorizar o imperativo de uma nova regulamentao poltica para o
sistema mundial e para os sistemas nacionais e locais.
Em geral, as teorias defensoras da antiglobalizao sustentam uma
posio vlida: que o monoplio das decises legtimas, que caracteriza o
papel do Estado, caiu por terra vinte anos atrs, e que, atualmente, ningum capaz de dizer quem realmente decide o qu. Conseqentemente,
a idia de sociedade global permanece ilusria, porque o nico poder
mundial em condies de oferecer alguma administrao vivel (Estados
Unidos), est mais ocupado com seus prprios interesses econmicos
e com a questo da segurana militar e estratgica do que com animar
a emergncia de uma cidadania mundial plural e democrtica. Sendo
assim, Christian Chavagneux, editor da Revue dEconomie Politique, publicada na Frana, sugere o que me parece ser a questo principal para
avanar no debate que ele sintetiza com a seguinte questo: quem detm
bastante poder no momento para fixar as regras do jogo poltico e social
da globalizao econmica? O autor sugere quatro linhas de respostas:
a primeira defende a idia de que o poder regulatrio passou do Estado
para a Sociedade Civil e Associaes. Contudo, essa resposta que d
forma ao pensamento ps-desenvolvimentista sustentado pelos simpatizantes do Manifesto do Ps-Desenvolvimento , no empiricamente verificvel em qualquer parte do mundo, especialmente no Terceiro Mundo,
99

A pobreza do estado

onde a vida social e econmica continua a depender largamente do poder

interventor do Estado. Ademais, embora as organizaes da Sociedade
Civil, tais como as ONGs, tenham ganhado peso efetivo nos anos recentes, elas ainda esto longe de se apresentarem como alternativas potenciais efetivas do Estado.
A segunda resposta contesta a idia de que os Estados nacionais
teriam perdido sua fora. Tal argumento parece desconhecer que a lgica
neoliberal enfraqueceu a capacidade intervencionista dos Estados, mesmo admitindo que eles continuem sendo, como foi mencionado acima,
um dos recursos estratgicos para gerenciar os aspectos sociais da vida.
A terceira resposta sobre quem detm o poder eficaz no novo
cenrio mundial mais refinada. Prope estar acontecendo uma hibridizao crescente entre Estado, setor privado e foras paraestatais,
germinando, por conseguinte, um novo sistema poltico mundial.
A quarta alternativa preserva o termo hibridizao, mas alarga
o campo da anlise com vistas a detectar a influncia poltica de uma
srie de atores estatais e no-estatais (organizaes internacionais,
companhias multinacionais, ONGs, mfias, pesquisadores, etc.). Dando
continuidade, o autor apresenta quatro concluses provocativas: primeiramente, que a hegemonia dos Estados Unidos incontestvel; em
segundo, que estamos observando a emergncia de formas privadas de
governo; em terceiro lugar, que as zonas de no-governana esto se
expandindo; em quarto, o autor reivindica que o estado atual do mundo
no mais o resultado das estratgias deliberadas de grupos localizados (Chavegneux, 2002).
Apesar desta noo de hibridizao parecer bastante oportuna, concordamos com Caill em relao ao fato de que ela deixa outra
questo no respondida, que pode ser resumida na questo seguinte: em
nome de quem ou de qu os atores virtuosos de uma governana mundial
hbrida (instituies internacionais, ONGs e Estados) se sentiriam motivados a tentar desregular a globalizao ultraliberal? Essa uma pergunta sem respostas simples. E mesmo que no lhe tenhamos uma resposta
pronta, tendemos a concordar com Caill (2002: 16), quando afirma que,
mais que apontar para a dissoluo do poltico num universo assptico,
devemos nos centrar no trabalho de reconstituio de conjuntos polticos
cultural e politicamente significativos de modo a desfazer a distoro
crescente entre a escala da economia e aquela da poltica.
Finalmente, acredito que um desafio similar deve ser estendido
aos trs nveis da anlise propostos por Braathen e por Dean (2003): o
supranacional, o nacional e o subnacional. Entretanto, para que esse
desafio no permanea limitado ao plano abstrato, a ateno deve ser
dirigida vida cotidiana e ao campo da sociedade civil associativa, lugares propcios para a criao de novas formas sociais e de novas mobilizaes coletivas.
100

Paulo Henrique Martins

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101

Virgilio lvarez Aragn*

A Estratgia de Reduo da
Pobreza e a Abertura Educacional
na Guatemala do Ps-Guerra

O conflito armado, suas causas e conseqncias

A tentativa democratizadora e a interveno norte-americana
A Guatemala, pas centro-americano que, durante a poca colonial,
funcionou como centro poltico e econmico da regio, conquistou sua
independncia em 1821, como conseqncia da tentativa dos setores
conservadores e antidemocrticos da at ento provncia espanhola de
manter os benefcios do controle do aparelho estatal, o que teria sido
difcil, se houvessem aceitado pertencer a uma Espanha que, pela fora
do avano das idias liberais na Europa e como conseqncia da aplicao final e tardia das Cortes de Cdiz (lvarez Aragn, 2002a: 86),
tentava pr em marcha um modelo republicano.
O esprito conservador de suas elites fez com que todo o sculo
XIX fosse um lento e tortuoso processo de incipientes aberturas e rudes
golpes para voltar ao irretornvel passado colonial. A economia e a poltica foram permanentes matrias de controle conservador, o que coibia
o surgimento de novos atores e novas tendncias. Em 1871, tentou-se
* Virgilio Aragn Coordenador Acadmico da Flacso Guatemala. Doutor em Sociologia
e Estudos Comparados da Amrica Latina (UnB, Brasil, 1993). Ex-professor da FE da
UnB (1993-2000), da Flacso Mxico (1986-1990), da UAM-A Mxico (1986-1990) e da
USAC, Guatemala, (1976-1982).

105

A pobreza do estado

uma grande mudana quando setores imbudos pela ideologia liberal,

quiseram modernizar o Estado e sua sociedade. Pouco durou a tentativa e, em menos de vinte anos, os velhos oligarcas haviam retomado
o controle do poder e das riquezas. Em 1898, Manuel Estrada Cabrera
assumia o governo e, com ele, entronizava-se um perodo ditatorial que,
durante todo o sculo XX, teria seguidores cada vez mais autoritrios
e intransigentes.
Se, nos anos coloniais, a economia se sustentou, como em quase
todas as regies da hoje Amrica Latina, na extrao de produtos agrcolas, o primeiro sculo da independncia no seria distinto, com a diferena de que os mercados tornaram-se cada vez mais difceis, e as necessidades internas, cada vez maiores. Se, na colnia, os produtos de exportao
eram as tintas naturais cochinilha e anil , o final do sculo XIX viveu o
desenvolvimento da produo cafeeira, a mesma que, ainda agora, mais
de cem anos depois da independncia, representa a principal fonte de
receita, sem que haja desenvolvido significativa modernizao quanto ao
cultivo e ao processamento (Cambranes, 1985).
Ao contrrio de outros pases, a permanncia do pensamento
conservador de cunho colonial neutralizou o esforo com vistas industrializao. A explorao da mo-de-obra indgena no pas permitiu
que, ainda no perodo da revoluo liberal, a soluo para alcanar a
estabilidade econmica fosse a distribuio de grandes extenses de
terras entre os amigos do regime e o controle das massas indgenas e
mestias pobres como fora de trabalho quase gratuita.
Sob esse modelo eminentemente oligrquico, as possibilidades
de instaurao de um processo de acumulao capitalista foram nulas. As elites sempre se aproveitaram dos apoios, concesses e regalias
que o poder pblico lhes proporcionava, razo pela qual, em defesa de
seus interesses, sempre estimularam, apoiaram e defenderam, de forma
muitas vezes desesperada, os governos considerados os mais repressivos que o Continente j conheceu.
Em 1930, a ascenso de um novo governante foi vista pela classe mdia como uma possibilidade de liderana nova e progressista
(Tischeler Visquerra; 2001: 198), capaz de retomar e revitalizar as idias
liberais do final do sculo XIX. O resultado, foi totalmente diferente.
Quatorze anos depois, o poder oligrquico instalado estava em crise absoluta, significando a ltima fase do Estado liberal oligrquico na Guatemala (Idid). Se, nas palavras do autocrata, o povo da Guatemala no
est preparado para a democracia e necessita de uma mo forte (Idid:
212), os acontecimentos deflagrados em 1944 mostraram que a sociedade necessitava de novos espaos e novas formas de interao com o
governo. Apesar dos esforos dos setores oligrquicos para evit-lo, o
triunfo insurrecional de 20 de outubro desse ano abria as portas para a
construo de uma nova ordem poltica e social, embora, lamentavel106

Virgilio lvarez Aragn

mente, no chegasse a consolidar-se, uma vez que, como havia sucedido em outras oportunidades ao longo da histria nacional, logo seria
abortado, dessa vez, mediante um processo produzido e negociado nos
escritrios do Departamento de Estado norte-americano.
O governo de Jacobo rbenz (1951-1954) (Velzquez, 1994) cons
tituiu uma proposta modernizadora nunca vista antes no pas, que
pretendia no s pr-se em dia com as exigncias das relaes produtivas, mas tambm buscar uma distribuio de riqueza mais justa
e adequada. A derrota desse projeto originou, como expressa TorresRivas (1998: 12), uma reao violenta e prolongada da sociedade guatemalteca, conduzindo ao que ele chama de a crise conjuntural do
poder reacionrio. O esforo para alcanar o desenvolvimento capitalista numa sociedade dominada por poderes oligrquicos e grupos
foi simplesmente anulado.
Mas, os avanos alcanados fizeram com que as tentativas de retornar ao passado no se convertessem em realidade, vindo a produzir
o que, em palavras desse mesmo autor, seria uma crise poltica conjuntural (Idid), construda, fundamentalmente, nas dificuldades de reproduo, tanto do sistema econmico como poltico. Como afirma aquele
autor, foi notria, nos anos seguintes, a dificuldade que os grupos militares/civis enfrentaram para restabelecer a ordem poltica estvel que
exigia a Guerra Fria.
diante dessas dificuldades que os militares, convencidos de sua
misso salvadora e controladora do poder pblico, chegam ao poder
amparados em justificativas ideolgicas e culturais que competiam
com as vises e condies da Guerra Fria. O medo da democracia, a incapacidade poltica para entender as exigncias do mundo atual conduziram os grupos militares e seus aliados, a oligarquia nacional e o poder
poltico norte-americano, a dificultarem todo e qualquer esforo liberalizador, ainda que em detrimento da modernizao do processo econmico. Enquanto os primeiros mantinham a ordem a sangue e fogo,
as oligarquias continuavam extraindo da terra e de seus trabalhadores
toda a riqueza possvel sem maiores esforos. Logo os militares descobriram que podiam, tambm, controlar o poder econmico, razo por
que, de aliados da oligarquia, passaram a fazer parte dela, convertendo
o jogo poltico em simples processo de alternncia de grupos militares
aliados, marginalizando e perseguindo todo aquele que defendesse alguma proposta minimamente democrtica.

A pobreza indgena como sintoma permanente de excluso

Definir a pobreza uma tarefa difcil, pois, dependendo da perspectiva
terica a partir da qual seja observada, assim como do alcance que se lhe
queira dar, os indicadores, processos e caractersticas podem ser muitos
107

A pobreza do estado

e diferentes. O certo que, na atualidade, j no pode ser considerada

simplesmente como um problema meramente econmico. Dessa forma,
atualmente, mais que falar de pobreza genericamente e a partir de propostas como as do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), comea-se a usar o conceito pobreza humana, que, alm de considerar as variveis essencialmente econmicas e monetrias, leva em
conta questes sociais como escolaridade, sade e emprego.
Se a Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) define
os pobres como os que no podem adquirir a cesta bsica de alimentos,
a proposta do PNUD vai alm e considera as questes subjetivas da pobreza, isto , se as pessoas se consideram pobres ou no pobres.
Pierre Salama (1999: 137) prope, por exemplo, que o indicador de pobreza seja entendido como indiretamente proporcional ao
nvel mdio de renda per capita e diretamente proporcional ao grau de
desigualdade de sua distribuio. Esta noo, permite-nos comparar
aspectos individuais renda per capita , com caractersticas macrossociais como o nvel de desigualdade da distribuio dessa renda. Da,
em sociedades mais polarizadas em sua distribuio, como o caso da
Guatemala, a pobreza muito mais aguda, mais generalizada do que
naquelas em que as diferenas de distribuio so menores1.
Mas, enquanto o dado quantitativo principalmente relacionado
renda econmica, o mais transparente e direto para analisar o problema da pobreza, suas explicaes no apenas so mais amplas e gerais,
mas tambm tendem a reduzir o problema a aspectos meramente econmicos. Tais idias desconsideram aquelas rendas no monetrias, o
que conduz, em muitos casos, a subestimar a pobreza, especialmente
nos pases onde, por suas prprias caractersticas estruturais, esse tipo
de renda pode ser significativo para o total da populao e diferenciado
de maneira inversa quanto s rendas monetrias.
Se, em alguns contextos, a pobreza pode ser considerada como
um problema recente, em outros, uma questo historicamente no
resolvida. Assim, embora a pobreza, em termos mundiais, nos ltimos
vinte anos, tenha sido reduzida, nas regies historicamente pobres,
como frica e Amrica Latina, a situao tem sido inversa (Salama,
1999: 162).
1 Os clculos da pobreza, baseados na renda, tm avanado na construo de instrumentos
de medio que, como o coeficiente de Gini, permitem observar, de maneira relativamente
clara, quo desiguais so sociedades determinadas em tempos determinados. No obstante sua capacidade explicativa, esse ndice, como o prprio Salama assinala (Ibid), oculta
as diferenas intrnsecas que possam existir em grupos de renda distintos, alm do que, ao
ser global, oculta as diferenas regionais e locais. Para resolver parte dessas dificuldades,
existem outros instrumentos de medio, tal o caso do ndice de Theil, que permite medir
as diferenas considerando a incidncia de um ou outro fator (educao, emprego, etc.).

108

Virgilio lvarez Aragn

No caso guatemalteco, conforme um trabalho emprico que

teve como objetivo comparar vrios municpios do pas (Lopes, 1999:
9), a pobreza no um fenmeno conjuntural que surge e desaparece
em funo de certos fatores circunstanciais [...] sua persistncia no
curso histrico-social e a amplitude que tem apresentado nas ltimas
dcadas sugerem que ela parte inerente ao modelo econmico at
agora vivido no pas, e mais ainda, tudo parece indicar que, segundo
esse modelo, a pobreza na qual tm vivido, historicamente, vrios setores da sociedade guatemalteca um aspecto fundamental e funcional desse modelo.
A histria do pas a histria da pobreza e da misria. A renda produzida pelo setor agrcola, que em alguns momentos tentou
transformar-se em industrial exportador, no amenizou a misria da
populao, fundamentalmente dos grupos indgenas, os quais, desde a
chegada dos conquistadores, foram obrigados a empregar sua fora de
trabalho e dedicao ao enriquecimento dos vencedores. O predomnio
de um modelo tradicional de produo que se caracteriza pela concentrao de terras frteis em poucas mos, prticas de cultivo, pouco ou
nada mecanizadas, contratao de mo-de-obra barata na agricultura
intensiva e extensiva de produtos tradicionais impedem o desenvolvimento rural, conduzindo permanncia de condies precrias para a
massa de trabalhadores do campo.
Os indgenas guatemaltecos sempre foram a fora de trabalho
sobre a qual construiu-se a riqueza. Proibidos, como grupo social, de
assumir o controle do seu destino, a fome e a misria tm sido as
marcas que os identificam. Toda a sua riqueza cultural e social foi
esmagada, o que os obrigou a mudar suas crenas e prticas, adotando as do mundo cristo ocidental a cujos benefcios materiais no
tiveram direito.
Se, aps a conquista, como assinala Pinto (1996: 10), os grupos
indgenas no conseguiram criar uma estratgia comum para enfrentar
o invasor, sucumbindo diante da tecnologia militar e das novas doenas, vendo destrudo, em suas principais cidades, seu sistema poltico,
o novo sistema econmico que lhes foi imposto deixou-lhes apenas a
opo da vassalagem, e como no houvesse exploraes minerais em
larga escala, foram obrigados a trabalhar na agricultura, fosse em pequenas extenses de terra empobrecidas usadas na agricultura de subsistncia, fosse como mo-de-obra gratuita para a manuteno da nova
ordem. nesse processo que, segundo Martnez Pelez (1975), surge e
construda a categoria ndio, como o sujeito social explorado ao longo
da histria nacional.
O uso de um idioma aborgene, em muitos casos, como nico
instrumento de comunicao, tem sido, durante anos, a varivel mais
direta para identificar uma pessoa pertencente a uma das etnias autc109

A pobreza do estado

tones. Embora se contabilizem 21 grupos2 que, atualmente, se consideram de origem maia e, segundo informaes do censo de 1994, constituem 42,4% da populao total do pas, dados que devem ser vistos com
certa reserva, pois, no s se mostram inconsistentes, se comparados a
outros levantamentos3, como tambm o seu uso para auto-identificao
exige reservas quanto s propores reais de populao indgena no
pas. Assim, os percentuais podem ser mais ou menos elevados, dependendo dos indicadores usados para definir essa etnicidade. No obstante esta situao, resta evidente que os problemas e dificuldades na
comunicao fazem com que bom nmero dos habitantes do pas viva
margem, no s dessa tecnologia, mas tambm dos bens mais simples
e comuns, como, por exemplo, a alfabetizao, considerando especialmente que os integrantes dos grupos numericamente menos significativos so os que vivem em maior isolamento e desvantagem4.
Durante toda a histria do pas, os indgenas no s foram explorados, mas tambm marginalizados. Os povoados onde foram confinados multiplicaram-se rapidamente, havendo agora municpios nos
quais, predominando a populao indgena, tambm reina a pobreza.
No obstante, deve-se esclarecer que tal situao no exclusiva da populao indgena: nos municpios marcadamente rurais onde os mestios so maioria, a pobreza seu estigma, pelo que a ruralidade a varivel mais diretamente associada quela condio. Sendo a populao
indgena majoritariamente rural, vlido afirmar que a pobreza mais
severa neste setor da sociedade guatemalteca. Estatisticamente, os dados confirmam a afirmao anterior: segundo a SEGEPLAN (2001: 12),
no binio 1998/99, a pobreza atingia 57% da populao do pas, estando
2 Para maior clareza da suposta distribuio da populao indgena, ver Anexo 1, Quadro
Guatemala, Proporo de populao indgena segundo censo de 1994. Alm disso, existem
outros dois grupos afro-americanos, os Garfunas e os Xincas, de peso populacional muito
menor.
3 Os dados do Censo de 1994 situam em 42% o nmero de pessoas que se identificam como
indgenas. No obstante, a Pesquisa Nacional de Rendas e Despesas Familiares 1998/99
eleva esse percentual para 48% (SNUG, 1999: 129). As cifras anteriores fazem supor um
crescimento de 6% da populao indgena em apenas quatro anos, mostrando a dificuldade tanto no tratamento comparativo entre censos e pesquisas, como na tentativa de identificar cidados como membros de um grupo tnico determinado. Tanto questes estatsticas como as propriamente orientadas para a assuno da identidade indgena poderiam
estar por trs dessas diferenas, mas tambm pode-se supor certa irresponsabilidade no
levantamento dos dados.
4 32,8% da populao do pas constituem-se de quatro etnias diferentes, sendo a Kiche a
majoritria, com 12,7%. A isto deve-se adicionar que, enquanto esses quatro grupos esto
prximos a centros urbanos, onde representam a maioria da populao, isso no ocorre
no caso dos demais. Cidades como Quetzaltenango, Santa Cruz del Quich e Totonicapn,
com categoria de capitais departamentais, so centros de alta representao Kiche; San
Marcos dos Mam; Cobn, dos Qechi e Chinaltenango, dos Kaqchiqueles, grupo este que,
alm disso, o que geograficamente fica mais prximo da capital do pas.

110

Virgilio lvarez Aragn

74% do total dos indgenas nessa situao, afetando 75% dos habitantes
das reas rurais. Isso significa que a pobreza, na Guatemala, como tem
sido desde a chegada dos conquistadores, indgena-rural.
Dois anos depois, em 2000, segundo dados da Pesquisa Nacional
de Condies de Vida (INE/ENCOVI, 2000), 56% da populao viviam
em condies de pobreza. Embora, conforme documentos recentes, a
pobreza tenha sido reduzida em aproximadamente 6% em onze anos, a
diminuio mnima, considerando a taxa de crescimento nesse mesmo perodo. Alm do que, apesar dos ajustes que possam ser feitos nos
dados obtidos, as informaes prvias para o ano 2000 foram construdas de maneira distinta.
Embora seja possvel aceitar certa diminuio percentual do
nmero de guatemaltecos pobres, esses mesmos dados oferecem uma
informao alarmante: quase 80% deles so pobres crnicos, estando,
alm disso, outros 10% da populao total em condies de vulnerabilidade com relao pobreza, o que, em outras palavras, significa que
esto em processo de empobrecimento. Tudo parece indicar que as possibilidades dos pobres deixarem de s-lo esto cada vez mais longe.
O estudo de Lpez (1999) permite acrescentar que a pobreza
cada vez maior naqueles lares onde o pai no o provedor da famlia, o que indica a marginalizao e segregao que as mes sofrem
no mercado de trabalho. Se acrescentarmos que a ruralidade parte
inerente do fenmeno da pobreza guatemalteca, pois mais de 81%
dos pobres e 93% dos extremamente pobres vivem no campo, vlido
concluir, neste sentido, que as mes solteiras da rea rural e indgenas
so as que mais diretamente compem, junto com suas famlias, os
bolses de pobreza deste pas.
Para tornar mais complexo o quadro, conclui-se que a maneira
pela qual os diversos contingentes sociais assumem a pobreza pode ser
bem diferente. Diante de condies semelhantes de falta de renda, grupos
distintos podem considerar satisfeitas ou insatisfeitas determinadas necessidades. E mais: o que, para alguns, uma necessidade bsica, como,
por exemplo, escolaridade ou sade, para outros, no o ser tanto. Assim,
os fatores subjetivos na interpretao grupal da pobreza podero tornar
mais aguda e dramtica a vulnerabilidade de determinados setores sociais,
pois os mecanismos que os diferentes grupos possam utilizar para mitigar
sua pobreza podem no estar resolvendo suas necessidades bsicas.

A questo educacional como indicador de pobreza

Segundo muitas posies e marcos tericos, a pobreza associada, de
forma direta e causal, s questes educacionais. muito comum escutar que a superao da pobreza tem como condio inicial a maior
capacitao e escolarizao da sociedade. A teoria do capital humano
111

A pobreza do estado

(Schultz, 1960 e 1963; Psacharopoulos, 1988; Hanuschek, 1986), como

ressalta Torres (1998: 27), sustentou que a expanso escolar fomenta
o crescimento econmico, pelo que o Estado, ao empregar recursos na
educao estaria fazendo um investimento recupervel em mdio prazo.
Em termos simples, pode-se dizer que, para os formuladores dessa teoria, qualquer trabalhador pode romper com sua condio social de origem e ascender de status somente ao aumentar o investimento em anos
de estudo (Gil Villa, 1994: 53). As crticas so muitas: Thurow (apud
Gil Villa, 1994: 54), por exemplo, questiona a tese ao demonstrar que,
na prpria sociedade norte-americana de ps-guerra, embora se tenha
evoludo muito no que se refere a uma distribuio mais igualitria da
educao, isto no ocorreu em relao renda. Nas cincias sociais, trabalhos como os de Boudon (1973) tm mostrado que a suposta ascenso
social no to simples, e os investimentos realizados em educao no
se traduzem, necessariamente, em mudanas estruturais, socialmente falando. Outros autores, como Bourdieu, partindo de outras perspectivas
tericas, tambm demonstraram que a questo escolar mais social que
econmica e que, apesar dos investimentos pblicos, a escola por si mesma no rompe com as desigualdades, mas, pelo contrrio, contribui para
refor-las. Assim, se as afirmaes tericas podem ser variadas, o fato
generalizado que existem grandes diferenas salariais entre indivduos
com semelhante e at idntica escolarizao, conduzindo a que a escolaridade seja mais uma necessidade defensiva, como afirma Thurow
(Ib.), uma vez que, na prtica, os cidados investem em educao mais
para proteger seu espao no mercado do que para avanar nele.
No obstante o que foi afirmado anteriormente, e como tambm
assinala Torres (2001: 28), est claro que o Estado, atravs da poltica
pblica e dos gastos pblicos, contribui muito para facilitar as vinculaes entre o sistema educacional e a economia, ao que se pode acrescentar que, nas questes vinculadas pobreza, o aumento da escolaridade pode associar-se a processos que levem sua reduo.
Na Guatemala, a situao escolar tem sido sempre deficitria, e
segundo algumas informaes (INE/ENCOVI, 2000), apenas aproximadamente 11% das crianas em idade pr-escolar (4-6 anos) so contempladas com educao nesse nvel; 68% das que tm idades entre 7 e 12
anos o so pela educao primria; e 18% das compreendidas entre 13 e
18 anos freqentam instituies de educao secundria. Os dados no
so suficientemente precisos, mas permitem-nos ter uma idia do dficit
escolar com o qual se defronta a sociedade guatemalteca. A crise ainda maior se considerarmos que a infra-estrutura escolar foi totalmente
abandonada, e no h esforos srios no sentido de dar s crianas as
condies mnimas para desenvolver uma atividade educacional adequada. No que se refere renda, esses mesmos levantamentos mostram que
no h diferenas significativas entre os que tm baixa escolaridade e
112

Virgilio lvarez Aragn

os que concluram a educao primria. As diferenas somente so perceptveis quando se comparam grupos com escolaridade nula com os
que concluram a educao mdia. O caso guatemalteco muito mais
complicado que em outros pases, e, como as crticas teoria do capital
humano mostram, as diferenas de renda e condies de trabalho relacionam-se mais s origens tnicas e sociais dos indivduos que sua
formao escolar.
Nesse sentido, as diferenas tnicas saltam enormemente vista, e
a escola foi e continua sendo um espao de reproduo do pensamento
mestio (termo usado na Guatemala para identificar aqueles que no se
reconhecem como descendentes diretos dos antigos habitantes do pas),
perpetuador das diferenas tnico-sociais. Embora, nos ltimos tempos,
se comece a falar de educao intercultural e os Acordos de Paz insistam
na educao bilnge intercultural, esta ainda no est delineada de maneira que as distores produzidas pelas grandes discrepncias econmico-sociais possam ser superadas pelas novas geraes.
Como se pode ver no quadro 1, conforme dados do Ministrio de
Educao, na Guatemala existem 14.058 escolas primrias, das quais
apenas 9,5% so urbanas e os 90,5% restantes so rurais. No obstante,
as primeiras atendem a 25,3% do total de crianas matriculadas, o que
indica as condies de superlotao e abandono em que se encontram
as crianas dos grandes centros urbanos. Alm disso, se considerarmos
que na zona rural onde se concentra o maior nmero de crianas indgenas, as quais muitas vezes no falam o castelhano quando ingressam na escola primria, a situao escolar parece muito mais crtica,
levando-se em conta que apenas 15% das crianas matriculadas tm
condies de iniciar sua educao em escolas onde, de alguma forma,
suas questes culturais so respeitadas5.
Quadro 1
Nmero de escolas e alunos conforme tipo e rea
Tipo de escola
Rural Bilnge
Rural Monolnge
Urbana Bilnge
Urbana Monolnge
Total

Total Escolas

% Escolas

Total Alunos

% Alunos

3.519
9.201
41
1.297

25,0
65,5
0,3
9,2

10.102
433.566
256.380
1.019.679

0,59
25,71
14,91
59,29

14.058

100

1.719.727

100

5 A proposta da educao bilnge ainda muito rudimentar, e mais do que promover a interculturalidade, o que se pretende ensinar leitura e escrita em lngua materna, sem que
exista um investimento significativo na produo de textos, revistas e livros nos idiomas
indgenas. Os livros de texto apenas existem em duas das quatro lnguas predominantes.

113

A pobreza do estado

Nos ltimos anos, sob a suposta descentralizao e o estmulo

participao dos pais de famlia, criou-se um subsistema de educao
primria pblica que, negando aos docentes todo direito ao trabalho,
deixa nas mos daqueles pais a contratao e remoo dos docentes,
permitindo que instituies privadas supostas ONGs assumam a
administrao indireta dos recursos destinados a estas escolas. Esse
programa tem merecido referncias laudatrias da parte de instituies
financeiras, como o Banco Mundial6.
Em termos de respeito e estmulo diversidade cultural que o pas
possui, pouco ou quase nada se avanou, pois, embora haja alguns esforos com vista produo de textos e materiais bilnges, estes so escassos, insuficientes para as trs das quatro lnguas mais faladas. O analfabetismo, predominante entre os grupos rurais-indgenas, embora reconhecido oficialmente na ordem de 31% da populao adulta total do pas,
pode ser bem maior, considerando que os levantamentos baseiam-se na
informao dos entrevistados, e muitos deles se consideram alfabetizados
pelo simples fato de saberem escrever seu nome. O atual governo assumiu
o compromisso de reduzir o analfabetismo de maneira significativa, questionando as cifras da administrao anterior sobre o tema sem, para isso,
realizar novas medies ou observaes, pelo que seus dados so to duvidosos como os at agora divulgados. Imps, ainda, uma grande campanha de alfabetizao, obrigando todos os jovens de nvel mdio a atuarem
como educadores, durante o ano letivo, sem trein-los e sem estimul-los
significativamente. Assim, a campanha fracassou completamente, pois,
sendo o analfabetismo um fenmeno caracteristicamente rural, os jovens
alfabetizadores no tiveram condies de atuar onde o problema era agudo.Tendo durado trs anos, foi considerada fraudulenta e demaggica.
Se a pobreza atinge a maioria das populaes rurais indgenas,
a falta de cobertura escolar e sua baixa qualidade concentram-se, tambm, nessas reas, contribuindo cada vez mais para a consolidao de
um cenrio social em que, embora se modifiquem os discursos, a visvel
excluso dos mais pobres continua a ocorrer como prtica poltica. No
ano 2000, enquanto 84% das crianas no indgenas (mestias) foram
supostamente contempladas com a educao primria, apenas 75% das
crianas indgenas o haviam conseguido, sendo a Kaqchiquel a etnia
com maior ndice de cobertura (77%)7. A ruralidade tem, novamente,
6 O modelo, chamado de PRONADE, tem sido estimulado na rea rural e, embora tenha
logrado ampliar a cobertura, no tem sido avaliado no que diz respeito sua eficincia
referente qualidade da aprendizagem
7 Das quatro etnias mais numerosas, a Qeqchi a que possui menor cobertura escolar,.
59%, o que a identifica como a menos atendida e mais marginalizada.

114

Virgilio lvarez Aragn

muito a ver com o indgena, pois a cobertura total da zona rural era de
75%, isto , menor que o total do pas 79% e a mesma proporo que
a da populao indgena8.
Embora os dados de cobertura devam ser tomados com cautela,
pois podem incluir distores, a cifra mais significativa refere-se repetncia, que, como de esperar, muito mais alta nos dois primeiros
anos da educao primria: da ordem de 22% no primeiro ano e de 14%
no segundo, sendo que neste nvel a grande maioria das crianas indgenas e rurais obrigada a abandonar a escola dada sua desvantagem
cultural e lingstica.

Mobilizao do movimento revolucionrio armado

O quadro acima descrito no novo. Ao contrrio, tem sido uma constante
na histria do pas. Assim, quando o projeto reformista de Jacobo rbenz
derrotado e os militares no conseguem elaborar uma proposta vivel, os
setores sociais mais comprometidos com aquele projeto no tm perspectivas. No obstante, o triunfo da revoluo cubana, em 1959, abriu novas
expectativas e esperanas, levando a supor que todo poder oligrquico e
conservador poderia ser derrotado pela fora das armas sem que, para
isso, se levassem em conta outros fatores sociais internos nem a prpria
dinmica do poder hegemnico norte-americano e sua conjuntura.
Aps grandes mobilizaes sociais que no conseguiram derrubar o regime vigente, em 1962 surgem, na Guatemala, as primeiras
tentativas de faz-lo pelas armas. Embora as primeiras experincias
sejam desastrosas, paulatinamente o movimento armado vai tomando
fora, de maneira que em meados da dcada de 1970, temos um movimento guerrilheiro significativamente ativo e beligerante (lvarez
Aragn, 2002b).
Embora o desenvolvimento do movimento insurrecional seja inegvel, como afirma Torres-Rivas (1998: 39), os registros documentais indicam claramente um descompasso entre a instalao apressada de um
poder para combater a rebelio na Guatemala e o surgimento da prpria
insurgncia. O estabelecimento das democracias de fachada como parte do projeto contra-insurgente, foi simplesmente o artifcio encontrado
pelos militares para apropriar-se do poder e dele extrair seus benefcios.
O fantasma do comunismo funcionou de tal maneira que, como se diz
na Guatemala, assustou-se com a esteira do morto, o que, em outras
palavras, significa que se criaram temores a situaes e questes irreais.
Enquanto o movimento armado avanava, a contra-rebelio funcionou
8 INE/ENCOVI 2000. Deve-se considerar que esses dados de cobertura no se referem
diretamente ao grupo de idade, o que torna mais do que provvel que um amplo nmero
dos matriculados seja de maiores de 12 anos.

115

A pobreza do estado

mais para encorajar do que para lutar, utilizando todo o discurso contrainsurgente como simples justificativa do autoritarismo e corrupo que
se impunham (Schirmer, 1999).
Enquanto os anos de 1970 podem ser vistos como o perodo em
que as foras armadas se preparam, se consolidam no poder e eliminam
qualquer oposio. , tambm, aquela mesma dcada a fase durante a
qual aquela fora torna-se muito mais visvel e beligerante, estabelecendo o jogo da democracia, processo atravs do qual as distintas faces
que foram se formando no exrcito reinstalam-se no poder.
No que diz respeito insurreio, o processo foi mais lento. Enquanto a dcada de 1960 pode ser considerada como a poca da prhistria do movimento armado, carregada de romantismo e espontaneidade, o decnio seguinte qualifica-se como o perodo durante o qual
as foras guerrilheiras se consolidam e profissionalizam-se em um processo que, embora aparentemente liderado pelo movimento revolucionrio, na prtica, foi simplesmente reativo s aes contra-insurgentes.
Os guerrilheiros foram avanando em suas formas de luta e defesa de
acordo com os golpes e presses recebidos9.
Assim, no falso afirmar que a guerra, afinal de contas, foi sendo imposta sociedade guatemalteca como a nica sada para o conflito social e poltico. Foram fechadas as portas da negociao poltica,
do imprio da lei e de uma soluo adequada e de longo prazo para
suas grandes dificuldades econmicas. Os seqestros, cada vez maiores
e mais violentos, a estratgia de terra arrasada, a represso e os assassinatos em via pblica foram os pilares sobre os quais o projeto contra-insurgente consolidou-se, evitando, com essas prticas, qualquer
movimento democrtico e que os problemas socioeconmicos fossem
claramente discutidos e enfrentados.
A cada quatro anos, desde os meados de 1960 at 1982, os militares se dedicaram a usufruir o poder, sem permitir que as foras civis se
perfilassem como alternativa, impedindo, alm disso, que o incipiente
processo industrializador, iniciado na dcada de 1970, chegasse a bom
termo. De igual brutalidade, e crueldade, foram os quase quatro anos
de regimes militares de fato, durante os quais, embora se tentasse devolver o governo aos civis, o projeto contra-insurgente e seus principais
pilares ideolgicos no sofreram maior variao.
9 Enquanto na dcada de 1960, organizam-se foras guerrilheiras numa perspectiva claramente foquista, mas com vises de curto prazo (MR 13; FAR rebeldes e FAR revolucionrias), que eclodem e quase se desintegram ao final dessa dcada. Nos anos de 1970, d-se
o processo da reconstruo, consolidao e profissionalizao do movimento insurgente
(FAR rebeldes, EGP e ORPA), que, nos primeiros anos da dcada seguinte, veria suas
foras confinadas e reduzidas pela estratgia de Terra arrasada (lvarez Aragn, 2002b).

116

Virgilio lvarez Aragn

durante os anos de 1980, quando no s se produzem com maior

intensidade as aes contra-insurgentes, considerando como inimigo
qualquer cidado/cidad que no se dobrasse totalmente aos interesses
da ditadura, mas tambm se esboa sob a bandeira da contra-insurgncia todo um modelo econmico que tem no uso e domnio do errio
pblico a fonte bsica e central de enriquecimento. Eram convidados
apenas aqueles que concordassem, abertamente, em compartilhar, tanto
o assalto aos bens pblicos, quanto apoiar o terrorismo de Estado como
elemento fundamental da estratgia contra-insurgente, modelo que, por
sua prpria dinmica, seus atores e significados, no poderia traduzir-se
em benefcios para a maioria da populao, mas, pelo contrrio, mergulhar o pas, cada vez mais, na misria e na pobreza.

Democratizao e acordos de paz

A derrota estratgica e suas conseqncias polticas
nesse cenrio e sob essas condies que o projeto insurrecional entra
em crise, como tambm entra em crise, por outras razes, o projeto
contra-insurgente. Enquanto aquele no pode manter-se num banho
de sangue que choca os mais cruis dos aliados militares externos, o
modelo econmico assumido tampouco pode dar sustento contra-insurgncia, j que, sem um clima de relativa calma, os processos de acumulao tornam-se muito mais difceis e lentos, mesmo em condies
que, como as da Guatemala dos anos 1980, permitem a existncia de
uma fora de trabalho excessivamente barata, mas incapaz de assumir
processos produtivos relativamente complexos. O mercado interno perdeu o dinamismo mnimo necessrio para impulsionar o crescimento,
sendo o modelo contra-insurgente incapaz de reanim-lo, pois o fantasma da guerra que deambulava por todo o pas impedia qualquer esforo
produtivo de mdio ou longo prazo.
Por outro lado, as foras guerrilheiras, por sua vez, fundamentalmente depois dos golpes recebidos entre 1980 e 1984, j no podem
ser consideradas capazes de derrotar o regime, mas, paradoxalmente,
tampouco podem ser eliminadas, resultando no que em outro trabalho chamamos os jogos profissionais de guerra de soma zero (lvarez
Aragn, 2002b: 414). Os fatos de 1982 produziram o que, nas palavras
de Hurtado (2002: 6), foi uma nova derrota estratgica parcial do
movimento guerrilheiro, da qual, em alguns aspectos, no se pde
recuperar jamais. A guerrilha perdeu contato com amplas bases de
apoio, viu-se obrigada a retirar-se do terreno e passar a uma fase defensiva, na qual o mais importante era conservar suas foras para
eventualmente seguir avanando (Idid). esse o perodo de maior
furor estatal, da violncia sem controle, dirigida contra as comunida117

A pobreza do estado

des indgenas e setores sociais urbanos. A estrutura social e poltica

do pas despencou, e suas seqelas, ainda agora, so latentes.
Tudo parece indicar que a sociedade guatemalteca, aps longos e
sangrentos 34 anos, tenha introjetado em sua cultura a violncia como
forma primria e imediata de resolver suas diferenas, fazendo deste recurso em sua manifestao mais extrema, como o assassinato a nica
forma possvel de solucionar qualquer problema, por menor que seja10. A
cultura da violncia, que, ao longo do tempo, tem prevalecido na Guatemala, parece, at certo ponto, segundo Girard (1990: 32), haver omitido
sua parte ritualstica a morte do bode expiatrio , concentrando-se
no desaparecimento fsico do outro. Poucos anos depois de finalizada a
guerra, parece que esse estado no foi superado, e sentido cada vez mais
no cotidiano social.
Politicamente, o perodo da luta armada conduziu desarticulao quase completa das organizaes polticas. Embora, atualmente,
nos aproximemos da quarta eleio geral, com ampla aceitao dos resultados por parte de todos, as organizaes polticas no conseguem
permanecer ativas por longo tempo. Os partidos polticos vencedores,
aps o exerccio do poder, no s so rechaados maciamente no pleito
eleitoral seguinte, como tambm as prprias organizaes entram em
colapso11. Em um processo de intensa e permanente criao de novos
grupos polticos, as adeses ideolgicas so escassas, sendo mais organizaes em torno de dirigentes que propostas coerentes relativamente
claras em sua viso do pas.
Diante desse panorama, a poltica pblica varia a cada quatro
anos, alm do que no possvel construir propostas de longo prazo.
Em um esforo, de clara antropofagia social, os distintos setores enfrentam-se e discutem, sem chegar a um consenso e sem avanar na
construo de propostas de desenvolvimento em mdio prazo. Questes como educao e combate pobreza so como simples elementos
10 Embora as propores de crimes por roubo e assaltos sejam relativamente semelhantes
aos demais pases da rea, na Guatemala, s em 2002, ocorreram, aproximadamente, 30
mortes por linchamento, todas na rea rural e por supostas causas que vo desde o roubo
ao estupro, estando entre as vtimas tanto simples camponeses, quanto juzes e turistas.
Nos ltimos meses, alm das ameaas de morte a defensores dos direitos humanos, juzes
e membros do Ministrio Pblico, iniciou-se a prtica do assassinato seguido de decapitao durante as rebelies em casas de deteno.
11 Em 1985, a Democracia Crist Guatemalteca (DCG), nico partido sobrevivente do
perodo das democracias de fachada e, inegavelmente, o nico com uma ideologia clara
e prpria, ganhou as eleies por ampla maioria. No obstante, quatro anos mais tarde foi
fragosamente derrotada, sobrevivendo, na atualidade com apenas um deputado. O MAS,
partido criado simplesmente para competir com a DCG, ganhou as eleies de 1989, mas,
aps uma tentativa de autogolpe, o presidente foi obrigado a abandonar o pas, e o partido
desintegrou-se. Nas eleies de 1995, o partido alcanou a vitria, o que no conseguiu
repetir em 1999; e na atualidade, dividido, vive a angstia de ser reduzido ao mnimo.

118

Virgilio lvarez Aragn

perifricos na construo de propostas eleitorais, que se consolidam

mais na forte oratria do candidato ou em suas fceis promessas, que
variam conforme a audincia, do que na parte substantiva.
Enquanto na direita tradicional ou moderna no existem organizaes polticas que transcendam as convenes eleitorais, na esquerda, as formas como foi construda a suposta unidade, que se distanciou dos crticos e dissidentes12, no s dificultam seu avano, como
parecem complicar sua consolidao como espao poltico capaz de
apresentar-se como alternativa vivel.

O processo de negociao e a paz como soluo poltica

Embora, em 1987, se inicie a abertura de espaos para a negociao
poltica entre o governo e os rebeldes13, s em 30 de maro de 1990,
quando, em Oslo, Noruega, firma-se o Acordo Bsico para a busca da
paz por meios polticos. No obstante, os avanos substanciais s sero
alcanados em 10 de janeiro de 1994, quando, no Mxico, assina-se o
Acordo Marco, que redefine o processo de negociao, reacelerando seu
cronograma. Trs meses depois (Puebla, Mxico, 29 de maro de 1994),
assinado, finalmente, o Acordo Global sobre direitos humanos, ponto
de partida de todo o processo negociador, para firmar-se o Acordo de Paz
Firme e Duradoura, em dezembro de 1996.
A negociao, que, em seu incio, teve como objetivo principal
buscar a desmobilizao da guerrilha sem maiores mudanas polticas ou sociais, conseguiu que se pusessem em discusso e incluso, na
agenda, as questes substanciais que haviam dado origem ao conflito.
No obstante, os meios utilizados para atingir seu cumprimento no
foram suficientemente estabelecidos, de modo que, aps seis anos da
assinatura do ltimo acordo, ocorreram poucas mudanas nos mbitos
12 Em 1982, as organizaes de esquerda existentes (EGP, ORP e PGT) decidem integrar-se
URNG. Apesar do discurso unitrio, os quatorze anos que separam sua fundao do momento da assinatura do Acordo de Paz Firme e Duradoura e sua constituio em partido poltico no permitiram que se construsse em organizao nica. Pelo contrrio, no foi seno
em 1996 que essas quatro organizaes acordaram dissolver-se e incorporar-se ao partido
Durante todos esses anos, embora falassem em unidade, mantiveram as prprias estruturas
polticas e militares, entrando muitas vezes em competio por espaos fsicos e sociais.
Por outro lado, todos aqueles que, de uma ou outra maneira, questionaram as lideranas
revolucionrias e suas posies viram-se marginalizados, e embora alguns tenham tentado
processos de construo de novas organizaes, estas no chegaram a consolidar-se.
13 Toma-se como ponto de partida das negociaes de paz a assinatura, por parte dos
presidentes centro-americanos, do documento Procedimientos para establecer la Paz Firme
y Duradera, conhecidos como Esquipulas I e II (6/81987), e a declarao da URNG onde
se reitera sua vontade poltica de negociar com o governo (11/8/1987). Uma anlise interessante de todo esse processo pode ser encontrada em Jonas, Susanne. De centauros y
palomas: El processo de paz guatemalteco, FLACSO, Guatemala, 2000.

119

A pobreza do estado

social e econmico. Alm disso, no sendo vinculantes as concluses

da Comisso para o esclarecimento histrico das violaes aos direitos
humanos, no foi possvel identificar, julgar nem condenar os responsveis pelos massacres, assassinatos, tortura e todas as humilhaes s
quais a populao foi submetida.
De qualquer forma, inegvel que a sociedade guatemalteca, ao
pr fim a uma guerra que a empobreceu por to longo perodo, conseguiu abrir as portas a formas polticas para a soluo de seus problemas, permitindo-se, assim, embora tardiamente, achar o caminho para
a ampliao de benefcios sociais para a maioria de seus habitantes.
Alm disso, o fato, talvez, mais significativo que, durante todo
o processo negociador, tornou-se mais visvel e importante resolver de
uma vez por todas a forte e aberrante discriminao que, durante sculos, sofreram os grupos indgenas. Mesmo que eles no tenham sido
atores diretos durante as negociaes que sempre foram realizadas
em termos militares, tendo, por um lado, as altas esferas do exrcito e,
por outro, a liderana da organizao rebelde , somente o fato de que
o tema indgena tenha sido objeto de todo um Acordo14, poderia levar a
pensar que, finalmente, a dimenso tnica da sociedade guatemalteca
comea a ser considerada com relativa seriedade.
Nesse sentido, as questes relacionadas com a educao, particularmente as vinculadas reforma educacional, foram includas, embora
superficialmente, no Acordo sobre Identidade e Direito dos Povos Indgenas, que serviu de base para alguns esforos do Estado. Da mesma forma,
no Acordo sobre Aspectos Socioeconmicos e Situao Agrria (Mxico, 6
de maio de 1996), a reforma educacional apresenta-se com o objetivo de
evitar a perpetuao da pobreza e das discriminaes sociais, tnicas,
da mulher e geogrficas, em particular, as devidas separao campo/
cidade (URL, 1998: 113). Como acordo decorrente da negociao que
tinha como objetivo acabar com o conflito armado, este ltimo desdobra-se em definir e estabelecer as responsabilidades do Estado no mbito
socioeconmico, assumindo diretamente que o desenvolvimento social
do pas [...] indispensvel para seu crescimento econmico (Ibid: 111),
considerando ainda, que, para alcan-lo, a sade e a educao de seus
habitantes so premissas indispensveis elevao do nvel de vida. O
Estado fica, assim, como o grande responsvel, sem que sejam considerados, com clareza, os processos e mecanismos atravs dos quais este
possa avanar naquele caminho, ainda mais, sem que se possa entender
como os distintos governos posteriores poderiam fazer dessas decises
seu plano de governo.
14 Acordo sobre identidade e direitos dos povos indgenas assinados no Mxico, em 31 de
maro de 1995 (URL, 1998).

120

Virgilio lvarez Aragn

Embora os Acordos constituam o marco mais amplo e geral a

partir do qual o Estado deva orientar suas aes, a ausncia direta da
sociedade civil em seu esboo traduziu-se na derrota do plebiscito atravs do qual tentava-se converter alguns desses acordos em normas jurdicas. O triunfo eleitoral do partido opositor de direita , trs anos
depois de firmados esses acordos, mesmo que no possa ser entendido
como rechao direto da populao ao que foi acordado, resta um manto
de dvida sobre o interesse real que tanto vencedores quanto perdedores poderiam ter em conseguir seu cumprimento, uma vez que nem a
paz nem a consecuo dos acordos se converteram em elementos definidores da contenda eleitoral.
Ao assumir, o novo governo liderado por um partido construdo
sombra e em torno do ltimo dos caudilhos da direita militar, acusado
publicamente como responsvel pelos grandes massacres em terras indgenas no curto perodo em que ocupou o cargo de presidente, de fato,
do pas, (1982-1984) tornou pblico que os Acordos de Paz seriam
considerados compromissos de Estado. No obstante essa declarao,
aps trs anos, o cumprimento dos acordos no s foi muito lento,
como tambm, em muitos aspectos, sobretudo quanto aos direitos humanos e ao impulso de um novo modelo econmico-social, mostrou-se
como um grande retrocesso.

A estratgia de reduo da pobreza

O dilema romntico-tecnocrata
Como bem afirma yen (2003: 1), a pobreza tem estado em nosso meio,
ainda que tenha adquirido diferentes formas segundo as diferentes culturas. Do mesmo modo que os caminhos para o cu acrescentaramos tornaram-se mais amplos e menos imperativos, a pobreza perdeu
sua funo principal.
Nas ltimas dcadas, a pobreza tem assumido outro sentido,
convertendo-se no conceito mobilizador de esperanas e construo
de propostas populistas e demaggicas. Polticos irresponsveis declaram em alto e bom som ser capazes de combat-la radicalmente ao
assumirem o poder para, imediatamente, com desfaatez e cinismo,
confessarem que mentiram porque mentir a prtica usual da luta
poltico-eleitora15.
Nos meios acadmicos e tecnocrticos, o conceito cada vez
mais problemtico e enquanto sua discusso permanece restrita ao
15 O atual presidente guatemalteco construiu toda a sua proposta eleitoral com promessas
de solues rpidas para os problemas do pas; j no exerccio do poder, suas aes foram
no s desordenadas, mas tambm sem impacto no modelo econmico vigente. Entrevistado em uma rdio, afirmou que todo poltico tem que mentir para chegar ao poder.

121

A pobreza do estado

mbito dos economistas, para os quais suas explicao e soluo so

redutveis a fatores meramente produtivos , pouco a pouco, aceita-se
que a pobreza um fenmeno social que, como tal, multivariado em
suas causalidades e relaes. Por outro lado, a tecnocracia governamental que, na realidade, no seno a burocracia weberiana clssica
trata, por sua vez, de influir nas polticas governamentais, tentando
conduzir a discusso sobre a poltica pblica a partir de posies e vises carregadas de uma racionalidade poltica de mdio e longo prazos.
No obstante, confundidos e emaranhados nos caminhos tortuosos e
na ostentao do poder, em muitas ocasies acabam cedendo s exigncias das solues fceis e imediatistas.
Nos ltimos anos algo parecido ocorreu na Guatemala quando,
num impulso de coerncia e boa vontade beirando a ingenuidade ,
tcnicos do governo, apoiados por alguns acadmicos de prestgio, tentaram desenvolver uma Estratgia para a Reduo da Pobreza conhecida como ERP que desse certa coerncia e racionalidade s aes
governamentais.
Mas os tecnocratas, como parte das burocracias de todos os
Estados, perdem rapidamente a dimenso da ao pblica que, para
causar verdadeiros impactos na sociedade, deve ser produto, no s
de estudos e propostas tcnicas srias, mas tambm de uma anlise
rigorosa das polticas e do consenso da sociedade. A reduo da pobreza no simples conseqncia de uma proposta bem argumentada
das esferas tcnicas de um governo. Alm disso, esta no tem sentido se provm de um simples discurso governamental que busque um
efeito imediato.
Este captulo argumenta que, para que uma estratgia como
essa obtenha alguns resultados, torna-se necessrio considerar trs
questes vitais, intimamente ligadas entre si: o compromisso de todos
os funcionrios e agncias governamentais com sua lgica e procedimentos, definindo processos e aes diretamente vinculados reduo da pobreza; a participao ativa e decidida da sociedade, dos
pobres e dos no to pobres, mas tambm dos que controlam os meios
de produo e seus agentes; para alcanar tudo isso, est claro que
necessrio e fundamental que exista confiana de uns em relao aos
outros; compromisso pblico e certeza quanto observncia das regras que venham a ser estabelecidas.
Lamentavelmente, a Guatemala, historicamente falando, conforme j afirmado em linhas anteriores, no tem sido bem sucedida nesses
trs aspectos, e, no momento atual, o grupo que est no poder que, sociologicamente, no possvel chamar de bloco, ainda que parea caminhar para isso insiste em passar para a Histria como o que menos fez
para avanar na construo de um consenso social. Por sua vez, os donos
da riqueza brincam de enfrentar o poder pblico enquanto, descarada122

Virgilio lvarez Aragn

mente, teimam em manter um modelo produtivo claramente superado

pela histria, insistindo em usufruir todos os subsdios e benefcios.

A ERP como proposta inacabada

sob essas condies que, em setembro de 2001, a Secretaria de Planejamento e Programao da Presidncia da Repblica, mais conhecida
como SEGEPLAN, tornou pblica a ERP, apresentada como uma proposta para discusso que teria que ser assumida como um primeiro
esforo para a construo de uma estratgia definitiva.
Concebida como um instrumento para avanar na construo de
uma poltica de Estado, a ERP demandava todo um processo de consulta e discusso pblica, que, supunha-se, poderia impor mudanas nas
metas e nos procedimentos. Implicava, por exemplo, a constituio de
uma Comisso Nacional, assim como processos de consulta e discusso com todos os setores da sociedade. No obstante, o processo viu-se
mutilado e, embora a ERP tenha se tornado pblica, as consultas
sociedade no ocorreram, dando-se lugar a outro tipo de mecanismos
para, sem questionar o documento inicial nem submet-lo validao,
avanar nas agora chamadas Estratgias Departamentais e Municipais
de Reduo da Pobreza.
Deve-se notar que esse elemento, o medo do debate, da discusso
pblica com propostas concretas, o que tem sido a tnica dos distintos grupos polticos que exerceram o poder na Guatemala durante todo
o perodo eufemisticamente chamado de transio democrtica, que
durou longos 17 anos, e o mnimo que se conseguiu foi a consolidao
dos processos eleitorais e a alternncia no poder.
No obstante essa situao, o documento apresentado em novembro de 2001 continua sendo supostamente a base para as aes governamentais de combate pobreza, pelo que no demais coment-lo
e discuti-lo. O primeiro elemento que merece reflexo so os instrumentos a partir dos quais supe-se que se desenhava a citada ERP, isto
, os chamados mapas da pobreza, cartografia que, supunha-se, identificava geograficamente os setores mais afetados pela pobreza e, em
conseqncia, os locais onde deveriam ser priorizadas as aes da Estratgia. Contudo, logo foi demonstrado que tais instrumentos partiam
do uso inadequado de informaes, pois eram produto da comparao
de dados censitrios relativamente antigos (1994) e considerados por
muitos como pouco confiveis com informaes de pesquisas, elaboradas mais recentemente, sob outras metodologias, com outros objetivos, mas, sobretudo, coletando informaes em amostras e no na
totalidade da populao.
Tudo isso evitou que se tivesse clara conscincia dos fenmenos
micro, alm de deixar de lado uma anlise mais fina sobre as necessi123

A pobreza do estado

dades bsicas insatisfeitas, muitas das quais s podem ser observadas

atravs de mtodos mais qualitativos de coleta de informaes.
No obstante essas questes de mtodo, importantes, se o que
se deseja dimensionar com clareza e justia um fenmeno to complexo como o da pobreza e orientar aes para sua reduo, pode-se
dizer que dar conhecimento sociedade de que pelo menos a quinta
parte da populao do pas vive em extrema pobreza, que mais da metade no atendida em suas necessidades bsicas e que a pobreza
muito mais intensa nas zonas rurais (75%) e indgenas (74%), j um
avano. O governo reconhecia que a pobreza dilacerante e que se no
se tomassem medidas drsticas, a crise social poderia ter conotaes
inesperadas em curto prazo.
No entanto, e apesar de ter a anlise provado que fundamental
e urgente resolver o problema da produo agrcola, uma vez que de
cada 100 pobres, 57 se dedicam agricultura, o nico aspecto considerado nesse contexto foi a reduo dos salrios no campo, sem que se
discutisse como ampliar o acesso s terras produtivas. Tampouco h referncia quanto conservao de bosques e mananciais, a maioria em
terras altas e, geralmente preservados por comunidades rurais majoritariamente indgenas , que no obtm qualquer benefcio social ou
econmico dessa prtica. Os pargrafos justificativos da Estratgia, ao
tratarem a questo agrcola, descarregam boa parte da responsabilidade nos pobres, j que tm baixos nveis de educao e praticam tcnicas
de produo antiquadas e pouco rentveis (SEGEPLAN, 2001: 13), sem
uma palavra sobre qualidade e as formas desiguais de distribuio da
renda no marco da produo agrcola industrial.
Embora a ERP (SEGEPLAN, 2001: 22) se apresente como uma
proposta de poltica com uma opo preferencial pela rea rural, tudo
o que prope so termos gerais e amplos, sem que exista uma proposta
clara de desenvolvimento rural. Mais que uma estratgia, o que contm
so questes gerais que, embora possam ser consideradas como parte
de um diagnstico cuidadoso da realidade, as linhas de ao no se
desenvolvem nem se concretizam.
Portanto, guisa de concluso, a ERP impe, como tarefa do
governo, desenvolver estas atividades prioritrias: educao bsica, alfabetizao, construo de infra-estrutura e distribuio de terras.
primeira vista, tais atividades prioritrias dariam a impresso de indicar claramente o caminho, coincidindo, embora sem querer, com as
questes bsicas que sustentaram os Acordos de Paz. No so necessrios maiores instrumentos tcnicos para entender que os baixos ndices
de escolaridade, a ausncia de infra-estrutura e a falta de postos de
trabalho so as principais carncias da sociedade guatemalteca.
A Estratgia props que o gasto fosse orientado de maneira racional, ativa, direta e prioritria para rea rural, estabelecendo como
124

Virgilio lvarez Aragn

princpio a ela inerente que a gesto pblica fosse eficaz e transparente,

descentralizada e com a participao cidad. Nada se pode dizer contra
esses princpios, porm, os acontecimentos polticos dos ltimos meses
indicam que no s no h eficincia na gesto pblica, mas tambm
que a transparncia uma qualidade totalmente inexistente no atual
regime. A descentralizao , quando muito, um processo de diversificao sem que o poder local realmente se estabelea e a participao cidad restrinja-se, no melhor dos casos, participao de caciques, grupos
de interesse e dirigentes, na maioria das vezes, afastados de suas bases.
Mas o maior problema do documento pomposamente chamado
de Estratgia foi que, de forma concreta, s definiu grandes linhas de
ao pblica, sem indicar com objetividade quais os caminhos a serem
seguidos para atingir as metas. Assim, embora a meta econmica anunciada fosse impulsionar o crescimento da economia no mnimo de 4%
anuais, o nico caminho claro que se imps foi o de incrementar a arrecadao tributria, sem nada dizer sobre as formas e processos que,
a partir do poder pblico, propunha-se desenvolver para fazer crescer
a economia, caindo no absurdo de confundir causas e efeitos. A arrecadao fiscal pode aumentar, entre outras coisas, se a economia cresce,
mas o aumento da arrecadao no sinnimo nem, muito menos,
causa nica do crescimento.

A reduo da abertura educacional

Tudo o que at aqui foi destacado nos permite ver que, durante todo
o processo histrico, a sociedade guatemalteca tem sido dominada
por uma viso e uma estrutura de poder que tentam, a qualquer preo, manter as formas de dominao e controle tradicionais. Apesar das
tentativas modernizadoras e da presso das organizaes de oposio
que optaram pelas armas, o modelo econmico e social continua sendo
o mesmo. Tudo parece indicar que, embora os processos eleitorais tenham recebido credibilidade, as mudanas no modelo parecem longnquas, seja porque de parte da sociedade ainda no haja clareza e consenso em relao s demandas sociais, seja porque os grupos no poder
tenham concentrado suas disputas em usufruir o poder em benefcio de
seus interesses de grupo ou pessoais.
Da, pobreza e educao so questes que, embora cada vez mais
abordadas com crueza e exigncia, so apenas camufladas, uma vez
que as formas e procedimentos com os quais se pretende resolv-las
no atingem suas razes. Dos Acordos de Paz Estratgia para a Reduo da Pobreza, as vises economicistas e simplificadoras parecem ser
a tnica. inegvel que nos acordos especialmente no Acordo sobre
aspectos scio-econmicos e situao agrria , h uma percepo mais
ampla e crtica da estrutura econmica. No obstante, permanecem as
125

A pobreza do estado

generalidades que no permitem o questionamento sobre as causas que

impediram o alcance dessas metas, que esto sendo identificadas agora,
antes da execuo dos acordos.
Ao vincular os esforos em educao s premissas das teorias do
capital humano, sem se permitir perceber que a igualdade social vai
alm das supostas ampliaes de opes para os at agora marginalizados, tanto os acordos, e ainda mais a ERP, reduzem a questo educacional a um espao meramente instrumental, sem oferecer condies para
implementar um tipo de educao que permitisse, a construo de um
novo projeto nacional baseado em objetivos sociais.
Apesar de constar nos acordos que a educao fosse pronta e
agilmente descentralizada, outorgando s comunidades e s famlias
[...] um papel principal na definio dos currculos e do calendrio
escolar (URL, 1998: 86), logo depois elimina toda possibilidade de
os professores desempenharem papis dinmicos e privilegiados no
processo educacional, ficando acordado entre as partes que a sociedade a que ter o poder de propor a nomeao e remoo dos
professores a fim de responder aos interesses das comunidades educacionais e culturais (Ibid), constitudas pelo exrcito, o executivo e
a guerrilha, imbudos de um discurso individualista e economicista
da educao. Assim, o processo educacional ficou concentrado, idealmente, nos pais de famlia, desconsiderando a importncia estratgica
dos professores no processo educacional.
Sem capacidade de falar de projetos pedaggicos polticos, os negociadores marginalizaram no somente os professores do processo de
construo do novo modelo de educao, mas tambm abriram as portas
para a atomizao e terceirizao da atividade educativa. A educao e
a escola como sua principal referncia , no foi vista como parte fundamental para o processo de construo de um novo projeto social.
De conformidade com aquela linha de pensamento, a proposta
da ERP considerou o investimento em escolaridade como um elemento simples e puro, deixando claro que a reproduo da cultura dominante o desejvel. Impunidade, violncia e excluso so, conseqentemente, os valores bsicos e centrais da educao, pois, mesmo que
nos discursos pblicos se afirme o contrrio, em nenhuma parte da
proposta de reforma educacional, nem muito menos nos argumentos e
concluses da ERP, seu questionamento constitui a parte medular do
modelo educacional.
Assim, de maneira taxativa e cortante, e apesar dos bem-intencionados desejos de desatar o n que a pobreza impe ao pas, em
lugar de avanar no questionamento da desigualdade social, a ERP se
restringiu direta e intimamente s teorias do capital humano. Mais do
que pr em xeque a desigualdade social, afirma que o investimento
em educao um dos componentes mais importantes na reduo da
126

Virgilio lvarez Aragn

pobreza (SEGEPLAN, 2001: 32), e que a educao tem um impacto

direto e positivo sobre a produtividade das pessoas (Ib.). evidente
que a pobreza e a educao esto sendo simplesmente reduzidas aos
seus indicadores econmicos e implicaes, limitando, no s os nveis para sua anlise, mas tambm as prprias formas e procedimentos para sua soluo.
Mas, se essa perspectiva de anlise conduzisse, pelo menos,
soluo das questes econmicas da pobreza e da falta de escolaridade,
seria possvel dizer que algo estaria avanando. O problemtico dessas
abordagens que, ao considerar apenas as manifestaes, sem aprofundar os processos, as solues econmicas esperadas no chegam a
materializar-se, pois as aes no correspondem s necessidades.
Portanto, e para finalizar, enquanto a pobreza no for compreendida atravs de uma perspectiva muito mais dinmica que incorpore
as variveis poltica, social e educacional, as propostas para sua reduo sero simples exerccios numricos que dificilmente se traduziro
em resultados concretos. Alm disso, embora a educao continue sendo entendida como processo simplesmente reprodutor da ordem dominante, na qual seu questionamento no esteja presente, no haver
possibilidades reais de superar a pobreza, fundamentalmente porque
os atores sociais diretamente implicados no tero as condies subjetivas para enfrentar as desigualdades que por sculos lhes tm sido
impostas. Enquanto no se assumir que a educao tem um papel importante, no como simples instrumento para a ampliao das capacidades laborais, e sim, como espao social no qual um novo projeto de
nao e de pas possa ser construdo, o combate pobreza continuar
sendo uma retrica vazia.

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128

A pobreza do estado

o Estado exercia anteriormente e que permitiam regular ou nivelar as

desigualdades sociais vm sendo substitudas por este tipo de estratgia
com vistas a obter resultados favorveis no espao dos pleitos eleitorais
em vez de atender, de maneira efetiva, os problemas de pobreza e marginalidade que afligem milhes de habitantes da Amrica Latina.
Isso pe no centro do debate o papel que o Estado desempenha
atualmente frente pobreza porque as diferentes medidas de luta contra a pobreza aplicadas em distintos contextos histrico-sociais tornamse coerentes com uma determinada estrutura de poder (Morell, 2002); de
forma que dissecar estas medidas permita, em grande parte, investigar
sobre o sentido que os atores que modelam o Estado conferem pobreza
e aos pobres, construindo, assim, um discurso de legitimao poltica
que, no mbito da fragilidade democrtica dos pases latino-americanos,
sempre importante destacar pelos efeitos que pode causar a longo prazo na sustentabilidade institucional de nossas sociedades.
Contudo, no possvel compreender o que se vive, hoje, na Amrica
Latina, sem entender as profundas transformaes, em escala mundial, do
papel do Estado. Mingione (1993) destaca que o trabalho assalariado constitui o eixo central da estrutura social na maioria dos estados-nao aps a
Segunda Guerra Mundial. Depois dos anos 1970, esta situao se transforma porque, a partir da ecloso da sociedade fordista, produz-se uma combinao de desemprego agudo, rendas baixas e uma fratura dos mecanismos
sociais de reciprocidade que conduz grandes grupos ao isolamento social.
Os distintos governos no hesitaram em levar a cabo uma srie de polticas
para restringir o papel social do Estado na Amrica Latina, onde nove dos
pases que a constituem tiveram, durante a dcada de 1980, importantes
cortes nas despesas com o social (Ward, 1993). Inclusive, durante a primeira metade dos anos 1990, o crescimento anual dos pases latino-americanos
esteve abaixo dos 6% requeridos para se obter um aumento significativo
dos postos de trabalho e conseguir certa eqidade social (Pastor e Wise,
1997). Isso resultou em crescentes desigualdades no acesso assistncia
sade, educao e moradia (Warman, 1989; Fuentes, 1989; Guevara, 1991;
Ward, 1993; Szkely, 1994; Duhau, 1997; Esquivel, 1999; Boltvinik 2001).
As polticas de assistncia pobreza desenvolvidas na Amrica
Latina esto delineadas de modo que, parece, buscam reprimir o clamor social ou procurar a colheita eleitoral. A proliferao de mltiplos
discursos que pretendem compreender a pobreza e dar-lhe sentido
prova disto. Este captulo tem como objetivo analisar precisamente o
discurso sobre a pobreza, construdo a partir do ano 2000 pelo primeiro
governo mexicano no liderado pelo Partido Revolucionrio Institucional (PRI) e o papel que o Estado nele desempenha. A hiptese central
do documento : embora o pas tenha realizado uma srie de mudanas
importantes nos ltimos quinze anos no que diz respeito construo
de instituies democrticas, o certo que, em matria de estratgias
130

Nelson Arteaga Botello

para enfrentar a pobreza, o cenrio no apresenta muita variao.

verdade que os mtodos analticos para mensurar a pobreza melhoraram e se tornaram mais complexos, semelhana do que fizeram
os modelos de assistncia voltados para os mais necessitados; contudo, parece que a concepo que se tem da pobreza encontra-se intacta.
Tambm vlido reconhecer que sobrevive, igualmente, a viso acrtica
sobre o modelo de desenvolvimento econmico. Com ou sem transio,
com alternncia ou sem ela, a crena uma: que o desenvolvimento
social s possvel reduzindo, cada vez mais, o Estado e passando a
regulao das desigualdades sociais para a suposta lgica do mercado.
Por isto, a estratgia de atendimento pobreza desenvolvida pelo atual
governo federal padece pelas mesmas deficincias que suas antecessoras; da, a necessidade de fazer uma anlise neste sentido.
Contudo, tambm verdade que existem descontinuidades. As polticas visivelmente neopopulistas da administrao Salinas (1988-1994)
ou a estimulada por Ernesto Zedillo (1994-2000) esto fundamentadas
em princpios bem distintos, dos do atual governo de Fox (2000-2006).
Se no primeiro era possvel observar uma ntida inteno eleitoral em
seus programas, baseados na mobilizao social localizada, no ltimo,
ao contrrio, parece existir, uma inteno de estabelecer programas fundamentados na idia individualista do progresso individual, o que vai ao
encontro da idia amplamente difundida nos documentos oficiais de que,
eventualmente, a pobreza mais o resultado de uma atitude individual
do que o de fenmenos de carter estrutural e social. A compreenso da
pobreza como um desvio, produto da insuficincia de recursos pessoais
para enfrentar a mudana econmica, ignora, claramente, o papel que
desempenham o modelo de desenvolvimento econmico e a reduo pronunciada do Estado causada por suas recentes reformas.
Este captulo constitui-se de quatro partes. Na primeira, faz-se
uma breve reviso terica sobre a pobreza luz do que Fassin (1996)
denominou como suas trs faces: marginalizao, excluso e underclass; tudo com o objetivo de analisar os pressupostos contidos nestas
figuras e que determinam a compreenso do que a pobreza e o atendimento que lhe devido e, em particular, o papel que o Estado desempenha como mecanismo de regulao da desigualdade social; neste ponto,
destacar-se- o fato de que, atravs daquelas faces, a pobreza vista, em
grande medida, como o resultado de um processo desligado de fatores
mais estruturais (desmantelamento do Estado e impulso de polticas
econmicas de livre mercado). Na segunda parte deste texto, faz-se um
relato do processo de crise econmica que o Mxico viveu a partir do
final da dcada de 1970, e das estratgias de ajuste econmico e de
reforma do Estado que foram aplicadas para enfrent-la. Na terceira
parte, analisam-se as estratgias de luta contra a pobreza concebidas
e aplicadas nos ltimos dez anos e, sobretudo, enfatiza-se, particular131

A pobreza do estado

mente, a forma como aquela percebida e a maneira de enfrent-la;

neste sentido, revisa-se, tambm, a estratgia do atual governo federal,
destacando a continuidade e melhora, das polticas que o antecederam,
em particular, sua concepo de que a pobreza o resultado da falta de
oportunidades, capacidades e patrimnio. Na quarta parte, expem-se
algumas reflexes em torno da necessidade de levar mesa de discusso a questo do Estado, o que teria possibilidades de articular um projeto de desenvolvimento social vivel e efetivo.

Reciclando as definies de pobreza

As propostas desenvolvidas para combater a pobreza no Mxico, nos
ltimos dez anos, em que pesem seus processos complexos, mantm
uma srie de pressupostos que no so estranhos ao que Fassin (1996)
denominou, metaforicamente, de as faces da pobreza. Para a autora,
a sociologia construiu, em termos muito gerais, trs figuras que, mesmo que no se refiram exatamente pobreza, a circundam, a explicam.
Termos como excluso, marginalizao e underclass, so produtos de
tradies tericas distintas e realidades sociais expecficas; o certo que
os trs termos no podem ser considerados em nenhum momento como
sinnimos, ainda que, aparentemente, esquadrinhem os espaos e grupos sociais bem similares. Na Frana, por exemplo, o termo excluso
tem sido amplamente usado referindo-se ao que se vem chamando de
questo social, enquanto nos Estados Unidos, o mais usado para estudar
a pobreza o de underclass; finalmente, na Amrica Latina, predomina
a palavra marginalizao. Certamente estes termos geraram um amplo
debate e um importante volume de literatura. O objetivo desta seo
no resumir esta discusso. Na realidade, pretende-se entender alguns
dos seus elementos mais importantes e bsicos; observar que, sob vrias
perspectivas, a pobreza explicada como um fenmeno que pode ser
resolvido por si mesmo, que considerado como um fenmeno esttico
e no um processo; e como tais explicaes isentam o Estado de muitas
responsabilidades. A histria desses conceitos indica que se desenvolveu
uma ampla discusso, no somente entre os estudiosos, mas tambm no
debate sobre polticas pblicas com vistas a erradicar ou combater a pobreza. Nesse sentido, a anlise desses termos relevante para entender
o discurso sobre as polticas de reduo da pobreza recentemente implementadas no Mxico, as quais geram conseqncias muito importantes
na definio proposta pelo Estado quanto pobreza naquele pas.

Excluso
A excluso um conceito fortemente ligado s literaturas poltica e acadmica francesas; vem luz no ano de 1974, em um documento assinado por Ren Lenoir. Nele, enumera-se um amplo leque de pessoas
132

Nelson Arteaga Botello

consideradas excludas, as quais requerem certo tipo especial de atendimento. A pobreza no ocupa um lugar prprio nesta classificao. Alguns dos excludos no se enquadram na categoria de pobre, embora a
pobreza esteja definida nos escritos de Lenois como uma incapacidade
importante e um fator nada desprezvel de inadaptao dos excludos.
Em todo caso, o efeito transclassista do conceito, nos anos 1970, vem
carregado de uma viso em que predomina a idia da patologia social,
na dupla tradio, que remonta ao sculo XIX, da higiene e da assistncia social. Como afirmou Castel (1995a), sua definio leva a reduzir a
certos limites uma populao residual, subtraindo-a da nova complexidade da sociedade moderna, a qual se faz necessrio reinserir. O conceito se desenvolve, porm, de forma mais ampla na dcada de 1980, quando se tornar mais popular; servir, ento, como mecanismo de leitura
dos problemas sociais na Frana, em particular, dos temas relacionados
ao declnio urbano, escola, ao emprego e proteo social. Os excludos so habitantes dos bairros pobres, reprovados no sistema escolar,
os desempregados h longo tempo, a populao que no tem acesso
assistncia social e mdica. Em cada caso possvel ler o princpio em
que se apia o diagnstico da excluso: a existncia de duas populaes distribudas de um lado e outro de uma linha simblica - a fronteira da cidade, o padro escolar, o contrato de trabalho, a seguridade
ou a assistncia social. O espao social , portanto, descontnuo, com
um dentro onde se acham os indivduos integrados e um fora onde
vivem as pessoas excludas (Fassin, 1996: 43). Esse conceito tem sido
criticado no mbito da produo sociolgica. Por exemplo, conforme
Castel, excluso no um estado porque, quando nos referimos a esse
conceito, encontramo-nos, na verdade, diante da expresso extrema
de um processo que est ocorrendo mesmo antes que o povo chegue a
essas posies extremas (Castel, 1995b: 28). Por outro lado, Wieviorka
(1997) afirma que o conceito de excluso engloba realidades diversificadas e situaes muito diferentes, mesclando num nico termo um
processo e um estado. O debate europeu sobre excluso/incluso social
tem sido, em muitos sentidos, uma tentativa de fugir discusso sobre
pobreza e desigualdade social.

Underclass
O termo underclass tem uma histria de mais de trinta anos nos Estados
Unidos e, semelhante ao conceito de excluso, possui origem poltica e
jornalstica mais que acadmica. Geralmente, atribui-se a Myrdal (1944)
a criao do termo underclass, com o objetivo de designar uma classe
desprivilegiada de desempregados, sem perspectiva de emprego e subempregados, vtimas da prpria dinmica do sistema econmico (Gans,
1996). A palavra, contudo, tornou-se popular quando surgiu um relatrio
133

A pobreza do estado

sobre as condies das famlias negras nos Estados Unidos, auspiciado

pelo Ministrio do Trabalho daquele pas (Wilson, 1991). Com tal conceito buscava-se, a princpio, explicar a existncia de um grupo elevado de
jovens em situao de fracasso escolar, delinqncia, drogas, desemprego estrutural e de mes dependentes da assistncia governamental, aos
quais era atribuda a responsabilidade de uma grande parte da criminalidade, da degradao dos espaos urbanos, da desarticulao da famlia
e do aumento dos subsdios em assistncia social. Sem uma definio
precisa, underclass designa, na dcada de 1970, os grupos sociais mais
desfavorecidos: com menor mobilidade social, vivendo em desemprego
e desqualificados para atender s exigncias do mercado de trabalho;
contudo sero aspectos de carter psicolgico e individual os que se destacaro no conceito, nos ltimos anos da dcada de 1970 (Fassin, 1996).
Seus efeitos tero, portanto, importantes repercusses para a redefinio
do Estado do bem-estar, em princpios da dcada de 1980, uma vez que
sero os economistas conservadores que recorrero a ele para justificar
suas polticas de correo econmica (Gans, 1996).
A crtica ao conceito Underclass vir, na dcada de 1980, de dois
autores em particular: Gans (1996) e Wilson (1991) ambos conduzem o
conceito discusso sociolgica para advertir sobre as conseqncias
de sua utilizao indiscriminada. Sem desfazer-se do conceito, Wilson,
particularmente, partir do fato de que efetivamente existe um grupo
de indivduos que podem ser acolhidos sob seu manto: guetos negros no
centro das cidades norte-americanas, responsveis por elevadas taxas
de criminalidade, dependentes da assistncia social e com alto nmero
de mes solteiras. Mas, ao mesmo tempo, destacar que estes fatores
s explicam o processo de reproduo da underclass, quando o que se
deseja explicar sua formao e estrutura. Desta forma, a pretenso
da crtica referente ao conceito de underclass a de eliminar a tendncia ou atribuir as causas de uma condio social a um comportamento
individual ou de grupo. Para Wilson, esta crtica tem fundamento se
for possvel destacar certos processos sociais: a discriminao racial,
a migrao do campo para a cidade, marcada por uma desqualificao
para o trabalho, a concentrao da pobreza urbana devida prpria
dinmica da segregao espacial, e a reestruturao do mercado.

Marginalizao
O termo marginalizao , teoricamente, alimentado por duas vertentes:
por um lado, as reflexes de Marx e, por outro, as da escola de Chicago (Fassin, 1996). Cada uma delas permitir constituir, com maior ou
menor intensidade, trs dimenses de estudo: econmica, urbana e cultural. Dos trabalhos realizados por Marx, o conceito de marginalidade
retomar as anlises realizadas por ele em torno do desenvolvimento do
134

Nelson Arteaga Botello

capitalismo no sculo XIX, em particular, as observaes que faz sobre

os chamados exrcitos industriais de reserva. Por sua condio, esses
exrcitos entram e saem do mercado de trabalho, vivem na pobreza e se
instalam, geralmente em torno das cidades e das grandes reas urbanas
e metropolitanas. Os marginalizados so, conforme este eixo de estudo,
aqueles setores da populao que no participam da produo industrial
e, particularmente, de seus benefcios (Lomnitz, 1975). Se a marginalidade, no mbito da economia, permitir ver a forma como grandes grupos de populao rural entram no mercado de trabalho das cidades, nos
estudos urbanos, por-se- destaque na forma espacial que esta insero
adquire. O conceito de marginalizao oferece uma imagem da urbanizao que apresenta um centro e uma periferia de uma cidade, onde
a dotao de servios urbanos transporte, gua, esgoto, energia eltrica
delineiam a fronteira entre um e outro. Da mesma forma, na esfera econmica, a relao centro/periferia depender da pessoa estar ou no
inserida no mercado formal de trabalho. No que se refere aos estudos da
cultura, o trabalho de Lewis (1961) pode ser considerado o mais completo, na medida em que d nfase excessiva ao sistema de valores e de
normas. Esse estudo ajuda-nos a entender como as relaes patolgicas
e criminosas se reproduzem entre os marginalizados.
Com essas linhas de investigao, o conceito de marginalizao
apresenta, na maior parte das vezes, trs variveis: insero de certos
grupos sociais no mercado de trabalho, sua posio espacial no meio
urbano, assim como seu ambiente cultural; contudo, a complexidade
do modelo pode tornar impossvel uma anlise detalhada e mais especfica, uma vez que seus crticos afirmaram que os marginalizados
no so um grupo sociologicamente identificvel. Efetivamente, como
alguns estudos demonstram, no existe uma economia, uma cidade e
uma cultura dual (Castells, 1971). Nesse sentido, como afirma Mingione (1993), o modelo de sociedad dual no pode ser construdo devido s
relaes recprocas complexas includas na definio de sociabilidad.

A pobreza como efeito estrutural

Marginalizao, excluso e underclass so termos que tm estado presentes no discurso do poder poltico. Em contextos sociais distintos,
pretende, cada um a sua maneira, dar sentido a uma ruptura do continuum social. O processo de classificao pretendido permite delinear
um esquema dicotmico da estrutura social. Aqueles sujeitos ou grupos
que esto fora, abaixo e na periferia de um dentro, um padro
ou um centro, so identificados como grupos marcados pela anomia,
conseqncia lgica de uma estrutura de classificao daqueles que se
encontram em um espao onde as regras do jogo econmico e cultural
deixam de referenciar-se com o conjunto da sociedade. Assim, os exclu135

A pobreza do estado

dos, marginalizados ou underclass agem, em maior, ou menor medida,

como signos de disfuno.
O Estado, em cada uma destas propostas, tem, em certa medida,
um papel muito particular, orientado para realizar as polticas voltadas
para a reinsero dos pobres no jogo econmico, cultural e social. Os
termos excluso, underclass e marginalizao foram construdos
como formas distintas de isentar o Estado das suas responsabilidades
em relao pobreza; e atribuir aos pobres a culpa por estarem nessa
condio. Isso s pode ocorrer devido incapacidade de perceber que
os processos da pobreza derivam de polticas econmicas que no priorizam a idia de que o desenvolvimento social deve preceder e incentivar o desenvolvimento econmico, e no o contrrio.

Crise e fratura do Estado desenvolvimentista no Mxico

Em torno do final da dcada de 1970, a economia do pas funcionava
segundo dois modelos: o chamado desenvolvimento estabilizador (19501970) e o desenvolvimento compartilhado (1970-1976)1, os mesmos que
se incluam num contexto internacional marcado por certa prosperidade econmica, produto do jogo econmico instaurado depois da Segunda Guerra Mundial. Apesar de que, desde 1940, a economia, mexicana
tem crescido a uma taxa superior a 6% anuais o que levou alguns a
falar de um milagre mexicano os efeitos da polarizao social no
faltaram: as famlias que se acham nos dois ou trs degraus inferiores
retrocederam visivelmente de forma relativa e, talvez absoluta, desde
que se iniciou o milagre mexicano (Hansen, 1980: 113)2. Certamente a
estabilidade econmica servia como vu que ocultava zelosamente este
processo. No obstante, em princpios dos anos 1970, a economia comeou a ser abalada pelas profundas transformaes cuja origem estava nas mudanas que, nessa dcada, o mercado internacional apresentava. Tais convulses foram interpretadas pelo aparato governamental
mexicano como conjunturas econmicas que no haveriam de causar
mais que males passageiros.
A crise de 1976 significou uma mudana na forma de conduzir
a economia nacional apesar da resistncia de um setor das elites no
governo. Diante de um ambiente econmico caracterizado por um pro1 Anteriormente baseado na construo de um mercado interno protegido por barreiras
tarifrias e uma participao significante do Estado no estmulo economia nacional atravs de gasto pblico elevado. Por outro lado, o modelo de desenvolvimento compartilhado
uma resposta excluso do desenvolvimento estabilizador. Seu objetivo promover uma
reforma fiscal que permita a redistribuio da riqueza no pas. Contudo, esse projeto no
se concretizou porque a economia mexicana tem sido sustentada pelo aumento dos preos
do petrleo cru, desde a dcada de 1970.
2 Conforme destaca De la Garza (1998), entre 1940 e 1955, a acumulao de capital no
Mxico, baseou-se na reduo do salrio real dos trabalhadores.

136

Nelson Arteaga Botello

fundo dficit fiscal na conta corrente da balana de pagamento, um

enorme aumento da dvida pblica e uma inflao crescente, o governo
viu-se obrigado a desvalorizar o peso frente ao dlar para evitar a fuga
de capitais. Ademais, tentou-se corrigir o dficit atravs de emprstimos
externos e da exportao de petrleo. Entretanto, a queda dos preos
internacionais do petrleo cru, em 1981, causou a catstrofe econmica
um ano depois (Golls, 1994). A partir de 1982, o governo implementou
um plano de estabilizao que tinha como objetivos de curto prazo a
eliminao da inflao e a reduo do dficit da balana comercial. As
principais medidas foram as drsticas redues nas despesas pblicas
e nos subsdios, a imposio de controle salarial, o incio de uma liberalizao comercial, uma reduo generalizada no nvel de interveno
governamental em assunto econmico e o controle sobre o tipo de cambio (Szkely, 1994: 2). Embora estas medidas tenham freado a queda da
economia, no foi possvel conter a inflao.
As polticas implementadas a partir de 1982 foram estabelecidas
sob o rigor do modelo neoliberal ou, como alguns denominaram, novo
sentido comum em economia ; liberalizaram-se os mercados, privatizaram-se as estatais e deu-se incio, tambm, ao processo de desregulamentao impositiva para o capital. Com isto, buscava-se elevar os nveis
de crescimento, de produtividade e alcanar um desenvolvimento social
mais eqitativo (Golls, 1994; Szkely, 1995; Pastor e Wise, 1997). Na
realidade, buscava-se a estabilidade macroeconmica. Embora isto tenha se cumprido em certa medida, os efeitos na escala social no foram
to positivos. Entre final da dcada de 1980 e incio da dcada seguinte,
a poupana individual foi reduzida significativamente, a tal ponto, que
causou impacto na reduo do coeficiente que representava a proporo da poupana privada total em relao ao PIB (Caldern, 1998). A
ascenso de Carlos Salinas de Gortari ao governo, em 1988, significou
um recrudescimento destas medidas: acelerou-se a venda das empresas
ainda em mos do Estado; e o sistema bancrio foi privatizado; e tambm foi assinado o Acordo Norte-Americano de Livre Comrcio entre o
Canad e os Estados Unidos. Os resultados destas medidas foram, em
geral, positivos em termos macroeconmicos (Urza, 1993). Lamentavelmente, o xito da economia no foi acompanhado de efeitos positivos
no conjunto da sociedade mexicana (Pastor e Wise, 1997).

A luta contra a pobreza: do pronasol ao oportunidades

(1989-2003)

As polticas de ajuste implementadas durante a dcada de 1980 no foram acompanhadas de uma poltica definida de atendimento s vtimas
do ajuste, em grande medida porque os mecanismos do velho corporativismo mexicano permitiram uma certa distribuio de compensaes,
137

A pobreza do estado

pelo menos a determinados grupos sociais. Somente no final daquela

dcada, com a chegada de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), a presena de uma tecnocracia neoliberal pde conviver o que, alis, funcionou bem com uma poltica de carter neopopulista: o Programa
Nacional de Solidariedade (PRONASOL).
O Conselho Consultivo do PRONASOL definia, ento, a pobreza
como o estado em que as pessoas no podem satisfazer as necessidades
que lhes garantam o mnimo de bem-estar. Estabelecia, ainda, a presena de um grupo da sociedade mexicana que se encontrava em extrema
pobreza, porque no satisfazia sequer 60% das necessidades mnimas
de bem-estar. Para pr fim a esses problemas, o PRONASOL props-se
a amenizar as situaes de pobreza, inclusive a pobreza extrema, incentivando a participao da sociedade na soluo de seus prprios problemas, de tal forma que criaram-se programas comunitrios nos quais os
interessados os pobres colaboravam com trabalho voluntrio, material, at com dinheiro; construindo pequenas fbricas comunitrias, estradas, ruas, infra-estrutura hdrica e esgoto. O programa contava, tambm, com uma estratgia de distribuio de leite e tortilla. Contudo, esta
estratgia de combate pobreza, desenvolvida durante os seis anos do
governo de Salinas jamais questionou as polticas de ajuste e reforma do
Estado, assumindo, desde o incio, a idia de que o desenvolvimento econmico promove paralelamente a reduo da desigualdade e da pobreza.
O PRONASOL, deve-se reconhecer, foi concebido como uma estratgia
com vistas integrao de um amplo setor da sociedade, porm marginalizado e empobrecido pelas polticas de ajuste econmico. No entanto, as condies de distribuio dos recursos sociais tornaram-se menos
eqitativas no incio da dcada de 1990, a despeito do PRONASOL, o
qual se empenhou, por no menos de cinco anos, em combater os efeitos
visveis da pobreza, mas deixando intactos os mecanismos desiguais de
distribuio (Szkely, 1994, 1995; Calva, 1994). De fato, as crticas ao
programa no deixaram de aparecer na medida em que o mesmo se constituiu em um programa localizado visando a solucionar problemas bem
especficos, pelo que sua cobertura foi limitada e, em muitas ocasies,
os critrios de alocao que utilizou, na maioria das vezes, no foram
definidos com base nos mais elaborados ndices de pobreza, e sim com
claros objetivos de carter eleitoral (Molinar e Weldon, 1994).
Diante das fortes crticas ao programa de Salinas, os seis anos
seguintes do governo de Ernesto Zedillo (1994-2000), estimulou, tambm, um programa de combate pobreza, evitando vincul-lo, como
seu antecessor, s prticas de clientelismo eleitoral. Entretanto, foi aplicado novamente sem qualquer crtica s polticas de ajuste neoliberal e
que, alm de tudo o prprio governo de Zedillo conservou durante todo
seu mandato. Trs anos aps tomar posse na presidncia da repblica,
em agosto de 1997, o ltimo governo liderado pelo PRI ps em marcha
138

Nelson Arteaga Botello

sua estratgia de combate pobreza criando o Programa de Educao,

Sade e Alimento PROGRESA. Tentando livrar-se da participao social localizada como estratgia de trabalho, determinou-se a atender os
problemas de desnutrio, doena, bem como a evitar o fracasso escolar de certos setores sociais no sistema de educao bsica; da mesma
forma, tentou diminuir o que se denominou, vagamente, como a carncia de oportunidades dos setores sociais mais desprotegidos. Contudo,
seu empreendimento recebeu severas crticas, uma vez que estudos realizados em torno do programa concluram que o PROGRESA deixava sem atendimento os pobres extremos dos espaos urbanos e rurais
(Boltvinik e Corts, 2000).
Com o primeiro governo mexicano no liderado pelo PRI, a questo do combate pobreza constituiu-se em um discurso central, uma vez
que o tema da sucesso democrtica passou a segundo plano. Entretanto, e ao contrrio da retrica poltica, na medida em que a reforma do
Estado, em termos da distribuio de poder, continua na ordem do dia,
a questo da pobreza considerada como um item do planejamento a
longo prazo no mbito do Plano Nacional do Desenvolvimento Social
2001-2006 [Programa Nacional de Desarrollo Social] (Poder Ejecutivo
Federal, 2001: 73), e no como um mecanismo central que requer uma
reforma atravs da qual enfrente os processos de marginalizao e pobreza em que est imerso um importante contingente da populao. Isso
est firmemente vinculado prpria definio de pobreza que o atual
governo de Vicente Fox apresenta: a carncia dos elementos necessrios para satisfazer as necessidades humanas mais decisivas e assegurar
uma vida digna (Ibid: 36). Neste sentido, a pobreza definida como a
falta de capacidades bsicas, entendido isto como o conjunto de aes
ou estados que os indivduos podem alcanar e que so considerados
como indispensveis para escolher as formas adequadas de vida (Ibid).
Partindo desta perspectiva, a renda e os bens de consumo so meios
para alcanar certas capacidades, enquanto as caractersticas pessoais e
o contexto social definem a forma de transformar estes insumos em capacidades especficas para funcionar socialmente (Ibid). Ser pobre significa [...] que para condies sociais e particulares individuais dadas, as
famlias no tm acesso aos recursos econmicos necessrios para que
seus membros consigam desenvolver com sucesso suas capacidades bsicas (Ibid). As rendas so determinadas, segundo o SEDESOL, por trs
fatores: o capital humano, que representa as habilidades e capacidades
necessrias para produzir um bem ou servio (educao formal, sade,
nutrio); o capital fsico que se refere aos ativos financeiros, posse de
dinheiro, propriedades e reservas utilizadas para a produo (moradia e
servios bsicos, assim como a capacidade de poupar ou de gerar um patrimnio); e finalmente o capital social, entendido como [...] uma srie
de caractersticas da organizao social, tais como a confiana, normas e
139

A pobreza do estado

redes sociais que podem facilitar aes coordenadas (Idid:35). Contudo,

estes trs tipos de capital no podem desenvolver-se, segundo o governo federal, se no existem duas classes de oportunidades: aquelas que
permitem ingressar no mercado de trabalho e aquelas que possibilitam
investir em empreendimentos produtivos.
Dessa forma, para criar uma perspectiva geral dos ativos geradores de renda e oportunidades reais para potencializ-los, o governo
federal procede a uma anlise da populao do pas nos mbitos da educao, da sade, da nutrio e caractersticas dos lares, do patrimnio,
da participao no trabalho e em outras atividades econmicas. Os resultados desta anlise permitem constatar que: a maioria das famlias com
menos renda est na zona rural; que uma grande parte das crianas do
pas pertence a famlias com menores renda e que a maioria das famlias
indgenas faz parte do grupo de menores rendas. No que se refere educao, a avaliao do governo federal ressalta que: prevalecem o atraso
e as diferenas entre homens e mulheres em relao ao analfabetismo;
que existe um grande nmero de crianas com defasagem escolar e poucos jovens com escassos recursos ingressam no nvel mais alto da escola
secundria. Em relao sade, a anlise mostrou que: a) as condies
adversas de sade so mais crticas na zona rural devido s deficincias
dos servios de sade, desnutrio e s doenas, e b) a desigualdade,
em termos de sade, existe antes mesmo do nascimento. No que diz respeito s oportunidades, o diagnstico do governo federal, similarmente,
subestima os seguintes fatos: a) as mulheres ainda contam com poucas
oportunidades de trabalho; e b) as mulheres que sustentam a famlia
enfrentam crescentes desafios por sua vulnerabilidade.
Partindo dessa perspectiva, o atual governo federal afirma que se
as polticas sociais forem orientadas para eliminar essas restries, ser
possvel criar [...] um crculo virtuoso de acumulao de ativos e gerao de oportunidades que permitam s pessoas alcanarem melhores
nveis de vida por seu prprio esforo (Ibid: 60). Isto apenas ocorrer, acrescenta o documento, se houver uma operao coordenada e no
fragmentada das polticas sociais, isto , uma perspectiva integral das
mesmas, evitando duplicidade de funes, ordenando e priorizando a
implementao de aes. A partir dessa perspectiva, considera-se pertinente abandonar a idia assistencialista de atendimento pobreza a fim
de que os setores empobrecidos possam valer-se por si mesmos. O caminho para alcanar estes objetivos baseia-se na aplicao de uma estratgia fundamentada em dois pilares: o atendimento a espaos territoriais
especficos, bem como a grupos sociais ao longo de toda a vida.
A estratgia territorial utilizada para a construo de microrregies de atendimento sob os critrios de integrao e a incluso dos
diferentes atores da sociedade pblico social e privado , fazendo com
que os agentes envolvidos assim como as prprias comunidades a se140

Nelson Arteaga Botello

rem atendidas comprometam-se com o planejamento, esboo, execuo e avaliao dos projetos implementados. O enfoque territorial tem
como objetivo detectar os espaos caracterizados por sua alta marginalizao, com um padro de assentamentos dispersos, mal comunicados
com os centros de desenvolvimento econmico, localizados em reas
montanhosas, que no disponham de planos de desenvolvimento apropriados, carentes de apoios institucionais em sade, educao, alimentao, assim como com uma limitada capacidade de organizao social.
Pelas prprias caractersticas desejadas para as microrregies, estes locais objetos de assistncia pertencem, de ordinrio, zona rural. Conforme o Plano Nacional de Desenvolvimento (2001-2006), localizam-se
as microrregies em condio de alta marginalizao, em 17 estados
do pas, com uma populao aproximada de 5,5 milhes de mexicanos (Ibid: 73). Paralelamente, o programa de desenvolvimento social do
atual governo federal pretende estimular um programa para detectar
espaos de pobreza em zonas urbanas. O programa Habitat pretende
atender aos espaos marginalizados nas cidades sob um esquema que
procura incluir os diferentes setores sociais e as prprias comunidades
marginalizadas na elaborao de projetos de desenvolvimento urbano,
dotao de servios, melhoramento dos espaos educacionais, das condies de segurana pblica, atendimento a pessoas da terceira idade,
crianas, jovens, assim como a promoo do emprego comunitrio.
Ao mesmo tempo, o enfoque sobre a vida leva a reconhecer que
existem pessoas com necessidades especficas em suas diferentes etapas que devem ser atendidas de forma articulada, com as providncias
apropriadas para cada fase da vida. Com esta perspectiva, pretende-se
acompanhar e apoiar [...] as pessoas e as famlias pobres contemplando-as com ferramentas, habilidades, destreza e oportunidades necessrias, a fim de que sejam cada vez mais capazes de prover-se por si mesmas dos elementos bsicos que permitam seu desenvolvimento (Ibid:
62); sendo exatamente este o ponto de partida para a construo de
uma rede social integrada. A gerao de oportunidades, capacidades e
patrimnio considerada como o objetivo principal para criar uma boa
perspectiva de vida. O governo federal pretende alcanar este objetivo,
a partir da dotao de servios, programas de apoio nutrio, assim
como estmulos e reforos para investir em educao e sade, articulando-se, alm disto, com instituies financeiras para a obteno de
crditos comunitrios e individuais, assim como projetos produtivos
que gerem oportunidades de emprego em reas geogrficas urbanas e
rurais. Reconhece-se, contudo, que estes tipos de programas orientados
para impulsionar as capacidades, oportunidades e patrimnio dos pobres j esto funcionando, e inclusive, considera-se que deve haver certa continuidade em sua aplicao, como o caso de algumas das aes
contidas no Programa de Educao, Sade e Alimento (PROGRESA),
141

A pobreza do estado

procurando estabelecer uma perspectiva de assistncia integrada e sistemtica, o que, de fato, leva a mudar seu nome para Oportunidades.
Contudo, h perguntas ainda sem respostas. Cabe indagar: que
implicaes acarreta a aplicao de uma perspectiva da pobreza como
a impulsionada pelo atual governo de Vicente Fox? Existe, agora, uma
viso mais abrangente de tal problemtica? Ou, pelo contrrio, a maneira como Fox explica a pobreza mais complexa do que a de governos federais que o antecederam, embora os pressupostos continuem
sendo os mesmos? luz da anlise baseada nas chamadas faces da pobreza propostas por Fassin, possvel localizar alguns dos pressupostos
dessas figuras na atual proposta federal para combater a pobreza, os
quais permitem assegurar que os efeitos dessas polticas sero extremamente limitados enquanto no se fizer uma reflexo mais ampla que
leve em considerao os fatores estruturais da pobreza na esfera da
economia, assim como o papel central que o Estado desempenha como
mecanismo que permite a gerao e distribuio da riqueza. Somente
uma anlise neste sentido permitir trazer mesa de discusso sobre a
pobreza a importncia do papel do Estado em sua definio e em seu
projeto como eixo central de coeso e articulao social.
Neste sentido, no discurso do atual governo federal, a pobreza
parece ser o resultado de fatores no econmicos, mas excluso dos
servios de educao, sade e eqidade, entre outros, que empurram
aqueles que encontram-se nesta condio para uma espcie de invalidez social. A idia que parece permear o primeiro governo da alternncia a de que o crculo perverso da pobreza no um problema ligado
perspectiva do desenvolvimento econmico, pelo contrrio, este se
deve incapacidade de certos grupos sociais de enfrentar os processos
de modernizao econmica. Para o atual governo federal, o simples
desenvolvimento da economia traria consigo o prprio fim da pobreza
na medida em que os pobres estejam respaldados por uma srie de ferramentas que lhes permitam superar-se. Entretanto, sabe-se que o crescimento econmico no significa desenvolvimento e, por conseguinte, a
reduo das desigualdades e da pobreza (Boltvinik, 2001).
Dessa forma, a perspectiva do governo federal recorre aos mesmos argumentos que podem ser encontrados em alguns momentos nas
faces da pobreza das quais trata Fassin. O problema da pobreza descontextualiza-se de suas causas estruturais e dos prprios efeitos gerados
pelo desmantelamento do Estado nos ltimos trinta anos. A perspectiva
territorial, tanto no meio rural como urbano h que ser tambm considerada com cuidado j que existe uma crena largamente difundida
de que o problema da pobreza pode reduzir-se a uma questo de desenvolvimento urbano e rural, uma vez que se pode chegar a pensar que
atender aos problemas ligados ao desenvolvimento territorial permitiria solucion-lo. certo que contribuem para melhorar as condies
142

Nelson Arteaga Botello

de vida, mas sua implementao pode ser constantemente limitada por

processos mais globais, pelo que convm distinguir entre polticas territoriais e polticas territorializadas da pobreza. Em sentido amplo, toda
poltica territorializada na medida em que aplicada em um espao
determinado; uma poltica territorial, pelo contrrio, pretende mobilizar recursos locais para solucionar uma srie de problemas, como por
exemplo, o da pobreza. Sobre este aspecto, a proposta do governo de
Vicente Fox assume que os pobres vivem nessa condio por estar imersos em uma dinmica que os impede de usar os instrumentos sociais e
econmicos que lhes permitam ter acesso a certos bens e servios. Mas
jamais se pergunta pelos prprios processos que determinam sua impossibilidade de ter acesso a estes instrumentos. Transferir a pergunta
neste sentido implica, na verdade, analisar as condies estruturais que
geraram uma relao desfavorvel de acesso para os grupos e indivduos dentro da sociedade. Isto obriga a incluir, necessariamente, a discusso do tema da pobreza no espao das relaes de desigualdade e sua
regulao pelo Estado, mais que a um problema nitidamente situado
no mbito das polticas pblicas.
Recentemente, a Secretaria de Desenvolvimento Social do governo federal apresentou uma avaliao do seu programa Oportunidades.
Apesar do discurso oficial que manifesta seu entusiasmo pelo que consideram um programa exitoso, as crticas no se fizeram esperar. Durante a avaliao, a pesquisadora Mercedes Gonzlez de la Rocha, do
Centro de Pesquisas e Estudos Superiores em Antropologia Social do Ocidente, informou que a pesquisa do Centro procurou, sobretudo, obter
informao qualitativa sobre os efeitos do programa. Suas concluses
levam a afirmar que o Oportunidades est gerando muitos problemas
aos seus beneficirios; entre os que se destacam esto: a violncia intrafamiliar pelo controle dos recursos do programa e a perda do significado da assistncia escolar por falta de mudanas significativas no que
diz respeito ao acesso a emprego e melhor salrio. Em termos de sade,
afirma a pesquisadora, pode-se observar o aumento do papiloma humano. Como afirma Boltvinik (2003), o Oportunidades, alm disso, tem
sido mal avaliado na medida em que sua efetividade confundida com
a simples enumerao do cumprimento das responsabilidades dos beneficirios de honrar suas obrigaes para receber o apoio econmico
do governo federal, razo por que este equipara o dever das mulheres e
das crianas pobres de freqentar as clnicas e as escolas como estmulo para o investimento de capital humano.
previsvel que a pobreza, produto das polticas de ajuste dos anos
1980 e 90, assim como o desmantelamento do Estado social mexicano, no
se ressaram com a simples ateno de seus efeitos mais visveis como a
queda dos nveis de educao e das condies de sade , a no ser recompondo as redes sociais mais amplas que se fraturaram e que formavam
143

A pobreza do estado

um sistema complexo de ajudas sociais, composto, dentre outros elementos, pelo subsdio a certos produtos alimentcios e mdicos, assim como
acesso a determinados bens e servios; o sistema salarial com suas obrigaes sociais e leis trabalhistas; os gastos pblicos e as polticas sociais em
matria de educao, sade, moradia e seguridade social. verdade que
as condies mudaram, e mais que restituir as antigas prticas, o Estado
tem que pensar em novas formas de propiciar e fomentar as redes sociais
que permitam gerar um equilbrio que contraste claramente com o atual
processo de fratura e polarizao em que se vive no Mxico.

Concluses
Contudo, as polticas de luta contra a pobreza, em termos da gesto
territorial e do ciclo de vida, so inadequadas. O problema que no
resultam efetivas sem uma perspectiva distinta que aponte as causas da
pobreza e uma viso que inclua a definio precisa do papel que o Estado
tem que desempenhar como mecanismo de articulao do desenvolvimento social. Isto implica pensar na prpria definio do Estado que
se deseja. inegvel que as condies que deram espao ao Estado desenvolvimentista mexicano so impossveis de reproduzir e, certamente,
pouco desejveis, na medida em que, est baseado em um profundo esprito antidemocrtico e autoritrio. O atual governo federal tem divulgado
que sua poltica est fundamentada na mudana das velhas formas de
dirigir a res pblica. Ao menos no que trata de desenvolvimento social,
isto parece no ser to certo. A falta de uma crtica ao modelo de desenvolvimento econmico uma realidade como o foi nos ltimos governos
ps-revolucionrios que o antecederam. A crena de que a pobreza o
resultado da incapacidade dos indivduos de enfrentar os processos de
insero econmica e social permanece, mesmo que se faa mais complexo o modelo de interpretao da pobreza. A transferncia do que se
poderia chamar as polticas do Estado social para meras aes de gesto pblica consolidou-se com o atual governo federal, pelo que se deve
esperar pouco no que se refere ao combate pobreza, a menos que os
sinais de uma eminente catstrofe social ou uma revolta social se faam
presentes, como j ocorre em alguns estados da Repblica.
Entretanto, as polticas de assistncia social podero tornar-se
redundantes se a discusso sobre o tema da pobreza continuar a ser
conduzida em termos de polticas pblicas sem considerar a necessidade de incluir a questo do Estado como seu eixo principal. Sem dvida,
isto est relacionado rearticulao da estrutura de poder da sociedade mexicana que tende a transformar o carter social dos problemas
como o da pobreza , em assuntos individuais, rompendo, assim, com
os laos de sociabilidade que tendem a gerar os problemas coletivos. A
partir desta perspectiva, o Estado permanece restrito a um elemento
144

Nelson Arteaga Botello

corretivo despojado do seu papel articulador e mediador dos interesses

individuais e coletivos de que foi baluarte durante boa parte do sculo
passado. A reflexo sobre pobreza passa, desta forma, e inevitavelmente,
por repensar o papel do Estado. No existe coeso social sem proteo
social, e esta no pode vir das polticas isoladas ou integrais de combate
pobreza ou de filantropia ou do desenvolvimento social comunitrio.
Exige-se que passe, necessariamente, pela instituio estatal, a qual tem
a obrigao de garantir o pertencimento de todos a uma mesma sociedade, respeitando sempre as diferenas de seus integrantes.
Neste sentido, o Estado precisa redefinir o seu papel como instituio social, o que implica conceb-lo como um construto social, uma
instituio concreta, com repercusses sociais reais e no como uma
entidade abstrata. Deixar para trs o papel a que ficou restrito o Estado
no Mxico exige uma transformao de sua dinmica interna, o que s
poder ser concretizado se os atores e sujeitos sociais reconhecerem
nele a instncia atravs da qual uma comunidade moderna representada e define suas opes fundamentais. Dessa forma, ter-se-ia que
examinar cuidadosamente, em primeira instncia, o carter profundamente pernicioso das atuais polticas de desenvolvimento econmico,
tidas em grande medida como as causadoras dos processos de degradao social que conduzem pobreza. No suficiente atender sade,
educao e gerao de empregos se no se transformam as condies
atuais de crescimento econmico. verdade que a definio de uma
nova poltica no interior dos Estados-naes torna-se difcil sob as condies atuais globais da economia e que, portanto, no ser muito fcil
crer na possibilidade de reconstituir o equilbrio precrio das dcadas
ps-guerra. Mas tambm verdade que hoje, mais que nunca, o Estado
constitui-se na nica instituio da sociedade contempornea com poderes de articular um projeto de desenvolvimento social compartilhado. Isto representa uma transformao poltica importante, no s no
Mxico, mas em toda a Amrica Latina e, talvez, com a mesma dimenso e importncia que as chamadas transies democrticas em dcadas passadas - que em alguns pases permanecem inconclusas - porque
representa a necessidade de consolidar uma idia de democracia que
no se reduz simplesmente ao tipo parlamentarista.

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149

A pobreza do estado

crescimento dos nveis de pobreza, do desemprego e dos baixos nveis

salariais. Assim, embora a pobreza esteja fortemente concentrada no
Nordeste (50% dos pobres residem na regio), ela tem crescido em quase todas as regies metropolitanas do pas (a uma taxa mdia de 2,6%
ao ano, no perodo 1995/01) e ainda mais nas regies mais ricas e industrializadas, como a Grande So Paulo e outras capitais do Sul do pas2.
O objetivo deste captulo contribuir para a discusso dos programas de combate fome no Brasil. Considera-se a existncia de trs
grandes alternativas, no necessariamente excludentes, para o equacionamento desse problema: programas de transferncias de renda
em dinheiro; programas de fornecimento de alimentos em espcie e
programas de transferncia de renda vinculada para a compra de alimentos. Pretendemos discutir o alcance dessas alternativas a seguir.
Na primeira parte, procuraremos mostrar que a simples distribuio
de renda, sem se fazer acompanhar de mecanismos que possam alterar a estrutura econmica social e poltica que gera essa desigualdade,
no apresenta resultados nos mdios e longos prazos. Em seguida,
avaliaremos a importncia e o impacto de programas de renda mnima e dos programas especficos de segurana alimentar e combate
fome. Finalmente, analisaremos algumas polticas locais implantadas
pontualmente no Brasil nos anos 1990 e apresentamos o que consideramos ser as vantagens da proposta do j implantado Programa Fome
Zero atravs do carto de alimentao. Seguem-se concluses gerais
sobre o tema.

A controvrsia sobre a distribuio da renda

H sculos, os cientistas sociais, em particular, os economistas, procuram investigar a relao entre os fatores da mobilidade social e a renda
das pessoas. Em 1887, o economista italiano Vilfredo Pareto (1848-1923)
julgou ter descoberto uma lei econmica semelhante a uma lei fsica
universal segundo a qual a distribuio da riqueza nas sociedades humanas tendia a se ajustar curva por ele estabelecida, independentemente
da sua organizao econmica, social ou poltica. Para apoiar sua tese,
ele estudou as estatsticas de vrios pases e em diferentes perodos: Inglaterra, Prssia e Saxnia, no sculo XIX; Florena, no perodo renascentista; Peru, no final do sculo XVIII; Basilia, do perodo medieval,
etc.; e sempre obteve bons resultados com o ajustamento da sua curva3
2 Conforme Del Grossi, Graziano da Silva e Takagi (2001).
3 A curva de Pareto tem sido utilizada em outros campos alm da distribuio da renda
pessoal, tais como a distribuio das firmas segundo seu capital, vendas ou nmero de
empregados, e o ajustamento obtido tem sido satisfatrio. Para exemplos, ver Steindl, J.
(1965) Random processes and the growth of firms: A study of the Pareto Law (Nova Iorque:
Hafner Publishing Company).

152

da Silva, Belik e Takagi

A extenso das concluses que Pareto tirou a partir dessas verificaes empricas levou-o a acreditar que toda tentativa de amenizar a
injustia da distribuio da renda nacional era, a priori, condenada ao
insucesso, pois a lei natural da distribuio da renda agiria em quaisquer condies segundo a distribuio por ele estabelecida.
Mas Lange (1967: 151-169), influente economista polons, ao
aplicar a curva de Pareto distribuio dos rendimentos de todos os
trabalhadores e empregados na Polnia, verificou que a distribuio
logartmica-normal se ajustava melhor aos dados. Tambm a distribuio dos salrios nos anos de 1956-1959 se assemelhara distribuio
logartmica-normal, o que o levou a concluir que as rendas de um grupo
social homogneo se distribuem segundo uma curva normal simples ou
logartmica, o que era de se esperar.
Se atentarmos para os casos onde a lei de Pareto aplica-se satisfatoriamente (distribuio de escravos segundo seus senhores; das firmas segundo seu capital, vendas ou nmero de empregados; das pessoas
segundo resultados de exames de matemtica, etc.), vamos verificar que,
em todos eles, a posio relativa ocupada por um senhor de escravos, por
uma firma ou um estudante de matemtica depende, respectivamente,
de uma acumulao anterior de um certo nmero de escravos, de capital
e de conhecimentos matemticos. Os progressos futuros (aumento do
nmero de escravos, de capital ou de conhecimentos matemticos) so
mais fceis para senhores, firmas ou pessoas que j alcanaram os nveis
mais altos. Isso compreensvel, pois, indubitavelmente, quanto maiores so as rendas da propriedade, mais fcil ser aument-las.
Generalizando, podemos concluir que a lei de Pareto no uma
caracterstica de qualquer sociedade humana, mas de sistemas sociais
(e/ou atividades humanas) em que a riqueza acumulada (e/ou o conhecimento acumulado) possibilita controlar o trabalho criador de
nova riqueza.
Bronfenbrenner (1971: 54), um conhecido de afiliao neoclssica, apresentou um exemplo algbrico de um produto de matrizes cujos
resultados ilustram a teoria popular que, se todos partirem iguais amanh, em poucos anos, ns teremos exatamente tanta desigualdade como
temos hoje. Supondo um vetor em que todos os indivduos que recebem renda esto divididos em estratos (os ricos, remediados e pobres,
por exemplo) e mantida constante a matriz de transio que contm as
probabilidades de um indivduo passar de um estrato de renda que ocupava no tempo t para outro no tempo t + 1, possvel mostrar que, sob
certas condies, o resultado final de sucessivas multiplicaes independente das distribuies iniciais. A ilustrao do autor parte de duas
distribuies diferentes, uma que reflete uma perfeita igualdade e outra,
uma total desigualdade, para mostrar que, medida que passa o tempo
(representado pelo nmero de multiplicaes), nos aproximamos de uma
153

A pobreza do estado

nica distribuio. Ou seja, embora tivssemos partido de distribuies

totalmente diferentes, chegamos ao mesmo resultado, aps certo lapso
de tempo, se a matriz de transio for mantida constante.
Cremos que esse resultado do exemplo algbrico de Bronfenbrenner tem, pelo menos, duas implicaes importantes para entender
melhor a discusso sobre os fatores que determinam mudanas na distribuio da renda de uma sociedade. A primeira de como se pode melhorar o perfil da distribuio. A experincia de muitos pases confirma:
feita a redistribuio apenas da renda em si, esta se dilui rapidamente
nos gastos inadiveis (sejam alimentos, sejam bens no durveis) dos
estratos de baixa renda, voltando essas rendas para as mos dos estratos superiores que so os proprietrios das indstrias de alimentos e
bens no durveis. No a renda que deve ento ser mais bem distribuda e sim os fatores geradores desses fluxos de renda, entre eles os
meios de produo4, cuja propriedade, uma vez concentrada nas mos
de poucos, gera uma distribuio da renda tambm concentrada.
verdade tambm que mudanas no curto prazo na distribuio
da renda podem ser o resultado de modificaes no equilbrio das foras polticas, independentemente de uma redistribuio da posse dos
fatores de produo. O aumento de salrios, especialmente do salrio
mnimo, um bom exemplo disso na histria brasileira recente. Mas
a estabilidade por si s no assegura a permanncia duradoura dessas
conquistas num prazo mais longo, como mostrou por exemplo, a exausto do plano Cruzado, em 1987, depois de ter provocado o nico movimento de desconcentrao da renda pessoal em toda a dcada.
A segunda implicao est relacionada s condies que determinam a estabilidade de uma distribuio qualquer da renda. Os determinantes de uma distribuio da renda traduzem-se nas oportunidades de transio entre as classes, ou seja, na mobilidade vertical da
estrutura social vigente. Essa mobilidade, em nossa opinio, nada mais
que uma conseqncia das relaes de produo existentes e da distribuio dos ativos existentes nessa sociedade. Em outras palavras, se
as condies que produzem e principalmente, reproduzem - ao longo
do tempo a desigualdade entre as pessoas no forem alteradas, as mudanas na distribuio de renda no sero duradouras.

As Polticas de Renda Mnima

Segundo Marcon (1998), o debate sobre as propostas de um programa de renda mnima por meio de um imposto negativo teve incio no
Brasil, na dcada de 1970, a partir dos trabalhos de Antnio Maria da
Silveira e Roberto Mangabeira Unger.
4 Devemos considerar, tambm, as modificaes que resultem em alterao na qualidade
do fator trabalho, resultantes da educao, por exemplo.

154

da Silva, Belik e Takagi

No comeo da dcada de 1990, intensificou-se esta discusso,

com a aprovao do Projeto de Lei de Instituio do Programa de Garantia de Renda Mnima, de autoria de Eduardo Suplicy, em 1991. A
partir de ento, vrios municpios comearam a implantar programas
dessa natureza, associando-se a contrapartidas das famlias, como a
freqncia das crianas em idade escolar s aulas5. Posteriormente, estas aes foram adotadas pelo Governo Federal como sendo a principal
poltica de combate pobreza e fome6, que hoje atende a mais de 8
milhes de crianas. Mais recentemente, nos anos de 2001 e 2002, foram acrescentados os programas de auxlio-gs, erradicao do trabalho infantil (PETI), bolsa-renda e bolsa-alimentao, que veio substituir
a distribuio de cestas bsicas.
Na realidade, programas que surgem como compensao baixa
renda obtida atravs do mercado de trabalho existem h dcadas e, at
sculos, no mundo desenvolvido. Pode-se citar a Lei de Speenhamland,
na Inglaterra do sculo XVIII, que buscou compensar monetariamente
as famlias que tiveram suas terras expropriadas e comearam a se inserir na produo industrial crescente. Segundo Polanyi (2000), devido
existncia de uma renda monetria desvinculada do mercado de trabalho, havia uma resistncia muito grande por parte da populao em
se incorporar ao mercado de trabalho. Alm disso, o fornecimento de
um valor em dinheiro para custear a vida dessas famlias dificultava a
formao de um nvel de salrios de referncia para os trabalhadores.
Polanyi chama a ateno, ainda, para o fato de que, para que a economia de mercado fosse instalada na Inglaterra, foi feito um enorme
esforo de interveno do Estado.
Vrios autores Lavinas (1997) e (1998), Souza e Fonseca (1997)
identificam a origem dessas polticas de renda mnima como parte do
Welfare State, nos pases desenvolvidos, como por exemplo, na Dinamarca, em 1933; nos EUA, em 19357; Inglaterra, em 1948; Alemanha,
em 1961; Holanda, em 1963. Segundo Lavinas e Varsano (1997), a caracterstica bsica dos programas da Europa foi o de adotar a renda mnima garantida como renda complementar dentro de um sistema geral
5 Note que na verso do programa de renda mnima associada ao bolsa-escola h, pelo
menos, uma tentativa de modificar esses parmetros da mobilidade social atravs da educao dos pobres, o que, se bem sucedido, poderia levar, a longo prazo, a uma alterao
(pequena) na matriz de transio social, uma vez que a ajuda se restringe educao
formal primria, que tende a ser universal nos dias de hoje. Ou seja, estaria, pelo menos,
igualando as condies iniciais de partida dessa criana pobre em relao ao quesito educao primria, mantidos constantes os demais elementos da matriz de transio.
6 Atravs do Projeto do Deputado Nelson Marchezan, de 1995, aprovado pela Cmara dos
Deputados.
7 O Auxlio s Famlias com Crianas Dependentes (AFDC) foi criado em 1935 pelo Social
Security Act.

155

A pobreza do estado

de proteo social, como uma espcie de rede ltima de proteo. Segundo os autores, existe, atualmente, um questionamento da concepo
das polticas de renda mnima, originando trs posies diferenciadas.
Uma que defende a garantia de uma renda de subsistncia universal e
incondicional, ou seja, sem nenhuma contrapartida dos beneficiados,
em termos de padro educacional ou busca de colocao no trabalho.
O argumento de que uma parte da sociedade no conseguir viver do
seu trabalho nas sociedades capitalistas atuais e deve ser compensada
como um patamar mnimo dado a todos.
Uma segunda vertente considera que a renda universal, sendo incondicional, pode acelerar o processo de informalizao e degradao do trabalho, com nus elevado sobre os gastos pblicos.
Ou seja, implicaria uma renda bsica para todos os trabalhadores,
assegurada pelo Estado, reduzindo os nveis de salrios pagos pelo
setor privado. Uma das conseqncias seria a supresso do papel
norteador do salrio mnimo, referncia para condies mnimas de
vida do trabalhador.
Uma terceira viso considera a renda mnima limitada para os
objetivos de combate pobreza e desigualdade. Para esses, seria mais
importante a universalizao dos direitos e da proteo social em todas
as frentes: trabalho, habitao, sade, previdncia e educao.
Lavinas (1998) destaca que os programas de renda mnima dos
pases desenvolvidos, como os da Alemanha e da Frana, constituem-se
numa prestao adicional que se soma a outras j asseguradas dentro
de um sistema universal de proteo social amplo e sofisticado, visando
a combater a pobreza em suas novas formas (excluso social decorrente
de desemprego, atendimento a famlias monoparentais femininas, idosos sem proteo social, desempregados de longo prazo).
Em pases como Argentina e Brasil, onde a excluso permanente para um grande contingente de pessoas, constata-se que existe a
necessidade de uma ampla rede de proteo social; e que essas aes
no podem ser reduzidas a apenas um programa de renda mnima. Da
mesma forma, impossvel escolher apenas polticas que focalizem os
pobres dos pobres, em nome da eficincia, deixando de lado uma enorme massa sem receber quaisquer outros benefcios
Mas o fato que um nmero significativo de municpios brasileiros passou a adotar programas de renda mnima, condicionados, principalmente, freqncia das crianas escola. Alguns acrescentam, ainda,
outras exigncias, como a busca de qualificao profissional e o acesso a
programas de microcrdito. Uma reviso bibliogrfica dos programas em
andamento demonstrou que eles so avaliados positivamente com relao ao combate ao trabalho infantil e melhoria da freqncia de crianas na escola. Tem ainda a vantagem de exibir uma elevada focalizao ao
pblico de mais baixa renda ou sem renda. No entanto, verifica-se que
156

da Silva, Belik e Takagi

h uma avaliao negativa quanto possibilidade de atendimento macio

desses programas municipais populao, especialmente aos adultos.
Em Campinas, o programa pioneiro foi implantado a partir de
fevereiro de 1995, beneficiando inicialmente 1.982 famlias, nmero
ampliado para cerca de 2.500, em 2002. No Distrito Federal, o programa Bolsa Familiar para Educao atendeu a 25.680 famlias e 50.673
crianas, mas foi desativado, com a entrada da nova gesto. Em Blumenau, o programa atendia, em agosto de 2001, a 244 famlias ou 1.378
pessoas. Em Belo Horizonte, de um total de famlias requerentes de
12.722, foram beneficiadas, at junho de 1998, apenas 1.625, sendo que
o incio do programa ocorreu em setembro de 1995 (Bittar et al.). Em
Vitria, foram atendidas 169 famlias, tendo o programa iniciado em
maro de 1996 (Lavinas, 1998). Tambm vale mencionar os programas
de Salvador e Ribeiro Preto, cujo atendimento tambm limitado em
termos de nmeros de famlias.
Segundo Souza e Fonseca (1997), os maiores problemas encontrados no programa a partir de uma avaliao de Campinas, so: a dificuldade de estabelecer critrios de escolhas das famlias; os mecanismos de emancipao dos beneficirios, de forma a no gerar dependncia; e os prazos para a vigncia dos benefcios.
Ramos (1994), por sua vez, levanta algumas limitaes ao Projeto de Lei que prope a criao do programa de renda mnima nacional,
como: a) o problema da fiscalizao das declaraes de rendimentos
dos trabalhadores informais, j que a maioria deles encontra-se no mercado informal de trabalho; e b) a desnecessria recomendao para que
se faa a desativao dos componentes de poltica social compensatria, tal como programas de seguro.
O autor alega, tambm, que o argumento da soberania do consumidor, uma das principais justificativas dos defensores do programa,
deve ser aplicado cuidadosamente. Em reas, como sade e educao,
as condutas dos indivduos no podem ser guiadas exclusivamente pelas preferncias pessoais.
Vale lembrar que a idia to cara ao liberalismo econmico
de que o cidado sabe alocar melhor os seus recursos disponveis do
que o Estado, pressupe um perfeito conhecimento das alternativas
disponveis e de suas implicaes8. bvio que, na questo da fome, a
garantia de uma alimentao adequada no pode ser assegurada com
8 De acordo com Graeff (Marchezan e o Bolsa-escola Folha de So Paulo, 24/02/02), os
programas de renda mnima do tipo imposto de renda negativo defendido por Milton
Friedmann, um dos papas do liberalismo econmico, pressupem que cada pobre sabe
melhor o que bom para si mesmo; antes dar dinheiro a ele, para que gaste como achar
melhor, do que a burocracia estatal perdulria e corruptvel. Em outros termos, voc acaba
com a pobreza garantindo a cada pobre um mnimo de renda para que ele seja includo
como consumidor no mercado. Ser?

157

A pobreza do estado

base apenas nas informaes disponveis e/ou pela propaganda da indstria alimentcia.
Outras crticas proposta dos programas de renda mnima, enquanto sucedneos de programas de combate fome podem ser adicionadas: valores pequenos de renda transferidos no garantem condies
mnimas de sobrevivncia nem meios para que as famlias superem sua
condio de pobreza ou de vulnerabilidade fome; a maior parte dos
programas exclui famlias com crianas fora da rede escolar ou sem
crianas em idade escolar.

A necessidade de polticas especficas de segurana

alimentar e combate fome

Por que defendemos necessidade de polticas especficas de combate

fome no Brasil? Segue-se, abaixo, um conjunto de motivaes que sero
detalhadas na seo seguinte:
1. programas especficos conseguem conscientizar a populao
do Direito alimentao como parte dos direitos fundamentais do ser humano. A alimentao deixa de ser considerada uma
obra de caridade ou ser utilizada por motivaes polticas, como
ainda muito comum, e passa a ser entendida como um dever do
Estado de garantir este direito.
2. Associar o recebimento de uma complementao de renda
compra de alimentos condiciona as famlias a essa obrigao
de se alimentarem melhor. Pesquisa feita junto s famlias de
Goinia, participantes do programa estadual Renda Cidad9,
constatou que as famlias preferem prestar contas de que gastaram o dinheiro com a compra de alimentos integrantes da cesta
bsica e no em alimentos suprfluos.
3. Estudos mostraram que programas, como o Food Stamp norte-americano, ocasionaram um consumo de nutrientes em 3 a
7 vezes maior comparado com programas de transferncia de
renda em dinheiro (Ohls e Beebout, 1993).
4. O condicionamento compra de alimento traz, ainda, maior
facilidade de desligamento do que programas de renda em dinheiro. Na medida em que a famlia verifica que tem condies
de comprar alimentos com recursos prprios, seu desligamento
do programa pode tornar-se mais fcil do que uma diminuio
da renda em dinheiro, que pode ter outra utilidade.
9 Apesar desse nome, o programa nada tem a ver com a proposta homnima feita recentemente pelo Senador Eduardo Suplicy, que estipula o pagamento de uma renda monetria
a todos os brasileiros, independentemente da renda.

158

da Silva, Belik e Takagi

No Brasil, as experincias de carter mais macio de ajuda direta no

combate fome resumem-se ao programa do leite dos anos 80, e ao
Programa de cestas bsicas Prodea substitudo recentemente pelo
Programa Bolsa-alimentao. Vamos analisar resumidamente alguns
resultados desses programas.
O tquete do Sarney, criado em 1986 e que funcionou at
1991, foi um dos poucos exemplos brasileiros do uso do tquete de
alimentao. O programa pretendia distribuir um litro de leite para
crianas at 7 anos pertencentes a famlias que ganham at 2 salrios
mnimos, com uma meta total de cerca de 10 milhes de crianas.
Segundo documento de avaliao de polticas sociais do Ministrio
da Previdncia e Assistncia Social (MPAS/CEPAL, 1989), o programa
do leite foi um dos fatos mais marcantes no cenrio dos programas
nutricionais. Os tquetes eram distribudos por entidades comunitrias diretamente s mos dos beneficirios. Os comerciantes usavam
os tquetes para pagar ao usineiro de leite, que os trocava no Banco
do Brasil por dinheiro atravs de depsito bancrio. Os tquetes saam da casa da moeda diretamente para os correios, que os distribuam para as diversas agncias nos municpios onde o programa tinha
sido implantado.
Nessas localidades, eram credenciadas as entidades comunitrias
existentes, como associaes de moradores, organizaes religiosas,
sindicatos, clubes de servio, etc.; cada entidade selecionava as famlias
participantes; e as entidades deveriam ser registradas ou deveriam ter
o aval de rgos de assistncia social com os quais trabalhassem. Os
tquetes deveriam ser entregues em reunies mensais, organizadas para
estimular debates sobre temas como alimentao e sade, vacinao,
hortas comunitrias, mutires, etc.
O programa expandiu-se com enorme facilidade: em pouco mais
de um ano j atingia quase 5 milhes de beneficirios e 15.110 associaes credenciadas, em setembro de 1987. Segundo o documento de
avaliao, as fraudes eram muito raras, em relao ao volume de suas
operaes, alm de serem facilmente identificveis. No entanto, avaliaes posteriores mostraram problemas srios com desvios e corrupo
na administrao dessa iniciativa.
Se analisarmos o alcance do programa, ele foi macio como poucos. Houve um significativo aumento na demanda de leite (20,4% de
crescimento na produo entre 1996 e 2000) com um crescimento no
consumo per capita de 94 litros-ano para 109 litros/ano, nesse mesmo
perodo. Cumpre recordar que essa foi, talvez, a primeira experincia
na implementao de polticas com metas definidas a partir das demandas da populao. Outro fato interessante que no se criou nenhum
novo canal de comercializao e nem se distribuiu alimento em espcie,
mas sim uma moeda de curso forado para atender uma necessidade
159

A pobreza do estado

especfica, unindo as duas pontas da oferta e da demanda. Em resumo,

uma poltica de gerao de demanda de corte tipicamente keynesiano.
O Programa de cestas bsicas, por sua vez, foi originalmente desenvolvido pelo Governo Collor (1990-1991), sob o nome de Gente da
Gente, e depois ampliado como um Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos, que se apoiava na utilizao dos estoques pblicos de
alimentos com risco de deteriorao.
Desde sua implantao, em 1993, foram sugeridas modificaes
no programa que diferenciassem o seu componente assistencial fundamental (de fornecimento em situaes de emergncia, como seca,
enchentes, etc.) de sua possibilidade como dinamizador do desenvolvimento em localidades tradicionalmente carentes. O programa foi atacado, e enfraqueceu nos perodos em que no havia uma crise social mais
sria, sendo fortalecido em momentos em que a crise se aprofundava
(desemprego, seca, enchentes, etc.) ou devido a outros motivos envolvendo interesses que se manifestavam nos perodos eleitorais.
No final de 2000, o Governo Federal cortou, do Oramento de
2001, a verba para o Prodea. A justificativa oficial foi a de que o carter
assistencial do programa no contribua para o combate pobreza no
pas. Alm disso, argumentou se que a distribuio de cestas vindas de
fora no ajudava a economia local, porque diminua as compras no
pequeno comrcio do municpio.
O interessante que, embora tenha sido criado como um programa emergencial, a distribuio de cestas bsicas ficou conhecida por
sua utilizao com finalidades eleitorais. Em 1998, por exemplo, ano de
eleies gerais, foram distribudas 30 milhes de cestas, quase o dobro
do que em 2000, representando o auge do programa (conforme editorial da Folha de So Paulo de 28/11/2000).
Crticas extino do programa surgiram de vrias partes. Flvio Valente, da ONG Agora (Folha de So Paulo, 02/12/2000), informa
que, desde 1994, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea) apresentou propostas de reviso do programa, visando a uma
maior articulao da distribuio de cestas com a comunidade local,
a partir do trabalho comunitrio, da capacitao dos beneficirios
e da descentralizao das compras das cestas, visando ao desenvolvimento local sustentvel, mas nada disso havia sido adotado pelos
coordenadores do programa. Outro impacto negativo da retirada da
cesta bsica foi verificado na pequena agroindstria, com a desativao de casas de farinha e a queda nos preos dos produtos de
consumo popular.
Na nossa opinio, no se justifica eliminar um programa social a
partir da constatao de que ele atinge timidamente o pblico-alvo.
Deve-se buscar, antes, sanar as deficincias para que ele efetivamente atinja o pblico-alvo ou substitu-lo por um outro maior. A
160

da Silva, Belik e Takagi

distribuio de cestas bsicas no deve ser o principal ou nico

programa de combate fome no pas, mas pode servir ao objetivo
especfico de acudir famlias carentes em situaes emergenciais
que, supe-se, sejam transitrias. Alm disso, fundamental que
esteja articulada manuteno de um programa visando manuteno de estoques de alimentos de segurana, conforme defendido
pela FAO, para enfrentar essas situaes de emergncia enchentes
e seca, por exemplo.
Nos EUA, o programa Cupons de Alimentos, depois transformados em cartes magnticos, surgiu como uma alternativa de melhor operacionalizao em relao aos programas de fornecimento de
alimentos em espcie, considerando que esses programas alimentares
surgiram como uma forma de desovar o excesso de estoques de alimentos, j na dcada de 1930. A alternativa dos cupons foi considerada
extremamente eficaz em relao ao fornecimento de bens em espcie,
pela sua maior praticidade para o beneficirio e tambm devido eliminao do problema do transporte e perecibilidade dos alimentos.
O programa teve uma aceitao macia e, em 13 anos, passou de 0,4
milho de pessoas atendidas em 1964, para 2,9 milhes em 1969. Em
1971, atingiu 9,4 milhes e, em 1975, 16,3 milhes.
O programa Food Stamp (selos de alimentos) complementa, ainda
hoje, nos EUA, o consumo de alimentos de mais de 18 milhes de pessoas por ms. O Food Stamp foi considerado, numa avaliao recente,
o nico programa de ajuda alimentar que preencheu simultaneamente
as duas condies consideradas fundamentais de eficincia econmica:
foi um programa contra-cclico, aumentando nos momentos recessivos da economia e reduzindo nos de expanso; e foi o que atingiu em
maior proporo as famlias pobres, podendo ser considerado, assim,
um programa de carter intenso, com um grau de focalizao tambm
considerado muito bom (Rossi, 1998).
Em algumas experincias brasileiras, como a desenvolvida em
Gois, relatada em seguida, o processo ocorreu da mesma forma. O
programa estadual de distribuio de cestas bsicas foi substitudo pelo
Renda Cidad, que fornece um valor monetrio s famlias cadastradas
atravs de um carto magntico, que s pode ser utilizado para comprar alimentos e gs de cozinha. Esse programa tem uma enorme aceitao por parte dos beneficiados; e ser explicado adiante.
Dentro desse contexto parece-nos que o desenvolvimento de um
programa de cartes, com transferncia de renda, vinculada nesses
moldes, poderia trazer um enorme ganho ao combate fome. O programa tem o mrito de ser bem focalizado, permite a movimentao
das economias locais atravs do comrcio e induz seus beneficirios ao
trabalho e reciclagem profissional, alm propiciar a manuteno das
crianas na escola.
161

A pobreza do estado

Avaliao das Experincias Locais

Experincias locais recentes mostram-se muito valiosas ao entendimento de como poderia funcionar um programa de transferncias de
renda no Brasil. Nesse particular, valeria a pena destacar dois programas implantados recentemente: o cheque cidado, do Rio de Janeiro
e o programa renda cidad, do Estado de Gois.
a)

O cheque cidado

Um exemplo de como a sociedade civil pode colaborar para reduzir o

problema da fome atravs de doaes o do cheque cidado. Embora
no haja nenhum incentivo fiscal que beneficie os doadores, diversas
redes de supermercados do Rio de Janeiro esto distribuindo um valecompras no valor de R$ 100,00 para famlias carentes previamente cadastradas. O vale-compras permite que esse pblico beneficirio tenha
acesso a alimentos e produtos de higiene e limpeza, sendo proibida a
compra de cigarros ou bebidas alcolicas. A nica exigncia a de que
o chefe de famlia selecionado deva ter seus filhos na escola e a carteira
de vacinaes em dia.
O programa foi iniciado em 1999 pelo governo do estado do
Rio de Janeiro em conjunto com a Associao dos Supermercados do
Rio de Janeiro (Asserg), tendo sido distribudos naquele ano cerca de
10 mil cheques. Embora o programa no tenha benefcio tributrio
algum, j foi possvel detectar um crescimento de vendas nos supermercados participantes do programa. O Supermercado Sendas, por
exemplo, relata um crescimento nas vendas de 1% a 2% decorrente de
uma maior compra por parte dos beneficiados ou de um maior fluxo
nas suas lojas.
Avaliaes feitas por Lobato (2000) indicam que, em meados
de 2000, o programa atendia a 27.500 famlias, sendo que a meta era
atingir 40.000 at o final do ano. Vrios problemas tm sido apontados
na implantao desse programa, sendo o principal deles o seu carter
clientelista. As famlias devem ser cadastradas junto s lideranas locais, inclusive as religiosas, sem qualquer controle ou cruzamento de
informaes, permitindo que o direito a receber os cheques seja atributo exclusivo de correligionrios ou freqentadores de determinados templos religiosos ou partidos polticos. Outra crtica a de que o
programa tem servido exclusivamente para os supermercados de reas
mais carentes deterem saques ou mesmo manifestaes de violncia
que vinham ocorrendo nesses estabelecimentos ao final dos de um programa social de combate fome.

162

da Silva, Belik e Takagi

b)

O Programa Renda Cidad de Gois

Esse programa foi desenvolvido pelo governo do estado de Gois, a

partir de novembro de 2000, visando substituio do programa estadual de distribuio de cestas bsicas. As famlias so encaminhadas
por Conselhos Municipais, formados geralmente por voluntrios e por
membros da Prefeitura, Secretaria de Trabalho e Cidadania, que faz
uma seleo, com base na renda familiar de at 1 salrio mnimo e no
tempo de residncia no estado, que deve ser maior que 2 anos.
O funcionamento do programa prev a distribuio, para cada
famlia selecionada em Gois, de um carto magntico com o qual se
tem direito a retirar uma quantia mensal no banco, a partir da apresentao e aprovao de notas fiscais de gasto em gneros alimentcios
e gs de cozinha at o limite concedido. No permitida a compra de
bebidas alcolicas, refrigerantes e cigarros.
Caso a pessoa responsvel no faa a prestao de contas durante trs meses, a famlia descredenciada do programa. As famlias
devem apresentar, tambm, a carteira de vacinao dos filhos menores
de 7 anos e da freqncia escolar dos filhos de 7 a 14 anos.
O limite do benefcio, para famlias com filhos com mais de 6
anos de idade, de R$ 36,00 20% do Salrio mnimo e de R$60,00
para as famlias com pelo menos uma criana com menos de 6 anos.
Alm disso, tm iseno de conta de gua e luz, quando no ultrapassam um determinado limite de consumo. A aceitao do programa
grande, pois as famlias reclamavam do incmodo e da humilhao de
passarem nas ruas com a cesta bsica sobre a cabea, alm da baixa
qualidade dos produtos ali contidos.
O Programa atende atualmente a 138 mil famlias de um total
estimado de 300 mil famlias com renda inferior ao salrio mnimo no
estado e mais 610 creches que atendem a 53 mil pessoas, com um custo
administrativo bastante pequeno. O oramento do programa para 2002
de R$ 102 milhes, cerca de 8 milhes ao ms. Segundo entrevista
com o superintendente do Programa, os custos funcionais mais os custos administrativos de gerenciamento das contas bancrias e despesas
com correio atingem aproximadamente 4% do custo total10.
O grande impacto at agora comprovado foi no aumento da arrecadao de impostos. No incio do programa, a arrecadao de ICMS
10 Em termos administrativos, o programa norte-americanodo Food Stamp tambm mostrou grandes vantagens sobre os demais. Os seus custos repartidos meio a meio entre
os estados e a Unio, variaram na faixa de 5,8% aos 12,1% em 2001. Na Jamaica, onde
tambm foi adotado desde 1984, o custo administrativo de 9% do custo total, devido
utilizao da ampla rede pblica de sade existente, de onde se encaminham as famlias
para o cadastro.

163

A pobreza do estado

referente venda de gneros alimentcios era de R$120 milhes em

todo o estado, passando para R$ 240 milhes, sem que tenha havido
uma poltica agressiva de aumento da arrecadao, embora no se possa atribuir todo este aumento exclusivamente ao programa.

Por uma articulao de Programas de Combate Fome

As causas da fome so estruturais e continuaro a produzir excluso
social. Portanto, necessrio promover a articulao das polticas estruturais com as polticas especficas de combate fome entre polticas
estruturais, polticas especficas e polticas locais. Entre as polticas estruturais defendidas, destacam-se as polticas de gerao de emprego e
renda, o aumento do salrio mnimo vigente, a realizao de uma ampla reforma agrria para tornar mais eqitativa a estrutura fundiria
do pas, a expanso da previdncia social para as pessoas em regime
informal de trabalho, assim como ocorrido para as famlias rurais, e
uma poltica agrcola de incentivo agricultura familiar. Tudo isso deve
pressupor um novo modelo de desenvolvimento que favorea a gerao
de emprego e o crescimento do pas, em novos moldes.
Em relao s polticas especficas, considera-se que as atualmente existentes so insatisfatrias. A proposta de implantao de um amplo programa de transferncia de renda para compra de alimentos, consubstanciada no Programa Carto Alimentao, para que esses recursos
adicionais possam ser utilizados nos supermercados, feiras e armazns,
para compra de alimentos, substituindo programas como o de distribuio de cestas bsicas, est baseada nos seguintes pressupostos:
1) O Carto-Alimentao um programa que pode ser facilmente vinculado s principais polticas estruturais de combate misria que integram
o conjunto de polticas de segurana alimentar, uma vez que permitem:
a) amarrar a ponta do consumidor pobre, ou seja, com renda insuficiente para comprar os alimentos necessrios, outra
ponta do agricultor familiar que est indo falncia porque no
tem quem compre sua produo. Em outras palavras, esse programa de transferncia de renda permite direcionar o esforo de
combate fome para os dois plos mais graves hoje existentes
no pas: a falta de poder aquisitivo dos pobres urbanos com a
capacidade ociosa da agricultura familiar;
b) restabelecer, em nvel dos estados e municpios, uma poltica de
compras institucionais sem que se perca o carter descentralizado
das compras pblicas de alimentos. As prefeituras e outras instncias do governo podem entrar para garantir a compra da safra de
pequenos agricultores, proporcionando ganhos em termos de preos obtidos e facilidades na comercializao. Alm disso, poss164

da Silva, Belik e Takagi

vel vincular o cadastro dos supermercados, mercearias, quitandas

e feiras livres priorizao da compra de alimentos de produtores
locais, tanto de produtos frescos, como de pequenas agroindstrias de alimentos que podero ser incentivadas. Essa possibilidade amplia muito a escala de compra das prefeituras, criando
um instrumento de dinamizao do comrcio e da agricultura local. Em outras palavras, o programa de cupom permite a criao
de mecanismos de incentivo produo agrcola nas pequenas e
mdias cidades do interior, restabelecendo e ampliando o poder
de compra direcionado pelos rgos pblicos. Isso importante,
ainda mais se considerarmos que metade dos muito pobres reside
em pequenas e mdias cidades e outros 20% em reas rurais. Isso
significa que quase 70% da populao que hoje est fora total ou
parcialmente do mercado de consumo de alimentos bsicos moram fora das regies metropolitanas do pas.
c) O Carto-Alimentao permite vincular o benefcio recebido
pelas famlias a diversas formas de contra-partida, alm daquelas inerentes aos programas que entram como complemento. Nos
ltimos anos, h uma tendncia crescente nos pases a adotarem
esses programas, conhecidos como programas de segunda gerao, que exigem contrapartidas dos beneficirios em relao procura de trabalho, seja atravs da obrigatoriedade de vincular os
programas de requalificao profissional, seja atravs de exigir at
mesmo a prestao de servios comunitrios - limpeza de reas
pblicas, trabalho em hortas comunitrias - para as pessoas que
no conseguem encontrar trabalho num prazo determinado (seis
meses, por exemplo), ateno bsica de sade para crianas at 6
anos de idade e freqncia na escola para crianas em idade escolar11. Essas exigncias tm-se revelado fundamentais para recriar
a tica do trabalho entre os desempregados e evitar a tendncia
de muitos a permanecerem indefinidamente em busca do amparo
do seguro desemprego como forma de sobrevivncia.
2) A transferncia de renda via carto alimentao um programa complementar, uma vez que se baseia na idia de subsidiar a renda das famlias mais pobres para poder alimentar-se adequadamente. Esse carter complementar dos cartes traz pelo menos duas grandes vantagens
para implementao do programa:
a) essa renda vinculada compra de alimentos pode ser usada como
complemento em espcie aos programas j existentes de combate
11 Esse o caso do Programa Progresa institudo no Mxico em 1996 e que recentemente
trocou a sua denominao para Oportunidades.

165

A pobreza do estado

pobreza, como por exemplo, a bolsa escola, bolsa alimentao,

seguro desemprego, assistncia gestante, etc. Isso permite utilizar os mesmos cadastros j existentes, evitando-se um dos maiores
problemas seja do ponto de vista do custo envolvido, seja das
dificuldades operacionais de construir previamente um rol dos pobres, num pas como o Brasil onde a pobreza tem uma dimenso
e uma heterogeneidade possivelmente sem precedentes no mundo,
em que pese os esforos para a implementao de um Cadastro
nico (Cadnico) de Beneficirios de Programas Sociais;
b) o fato de o carto funcionar como um programa complementar reduz o rigor necessrio na determinao do valor monetrio
a ser transferido a cada famlia, que se constitui numa das maiores controvrsias dos programas tipo renda mnima, ou seja, determinar qual a renda necessria, para cada famlia especfica
viver com dignidade). Assim, por exemplo, as famlias que receberiam o carto alimentos poderiam ser distribudas em faixas
de benefcio atravs da comprovao de elementos no monetrios de mais fcil fiscalizao, como por exemplo, nmero de filhos menores, existncia de pessoas idosas ou no habilitadas ao
trabalho, condies de moradia, desemprego, desnutrio, etc.
3) Os cartes para compra de alimentos, assim como os demais programas de benefcios aos pobres, so programas de ajuda, de carter temporrio, a famlias pobres, sendo, por essa razo, includos entre as polticas
emergenciais. Esse carter temporrio da transferncia de renda decorre
do fato de estar vinculada a outros programas do tipo-bolsa escola ou
assistncia gestante, que supe um perodo de durao mxima para
uma determinada famlia receber o benefcio, independentemente desse
tempo ser relativamente longo (casos da assistncia s gestantes e da
bolsa-escola) ou relativamente curto (caso dos desempregados).
Nos casos de famlias muito pobres, que exigem benefcios permanentes, especialmente aquelas de renda prxima de zero - seja por no
terem nenhum integrante em idade produtiva, seja por terem empregos
muito instveis os cartes-alimentao poderiam funcionar como complemento aos programas de renda mnima e/ou da aposentadoria dos
trabalhadores rurais e urbanos em regime de economia familiar.
4) Os cartes-alimentao tm, ainda, a vantagem de poderem ser facilmente vinculados a outros programas como um complemento de renda
dirigido especificamente a ampliar o consumo de alimentos bsicos.
Isso traz implicaes decisivas no caso brasileiro, uma vez que facilita:
a) implantar um programa massivo de melhoria de renda sem
ser inflacionrio, dado que num primeiro momento concentra a
ampliao da demanda em um setor de reconhecida capacidade
ociosa, a agricultura familiar;
166

da Silva, Belik e Takagi

b) atacar diretamente uma das piores manifestaes da pobreza, a fome que, incidindo sobre determinados grupos de pessoas,
crianas e gestantes, por exemplo , pode comprometer irremediavelmente o desempenho das geraes presentes e futuras.
sabido, por exemplo, que a proporo gasta com alimentos,
proveniente do aporte recebido na forma de transferncias vinculadas, significativamente maior que aquela proveniente de
transferncias de renda monetria para as famlias pobres;
c) Finalmente, a grande vantagem do programa que ele se
inclui numa categoria de programas que permite combinar o
carter emergencial de assistncia direta s famlias mais pobres com polticas setoriais de reestruturao econmica, como
a reforma agrria, a poltica agrcola e a gerao de mais e melhores empregos.
Ainda vale a pena abordar os aspectos relativos aos custos administrativos das transferncias de renda vinculadas. Como a seleo e o
acompanhamento dos beneficirios so feitos pelos comits gestores
locais, e os seus representantes conhecem a realidade de todas as famlias includas na sua rea, os problemas de controle so enormemente
minimizados. No h controles centralizados dos gastos em Braslia e
tambm no h uma preocupao geral com a apresentao de notas
fiscais ou comprovantes. O controle pode ser feito atravs de cadernetas
mantidas junto aos comerciantes, ou nos casos mais extremos, quando
as compras so realizadas em bases absolutamente informais, o comit gestor local pode aceitar do beneficirio uma simples declarao. O
objetivo do controle educativo, visando a demonstrar que as famlias
devem prestar contas das transferncias de recursos pblicos. O programa jamais poderia funcionar se o carter do controle fosse policial
ou punitivo.
Vale dizer que, ao contrrio do que se imagina, os programas de
transferncia direta de renda s famlias pobres, do tipo renda mnima,
gera um custo administrativo direto to elevado quanto outros de transferncia de renda vinculada, pois exigem um mecanismo de controle
muito mais sofisticado em funo da necessidade de serem muito mais
focados, com cadastro prvio e levantamento rigoroso das rendas de
todos os membros das famlias, bem como da sua evoluo durante o
perodo em que esto no programa.
Por exemplo, o programa de renda mnima de Campinas, o mais
antigo do pas, tem custos operacionais de 18%, segundo pesquisa de
Lopes (1999). O programa conta com 26 profissionais de nvel superior,
principalmente assistentes sociais e psiclogos, que fazem um acompanhamento sistemtico das 2.500 famlias que, em mdia, integram
o programa at hoje.
167

A pobreza do estado

Um ponto fundamental, que consideramos importante destacar, a

respeito dos custos de um programa de transferncia de renda vinculada,
como o caso dos cartes, que no se pode considerar s as despesas
do programa, sem considerar seus benefcios, ou seja, os efeitos positivos
que o combate fome e misria trariam ao pas. Por exemplo, o alvio
no oramento da sade ou ainda os benefcios da expanso da rea cultivada com alimentos, na gerao de empregos e na arrecadao de impostos. Nossas simulaes mostram, por exemplo, que, se fosse implantado
no Brasil, o programa de carto-alimentao poderia gerar uma contrapartida de cerca de R$ 2,5 bilhes por ano na arrecadao adicional de
impostos (ICMS e PIS/Cofins) se incorporssemos ao consumo de produtos bsicos 46 milhes de pessoas pobres existentes no pas.
Se considerarmos uma ingesto adicional mdia de 50% das calorias e protenas em funo dessa transferncia de renda s famlias
pobres, a produo atual de arroz e feijo teria que aumentar em mais
de 30%. Para o caso do Brasil, isso significaria expandir a rea cultivada
em quase 3 milhes de hectares, gerando mais de 350 mil postos de trabalho na agricultura familiar e aumentando o valor atual da produo
agrcola em cerca de R$ 5 bilhes, que mais ou menos a metade do
custo anual de sua implantao previsto, no Projeto Fome Zero.

Concluso
Este artigo buscou analisar a diferena entre as propostas de distribuir
apenas uma pequena renda em efetivo e as propostas alimentares especficas, como os cartes-alimentao utilizados no Projeto Fome Zero.
Na primeira alternativa, nenhuma alterao ocorre, necessariamente,
nos elementos da matriz de transio, ou seja, os determinantes da mobilidade social e da estrutura econmica e poltica que geraram aquela
condio de desigualdade permanecem como tal. Na transferncia de
renda vinculada, ao contrrio, estaria sendo reativada uma dinmica
de gerao de emprego e renda na agricultura familiar. Ou seja, uma
poltica de combate fome estaria servindo de alavanca para reduzir
a pobreza dentro de um dos grupos mais precrios do pas, que esto
sendo excludos socialmente, justamente porque se dedicam a produzir
aquilo que pobre come, ou seja, os alimentos bsicos.
Na nossa opinio, os programas do tipo renda mnima so mais
apropriados s famlias de renda nula ou muito pobres e que se encontrem nessa situao de pobreza, em condies no transitrias - famlias monoparentais chefiadas por mulheres, idosos, desempregados ou
trabalhadores temporrios, sem casa prpria, etc.
Defendemos, para as demais famlias pobres, um programa especfico de combate fome no Brasil, baseado no sistema de transferncia
de renda vinculada alimentao, em razo de:
168

da Silva, Belik e Takagi

1. propiciarem um maior gasto em alimentos vis--vis os programas de tipo renda mnima ou cash out programs;
2. possibilidade de ser massificado rapidamente sem ser inflacionrio, pois impacta sobre um setor de sabida capacidade ociosa
a pequena produo familiar agropecuria;
3. ser um programa eminentemente tpico keynesiano, atuando
de forma contra-cclica, ou seja, tende a expandir-se em pocas
de recesso e contrair-se nas de crescimento acelerado;
4. restituir o peso das compras institucionais, articulando-se com
a produo agrcola local e regional;
5. seu carter complementar permite ser temporrio e associado a outros programas, como o bolsa-escola, bolsa-alimentao,
seguro desemprego, previdncia, evitando a necessidade de um
cadastro especfico para os pobres, garantindo, ainda, uma complementao, em espcie, ao apoio monetrio recebido pelas famlias (essa a questo clssica dos programas de suporte de
renda) sem perder a sua focalizao;
6. seu carter temporrio dispensa um controle adicional de
entrada e principalmente de sada; as famlias podero ser beneficiadas por um perodo de tempo previamente determinado de, no mnimo, seis meses, no caso de famlias que tenham
se tornado muito pobres pelo desemprego de um ou mais de
seus membros;
7 o carter local da gesto permite a implantao de sistemas de
controle de modo a exigir sempre uma contrapartida em termos
de ocupao/emprego dos beneficirios, at mesmo em prestao de servios comunitrios;
8. finalmente, os cartes-alimentao incluem-se numa categoria
de programas que permitem combinar o carter emergencial de
assistncia direta s famlias mais pobres com polticas setoriais
de reestruturao econmica, como a reforma agrria, a poltica
agrcola e a gerao de mais e melhores empregos.

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170

A pobreza do estado

a serem buscadas; e a execuo das aes pressupe, na maioria dos

casos, a participao de segmentos da sociedade civil organizados em
instncias formalmente definidas, com o papel de contribuir para a
conduo e para o acompanhamento e a avaliao dos programas.
Neste captulo, os autores descrevem e analisam esses programas, buscando identificar limites de alcance das aes e propondo
procedimentos que possam contribuir para avanos dessas polticas.
enfatizada a interligao analtica com o crescimento econmico e com
a distribuio da riqueza e da renda. No primeiro caso, a persistncia
de um baixo e insuficiente crescimento da economia limita a capacidade de gerao de empregos; no segundo, elementos mantenedores das
desigualdades tendem a gerar pobreza numa dimenso que ultrapassa
a capacidade dessas polticas de contribuir para expressiva reduo da
pobreza e da prpria desigualdade. feita uma distino entre polticas
passivas (transferncia de renda) e polticas ativas (apoio a iniciativas
de gerao de emprego e renda), argumentando-se que tal distino
necessria para que sejam pensadas estratgias de mdio e longo prazo
na definio de metas. tambm objeto de referncia analtica o perfil
da rede de apoio da sociedade civil como agente de colaborao para a
execuo dos programas.
O ensaio est estruturado segundo as seguintes linhas de anlise:
i) viso sinttica da questo distributiva no Brasil, aludindo-se a fatores
que tornam crnica a desigualdade social no pas; ii) descrio de aes
de reduo da pobreza com foco no mercado de trabalho; iii) ao final,
considerados os limites desses programas de emprego, so sugeridas
diretrizes a serem observadas na implementao de polticas de reduo das desigualdades e de combate pobreza.

Fatores que tornam crnica a desigualdade

social no Brasil
Reconhecemos que uma questo-chave no ambiente socioeconmico
do pas se situa no lado distributivo matriz geradora de iniqidades
sociais. A desigualdade social no Brasil tem razes que necessitam ser
sempre consideradas na elaborao de polticas e na formao de expectativas quanto a resultados imediatos de programas sociais. O alcance
de resultados importantes em termos de reduo da pobreza, em ritmo
mais acelerado que o correntemente verificado no Brasil, depende de
aes para a neutralizao ou eliminao de fatores geradores de desigualdades na esfera econmica da produo e de fatores sancionadores
de desigualdades no mercado de trabalho, no sistema educacional e na
execuo de polticas sociais.
172

de Arajo e Alves de Lima

A desigualdade social brasileira tem fortes razes: a) em decises

alocativas concernentes a terra, trabalho e subsdios ao capital na era
colonial, na expanso cafeeira de meados do sculo XIX, na arrancada
industrial a partir de 1930, e em estratgicos momentos de planejamento do desenvolvimento industrial brasileiro; b) na implementao de
um modelo para o campo que, sem alterar a estrutura fundiria, impediu a criao de um segmento rural de pequenas e mdias propriedades
que constitusse uma agricultura moderna, ao lado do grande empreendimento agrcola voltado para o mercado interno ou para exportao;
c) na forma descomprometida como segmentos das elites se relacionam
com o Estado e com a coisa pblica.
Sobre tal base, a interligao entre desigualdade e crise social no
Brasil se cristaliza em um quadro de crescimento nos termos de uma
industrializao tardia, em que o Estado teve de assumir papel central
para consolidar a industrializao brasileira em cinco dcadas. Refm
de uma matriz tecnolgica originada nos pases centrais e poupadora
de mo-de-obra num contexto de abundante oferta de trabalho sem
que o Estado empreendesse reformas estruturais bsicas de natureza
distributiva a economia brasileira manteve seu dinamismo com um
modelo essencialmente concentrador. Num contexto em que mesmo
nas melhores experincias de planejamento sempre predominou a viso de curto prazo, distribuio sempre foi algo a ser enfrentado de forma tpica, via polticas assistencialistas que redundam em programas
de carter essencialmente compensatrio.
O perfil das desigualdades no Brasil toma nova dimenso qualitativa a partir dos anos 80, quando se esgota o ciclo de crescimento iniciado nos anos trinta. Duas constataes se tornariam evidentes a partir da
longa crise de estagnao e inflao iniciada na dcada de 80. A primeira
que o crescimento, nos termos em que se processava, no erradicava a
pobreza e ainda gerava ou aprofundava outros desequilbrios. A segunda
que a ausncia de crescimento e um relativamente elevado nvel de desemprego e de precarizao das relaes de trabalho, combinados com
altas taxas de inflao, davam pobreza e desigualdade uma dimenso
ainda maior. Infelizmente, tais evidncias no foram o suficiente para
uma reorientao do modelo de Estado e para a implementao de reformas distributivas. Se o alcance de uma relativa estabilidade inflacionria
fato incontestvel, tambm evidente por meio de diversos indicadores que a desigualdade na distribuio de renda segue congelada, com
o coeficiente de Gini se mantendo prximo de 0,60 (Barros, Henriques
e Mendona 2000). Ademais, em funo das opes de ajuste fiscal decorrente da vulnerabilidade da economia a pobreza e os desequilbrios
sociais ganharam, nos anos noventa, magnitude indita. O termo exclu173

A pobreza do estado

dos no mera retrica crescem, de fato, os segmentos excludos do

processo de crescimento: o efeito distributivo do Plano Real1, fruto da
quase eliminao do chamado imposto inflacionrio, esgotou-se aps
os dois primeiros anos do Real (Rocha 2000).
A elevao, nos anos noventa, dos nveis de desemprego, depois
de uma dcada de estagnao do crescimento da renda per capita, teve
contribuio de transformaes tecnolgicas e organizacionais combinadas com a persistncia de insuficiente crescimento econmico. Esse
processo reflete tendncias da economia mundial e tambm responde
a mudanas recentes na economia brasileira. No primeiro plano, esto
o aumento da integrao competitiva mundial e a acelerao dos saltos tecnolgicos nos processos produtivos potencializada pelo rpido
avano da microinformtica, com tendncia ao aumento das taxas de
desemprego e do tempo mdio de durao do desemprego. No segundo plano, pode-se mencionar como fundamentais a abertura comercial
brasileira (em resposta integrao competitiva no mundo) e o preo
das polticas macroeconmicas para manter a relativa estabilidade monetria, particularmente a partir de 1998. O incremento do nvel de desemprego e a predominncia da criao de postos de trabalho de baixa
qualidade, a maioria no setor informal, respondem pela considervel
dimenso da pobreza urbana.
No plano global, se torna evidente que a natureza do desemprego
desafia o otimismo do papel compensador inerente mudana tecnolgica, o que caracterizou as revolues industriais; o aumento de produtividade da economia, de sua capacidade de acumulao resultante do
progresso tcnico gerava em prazo razovel novas oportunidades de
emprego que compensavam os postos de trabalho eliminados no setor
onde se concentrava a inovao tecnolgica, a indstria. No momento
atual, a generalidade, a velocidade e a simultaneidade do progresso tcnico, combinadas com o baixo crescimento da economia, tendem a cristalizar situaes de desemprego, aumentando o tempo mdio de procura
de emprego. Haveria, portanto, duas razes bsicas para se admitir uma
considervel dimenso do problema, no caso brasileiro: i) o Pas est
enfrentando um acelerado processo de transformaes que magnificam
o carter estrutural e tecnolgico da desocupao; ii) limitaes macroeconmicas levam a um baixo crescimento da economia brasileira, que
1 O Plano Real foi o programa de estabilizao brasileiro, iniciado em 1993-94, cuja implementao envolveu trs estgios: a) o estabelecimento de um equilbrio fiscal com o
objetivo de eliminar o que seria a principal causa da inflao brasileira; b) criao de um
indexador nico (URV Unidade Real de Valor), cuja funo era incorporar a alta inflao
associada velha moeda (cruzeiro real); c) instituio da nova moeda (Real), a partir de 1
de julho de 1994, quando a URV valia Cr$ 2.750,00 (dois mil, setecentos e cinqenta cruzeiros reais) ou seja, indexao global para, depois de algum tempo, fazer desindexao.

174

de Arajo e Alves de Lima

no suficiente para absorver o crescimento da PEA (algo em torno de

1,5 milho de pessoas por ano), afora o estoque de desempregados.
Uma questo crucial, portanto, : se o crescimento da economia,
que se mantm por mais de 20 anos muito abaixo da mdia histrica
do perodo 1947-80, for insatisfatrio por mais alguns anos (restries
externas, vicissitudes da estabilizao e escolhas j feitas em termos
de polticas macroeconmicas so fatores adversos ao crescimento), como se deve lidar com o problema do considervel nmero de
desempregados e do conseqente aumento do contingente de pobres?
Uma resposta possvel, mas no suficiente, a melhora de programas
de gerao de emprego e renda (o que inclui programas de requalificao da mo-de-obra e de crdito ao pequeno produtor urbano e rural)
nos quais o Governo vem investindo somas expressivas de recursos.
realista a hiptese de que, em tal ambiente scio-econmico, o setor
informal dever continuar desempenhando papel fundamental na gerao de alternativas de obteno de renda. No entanto, a soluo social
representada pela ocupao informal termina, na grande maioria dos
casos, por consolidar situaes de pobreza e de desigualdade, em vez de
representar uma sada socialmente desejvel.
Recorrendo-se a inter-relaes analticas bvias mas freqentemente esquecidas na maioria das anlises econmicas sobre aspectos distributivos no Brasil, considera-se que o perfil da distribuio de
oportunidades de acesso ao mercado de trabalho, escola, sade,
informao funo da matriz de distribuio funcional da renda
consubstanciada na estrutura da propriedade dos ativos (terra, capital, educao, informao, tecnologia). O espelho dessas inter-relaes
a distribuio pessoal da renda (rendimentos do trabalho no sentido
amplo), embora em cada uma das esferas operem fatores prprios de
agravamento, manuteno ou melhora do perfil distributivo. No lado da
distribuio da renda pessoal, o mercado de trabalho e o sistema educacional constituem instituies fundamentais para a realimentao da
desigualdade ou para a distribuio de oportunidades. Dada a natureza do problema, mercado de trabalho e educao constituem os focos
principais de interveno no sentido da implementao de polticas de
reduo da desigualdade social e da pobreza. Mas sempre necessrio
lembrar que o mercado de trabalho no explica toda a desigualdade e
toda a pobreza, cujos determinantes bsicos esto, como j assinalado,
na estrutura de distribuio dos ativos e tambm na relao entre Estado e segmentos sociais, ou seja, na distribuio de Poder. No entanto, o
mercado de trabalho revela e sanciona desigualdades e injustias historicamente cristalizadas na sociedade brasileira. Por outro lado, embora
se saiba do poder que a educao pode desempenhar, necessrio ter
em conta que o acesso educao depende da distribuio da riqueza e
da distribuio da renda e, portanto, se materializa nas diferentes capa175

A pobreza do estado

cidades de acesso de segmentos sociais a benefcios diretos do Estado

(de forma legtima ou de forma espria).
Indicadores recentes revelam reduo da proporo de salrios
sobre o PIB uma dimenso mais ampla da questo da desigualdade.
Ilustrativo a esse respeito a evoluo da massa de salrios e dos lucros
como proporo do PIB, no perodo 1992-2002: enquanto a relao lucros/PIB evoluiu de 44% para 45%, a proporo salrios/PIB caiu de
44% para 36%. fato, no entanto, que a distribuio tambm afetada pela participao governamental via impostos e contribuies: no
mesmo perodo, tal proporo aumentou de 12% para 19%, enquanto
o retorno (ao cidado), em servios pblicos e polticas sociais algo
muito distante do que seria socialmente satisfatrio2.
Outra forma de examinar a questo comparar a remunerao
do trabalho com os ganhos do capital financeiro. Tomando-se como
referncia a Regio Metropolitana de So Paulo, o ndice do rendimento mdio real dos assalariados (trabalho principal) permanece, desde
os anos noventa, abaixo do nvel de 1985. Naquela dcada, tal ndice
apresentou algum crescimento a partir de julho 1994, chegando a se
situar (em outubro/96) 7,4% acima do nvel de junho/94 reflexo dos
ganhos dos dois primeiros anos do Plano Real. Depois, a tendncia
nitidamente decrescente, atingindo, em outubro/2002, um valor 20,3%
abaixo do que prevalecia em junho de 19943. No que diz respeito ao
sistema financeiro, estudos realizados por entidades de consultoria privadas revelam que, de dezembro de 1994 a dezembro de 2001, os lucros
das trinta maiores instituies financeiras no Brasil cresceram 313%
ou seja, foram multiplicados por 4,13; no mesmo perodo, diminuiu
a carga de impostos pagos pelo setor. Como principais fontes responsveis pela crescente lucratividade do sistema financeiro, so mencionadas aplicaes em operaes de cmbio e em ttulos da dvida pblica,
e cobrana de tarifas sobre contas dos depositantes em geral 4.
A informao sobre o comportamento do salrio real mdio coerente com os indicadores de congelamento da desigualdade da distribuio da renda do trabalho para onde geralmente so dirigidas as
atenes. J a informao sobre os lucros das empresas, em especial os
2 Cf. Prefeitura do Municpio de So Paulo, O Ciclo da Financeirizao e a Distribuio
Funcional da Renda no Brasil. So Paulo, Julho 2003. Documento em PDF acessado em
http://www.trabalhosp.prefeitura.sp.gov.br/
3 ndices extrados de www.ipea.gov.br (ipeadata, sries mais usadas; acesso em
15/12/2002). Embora os dados acima possam refletir particularidades do mercado de trabalho metropolitano de So Paulo, observe-se que ao longo de 2002 o IBGE divulgou informaes que revelam, para o Brasil metropolitano, expressiva queda do rendimento mdio
do trabalho desde 1996.
4 Ver Jornal do Brasil, edies de 21 de novembro de 2001 (Economia, p. 14) e de 01 de
dezembro de 2001.

176

de Arajo e Alves de Lima

do sistema financeiro algo que diz respeito distribuio funcional da

renda no se reflete nas estatsticas usuais da distribuio da renda do
trabalho, exceto marginalmente via salrios de executivos empregados
no setor, na hiptese de que estes se beneficiem de distribuio de lucros,
principalmente empresas financeiras. Tal informao sugere estar havendo uma significativa transferncia de ganhos (dos trabalhadores em geral
e de outros segmentos) para o setor financeiro, na esteira da cada vez
maior dependncia do Estado em relao ao capital financeiro.
O resultado global do quadro histrico e das tendncias recentes
que desigualdade e pobreza so aspectos recorrentes da realidade brasileira, com dimenso magnificada pela desigualdade regional outro
desequilbrio herdado da formao econmica e social brasileira.

Polticas pblicas de emprego

No atual contexto brasileiro, dado o lugar que ocupa o mercado de
trabalho como ncleo onde se materializam desigualdades sociais, ganham importncia na anlise de polticas de reduo da pobreza os
programas sociais com foco na gerao de emprego e renda base para
a incluso social e na qualificao da fora de trabalho. Para tal discusso, til distinguir entre polticas ativas e polticas passivas. As
primeiras, dirigidas diretamente aos segmentos mais desfavorecidos
via transferncia de renda (Seguro-Desemprego e Bolsa-Escola, por
exemplo). As polticas ativas so de acordo com a sistematizao aqui
proposta consubstanciadas em projetos de gerao de emprego e de
qualificao profissional (a exemplo dos sistemas PROGER/Programa
de Gerao de Emprego e Renda, PROEMPREGO e PLANFOR Programa Nacional de Qualificao do Trabalhador).
Com base em tal distino, entendemos que, a partir de certo
momento em que um programa social baseado em polticas passivas
ganha escala nacional, devem ser estabelecidas, para esse programa,
metas cadentes no tempo. Isso tem fundamento na viso de que as polticas e aes definidas em um projeto de desenvolvimento nacional
deveriam ter como diretriz bsica, alm do crescimento econmico, a
reduo das desigualdades, a ampliao de mercados e o atendimento
das necessidades bsicas da populao. Significa dizer que, se as metas
de programas (passivos) direcionados para os excludos forem sempre
crescentes ao longo do tempo, porque o modelo de crescimento e as
polticas e programas afeitos aos outros segmentos socioeconmicos
estaro falhando nos seus objetivos bsicos.
Ressalte-se que a tarefa de eliminar a excluso social no Brasil
no pode ser imputada aos programas sociais existentes nem a novas
iniciativas em discusso, baseadas em polticas passivas entre os quais
distribuio de recursos para famlias pobres, destinados compra de
177

A pobreza do estado

alimentos. necessrio que fatores geradores de desigualdade e de pobreza sejam enfrentados na dimenso global de todas as polticas pblicas e na dimenso do prprio modelo de desenvolvimento. O que resta,
em qualquer cenrio mesmo na hiptese de opo por um modelo de
desenvolvimento que efetivamente enfrente ou neutralize fatores geradores de pobreza e de desigualdade que os programas sociais necessitam ser executados de modo a maximizar resultados e minimizar
ou eliminar desperdcios, o que requer, entre outros condicionantes: i)
integrao entre as diversas polticas e aes implementadas, inclusive
nos programas afetos esfera econmica da produo e da distribuio
necessrio que seja dado um mnimo de racionalidade aos diversos
e, no raramente, concorrentes programas sociais das diferentes reas
do Governo; ii) consolidao de metodologias de monitoramento e de
avaliao de impacto de programas sociais, que inclua a implementao de estudos longitudinais em particular para programas de grande
envergadura em termos de recursos aplicados.
Considerados os limites das atuais polticas pblicas de combate
pobreza, sero enfatizados os principais programas dirigidos rea
de emprego e renda (para os quais tem sido destinado um expressivo
montante de recursos), cuja execuo planejada pode contribuir para
minimizar os efeitos da excluso social no Brasil. Tais programas envolvem as seguintes reas: capacitao para o trabalho PLANFOR; apoio
gerao de emprego e renda PROGER, PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), PROEMPREGO.

Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador

(PLANFOR)
Nos termos estabelecidos pelo CODEFAT (Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador) e pelo Ministrio do Trabalho e Emprego,
o objetivo do PLANFOR garantir uma oferta de educao profissional
permanente, no mbito da chamada Poltica Pblica de Trabalho e Renda (PPTR), que contribua para: i) reduzir o desemprego e o subemprego
da PEA; ii) combater a pobreza e a desigualdade social; iii) elevar a produtividade, a qualidade e a competitividade do setor produtivo.
O CODEFAT estabelece que a meta global do PLANFOR construir, a mdio e longo prazos, oferta de educao profissional (EP) suficiente para qualificar, a cada ano, pelo menos 20% da PEA (considerada a faixa etria acima de 15 anos de idade), compreendendo 7% a ser
financiado pelo FAT e 13% por outros fundos pblicos e privados j
existentes ou que venham a ser criados para essa finalidade.
O PLANFOR implementado por meio de dois mecanismos fundamentais: (i) mediante convnios firmados entre as Secretarias de Trabalho e o MTb/SEFOR, so executados os Planos Estaduais de Qualifi178

de Arajo e Alves de Lima

cao (PEQs), sob coordenao das secretarias estaduais de trabalho,

com a colaborao das comisses Estaduais e Municipais de Emprego rgos colegiados tripartites e paritrios; (ii) parcerias via convnios,
termos de cooperao tcnica e protocolos de intenes com toda a
rede de educao profissional do pas, abrangendo os sistemas de ensino tcnico pblico, as universidades pblicas e privadas, o Sistema
S (SENAI/SESI, SENAC/SESC, SENAR, SENAT/SEST e SEBRAE)5,
sindicatos de trabalhadores, organizaes no-governamentais, ensino
profissional livre, escolas e fundaes de empresas.
Na implementao do Programa, deve-se atentar para as seguintes qualificaes do objetivo e do pblico-alvo do PLANFOR:
i) o objetivo de capacitar anualmente 7% da PEA com recursos do
FAT significa, no pas, mais de 5 milhes de pessoas considerados os nmeros do IBGE. Isso forma uma presso quantitativista
sobre as administraes estaduais que levam a execuo do PEQ
a se distanciar da realidade. O equilbrio se d pela prtica de
inflar os nmeros de treinandos via contagem mltipla (a mesma
pessoa computada como um novo treinando a cada curso ou
mdulo que faz), por meio de cursos de curta durao e de palestras para grande nmero de pessoas entre outras prticas;
ii) h uma incompatibilidade entre o objetivo de contribuir para a
elevao da produtividade, da qualidade e da competitividade do
setor produtivo e o estabelecimento do pblico-alvo como sendo
os grupos socialmente vulnerveis. De fato, tais grupos tm baixos nveis de escolaridade e, portanto, menor capacidade relativa
de absoro rpida de conhecimentos especficos de qualificao
profissional. bvio que esses segmentos da populao no podem permanecer socialmente excludos e devem ser atendidos
por aes que promovam reciclagem de conhecimentos bsicos
e os preparem para uma qualificao profissional especfica o
que requer perspectiva temporal apropriada, no mbito do sistema escolar convencional (includo o ensino supletivo).

Programas de gerao de emprego e renda

A dimenso e o carter que hoje assumem as polticas pblicas de gerao de emprego no Brasil so certamente inditos. Antecedentes remontam aos anos oitenta, quando soframos a primeira grande recesso
5 SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial; SESI Servio Social da Indstria; SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial; SESC Servio Nacional do
Comrcio; SENAR Servio Nacional de Aprendizagem Rural; SENAT Servio Nacional de
Aprendizagem dos Transportes; SEST Servio Social dos Transportes; SEBRAE Servio
Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas. O Sistema S financiado a partir de
contribuies de 3% sobre a folha de salrios das empresas.

179

A pobreza do estado

da economia brasileira (1981-83) e a elevao das taxas de desemprego

urbano: um intenso debate teve lugar sobre o papel governamental na
formulao e na execuo de polticas pblicas de emprego, ativas e
passivas do que resultou, em 1986, a implementao do seguro-desemprego. Esta breve referncia histrica permite que seja estabelecida
uma linha divisria para a discusso do tema: o advento do Plano Real
(1993-94), acompanhado de uma acelerao da abertura comercial e de
polticas macroeconmicas associadas busca de uma maior insero
do Pas no mercado internacional.
Nesse contexto, como reflexo do reconhecimento, pelo Governo,
de que o Plano Real e a busca de maior competitividade no cenrio internacional implicariam baixa capacidade de gerao de empregos pela
economia, um conjunto amplo de programas de gerao de emprego
e renda institudo, todos financiados pelo FAT. Tais programas compreendem: a) o sistema PROGER, que inclui Proger Urbano (Pessoa
Jurdica e Pessoa Fsica/setor informal), Proger Rural e PRONAF; b)
PROEMPREGO, PROTRABALHO, PCPP (Programa de Crdito Produtivo Popular), e a linha de apoio da FINEP dirigida a aes modernizadoras (induo de inovaes, reestruturao produtiva, educao
para a competitividade, melhoria de qualidade de produtos e servios,
capacitao e desenvolvimento tecnolgico), alm do recentemente institudo FAT Habitao que destina recursos para financiamento de
compra de imveis por camadas das classes mdias. Todos esses programas tm como objetivo apoiar aes de gerao de emprego e renda, mediante oferta de linhas especiais de crdito, sendo um objetivo
estratgico alcanar setores que usualmente tm pouco ou nenhum
acesso ao sistema financeiro (PROGER, PRONAF e PCPP). Tais segmentos-alvo compreendem: pequenas e microempresas, cooperativas,
formas associativas de produo e iniciativas de produo prprias da
economia informal, alm de profissionais liberais, recm-formados,
trabalhadores autnomos, prestadores de servio em geral e artesos
Proger Urbano; pequenos e mini produtores rurais, inclusive atividades de pesca, extrativa vegetal e de aqicultura Proger Rural; o
PRONAF visa o agricultor e sua famlia, inclusive os assentados da
reforma agrria. O PROEMPREGO (I, II e III) dirigido a setores
estratgicos, cobrindo transporte coletivo de massa, saneamento am
biental, infra-estrutura turstica, infra-estrutura voltada para a melhoria da competitividade do Pas e revitalizao de subsetores industriais em regies com problemas de desemprego, alm de sade,
educao, melhoria da administrao tributria municipal e projetos
multi-setoriais integrados, comrcio e servios, energia, telecomunicaes, infra-estrutura viria e construo naval, pequenas e mdias
empresas, segmento de exportaes (MTE 2002: 9).
180

de Arajo e Alves de Lima

Os referidos programas so baseados em operaes de crdito,

cujos recursos so distribudos via agentes financeiros (Banco do Brasil, Banco do Nordeste, CAIXA e BNDES), com encargos que montam a
TJLP (taxa de juros de longo prazo)6 mais juros de at 6% ao ano.
No pas como um todo, os recursos do conjunto de programas
de emprego via crdito aqui discutidos, inclusive a linha FINEP totalizam, desde o incio da implementao desses programas, os seguintes
valores, ano a ano (em R$ milhes): 1995 757,16; 1996 4.185,36;
1997 4.071,89; 1998 3.637,98; 1999 4.218,41; 2000 5.846,24; 2001
4.654,94. O valor total alcana, portanto, R$ 27,4 bilhes no perodo
1995-2001 (MTE, 2002).
As informaes acima fazem evidentes duas constataes: a)
amplo o leque de programas dirigidos a aes de emprego e renda,
abrangendo os mais diversos setores de atividade; b) o volume de recursos aplicados considervel. Importa assinalar, portanto, que so investimentos realizados no mbito de uma poltica de emprego e renda;
significa, assim, que alguma forma de planejamento indicativo desses
gastos, na esfera local, poderia ser til em termos de uma estratgia
de desenvolvimento e de poltica social. Observe-se, a respeito, que do
PROEMPREGO I para o PROEMPREGO II grandes alteraes na alocao dos recursos foram realizadas, reduzindo-se bastante a aplicao
em transporte coletivo de massas e em saneamento ambiental, enquanto o segmento de telecomunicaes (objeto de privatizao e com relativamente baixa capacidade de gerao de empregos) absorveu quase um
tero dos recursos aplicados no mbito do PROEMPREGO II.
Por fim, deve-se registrar que tais recursos tm sido utilizados
sem que metodologias e mecanismos de consulta, acompanhamento
e avaliao de impacto tenham sido implementados. Como resultado,
no se tem idia precisa de qual o efeito desses gastos em termos de
gerao de emprego e renda.

Limites dos programas de emprego e diretrizes para

reduo da pobreza

Nesta seo final do captulo, faz-se uma anlise crtica dos programas
de emprego, sendo retomadas algumas proposies feitas ao longo do
texto e adicionadas outras, no que diz respeito aos limites e possibilidades de polticas pblicas direcionadas ao mercado de trabalho.
Ficou evidente, a partir da descrio dos programas de emprego, a existncia de um ncleo comum que pode ser identificado como
6 A taxa de juros de longo prazo (TJLP) um dos parmetros da poltica monetria no
Brasil, tendo seu valor atualizado trimestralmente pelas autoridades monetrias. A TJLP
estava fixada, no trimestre abril-junho de 2004, em 9,75% ao ano (http://www.bndes.gov.
br/produtos/custos/juros/tjlp.asp).

181

A pobreza do estado

gerao de empregos e melhoria das condies de vida da populao,

combatendo-se a pobreza e a desigualdade, o que atribui a tais programas uma tarefa ambiciosa.
A importncia estratgica dessas polticas e o expressivo montante utilizado demandam que se avance na anlise crtica desses programas, o que aqui feito de forma sinttica, dados os limites de espao.
Primeiro, deve-se reconhecer que a essas polticas no se pode
atribuir a plenitude da tarefa de gerar empregos na dimenso necessria para compensar a falta de dinamismo econmico do pas, mesmo
supondo maximizao da eficincia e da eficcia dessas polticas. Tarefa de tal magnitude depende de um crescimento econmico em bases
bem diferentes do que se observa nestes ltimos vinte anos.
Um segundo aspecto concerne ao desenho institucional do PROGER (Urbano, Rural, PRONAF), que pressupe um forte apoio numa
sociedade civil com razovel grau de organizao. De acordo com as
normas institucionais do PROGER, cabe Comisso Estadual e s
Comisses Municipais de Emprego instncias tripartites e paritrias
formadas por representantes do governo, dos trabalhadores e dos empregadores um papel fundamental na orientao da aplicao desses
recursos (filtragem da demanda) e na fiscalizao e monitoramento.
No caso do PRONAF, so os conselhos municipais de desenvolvimento
rural, tambm de natureza tripartite, as instncias que devem desempenhar tal papel. Aos governos estaduais cabe promover, estimular e fortalecer a criao e a consolidao dessas comisses e conselhos, alm
de, tambm, monitorar a execuo e avaliar impactos sociais desses
programas. A rede das comisses de emprego tem, no PLANFOR, funo similar que devem desempenhar no sistema PROGER.
O que deveria ser um sustentculo do Programa controle social
fundado na sociedade civil organizada termina por constituir um elo
fraco, dada a fragilidade da rede de controle baseada na sociedade civil
e o fato de que a consolidao dessa rede depende de um papel ativo
dos governos estaduais, e tambm do executivo municipal. Isso significa que das instncias governos estadual e municipal mais expostas
a demandas dos diversos segmentos das elites polticas depende toda
a iniciativa para constituio das comisses e mesmo para mant-las
em atividade. Todo o processo jurdico e burocrtico para formao
e homologao das comisses municipais parte da secretaria estadual
de trabalho de cada unidade da Federao, em conexo com a comisso estadual de emprego, embora o grau de interao entre essas duas
instncias dependa muito da iniciativa da primeira. Por outro lado, as
comisses formadas refletem a fragilidade da organizao da sociedade civil, e em alguma medida, o fortalecimento dessa organizao tem
sido prejudicado pela multiplicidade de conselhos da sociedade civil.
baixo o grau de motivao das pessoas para participar das reunies, e
182

de Arajo e Alves de Lima

os prefeitos tm razovel grau de manobra na formao dessas comisses, muitas vezes impedindo que adversrios polticos locais tenham
representao. O processo de capacitao dessas comisses previstos
nos planos estaduais de qualificao que constituem a rede de treinamento do PLANFOR no tem gerado resultados satisfatrios, dadas
as dificuldades de operao desse Programa e a prpria inadequao e
o carter episdico da capacitao dessas comisses (desenvolvidas no
mbito do programa estadual de qualificao).
Evidncias colhidas via pesquisas realizadas pela Universidade Federal de Pernambuco e pelo IBASE, com recurso a investigao direta,
apontaram para a fragilidade do funcionamento do sistema de comisses
municipais, sendo a demanda de recursos para projetos administrada
basicamente pelo prprio agente financeiro. Portanto, a inexistncia de
um efetivo trabalho de comisses representativas da sociedade civil e
a ausncia de um plano de ao levam a que, na prtica, seja delegada
ao agente financeiro a responsabilidade pela deciso sobre os projetos a
serem financiados, em dissonncia com o desenho institucional estabelecido pelo CODEFAT. Em tal contexto, h margem para intermediao
poltica de elites locais no direcionamento dos financiamentos.
A heterogeneidade do pblico-alvo outro desafio, diante da
usual inflexibilidade da rede institucional de crdito. A pretenso de
alcanar, conforme uma abordagem nica, um universo diversificado
(pequenas empresas urbanas e rurais, microempresas e agentes produtivos do setor informal) termina por levar ao predomnio do atendimento a unidades formais, que absorvem a maior parte dos recursos. Urge uma definio mais clara dos objetivos de cada programa,
discriminando-se objetos distintos (micro e pequenas empresas com
potencial de crescimento e segmentos mais desfavorecidos do setor
informal), conforme regras diferenciadas e, conseqentemente, operando-se uma reformulao de procedimentos a serem adotados pelos
agentes financeiros.
No caso especfico do PRONAF, o desafio fazer com que o financiamento agricultura familiar saia do estgio de garantia de sobrevivncia de pequenos produtores para o estabelecimento de bases de
desenvolvimento sustentvel no campo. Nos moldes atuais predomina,
na maioria dos Estados, o financiamento de culturas tradicionais, sem
o aporte de treinamento e assistncia tcnica.
No meio urbano no se tem obtido sustentabilidade dos empregos imediatamente gerados pelo financiamento, e o resultado lquido
de cerca de dois empregos por projeto. No meio rural os crditos tm
contribudo, se tanto, para a manuteno de ocupaes. Com respeito
ao PROEMPREGO, a inexistncia de avaliaes impede que se possa
ter uma idia sobre a criao de novos empregos.
183

A pobreza do estado

Com respeito ao PLANFOR, alguns ajustes podem ser considerados: i) adequar realidade o custo mdio por pessoa treinanda; ii) tornar permanente a capacitao das comisses de emprego, aportando e
articulando recursos dos Tesouros Estadual e Municipal; iii) consolidar
fruns locais de discusso da poltica pblica estadual de emprego, envolvendo representaes de trabalhadores e de empresas, associaes
de bairros, ONGs, Universidades e outras instituies de pesquisa e comisses de emprego; iv) demandar das instituies de pesquisa colaborao sobre formas de avanar na integrao entre a poltica de qualificao profissional e as outras polticas para o mercado de trabalho; v)
tornar a base de dados e informaes sobre o PLANFOR mais realista
e operacional, de modo a produzir estatsticas mais confiveis sobre
o nmero efetivo de qualificados e garantir maior agilidade e eficcia
ao sistema de avaliao do Programa; vi) vincular, de fato, habilitao
bsica habilitao especfica, como recomendado pelo PLANFOR, em
vez de manter a linha de cursos isolados da primeira, o que tem sido
fonte de desperdcios e de ineficincia.
Deve tambm ser observado que a rede de controle social prevista para o sistema PROGER/PRONAF/PLANFOR e a sistemtica
de avaliao acoplada ao programa de qualificao profissional poderiam ter correspondentes nos outros programas, em particular no
PROEMPREGO dada a importncia estratgica deste ltimo e a expressiva parcela de recursos que lhe alocada. Lgico que tal rede
de acompanhamento no deve ser burocrtica nem demasiadamente
ampla dada a heterogeneidade de projetos apoiados. No entanto,
pode-se avanar em pelo menos duas linhas: produo e divulgao
corrente de informaes; e realizao de estudos empricos sistemticos de projetos em determinadas reas, para estimao de nmero de
empregos gerados, estudos esses a serem realizados por instituies
de pesquisa autnomas e independentes (universidades e outras instituies de pesquisa).
Em suma, apesar do avano associado ao volume expressivo de
recursos para a rea de emprego, persistem impasses a superar: fragilidade da rede de controle social, ausncia de integrao de polticas e
programas, inrcia burocrtica, resistncia a mudanas por parte dos
prprios atores institucionais, modesta gerao de empregos permanentes e uma deficiente qualificao profissional.
Sobre o aspecto da resistncia a mudanas, por parte de atores envolvidos nas aes sociais, pode-se particularizar os exemplos de ONGs
vinculadas rede social de determinados programas e do segmento de
cooperativas de produo. Algumas ONGs foram criadas na esteira da
existncia do PLANFOR e, por isso, dependem financeiramente dos recursos captados para capacitao profissional; outras passaram a ter esse
programa como fonte principal de recursos. Tais recursos tambm pas184

de Arajo e Alves de Lima

sam a ser importantes para as centrais sindicais dos trabalhadores (principalmente Fora Sindical e Central nica dos Trabalhadores) e para os
Governos estaduais. Em tal situao, todos tendem a resistir a qualquer
mudana que venha a alterar a distribuio dos recursos. Ademais, considerada a presso por cumprimento de metas, as entidades executoras
(ONGs e outras instituies) tendem a inflar as metas projetadas e o oramento, como forma de maximizar o volume de recursos captados. No
caso das cooperativas, muitas so criadas para captao de recursos do
PROGER (Urbano e Rural) e, depois de algum tempo, deixam de existir.
Nos casos em que isso ocorreu, particularmente no Nordeste, no h
registro de que os crditos tenham sido recuperados pelo agente financeiro, nem tampouco de que os eventos tenham sido administrativamente
investigados. H registro, apenas, de que o agente financeiro suspendeu
as operaes com cooperativas e de que em alguns casos os recursos possam ter sido utilizados para fins que no a aplicao produtiva embora
ocorrncias dessa natureza sejam de difcil comprovao emprica. Por
outro lado, no foram feitas pesquisas empricas, adequadas, de avaliao dos projetos de cooperativas apoiados pelo PROGER, restando a lacuna de se avaliar, pelo menos, que nmero de empregos possam ter sido
gerados a partir do apoio a esse segmento.
Tais problemas ilustram os obstculos que podem estar sendo
enfrentados nas diversas experincias de aes sociais de reduo das
desigualdades e da pobreza, sob o rtulo de participao da sociedade civil e parcerias, expresses bastante utilizadas na documentao
oficial do PLANFOR e nas resolues do CODEFAT. Note-se que diversas aes apoiadas por instituies internacionais como BID e BIRD,
nos programas de fomento ao desenvolvimento local, se enquadram
no discurso da participao e da parceria.
Em tal contexto, necessrio por meio de estudos sistemticos
de avaliao, elaborao de cadastro de experincias e atualizao de
estudos de caso verificar em que situaes o carter associativo e coletivo est sendo mantido ou reforado, e em que casos os programas
esto sendo apenas politicamente captados por governos locais ou por
lideranas polticas no genuinamente vinculadas implementao
dos programas sociais.
Deve-se aduzir que, pelo menos no caso brasileiro, h uma multiplicidade de aes da sociedade (empresas, igrejas, famlias, associaes comunitrias, ONGs), alm dos diversos programas sociais governamentais (nas esferas federal, estadual e municipal), ao longo dos
ltimos 30 anos; no entanto, os indicadores de pobreza e desigualdade
no apresentam melhora significativa ( exceo da reduo do analfabetismo, mesmo que ainda modesta, e da queda da taxa de mortalidade
infantil), correspondente ao aparente esforo realizado.
185

A pobreza do estado

A discusso precedente sugere que avanos nos programas de

gerao de emprego via crdito dependem de mudanas de atitude em
dois planos de atuao. Primeiro, na esfera governamental, em que as
secretarias de trabalho estaduais, na articulao com os agentes financeiros e na montagem e consolidao da rede institucional de controle
social, necessitam romper a inrcia que vem mantendo insatisfatrio o
sistema de planejamento, acompanhamento e controle dos programas.
Segundo, no plano da prpria sociedade civil, em que os sindicatos e entidades e grupos associativos, e iniciativas populares, passem a assumir
atitude mais ativa na interferncia sobre a execuo desses programas.
Claro que em ambas as esferas h inrcias a romper. Na primeira,
mudanas efetivas dependem de deciso poltica de quem governa, de
fato, trabalhar pela incorporao efetiva da sociedade civil. Na segunda
esfera de atuao, o avano na organizao da sociedade civil em particular no Nordeste, onde predominam baixos nveis de escolaridade
e condies precrias de vida possivelmente ainda demandar um
considervel perodo de tempo para se materializar. Significaria, para
instncias representativas da sociedade civil, por sob seu controle efetivo a rede de comisses e conselhos municipais. Iniciativas no mbito
do CODEFAT, atribuindo a essas representaes poderes formais mais
amplos, poderia ser um importante auxlio. Seria indispensvel, no entanto, que fosse estabelecido um processo permanente de mobilizao
e capacitao dessas comisses e conselhos, com aporte complementar
de recursos estaduais e municipais, superando a capacitao episdica
e pouco eficaz proporcionada pelos planos estaduais de qualificao
profissional financiados por recursos do FAT.
Na ausncia de um planejamento adequado e de mediaes da
sociedade civil, tendem a predominar interesses de grupos que detm
melhor acesso informao e maior capacidade de influncia poltica.
Se o objetivo alterar a matriz distributiva, as polticas e os programas
necessitam estar vinculados a tal propsito. Considerem-se, por exemplo, dados sobre aplicaes do BNDES nos ltimos seis anos. De 1997
a 2002 (janeiro-novembro), essa instituio aplicou no pas a soma
nominal de R$ 135,5 bilhes em financiamentos e participaes. Em
termos da distribuio regional, h uma concentrao de recursos no
Sudeste (60% em 2001 e 65% em 2002) e no Sul (19% e 15%), acima
dos pesos relativos dessas regies no PIB nacional (Sudeste, 59%; Sul,
16%); no perodo como um todo, essas duas regies absorveram 81%
do total dos recursos. No que diz respeito ao tamanho das empresas,
embora ocorra, ano a ano, um ntido acrscimo da parcela dirigida a
micro, pequenas e mdias empresas, os empreendimentos de grande
porte absorveram 82% dos recursos totais aplicados7. evidente que h
7 Informaes, inclusive sobre a distribuio regional do PIB (fonte: IPEA), extradas de
Boletim de Desempenho do BNDES, em www.bndes.gov.br. Acesso em 29/12/2002.

186

de Arajo e Alves de Lima

elementos de demanda associados prpria estrutura das economias

nacional e regionais explicativos do perfil da distribuio de recursos.
Mas as polticas pblicas com um todo podem promover correes de
desequilbrios distributivos, deixando de operar como sancionadores
de desigualdades regionais e sociais. necessrio que tal dimenso seja
incorporada a tais polticas.
A despeito das sugestes aqui feitas, os autores reconhecem
que limitado o papel que polticas pblicas de emprego includas
as polticas ativas de qualificao profissional e de gerao de emprego podem desempenhar no enfrentamento da pobreza. Portanto,
necessrio considerar a opo representada por solues estruturais
clssicas utilizadas em pases desenvolvidos reforma agrria, forte investimento em educao, mecanismos tributrios em um ambiente de
retomada do crescimento sustentado da economia, na faixa de 5% a 6%
ao ano, como defendido por alguns autores, a exemplo de Faria (2000).
De fato, programas de gerao de emprego e renda, como o j referido
PROGER, tendem a gerar resultados modestos em situao de baixo
crescimento do PIB; por outro lado, o crescimento necessrio tambm para ampliar a base de incidncia de impostos. Se tal crescimento
for combinado com mecanismos de distribuio de renda, inclusive na
dimenso funcional, certamente a pobreza ser, no longo prazo, meramente residual.
Portanto, na distribuio funcional que reside o desafio maior,
porque alteraes significativas nessa distribuio dependem de um
novo pacto social e, portanto, implicam um horizonte maior de tempo. Significa reconhecer que aes imediatas desenvolvidas na implementao de programas sociais na rea de emprego o que envolve
melhorar a execuo e estabelecer o controle social das polticas pblicas constituem passo importante, mas insuficiente para erradicar
a pobreza e a desigualdade. A permanncia e a eficcia de iniciativas
de poltica social redistributiva s se sustentam se um pacto social for
alcanado, de modo a se alterar a matriz de acesso dos diversos segmentos sociais s oportunidades e aos programas e aes pblicas, no
sentido de eliminar da excluso social.
Significa que no se pode pensar em solues rpidas e de curto
prazo para eliminar a pobreza no Brasil que est fortemente associada desigualdade. necessrio ter em conta a dimenso temporal e
estabelecer as condies para que o pas caminhe nessa direo.
Deve-se considerar que a capacidade de investimento com base
em recursos prprios limitada pela situao financeira e as restries ao endividamento no permitem uma iniciativa mais slida dos
governos; os investimentos estruturadores, determinantes da qualidade de vida da populao em educao, sade, habitao, saneamento, transporte, segurana, uso do solo ficam na dependncia de
187

A pobreza do estado

recursos escassos, dado que h dificuldades expressivas de se fazer

investimentos num contexto em que cada vez maior a presso pela
gerao de recursos para o pas honrar compromissos financeiros. A
propsito, observe-se que o oramento federal de 2002 destinou mais
de R$ 100 bilhes para pagamento de juros da Dvida Pblica (interna
e externa)8. Tal montante revela a medida da necessidade de se mudar
a rota que limita o crescimento econmico e impe um permanente
ajuste fiscal.
Nos pases desenvolvidos com tradio em termos de sistemas de
bem-estar social, a consolidao do desenvolvimento do capitalismo foi
acompanhada de reformas estruturais (inclusive a reforma agrria, que
contribuiu para consolidar um sistema de produo agrcola baseado
na mdia e na pequena propriedade) e de investimentos em educao,
entre outros investimentos sociais. Em 30 anos do ps-guerra, a chamada poca de ouro do capitalismo, a social-democracia se consolidou
nesses pases, de modo que aquelas sociedades no experimentaram os
desequilbrios e as desigualdades que caracterizam pases como o Brasil. Aqui, o grande dficit social impede que polticas sociais per se logrem reduzir sensivelmente a dimenso do problema dado que fatores
geradores de desigualdade no so removidos ou neutralizados. Nesse
sentido, preciso enfatizar o papel distributivo que investimentos em
educao podem representar, dado que a escolaridade chega a explicar
poro significativa da desigualdade de rendimentos no pas9.
Pode-se arrematar que hoje claro o fracasso da idia de um
crescimento universal, eqitativo e sustentado, sem que o Estado tenha
uma participao expressiva na regulao de mercados, na proviso de
bem-estar social e na formulao e execuo de polticas pblicas. O
processo instaurado sob a gide da globalizao tem privilegiado a eficincia econmica e o aumento da produtividade via implementao de
polticas cujas prioridades so orientadas nos pases em desenvolvimento fundamentalmente para o controle do deficit pblico, encaminhamento de soluo para a dvida pblica interna e externa; polticas
monetrias e de cortes oramentrios vm incidindo nos programas
sociais ou naqueles que poderiam conduzir a uma melhor repartio da
renda. As evidncias que se acumulam deixam clara a necessidade de
uma urgente definio de estratgias alternativas que permitam aos pases em desenvolvimento gerir, com critrios prprios, suas economias
e promover seu desenvolvimento sustentado, com reduo da desigualdade e superao da pobreza. Em tal perspectiva, reitere-se, h que se
8 Consultar <http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/orcamento_2002/
orcamento_2002.htm>.
9 Estimativa recente de Ramos e Vieira (2000) situa em 30% a contribuio das diferenas
educacionais para a desigualdade.

188

de Arajo e Alves de Lima

admitir a necessidade de retorno nfase em proposies clssicas,

na linha propugnada por alguns autores, a exemplo de Stewart (2000).
Tais proposies envolvem educao universal e de qualidade, estratgias focalizadas no setor agrcola (no mbito de uma reforma agrria,
algo particularmente apropriado ao caso brasileiro), implementao de
aes intensivas em trabalho e maiores facilidades de crdito no contexto de polticas globais que reconheam a importncia, inclusive para
o crescimento econmico, da reduo das desigualdades sociais. Reitere-se, portanto, a necessidade de que fatores geradores de desigualdade
e de pobreza sejam enfrentados na dimenso global das polticas pblicas e na dimenso do prprio modelo de desenvolvimento.

Bibliografia
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Elizabeth House Working Papers, QEHWPS37. Development Studies
at Oxford, Working Paper Number 37, March.

189

A pobreza do estado

O captulo focalizar dois elementos que descrevem alguns dos

novos desafios, especificamente aqueles que melhor ilustram a reorganizao da estrutura social desde o incio dos anos 1990 e os nveis de
igualdade alcanados como resultado dos efeitos adversos da crise e
das reformas implementadas, e a necessidade de repensar como o Estado tem desempenhado seu papel de liderana neste mbito: primeiro, a
polarizao da renda e segundo, a territorializao das desigualdades.

O modelo cubano de poltica social

e de reduo da pobreza

A experincia vivida pela sociedade cubana durante aproximadamente

os ltimos 45 anos pode ser interpretada como um processo de mudana social intenso e generalizado, que tem passado por diferentes
etapas, incluindo as de crise, e que se tem caracterizado pela construo de um modelo de transformaes sociais, que apresenta traos
originais se comparado com o repertrio de polticas sociais e de conduo do problema da pobreza mais extenso nos pases subdesenvolvidos ou perifricos.
A essncia do modelo est cristalizada num conjunto de peculiaridades existentes nas polticas sociais que o mesmo inspira, tais como:
eliminao da propriedade privada sobre os meios fundamentais de
produo; propriedade social estatal; formulao de polticas focalizadas na igualdade e justia social; o Estado como ator principal na
formulao e implementao das polticas sociais e do planejamento
como mecanismo para sua organizao; poltica social nica e centralizada que garanta os nveis mais extensos possveis de servios sociais
bsicos universais; centralidade da distribuio como instrumento da
justia social; notvel nfase no consumo social para garantir justia
distributiva; gradual homogeinizao da renda e acesso extensivo ao
emprego; concepo do combate pobreza como gesto de polticas de
desenvolvimento; manuteno desses princpios e a inalienvel responsabilidade do Estado.
Esse conjunto de caractersticas se associa diretamente consolidao do que poderamos chamar espaos de igualdade, um mecanismo de distribuio que : universal, extensivo, livre ou facilmente
accessvel, sujeito a um direito legalmente outorgado, de natureza estatal e pblica; Estado formulado e centralizado, com acesso garantido,
participao social, predominncia de solues coletivas sobre as individuais, homogeneidade, qualidade continuamente crescente e opo
de integrao social sob igualdade de condies para todos os grupos
independentemente de suas rendas.
192

Mayra Paula Espina Prieto

Uma caracterstica particular do caso cubano que o Estado o

nico ou pelo menos o protagonista hegemnico desses espaos distributivos. Isto quer dizer que no h outras alternativas para conseguir
o bem que se distribui num determinado espao ou estas no so importantes e no podem competir com a opo estatal. A poltica social
cubana tem como motivao de expanso progressiva desses espaos,
situados essencialmente em seis reas: satisfao de necessidades nutricionais bsicas, educao, sade, cultura, esporte e seguridade social.
Nossa inteno no concluir que este modelo e as prticas que
tem inspirado tenham sido perfeitos e bem-sucedidos. De fato, a partir da
pesquisa social, tem-se construdo um interessante ponto de vista crtico
sobre a poltica social cubana e sobre o modelo de mudana socioeconmica seguido pela transio socialista, que inclui interessantes arestas
para esta anlise. Uma abordagem crtica sobre este modelo e prticas,
atravs da sociologia da desigualdade pode ser resumida a seguir.
Absoluto estatismo como frmula quase exclusiva da propriedade social sobrecarrega o Estado, limita sua eficincia e desperdia a
capacidade inovadora e produtiva de outros atores sociais e tipos de
propriedade. Excessivo centralismo na tomada de decises, formalizao da participao, distribuio homognea, resultando em insensibilidade para captar as diferenas e particularidades individuais, grupais
e locais em termos de necessidades. Acarreta pouco envolvimento dos
atores locais e governos na formulao de polticas sociais neste nvel.
Resulta, entre outras coisas, na burocratizao e na expanso da economia submersa (Espina, 1999).
Outra vertente crtica essencial estrutura-se a partir da economia
e tem a ver com as insuficincias do modelo econmico posto em prtica e, em conseqncia, com sua debilidade como sustentculo de uma
poltica social ambiciosa. Embora nesta rea no haja um ponto de
vista nico, o ponto de vista aqui adotado est prximo ao de Monreal e
Carranza (2000) ao afirmarem que o crescimento econmico em Cuba
durante o perodo 1975-1989 foi um crescimento extensivo, insuficiente
e com um alto nvel de compensao por via externa.
As limitaes do modelo identificadas por esses autores incluem:
a existncia de fatores de compensao por via externa como condio
indispensvel para seu funcionamento (isto : sua incapacidade para
ser auto-sustentvel); uso insuficiente de recursos produtivos; incapacidade de transformar os vastos recursos acumulados em um montante
acrescentado de exportaes; insuficiente integrao intersetorial da
economia nacional; tecnologia de alto consumo energtico; crescimento altamente vulnervel a fatores externos. A concluso desta anlise
indica que: a economia nacional conservava assim poderosas barreiras
193

A pobreza do estado

estruturais para um crescimento auto-sustentado que se agregam relativa escassez de recursos naturais (Ibid).
Sociologia e economia coincidem em suas valoraes sobre o
local da distribuio e o consumo, neste modelo, no sentido de que o
igualitarismo homogenista distributivo, embora possa ser eficaz para
massificar e universalizar a satisfao de um conjunto amplo de necessidades, no tem sensibilidade para a diversidade e produz o efeito
de homogeneizar artificialmente os seres humanos e grupos sociais,
igualando suas necessidades e formas de satisfaz-las, o que, contrariamente aos seus propsitos, este esquema distributivo gera insatisfao ou satisfao parcial, e se transforma, tambm, paradoxalmente,
em um fator de reproduo de desigualdades, por seu perfil indefinido
para responder de forma particularizada s necessidades de setores em
condies de partida desvantajosas, que no lhes permite alcanar em
situao verdadeiramente de igualdade a apropriao dos benefcios
distribudos de forma homognea e que exigiriam polticas de ao
afirmativa, que acabassem com as condies de reproduo das desvantagens. Da mesma forma, um consumo indiferenciado e pouco conectado com os resultados do trabalho e o esforo produtivo perde suas
possibilidades como propulsor da eficincia. Tambm a subvalorao
do consumidor individual, associada s rendas pessoal e familiar, e certa demonizao do mesmo por seu carter indiferenciado, tem embasado sua expresso como mbito de ampliao legtima das capacidades
e necessidades individuais, de mecanismo de incentivo ao desempenho
produtivo e, em geral, de relao social que estimula a produo. (Hernndez et al., 2002).
Assumindo essa viso crtica, que essencial para qualquer tentativa de autotransformao da experincia cubana, interessa-nos destacar,
aqui, que, a nosso ver, o ideal de poltica social e da estratgia de reduo
da pobreza, adotado como bssola para orientar a mudana e o desenvolvimento durante a transio socialista cubana, ainda vivo na reforma
econmica, est relacionado ao que pode ser chamado de modelo de
igualdade ou modelo tico. Deste ponto de vista, a poltica social estaria fora do clculo econmico e se situaria na esfera da contabilidade
tica, na rea do conflito entre valores. Constituiria uma metapoltica na
medida em que se configura como matriz de princpios ordenadores de
escolhas dramticas, entre princpios mutantes e contraditrios (Tavares, 1999). Tais escolhas envolvem compromissos adequados aos imperativos do contexto especfico, mas no se deve conceber que a eficincia
da economia e consideraes ticas sejam necessariamente irreconciliveis. De acordo com Klisberg (2002: 9), outros pases na regio devem
ter adotado uma atitude de pacincia histrica, supondo que a soluo
do problema da pobreza uma questo de tempo, mas o modelo cubano
est estabelecido na tica da urgncia.
194

Mayra Paula Espina Prieto

Polarizao da renda
As desigualdades econmicas podem ser definidas como as diferenas
na distribuio de renda, no acesso ao bem-estar material e espiritual e
no consumo (Heller, 1999), e expressam o grau diferente de disponibilidade de recursos e dotao de meios para a satisfao de necessidades
que caracteriza distintos grupos sociais. Nesta trilogia (renda-acesso
ao bem-estar-consumo) as rendas monetrias individuais e familiares
operacionalmente entendidas como a quantia em dinheiro que um
indivduo ou famlia recebe de diferentes fontes (salrios, penses, lucros, fontes informais e aes ilegais, etc.) em perodos determinados
constituem o indicador primrio (no o nico) para medir desigualdades, pobreza e inferioridade social, porque reflete a capacidade de
satisfazer necessidades que deve realizar-se atravs do mercado e para
medir quantitativamente as distncias sociais.
No caso de Cuba, pode-se afirmar que as transformaes socioeconmicas de carter socialista tiveram como efeito, nas trs primeiras dcadas de revoluo, uma reduo relevante das assimetrias verificadas na distribuio da renda da populao e suas fontes, a tendncia desconcentrao e a frgil presena de processos de polarizao,
pela eliminao dos extremos mais agudos e marcados (excluindo-se
elites exploradoras, desempregados e os extremamente pobres) da estratificao social.
Os 10% mais ricos da populao recebiam 38% da renda total
em 1953, enquanto os 20% mais pobres percebiam 2,1%. Em 1978, a
apenas duas dcadas de revoluo, esta relao havia variado substancialmente: 20% de nvel econmico mais baixo participavam de 11% da
renda total e 20% das camadas superiores, 27% (Martinez et al., 1997).
que as mudanas socioestruturais prprias da transio socialista focalizaram, sobretudo, a expanso e o amplo predomnio do setor
pblico da economia nacional. Desta maneira, esse processo de desconcentrao da renda deve-se estatizao e salarizao da maior parte
da renda individual e familiar. A proporo de trabalhadores estatais,
em relao ao total da populao ocupada, variou de 8,8% em 1953, a
86% em 1970 e 94% em 1988 (Comit Estatal de Estadsticas 1981 e
Oficina Nacional de Estadsticas, 1998).
A nacionalizao do emprego foi acompanhada da formulao
e aplicao de um sistema salarial uniforme e centralizado, que dava
ao Estado participao mxima na fixao das retribuies, separando
a problemtica salarial da rea de atuao do mercado de trabalho,
que praticamente foi abolido, e que criou as condies para uma maior
igualdade na retribuio pelo trabalho, ao mesmo tempo em que propunha-se garantir igual pagamento por trabalho igual (Nerey e Bris195

A pobreza do estado

mart, 1999), estimulando um processo atravs do qual a renda familiar

estava baseada no salrio.
Simultaneamente, ocorre uma perda da importncia absoluta e
relativa da renda como indicador de desigualdade. Isso se explica pela
universalizao dos espaos de igualdade, mencionados acima, como
mecanismo de distribuio igualitria que assegurava um amplo acesso
ao consumo material e espiritual para a satisfao de necessidades bsicas, no tocante a alimentao, sade, educao, esporte, cultura e outros
bens, com o que se reduziu a dependncia entre consumo ou bem-estar e
renda monetria familiar e pessoal.
Com a implantao, em torno de 1983, da Reforma Geral de Salrios, a delimitao da escala qualificao-salrio foi fixada em um
espectro de 13 grupos, admitindo apenas uma diferenciao entre salrios mximos e mnimos numa escala de 4,5 para 1 (Nerey e Brismart, 1999). Os salrios adquiriram um papel claro como um fator de
homogeneizao scio-estrutural devido minimizao de seu perfil
estratificador. O coeficiente Gini, estimado para 1986 atingiu um valor
de 0,24 (Brundenius, 1987). Esse efeito foi reforado por um sistema
de seguridade e assistncia social que garantia proteo de cobertura
universal e rendas ps ou extralaborais cujo montante mnimo, junto
aos fundos sociais de consumo, asseguravam um acesso ao consumo
adequado para os no trabalhadores e assistidos.
Mas, a par com o lado positivo da eqidade de renda, estudos
sobre esta problemtica apontam as arestas negativas: incapacidade do
salrio em converter-se em um motor mobilizador/corretor da estrutura social herdada do subdesenvolvimento; acentuao dos desequilbrios entre profisses e grupos; dficit permanente da fora de trabalho
em atividades econmicas prioritrias porm mal remuneradas (agricultura); separao entre aumentos salariais e elevao da eficincia;
hiperutilizao dos recursos humanos; efeitos insuficientes de incentivo salarial (Nerey e Brismart, 1999).
Os anos 1990 registram uma mudana bastante radical no que
diz respeito distribuio da renda individual e familiar, quando se
ampliam consideravelmente a magnitude de sua diferenciao e as distncias sociais que delas derivam. Vrias pesquisas realizadas na segunda metade da dcada passada identificaram um conjunto de traos
e tendncias nesta rea que sintetizamos a seguir:
- o empobrecimento de amplos setores da fora de trabalho, surgimento de uma elite de trabalhadores; emergncia de renda e
nveis de vida no associados ao trabalho; excluso de importantes segmentos da populao do consumo em certos mercados ou,
pelo menos, reduo do acesso aos produtos desses mercados a
um grupo muito limitado (Togores, 1999);
196

Mayra Paula Espina Prieto

- reestratificao social, desnacionalizao e desassalarizao

de muitas profisses, concentrao e polarizao da renda (Espina, 1999);
- surgimento de uma faixa populacional em situao de pobreza,
superioridade da renda mdia dos trabalhadores independentes
em relao aos funcionrios do setor pblico (Ferriol, 1999); e
- diversificao das formas de estmulo aos trabalhadores, perda
do peso do salrio na capacidade financeira das famlias, como
veculo de satisfao das necessidades da populao e como fator homogeneizador da estrutura social; disperso dos nveis de
renda dos servidores pblicos, redistribuio do poder para fixao de salrios com perda da centralidade absoluta do Estado,
fragilizao quantitativa e qualitativa dos servios sociais (Nerey
e Brismart, 1999).
Esse conjunto de caractersticas indica a presena de um processo de
reestratificao associado diferenciao da renda individual e familiar.
Lamentavelmente, as estatsticas sistemticas cubanas no tm
reagido ainda a essas mudanas e no permitem calcular distncias
reais, pois distinguem, apenas, 5 grupos, a partir da mdia mensal de
renda per capita: Grupo 1 (at 50 Pesos); Grupo 2 (entre 51 e 100 Pesos);
Grupo 3 (entre 101 e 150 Pesos); Grupo 4 (entre 151 e 200 Pesos); Grupo 5 (201 Pesos e mais). Assim, se quisermos nos aproximar da magnitude real das distncias sociais, ou ao menos inferir seus possveis
extremos com certa veracidade, teremos que recorrer a outros meios.
Atualmente, Cuba no dispe de estatsticas oficiais que ajudem a estimar a distncia entre grupos de renda. Entretanto, estudos recentes
realizados na Cidade de Havana com outros propsitos investigar os
estilos de vida e diversas estratgias de renda de famlias de diferentes
estratos sociais e sua percepo de desigualdade relatam uma estratificao de renda de largo espectro.
Iiguez et al. (2001) detectou uma estratificao de renda que
abrange um espectro que vai de uma cifra de um per capita mensal
superior a 928 pesos at uma inferior a 214 pesos. O Departamento de
Estudos sobre Familia do Centro de Pesquisa Psicolgica e Sociolgica
detectou uma distribuio da renda per capita mensal familiar que oscila entre 69 e 1200 pesos. (Departamento de Estudios sobre Familia ,
2001). Outro estudo intitulado Componentes y distancias sociales en la
Ciudad (Espina et al., 2002) identificou um per capita familiar mnimo
de 37 pesos e um mximo de 1.025 pesos 28 vezes mais elevada do que
a mnima. Aqui, a vantagem econmica est associada combinao
de fontes de renda: remessas familiares e salrio estatal e outras rendas
197

A pobreza do estado

provenientes do vnculo com a propriedade privada. Observa-se, portanto, o fato de que trs estudos diferentes, com captaes em distintos
momentos dos trs ltimos anos e usando tipologias qualitativas que
permitissem selecionar casos que representassem situaes socioestruturais tpicas, com certo grau de extenso na estrutura social cubana,
apontam para um espectro de rendas mais amplo que o que as estatsticas oficiais permitem discernir.
Se a esta anlise acrescentarmos o dado de que a faixa de pobreza
urbana calculada atualmente em torno de 20% (Ferriol, 2002) torna-se
claro que um ponto distintivo das desigualdades por rendas na fase atual,
ao contrrio do que ocorria em perodos anteriores crise e reforma,
que estas esto colocadas no mbito das necessidades bsicas.
Tentando aproximarmo-nos da evoluo do problema da pobreza
na experincia socialista cubana, embora, lamentavelmente, no contemos com medies sucessivas deste fenmeno, algumas anlises realizadas no incio dos anos 1980 revelavam que a elevao dos indicadores
do desempenho econmico caracterstico da segunda metade dos anos
1970, a universalidade das polticas sociais e o crescimento sistemtico
da qualidade dos espaos de igualdade, fundamentavam a tese de que a
pobreza havia sofrido uma retrao de tal magnitude que, focalizando
as necessidades bsicas, poder-se-ia concluir que a pobreza havia sido
erradicada como problema social no pas (Rodrguez e Carriazo, 1987).
Embora no se possa determinar com exatido o nvel da reduo da pobreza na transio socialista cubana, estimou-se para 1986 um limite de
populao urbana em situao de risco de 6,3% que se havia ampliado
muito em torno de 1995, quando atingia uma proporo de 14,7% (Zabala, 2002), pondo em evidncia uma expanso dos grupos cujas condies
de subsistncia haviam se deteriorado e suas possibilidades de acesso ao
bem-estar foram seriamente afetadas.
Dois fatores adicionais remetem a uma anlise mais complexa
deste campo: por um lado, o acesso a rendas em divisas e, por outro, a
diversificao das fontes de rendas. Ferriol (2002) destaca: Na sociedade cubana atual o principal fator de desigualdade possuir uma fonte
de rendas em divisas. Isto se deve ao elevado tipo de cmbio vigente
somado ao fato de que, para satisfazer algumas das necessidades essenciais da famlia, deve-se usar obrigatoriamente divisas. Esta situao
est estreitamente relacionada com o modelo que foi implantado para o
mercado segmentado de bens de consumo e servios. Leve-se em conta
que o cmbio oficial atual de 1 dlar equivalente a 26 pesos. Da mesma forma, diversas estimativas confirmam que as rendas mdias dos
trabalhadores autnomos so muito superiores aos dos assalariados
estatais, especialmente os arrendatrios de casas e donos de pequenos
restaurantes (Ferriol, 2002; Espina et al., 2002).
198

Mayra Paula Espina Prieto

Por sua vez, os estudos qualitativos mencionados (Departamento

de Estudios sobre Familia, 2001; Iiguez et al., 2001; Espina et al., 2002)
constataram que, nas famlias que detm as mais altas rendas, h uma
forte ocorrncia das entradas provenientes dos setores no estatais, sobre os estatais ou com ausncia total destes. As entradas por aposentadoria e penses so muito baixas e no permitem, por si ss, cobrir as
necessidades bsicas. As fontes principais, pela magnitude das rendas
que provem so as seguintes: as remessas de dinheiro do exterior, o
trabalho no setor de propriedade mista e no estatal emergente, principalmente restaurantes e hotis para turistas estrangeiros. Mas, aparentemente, a renda mais constante aquela que resulta da combinao de
vrias fontes de renda, includa a prtica de estratgias para o aumento
das rendas que podem abarcar atividades ilegais ou no legitimadas
pela institucionalidade vigente, (p. ex.: a economia informal). A vinculao com o capital estrangeiro, as remessas familiares, a ocupao
estatal em atividades lucrativas gastronomia vinculada ao turismo e
vendas no mercado negro, nesta ordem, so tambm assinaladas como
fontes de renda superiores mdia. A combinao de vrias destas fontes a estratgia mais bem-sucedida.
O relatrio de Espina et al. destaca que as remessas de dinheiro
do exterior, embora sejam recebidas por um pequeno nmero de famlias, esto associadas renda per capita relativamente alta e causam
um impacto significativo. Embora seja difcil estabelecer a relativa importncia dessas diversas fontes de renda ou, por exemplo, a extenso
e predominncia das remessas de dinheiro a informao limitada de
que dispomos indica: diminuio da importncia do trabalho em geral,
e do trabalho no setor estatal, como provedor de rendas e de elevado
bem-estar; enfraquecimento do papel do salrio como fonte de rendas;
aumento de vias no associadas ao trabalho e do vnculo com a propriedade privada na disponibilidade de rendas; ocorrncia eficiente de
estratgias ilegais para a obteno de rendas.
Com vistas a obter um quadro mais preciso desta problemtica,
propomos utilizar uma estrutura para rendas que considere os seguintes grupos, a partir da renda per capita mensal, considerando o limite
de vulnerabilidade que caracteriza a cesta bsica (entre $170 e $190,
conforme estimativas recentes de V. Togores, do Centro de Estudios de
la Economa Cubana): grupos de renda muito baixa: per capita mensal
inferior a 180 pesos; grupos de renda baixa: 180 a 300 pesos: grupos de
renda meio baixa: entre 301 e 500: grupos de renda meio alta: entre 501
e 1.000 pesos; grupos de renda alta: entre 1001 e 3.000 pesos; grupos
de renda muito alta: mais de 3.000 pesos. Partindo deste quadro, esperamos ser possvel estabelecer uma indicao mais clara do que aquela
199

A pobreza do estado

obtida dos dados oficiais existentes sobre as distncias emergentes entre a elite e os grupos sociais vulnerveis.

Territorializao das desigualdades

Entendemos por territrio o conjunto de relaes e redes econmicas,
sociais, culturais ambientais, polticas e histricas, que convertem um
espao geogrfico em uma unidade ou subsistema socioeconmico, conectado a um conjunto mais geral, mas com uma estruturao e conectividade internas prprias, que lhe conferem relativa autonomia e
especificidades em seu funcionamento, devido, entre outras razes, s
peculiaridades ambientais e de recursos naturais, as vantagens e limitaes de que disso derivam, o tamanho e capacitao de seus recursos
humanos, suas tradies e costumes, o grau de desenvolvimento de sua
estrutura econmica etc.
Mas essas circunstncias nacionais no esto separadas do contexto internacional. Por isso, para entender o caso cubano, necessrio considerar, aqui, o fato de que, na fase atual de desenvolvimento,
caracterizada pela mundializao das relaes econmicas, o territrio adquire novas qualidades impulsionadas pelos processos globalizadores (Monereo, 1997).
A nova qualidade da esfera local configura-se fundamentalmente
a partir de duas caractersticas da globalizao. A primeira a articulao econmica interterritorial que ultrapassa as fronteiras do EstadoNao e coordenada por entidades fora da Nao. Segundo esta forma
de articulao, desempenha um papel fundamental o trnsito das economias de escala do modelo fordista, baseadas na juno final, para a
fabricao territorialmente deslocada das partes componentes, conhecida como economia difusa. A segunda caracterstica a seletividade
territorial, que tem como eixo a integrao seletiva, por suas vantagens
competitivas, dinmicas, de territrios e atividades produtivas e, como
correlata, a excluso de outras zonas e camadas populacionais inteiras
que permanecem fora, total ou parcialmente, da lgica das conexes
globalizadas. Essa seletividade excludente aprofunda desigualdades anteriormente existentes e gera outras novas.
Cuba no est imune s circunstncias globais que tm levado
a um novo significado da territorialidade. A reinsero da economia
cubana nos mercados internacionais, onde prevalecem as regras da
globalizao neoliberal, tem significado uma reestruturao econmica
que privilegia atividades e espaos produtivos com maiores possibilidades de responder eficazmente s exigncias destes mercados. Nesse
contexto, tambm em Cuba ocorrem fortes processos de heterogeneizao dos atores e das sociedades locais, diferenciao interterritorial,
multiplicao dos contatos entre o local e o global, alterando as carac-

200

Mayra Paula Espina Prieto

tersticas das estruturas sociais territoriais e seus papis na reproduo

das relaes sociais.
Estudos realizados na segunda metade da dcada de 1990, permitem inferir a trajetria geral da heterogeneizao territorial ocorrida
no pas. A pesquisa sobre o nvel de pobreza urbana, definida como a
insuficincia de renda para atender s necessidades bsicas, identificou
um contingente populacional de 14,7% nesta condio e demonstrou
tambm que o efeito de contrao da economia cubana manifestou-se
com maior intensidade na regio oriental do pas, onde a populao
urbana em situao de risco chegava a 22% (Ferriol, 1998). Alm disso,
a medio do desenvolvimento humano em Cuba, realizada em 1996
(Martinez et al., 1997), incluiu a construo de um ndice indicador do
desenvolvimento humano relativo para cada provncia, integrando cinco dimenses: longevidade, educao, renda, sade e servios bsicos.
O clculo deste ndice provincial de desenvolvimento humano nos permite inferir ao menos trs grandes grupos territoriais: provncias com
IDH alto: Cidade Havana, Cienfuegos, Villa Clara, Matanzas e Havana;
provncias com IDH mdio: Sancti Spiritus, Ciego de vila, Pinar del
Rio e Santiago de Cuba; provncias com IDH baixo: Holgun, Guantnamo, Camagey, Las Tunas e Granma. O diagnstico dos assentamentos da faixa de base nos municpios crticos (Instituto de Planificacin
Fsica, 1998) destaca a existncia, no pas, de 36 municpios que podem
ser considerados como os mais deprimidos ou crticos, todos eles localizados em provncias da regio oriental do pas.
Um estudo sobre as desigualdades espaciais do bem-estar em
Cuba (Iiguez e Ravenet, 1999) mostrou que os novos processos (criao ou incentivo de formas de propriedade no tradicionais e mecanismos de mercado, organizao hierrquica de grupos sociais e atividades econmicas; fortalecimento de formas de produo cooperativa e
individual e da gesto familiar) tm uma expresso territorial desigual
cujas manifestaes mais potentes e vantajosas ocorrem em territrios
como Cidade de Havana, Varadero, nordeste de Holgun, norte de Ciego
de vila, sul de Matanzas, Pinar del Rio e Havana.
No relatrio de pesquisa Expresiones territoriales del processo
de reestratificacin (Martin et al., 1999), elaborado por uma equipe
do CIPS, acrescentou uma anlise estatstica de correlaes, aplicada
a dados que caracterizam as estruturas socioclassistas provinciais (estrutura da populao ocupada por setor de propriedade estatal, misto
cooperativo e privado e por categoria ocupacional) e mostrou que a
reforma partiu da formao de quatro grandes tipos socioestruturais
territoriais: tipo misto-estatal, com forte presena de trabalhadores
e dirigentes: Matanzas, Santiago de Cuba, Isla de la Juventud; tipo
cooperativo (CPA e UBPC): Havana, Ciego de vila, Cienfuegos; tipo
privado (especialmente rural): Pinar del Rio, Sancti Spiritus, Granma,
201

A pobreza do estado

Villa Clara, Las Tunas, Camagey, Guantnamo, Holguin; tipo estatalprivado estrangeiro (com forte presena de intelectuais e empregados):
Cidade de Havana. Essa tipologia indica aqueles eixos estruturais que
possuem a maior potncia diferenciadora em escala territorial, destacando as formas peculiares adotadas, nesse espao, pelo reajuste econmico e oferecendo pistas sobre os atores socioeconmicos que nas
distintas provncias desempenham papel fundamental.
importante aqui ressaltar a idia de que a heterogeneizao
territorial um dos processos mais fortes que tm acompanhado a reforma cubana, o que exige frmulas tambm heterogneas de formulao e implementao das polticas sociais, onde o envolvimento dos
atores locais seja um elemento essencial na construo das agendas e a
organizao dos recursos.
Essa concepo no supe tratar o territrio como segmento
autnomo, separado do todo nacional, e sim mobilizar proativamente
as sociedades locais com a finalidade de identificar suas possibilidades
endgenas de desenvolvimento e de atrao de recursos exgenos, para
convert-las em sua plataforma de enlace com a nao e com outros
territrios, em uma rede dinmica de sinergias positivas. Dado o forte papel do Estado como agente de desenvolvimento e como garantia
da seguridade social condies praticamente inexistentes no resto do
mundo em desenvolvimento Cuba teria opes de assumir esta concepo onde centralismo e universalidade articulam-se com a concepo local e sua focalizao.
Em sntese, considero que a territorialidade, a partir de uma
perspectiva das vantagens e desvantagens vinculadas espacialidade e
do claro processo de concentrao da vulnerabilidade e da pobreza que
teve lugar em Cuba, necessita ser resgatada sob um enfoque participativo e autotransformador local do desenvolvimento e transformar-se
num cenrio prioritrio da formulao e aplicao da poltica social e
do resgate dos espaos de igualdade.

Concluses
A experincia cubana na luta contra a pobreza sugere aos pases em desenvolvimento a idia de que esta s poder ser conduzida com eficcia
se for inserida numa perspectiva que a desvincule de polticas assistencialistas e corretivas, e colocando-as na dialtica relacional entre pobreza
desigualdadedesenvolvimento, entendendo que a pobreza no uma
situao social mas que, fundamentalmente, constitui uma relao social, e erradic-la supe eliminar as condies de sua reproduo, aquelas que geram excluso e, mais propriamente, expropriao. Essa tarefa
no parece factvel na falta de um poder poltico que construa e leve a
efeito uma agenda social a partir dos interesses dos setores populares.
202

Mayra Paula Espina Prieto

Obviamente, as fragilidades e limitaes da utilizao desse mo

delo geral, a crise econmica, as mudanas ocorridas na sociedade
cubana desde os anos 1990 at a dcada atual, muito especialmente
a expanso das desigualdades e o ressurgimento do problema da pobreza, unidos s exigncias que impem uma conexo economia globalizada, apontam para a necessidade de renovao do Estado como
uma estrutura que promova o desenvolvimento e uma compreenso do
Estado e da poltica social no sistema socialista.
H cerca de trs anos, iniciou-se em Cuba um processo de recuperao das polticas sociais que supe um reforo do papel protagnico
do Estado nesse mbito e do resgate dos espaos de igualdade no sentido de reverter os efeitos negativos da crise. Do ponto de vista dos que
tomam as decises, no mais alto nvel, esse processo inicia uma etapa de
continuidade do aperfeioamento do modelo social (Rodrguez, 2002).
Essa nova etapa seria a passagem de polticas protecionistas para polticas proativas, que retomem a lgica do desenvolvimento social inerente
revoluo cubana, adequando-a s exigncias das novas condies nacionais e internacionais. Nesse marco, puseram-se em prtica diversos
programas sociais que do nfase ao desenvolvimento do capital humano. O Ministro da Economia e Planejamento explica essa idia dizendo
que A educao e a cultura se desenvolvem como elementos consubstanciais para a formao do capital humano que permita alcanar a
economia do conhecimento (Rodrguez, 2002: 31). Com o sustentculo
dessa lgica de reverso dos problemas e introjeo do desenvolvimento, providenciaram-se programas de formao de professores oriundos
do primrio e secundrio, para suprir o dficit de docentes e introduzir
novas modalidades no processo de ensino/aprendizagem; o programa
audiovisual, que dota a todas as escolas de televisores e vdeos e permite
um acesso generalizado programao televisiva orientada; a extenso
do ensino da computao a todos os nveis educacionais, criando a dotao de meios tcnicos apropriados em todas as escolas do pas; criao
das escolas de servio social para formar profissionais com esse perfil
que possam assumir um atendimento comunitrio e personalizado aos
problemas sociais; formao de enfermeiros, de forma acelerada, programas para garantir a oferta dos medicamentos necessrios; programa
de melhoria da alimentao escolar e de expanso do consumo de vegetais pela populao, entre outros.
Essa nova fase da poltica social cubana ainda no foi objeto de
uma anlise profunda dos estudiosos do assunto, mas pode-se adiantar
que est suscitando o debate neste campo de pesquisa. A pobreza deve
ser entendida como um fenmeno multidimensional, que afeta pessoas
e grupos sociais distintos, com diferentes capacidades e potencialidades que, portanto, no pode ser enfrentada atravs de programas gerais
ou apenas com eles. Alm da inevitvel anlise relativamente superficial
203

A pobreza do estado

que este breve captulo permite, impossvel elaborar uma proposta

completa sobre a conduo do problema da pobreza nas condies atuais em Cuba, sob as quais fatores distintos e complexos, em diferentes
nveis e natureza esto entrelaados. A abordagem aqui adotada bem
menos abrangente e chama a ateno para trs desafios especficos, trs
elementos que, na opinio desta autora, no so considerados como
deveriam, os quais integram as estratgias de luta contra a pobreza e a
vulnerabilidade social em Cuba.
O primeiro desafio refere-se necessidade de se ter um melhor
entendimento sobre a diversidade social e superar a homogeneidade na
alocao de recursos. Isto exige um novo conceito de igualdade como
uma caracterstica essencial das relaes sociais e, especialmente, as formas de distribuio e acesso aos recursos para satisfazer as necessidades
materiais e espirituais como base na compreenso do que diversidade.
O socialismo est baseado na eliminao das relaes de explorao, na
socializao da propriedade dos meios de produo e das relaes de
distribuio cujo centro no est no mercado nem na circulao de capital, mas na garantia do acesso igualitrio ao bem-estar. Na ausncia de
relaes de explorao e garantida a satisfao de necessidades bsicas,
as compensaes individuais dependero da contribuio do trabalho
e do seu significado social. Notamos que a forma centralizada de distribuio at a dcada de 1980, a dbil diferena entre salrios e renda
gerados pelo trabalho, a disponibilidade de assistncia no relacionada
eficincia econmica e os efeitos do paternalismo estatal distorceram,
por um lado, o conceito de igualdade. Por outro, a crise nos anos de 1980
e a reforma subseqente na realidade anularam a possibilidade de uma
distribuio igualitria, ampliaram os graus de desigualdade e chegaram
a um tipo diferente de distoro que est, como em outras partes da
regio, levando a desigualdades que, sem uma interveno acabaro por
ser banalizadas (Franco, 1994).
O importante no confundir universalidade com homogeneidade e aceitar, no processo de distribuio, o fato de que qualquer direito
universal assume distintas conotaes baseadas em diferenas (materiais, culturais, histricas) entre diversos grupos sociais, localidades e
comunidades. Conseqentemente, tal necessidade ou direito pode ter,
e geralmente ocorre, resolues variadas. As prticas que caracterizam as estratgias do governo nos mbitos econmico, social, cultural
e local no consideram suficientemente o processo de diferenciao e
complexidade na sociedade cubana; para o previsvel fortalecimento e
implicaes deste processo no que diz respeito heterogeneidade das
necessidades e interesses; ou s possibilidades materiais e subjetivas
para solucionar problemas. Alm disso, no abandonaram o estilo de
conduzir e de tomar decises centrado em modelos gerais homogneos
to radicalmente quanto necessrio. A abordagem alternativa que re204

Mayra Paula Espina Prieto

comendada neste captulo no substitui a universalidade, pelo contrrio, vai junto com ela apontando, antes de tudo, a necessidade urgente
de se criar condies vantajosas ou de diferenciao positiva para os
desprivilegiados, de maneira que sua integrao social concretize e, em
segundo lugar, necessidades e interesses diversos.
O segundo desafio consiste na gerncia territorializada das estratgias sociais e de reduo da pobreza, nas quais a superao das
desvantagens vinculadas espacialidade torne-se vital. Isso implica
que o conceito de territrio necessita tornar-se um fator de desenvolvimento e que a identificao de atores socioeconmicos locais
represente um papel-chave na medida em que so agentes de mudana como um requisito metodolgico essencial para a formulao de
programas de desenvolvimento ou aes voltadas para mudana em
nvel local, que envolve: o impulso para alavancar o desenvolvimento
local endgeno e a criao de enlaces e frmulas de transferncias
atravs do desenvolvimento de relaes interterritoriais sinrgicas
para corrigir desequilbrios que no possam ser resolvidos localmente; um entendimento da tendncia para o uso intensivo de qualificaes naturais, culturais e prosperidade histrica para assegurar a regenerao sistemtica; respeitando tradies, enquanto se intensifica
a inovao e se desenvolve uma capacidade de longo prazo de autogesto e auto-organizao participatria por parte das comunidades
locais (Albuquerque, 1995).
O terceiro desafio refere-se urgente necessidade de expandir as
possibilidades de gerao de novos postos de trabalho e garantir que os
novos empregos e os j existentes gerem renda suficiente para satisfazer as necessidades bsicas. O objetivo deve ser a retomada do trabalho
como uma fonte de bem-estar e de acesso aos bens de consumo, material e espiritual, bem como o desenvolvimento da autotransformao dos
grupos sociais e da comunidade. Sem assumir uma atitude economicista
ou abandonar a abordagem tica da poltica social, necessrio procurar frmulas de reinsero da economia cubana nos mercados internacionais, promovendo a produo nacional e alocando recursos suficientes para programas sociais. Sem os recursos necessrios, os programas
sempre enfrentaro dficits e crises, e o domnio hegemnico do Estado
como garantia do bem-estar ser desafiado. Sob a atual situao econmica cubana esta no uma tarefa fcil se depender exclusivamente da
capacidade do Estado de criar novos empregos. Em suma, como j se
afirmou, assegurar pleno emprego quase que exclusivamente no mbito
estatal pelo menos na experincia cubana no atingiu os nveis ideais
de produtividade e eficincia. Por esta razo, a proposta contida neste
captulo diversificar as formas de propriedade na pequena produo e
servios locais (baseados na comunidade, cooperativa urbana, propriedade mista: estado-cooperativa, estado-comunidade, estado-indivduo,
205

A pobreza do estado

profissional) num esquema de integrao, complementao e competncia no qual todos, direta ou indiretamente, propiciem espaos para negcios e igualdade que, sem enfraquecer setores populares, aumentem as
possibilidades de escolha de empregos e rendas, como um dos principais
elementos na busca da erradicao da pobreza. Tudo isso contribuiria
para concentrar a propriedade do Estado em atividades bsicas e desconcentr-la daquelas que poderiam hiperatrofi-lo.
Esses so os trs desafios voltados para aperfeioar e reforar o
papel estrutural do Estado e a efetiva ao do governo, mas no no intuito de reduzir a centralizao e generalizao, desconsiderando outros
agentes de mudana, e sim de reforar a liderana atravs da articulao
da sinergia entre o Estado e outros agentes de mudana social.

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208

A pobreza do estado

(EAE), voltou-se de modo visivelmente significativo para uma estratgia

de reduo da pobreza. A estabilizao e o ajuste estrutural foram substitudos, ao final dos anos 90 do sculo passado, pelas Recomendaes
de Estratgias de Reduo da Pobreza (RERPs). Embora estas ltimas
tenham sido concebidas pelo governo de cada pas, correspondiam, em
muitos aspectos, s polticas padro de EAE (liberalizao do comrcio, desregulamentao financeira, reformas do setor pblico).
Invariavelmente, as Recomendaes de Estratgias de Reduo
da Pobreza destinadas a economias especficas incluam a privatizao
de empresas estatais (EEs) como componente essencial do processo de
diminuio da pobreza. Prevaleceu a idia de que as EEs drenam os
recursos nacionais por excesso de pessoal, suporte oramentrio excessivo, perdas e ineficincia , recursos esses, que poderiam ser usados
de maneira mais produtiva para atingir objetivos sociais fundamentais,
como, por exemplo, a reduo da pobreza.
Neste captulo, pretendemos revisar o processo de privatizao a
fim de explorar suas implicaes na minimizao da pobreza em Bangladesh1. Os resultados da pesquisa e as avaliaes so altamente relevantes para outros pases em desenvolvimento, inclusive os da Amrica
Latina. A primeira parte apresenta um panorama dos temas relacionados privatizao em termos gerais. As sees subseqentes avaliam o
processo de privatizao em Bangladesh, considerando suas implicaes sobre o emprego, a gerao de renda e a eficincia.

Panorama
A reduo da pobreza no mundo em desenvolvimento, at os anos 80
do sculo XX, esteve, freqentemente de forma implcita, vinculada
estratgia de desenvolvimento econmico mais abrangente. O crescimento industrial mais alto e mais rpido, atravs da substituio de
importaes, constituiu um aspecto destacado dessa estratgia em que
o Estado liderava o processo. A existncia e a expanso das empresas
estatais (EEs) no seio dessas economias eram justificadas com base
em diversos objetivos, incluindo a eliminao das falhas do mercado,
o suporte ao desenvolvimento econmico, em que o setor privado era
bastante frgil, e a redistribuio da renda como meios para reduzir a
pobreza e as desigualdades.
As privatizaes em larga escala, no mundo no industrializado,
tornaram-se parte do processo de liberalizao que marcou a mudana
no paradigma de desenvolvimento a partir do incio da dcada de 1980.
1 A pesquisa que deu origem a este texto foi realizada durante minha estada em Dhaka,
no vero de 2002, como parte de um programa mais amplo de Macroeconomics of Poverty
Reduction in Asia-Pacfic, encomendado e em parte financiado pelo Fundo das Naes
Unidas para o Desenvolvimento.

210

Hulya Dagdeviren

A razo de ser, ento, foi a de que a ineficincia das EEs minava as

possibilidades de crescimento. O bem-estar distributivo e social resultante da privatizao foi visivelmente anulado pela nfase quase exclusiva na eficincia. Partindo dessa perspectiva, os partidrios da privatizao destacaram de que modo a esperada elevao dessa eficincia
conduziria acelerao do crescimento e, supostamente, a um melhor
desempenho social. O que se espera que a renda pblica cubra as perdas das EEs, e que, combinada com os recursos provenientes da venda
daquelas, gere recursos para projetos sociais de reduo da pobreza.
O problema reside em que, mesmo que a privatizao eleve a
eficincia embora isso tambm seja ambguo ou a ganhos positivos
em termos de renda, seria isso automaticamente traduzido em reduo
da pobreza? Responder a essa questo exige que se analise no apenas
a natureza de tais ganhos conduzem eles a um crescimento pelos pobres? , mas tambm as conseqncias da privatizao no que diz respeito distribuio. Sobre este ltimo aspecto, so surpreendentemente poucas as pesquisas at poca recente. Ramanadham (1995), Hoeven
e Sziracki (1997), Chisari, Estache e Romero (1997), Macedo (2000),
Birdsall e Nellis (2002) so alguns dos nomes que, nesse sentido, podem
ser citados. E uma das valiosas contribuies desses trabalhos consiste
em reconhecer que, no processo de privatizao, h ganhadores e perdedores. Sob certas circunstncias, tais como, a falta de uma estrutura
reguladora, a estratgia e a forma de privatizao, o contingente de
perdedores tende a aumentar.
Neste captulo, nossa avaliao baseia-se na premissa de que o
impacto da privatizao sobre a pobreza pode ser percebido atravs de
seus efeitos sobre o crescimento e a distribuio2. Mais especificamente, os efeitos da privatizao seriam alimentados nos processos de crescimento e distribuio atravs do seu impacto sobre: emprego, rendas
governamentais e eficincia na produo.
H que levar em conta que, embora todos esses elementos apontem
para uma mudana positiva, como a gerao de rendas elevadas atravs
da privatizao, o fato, por si s, no significa um golpe real sobre os nveis de pobreza. De modo geral, o efeito concreto no depende somente
da natureza da mudana daqueles indicadores negativa ou positiva ,
mas tambm da medida em que os benefcios so diretamente compartilhados pelos pobres ou usados com o objetivo de reduzir a pobreza.
O resultado, em termos de distribuio, tanto para beneficirios
quanto para perdedores, seria o produto de determinadas escolhas e
2 Esta afirmao deveria ser no-controversa, uma vez que a relao da pobreza com
crescimento e distribuio bem apresentada na literatura. Discusses extensas sobre isso
podem ser encontradas em Chenery et al. (1974), Ravallion (2001) e Dagdeviren, Hoeven
e Weeks (2002).

211

A pobreza do estado

substituies atravs de diversos canais. Por exemplo, se a privatizao se faz acompanhar do aumento de preos, implica perda para o
consumidor, mas gera ganho para o novo produtor. Do mesmo modo,
enquanto as demisses ou a retrao de mo-de-obra, durante ou aps
a privatizao, implicam srias perdas para os trabalhadores e seus
dependentes, podem beneficiar os investidores da empresa privatizada
atravs do ganho na eficincia produtiva e na elevao da capacidade
de lucro.
Finalmente, os resultados em longo prazo podem ser essencialmente distintos daqueles alcanados em curto e mdio prazos. Por
exemplo, a desapropriao de EEs pode, inicialmente, implicar uma
economia substancial. De mdio a longo prazo, esse resultado negativo
pode ser contrabalanado pelo aumento do emprego, seguido da elevao da produtividade do trabalho, ao mesmo tempo em que a possibilidade de aumento dos lucros geraria mais investimentos.
Nas linhas acima foi abordado o caso da privatizao em Bangladesh, embora seja aplicvel a outras economias em desenvolvimento
incluindo as da Amrica Latina, muitas das quais tm experincia mais
longa e extensiva no que diz respeito privatizao.

O caso de Bangladesh
Bangladesh um dos pases mais pobres da sia. Embora, ao longo
dos anos, tenha havido algum progresso quanto reduo dos nveis
de pobreza, o quadro atual de bem-estar est longe de ser satisfatrio.
As estimativas mais recentes mostram que o ndice de pobreza naquele
pas aproxima-se dos 45%, e seu nvel na zona rural ainda mais elevado do que a mdia nacional (v. Tabela 10.1., abaixo)3.
Tabela 10.1.
A Abrangncia de Pobreza em Bangladesh (ndices proporcionais)

Bangladesh

Nacional

Pobreza Rural

Pobreza Urbana

44,3

52,5

42,3

Fonte: BBS (2000).

Enquanto, em muitos pases em desenvolvimento, a eliminao da pobreza esteve aliada estratgia de crescimento mais ampla, com base
na industrializao liderada pelo Estado, Bangladesh no viveu uma
3 Note-se que o Interim Poverty Reduction Strategy Paper for Bangladesh (MOF, 2003) constata uma incidncia de pobreza mais alta, em nvel nacional (49,8%) e uma mais baixa em
reas urbanas (36,6%).

212

Hulya Dagdeviren

histria semelhante nesse sentido. Pases como a ndia atravessaram

perodos relativamente bem sucedidos de industrializao liderada
pelo Estado, o que se deu durante cerca de trs dcadas, a partir dos
anos 50 do sculo XX, desenvolvendo uma substancial capacidade produtiva. Por outro lado, em Bangladesh, aps a independncia, em 1971,
o Estado tornou-se, de fato, dono de um grande nmero de empresas.
Isso ocorreu quando as EEs em outras partes do mundo comeavam
a enfrentar srios desafios devido aos efeitos adversos da crise do petrleo, recesso global e elevao do endividamento, o que as levou
a buscar caminhos rumo reestruturao. Em parte, como resultado
desse quadro, levantou-se em Bangladesh uma onda de desnacionalizao logo aps a nacionalizao das chamadas empresas abandonadas. A isso se seguiu o mais acelerado processo de privatizao4 de
EEs, iniciado durante o governo militar do General Ershad, que durou
de 1982 a 1986. Durante esse perodo, a participao do setor pblico
no conjunto do parque industrial foi reduzida em mais da metade5. Nos
ltimos anos da dcada de 1980, verificou-se uma significativa desacelerao nesse processo. Enquanto a desestatizao diminua nessa ltima
dcada, a tarefa de retirar o setor pblico da atividade produtiva real,
sobretudo do mbito da manufatura, era levada a cabo impedindo sua
expanso para a indstria. A participao do setor pblico na atividade
industrial, tanto em termos de emprego quanto no que tange ao lucro,
declinou de cerca de 70% para 10%.
So vrias as caractersticas do processo de privatizao em Bangladesh. Em primeiro lugar, o debate em torno do tema foi limitado
em razo da natureza do regime poltico na dcada de 1980. A falta de
discusso sobre o assunto poderia ser vista como um fato sem importncia, mas, na verdade, pode fazer grande diferena. Por exemplo, na
ndia, desde os anos 80 do sculo passado, tem-se debatido muito sobre
privatizao, bem como acerca de diferentes tipos de reforma nas EEs,
incluindo a idia de privatiz-las. A utilizao de contratos de desempenho, os esforos para ampliar a autonomia gerencial, a eliminao
do controle de preos para os produtos das EEs, entre muitas outras
medidas, melhoraram significativamente o desempenho geral das EEs
na ltima dcada (Goyal, 2000).
Em segundo lugar, o principal mecanismo de privatizao em
Bangladesh foram as vendas em bloco e a desapropriao generalizada,
conhecida como a mais regressiva em termos de distribuio. Em ter4 O termo privatizao (e desapropriao) usado neste trabalho para explicar a transformao de uma empresa pblica em privada, atravs de venda. Embora haja muitas outras
formas de privatizao, a que prevalece em Bangladesh a realizada atravs da venda.
5 Para um panorama das privatizaes em Bangladesh nos anos de 1970 e 1980, ver Humphrey (1990).

213

A pobreza do estado

ceiro lugar, a maioria das EEs desestatizadas compunha-se de unidades

industriais de pequena escala, geradoras de perdas (sobretudo processadores de juta e pequenas fbricas txteis). Finalmente, os investidores
em Bangladesh no foram submetidos a condies pelas autoridades,
ao contrrio de outros pases, como a ndia, em que os contratos de
compra continham certas obrigaes a serem cumpridas pelo investidor (por exemplo, novo investimento, normas restritivas quanto revenda de aes e limitaes trabalhistas).

A privatizao e seu impacto sobre o emprego

A privatizao , freqentemente, acompanhada de grandes cortes no
emprego6, os quais afetam de imediato a sobrevivncia dos trabalhadores demitidos. O impacto das demisses sobre a pobreza mostra-se
mais severo em pases pobres, que no dispem de mecanismos de seguridade social (por exemplo, seguro desemprego ou seguro renda).
Entre as famlias prejudicadas, as que contam com outras parcas fontes
de renda so aquelas que cairo abaixo da linha de pobreza aps as demisses. As oportunidades e os entraves da re-insero no mercado de
trabalho seriam outro fator a determinar a extenso das adversidades e
o impacto sobre a pobreza.
As demisses como parte do processo de privatizao foram substanciais na sia Meridional como um todo e, em particular, em Bangladesh, tal como consta da Tabela 10.2. Note-se que o importante no
apenas o grau de restrio quanto ao trabalho, mas tambm a maneira
em que essa reduo se d. A reestruturao do mercado de trabalho
em Bangladesh ocorreu, principalmente, sob a forma de recesso, o
que implicou maior insegurana, tanto em termos de renda como de
outros benefcios, por exemplo, assistncia mdica, comparadas com
outros mtodos, como o processo de aposentadoria voluntria, aplicado na ndia. Os trabalhadores mais velhos, com longos anos de servio,
so certamente os mais duramente golpeados pela situao, uma vez
que a perda de renda no a nica adversidade que se lhes apresenta.
A insegurana que eles tm que enfrentar, como conseqncia da perda
do emprego, envolve tambm benefcios tais como cobertura de plano
de sade, o que faz uma diferena crucial em sua qualidade de vida. E a
mudana para a renda como aposentados supondo-se que, para eles,
muito mais difcil uma nova oportunidade de emprego envolve uma
questo moral que no pode ser resolvida com base num raciocnio
puramente econmico.
6 Para um panorama das demisses no mundo em desenvolvimento, ver Kikeri (1998) e
para as demisses em Bangladesh, ver ILO (1999).

214

Hulya Dagdeviren
Tabela 10.2.
Demisses Resultantes da Privatizao na sia Meridional

Bangladesh
ndia
Paquisto

Emprego em EE

Demisso % (1)

240 mil
9.8 milhes
34.6 mil

25
23
63

Custos da Recesso
TK 7 bilhes
Rs. 48.092 bilhes
Rs. 3.559 milhes

Fonte: Joshi (2000)

(1)
Percentual de fora de trabalho em empresas privadas
(a)
Aposentadoria voluntria

Evitar a perda do bem-estar e/ou a pobreza entre as famlias afetadas

depende em grande parte de medidas governamentais. Contudo, nesse
contexto, o principal dilema o seguinte: uma vez que medidas apropriadas so levadas a efeito, o custo da privatizao pode ser maior
do que seus benefcios imediatos. Essa afirmao torna-se bvia ao se
observarem os dados da Tabela 10.4, segundo os quais espera-se que o
custo da compensao aos trabalhadores seja 10 vezes maior do que os
recursos da venda a serem gerados atravs da privatizao.
Segundo o procedimento mais atual, conhecido como o aperto de
mos dourado, a compensao oferecida aos trabalhadores demitidos
varia de acordo com o nmero de anos trabalhados. Por exemplo, um
trabalhador com 10 anos de servio merece um abono equivalente a 20
salrios mensais mais um adicional que, aqui tambm, varia conforme o
perodo de trabalho. Embora a compensao oferecida aos trabalhadores demitidos tenha aumentado, ao longo do tempo, em Bangladesh, ela
ainda est longe de ser adequada, especialmente quando novas oportunidades de emprego so limitadas. A iniciativa de reviso participativa
do ajuste estrutural em Bangladesh revelou que um grande nmero de
trabalhadores excludos ainda espera pelo pagamento dos benefcios do
to decantado aperto de mos dourado [...] os que receberam o dinheiro falharam na tentativa de investir a quantia em empreendimentos produtivos [...] centenas deles trabalhadores demitidos morreram sem
assistncia mdica (Bhattacharya e Titumir, 2001:169 e 206).
O que aconteceu com os trabalhadores que ficaram? De que maneira seu bem-estar foi afetado pela privatizao? Ficou amplamente
evidenciado, no mundo em desenvolvimento, que a maior flexibilidade,
ocorrida ps-privatizao, aumentou o nvel de insegurana dos trabalhadores. Veja-se Hoeven e Sziraczki (1997). A experincia em Bangladesh foi similar, tal como demonstram Bhaskar e Khan (1995), que
observaram, nos moinhos privatizados, entre 1983 e 1986, a reduo
do nmero de trabalhadores permanentes ser negociada mediante o
aumento da fora de trabalho temporria, submetida a contratos de
trabalho de termos e condies mais precrios.
215

A pobreza do estado

Est bem documentado que, em muitas economias em desenvolvimento, grande parte das EEs operam com uma fora de trabalho
substancialmente excessiva. O excesso de empregados nas empresas
pblicas reduz a produtividade, retarda o uso eficiente dos recursos e,
conseqentemente, pe em risco sua viabilidade econmica. Em alguns
casos, as perdas podem significar um nus srio para o contribuinte.
Alm disso, embora o excesso de emprego no setor pblico contribua
para o bem-estar social daqueles que, de outra forma, estariam desempregados e, talvez, vivendo na pobreza, no soluciona os problemas socioeconmicos. Isso se deve a que o acesso ao emprego em empresas
pblicas pode ser um privilgio da populao urbana e daqueles bem
relacionados com funcionrios do governo. Nesse caso, o excesso de
servidores pode gerar injustia social e reforar o clientelismo, alm de
sua influncia negativa na viabilidade das EEs. O problema do desemprego deve ser resolvido atravs de medidas igualitrias (por exemplo,
desenvolvendo as instituies de seguridade social) que podem beneficiar o universo pobre e o desempregado.
necessrio reconhecer que a fora de trabalho excessiva nas EEs
no uma condio suficiente para a privatizao. Esforos devem ser
envidados em busca da racionalizao da fora de trabalho sustentvel e
socialmente responsvel nas EEs. Existe uma variedade de alternativas
atravs dos processos de aposentadoria precoce ou voluntria7 para reduzir novas admisses e distribuir o excedente em unidades que apresentem deficincia de pessoal, oferecendo oportunidades de recapacitao.
Se algumas demisses forem inevitveis, deve-se, ento adotar medidas
justas e adequadas de compensao. Se um mtodo particular de privatizao (sociedade de risco, venda, etc.) for superior a qualquer outro tipo
de reforma nas EEs, os aspectos legais e prticos (fim dos benefcios,
treinamento, penses) decorrentes da reestruturao do trabalho devem
ser observados como uma parte integrante de todo o processo.

Gerao de renda mediante desapropriao

A gerao de renda e seu uso para fins sociais so citados entre quase
todos os objetivos da poltica de privatizao em Bangladesh (PCB,
2001). Por isso, o sucesso de sua implementao pode ser avaliado
observando-se o nvel de renda lquida gerada pela desapropriao,
cotejando-o com a abrangncia em que esses recursos so usados para
reduo da pobreza. H trs dimenses de gerao de renda atravs
da desapropriao. So eles: os recursos da venda face ao conjunto de
custos da privatizao (por exemplo, custos administrativos, compen7 Os quais no privam os trabalhadores com longo tempo de servio dos seus benefcios
no relacionados ao trabalho.

216

Hulya Dagdeviren

sao dos empregados); os lucros e perdas das EEs; e as mudanas no

sistema de imposto sobre a renda aps a privatizao. Dentre essas
trs dimenses, os recursos provenientes da venda, associados a cada
desapropriao, devem ser considerados como ganho/perda, e as duas
dimenses restantes compem a ndole de longo prazo. A gerao de
renda bruta em Bangladesh foi funesta, apesar do grande nmero
de unidades envolvidas na privatizao, como mostra a Tabela 10. 3,
abaixo. A razo bsica disso foi o fato de a privatizao ter atingido,
em maior ou menor medida, as empresas relativamente menores, isto
, as unidades manufatureiras de produo, de trabalho intenso, mas
geradoras de perdas, e que operavam sob as condies de mercado
mais competitivas, e com substanciais dvidas, como eram os casos
das empresas txteis e dos moinhos de juta8. Sob tais condies, o que
ocorreu foi uma enorme falta de interesse da parte dos investidores.
Ademais, a privatizao de um nmero bastante elevado de moinhos
deu-se sob a forma de desnacionalizao, o que levou ao retorno dessas unidades produtivas s mos dos seus antigos proprietrios.
As rendas brutas das privatizaes, de 1982 a 1998, constituram,
se muito, 1,5% do total de gastos do governo nos melhores anos, que
foram 1983 e 1993. Durante grande parte dos demais anos, esse percentual no ultrapassou 0,3% do montante de despesas governamentais9.
Essas estimativas indicam que, mesmo considerando o caso menos
provvel de que tais rendas eram lquidas e de que elas foram totalmenTabela 10.3.
Recursos Gerados pelas Privatizaes na sia Meridional (at 1999)
Rendas
(milhes de US$)
Bangladesh
ndia
Nepal
Paquisto
Siri Lanka

60
8.983
13
1.993
807

Nm. de empr.
privatizadas
502(*)
78
10
106
75

Fundos
envolvidos
0
1.547
1
939
408

Fonte: Banco Mundial (2000).

(*) Inclui todas as empresas privatizadas de 1970 at 1999. A cifra corresponde s apontadas
por Humphrey (1990) e Banco Mundial (2000).
8 De modo geral, sabe-se que a gerao de renda atravs da desnacionalizao de EEs com
caractersticas naturais de monoplio (como as de fornecimento de servios pblicos)
muito mais elevada, o que no ocorreu em Bangladesh.
9 Estimativa feita a partir das cifras relativas aos Gastos do Governo no(s) Anurio (s)
Estatstico(s) de Bangladesh pelo BBS. As rendas da privatizao para 1983 e 1984 so encontradas Humphrey (1990), as de 1989 a 1998 foram colhidas da Base de Dados on-line do
Banco Mundial, as quais podem ser acessadas atravs de http://www.privatizationlink.com

217

A pobreza do estado

te aplicadas na reduo da pobreza, o impacto seria certamente insignificante, especialmente sendo tais recursos insustentveis. Ademais, a
Ata de Privatizao 2000 determinava que a prioridade quanto ao uso
desses recursos seria dada ao pagamento dos principais emprstimos e
obrigaes da respectiva empresa.
O conjunto de rendas relativas aos custos administrativos e de
reestruturao parece muito mais reduzido, talvez mesmo negativo, do
que as cifras brutas. O pacote compensatrio destinado aos empregados
demitidos compe o custo mais elevado, no caso de Bangladesh, no que
tange aos planos de futuras desapropriaes. Por exemplo, a Tabela 10.4,
abaixo, indica os recursos das vendas j estimados, assim como os custos
de compensao envolvendo as empresas a serem desnacionalizadas ao
longo do Ano Fiscal de 2002-2003. O que ele mostra que o custo das
compensaes aos demitidos, por si s, est estimado em 10 vezes mais
do que o conjunto de recursos a serem obtidos com as vendas.
Tabela 10.4.
Empresas a serem desnacionalizadas no Ano Fiscal de 2002-2003
Renda estimada
da venda (bruta)

Renda estimada
da venda (valor lquido emprstimos
em longo prazo)

N de
redues

Pagamento
estimado de indenizaes

12.205

4.678

21.771

49.359

Fonte: Clula de Monitoramento, Ministrio da Fazenda .

Se forem includos outros custos, tais como os destinados a converter

dvidas atuais naquelas de longo prazo, bem como os custos administrativos, a privatizao parece estar impondo uma carga substancial
ao governo. Por exemplo, embora as obrigaes de longo prazo sejam
repassadas ao comprador, elas so deduzidas do preo total da venda.
A reduo no preo de venda esperado, em razo do endividamento das
empresas serem desnacionalizadas em 2002-2003, varia entre 43 e 67%.
A reduo mdia de 38% (Tabela 10.4.). Alm disso, os investidores
que esto comprando a empresa recebem do Estado um emprstimo de
longo prazo para liquidar suas dvidas. Ademais, eles tm direito a um
desconto mximo de 40% sobre o preo de venda, desde que paguem
todas as dvidas no prazo de at 30 dias, em divisas. Essas concesses,
juntamente a outros custos, sugerem que a privatizao imps gastos
substanciais ao setor pblico, sem considerar a renda gerada.
A questo seguinte refere-se ao montante dos recursos que podem ser liberados aps a privatizao, na medida em que j no se
poderia confiar no setor pblico como financiador dos dficits das EEs.
Em Bangladesh, as EEs tm sido, de modo consistente, geradoras de
218

Hulya Dagdeviren

perdas desde meados da dcada de 1980, com exceo de poucos anos.

Embora essas perdas possam ser consideradas marginais ao longo de
alguns anos, seu volume tem-se mantido consideravelmente alto por
muitos outros. Conforme mostra a Tabela 10.5, as perdas lquidas das
EEs tm alcanado o patamar de 2%, em mdia, do gasto total do governo em 1990-2000, e muito mais elevadas em alguns anos isoladamente. As perdas das EEs manufatureiras constituem a fonte bsica
dessas perdas agregadas.
Tabela 10.5.
A proporo dos lucros lquidos das EEs (perdas) nos gastos do governo
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

(6,38)

(5,34)

8,24

(2,79)

0,18

(2,18)

(0,16)

(4,87)

(1,07)

(1,34)

(5,78)

Fonte: Clula de Monitoramento, Ministrio da Fazenda e BBS, Relatrio Estatstico de Bangladesh,

diversos anos.

Diversas questes podem ser aventadas em torno desse quadro. E a

mais destacada , sem dvida, a implicao de se eliminarem tais perdas atravs da excluso dos pobres. A menos que os recursos alocados
sejam utilizados na gerao de emprego, desenvolvimento de infraestrutura e na melhoria da sade e da educao para o pobre, tudo indica
que no havia sucesso na luta contra a pobreza. O segundo ponto refere-se s causas das perdas nas empresas pblicas. Resolver esse problema exige a abordagem de suas trs possveis fontes: a inerente ineficincia das EEs o que as leva a gerar perdas? Existem fatores estruturais
de ampla presena na economia que contribuem para sua gerao de
perdas? Qual o papel das responsabilidades quasi-fiscais das EEs em
sua produo de perdas?
Embora os dois primeiros pontos sejam tema do prximo
item, permita-se-nos comear introduzindo-os aqui. Um dos argumentos mais populares contra a propriedade pblica reside na teoria da busca de renda (Krueger, 1974) e na corrupo. Quando a
origem da gerao de perdas est nas prticas corruptas de servidores pblicos, os que esto fora do crculo da corrupo perderiam,
incluindo aqueles que vivem na pobreza. Contudo, a questo se a
privatizao conduz ou no ao fim da busca de renda e da corrupo.
A experincia na Europa do Leste, especialmente na Rssia (Stiglitz,
2002), assim como os casos de corrupo que tm surgido nos Estados Unidos, em anos recentes, sugerem o contrrio. Nem a privatizao elimina a busca de renda e a corrupo e talvez, sob certas
circunstncias, as exacerbe nem os pases com setores privados
fortes esto livres de ambas.
219

A pobreza do estado

A gerao de perdas devido a fatores econmicos abrangentes,

por exemplo, falta de infra-estrutura, de mo-de-obra capacitada, etc.,
tende a permanecer sob a propriedade privada. Ademais o que mais
importante , se um componente das perdas de uma EE emerge em
razo do papel quasi-fiscal das EEs, certos setores e grupos sociais, incluindo os pobres, podem ser os perdedores.
No sentido de dar mais consistncia a este item final, tomemos
o exemplo das Corporaes de Indstrias Qumicas de Bangladesh
(CIQB, ou BCIC, sigla de Bangladesh Chemical Industries Corporations),
empresa do setor pblico que detm o monoplio da produo de uria
um tipo de fertilizante. O preo da uria junto CIQB era cerca de
45% mais baixo do que o preo paritrio mdio de exportao, no perodo de 1990-2002, segundo um estudo do Banco Mundial. Tal como
aparece na Tabela 10.6, o subsdio anual total variava de um mnimo
em torno de 3 bilhes da moeda nacional ao mximo de 14 bilhes
Takas, entre 1991 e 2000.
Tabela 10.6.
Subsdio total sobre a uria e desempenho da CIQB/BCIC (milhes de Taka)

Subsdio total uria

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
5

6,1

4,8

5 12,8

13,9 11,7

4,9

2,7

3,7

Lucro/perda lq. CIQB/BCIC -0,34 -0,55 0,21 0,25 -0,75 -1,21 -2,38 -0,67 -1,42 -1,50
Lucros sem subsdio (*)

4,66 5,55 5,01 5,25 12,05 12,69 9,32

4,23 1,28 2,20

Fonte: Banco Mundial (2002).

(*) Note-se que esta estimativa no inclui o subsdio ao BCIC concedido pelo BOGMC mediante a reduo
de preo de venda do gs.

Uma vez que esses subsdios so levados em conta, as perdas lquidas

da CIQB/BCIC so convertidas em montantes substanciais de lucros
lquidos. As vendas subsidiadas das EEs a diversos setores no s afetam seu desempenho financeiro, mas tambm tm implicaes sobre
o crescimento econmico geral e a distribuio, na medida em que
representam efetivamente uma transferncia do setor pblico para o
privado. A privatizao de unidades como as BCICs pode pr fim aos
investimentos de baixo custo.
De que forma esses subsdios afetariam os pobres? Bangladesh
um pas em que, no ano 2000, cerca de 63% dos trabalhadores ativos
estavam engajados na produo agrcola e, aproximadamente 75% da
populao viviam no meio rural. Segundo a Pesquisa de Renda e Gasto Familiar (2000), a proporo de pobres no campo era de 52,5% em
2000. Se associarmos a propriedade da terra com a produo e o uso de
uria, a presena de subsdio para esse produto tende a beneficiar uma
220

Hulya Dagdeviren

grande parcela de proprietrios pequenos e marginais. Isso se deve a

que a concentrao da propriedade da terra no muito alta em Bangladesh. Apenas cerca de 20% das famlias em nvel nacional tm parcelas de terra maiores de 1,5 acre. Aproximadamente 10% das famlias
no possuem terra. Os restantes so proprietrios de pequeno porte e
marginais, que tendem a beneficiar-se dos subsdios para fertilizantes
em graus variados.
Bangladesh tem a sorte de contar com grandes reservas de gs
natural, o que permite s EEs fornecerem fertilizante aos fazendeiros a preos significativamente mais baixos do que os do mercado
internacional. A desapropriao de empresas dedicadas produo
de uria sob a gide da CIQB/BCIC pode implicar o aumento do preo da uria, levando redistribuio da renda em favor de novos
proprietrios atravs do aumento dos lucros. Qual seria o impacto
dessas mudanas sobre a pobreza? Uma das possibilidades seria o
aumento dos ndices de concentrao fundiria, se a elevao do
preo do fertilizante for de tal montante que os proprietrios rurais
pequenos e marginais sejam alijados de sua atividade produtiva. A
implicao a de que se essas famlias atingidas j estiverem entre
os no pobres, podero resvalar para a pobreza ou cair na misria
extrema. Uma segunda possibilidade a do declnio geral do uso
de fertilizante, associado ao aumento dos preos, que pode ameaar
a segurana alimentar nacional. O bem-estar das comunidades no
produtoras rurais e da populao urbana poderia, por sua vez, ser
afetado negativamente pelo alto custo da produo agrcola e os preos elevados da cesta bsica.
Em toda parte, o impacto da privatizao sobre a pobreza, no
que tange ao papel dos subsdios, tende a depender da linha de produo e do servio que est sendo privatizado. Enquanto houver a possibilidade de uma conexo direta entre pobreza e privatizao de empresas
produtoras, digamos, de fertilizante, possvel ocorrer que, em outras
reas, as conseqncias adversas no sejam sentidas pelos pobres, se
estes no so consumidores dos bens e servios produzidos pelas EEs
antes de sua privatizao. Mesmo em tais casos, no se descarta que
haja uma razo para a existncia de subsdios, isto , no caso de que
estes desempenhem um papel vital no crescimento e desenvolvimento
de algumas indstrias.
Uma outra linha de raciocnio seria a de que os subsdios podem ser mantidos, mesmo aps a privatizao, atravs da alocao de
recursos oramentrios. O dilema, nesse caso, provm do fato de que
as economias frgeis em termos de gerao de renda j so seriamente
recessivas pela falta de capacidade em ger-las, bem como pelas rgidas
normas fiscais que devem seguir. Conseguir os subsdios/apoio necessrios reduo da pobreza e ao desenvolvimento industrial, atravs
221

A pobreza do estado

de dotaes oramentrias, constitui um enorme desafio para as economias em desenvolvimento nos quais a pobreza est disseminada e o
nvel de desenvolvimento da indstria muito baixo.

Evidncia quanto eficincia das empresas pblicas vs. as

congneres privadas, e suas implicaes sobre a pobreza
O vnculo entre crescimento e eficincia bvio. Como esta ltima pode
ser alcanada menos evidente. Embora os partidrios da privatizao
possam argumentar que a forma de propriedade faz a diferena, a avaliao emprica da relao entre eficincia empresarial e propriedade
enfrenta enormes dificuldades. Isso se deve, em parte, s diferenas de
objetivos entre as empresas privadas e as pblicas.
Millward (1988) apontou, por exemplo, que as evidncias empricas, de modo algum nem de maneira uniforme, sustentam a idia de
que a empresa privada seja mais eficiente do que a pblica. Realmente,
os estudos sobre privatizao e desempenho, sejam eles transnacionais,
sejam em nvel de pases especficos, revelam resultados mesclados. Por
exemplo, Megginson, Nash e van Randenborgh (1994) demonstraram
que o desempenho financeiro de 61 companhias de 18 pases melhorou aps a privatizao, embora a melhoria tenha sido insignificante e
muito menor para as empresas no competitivas. Por sua vez, um outro
estudo transnacional, realizado por Cook e Uchida (2001), comprovou
que a privatizao provocou um impacto negativo sobre o crescimento
econmico. A evidncia economtrica apresentada por Bhaskar e Khan
(1995) para o caso de Bangladesh tambm desvendou uma vinculao
negativa entre o nvel dos resultados e a privatizao na dcada de 1980.
As evidncias mistas quanto ao impacto da privatizao sobre a eficincia e o crescimento econmico no desacelerou o processo de privatizao em muitos pases. De fato, em algumas naes, procedeu-se
privatizao apesar de as evidncias apontarem o caminho contrrio,
conforme indicava Millward (1988).
De que forma a experincia de Bangladesh coaduna-se com o
quadro geral do processo de privatizao nas economias em desenvolvimento? A fragilidade financeira das EEs est bem documentada em
Bangladesh, onde elas, conforme j demonstrado, tm sido fortemente dependentes das injees de eqidade e crditos aplicados pelo Estado (Akram, 1999; Banco Mundial, 1995). Tal fato particularmente
verdadeiro no caso das corporaes que operam na indstria manufatureira. Dificuldades de caixa nas EEs no financeiras parecem ter-se
tornado mais pronunciadas na segunda metade dos anos 80 do sculo
XX. Desde ento, em nenhum ano sequer, seus balanos tm mostrado lucro. E suas perdas alcanaram o patamar de, aproximadamente,
2,5% da produo industrial bruta entre 1986 e 1996.
222

Hulya Dagdeviren

No entanto, trs pesquisas, realizadas no passado, revelaram

uma evidncia crucial quanto ao impacto da privatizao sobre a eficincia. A primeira, coordenada pela Board of Investment, em 1991,
revelou que 53% das companhias privatizadas haviam sido desativadas ou apresentavam disfuno. As que continuavam em operao,
no haviam melhorado seu desempenho (Sobham, 1991: 206). O segundo estudo foi desenvolvido por Mahmood & Sobhan (1991), que
compararam o desempenho dos moinhos de juta e fbricas txteis desnacionalizados de 1981 a 1985 em termos de aumento da produo,
desempenho dos fatores de produtividade, desperdcio, etc. com os
de propriedade pblica. As concluses desse estudo indicavam que a
produo dos moinhos de juta privatizados havia declinado desde a
sua desnacionalizao. A produtividade dos equipamentos e o desperdcio so notavelmente mais baixos nos moinhos desnacionalizados. O
resultado geral dessa segunda pesquisa levou seus autores afirmao
de que a privatizao possibilitou o aumento da produtividade e dos
lucros. Finalmente, as concluses da pesquisa desenvolvida por Sen
(1997), que abarcou 205 empresas privatizadas durante as dcadas de
1980 e 1990, revelaram um quadro semelhante. O ndice de fechamento foi de 40%, com 55% das companhias desnacionalizadas tidas como
operacionais10. Por outro lado, aquele autor demonstra que a capacidade de lucro das empresas em operao aumentou aps serem privatizadas. Tal comprovao, junto aos resultados obtidos pelo estudo de
Akram (1999), acerca dos elevados nveis de endividamento e de no
pagamento de emprstimos entre as firmas privatizadas, levanta srias
questes quanto a considerar a privatizao como panacia para a eficincia. Em resumo, quando a eficincia mensurada mediante um
indicador financeiro, por exemplo, a lucratividade, a incidncia de um
desempenho deficiente no setor pblico geralmente alta. O interessante na experincia de Bangladesh que, apesar das demisses mensurveis de trabalhadores, o desempenho das empresas privatizadas
no parecia haver melhorado de modo significativo11.
Existe outro aspecto que continua a merecer ateno. Como se
deveriam reinterpretar os altos ndices de desativao entre as empresas privatizadas e o inexpressivo desempenho em termos de produtividade dentro do contexto de reduo da pobreza? Essa evidncia pode
sugerir a existncia de certos aspectos estruturais na economia de Ban10 Akram (2000) sugeriu que o levantamento de Sen indicaria um ndice de 28% de fechamento/sada se o termofechamento for modificadono sentido delevar em conta
asdiferentes formas que assume (por exemplo, inatividade). Em todo caso, o ndice de
fechamento muito mais do quemarginal.
11 Os cortes no emprego sempre foram considerados como fator principal para gerar lucros aps a desestatizao. Ver, por exemplo, La Porta e Lopez-de-Silanes (1999) e Kikeri
(1998) sobre isto.

223

A pobreza do estado

gladesh que inibem a viabilidade de companhias privatizadas detentoras de determinadas caractersticas, tanto quanto ocorre nas empresas
pblicas nos mesmos setores por exemplo, reduo da estrutura institucional, tecnologia ultrapassada, endividamento, declnio persistente
da demanda mundial , como no caso da juta, altos ndices de queda
energtica, falta de infra-estrutura, competio com o exterior, carncia de mo-de-obra capacitada. De fato, os resultados da desnacionalizao em pases de baixa renda, como Bangladesh, podem ser fundamentalmente distintos dos obtidos em economias de renda mdia. Essa
questo tem importncia crucial, conforme consta do pano de fundo
deste texto, tanto assim, que requer mais estudo e anlise. Na verdade,
existe, at onde chega meu conhecimento, apenas uma pesquisa transnacional, desenvolvida por Boukbari e Cosset (1998), que, entre outros
temas, examina o desempenho de empresas em economias de mdia e
de baixa renda. Esse estudo chega concluso de que existe uma considervel disparidade entre economias de rendas mdia e baixa, no que
diz respeito eficincia das empresas aps a privatizao. De acordo
com o que estimam os autores, a eficincia em empresas desnacionalizadas no seio das economias de renda mdia tem-se mostrado bastante
favorvel, enquanto que o mesmo no se aplica s firmas em operao
nas economias de baixa renda.
O impacto direto dessas desativaes de empresas sobre a pobreza estaria relacionado perda de salrio das famlias afetadas pelo
fechamento, assim como perda de recursos, por parte das empresas,
destinados aquisio de equipamentos. Embora se possa afirmar com
segurana que tais ocorrncias exerceram impacto negativo sobre as famlias, elevando, sem dvida, o nvel de pobreza, mesmo que marginalmente, impossvel determinar com preciso a magnitude do impacto
sobre a pobreza devido falta de informaes sobre as caractersticas
dos lares atingidos.

Concluses
A experincia de Bangladesh, no que se refere privatizao e suas implicaes para o bem-estar social, contm muitas lies para os pases
em desenvolvimento, sobretudo aqueles cujo status classifica-se como
de baixa renda. Este estudo traz luz algumas dimenses da privatizao em razo de suas conseqncias para a reduo da pobreza. Antes
de tudo, o custo do emprego, associado reestruturao da fora de
trabalho, no processo de privatizao pode ser maior do que seus benefcios imediatos, se que estes existem. A demisso a pior forma
de reestruturar a fora de trabalho em pases como Bangladesh, nos
quais a seguridade social e os servios de sade esto, em sua maioria, relacionados ao trabalho ativo, e no universalmente destinados ao
224

Hulya Dagdeviren

conjunto da sociedade. O custo dos trabalhadores cujas perspectivas de

reintegrao ao mercado de trabalho so, por diversas razes, limitadas
por exemplo, idade avanada, dificuldades de mobilizao, falta de
oportunidades e emprego , pode ser enorme, e nenhum conjunto de
medidas de gratuidade pode ser suficiente para compensar suas perdas
e as de seus dependentes.
Em segundo lugar, o objetivo bsico da poltica de privatizao em
Bangladesh por exemplo, uso dos recursos resultantes da desnacionalizao para fins de desenvolvimento social/humano no foi alcanado.
Apesar das grandes expectativas, expressas em documentos oficiais, no
que tange gerao de renda mediante a desnacionalizao, a probabilidade de se impor uma pesada carga sobre a sociedade muito clara,
quando considerados os elevados custos da desnacionalizao.
Finalmente, a interpretao mais despretensiosa quanto eficincia, no caso de Bangladesh, seria a de que o processo de privatizao no
atendeu s expectativas. importante, aqui, mencionar dois aspectos.
As perdas resultantes do papel quasi-fiscal que se esperava que as EEs
desempenhassem como no caso dos subsdios devem ser vistas separadamente daquelas que ocorreram em razo da ineficincia tcnica ou
econmica daquelas companhias. Se se considera que as perdas das EEs
contribuem mais para o desenvolvimento setorial, tanto pblico quanto
privado, bem como para o bem-estar dos pobres, elas podem ser toleradas.
No entanto, se no existir tal justificativa, a racionalizao das estratgias
de preo e emprego adotadas constitui a primeira opo a ser considerada
com vista a melhorar o desempenho financeiro das EEs em Bangladesh.
O outro aspecto a medida em que a ineficincia associada aos fatores
estruturais que prevalecem nos pases de baixa renda. A ocorrncia de um
grande nmero de desativao de empresas desnacionalizadas em Bangladesh constitui um forte indicador do efeito desses dois fatores. Este ,
contudo, um tema que requer mais pesquisas e anlises.
Neste trabalho, a avaliao dos efeitos das privatizaes limitouse eficincia, ao emprego e gerao de renda. Um importante aspecto, que no foi tratado aqui, refere-se s mudanas nos preos, na
qualidade e no acesso aos bens e servios produzidos pelas empresas
aps sua desnacionalizao. Uma anlise da privatizao que se detenha nesses temas pode trazer luz resultados cruciais, relevantes para
a formulao de polticas em Bangladesh.
Para resumir as consideraes acima, faz-se necessria uma anlise crtica e independente do processo de privatizao nas economias
em desenvolvimento. O debate sobre a eficincia das empresas pblicas
versus empresas privadas permanece controverso. Quando realizadas
sob as limitaes estruturais das economias em desenvolvimento (i.e.
estruturas institucionais subdesenvolvidas, mecanismos legais inadequados, imperfeies dos mercados, mercados perdidos, debilidade
225

A pobreza do estado

dos setores privados, pobreza extensiva e desigualdade), a privatizao

pode implicar um custo social elevado. A abrangncia da reforma das
EEs deve ser seriamente explorada, de modo a torn-las mais viveis.
Existem vrios exemplos no mundo em desenvolvimento que sustentam
o ponto de vista de que as EEs podem desempenhar um papel definitivo
na reduo da pobreza, gerando oportunidades de emprego, colaborando no desenvolvimento do setor privado; estabelecendo padres de qualidade e segurana na proviso dos servios pblicos, e direcionando os
recursos para regies subdesenvolvidas.

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229

Rowan Ireland*

Frgeis sinergias para o

desenvolvimento: o caso
do jardim oratrio,
So Paulo Brasil

Introduo
O Jardim Oratrio uma favela com cerca de 15.000 habitantes, situada na cidade de Mau, na periferia sudeste da Grande So Paulo.
Tenho acompanhado as vicissitudes de sua Comisso da Terra desde
1988, quando passei os primeiros quatro meses como residente naquela
comunidade, realizando a primeira de vrias etapas de um trabalho de
campo que continuou nos anos 1991, 1992, 1996 e 2001. O acompanhamento da atividade dessa Comisso foi o mais intensivo de uma srie
de estudos de caso acerca de associaes locais cujos membros consideravam-se parte do movimento popular brasileiro como um todo,
muito aludido na dcada de 1980, porm tendendo a sair de cena neste
novo sculo1. O objetivo desses estudos de caso longitudinais foi de* Rowan Ireland professor de Sociologia na Faculdade de Cincias Sociais, Universidade La Trobe, Austrlia. Pesquisou nas reas de religio e poltica no Brasil e, mais
recentemente, sobre movimentos sociais, sociedade civil e o aperfeioamento da democracia no pas.
1 Os outros estudos de caso foram realizados em So Bernardo e na Cidade Tiradentes, em
So Paulo; no bairro de Casa Amarela, no Recife/PE; e no Pelourinho, em Salvado/BA. As
razes da decrescente visibilidade dos movimentos populares so apontadas em lvarez
(1997) e Hochstetler (2000). Ambos argumentam que os movimentos merecem mais ateno dos cientistas sociais do que a que atualmente recebem.

233

A pobreza do estado

terminar de que maneira as associaes figuravam na vida social, poltica e econmica dos bairros populares nos quais atuavam. Em que
medida elas integravam as manifestaes locais dos movimentos dos
pobres, presentes nos bastidores da luta em prol do desenvolvimento,
em sentido amplo? Em que medida elas estavam alimentando os anseios populares2, posto que mobilizavam os moradores em torno de
uma ao coletiva destinada a conseguir ttulos de propriedade, gua
potvel, saneamento e outros componentes da infra-estrutura urbana?
Em que medida no estavam elas apenas dirigindo-se ao Estado para
reivindicar remdios para as patogenias da pobreza, mas, ao mesmo
tempo, construindo um espao no qual os excludos pudessem criar
novas formas de conexo social e cultural? (Cavalcanti, 2002). Em que
medida, analisados luz de seus componentes as associaes locais
os movimentos populares urbanos foram conclamados a participar
da literatura entusiasta da dcada de 1970 e do incio dos anos 80 do
sculo XX? (Slater, 1985; Ireland, 1999).
Esta comunicao focaliza apenas o estudo de caso do Jardim
Oratrio, e, embora no responda a todas essas longas perguntas, so
elas as que fixam os parmetros das entrevistas. Os dirigentes da Comisso da Terra tm, durante muito tempo, compartilhado as esperanas
expressas por essa literatura acadmica. Ao longo de quase 20 anos,
eles tm tentado captar uma concepo de transformao da sociedade,
concebida atravs dos movimentos populares, apesar de que essa concepo, ao longo dos anos, mostra-se alternadamente ntida e nebulosa,
e as fortunas daqueles que a sustentam, do mesmo modo, aumentam e
minguam. de notar-se que a viso deles, assim como seus projetos e
prticas, aproximam-se muito das novas concepes sobre o processo
de desenvolvimento (Sen, 1999; Evans, 1996)3. Assim, um estudo longitudinal das vicissitudes da Comisso ajuda a avaliar hipteses, expectativas e demandas no marco de uma nova teoria do desenvolvimento.
Ajuda, tambm, a apreciar as possibilidades e os perigos do intrincado
equilbrio e da dialtica envolvendo o Estado, as ONGs e os atores do
movimento social local de que se ocupa a teoria.

A viso desenvolvimentista da Comisso

Nos trs estudos de caso de So Paulo, pediu-se aos lderes e a outros
membros das associaes que expusessem sua viso sobre a sociedade futura, transformada, que desejavam; os adversrios que eles
2 Daniel Levine define sujeitos populares como um conjunto de homens e mulheres confiveis, articulados e capazes, pertencentes a populaes at agora silenciosas, desorganizadas e passivas (Levine, 1993: 171).
3 Talvez de forma no to marcante quanto Evans, por exemplo, contribuiu para esse novo
corpo terico com base em estudos de caso, inclusive o de Tendler, no Cear.

234

Rowan Irelan

consideravam estar enfrentando em sua luta por um futuro melhor;

sua maneira de atender s demandas nos mbitos do movimento, da
comunidade, do Estado e do mercado, com os quais eles tinham que
negociar diariamente; sua vulnerabilidade e seus desafios versus sua
esperana e o desejo de conquistas positivas em relao s suas metas
de transformao.
Para surpresa do pesquisador, havia um considervel nvel de
consenso em torno de todos esses aspectos entre dirigentes e membros
comuns; entre os muito envolvidos nas Comunidades de Base da Igreja
Catlica e aqueles que delas participavam apenas de forma marginal;
entre os de nvel educacional mais alto e os que no tinham o primeiro
grau completo; entre os entrevistados em 1988 e os de 2001. Apesar
das enormes diferenas em termos de biografia, retrica e nfase, havia
realmente uma viso comum no seio da Comisso. O contedo dessa viso emergir em apenas duas entrevistas, resumidas sob os cabealhos
dos respectivos tpicos, abaixo listados.
No se pretende que os entrevistados representem os cerca de
200 membros votantes da Comisso, em 1988, a no ser quanto viso,
compartilhada por eles, sobre o que aquela pretende, quais so seus
adversrios e suas esperanas. O primeiro entrevistado, apelidado de
Mancha, um no residente, arquiteto profissional, assessor tcnico da
Comisso. Seu discurso e sua viso sobre transformao social refletem
que ambos se baseiam na prxis da Igreja Catlica progressista no
Brasil das dcadas de 1970 e 1980. Uma das vantagens de resumir sua
entrevista que, tratando-se de um intelectual, ele utiliza expresses
e conceitos familiares aos cientistas sociais: ele pode falar conosco de
modo direto e autorizado. A desvantagem, naturalmente, reside em que
sua linguagem, muito autoritria, pode mascarar a questo, no sentido
de que esta indique que sua viso seja realmente a mesma dos outros
dirigentes e ativistas da Comisso.
Essa desvantagem compensada pelo nosso segundo entrevistado. Joo Andr completa, em 2003, duas dcadas como residente do
Jardim Oratrio. Devido ao seu longo perodo como lder da Comisso, ele no pode ser considerado representante de todos os moradores,
nem mesmo de todos os ativistas. Porm, est muito mais prximo do
que Mancha dos residentes do Jardim Oratrio, no que tange aos indicadores socioeconmicos, incluindo educao e renda. No entanto,
sua fluente voz representa, quando muito, apenas um dos submundos
daquela comunidade: o da prpria Comisso. Conforme veremos, esse
submundo no contm todo o potencial de resistncia e transformao do Jardim Oratrio, aspecto que a referida Comisso s comeou a
apreciar paulatinamente.
Com essas precaues em mente, podemos passar para os resumos das entrevistas.
235

A pobreza do estado

Entrevista 1
com Mancha, assessor tcnico da Comisso/1984-88, professor de arquitetura e planejamento urbano na Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo (PUC) (Entrevista, novembro/1988).

O futuro
Mancha via sua participao regular na Comisso, nos fins de semana,
como o envolvimento numa manifestao local de um movimento popular pela transformao da sociedade brasileira. Nesse Brasil melhor,
os pobres e os at agora excludos sero cidados plenos, crticos, ativamente envolvidos no planejamento urbano e na consecuo de todos os tipos de direitos humanos. Nas cidades melhores do futuro, das
quais tero sido co-construtores, eles podero desenvolver seus, desde
j, ricos padres de sociabilidade e mostrar a outros brasileiros como
compartilh-los.

Adversrios
Aqui esto includos, antes de quaisquer outros, as agncias e os indivduos, nos diversos nveis do poder pblico, que no somente insistem
em que a prerrogativa do planejamento tem que continuar exclusivamente em suas mos, mas que planejam as reas urbanas com vista a
maximizar o controle sobre os pobres das cidades, e enfatizam mais o
intercmbio do que os valores de uso do espao urbano, centrados no
humano. A Sociedade de Amigos do Bairro (SAB) da localidade, que se
tornou um instrumento de clientelismo poltico local, tambm um adversrio, na medida em que mobiliza os moradores com vista ao apoio
aos polticos locais, sem estimul-los a articular as prprias demandas
e a desenhar os prprios projetos4.

Estratgia de ao coletiva
preciso estabelecer parcerias sem que nenhuma das partes envolvidas se torne dominante. Os assessores do movimento popular, como ele
prprio, atuam como mediadores da linguagem, ajudando a minutar
as propostas de modo que os agentes governamentais possam l-las.
Eles podem mostrar as perspectivas e modelos do planejamento urbano
4 Existem muitas SABs em SoPaulo. Nem todas tm o carter clientelista que Mancha e
outros membros da Comisso geralmente atribuem SAB local. Tampouco se pode presumir que quando uma SAB rotulada de clientelista, isso tudo o que pode ser dito dela
no que tange s polticas de pobreza e desenvolvimento. No entanto, isso verdade com
relao s SABs nascidas sob os governos municipais populistas em So Paulo, nos anos
40 e 50 do sculo XX; e ocorreu uma consolidao desse carter clientelista em muitas
dessas entidades durante a dcada de 1950.

236

Rowan Irelan

crtico aos ativistas do movimento local de moradores. Ademais, eles

precisam captar financiamento para projetos pr-ativos, tais como a
construo de casas modelo, a criao de oficinas de trabalho e jardins
comunitrios, que se fazem necessrios se o movimento local pretende
tornar-se auto-sustentvel, alm de poder alcanar metas de desenvolvimento mais abrangentes. Contudo, no devem dirigir ou controlar as
associaes nas quais eles mesmos constituem elementos necessrios.
Atravs do crescente crculo de parcerias, o movimento local poder
ir alm da apresentao das demandas locais ao Estado, em direo
luta mais ampla por um novo tipo de cidade e por novas instituies,
concebidas no prprio Jardim Oratrio.

Atendimento das demandas do movimento, da comunidade,

do Estado e do mercado
Mancha ressalta os riscos de se dar prioridade exclusiva, permanente, a
qualquer um desses mbitos inter-relacionados, bem como de se permitir
que um dos domnios prevalea sobre outro. Mas considera que a Comisso conta com os meios para enfrentar esses riscos com sucesso. Ele
pressente o perigo de que as presses do mercado e a influncia da cultura global do consumismo dissolvam a comunidade local e subverta seus
processos de formao identitria. Porm, acredita que a Comisso ter
uma linha de defesa enquanto ela continuar a montar e manter unidades
cooperativadas, como sua horta e sua cozinha comunitrias, bem como
seu setor de produo de tijolos. Para neutralizar o risco de que o Jardim
Oratrio se transforme numa comunidade centrada na Igreja Catlica,
preciso que a Comisso continue a incluir pessoas no religiosas, bem
como evanglicos, alm de oferecer servios ao bairro como um todo.
Contra o perigo de que suas cooperativas se transformem em pequenos
negcios como quaisquer outros, a Comisso tem que manter novas formas de relaes de trabalho remunerado em seu seio.

Vulnerabilidades e foras
Mancha v o perigo de que ONGs externas, que esto alocando recursos
essenciais para certos projetos da Comisso, aceitem as perspectivas das
agncias governamentais quanto regularizao e urbanizao. Do
mesmo modo, existe o risco de que os moradores locais aceitem tais perspectivas, uma vez que os ttulos de propriedade tenham sido concedidos,
e os servios bsicos, fornecidos. Eis o perigo do sucesso: que o modo de
urbanizao acabe com as relaes locais de cooperao, subverta a cultura popular e a formao da identidade local, esvaziando o movimento.
Outros perigos incluem o fechar-se em polticas de reivindicao a ponto
de tornarem-se demasiadamente voltados para a poltica partidria e as
lutas eleitorais locais. De modo mais geral, a negociao de qualquer
237

A pobreza do estado

uma das interfaces com o Estado, as ONGs, a Igreja, etc., todas essenciais para a vida da associao e da comunidade local, tambm implicar
o perigo da cooptao. Paralelamente aos riscos, existem certas foras.
As cooperativas prometeram contra-atacar a tendncia do movimento de
se desmobilizar uma vez conseguido um mnimo de urbanizao. Os recursos de ONGs internacionais reduzem a dependncia do Estado, bem
como o risco, a ela associado, de se ficar preso poltica da demanda. O
desenvolvimento, estreitamente vinculado, porm autnomo, da comunidade da Igreja traz benefcios mtuos.

Entrevista 2
Com Joo Andr (JA), vrias vezes presidente da Comisso e morador
da favela h 20 anos. JA nasceu na zona rural do Cear, migrou, aos 13
anos, para o campo, no Paran, e chegou a Mau, em So Paulo aos 30
anos de idade. Atualmente, contratado como conselheiro e assessor
em projetos de urbanizao junto administrao do Partido dos Trabalhadores (PT)5, em Mau, apesar de ter apenas o primeiro grau incompleto. (Resumo das entrevistas feitas em 1988, 1992, 1996 e 2001).

O futuro
A viso de JA sobre um Brasil mudado muito mais politicamente embasada do que a de Mancha. Desde o incio da dcada de 1980, ele
milita no Partido dos Trabalhadores (PT), em nvel local, e, em 1992,
teve sua candidatura apoiada para a Cmara Municipal, de modo que
no surpreende que o futuro pelo qual ele luta inclua o PT no poder em
todos os nveis de governo, aplicando seus programas voltados para a
eqidade e os direitos humanos. Porm, a viso de JA sobre o prprio
PT permanece a mesma do incio dos anos 80 do sculo passado: o
centro de gravidade do Partido deve estar nos seus ncleos locais, e sua
vitria poltica sinalizar e promover imediatamente uma cidadania
ativa e crtica nas bases populares. A governana no novo Brasil envolver os movimentos organizados em nvel local, ligados Igreja e s
agncias estatais, porm autnomos e internamente democrticos.

Adversrios
Para alm do Jardim Oratrio, entre os adversrios incluem-se elementos do governo local e agncias como o Banco Nacional da Habitao,
que, segundo JA, procura desfavelizar e controlar as populaes das
5 O PT o partido do Presidente do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva. Alm de eleger
seu candidato a Presidente em 2002, a mais importante conquista do PT deu-se no nvel
municipal, qual seja, sua bem sucedida experincia, ao longo de 12 anos de governo, no
oramento participativo, na cidade de Porto Alegre/RS (Baiocchi, 2001).

238

Rowan Irelan

favelas, em vez de elaborar projetos de urbanizao com a participao

popular local. Para JA, tambm so adversrios os elementos da Igreja
Catlica que romperiam os laos com o movimento popular ou o inseririam e controlariam no seio da Cristandade. No marco do Jardim
Oratrio, os adversrios so as entidades como a Sociedade de Amigos
do Bairro, que trabalha sobre os residentes locais, ao invs de com eles,
procurando mobiliz-los para que apiem os projetos governamentais
na localidade, e trocando apadrinhamentos por votos. Os adversrios
individuais so os manipuladores polticos competentes que utilizam a
linguagem da participao popular para ocultar a realidade do controle
e do clientelismo.

Estratgia de ao coletiva
JA considera que a urbanizao da favela advir necessariamente da
luta do povo, luta que no ser vitoriosa se se apoiar na ao local com
as enxadas. Sua estratgia parte da necessidade de maximizar a participao popular em todos os nveis, do planejamento implementao
dos projetos de urbanizao, e que, ao mesmo tempo, se trabalhe com o
Estado e as ONGs, onde se encontram os recursos e a competncia necessrios. Para se elevar o nvel da participao popular, preciso conscientizao e organizao de grupos de trabalho comunitrios, alm
de tempo, espaos e meios de comunicao que permitam a discusso
pblica e a ao coletiva. No Jardim Oratrio, isso feito, primeiro,
nos grupos pastorais da comunidade catlica local, o que a Comisso
se encarrega de expandir para toda a favela. Trabalhar com a Igreja, o
Estado e as ONGs requer um srio aprendizado por parte dos ativistas,
mas tambm a firme manuteno dos limites entre as atividades pastorais da Igreja e a Comisso, entre os ncleos locais do PT e a Comisso,
entre o governo local, as ONGs e o movimento na localidade.

Atendimento das demandas do movimento, da comunidade,

do Estado e do mercado
A preservao dos limites, conforme apontado no item anterior, sobre a
estratgia, a chave para solucionar as demandas, s vezes contraditrias, feitas Comisso e seus ativistas. O atendimento nunca completo, e faz parte do trabalho contnuo do movimento.

Vulnerabilidades e desafios
As caractersticas da populao do Jardim Oratrio impem desafios
Comisso, que tenta maximizar a participao. A populao culturalmente diversificada. A falta de oportunidades de trabalho e, em pocas
de elevado desemprego, a luta pela sobrevivncia redundam em pouco
239

A pobreza do estado

tempo e energia para dedicar participao. As expectativas e o nvel

de demanda so baixos, de modo que o povo facilmente satisfeito e
no percebe a necessidade de uma participao contnua. Em 1992, JA
enfatizou o problema da violncia como um impedimento participao e mobilizao. E em 1996 e 2001, ele e outros lderes mostraramse preocupados com o fato de os jovens serem persuadidos pela cultura
mundializada da juventude, voltada para estilos de vida alm de seus
meios, o que era incompatvel com os valores e a viso da Comisso. Os
ativistas enfrentaram os mesmos problemas que os demais moradores,
tornando difcil manter o norte do movimento popular. Por outro lado,
muito se tem alcanado (idia recorrente nas entrevistas a JA ao longo
dos anos), e a viso se mantm, principalmente na comunidade da Igreja. Conquistas e viso so fontes de fora.
H uma teoria do desenvolvimento embutida nesses testemunhos
resumidos de Mancha e Joo Andr. Na parte seguinte desta seo, veremos quo prxima essa teoria implcita est do que eu chamo de nova
teoria do desenvolvimento, associada aos nomes de Amartya Sen (2001),
Peter Evans (1996) e (Meir e Sigilitz 2001).

A Nova Teoria do Desenvolvimento, o Jardim Oratrio e

sua Comisso da Terra
Quando Joo Andr expe sua viso sobre a urbanizao e Mancha
fala do Brasil transformado, ambos se aproximam da prpria noo de
desenvolvimento que est sendo aperfeioada pela nova teoria do desenvolvimento. Essa noo refere-se a cinco processos, analiticamente
separados, porm interagindo no rumo da constituio do desenvolvimento. So eles:
1) Crescente engajamento da cidadania em processos de escolha
social. com esse processo que Mancha e JA esto mais afinados
em seu propsito de maximizar a participao como parte integrante da urbanizao. Os lderes da Comisso insistem em que a
difuso de informaes sobre opes, o debate pblico em torno
do assunto e as aes coletivas voltadas para o alcance das metas
escolhidas constituem fins em si mesmos.
2) Crescente disposio da cidadania em investir em bens pblicos
(servios de sade e educao, infra-estrutura de transporte, infra-estrutura urbana) e em intensificar o fornecimento desses bens.
Mancha e JA reivindicam a disponibilidade de bens pblicos, e
participam da ao coletiva para consegui-los, considerando esse
objetivo uma prioridade da Comisso. Ao mesmo tempo, faz parte de sua estratgia coletiva a mobilizao dos moradores para
pressionar o governo local no sentido de que ponha disposio
240

Rowan Irelan

da comunidade os servios pblicos que compem a infra-estrutura urbana e que a Comisso no tem capacidade de implantar.
3) Atravs do item 2, aumento da produtividade, contribuindo para
o crescimento de longo prazo. Esse processo refere-se economia
em sentido mais amplo, e em minhas entrevistas, eu no fiz perguntas sobre crescimento a longo prazo e produtividade. No entanto, todos os entrevistados declararam-se em busca de um Brasil
moderno, prspero e crtico quanto ineficincia e ineficcia das
elites polticas e econmicas, que, na opinio de todos eles, subverteram a prosperidade, e afirmaram que a sade da economia e
o aperfeioamento da democracia so complementares.
4) Reduo da violncia e da corrupo como medidas intrinsecamente importantes e promotoras do crescimento. JA, conforme
assinalado, envidou, ao longo dos anos, crescentes esforos na
luta pela reduo da violncia, de modo a permitir que as metas
de urbanizao fixadas pela Comisso pudessem ser cumpridas.
5) Aperfeioamento da capacidade de negociar os desafios e as
oportunidades da globalizao. Ambos os entrevistados concordam quanto importncia de aproveitar os recursos e as idias
de alm mar, se a Comisso pretende manter sua independncia
do governo local e evitar o clientelismo. Por outro lado, JA, em
particular, considera os desafios da globalizao sob a forma de
uma cultura de consumo da juventude, em nvel mundial, que ele
aponta como responsvel pelo desinteresse dos jovens no que diz
respeito ao trabalho da Comisso.
Mais interessante ainda do que esses paralelos so os diversos tipos de corporativismo encontrados nas dinmicas do desenvolvimento. As dinmicas da nova teoria do desenvolvimento esto representadas no diagrama 1.
O espao intitulado Sinergias representa os processos centrais
dessas dinmicas. A noo de sinergias refere-se ao fortalecimento dos esforos de desenvolvimento, em qualquer uma das cinco dimenses acima
indicadas, mediante a interao entre os movimentos sociais que atuam
localmente atravs de associaes, como a Comisso da Terra, o Estado e
as ONGs (Evans, 1996). Quando os assistentes sociais e outros prestadores de servios estatais se inserem nas comunidades em que trabalham
trocando idias, experincias e conhecimento com os lderes locais e os
antigos clientes os benefcios so mtuos. Com base em novas redes de
confiana, a prestao de servios melhora e as comunidades locais so
imediatamente abertas e fortalecidas, aumentando as possibilidades do
surgimento de iniciativas locais, auto-ajuda e escolha social. Quando os
governos fornecem bens coletivos, e eles o fazem bem (no caso de uma
favela, vias de acesso pavimentadas, saneamento, fornecimento de gua,
241

A pobreza do estado

mas tambm lei e ordem), e esses bens facilitam o trabalho das cooperativas locais, ento, sim, pode-se falar em complementaridade.
Nem Mancha nem JA recorrem s noes de incrustao ou complementaridade. Mas, quando expem suas metas, suas estratgias de ao
coletiva e suas vulnerabilidades, eles mostram que consideram a conquista
de sinergias como parte integrante da urbanizao, seja como meio, seja
como fim. Eles percebem as limitaes e os perigos de se atuar sozinho: a
falta de recursos e de competncia tcnica os aprisionaria nas malhas da
poltica reivindicatria reativa. E o comunitarismo introspectivo removeria
as mltiplas conexes externas, necessrias se se pretende que a transformao do Jardim Oratrio constitua um captulo local da transformao
nacional. E eles reconhecem, e buscam, os benefcios da interao com o
Estado e com as ONGs, sempre sob a condio de que a integridade das
partes envolvidas seja preservada: tal como a noo de sinergia deveria ser.
Em certo sentido, talvez, eles acrescentem uma crtica noo
de sinergia. Ambos insistem na manuteno dos limites entre as partes envolvidas nas sinergias e refletem sobre as vulnerabilidades dos
movimentos locais quando essas fronteiras so violadas. Eles esto,
na verdade, argumentando que nenhum valor acrescentado se os
de fora que se integraram comunidade calarem a voz e infringirem a autonomia dos de dentro; e que no existe complementaridade se uma das partes simplesmente usa a outra para seus prprios
fins, os quais no foram negociados. Essa insistncia plenamente
consistente com a noo de Sen sobre a escolha social como meta de
desenvolvimento, e traz tona a suspeita de que falar de sinergia ,
necessariamente, endossar o novo gerencialismo de muitas ONGs dedicadas ao desenvolvimento, assim como os Estados e as instituies
de governana mundial (Petras, 1999).
No marco da nova teoria do desenvolvimento, a cadeia de efeitos definida como escalada (do micro ao macro, das prticas locais
s instituies nacionais) contingente no processo de sinergia assim
entendido. Esse um importante ponto de partida da teoria de Putnam e outros, que vincula as associaes locais gerao de capital
social e ampliao da sociedade civil atravs da manuteno de uma
democracia institucional em nvel nacional (Putnam, 2000). Segundo
a nova teoria do desenvolvimento, as associaes locais no produzem, por si ss, capital social passvel de intercmbio societal, assim
como tampouco a simples soma de associaes amplia a sociedade
civil. A escalada s ocorrer quando determinados tipos de associao local produzirem bens coletivos que agreguem valor s sinergias
descritas no Diagrama 1.
242

Rowan Irelan
Diagrama 1
As ONGs, os movimentos sociais e o Estado nos processos de desenvolvimento
SINERGIAS
Movimentos sociais
atuando localmente

ONGs locais e
transnacionais

insero

complementaridade
Estado Administradores
de Projetos

Gerao de capital social

para projetos fora da comunidade local
Escalada
Engrossar ou aumentar a densidade da
sociedade civil
Instituies da democracia deliberativa
Desenvolvimento

Mancha e JA so mais ativistas do que tericos. Extra de suas entrevistas o que considero uma teoria do desenvolvimento e das sinergias
necessrias para alcan-lo, notavelmente prxima nova teoria do
desenvolvimento. Como ativistas, testam suas esperanas e estratgias
cotejando-as com as reflexes sobre as vulnerabilidades da Comisso,
tal como eles as vivenciaram. Mediante um relato das vicissitudes da
Comisso, proponho que sigamos seu exemplo e submetamos a nova
teoria do desenvolvimento, em particular, a idia de sinergia, a uma
espcie de teste da realidade.
Esse relato apresentado aqui sob a forma de instantneas das
prticas e projetos, das conquistas e falhas da Comisso em diversos
momentos entre 1988 e 2001. A Comisso ser examinada nesses vrios
momentos a fim de determinar at que ponto a viso de futuro de Mancha e JA e, sugiro, de outros ativistas da Comisso foi percebida, em
oposio extenso em que as vulnerabilidades detectadas por eles se
materializaram. Com base em nosso exame da Comisso, indagamos:
quais so, num conjunto especfico de circunstncias locais, nacionais
e globais, as possibilidades e os entraves gerao de sinergias? Quais
so, sob circunstncias especficas, as chances e os desafios do processo
de escalada?
243

A pobreza do estado

Instantneas da Comisso, Jardim Oratrio, 1988-2001

Instantnea 1, 1988
Em 1988, a Comisso aparece como um n na rede que envolve o movimento popular de moradores da Grande So Paulo. Seus lderes, que
se consideram parte de um movimento mais amplo, mantm encontros
regulares com os dirigentes de associaes similares, seja informalmente, seja em assemblias regionais e seminrios de capacitao para os
movimentos populares. Talvez, mais importante do que seus vnculos
organizacionais, seja o fato de compartilharem uma histria de luta
atravs do que Sonia lvarez (1993: 196) chama de o fio discursivo da
linguagem pr-participativa sobre direitos e cidadania, que, ao longo das dcadas de 1970 e 1980, perpassou as lutas urbanas dispersas,
localizadas, unindo-as em amplas e crescentes redes de movimentos
populares. Essa malha tecida tanto nas liturgias catlicas e no palco
dessas assemblias e seminrios quanto nas comunicaes formais de
palestrantes e declaraes escritas.
Desde sua constituio formal, em 1984, a Comisso j avanou
muito. Tornou-se uma espcie de governo local extra-oficial no Jardim
Oratrio, demarcando lotes e limites de ruas atravs da negociao com
invasores e grupos de vizinhos, organizando mutires para a construo de casas e criando uma cooperativa para a fabricao de tijolos.
Em diversas ocasies, a Comisso mobilizou grande nmero de famlias para tratar com o governo municipal uma srie de assuntos, desde
o fornecimento de gua at os mais srios temas, como, entre outros,
a maneira em que o planejamento urbano deveria ser encaminhado e
os tipos de ttulos de propriedade a que os moradores teriam direito.
No menos importante do que suas conquistas seu modus operandi. A Comisso no perdeu sua caracterstica de entidade originada da
iniciativa do grupo da Pastoral catlica, liderado por padres jovens e
seminaristas da Ordem do Redentor, que moram na prpria favela, nem
se props a seguir sozinha, sem depender dos recursos que pode obter
atravs de seus laos com a Igreja. Importa dizer que a Comisso conduzida por laicos e que segue linhas justas e democrticas, tomando todas as decises importantes depois de discuti-las exaustivamente. Seus
lderes continuam responsveis pelo cumprimento das tarefas que lhes
so encomendadas pela Comisso, assim como pelo uso dos recursos
financeiros e de outros tipos. Esse laicalismo est extraordinariamente
vivo quanto necessidade de procedimentos e formas responsveis de
agir, o que evita que se tome o caminho fcil do clientelismo e do apadrinhamento poltico encontrado numa associao de moradores rival.
Todos os domingos pela manh, cerca de 12 membros de uma Executiva, eleita por associados inscritos na Comisso (em torno de 200 residentes), encontram-se para discutir as atividades da semana e planejar
244

Rowan Irelan

projetos. Qualquer integrante da Comisso tem direito de comparecer a

essas reunies, e, ocasionalmente, um ou dois participam dos debates.
A Comisso no , em sentido algum, uma associao civil do tipo que
se supunha virtualmente no existir entre as bases populares no Brasil
at a dcada de 1970.
Em 1988, trs membros da Executiva foram eleitos para o perodo de um ano, na qualidade de liberados, isto , para trabalhar por
tempo integral em projetos da Comisso em troca de um salrio mnimo, pago com recursos de um financiamento recebido de uma agncia
de cooperao catlica alem e, posteriormente, de uma organizao
protestante europia. Os liberados trabalham em projetos tais como:
a construo de casas modelo, a superviso do fabrico de tijolos de
cimento institudo pela Comisso (tambm financiado pela agncia de
cooperao estrangeira), a organizao da atividade de uma cozinha
comunitria e a mobilizao dos moradores para os contatos com o gabinete do prefeito. Em tudo isso conta-se com muita ajuda da casa dos
padres, assim como de conselheiros recrutados atravs das redes da
Igreja Catlica, ativadas pelos padres e seminaristas. O padre responsvel pela casa assiste a cerca da metade das reunies da Executiva. Um
jovem arquiteto da Universidade Catlica de So Paulo (Mancha e seu
sucessor, Ton) freqentemente assiste s sesses, apresenta plantas de
casas modelo e de um galpo comunitrio, eventualmente construdo
com financiamentos europeus. Ocasionalmente, comparecem estudantes de jornalismo, que auxiliam na produo da folha de notcias comunitrias, elaborada pela Comisso, e do boletim de uma pgina. Sendo
assim, essa associao civil local no , de modo algum, uma entidade
meramente local nem exclusiva das classes populares. Pelo contrrio,
sua rede de influncias, seus fluxos de recursos discursivos e materiais
perpassam as classes e at mesmo as fronteiras nacionais.

Instantnea 2, 1992
Em torno do ano de 1992, a Comisso ficou impossibilitada de manter
os nveis de mobilizao presentes em 1988. Vrios fatores contriburam
para esse declnio. Bandos de homens jovens, desempregados, porm
desejosos de tornarem-se consumidores da cultura global da juventude,
aterrorizavam a vizinhana. O medo impedia que moradores, sobretudo mulheres, se aventurassem a sair para reunies e festas, religiosas e
sociais, que nutriam as razes da Comisso em diversas partes da favela.
A violncia tambm enfraqueceu o interesse na ao coletiva destinada a fazer do Jardim Oratrio um lugar melhor para viver. As nicas
opes seriam aumentar a segurana da famlia ou, melhor, mudar-se
para uma rea mais segura, se fosse possvel encontr-la e estivesse nos
limites de renda familiar. Foi o que ouvi ao entrevistar uma amostra de
245

A pobreza do estado

10% das famlias. Consideravam que a Comisso no tinha possibilidade de ajudar e de agir com eficcia frente violncia. Os moradores
acharam tambm que a Comisso fracassou em seus projetos de urbanizao. O governo local, vitorioso nas eleies municipais de 1988,
opunha-se firmemente s associaes de moradores de favela como a
Comisso. Desse modo, esta foi mantida fora do crculo do governo local, inclusive no que tange ao acesso a recursos e competncia de seus
funcionrios, antes ativamente procurados por aquela entidade. Descobriu-se, ou melhor, confirmou-se a opinio de seus dirigentes, que,
enquanto permanecesse fora daquele crculo, a Comisso no poderia
caminhar com os prprios ps rumo urbanizao.
A Executiva da Comisso decide lanar um de seus integrantes
como candidato a vereador pelo Partido dos Trabalhadores, nas eleies de 1992, de modo a ter voz dentro do governo local. Porm, essa
tentativa de fazer frente excluso mostra-se politicamente desastrosa,
o que abate seriamente o moral da Comisso, alm de continuar a minar, no conceito dos moradores, seu status de grupo dirigente capaz de
solucionar os problemas. Envidam-se grandes esforos na campanha,
mas o candidato perde, no conseguindo obter votao suficiente no
Jardim Oratrio. Pouco tempo depois, ele deixa a favela. A Comisso
viu-se obrigada a enfrentar o fato de que, longe de ser a vanguarda
de uma comunidade unida, havia perdido muito de sua capacidade de
mobilizao numa rea residencial em que os estilos de vida e as estratgias de sobrevivncia diversificaram-se de maneira crescente ao longo
dos ltimos anos da dcada de 1980.

Instantnea 3, 1996
Em 1992, a Comisso mostrava-se impotente diante de um conjunto de
fatores, tanto em nvel local quanto globalmente, que parecia subvertla. Por isso, foi surpreendente descobrir, em 1996, que ela no apenas
havia sobrevivido, como tambm anotado conquistas em sua agenda
de urbanizao, alm de ter-se adaptado a algumas das circunstncias
que, em 1992, pareciam subjug-la. A Comisso liderou uma vitoriosa
campanha para enfrentar o serssimo problema do destino do lixo na
favela. Nesse empenho, a Comisso trabalhou conjuntamente com outras associaes antes consideradas rivais ou que subvertiam a esperana de uma comunidade unida e autnoma no Jardim Oratrio. Entre
aquelas se inclui uma congregao pentecostal que permitiu o uso de
sua rdio comunitria no intuito de mobilizar os moradores para que
instalassem e mantivessem locais de coleta de lixo na vizinhana, e a
Sociedade de Amigos do Bairro (SAB), antes tida como uma entidade
clientelista, mas reconhecida, ento, como dona de um potencial prprio de mobilizao em certas partes da favela. O projeto da destinao
246

Rowan Irelan

do lixo marca um avano nas estratgias e agendas da Comisso. Muda

o foco da ao, antes voltado para obter servios e recursos do governo
municipal, e agora mirando na direo do que a Comisso, junto aos
seus novos aliados e com base em consultas a ONGs de desenvolvimento comunitrio, pode conseguir sem recorrer ao Estado ou contando
apenas com aportes complementares solicitados ao governo da cidade.
Ademais, a Comisso muda sua estratgia de mobilizadora exclusiva
de toda a comunidade do Jardim Oratrio, apoiando-se sobre a slida
base de uma populao catlica unida, voltando-se para a urbanizao
tal como concebida pela prpria Comisso. A entidade, revitalizada, reconhecendo a diversidade, tenta agora providenciar espaos pblicos
e ocasies para ventilar e mediar as diferenas em torno dos papis de
gnero e dos estilos de vida segundo a gerao, tanto entre a populao
catlica quanto no que tange comunidade de modo geral. Pela primeira vez, a Comisso tem uma mulher presidindo-a, ao mesmo tempo em
que uma agente de sade, contratada pelo governo local para trabalhar
no Jardim Oratrio, torna-se uma participante influente nas reunies
do colegiado da Comisso, estimulando, de maneira entusiasta, a participao local nos programas de sade promovidos conjuntamente pela
Comisso e pela administrao municipal.
Mas existe um lado negativo. Em 1996, h amigos ausentes. Alguns dos lderes da Comisso mudaram-se, a maioria para outras reas
da periferia da Grande So Paulo, o que representou uma grande perda. Ademais, o fluxo dos recursos financeiros das ONGs internacionais
sempre incertos, porm essenciais parecia estar secando, embora
o moral tivesse sido elevado quando uma ONG italiana selecionou JA
para integrar um grupo de lderes comunitrios latino-americanos convidado a visitar ONGs europias de apoio ao desenvolvimento.

Instantnea 4, 2001
Muitas mudanas ocorreram em Mau e no Jardim Oratrio. Inclusive
o nome da Comisso, agora denominada Associao Comunitria em
Defesa da Cidadania Comisso da Terra. Os vnculos com a comunidade do Redentor foram atenuados porque os padres e seminaristas
fecharam sua casa. O PT est em seu segundo mandato em Mau, e
diversos lderes da Comisso, inclusive JA, que assessor tcnico do Secretrio da Habitao, galgaram posies na administrao. O Jardim
Oratrio muito menos uma favela, e muito mais um bairro popular.
Atualmente, existe uma rua semicircular pavimentada que corta o Jardim Oratrio, e um nibus circular que vai at Mau. O fornecimento
de gua, as linhas de esgoto e a eletricidade j cobrem toda a rea. As
demandas da Comisso, feitas ao longo de duas dcadas, foram atendidas. A coleta e a separao do lixo, feitas em diversos pontos, funcio247

A pobreza do estado

nam bem, contando com recursos complementares do municpio e da

Comisso, a qual capta uma modesta renda proveniente da venda de
lixo reciclvel, que comprimido e ensacado.
Porm nem tudo est bem, segundo JA, novamente presidente
da Comisso. Ele grato pelo seu trabalho e gosta do que faz, mas expressa desapontamento com a vitria do PT. O prefeito, petista, recusa
uma participao real e plena dos movimentos de moradores na elaborao e avaliao do oramento. JA e outros companheiros que, como
ele, foram agraciados com empregos em razo da longa militncia no
movimento e no Partido, sabem que tm rabo preso, ou seja, eles no
apenas sentem, mas foram advertidos de que no devem fazer crticas
administrao publicamente. Sua prpria incluso no governo e a
formalizao dos procedimentos de consultoria implicam, curiosamente, menor acesso ao governo local do que em qualquer outro momento
desde a abertura poltica, no final da dcada de 1980. Os moradores do
Jardim Oratrio sabem de tudo isso, o que constitui, na viso de JA, um
dos motivos do dramtico declnio no nvel de participao na prpria
Comisso e em seus projetos. Uma outra razo, considera ele, refere-se
satisfao prematura, por parte da maioria dos moradores, com a
urbanizao, que eles acreditam concluda, e com sucesso.

Discusso
Essas instantneas atestam a perspiccia de Mancha e JA quanto ao que
consideram as vulnerabilidades da Comisso e os desafios que deveriam
ser superados para que essa viso comum de um futuro melhor se tornasse realidade. Na linguagem da Nova Teoria do Desenvolvimento, as
instantneas sugerem que as sinergias acontecem apenas momentaneamente, e nunca de maneira sustentvel; e que a escalada pra quando
as sinergias fracassam ou quando se impede que o movimento d um
passo frente.
As instantneas revelam muito claramente a dificuldade de manter o ritmo da demanda e dos projetos de cidadania tidos pela Comisso
como integralmente relacionados. Apesar de uma certa independncia
dos projetos ter sido mostrada na Instantnea 2, na medida em que a
participao cidad enfraquece devido ao fracasso das campanhas reivindicatrias, a limitao de recursos e fatores atinentes ao ambiente
poltico parecem descartar o objetivo conjunto dos dois projetos. Ademais, as sinergias desejadas pela Comisso, essenciais na Nova Teoria
do Desenvolvimento, mostram-se, em todo o perodo, impossveis de
se alcanar. As alternativas provveis, sugeridas nas Instantneas 2 e 4,
aparecem como fracasso da sinergia, na medida em que nem o Estado
exclui a associao local nem a conquista. As fronteiras entre as partes
so, provavelmente, demasiadamente altas ou por demais permeveis
248

Rowan Irelan

e nebulosas para permitir sinergias. Finalmente, as Instantneas sugerem que fatores incontrolveis por qualquer uma das partes com respeito sinergia local fatores esses que ns enfeixamos sob a rubrica
da globalizao em equilbrio debilitam a capacidade da Comisso e a
vontade do Estado de serem parceiros na sinergia.
Os tericos no so mais otimistas do que essas concluses do
caso. Evans e outros (Evans, 1996) consideraram as dificuldades em
alcanar sinergias nos processos de escalada nos prprios casos a
partir dos quais eles construram suas teorias. Por exemplo, Evans
assinala de que maneira a insero facilmente desemboca no clientelismo, e considera ser quase certo que a escalada recue na ausncia de empreendedores institucionais criativos. Testemunhos colhidos
na linha de frente do desenvolvimento que est sendo praticado no
deixam espao para iluses: Ns assumimos compromissos, abrimos
novos processos... estamos enfrentando complexidades. Declaramos
interdependncia. Tomamos dinheiro emprestado aos poderes que
combatemos, tentamos confundi-los e ficamos confusos. Continuamos
descuidados no uso dos bens e indiferentes produo e ao consumo.
Tentamos viver com o sistema e fugir dele. Somos esmagados pelo rolo
compressor do capital e da tecnologia; morremos de fome e nos habituamos a reivindicar em nome dos oprimidos e moribundos: vivemos
nas grades do Norte e do Sul, uns contra outros (Charkiewicz e Nijpels, 1993: 18-19, apud Waterman, 2001).
Contudo, alguns tericos, tal como um reduzido crculo de ativistas do movimento no Jardim Oratrio, bem como grupos similares
em todo o Brasil, persistem na esperana de que um tipo de desenvolvimento que integre elementos tais, como reduo da pobreza material,
ampliao da capacidade de escolha, libertao e verdadeira democracia, no apenas desejvel, mas uma possibilidade concreta. E o que
sugerem as Instantneas do Jardim Oratrio e sua Comisso quanto ao
realismo de tal esperana?
A resposta depende de um certo grau de suposies, expectativas
e perspectivas. Se supusermos que os movimentos reais pelo desenvolvimento so idnticos, em termos de estratgia e estrutura, aos famosos movimentos dos anos 70 e 80 do sculo XX, que se integravam em
torno da viga mestra da oposio aos militares, nada demais se deve
esperar ou ver na Comisso e na rede de movimentos de que ela faz
parte (Hochstetler, 2000). Certamente, nada similar escalada devese esperar de uma base fincada em sinergias em que os captulos locais dos movimentos de moradores, como a Comisso, sejam partes. Se
presumirmos que a globalizao econmica, poltica e cultural opera
articuladamente com o nico e inescapvel objetivo de destruir as associaes locais e os movimentos populares, e at mesmo a capacidade do
Estado de fazer frente s demandas do movimento, ento, resta lugar
249

A pobreza do estado

apenas para o que escuro e negativo em nossas Instantneas no amplo marco da realidade. Se as dicotomias discursivas da modernidade
foram rigorosamente aplicadas hegemnico versus resistente, clientelismo versus reciprocidade simtrica, poder do Estado versus sociedade
civil local , ento, a noo chave de sinergia parece uma impossibilidade, e sua busca, uma iluso. Porm, se examinarmos as Instantneas
a partir de outras premissas, de outras idias sobre globalizao e de
um discurso de categorias dialticas, em vez de dicotomias categricas,
talvez possamos distinguir tons mais promissores.
Em primeiro lugar, tomemos uma premissa que nos permita ao
menos considerar que a rede de discursos e de pessoal que serve de conexo com associaes como a Comisso da Terra pode constituir fator
de significativa transformao social. Isso nos ajuda a perceber que se,
por um lado, a perda de dirigentes assinalada na Instantnea 3 atinge a
Comisso, por outro, talvez no prejudique o movimento. De fato, pelo
menos um, dentre os que deixaram a comunidade, se tornar, em 2001,
um importante lder de uma associao de moradores, tambm situada na periferia, embora distante, e ele mantm permanente contato
com os dirigentes da Comisso que permaneceram na rea, bem como
com associaes congneres na regio. Uma observao atenta da rede
tambm nos permite explicar e nos leva a incluir entre os nossos clculos o poder de recuperao da Comisso. Membros desse ncleo
local de uma rede de movimentos tm conseguido extrair foras de seu
conhecimento e de seu envolvimento em fatos ocorridos nos tempos
mais difceis do Jardim Oratrio. A questo a seguinte: a localizao
da Comisso numa espcie de ecologia do movimento social a rede de
movimentos para a qual lvarez (1997) nos chama a ateno (ver tambm Ireland, 1999) mostra-nos os caminhos pelos quais a Comisso,
em seus momentos de maior declnio, consegue dispor de recursos discursivos, morais e prticos que lhe permitem retomar seu papel como
parceiro das sinergias locais.
Em segundo lugar, vejamos outras perspectivas quanto globalizao. No resta dvida de que muitas das mudanas evidenciadas
pelas Instantneas podem ser atribudas a fatores relacionados globalizao econmica e cultural em So Paulo. No mbito da periferia
urbana, a globalizao econmica afetou rapidamente as oportunidades de emprego, bem como a vontade e a capacidade das agncias responsveis pela proviso de infra-estrutura urbana e servios atravs de
formas incluindo a gerao da violncia que minaram os movimentos populares de moradores e as associaes j constitudas, como a
Comisso. Concomitantemente, a globalizao cultural, que provocou
uma extensa diversificao de aspiraes a estilos de vida, criou uma
tendncia de fragmentao da solidariedade social, da qual dependiam
entidades como a Comisso (Banck, 1995). No entanto, nas Instant250

Rowan Irelan

neas no existem elementos que nos levem concluso de que quanto

mais extensa for a globalizao, mais razo haver para descartar associaes como a Comisso, bem como os movimentos de que so parte,
como parceiros nas sinergias locais pelo desenvolvimento.
A compreenso atual e mais sofisticada das ambigidades das
distintas formas de globalizao ajuda-nos a entender de que forma
os fluxos globais de recursos materiais e discursivos, alm de pessoal,
enriqueceu e manteve a Comisso (Ireland, 2002). Mancha assinala que
o financiamento da Alemanha ajudou, certa vez, a Comisso a reduzir
a dependncia do governo local e a concluir projetos que serviram a
dois propsitos: fazer previses sobre o modelo da nova cidade do Brasil desenvolvido do amanh, e assegurar o futuro da Comisso aps a
exausto da poltica de reivindicaes. Indiscutivelmente, o atual declnio da Comisso somente poder ser superado se as conexes e os fluxos globais permitirem uma retomada dos projetos da dcada de 1980.
O projeto da Comisso de promover a prtica ativa da cidadania no
Jardim Oratrio pode depender do desenvolvimento da sociedade civil
global (Waterman, 2001).
Contudo, a ressurreio dos projetos cooperativos no parece
provvel, e se a viso e as energias da Comisso tiverem que ser novamente mobilizadas e apoiadas financeiramente, o Jardim Oratrio
pode no ser o local apropriado para implementar os antigos projetos.
Essa considerao, combinada ao contexto poltico apresentado na Instantnea 4, sugere que a Comisso j no desempenha seu pequeno
papel, em nvel local, nos processos desenvolvimentistas no marco da
Nova Teoria do Desenvolvimento. A Instantnea 4 nos mostra o governo local, mesmo nas mos do Partido, dos movimentos, cooptando e
domando os lderes da Comisso, subvertendo seus projetos de criao
e participao, mesmo quando isso atende a demandas permanentes.
A partir das Instantneas 2 e 4 tende-se tentao de generalizar a
idia de que a sinergia entre o governo local e as associaes de igual
mbito quase impossvel, uma vez que o Estado, impelido pela lgica
da maximizao do controle e da minimizao da incerteza, ou exclui
o movimento local ou o coopta. Se considerarmos as Instantneas
luz dos tipos de dicotomias discursivas antes assinalados, poderamos
concluir que a Comisso nunca teve nada a ver com os processos de
desenvolvimento, representados no Diagrama 1.
De minha parte, argumento que essa no uma concluso neces
sria e que a prpria histria da Comisso, vista no contexto da rede de
movimentos de que ela faz parte e interpretada luz de uma perspectiva mais dialtica e histrica, ajudar a entender o notvel e verdadeiro,
embora falho e descontnuo, processo de desenvolvimento que ocorreu
e continua ocorrendo no Brasil. Desenvolvimento, esse tal como
concebido pela Nova Teoria do Desenvolvimento , idealizado pela
251

A pobreza do estado

Comisso e levado a efeito atravs das sinergias entre o Estado, as ONGs

as redes de associaes locais inseridas nas congneres do movimento
social. Um desenvolvimento que tambm pode ser traado pelos parceiros que contribuem para as sinergias que o tornam possvel, como o
caso da Comisso, com seu vai-e-vem, declinando e recuperando-se.
Assim, conclumos com uma considerao extrada dessa perspectiva alternativa. A sinergia pode ser conquistada no apenas mediante intercmbios de valor agregado, estrita e permanentemente,
entre as partes (as ONGs, as associaes do movimento local e o governo de igual mbito), mas tambm mediante a transferncia de pessoal
entre elas. De modo que se tenha como de fato ocorreu no Jardim
Oratrio trabalhadores da educao, da sade e do bem-estar social
tornando-se lderes do movimento, ao mesmo tempo em que dirigentes
deste passam a integrar a equipe da ONG, do governo e at legisladores
eleitos mesmo que em outra localidade. Ento, as sinergias surgem na
medida em que a viso, o discurso e a experincia das entidades do movimento local passem a integrar e a transformar as demais partes. Claro
que nada aqui automtico ou garantido. Todas as sinergias, como
quer que ocorram, so sempre frgeis; e a escalada , por necessidade,
repleta de reveses e corrupo.

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254

A pobreza do estado

sideradas. Nesses casos, os passes de mgica polticos, na tentativa de

fazer-nos acreditar em algo que nunca existiu, e talvez jamais exista,
no apenas no convencem, como geram reaes de desiluso e raiva
crescentes em relao aos limites e contradies do governo. Neste texto, afirmo que os visveis sinais de desencanto e as visveis exploses
peridicas de raiva coletiva na Bolvia podem ser perfeitamente explicados com base nesse raciocnio.
Nestas linhas, afirmo que, por trs da contnua agitao social na
Bolvia, h algo mais do que problemas sociais e econmicos naquele
pas. Apesar das tentativas dos governos bolivianos recentes de apresentar polticas explicitamente desenhadas para combater a pobreza, as
manifestaes de massa e os bloqueios de estradas continuam a ocorrer
com freqncia cada vez maior. O governo boliviano e as organizaes
internacionais surpreendem-se diante dos fracos resultados de seus esforos para reduzir a pobreza atravs da abertura de novas oportunidades de mercado e de espaos polticos para os setores marginalizados
da populao. Ao fazerem tudo o que se lhes ocorre para melhorar a
sorte dos pobres, a recorrente agitao geralmente atribuda, tanto
pelos governos quanto por aquelas entidades, aos permanentes efeitos
do comrcio de coca e ao conservadorismo militante de uma sociedade
etnicamente polarizada, como a boliviana. Quanto a esse ponto, considero que, enquanto certos aspectos so identificados como portadores
de uma influncia negativa sobre o desenvolvimento nacional, os fatores que, na verdade, esto impedindo a reduo da pobreza na Bolvia
so os limites polticos aceitao do debate quanto poltica a ser
adotada e s solues que ela apresenta. Ademais, considero que esse
problema no se limita, de modo algum, ao caso boliviano.
Muitos dos detalhes que descrevo neste captulo so especficos
dos antecedentes polticos e histricos da Bolvia, mas h tambm claras
ressonncias de conflitos sociais e de bloqueios criao de polticas vistos em outras partes da Amrica Latina e do Caribe. Apesar das predisposies para o contrrio, o pensamento atual sobre o desenvolvimento na
regio continua profundamente limitado pela aceitao dogmtica do liberalismo de mercado. Com demasiada freqncia, as esperanas oferecidas aos pobres pela legislao, no sentido de reduzir a dvida nacional,
apoiar a democracia local e preservar a participao popular, o dilogo
e a valorizao cultural, so frustradas pelo impacto da legislao concorrente, voltada para a governana, a privatizao e a reduo do gasto
pblico. Enquanto a retrica do governo e dos especialistas em desenvolvimento promete a ampliao das liberdades, os pacotes de reforma
criam novas cargas sob a forma de mais controle, mais restries e mais
obrigaes. O passe de mgica, mostrando um quadro diferente do que
na realidade existe, no apenas insuficiente para convencer a comunidade internacional quanto viabilidade de investimento na rea, como
256

John-Andrew McNeish

tambm, para um nmero de habitantes da regio, as atuais contradies do governo democrtico e da poltica de desenvolvimento tm-se
tornado cada dia mais bvias e inaceitveis. Apesar da abertura de novos
espaos polticos nas estruturas nacionais de deciso, o controle estrito
acerca de que pessoas e de como elas podem ser ouvidas vem somar-se ao
clima de desiluso em relao ao Estado e ao papel do governo.

Polticas em prol dos pobres na Bolvia

Em torno dos anos 90 do sculo passado, a Bolvia no somente havia
desenvolvido uma democracia que funcionava, como tambm alcanado um estgio em que se observava um razovel interesse, tanto dentro
quando fora do pas, no sentido de formular polticas especficas de reduo da pobreza. As estratgias adotadas pelo governo voltavam-se no
apenas para a criao de novas oportunidades de desenvolvimento e de
mercado, mas tambm para a abertura de espaos polticos aos setores
marginalizados da populao. Pela primeira vez, mudanas constitucionais, no incio da dcada de 1990, reconheceram a natureza pluricultural
da populao do pas1. Ao mesmo tempo, foram ratificados acordos internacionais relativos aos direitos humanos e indgenas. Ademais, o governo
boliviano implementou algumas mudanas prticas e tcnicas, dentre as
quais as mais importantes foram as Leis de Participao Popular (1995)
e a Descentralizao Administrativa (1996). Vistas em conjunto, essas
reformas tinham o objetivo de redistribuir os poderes governamentais e
desenvolver as finanas em municpios empobrecidos. Paralelamente, foi
criado um novo sistema de governo local que prometia no apenas ser
transparente e acompanhado pela populao, mas tambm promover a
unio entre o governo democrtico liberal do municpio e as lideranas
tradicionais e estruturas organizacionais.
Outras iniciativas importantes, em termos de polticas sociais,
tomadas pela administrao de Snchez de Losada, incluram a formulao de uma nova Lei de Reforma Agrria (INRA), destinada a garantir
e regulamentar os ttulos de propriedade de terras particulares e comunais; uma reforma escolar, incluindo a tentativa de implantar o ensino
bilnge; e um novo sistema de aposentadoria (BONOSOL). Normas
sobre microcrdito e microfinanciamento tambm foram implantadas
durante aquele perodo e continuaram contando com o apoio do Estado e a cooperao internacional.
Apesar da eleio democrtica de um ex-ditador militar2 para a
presidncia, no final da dcada de 1990, no limiar do novo milnio, a
1 A Bolvia tem uma populao indgena de pouco mais de 50%, e nesses termos, somente comparvel Guatemala.
2 O General Hugo Banzer era chefe do regime militar entre 1971 e 1978.

257

A pobreza do estado

linha do governo boliviano de combate pobreza por meios democrticos no mudou, pelo menos no papel. Na verdade, a palavra de ordem
da campanha de Banzer referia-se diretamente s necessidades bsicas
dos pobres: Po, Teto e Trabalho. Paralelamente ao militar contra
os plantadores de coca do Vale do Chapare, o governo boliviano deu
prosseguimento reforma em nvel municipal, compondo uma Comisso encarregada de garantir a manuteno dos direitos humanos.
Seguindo as orientaes do Banco Mundial, contidas em sua Estratgia de Reduo da Pobreza, de1999, a Bolvia tornou-se o nico pas
na Amrica do Sul a juntar-se iniciativa daquela instituio financeira
relativa aos Pases Pobres Altamente Endividados (PPAE). A par da criao de um clima mais favorvel ao pagamento da dvida e aos investimentos de capital, que a medida proporcionava, a iniciativa envolvia a
definio de uma Estratgia de Reduo da Pobreza (ERP) para o pas.
As ERPs so a resposta prtica do Banco Mundial s Metas de Desenvolvimento do Milnio (MDM), do PNUD, segundo as quais a pobreza
extrema e a fome devem estar reduzidas metade em torno de 2015. O
regulamento das ERPs assegura que os recursos para pagamento da dvida devem ser investidos na reduo da pobreza, e responde s crticas
bvias e fragilidade das reformas anteriores envolvendo ampla participao dos governos nacionais e da sociedade civil local em todas as
etapas operacionais. Na tentativa de contemplar a pobreza, os governos
devem apresentar uma ERP que explique claramente como pretendem
incluir a pobreza no processo de desenvolvimento nacional bem como
atender s necessidades e interesses da populao (Bendana, 2002). Na
Bolvia, a verso local da iniciativa global a Estratgia Boliviana para
Reduo da Pobreza (EBRP)3.
O processo da ERP estimula o uso de mtodos qualitativos de
consulta para identificar os interesses e opinies da sociedade civil. Na
Bolvia, essas normas criaram a base de um Dilogo Nacional, atravs
do qual a populao deveria ser consultada a respeito da poltica econmica nacional, da alocao dos recursos nos Pases Pobres Altamente Endividados (PPAEs) e os interesses pblicos no desenvolvimento
(Unidade de Anlise da Poltica Social e Econmica (UDAPSE) (UDAPE,
2000). A primeira fase desse processo apresentou vrios resultados positivos: principalmente um acordo para desenvolver um programa de
reduo da pobreza e impulsionar o crescimento econmico. O Plano
Operacional de Ao para 1997-2002, assumido por Sanches de Losada
em sua segunda administrao, e concebido pela Unidade de Anlise de
Poltica Social e Econmica (UDAPE) do governo boliviano, baseou-se
em quatro pilares identificados por esse processo: oportunidade, eqidade, dignidade e reforma institucional.
3 Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza.

258

John-Andrew McNeish

Retrica e Realidade
Como resultado dessa importante ao em prol dos pobres, a Bolvia foi
elogiada, por personalidades influentes no Banco Mundial e pela comunidade internacional como um exemplo da boa prtica do desenvolvimento e reforma governamental4. Entretanto, apesar do entusiasmo
com o modelo boliviano de democratizao e reduo da pobreza, demonstrado pela comunidade internacional, existe um crescente reconhecimento, no mbito de pesquisadores e especialistas em desenvolvimento, de que os impactos dessas medidas foram exagerados.
A Bolvia continua sendo um dos pases mais pobres da Amrica do Sul. Embora o PNUD declare que uma infra-estrutura melhor
para lidar com a pobreza tenha sido criada naquele pas como resultado do recente aumento dos investimentos sociais, e admite que pouco
se progrediu em termos de bem-estar se se comparar a renda com os
nveis de consumo (UNDP, 2002). De fato, a UDAPESE relata que,
entre 1999 e 2002, mais de 382.000 pessoas viviam abaixo da linha de
pobreza (em termos simples, renda inferior a 2 dlares por dia). Conseqentemente, a pobreza cresceu de 62% para 65%, e em algumas
reas rurais, no Altiplano do pas, estima-se que o percentual atinge os
82% (Landa, 2002; Hernani, 2002). De 1999 a 2002, a distncia entre
o rico e o pobre tambm aumentou. A renda mdia de 90% da populao , agora, 15 vezes maior que a dos 10% mais pobres5. Embora
a economia boliviana continue a crescer em torno de 2,8%, porque
grande parte desse crescimento econmico ocorreu em reas de alta
produtividade (principalmente o setor financeiro), absorveu apenas
10% da fora de trabalho. Estima-se, agora, que 67% da mo-de-obra
boliviana esto empregados no setor informal.
Parece ter havido tambm pouco avano em termos de expanso
democrtica. Apesar da insistente retrica poltica sobre participao
e abertura democrtica, so muitas as vozes insatisfeitas ou ocupando
seu lugar nas estruturas redesenhadas dos governos locais da Bolvia.
Nos ltimos anos, as greves em diversos setores da fora de trabalho,
urbana e rural, continuam freqentes, as estradas permanecem bloqueadas; e as grandes marchas, e manifestaes de povos indgenas, vindas
do Altiplano e da parte baixa da capital, continuam a ocorrer com freqncia cada vez maior. O presidente da repblica, Gonzalo Snchez
4 Comentrios do Dr. Deepa Narayan, editor de Vozes dos Pobres, do Banco Mundial.
Conferncia da NORAD. Oslo, Noruega: outubro 2002. Comentrios similares foram repetidos em resultados de uma pesquisa recente sobre reformas de governo e econmicas no
pas, e.g. Descentralizao e governo local na Bolvia: um panorama de baixo para cima,
por Jean-Paul Faguet, Faculdade de Economia de Londres, Crisis States Programme, srie
Working papers No. 1, maio 2003.
5 ndice coeficiente Gini de 0,56.

259

A pobreza do estado

de Losada, foi obrigado a fugir do pas em outubro de 2003, aps uma

srie de demonstraes de militantes durante as quais alguns ministrios ficaram em runas.

O diabo mora no detalhe

Devido aos persistentes nveis de pobreza e da agitao social na Bolvia, a situao no est de modo algum sendo revertida ali, como tm
pretendido os formuladores oficiais de polticas e os setores internacionais que lhes do suporte. A pobreza e a democracia continuam a
constar da agenda como os principais temas sociais e polticos a serem
enfrentados pelo governo e as populaes locais naquela nao. No
me convencem as explicaes sobre a persistncia desses problemas. A
guerra contra as drogas fracassou, mas no apenas devido ao desencanto com o liberalismo de mercado. Os fazendeiros dedicados ao plantio
de coca so crticos com relao s normas sob as quais operam as atuais polticas de mercado, porm so ainda mais crticos quanto rgida
defesa que o Estado faz dos meios e formas tradicionalmente utilizados
pelo governo para firmar acordos. Os principais partidos polticos falharam no trato com as populaes rural e indgena, embora isso nada
tenha a ver com o conservadorismo daquelas.
Afirmo que o maior obstculo ao desenvolvimento e democracia na Bolvia so as constantes limitaes decorrentes das noes e estruturas da democracia no pas. Observaes feitas em nvel local no
meu caso, na municipalidade de Santuario de Quillacas, comunidade
de idioma aimar situada no Altiplano Sul revelam que realmente
existe um passe de mgica nos processos de reforma e desenvolvimento
implementados em nome da reduo da pobreza e pela democracia.
Alm do mais, mostram que a populao local est mais do que consciente desse truque.

Participao Popular e Descentralizao

Administrativa na Bolvia
Do ponto de vista da descentralizao administrativa na Bolvia, as leis
introduziram dois itens fundamentais. O primeiro refere-se estrutura
poltica do Estado, e o segundo, s relaes fiscais e financeiras entre
os diversos nveis de governo. Junto com a reforma constitucional, as
Leis criaram novos pilares para o governo local eleito autonomamente,
tanto no nvel de Departamento como naqueles previamente identificados como Sees de Provncias. Essas normas tm o efeito de transferir
uma significativa percentagem da renda governamental (cerca de 20%)
para o nvel da administrao local, onde, do ponto de vista do elevado
gasto pblico, o Estado boliviano praticamente no existia. Ademais da
260

John-Andrew McNeish

redistribuio de impostos, os governos locais tambm receberam permisso para solicitar recursos extras das agncias no governamentais
e outras entidades financiadoras, tal como o Fundo de Desenvolvimento
Social (FIS) e o Fundo de Desenvolvimento Campons (FDC). De acordo
com dados do Ministrio da Fazenda da Bolvia, os oramentos dos
governos locais aumentaram em cerca de 50% de 1994 a 1995. Segundo
os termos das Leis, as finanas governamentais locais seriam, agora,
alocadas seguindo critrios per capita.
Alm das novas normas financeiras, a Lei de Participao Popular
determinava que todo o territrio da nao boliviana fosse pesquisado
novamente e dividido nas recm-definidas constelaes administrativas
urbano-rurais conhecidas como Municipalidades. Um processo pelo
qual os antigos limites municipais, provinciais e departamentais foram
revistos e, em algumas reas, significativamente redefinidos.
Embora no houvesse mudanas na antiga constituio poltica
dos governos municipais como tais, as novas leis promoveram importantes aberturas nos tipos de organizao que podiam participar desse
sistema representativo. Alm das diversas categorias jurisdicionais, a Lei
de Participao Popular instituiu os meios pelos quais as comunidades
autogovernadas dos indgenas poderiam tornar-se atores participantes
da democracia boliviana. Ao registrarem-se como Organizaes Territoriais de Base (OTBs) as estruturas tradicionais teriam garantido status legal e papel oficial como supervisoras da execuo satisfatria dos planos
municipais. Segundo comentrio contido em relatrio da Universidade
de Estocolmo: esse o sustentculo da reforma, no sentido de possibilitar o casamento entre a democracia representativa do Estado e os
sistemas participativos tradicionais dos povos e comunidades indgenas
(Booth, Clisby e Widmark, 1997). Ao abrir o sistema administrativo a novas entidades polticas, essa legislao surgiu como uma possibilidade de
livrar-se do poder de ao do governo liberal, que privilegiava os direitos
individuais, em detrimento dos culturais e grupais.

Esperana e Decepo
Apesar da retrica da democracia e da bem sucedida reforma implementada pelo governo boliviano, uma pesquisa de abrangncia local,
desenvolvida por analistas independentes no Altiplano da Bolvia, revela a decepo das pessoas com os resultados das Leis da Participao
Popular e da Descentralizao Administrativa. A pesquisa mostra que,
apesar de que as medidas estivessem bem apresentadas no papel o
povo votando em eleies locais, assistindo s reunies, registrando
suas organizaes, elaborando planos de desenvolvimento, etc. , as
prprias pessoas no obtiveram qualquer retorno de suas aes. Na verdade, havia muito poucos sinais concretos de que houvesse melhorias,
261

A pobreza do estado

tanto em termos de representao governamental local quanto de desenvolvimento nesse mesmo mbito. O estudo demonstrou, ainda, que
apesar das mudanas ostensivamente significativas nas estruturas de
governo e nas oportunidades polticas, em muitas comunidades rurais
locais, a reforma havia ocorrido apenas no nome.
Para comear, os principais impedimentos s mudanas positivas foram identificados como de natureza tcnica. De fato, embora
alguma meno tenha sido feita falta de recursos nacionais suficientes para apoiar a implementao da reforma, a maioria das primeiras
crticas tendia a caracterizar os problemas da participao popular e
da descentralizao administrativa como resultado de uma srie de
deficincias em nvel local, em cujo mbito os analistas destacaram
as carncias educacionais e de treinamento (Ticehurst, 1998; Booth,
Clisby & Widmark, 1996, 1997; Arias, 1996; Lee van Colt, 2000; Calla
Ortega & Prez Arenas, 1995). Ficou claro que, embora um nmero
significativo de servidores municipais desempenhasse suas funes
com honestidade e dedicao, a maior parte deles era de origem urbana, com limitada ou nenhuma experincia tcnica em administrao
municipal (Calla Ortega & Prez Arenas,1995). Segundo estimativas
do Secretariado Nacional da Participao Popular, em 1995, 85% dos
dirigentes da OTB eram analfabetos funcionais. Mesmo que a equipe
da administrao municipal e os representantes civis se adequassem
ao seu novo trabalho, os crticos da reforma ressaltaram que o treinamento e as informaes que o Estado lhes proporcionou no eram
suficientes. Num relatrio elaborado para o TYPI-DANIDA sobre a
situao no Norte de Potos, os autores assinalaram: As Municipalidades demonstram pouco conhecimento sobre a infra-estrutura que
supostamente foi entregue em suas mos, e menos ainda com relao
ao que eles tentaro atingir com a reforma educacional (Calla Ortega
& Prez Arenas, 1995: 31). Ali onde o nvel instrucional da equipe municipal era um problema, a educao e o conhecimento pblicos eram
ainda piores. Os crticos afirmam que o esforo do governo para difundir informaes sobre a Lei foi insuficiente, deixando a maior parte do
pblico sem conhecer sua natureza e seu impacto sobre a prpria vida
(Lee Van Cott, 2000). A maioria (52%) dos membros dos Comits de
Vigilncia eleitos pelo Secretariado Nacional da Participao Popular afirmou precisar urgentemente de mais treinamento para poder
examinar o Plano Operacional Anual (POA) de sua Municipalidade e
para melhor julgar se os projetos estavam sendo adequadamente implementados (SNPP,1996). Eles lutavam com a nova terminologia e
o novo ritual burocrtico que lhes haviam sido impostos (Bigenho,
2000). No dispunham de recursos para contratar consultores, e o
grosso da assistncia tcnica fornecida pelos meios oficiais havia sido
destinado aos governos municipais.
262

John-Andrew McNeish

Segundo os crticos, a combinao dos baixos nveis educacionais

com a insuficincia de treinamento foi a responsvel, num contexto de
extrema pobreza e necessidades bsicas no satisfeitas, pela utilizao
irresponsvel dos recursos no primeiro ano de vigncia das novas Leis.
Muitas Municipalidades decidiram aplicar o dinheiro em melhorias urbanas visveis, como a reconstruo da praa da cidade, a construo
de novos escritrios municipais, de quadras esportivas, etc., em vez de
destin-lo ao desenvolvimento da produo e da infra-estrutura. Aps o
primeiro ano, o destino dos recursos mudou, sendo estes direcionados
para melhorar a capacitao financiada pelo Estado e a educao pblica. Os recursos passaram a ser alocados em investimentos para o bemestar social, sobretudo saneamento bsico, escolas, postos de sade,
fornecimento de gua potvel, alm de uma boa porcentagem continuar a ser destinada a melhorias urbanas, como o sistema de esgotamento
sanitrio (Lee Van Cott, 2000). No entanto, tal como sugerem alguns
autores, o permanente vis urbano nos investimentos aponta para demandas mais organizadas por parte das elites, bem como direcionadas
obteno de resultados mais rpidos dos projetos de infra-estrutura
urbana, em comparao com os investimentos produtivos, que requerem maior capacidade tcnica e gerencial (Moe, 1997:8)6.
Embora concorde com essas crticas iniciais ao processo de reforma relacionado participao e descentralizao, uma pesquisa
que realizei recentemente, junto com outros colegas (McNeish, 2001;
Jansen, 1999), revelou que os problemas que a reforma enfrentou eram,
na realidade, maiores do que os restritos ao funcionamento dos governos locais. Contrariamente arraigada retrica sobre capacidade de
resposta e abertura, descobriu-se que as estreitas limitaes e restries
estavam sendo impostas pelo governo quanto participao local no
novo processo de planejamento do desenvolvimento. Apesar de indicar que o povo tomasse parte e fosse consultado ao longo do processo
de planejamento participativo, isso somente era permitido nos limites
dos parmetros estabelecidos por uma metodologia do Estado (Lee Van
Cott, 2000; Calla Ortega & Prez Arenas, 1995; Blackburn & Holland,
1998; Grey-Molina, 1999; DANIDA, 1998).
A justificativa do governo para fomentar a metodologia do planejamento participativo foi a de que esta privilegiava a demanda social.
No entanto, ao definir um conjunto limitado de padres e estimativas
que, excluindo outras alternativas, estimulasse uma agenda voltada
sobretudo para o desenvolvimento infra-estrutural e produtivo, ficou
bastante claro que o governo estava relutante em renunciar ao controle
sobre o planejamento nacional. Em vez de uma esfera de deliberao
6 Ver, tambm, Gray-Molina Adnde fue la plata de la Participacin Popular? La Razn,
23/1/2003.

263

A pobreza do estado

democrtica sobre a poltica pblica entre as organizaes autnomas

da sociedade civil e o Estado, a lei convocou certos grupos especficos a
engajarem-se numa metodologia definida de participao no que tange
a temas de poltica pblica especificada pelo Estado.
Minha prpria pesquisa mostra que a formulao dos planos
de desenvolvimento municipal estava profundamente influenciada pelos consultores externos pertencentes s Unidades de Fortalecimento
Municipal, das Corporaes de Desenvolvimento Regional (CORDES).
Esses tcnicos ofereciam facilidades e treinamento em metodologias
participativas para ajudar a articular necessidades, percepes e prioridades locais. No entanto, os mesmos consultores tambm deveriam
atender s diretrizes do governo no sentido de adequar as demandas
locais a um formato padro a ser apresentado s autoridades departamentais (Blackburn & Holland,1998: 36). Segundo um relatrio da
TYPI-DANIDA sobre o Norte do Potos, Na maior parte dos casos,
existe uma grande diferena entre o que as autoridades municipais
e os membros da comunidade consideram necessrio (Calla Ortega
& Prez Arenas, 1995: 30). Em minha pesquisa, o Prefeito Municipal
de Santuario de Quillacas, comentou: O Governo Central parece que
sempre tem uma perspectiva diferente da nossa. Tudo faz crer que eles
tm srios problemas para integrar as nossas idias ao Plano de Desenvolvimento Departamental.
Alm dessas e de outras limitaes impostas participao e
descentralizao, tanto pelo governo quanto por partidos polticos nacionais, havia claros sinais de permanentes conflitos baseados nas diferenas de cultura e tradio. Embora as Leis tenham proposto um casamento entre a democracia representativa liberal e as estruturas tnicas
de base comunitria, as tradies e as formas de organizao locais
freqentemente se chocavam com as exigncias da Lei e do gabinete
governamental (McNeish, 2002).
Do ponto de vista cultural, a principal crtica s Leis da Participao Popular e da Descentralizao Administrativa referia-se ao impacto
que se considerava que ambas tinham sobre os limites comunitrios.
Conforme mencionado linhas acima, a criao de novas estruturas de
governo local na Bolvia demandava uma mudana na redelimitao
fsica e poltica dos territrios municipais. Com as reformas, o Estado
tentava ocupar todo o territrio nacional mediante o reconhecimento e a delimitao territorial das jurisdies municipais. Isso buscava
solidificar a soberania e a modernizao do Estado (Bigenho, 1999).
O antigo mapa poltico e administrativo da Bolvia era bem conhecido por uma srie de inconsistncias que h muito exigiam correo.
No entanto, essa diviso administrativa do pas acarretou um grande
nmero de conflitos limtrofes entre as jurisdies municipais. As fronteiras territoriais no constituam motivo de presso quando o governo
264

John-Andrew McNeish

local no detinha a responsabilidade nem dispunha dos recursos para

assistir as reas marginais. No entanto, agora, que elas contavam com
esses fundos, as comunidades locais sentiam-se com mais razo ainda
para reclamar e disputar determinadas reas alegando causas histricas, econmicas e demogrficas.
Durante o primeiro ano de vigncia das reformas, foi criada a
Comisso Nacional Interministerial de Limites (CONLIT), cuja incumbncia era coordenar os distintos mapas e listas de cinco diferentes
ministrios com vista a definir as fronteiras das novas municipalidades e seus cantes. No curso desse processo, surgiu todo tipo de problemas. Segundo os dados, duas municipalidades situavam-se numa
rea desabitada; trs existiam, mas nunca haviam sido oficialmente
registradas, embora nelas houvesse ocorrido eleies de forma regular.
Muitas comunidades protestaram por haverem sido localizadas numa
municipalidade, provncia ou departamento que no correspondia, ou
porque seus limites haviam sido erroneamente desenhados (Ramrez
Velarde, 1996: 118). Em 1996, a CONLIT estava tratando de cerca de
100 conflitos limtrofes em todo o pas. Algumas dessas demandas referiam-se a exigncias no atendidas envolvendo importantes recursos
naturais, como gs natural e madeira, que, em termos de arrecadao,
poderiam aumentar significativamente o potencial de investimento
municipal. No entanto, tampouco era raro encontrar limites municipais, provinciais e at departamentais segmentando territrios tnicos
especficos. O corte de territrios e unidades culturais sobre os quais
a autoridade era exercida por organizaes tnicas pode ter subtrado
desses grupos alguma forma de poder conquistada por eles ao longo
de todo o processo.
Foi essa experincia de retirada de poder atravs dos limites que,
em 1997, levou pessoas que conheo a fazer comentrios como este: As
Leis mostram respeito pelas nossas normas e costumes, e prometem
mudana positiva no desenvolvimento local, mas ainda parecem preocupar-se pouco por nossas terras, costumes e cultura.

Avanando?
Seria errado simplesmente colocar num mesmo cesto todas as polticas e processos de democratizao e de reduo da pobreza, qualificando-os como um fracasso e uma dificuldade to-somente da Bolvia.
Na realidade, isso seria tanto metodologicamente imprprio quanto
logisticamente impossvel para caracterizar de maneira abrangente o
que estava ocorrendo em contextos to imensamente diferenciados
dos pontos de vista histrico, poltico, social e econmico. Mesmo
dentro da prpria Bolvia, existe certa variao entre regies e reas
culturais no sentido de que distintas polticas tm sido vivenciadas e
265

A pobreza do estado

causado impacto7. Isso posto, notam-se claras ressonncias, no caso

da Bolvia, dos conflitos sociais e bloqueios formulao de polticas
vistas em outras partes da Amrica Latina e do Caribe. Nesse sentido,
considero que tais semelhanas vm das origens, intenes e contedos similares das reformas no Continente. Afirmo tambm que essas
similaridades decorrem da forma em que os debates sobre democracia
e desenvolvimento so seriamente limitados pela raramente questionada hegemonia poltica do liberalismo de mercado. Embora existam
algumas excees, esse paradigma continua a impor restries a um
contedo aceitvel e, portanto, a uma poltica aceitvel na Bolvia
e nos demais pases latino-americanos.
Tambm aqui, minha pesquisa sobre Participao Popular e Descentralizao Administrativa serve para demonstrar essas afirmaes. A
Participao Popular e a Descentralizao so amplamente festejadas
como respostas institucionais aos desafios do regionalismo econmico,
da governana, do planejamento do desenvolvimento e da distribuio
e equilbrio de poder. Como tais, representam os princpios centrais da
estratgia nacional de reduo da pobreza e democratizao. Durante os
anos 80 do sculo XX e o incio da dcada de 1990, um grande nmero de
governos latino-americanos adotou esquemas de descentralizao administrativa do Estado e de desenvolvimento participativo (Quadro 2).
A participao popular e a descentralizao implicam a abertura
de novos canais de comunicao entre as populaes locais e os respectivos Estados centrais. Um nmero maior de pessoas, incluindo grupos
anteriormente invisveis do ponto de vista poltico, como as mulheres e
os pobres, tem acesso s estruturas locais de poder, o que antes era negado. Os governos, assim como as entidades que apoiam programas e que
atuam nos crculos no governamentais, respaldam a descentralizao
administrativa no sentido de elevar tanto a eficincia quanto a responsabilidade das instituies governamentais. Embora reivindicando a natureza interna da respectiva reforma, os governos nacionais na verdade
aprendem entre si a incluir a participao popular como ingrediente
necessrio de seu processo de descentralizao (Martinez,1996). Enquanto esse aprendizado parece originar-se domesticamente na maioria
dos pases, inegvel a influncia da economia e das organizaes internacionais, como a ONU, o FMI e o Banco Mundial, sobre as naes
7 Segundo entrevistas que fiz a Alcides Valdillo, Diretor de Fortalecimento Municipal junto SNPP, e David Teuchsnieder, do Banco Mundial, reas como Santa Cruz e Tarija, na
plancie boliviana, foram descritas como muito mais promissoras e livres de problemas
do que o Altiplano. As municipalidades so maiores, razo pelas quais, em termos de per
capita, recebem recursos financeiros mais substanciais para investir em administrao e
desenvolvimento. As estruturas de poder indgenas nessas reas foram consideradas mais
facilmente identificveis, e suas lideranas locais mais dispostas a comprometer-se e ouvir
o que o Estado oferecia.

266

John-Andrew McNeish

Quadro 2.
Tabela Comparativa sobre Participao Popular e Descentralizao
em pases latino-americanos (baseado em Martnez, 1996:114)
Pases Latino-Americanos
Equador

Colmbia

Data
adoo

1984

1978
1983

1982
(1986)

1978

1983

Bolvia
1994

Governo

Belande T.
Aln Garca

J.Roldos
F.Cordero

Birigilio del
Barco

Herrera
Campins

Miguel de
la Madrid

G. Snchez de
Losada

Orgs. Int.

INEP-PNUD

PNUD

CINEP/PNUD

OAS

ONU

PNUD

Novas
Org.

Dilogo
Rimanacuy

Comits
Participat.

PEZ,TZ,JAZ,
CAPACA,
CIPACU

Assoc.
Territoriais

Deleg. de
Conselhos
Moradores

OTBs, CVs,
SNPP

Objetivos

Des. Reg.
Descentr.

Desenv.
Treinam.
Bem-estar
social

Desenv.
Descentr

Planej.
Des. Soc

Plan. Des.
Probl. Urb.

Des. local
Descentr.
Sade,
Educao

Recursos

Rec. Munic.
% PIB

2% PIB

50% PIB

Inv. em
Planos

Transf. Rec.
p/ Municip.

Localiz.

Municip

Min. Trab.,
AME
CONADE

Munic.

Munic.

Munic.
Empr.
Pblicas

Finanas
Munic.
20% PIB
Municip.

Peru

Venezuela

Mxico

que tm dado continuidade a seus programas de participao popular e

descentralizao (Palma Caravajal, 1995; Montano,1996; Ospina, 1997).
Na Bolvia, o Banco Mundial tinha um interesse chave no avano da
legislao rumo reforma de governo local, ao financiamento de sua
implementao e ao projeto de planejamento participativo. Na Amrica Latina, os programas de participao popular e descentralizao
no obedeceram apenas a uma disposio poltica regional, mas, em
grande medida, fizeram parte de um processo de ajuste estrutural sob
o comando e com o suporte da comunidade internacional representada
pelo PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) e o
Banco Mundial (Tendler, 1997; Palma Caravajal, 1995; Martinez, 1996;
Caravajal, 1995; Stiefel e Pearce, 1982). A Municipalidade, herana da
estrutura centralizada do Estado napolenico, presente em muitos pases da regio, seria reformulada e passaria a desempenhar um papel
chave na maior parte dos novos programas de descentralizao administrativa (Nickson,1997).
267

A pobreza do estado

Com vista a fazer as estruturas de governo e as instituies locais

funcionarem democraticamente, a descentralizao implica a implantao ou a reforma de um sistema de comunicao institucional entre representantes localmente eleitos e sociedade civil/Estado. No marco dos sistemas antes politicamente frgeis ou marginalizados, setores
da populao so ostensivamente agraciados com mecanismos cujos
objetivos so arejar sua viso e influenciar os processos de tomada de
deciso em nvel local. Pelo menos no caso da Amrica Latina, isso implica ademais a descentralizao de elevadas somas de recursos, tanto
tcnicos quanto financeiros, ao nvel do governo local (Tendler, 1997;
Palma Caravajal, 1995). s instituies locais recentemente criadas e
legalmente elevadas ao poder garante-se um papel na direo e superviso das finanas recentemente disponveis.

Governomentalidade e Mentalidade de Governo

Conforme sabemos por experincias no Brasil por exemplo, em Porto
Alegre (Abers, 2000; Chvez Mios, 2002), bem como atravs de relatrios de outros campos, como Juchitn, no Mxico (Rubin, 1997) ,
existem exemplos da boa prtica de participao popular e descentralizao administrativa. No entanto, apesar da maneira como essas
experincias positivas tm sido tomadas por muitos governos, assim
como por organizaes internacionais e agncias de desenvolvimento
de alm mar, como justificativa e base para suas polticas, a pesquisa
multidisciplinar a que se tem acesso atualmente demonstra que esses
exemplos de boa prtica constituem excees regra (Crook & Manor,
1998; Stiefel e Wolfe, 1998; Martinez, 1996). Martnez, por exemplo,
afirma que concorda com Ojeda Lautaro (1988: 80) em que, embora
ajudem a manter a estabilidade do sistema governamental, os programas de participao popular so concebidos sem a participao dos
interessados, sem sua boa vontade ou concordncia. Raramente eles
(os governos) levam em conta os calendrios e os ritmos locais, ou,
menos ainda, as culturas especficas da populao; a regra recorrer a
planos e normas impostos e alheios aos processos concretos que fazem
parte da realidade (Martinez, 1996: 73). A pesquisa revela que, embora
a linguagem da descentralizao e da participao popular possa mostrar-se radical como mecanismo de democracia e desenvolvimento, na
prtica, o propsito dos governos e das elites, ao abrirem o sistema poltico sociedade civil, raramente vai alm da retrica. Na realidade,
a impresso a de que os governos e as elites locais sentem-se compelidos a implantar reformas democrticas, tanto de ndole social como
econmica, em resposta s presses nacionais. Reformas, essas, que
eles no somente no esto interessados em levar adiante, do mesmo
modo como so incapazes de permitir que novas estruturas atuem li268

John-Andrew McNeish

vremente. Segundo Stiefel e Wolfe (1998: 226), os poucos projetos nos

quais a participao do povo foi buscada e adotada com sucesso so,
quase sem excees, acidentes [...], normalmente devido aos ingentes
esforos de um ou alguns poucos indivduos engajados na organizao
do grupo alvo, no sendo, portanto, resultado de nenhuma diretriz planejada pela organizao.
Escudando-se no medo do desperdcio, do mau gerenciamento e da corrupo como motivos para intervir, os processos de
descentralizao e de participao popular so freqentemente usados como instrumentos para o restabelecimento do controle centralizado. No interesse da soberania e da governabilidade, normas rgidas
e numerosas formas de controle mtuo entre rgos governamentais
so postas em prtica e reforadas com vista a garantir que a participao popular acontea num ambiente controlado e permanentemente monitorado. Nesse processo, os sistemas informais locais de
pensamento, organizao e autoridade so redesenhados de maneira
a adequ-los aos ditames oficiais todos so localmente manipulados e/ou resistentes. Na realidade, embora a linguagem poltica usada
para implantar os programas de descentralizao e participao popular possa referir-se ao respeito cultura e organizao local, a necessidade, que o governo geralmente sente, de definir um sistema padronizado para toda a populao dificulta, quando no impede, essa
sensibilidade8. Conforme Juan Gonzlez (2000: 3) escreveu sobre a
Colmbia, apesar da retrica poltica muitas vezes usada por trs do
discurso sobre democracia participativa e desenvolvimento no pas,
foi a abordagem administrativa que se tornou dominante. Ou seja, o
ideal da lgica formalizada e formalizante do governo a submisso
da oportunidade pouco difere do que tem sido aplicado por governos modernos, desde meados do sculo XIX (Scott, 1998; Hacking,
1990; Foucault,1991).
Em muitos sentidos, a lgica e a prtica do governo, ou, melhor
dito, do poder, no foram mudadas pelos processos de descentralizao
e participao popular implantados ao longo da ltima dcada. De fato,
mesmo que mudanas legais ensejem futuras aberturas polticas reais,
ter-se-ia a impresso de que isso no seria suficiente, no presente clima
internacional de poltica neoliberal e globalizao, para respaldar a legitimao duradoura do status quo. A Bolvia oferece muitas evidncias
que sugerem que a descentralizao e a participao popular se difundiram devido ao apoio de que so alvo, tanto do sistema poltico mundial (ONU, ONGs internacionais) quanto das instituies financeiras do
8 Embora a nfase na padronizao dos direitos individuais ocorra particularmente nos
pases de democracia liberal, ela ainda mais forte no caso de naes que ainda ostentam
governos autoritrios.

269

A pobreza do estado

mesmo mbito (Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional, Banco Inter-Americano de Desenvolvimento, etc.). Em muitos dos pases
em que foram aplicados os Programas de Ajuste Estrutural (PAEs), ou
nos quais os emprstimos internacionais para o desenvolvimento tornaram-se importantes todas as naes mencionadas, exceto a ndia ,
o estgio seguinte das condies impostas tem sido a nfase na reforma
governamental (Stiefel & Wolfe, 1994).
No rastro das crises econmicas que, na dcada de 1980, atingiram a Amrica Latina e outras partes do mundo, muitas organizaes
internacionais comearam a estimular um pacote de reformas em todo o
planeta, enfaticamente relacionadas tanto ao campo econmico quanto
arena poltica, em obedincia preocupao com a governabilidade,
ou seja, nos termos daquelas entidades, as condies de governana
necessrias criao de uma economia de mercado estvel (Stiefel &
Wolfe, 1998). No marco dessa nova poltica de governana, destaca-se, de
forma profundamente divulgada, a instalao de governos democrticos,
com nfase em eleies livres e regulares, registro universal de eleitores,
multipartidarismo, independncia do judicirio, direitos constitucionais
aos cidados, seja individualmente, seja em termos de minorias e grupos
marginalizados, alm de uma imprensa independente e livre (Webster
& Engeberg-Pedersen, 2000: 2). No entanto, enquanto a nfase na democracia se fortalece entre as organizaes internacionais, por trs do
cumprimento das demandas tcnicas, nota-se pouca ou nenhuma preocupao com o impacto que as reformas exercem sobre as populaes,
ou seja, se tais medidas tm realmente feito, ou no, a diferena no sentido de garantir mais poder s comunidades antes marginalizadas. No
tem havido interesse quanto ao atual impacto sobre as relaes sociais de
poder no marco de cada pas. Na verdade, no que tange aos programas
de descentralizao e participao popular, simplesmente supe-se que a
implantao daqueles j suficiente para garantir resultados democrticos (Mohan & Stokke, 2000; Trnquist, 1999).
Dadas as crescentes e bvias limitaes da poltica internacional, que se baseia em mecanismos de reestruturao, como a descentralizao e a participao popular, para criar um governo democrtico, vrios especialistas em desenvolvimento comeam a indagar por
que uma poltica to frgil tem sido to ampla e passivamente aceita
(Stiefel & Wolfe, 1994; James, 1999; Nelson & Wright, 1995). Alguns
analistas argumentam que uma das principais razes dessa poltica ter
sido acatada com to poucas crticas reside na falta de clareza conceitual no prprio campo do desenvolvimento. Realmente, conforme
Wendy James (1999: 13) adverte, parece haver um clima lingstico
que perpassa o tema e que pode dificultar a percepo da diferena entre defesa e anlise, ou mesmo a viso clara do que est sendo defendido. O resultado da reforma to ambguo porque as prprias metas
270

John-Andrew McNeish

e intenes dos especialistas em desenvolvimento e dos reformadores

do governo so freqentemente ambguas. Termos como participao, mobilizao, animao, desenvolvimento autoconfiante,
dilogo, etc., so usados no inter-relacionamento entre os governos
e as organizaes que os apiam nesse esforo. Alguns autores sustentam que a confuso conceitual serve a um propsito: o de permitir
que os governos e as organizaes internacionais limitem-se, quando
convm, proclamao e defesa da participao, sem a necessidade
de entrar em detalhes sobre as implicaes, os aspectos polticos e,
por conseguinte, as conseqncias da participao em termos de poder (Stiefel e Wolfe,1998).
Contrapondo-se a essa observao, ou complementando-a, outros pesquisadores consideram que a razo pela qual os projetos financiados pelo Estado, relativos ao desenvolvimento participativo e
descentralizao administrativa, apresentam resultados to ambguos
reside na forma em que suas idias so adotadas na prtica atual do
desenvolvimento. Observando as trajetrias separadas da participao
e da descentralizao, no resta dvida de que ambas tm suas razes
no debate e nas idias radicais da praxis do desenvolvimento no final
da dcada de 1970 e nos anos 80 do sculo passado. No entanto, sem
negar a importncia de correntes do desenvolvimento, como a Pesquisa da Ao Participativa e a Avaliao Rural Participativa, em sua
qualidade de metodologias bsicas, a exploso do interesse do Estado
em apoiar o desenvolvimento participativo e a descentralizao administrativa, em anos recentes, deve ser diretamente relacionada ao novo
clima em termos de governana da economia mundial (Stiefel & Wolfe,
1998; Nelson & Wright, 1995).
A apropriao do desenvolvimento participativo e da descentralizao administrativa por parte das instituies financeiras internacionais, como o Banco Mundial, como meio para amenizar suas atividades
econmicas, explica, em grande medida, por que tantos pases as citam
como elementos da poltica nacional de desenvolvimento. Realmente,
do mesmo modo que a apropriao, pelo Banco Mundial, dessas idias
de desenvolvimento explica por que a tendncia de patrocnio estatal a
esse tipo de polticas de desenvolvimento est to difundida, tambm
d pistas do porqu as atuais implementaes da participao popular
diferem tanto da maneira como so entendidas em crculos no governamentais de abordagem mais radical do desenvolvimento. Enquanto
os antigos tericos do desenvolvimento apoiavam as estratgias de descentralizao como mecanismos de redistribuio de poder, o Banco
as adotava simplesmente como meio de direcionar e cortar custos da
administrao governamental. Embora os tericos do desenvolvimento
e o Banco apoiassem o desenvolvimento participativo como um meio
de estimular a auto-suficincia das comunidades locais, existe uma di271

A pobreza do estado

ferena crucial entre o pensamento daqueles e deste. Alm de apoiar

financeiramente a concepo tcnica e a implementao de esquemas
de desenvolvimento participativo e descentralizao, o Banco no estava, de modo algum, interessado em cobrir os custos das aes rumo
auto-suficincia. Essa tarefa recairia sobre os ombros das prprias
comunidades locais.
Quando da implantao da poltica do Banco Mundial com vista
ao desenvolvimento participativo e descentralizao, ficou claro um
pressuposto ideolgico quanto ao papel e responsabilidade dos indivduos. Considero que esse pensamento, baseado no mercado, tambm
forneceu a base para a maior parte das polticas governamentais e do
pensamento latino-americano sobre o desenvolvimento, ao longo da ltima dcada. A esto fincadas as razes de boa parcela dos passes de
mgica a que me refiro. Individualmente, os cidados so livres para agir
no mbito de uma sociedade e um mercado em que o Estado onipresente apenas para garantir que a competio entre esses indivduos se
d livremente, sem freios (Burchell; Gorden & Miller, 1991: 119). Essa
uma noo bastante diferente das idias socialistas e comunitrias dos
acadmicos envolvidos nas discusses em torno desses tipos de desenvolvimento. Aqui, as palavras operacionais so depositrio e transformador. Trata-se, conforme sugere Robert Chambers (1994), de idias tomadas por emprstimo ao gerenciamento organizacional norte-americano,
que enfatizam descentralizao, confiana, rpida adaptao, avano e
diversidade. Chama a ateno o fato de o entendimento do Banco quanto auto-suficincia parecer apontar tambm para uma idia de individualismo liberal disciplinado, favorecido pelos neoconservadores. Aqui,
testemunhamos a mltipla responsabilizao dos indivduos, famlias,
lares e comunidades quanto aos prprios riscos (Dean, 1999: 165).
Mediante a prtica poltica, o Banco Mundial e os governos que
o apiam pretendem criar um novo tipo de sujeito, ou seja, um indivduo auto-suficiente e responsvel pela sua automelhoria (Shore e Wright, 1994). Nesse contexto, a idia combina com a anlise sobre o liberalismo avanado, feita por Nikolas Rose, segundo a qual o objetivo
governar sem governar a sociedade, o que equivale a dizer governar
atravs das escolhas regulamentadas e mensurveis dos agentes autnomos: cidados, pais, empregados, investidores (Rose, 1999: 298). De
forma similar s associaes de inquilinos na Gr Bretanha da dcada
de 1980, considera-se que so as pessoas, mais do que os profissionais
treinados, as detentoras dos requisitos necessrios e dos conhecimentos
indispensveis melhoria da prpria qualidade de vida (Hyatt, 1997:
218). Na realidade, tal como nesse caso, a pobreza, para o novo sujeito,
no est representada como um problema social, mas como uma nova
possibilidade de os indivduos pobres experimentarem galgar degraus de
poder mediante a realizao do autogerenciamento (Ibid: 219).
272

John-Andrew McNeish

Sob a lgica do novo gerenciamento pblico, o Estado atua

apenas na criao das condies de auto-realizao de seus cidados.
Segundo esse novo plano, os especialistas j no agem como funcionrios diretos de um Estado social. Em vez disso, seu papel o de provedores competitivos de informao e conhecimento, atitudes de risco
que permitem que os indivduos e suas comunidades conduzam suas
vidas de forma autnoma. Nas palavras de Nikolas Rose (1999: 147),
eles os orientam nas tcnicas de autogoverno, tal como nas consultorias privadas e nas operaes de treinamento. Eles fornecem a informao que permitir ao Estado, ao consumidor ou a outras partes dentre
elas, as agncias reguladoras , avaliar e auditar o desempenho dessas
agncias quasi-autnomas e, portanto, manej-las. Eles identificam os
indivduos incapazes de governar, tentando reengaj-los e treinando-os
rumo ao sentido de bem-estar no trabalho ou gerenciando sua excluso do encarceramento e revisualizao do bem-estar.
Coadunando-se com essa postura, a participao popular e a
descentralizao podem englobar elementos que, no marco da atual
discusso das cincias sociais em torno da governamentalidade, so
denominados de tecnologias de agncia, isto , as estratgias, tcnicas e procedimentos atravs dos quais as autoridades habilitam programas de governo (Barry; Osborne & Rose, 1996). Ou o que Michel
Foucault (1991), de modo simples, mas obtuso, chamou de conduta da
conduta. Ao discutir as tarefas e os atributos do liberalismo avanado,
Mitchell Dean cita duas tecnologias de princpio: a primeira situa a proliferao extrajudicial e quasi-judicial do contrato evidenciado na terceirizao de servios pblicos a agncias privadas ou comunitrias,
acordos feitos por desempregados, contratos de ensino-aprendizagem
de crianas, contratos de desempenho entre ministrios e servidores
pblicos seniores, contratos empresariais, etc. (Dean, 1999). A segunda
tecnologia abarca as tecnologias de cidadania, as variadas tcnicas
de auto-estima, de exerccio de poder, assim como de consultorias e
negociao, usadas em atividades as mais diversas, quais sejam: o desenvolvimento comunitrio, os estudos de impacto social e ambiental,
as campanhas de promoo da sade, o ensino, o policiamento comunitrio e o combate aos distintos tipos de dependncia (Dean, 1999).
Segundo as palavras de Dean (1999: 168), essas tecnologias entram em
cena quando certos indivduos, grupos ou comunidades tornam-se [...]
populaes [...] consideradas de alto risco [...] As vtimas do crime, os
fumantes, os cidados alvo de abuso, os homossexuais, os usurios de
drogas injetveis, os desempregados, os povos indgenas, todos so objeto dessas tecnologias de agncia, que buscam transformar seu status,
torn-los cidados ativos, capazes de, seja como indivduos, seja como
comunidade, administrar os prprios riscos.
273

A pobreza do estado

Nesta sociedade, o governo parece mais facilitador e mais disposto a ceder poder, porm , ao mesmo tempo, mais disciplinador,
rigoroso e punitivo. O governo desempenha menos um papel de direo
direta e distributiva, e atua mais de maneira coordenadora, arbitrria
e preventiva.
No sentido de estimular a governana e o gerenciamento de risco (Beck, 1992), a participao popular e a descentralizao apiam
a idia de concesso de poder. No entanto, esta tem sido esvaziada ou
despolitizada para dar lugar a algo bastante diferente da concepo
de repartio de poder e aumento da participao poltica. As estruturas de poder existentes so ignoradas, e a concesso de poder, entendida principalmente no sentido de se ter um lugar, uma voz no marco do
sistema administrativo ou gerencial. O empowerment, nas palavras de
Wendy James (1999: 14):
parece implicar agora um pouco mais de presena do que de
responsabilidade concedida de cima para baixo, ou do centro,
com vista a monitorar os que se situam abaixo ou por trs, e
em cujas atividades o indivduo tem que ser levado em conta.
D a impresso de que a pessoa recebe esse poder para assumir
uma pequena fatia de responsabilidade gerencial e de poder de
deciso, porm o atual sentido do termo no parece exercer nenhum controle direto dos recursos ou da possibilidade de unir-se
a outros de igual nvel na estrutura, com a possibilidade de barganhar coletivamente com o poder central.

Concluses
Em termos de poltica de mudana, as aparncias podem realmente ser
decepcionantes. A maior parte da literatura sobre o desenvolvimento,
do mesmo modo que os programas que ela legitima, parte de uma concepo especfica de participao poltica que levaria ao poder emancipador de comunidades e pessoas no processo de desenvolvimento. Isso
implica que as populaes pobres marginalizadas so capazes de, por
si ss, alcan-lo. Para tanto, precisam apenas de um financiamento
inicial e assistncia tcnica para caminhar com os prprios ps. Ajude-os a se ajudarem. No entanto, essa no a trilha percorrida pelas
reformas. Na prtica, os governos que buscam o desenvolvimento e
legislam sobre o assunto questionam o conhecimento e a capacidade
do povo de se auto-ajudar. As populaes locais desenvolveram complexas formas de organizao, e tm sobrevivido apesar dos percalos
naturais, enquanto ignoram os governos. Devido a que as populaes
locais so consideradas pelos governantes como carentes de capacidade
e de suficiente nvel de conscincia para promover, por si mesmas, as
274

John-Andrew McNeish

mudanas sociais, elas so preparadas para participar do processo de

desenvolvimento atravs das estruturas de participao institucionalmente controladas. Em minha opinio, essa contradio o que possibilita os passes de mgica que se observam na grande maioria dos
planos criados pelo Estado para a democratizao local e a reduo da
pobreza na Amrica Latina.
Ao negar a capacidade de diligncia e a conscincia do povo em
relao aos problemas que o afetam, os programas estatais relativos
democratizao e pobreza quase sempre negligenciam a questo
do poder. Contrastando com a retrica da concesso desse poder, a
base real das idias de responsabilizao do indivduo anula a capacidade de as pessoas questionarem ou procurarem transformar as
estruturas de poder vigentes. As contradies ou passes de mgica
podem ser bvias para as pessoas que afetam, mas, em razo de sua
natureza politicamente tcita, dificultam imensamente a discusso
aberta de alternativas. Realmente, atravs das estruturas de participao e de governo institudas por aquelas contradies, so dadas
novas justificativas e razes da existncia dos mecanismos de poder
estabelecidos. Como resultado, tambm continuam imutveis as classes e os preconceitos tnicos no marco da engrena gem institucional
do Estado.
Na Bolvia, pas de grandes necessidades e de um Estado historicamente fraco, as contradies dos programas de democratizao e
de reduo da pobreza deram origem a uma mistura explosiva. Como
resultado da falta de vontade poltica de ouvir e da evidncia do verdadeiro interesse do governo central de expandir sua ao e favorecer
os investidores estrangeiros, as comunidades locais tm poucas razes
para acreditar nas promessas dos partidos polticos estabelecidos. Sistematicamente iludidas pelas polticas governamentais e sem contar
com nenhum canal real de expresso de suas necessidades e reivindicaes, as populaes bolivianas locais retraram-se, voltando-se para
suas tradies e sua experincia histrica em busca dos prprios meios
de expresso e ao. Em alguns casos, isso possibilitou a adoo de
uma retrica poltica baseada na memria histrica de antigos conflitos tnicos. Em outros, inspirou a criao de novos partidos polticos
que mesclam idias modernas de justia e de governana com smbolos e interesses tnicos. Esse pode ser um processo positivo. Contudo,
os fatos ocorridos em anos recentes e o tom freqentemente racista
da linguagem dos lderes polticos remetem-nos polarizao tnica
e classista naquele pas. E fazem-nos lembrar que os acontecimentos
locais esto intimamente ligados a interesses externos mais poderosos
e por eles governados.

275

A pobreza do estado

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A pobreza do estado

lavras, os Fundos Sociais (FSs) funcionaram como um antdoto temporrio contra o impacto adverso que os Programas de Ajuste Estrutural
provocaram sobre os pobres. Os FSs implementaram um elenco de possveis projetos com financiamentos disponveis para as comunidades.
Esse conjunto inclua projetos de infra-estrutura social (construo de
escolas, postos de sade, estradas e perfurao de poos). Esses FSs
eram administrados por unidades semi-autnomas ou agncias desvinculadas das linhas de ao ministeriais.
No entanto, rapidamente passaram a fazer parte de uma estratgia mais ampla. Os FSs deslocaram seu foco de ateno para as questes do desenvolvimento de longo prazo de interesse da comunidade, a
capacidade de construo e de auto-ajuda em nvel comunitrio e, mais
recentemente, no patamar do governo local. Em torno do ano 2000,
o Banco Mundial havia apoiado projetos de FS em mais de 50 pases,
com investimentos superiores a US$ 3 bilhes de recursos prprios, suplementados por um adicional de US$ 3 bilhes de outras fontes (Chase
e Sherburne-Benz, 2001).
Este captulo enfoca os dois FSs mais volumosos na frica Subsaariana: o Fundo de Investimento Social em Zmbia (ZAMSIF) e o
Fundo de Ao Social da Tanznia (FASTA).

Pontos de partida tericos

Em primeiro lugar, deveramos partir da crtica seminal de Judith Tendler aos FSs (Tendler, 2000), cuja concluso a de que aqueles no apresentam nenhum impacto positivo, devidamente documentado, sobre a
pobreza. Em lugar das funes socioeconmicas, os FSs cumprem certos
papis poltico-ideolgicos, processo que, neste captulo, denomina-se
clientelismo tecnocrtico. Os FSs reproduzem, por um lado, as relaes
clientelistas entre o doador (Banco Mundial), os tecnocratas e os governos beneficiados, e, por outro, entre os polticos e suas bases eleitorais
nas naes receptoras. Como conseqncia, as estruturas governamentais democrticas, particularmente em nvel local, so enfraquecidas. No
entanto, a evidncia emprica a que chega Tendler limitou-se Amrica
Latina e primeira gerao dos FSs, antes do ano 2000. Uma segunda gerao desses FSs comeou a ser operacionalizada aps aquele ano.
Estas ltimas caracterizam-se por serem parte de uma estratgia mais
abrangente de reduo da pobreza baseada no cancelamento da dvida
iniciativa de amplo dilogo com a sociedade civil nos Pases Pobres
Altamente Endividados (PPAE) e Propostas Estratgicas de Reduo da
Pobreza (PERP). Caberia indagar: aplicam-se as concluses de Tendler a
contextos diferentes, como o da segunda gerao dos FSs na frica?
Em segundo lugar, precisamos comprovar a afirmao do Banco
Mundial de que uma vez que os fundos sociais dispem de mecanis280

Einar Braathen

mos flexveis e financeiramente inovadores, apresentam distintos aspectos e objetivos, dependendo do contexto em que forem implementados
(Chase e Sherburne-Benz, 2001). Se esta declarao for verdadeira, ela
implica um duro golpe concluso bsica contida na crtica de Tendler.
Essa autora afirma que os FSs esto manietados pela concepo tecnocrtico-economicista do tamanho nico. Em que medida o contexto
local influencia as caractersticas e o funcionamento de estruturas implantadas e financiadas por entidades financiadoras internacionais?
Para responder a esta pergunta, ser aplicado um modelo analtico que pode se limitar abordagem do tipo tecnocratas-em-ao.
O modelo resultou da inspirao de um professor noruegus pioneiro
Knut Dahl Jacobsen e seu estudo sobre o papel do especialista na
modernizao da sociedade agrcola na Noruega (Jacobsen, 1966). O
foco dirige-se ao ambiente poltico-social que pressionou a administrao pblica, assim como s estratgias de ao reativas propostas
pelos especialistas seu modelo de ao. A abordagem pressupe que
os tecnocratas: so inevitavelmente politizados por desempenharem
papis polticos importantes e desfrutam de certa autonomia na definio desses papis (modelos de ao). Assim, a abordagem til
explorao da alegada flexibilidade dos FSs, mesmo que num contexto
poltico local.
A referida abordagem responde teoria sobre o papel do Estado nos processos de transformao socioeconmica, desenvolvida por
Peter Evans. A teoria sustenta que os tecnocratas oficiais podem contribuir para uma mudana efetiva sempre que mantenham certa autonomia em relao aos que exercem o poder e compartilhem determinados ideais e projetos transformadores com grupos em busca de mudanas na sociedade. A autonomia embutida que da resulta constitui
a principal caracterstica do Estado desenvolvimentista, bem como a
necessria, se no suficiente, condio para a mudana socioeconmica (Evans,1995). Um dos propsitos essenciais deste captulo acrescentar a essa teoria que a transformao requer servidores pblicos que
dominem modelos de ao transformadora ou radical.
O captulo est estruturado conforme se segue. Primeiro, aprofunda-se a crtica de Tendler sobre os FSs, sugerindo-se o postulado do
tecnocrtico-clientelismo. Passa-se, ento, a expor com mais detalhes
a abordagem denominada de tecnocratas-em-ao. Sugerem-se alguns
componentes universais dos modelos de ao dos FSs tecnocrticos, incluindo os princpios do Novo Gerencialismo Pblico (NGP). Esta abordagem analtica foi aplicada na anlise por pas especfico da frica.
Dois deles foram selecionados: Zmbia, por ter sido o primeiro a adotar
os FSs na frica Subsaariana; e Tanznia, que, embora tenha implantado os FSs muito mais tarde, transformou-os rapidamente num componente essencial da estratgia governamental de reduo da pobreza.
281

A pobreza do estado

Os FSs em Zmbia so objeto de anlise emprica, seguida de uma viso

comparada com os da Tanznia. A anlise tem como base a pesquisa de
campo que enfoca a situao dos FSs em 2003, relacionando-a a dois
projetos independentes de pesquisa sobre reforma dos governos locais
(Braathen, 2002, 2003)1. Foram detectadas diferenas entre os FSs em
ambos os pases. Os contextos locais influenciam as caractersticas e o
funcionamento das estruturas implantadas e financiadas por agncias
financiadoras internacionais. Nas observaes finais, tais descobertas
so utilizadas para criticar tanto os relatos do Banco Mundial quanto
os de Tendler.

Questionando a histria de sucesso

O primeiro estudo em profundidade sobre os FSs, feito pelo Banco
Mundial, foi realizado em 2000 (World Bank, 2001), envolvendo seis
pases: Armnia, Bolvia, Nicargua, Honduras, Peru e Zmbia, e enfocando questes financeiras e efeitos economtricos nos nveis residencial e comunitrio. O estudo considerou os seguintes aspectos: objetivo
(em que medida os recursos do FS beneficiaram os pobres?), impacto
(que impacto provocou o FS sobre os itens financiados por ele em nvel
comunitrio, assim como para as famlias dessas comunidades? sustentabilidade (os projetos apoiados pelo FS e destinados comunidade
podem ser considerados sustentveis? custo-benefcio (o custo-benefcio dos esforos envidados pela comunidade para conquistar melhorias
foi positivo se comparado com outras formas de alcan-las? O estudo
mostrou que os FSs beneficiaram os pobres, provocaram impacto positivo sobre a situao das comunidades e das famlias, apresentaram
custo-benefcio positivo e se mostraram sustentveis2.

A crtica de Tendler
Tendler (2000: 114) cotejou essas concluses num artigo ironicamente
intitulado Why are Social Funds so popular? (Por que os Fundos Sociais so to populares?): Diz-se que que eles [os FSs] reduzem a pobreza e o desemprego, e criam servios e pequenos trabalhos para uma
mirade de comunidades pobres de maneira descentralizada, orientada
pela demanda, participativa, de baixo custo e despesas fixas.
1 A pesquisa de campo sobre os FSs durou cerca de uma semana em cada pas. Entretanto, esse trabalho est includo em projetos de pesquisa maiores sobre desenvolvimento
rural (Zmbia, 1998-2002) e sobre reforma governamental (Tanznia 2002-2005), respectivamente. Ambos os projetos foram financiados pela Agncia Norueguesa de Cooperao
para o Desenvolvimento.
2 Notas bsicas para a apresentao da Avaliao do Impacto dos Fundos Sociais do Banco
Mundial em NORAD/MFA, Oslo, 15 de junho de 2001. Ver, tambm, Chase e SherburneBenz, 2001.

282

Einar Braathen

Alm das queixas relacionadas aos desembolsos fixos dos recursos, Tendler comprovou que nenhuma das demandas favorveis
aos FSs verdadeira. Na realidade, elas seguem em direo oposta,
na medida em que so manejadas pelo doador, determinadas pela capacidade de fornecimento, e sem incluir instrumentos que as tornem
descentralizadas ou participativas. Os FSs no produzem impactos
sustentveis visveis sobre a pobreza. Em vez de apoiar a reforma de
longo prazo do setor pblico, objetivando aperfeioar o fornecimento
de servios em prol da pobreza atravs da transformao essencialmente democrtica do Estado e das relaes entre aquele e a sociedade, o Banco Mundial parece privilegiar uma estratgia que produz
resultados de curto prazo e mais mensurveis: implantao de servios de baixo custo e desembolso fixo. No entanto, convenientemente
invulnervel crtica baseada em evidncias, os FSs desempenham
um papel ideolgico no estmulo (auto)estima do Banco Mundial,
alm de um papel particularmente poltico-conservador na promoo
do clientelismo tecnocrtico, conforme j citado em linhas anteriores.
Os FSs auxiliam as instituies Bretton Woods a vender austeridade e
reformas neoliberais aos pases aos quais empresta recursos, enquanto presidentes e outras autoridades eleitas consideram esses Fundos
como uma bno sobre suas pretenses eleitorais. Tal qual outros
programas similares, administrados de forma discricionria, os FSs
constituem excelentes veculos de patrocnio poltico, na medida em
que ajudam lideranas locais a maquiar as perdas oriundas dos programas ditos austeros. A crtica de Tendler encontra apoio numa pesquisa recente sobre os FSs em Malawi, os quais, de certo modo, levaram priso de membros da elite (Bloom et al., 2004).

A abordagem tecnocratas-em-ao
Embora a crtica de Tendler seja bem-vinda, uma vez que estimula o
debate e novas pesquisas, padece do defeito da parcialidade. Sua abordagem basicamente economicista e incorpora uma racionalidade a
priori e unitria com relao aos atores principais: os tecnocratas e os
polticos. Acredita-se que basta algum ter um interesse direto em determinado arranjo social, esse arranjo torna-se realidade e, por conseguinte, faz-se o possvel para que tal empresa tenha sucesso. Contudo,
os interesses desse grupo pode ter sido socialmente construdo ao mesmo tempo ou a posteriori. Conseqentemente, provvel que tal prtica
d origem a uma multiplicidade de experincias, postulados e interesses claramente percebidos entre os diversos atores.
O desafio reside em captar essa multiplicidade nas prticas e racionalidades. So elas estticas ou dinmicas, slidas ou contestveis,
convergentes ou divergentes? Em que medida um tipo de prtica tor283

A pobreza do estado

nou-se hegemnica no mbito de um grupo de administradores e profissionais do setor pblico, e por qu?

Os modelos de ao dos tecnocratas

O conceito de modelo de ao implica um meio heurstico de entender as hegemonias tal como so internalizadas e (re)interpretadas por
profissionais engajados no servio pblico. Ao enfocar o modelo tecnocratas-em-ao, mister que observemos como e com quem eles interagem em seus ambientes e sua organizao funcional. As polticas
e as estruturas de poder no marco do sistema poltico-administrativo,
do mesmo modo que as polticas especficas e estruturas gerenciais na
organizao do trabalho, podem influenciar o raio de ao dos tecnocratas. Uma vez que se espera dos que sirvam ao pblico, vale a pena
prestar ateno especial a dois tipos de relaes: as que se estabelecem
com as autoridades polticas e as que dizem respeito clientela.
Devemos identificar, tambm, o que os tecnocratas trazem do seu
passado quando passam a interagir com polticos e clientes, ou seja, as
identidades sociais, os valores tcnicoprofissionais compartilhados e as
influncias ideolgicas do meio tecnocrtico. Tais so os principais componentes de um modelo de ao (Jacobsen, 1966). Essa abordagem apresenta muitas semelhanas com a nfase que Bourdieu confere ao habitus
dos atores e a seus campos de ao, geralmente permeados de conflitos
(Bourdieu, 1977). O modelo de ao , geralmente, dinmico, mudando
ao longo do tempo como resultado da prtica, alm de ser freqentemente contestado por outros atores partidrios de modelos distintos, seja no
mbito da organizao do trabalho, seja no terreno, mais amplo, da prtica. particularmente importante examinar de que se compe o modelo
de ao, em que medida ele permite a ao coletiva entre os tecnocratas,
e at que ponto esses tecnocratas podem reformular suas relaes com as
autoridades polticas e a clientela sua prpria imagem.
Partindo da anlise concreta dos tecnocratas do FS e de seus modelos de ao, devemos distinguir entre:
- uma anlise geral de influncia, reconstruindo as polticas
universais, as linhas mestras operacionais e os valores profissionais-ideolgicos que limitam os tecnocratas e fornecem os
elementos bsicos aos seus modelos de ao. No caso dos Fundos Sociais, a origem est na direo do Banco Mundial, que
se estagnou num discurso global sobre boa governana/bom
gerenciamento; e
- uma anlise especfica por pas, que enfoque o campo concreto
da prtica dos atores, em particular o ambiente poltico, as relaes dos tecnocratas dos FSs com as autoridades polticas, as
284

Einar Braathen

relaes dos tecnocratas com a clientela e o modelo de ao dos

tecnocratas e em que medida aquele estimulou a transformao
da prtica e do ambiente.

Anlise geral de influncia

H dois grupos de idias que parecem haver influenciado os tecnocratas dos FSs quando, depois do ano 2000, uma segunda gerao desses
Fundos foi implantada. O primeiro grupo resultou da fuso entre os
discursos sobre a Boa Governana e a Reduo da Pobreza, em que
o Banco Mundial funcionou como instrumento da poltica de inovao
e o processo de fuso. O segundo grupo uma herana, deixada a partir dos anos de 1990, pelos princpios do Novo Gerenciamento Pblico
(NGP) (Braathen e Palmero, 2001).
A Boa Governana e a Reduo da Pobreza surgiram, na dcada
de 1990, como temas dominantes nos estudos sobre desenvolvimento e
cooperao, comportando-se, no incio, como questes parcialmente isoladas uma da outra (Goetz e OBrien, 1995). Por um lado, considerava-se
a pobreza como um problema em si mesmo, ignorando-se o fato de
que ela resulta da interao entre fatores econmicos, sociais, polticos e
outros de ndole contextual (Oyen, 1996). Por outro, a boa governana
referia-se s instituies e relaes legalmente estabelecidas e, portanto,
s matrias tais como o sistema judicirio, a reforma da administrao
pblica, responsabilidade, democratizao, transparncia, etc. Desse
modo, conforme argumenta Sobhan (1998), foram feitas algumas tentativas de relacionar concretamente essas preocupaes com os efeitos do
desenvolvimento, em particular, com a reduo da pobreza.
No entanto, o Banco Mundial pareceu promover ento algumas intervenes importantes nesse debate. Primeiro, aquela entidade fundiu a
governana e as questes gerenciais de modo que o NGP se tornasse parte
da agenda da boa governana. Em segundo lugar, o Banco incluiu essas idias sobre gerenciamento na agenda internacional da pobreza, conforme consta de publicaes como o Relatrio sobre o Desenvolvimento
Mundial 2000/1 (Braathen, 2000). Nesse contexto, os fundos sociais apareceram como uma ferramenta para a ao pblica bem governada e a
favor dos pobres. Por isso, poderia ser apropriado avaliar em que medida
podemos identificar a influncia das idias do NGP sobre os FSs.
O princpio essencial do NGP era satisfazer as necessidades coletivas atravs do fornecimento efetivo de servios. Isso foi buscado
mediante diversos conjuntos de medidas, a primeira das quais foi o
aumento dos poderes discricionrios dos administradores estatais, focalizando mais os resultados do que os procedimentos. A segunda foi
tornar a proviso dos servios mais dirigida pela demanda, ou seja, implementar a ao conforme os princpios do mercado ou do quasi-mer285

A pobreza do estado

cado. A terceira destacou a nfase nas parcerias pblico-privadas (por

exemplo, a privatizao nos termos do autofinanciamento de certos servios iniciativa privada, assim como na maior participao do usurio
no planejamento, execuo e financiamento dos servios fornecidos).
Os arranjos organizacionais desse complexo emergente baseiam-se nas
teorias dirigente/agente, sugerindo uma separao entre a formulao
da poltica (realizada pelos dirigentes), a regulamentao e as operaes (realizadas pelos agentes). A principal crtica a esse cenrio tem
sido a de que ele tende a pr em segundo plano os eleitos democraticamente e despolitizar a formulao pblica das polticas. Isso limita a
influncia da populao aos comits de usurios locais ou atomizados,
enquanto se desestimula a organizao dos cidados numa sociedade
civil de abrangncia nacional ou as entidades polticas (Kettl, 1999;
Christensen e Laegreid, 2002).
Observando os princpios operacionais bsicos dos Fundos Sociais, fcil notar que eles realmente refletem os princpios bsicos do
NGP. Tipicamente, os FSs so dirigidos por unidades ou agncias semiautnomas que operam independentemente das linhas dos ministrios
o que facilitado quando iniciados e financiados pelo Banco Mundial,
seu principal dirigente; disponibilizam recursos dos fundos a comunidades ou conselhos municipais, permitindo-lhes escolher, numa relao de
possveis projetos seja um poo, um posto de sade, uma escola, um
moinho ou a reparao de uma estrada; oferecem o desenho e a implementao de projetos a atores locais e/ou privados, independentemente
da mediao regulamentadora do governo; requerem uma contribuio
local comunidade em torno de elevados 10-15% (Tendler, 2000).
O primeiro princpio apia as normas do NGP segundo as quais
a ampliao dos poderes dos gerentes leva obteno de certos resultados. O segundo princpio destaca a proviso de servios com base
na demanda e o desenvolvimento, enquanto que o terceiro e o quarto
baseiam-se na veracidade da demanda por servios e nas parcerias pblico-privadas com razes na comunidade.

Anlise especfica por pas na frica

O ambiente poltico
O que muitos reformadores do NGP tendem a ignorar que as instituies
e os mecanismos modernos necessrios para dar suporte s formas do
NGP so demasiado frgeis no contexto poltico da frica. O Estado pscolonial africano , de modo geral, muito distinto do Estado ocidental.
Os sistemas administrativos nos Estados ps-coloniais so hbridos, compostos de subsistemas patrimoniais (enfocando a esfera do
privado), burocrticos (normas regidas por leis universais) e profissionais (com foco no cliente e nas metas). Segundo Mdard (1982, 1995),
286

Einar Braathen

podemos definir tais sistemas hbridos como neopatrimoniais. O patrimonialismo na frica Subsaariana apresenta os seguintes trs aspectos
caractersticos:
- poder e poltica personalistas em torno dos grandes homens;
- ausncia de distino entre o domnio pblico e o privado. Embora os sistemas legais e administrativos modernos sejam assimilados, eles so invadidos ou cooptados pelas esferas privadas
dos grandes homens. A poltica torna-se uma espcie de negcio
em razo de que so os recursos polticos os que do acesso aos
econmicos. No entanto, a coexistncia formal da lgica de ao
legal-racional e patrimonial torna o Estado neopatrimonial;
- clientelismo: os grandes homens (patronos) podem abusar dos
recursos estatais no apenas em proveito prprio, mas tambm
para beneficiar seus principais aclitos, assim como com vista
legitimao poltica. A poltica de massas est estruturada em
torno de relaes clientelistas verticais (Mdard, 1995; Bratton e
de Walle, 1997; Chabal e Daloz, 1999; Braathen e Orre, 2001).
Quando o subsistema patrimonial dominante, as reformas relacionadas ao NGP contam com um suporte, em termos de recursos humanos,
muito inadequado. Essa condio no pode ser mudada atravs de meros programas de treinamento e educao (construo de capacidade).
Em segundo lugar, as instituies polticas e sociais que poderiam
fiscalizar o sistema patrimonial-administrativo so subdesenvolvidas.
Mesmo nos pases economicamente mais avanados, o crescente poder
discricionrio conferido aos administradores estatais, as privatizaes e
os financiamentos tendem a agravar a corrupo e provocar outros efeitos colaterais (nepotismo, favorecimento, clientelismo e outras prticas
patrimoniais) (ver Kettl, 1999). Se isso ocorre no mundo desenvolvido,
o que esperar das reformas relacionadas ao NGP nos pases em desenvolvimento? Particularmente na frica, as instncias democraticamente
eleitas so frgeis, de modo que seu controle sobre a administrao atravs de mecanismos de fiscalizao , no melhor dos casos, limitado.
Nesse contexto africano, dois aspectos cruciais do papel dos tecnocratas precisam ser esclarecidos. Primeiro, h que saber em que medida
eles conseguem proteger sua prtica profissional da interferncia indevida dos legisladores personalistas. Trata-se de uma questo de autonomia
tcnica. Segundo, preciso determinar em que medida eles podem transcender as prticas clientelistas dos grandes homens, tanto no plano nacional quanto na esfera local. Em outras palavras, como os tecnocratas
estruturam sua incluso no sistema. A pergunta : eles servem s estruturas democrticas dos pobres ou operam, principalmente, em conexo
com as elites existentes, as quais ocultam o divisor pblico-privado?
287

A pobreza do estado

O modelo tecnocrtico de ao: radical ou conservador?

Um modelo radical de ao busca modificar o estado da arte dos mencionados parmetros: o ambiente poltico, as relaes com as autoridades polticas e o relacionamento com a clientela. Um modelo radical de
ao um instrumento necessrio, embora insuficiente, para produzir
tais mudanas. Um modelo conservador de ao ajuda a manter as relaes de poder existentes. Sendo tipos ideais, a distino entre modelos
radicais (transformadores) e modelos conservadores (neopatrimoniais)
de ao pode ser observada nas dimenses que seguem.
Na relao com as autoridades polticas, um modelo radical de
ao visa proteger a autonomia tcnica coletiva dos profissionais. Desse
modo, o engajamento no setor pblico deveria ocorrer de acordo com a
qualificao e o mrito. Um modelo radical de ao unifica os profissionais e ajuda a desenvolver um ethos profissional forte, ou esprit de corps,
com forte compromisso com determinadas metas, valores e cdigos de
conduta. Tal atitude auxilia no combate ao patrimonialismo e a outros
tipos de conduta particularista, voltados para o setor privado e as elites.
Sua lealdade volta-se para instituies no personalizadas, como o
caso da constituio democrtica, as normas legais e as polticas pblicas aprovadas. Desejam que a autonomia organizacional parta mais
dos formuladores de polticas do que de outras instituies administrativas e polticas do pas (Jacobsen, 1966). Um modelo de ao conservador no inclui tais preocupaes, e pode enfatizar a lealdade aos
mandatrios em pessoa. Esse modelo acomoda-se s interpretaes dos
legisladores em qualquer direo dada pelas normas constitucionais e
polticas, bem como s suas representaes da tradio, dos valores e
das regras ditadas pela sociedade. Podem considerar o engajamento de
que se fala em linhas anteriores de acordo com as conexes polticas e
outras advindas da elite, que consideram uma vantagem no processo de
facilitar as operaes dos tecnocratas.
No que concerne relao com a clientela, um modelo radical
de ao responde s prprias comunidades pobres, representadas por
seus/suas porta-vozes, com os/as quais podem identificar-se profundamente. Existe um ethos do servio pblico: as normas da neutralidade
mantm em xeque os vieses polticos, religiosos e de outras naturezas no
relacionamento com as comunidades, tal como ocorreu, por exemplo,
na alocao de recursos e servios atravs das linhas de ao regionais
e poltico-partidrias.O servidor pblico tem obrigaes e os cidados
tm direitos. Um modelo radical de ao propenso a ceder autonomia
quando se torna necessrio respeitar as instituies democrticas e os
representantes do povo legitimamente eleitos, mas sem renunciar aos
seus princpios de neutralidade ou respeito s polticas estipuladas, s
exigncias constitucionais e aos ditames da lei. Isso tende a valorizar
288

Einar Braathen

a construo da competncia entre as comunidades pobres de forma

que elas possam contribuir para a co-administrao eficiente e/ou monitoramento, por exemplo, da construo, operao e manuteno da
agilidade na distribuio de servio.
Um modelo de ao conservador est mais inclinado a escolher as elites locais (polticos, chefes ou empresrios tradicionais),
tanto quanto homens de negcios, como seus principais clientes,
com os quais se identifica fortemente. O ethos o de eficincia e,
portanto, privatizao: os administradores pblicos devem perseguir
resultados, e a rpida alocao de recursos mais importante do que
a alocao correta. Para se obter resultados, aconselhvel que os
dirigentes faam acordos com algum funcionrio pblico que, supostamente, possa criar obstculos. Assim, os administradores podem
ser tolerantes no que diz respeito obteno de lucro e aos interesses poltico-eleitorais relacionados alocao de recursos, uma vez
que visam elite. Isso poltica-como-sempre/negcio-como-sempre. H mais nfase na interao com contratantes/subcontratantes
(prestadores de servio) do que com os usurios finais (beneficirios).
Os contratantes so os clientes mais importantes. A informao
considerada como um negcio privado, e compartilhada sobre uma
base particular e oportunista.

Fundos Sociais em Zmbia

O ambiente poltico
Zmbia passou por uma profunda mudana de regime poltico-econmico em 1990-91. Um movimento popular implantou o multipartidarismo e colocou no poder o lder sindical Frederick Chiluba. O autogoverno democrtico local foi reinstalado, embora as estruturas polticoadministrativas de base estivessem debilitadas uma vez que o Estado
nico de Kenneth Kaunda dissolvera-se. A comunidade financiadora
apoiou Chiluba, e o Banco Mundial escolheu Zmbia para testar os
Fundos Sociais em solo africano. O Projeto de Recuperao Social (PRS)
teve incio em 2001.
Chiluba prontamente converteu-se ao fundamentalismo religioso
e econmico pr-norte-americano. Uma poltica neoliberal agressiva fez
crescer a misria da populao j traumatizada. A pobreza duplicou durante os dez anos do governo autoritrio de Chiluba, e o setor pblico
particularmente as autoridades governamentais locais beirou a morte
pela fome. Ao mesmo tempo, a qualidade da gesto piorou. Aps uma
onda de democratizao e descentralizao, assistiu-se a uma crescente
individualizao, centralizao e corrupo do poder, principalmente no
segundo perodo de Chiluba como presidente eleito (1996-2001). A campanha de privatizao foi envolvida por uma srie de escndalos de cor289

A pobreza do estado

rupo, principalmente no setor mineiro. De fato, o presidente Chiluba

exacerbou na prtica da democracia patrimonial (Braathen, 2002).
Entretanto, o povo revidou. As tentativas de Chiluba para mudar
a constituio e eleger-se para um terceiro mandato foram embargadas
pelos protestos da sociedade civil e pela oposio do seu prprio partido, o Movimento pela Democracia Multipartidria (MDP). Nas eleies
gerais, em dezembro de 2001, o candidato a presidente pelo MDP foi
Levy Mwanawasa. Ele conseguiu apenas 29% dos votos, mas venceu
por pouco devido ciso entre os vrios partidos da oposio.
O novo presidente autorizou a instaurao de um processo jurdico contra Chiluba e prometeu combater a corrupo e aperfeioar a
governana democrtica do pas (Rakner, 2003).
Os FSs conseguiram manter-se a uma certa distncia de Chiluba. De 1991 a 2000, as SRPs I e II apoiaram aproximadamente 1400
iniciativas da comunidade, beneficiando cerca de 10% da populao
zambiana, num total de 45 milhes de dlares para subprojetos. 76 %
dos subprojetos foram aplicados na reabilitao da educao, enquanto
os projetos referentes sade totalizaram 14% e os relativos ao suprimento de gua 7%. O Banco Mundial reputou a SRP como altamente
bem-sucedida. Conseqentemente, O Fundo de Investimento Social de
Zmbia, terceiro projeto naquele pas, foi implantado em 1 de julho de
2000. Sessenta e cinco milhes de dlares devero ser gastos no perodo
de 2000-2005 (ZAMSIF, 2000, 2002).

As relaes dos tecnocratas com as autoridades polticas

O ZAMSIF dirigido por uma Unidade Gerencial semi-autnoma, localizada no Ministrio das Finanas e Desenvolvimento Econmico. O
Diretor do Programa assessorado por uma equipe de seis pessoas.
No nvel central, a Unidade conta com 25 administradores e funcionrios graduados, alm de uma equipe de apoio. Em nvel regional,
contavam com quinze funcionrios; um ou dois locados em cada uma
das nove provncias de Zmbia (ZAMSIF, 2000). No total, o ZAMSIF
contava com cerca de 40 funcionrios, todos com formao universitria, contratados como consultores para o perodo de cinco anos. Isso
contribuiu para fazer dele uma unidade mais competente, transdisciplinar, coordenada e, por isso, a unidade mais influente do que quaisquer
outras agncias devotadas ao desenvolvimento.
A integrao com outros depositrios em nvel central ministrios, agncias financiadoras, ONGs, associaes empresariais
formalmente chancelada, pelo Conselho Diretor do ZAMSIF, em nvel
nacional, o qual se rene a cada seis meses para orientar, desenvolver
e harmonizar suas polticas, bem como monitorar seu desempenho. O
Secretrio Permanente de Oramento e Negcios Financeiros, no Mi290

Einar Braathen

nistrio das Finanas e Desenvolvimento Econmico, ser o lder, e a

Unidade de Administrao do ZAMSIF funcionar como secretaria
(ZAMSIF, 2000: 3). Por isso, o ZAMSIF parece revestir-se de um carter semi-autnomo: livre da interferncia dos membros do Gabinete e
polticos, mas completamente envolvido nos crculos mais influentes e
tecnocratas do processo de tomada de deciso no pas.
Esses dois fatores no ponto mais alto, uma equipe bem preparada para a interveno do desenvolvimento, apoiada pelos principais
financiadores e autoridades burocrticas conferem ao ZAMSIF uma
fora poderosa nos nveis subnacionais. O pequeno porte da Unidade Gerencial e, acima de tudo, sua limitada representao no mbito
regional, sugerem que o ZAMSIF depende fortemente da cooperao
dos servidores pblicos, em nvel de provncia, e das autoridades governamentais locais, o que parece ser uma medida deliberada: o ZAMSIF concebido para imprimir mais dinamismo no processo de cooperao atravs dos setores nos nveis locais. No mbito do ZAMSIF, a
burocracia do governo cooptada de forma contrria, junto s fileiras
da adhocracia: recrutamento flexvel de funcionrios para foras-tarefas e comits com misses ou propsitos cuidadosamente definidos
pelo prprio ZAMSIF. Isso se manifesta mais claramente nos instrumentos mais estratgicos: os Comits Fiscais Provinciais (CFPs), que
so: instalados em cada provncia ou como um subcomit dos Comits Coordenadores do Desenvolvimento Provincial (CCDP) ou como
um comit parte. O CFP deve chancelar as metas do planejamento
para os distritos, aprovar os projetos do Fundo de Investimento Distrital (FID); monitorar o desempenho dos distritos includos no FID
e rebaixar ou elevar o distrito conforme os critrios estabelecidos
(ZAMSIF, 2000).
Conseqentemente, o CFP um precursor no processo de descentralizao administrativa (desconcentrao) no setor pblico zambiano, investido de grande poder de deciso e, mais ainda: sua rede de
trabalho o eixo principal do que se pode chamar a tentativa conjunta
mais radical de reformar o sistema de governo local em Zmbia, desde
1992. O ZAMSIF implanta uma classificao dos conselhos locais consoante os critrios de capacidade gerencial (planejamento, implementao e capacidade de administrao financeira). Os integrantes dos
CFPs decidem a classificao de cada conselho de ano a ano. Existem
cinco nveis de classificao; e ao conselho que atingir o nvel mais
alto so garantidas mais subvenes e maior autonomia local para
utiliz-las maior discrio equivalem subvenes mais elevadas
e incondicionais, o que resulta num sistema moderno de incentivo, isto , uma caracterstica de quasi-mercado e competio entre
os conselhos para alcanar um status mais elevado. Essa estratgia
tambm pode ser til aos propsitos da reforma de descentralizao
291

A pobreza do estado

fiscal. Em outras palavras, atravs dos CFPs e do sistema de qualificao em cinco nveis, o ZAMSIF est liderando uma ao importante
com vistas a introduzir reformas nas Novas Gestes Pblicas (NGP)
em nvel nacional. De conformidade com o programa poltico do Banco Mundial e outras agncias financiadoras, esse fato pode significar
muito, mais no foi, ainda, discutido nem votado, seja no Parlamento,
seja no Governo.
Resumindo: o ZAMSIF um poderoso instrumento poltico de
mudana do sistema poltico-administrativo do pas, em particular as
relaes intergoverno (inter-ministrios e central-local. Deixou o sistema poltico em segundo plano, em nvel central Parlamento e Governo. Entretanto, no implantou uma estrutura paralela neocolonial
-que afastasse e rebaixasse o sistema administrativo vertical nacional.
Ao contrrio, ajuda a elevar o nvel dos elementos principais desse sistema, particularmente o governo local. O ZAMSIF parece estar afastado
da manipulao poltica praticada por dirigentes eleitos no nvel nacional. D a impresso de ser um sistema transparente e imparcial no que
diz respeito alocao de recursos. Os 72 conselhos locais de Zmbia
assinaram um Memorando de Entendimento com o ZAMSIF e foram
treinados dentro dos padres estabelecidos3.

As relaes dos tecnocratas com a clientela

O objetivo do ZAMZIF contribuir para o uso aperfeioado, ampliado
e sustentvel, dos servios oferecidos num sistema de governana no
qual os governos locais e as comunidades sejam mutuamente responsveis (ZAMSIF, 2000: 1).
A realizao de oficinas de capacitao o meio mais direto
de interveno no mbito distrital. Primeiramente, essas oficinas so
organizadas na provncia com a participao dos representantes polticos e administrativos de todos os distritos, incluindo os das aldeias/
comunidades. Alm do mais, os planejadores distritais recebem treinamento extra.
Independentemente disso, o contato entre o funcionrio do ZAMSIF e os distritos/comunidades ocorre freqentemente durante o trabalho de construo. Ademais, o distrito visitado pelo CFP a cada
seis meses. Essas visitas, antes de tudo, descontradas e voltadas para a
superviso, no parecem produzir relao autoritria/clientelista.4 Aps
um ano de operaes, os distritos podem receber doaes trimestrais
para cobrir as prprias atividades de capacitao.
3 Fonte: entrevista com um administrador nacional do ZAMSIF, em 4 de fevereiro de
2003.
4 Fonte: entrevista com o Coordendor de Planejamento de um Conselho Distrital, em 7 de
fevereiro de 2003.

292

Einar Braathen

Nos termos de uma circular do governo, Zmbia criou, em 1995,

um Comit Coordenador do Desenvolvimento Distrital (CCDD) nos 72
distritos do pas. Os lderes de todos os departamentos governamentais
presentes no distrito, representantes do Conselho presidente/prefeito e secretrio/secretrio da Cmara Municipal , alm de convidados,
representantes das ONGs ou das agncias de fomento que operam no
distrito, todos fazem parte do Comit. Entretanto, na maioria dos distritos, o CCDD tornou-se inoperante devido falta de atribuies e recursos. O ZAMSIF reverteu a situao: deu vida aos CCDDs.
O elemento-chave nesse processo o Coordenador de Planejamento do Distrito (CPD), empregado pelo Conselho. At 2002, muito poucos
conselhos contavam com um CPD. Entretanto, o ZAMSIF determinou a
incluso desse profissional como uma condio mnima necessria para
que um conselho tenha direito a receber recursos assinando um Memorando de Entendimento com o ZAMSIF. Assim, ele torna-se secretrio do
Subcomit de Planejamento (SCP) do CCDD. O SCP prepara os principais documentos de planejamento: uma Anlise da Situao do Distrito,
uma Estimativa do Grau da Pobreza no Distrito, e uma Estratgia para
Reduo da Pobreza no Distrito. Tambm avalia projetos, imprime relevante fora tcnica nos processos de oramento e despesa, e recomenda
as propostas do ZAMSIF, as quais so discutidas no CCDD que, por sua
vez, apresenta-as a uma Comisso permanente do Conselho, formada por
conselheiros eleitos; seus comits de planejamento, aes e desenvolvimento; e Assemblia Geral do Conselho, para aprovao.
O Fundo de Investimento da Comunidade (FIC) a principal instncia do ZAMSIF. Sua misso declarada dar apoio s comunidades
locais atravs do financiamento dos subprojetos identificados, implementados, administrados, operados e mantidos por essas comunidades (ZAMSIF, 2000: 1).
Durante visitas feitas a alguns distritos, concluiu-se que, at
o momento, no existe um processo democrtico-participativo na
seleo das comunidades beneficirias, em virtude de no haver, de
fato, uma estrutura poltica representativa para conectar as aldeias
administrao dos distritos (SCP/CCDD). Existe um eleitorado que
constitui a base majoritria que elege o conselheiro, porm cada uma
dessas bases rene, em geral, 20 aldeias. Devido s pssimas condies das estradas e dos transportes nas reas rurais, o conselheiro no
consegue dar uma assistncia real a todas as aldeias. Conseqentemente, uma mdia de 20% do eleitorado no participa no processo de
eleio do conselheiro.
O Comit Permanente de Conselheiros pode ser consultado, mas
os dados referentes pesquisa de campo demonstram que o CPD e seu
Subcomit de Planejamento j devero ter combinado quais comunidades tm mais necessidades de determinado tipo de servio (gua tra293

A pobreza do estado

tada, escolas, centros de sade). Isso vem luz atravs dos seus documentos relativos ao planejamento e de outras fontes. Ento, recorrem
ao conselheiro da rea e pedem ajuda. O que resta s comunidades
selecionadas eleger um Comit de Projeto, no qual deve haver equilbrio de gnero. Leva-se um ano, mais ou menos, para concluir o projeto, e sua misso principal garantir as contribuies locais para a sua
concretizao em termos de trabalho voluntrio. Esse trabalho no
remunerado deve ser quantificado no oramento em aproximadamente
15% do custo total.
Entretanto, existe um acordo entre o ZAMSIF, as equipes de administrao do distrito e os conselheiros ou membros dos distritos, de
que necessrio construir estruturas subdistritais representativas, para
garantir um planejamento participativo de baixo para cima. Assim, em
um dos distritos visitados o Conselho criou Comits de Desenvolvimento de rea (CDAs) em quatro das quinze bases eleitorais. Os membros
do CDA so eleitos em Assemblias Pblicas Regionais. Uma zona corresponde a, aproximadamente, 1000 habitantes, e um mnimo de 100
pessoas deve comparecer s assemblias. O CPD solicitar a verba ao
ZAMSIF com o propsito de aplic-la em capacitao. A ao local para
criao de contratantes parecia uma conseqncia visvel, porm menor, da interveno do ZAMSIF no distrito. Apenas 30% dos fundos do
projeto do ZAMSIF no distrito foram pagos aos contratantes locais. Em
termos de ganho de poder, essa medida pode, tambm, ter contribudo para elevar o status e a capacidade de administrar do Comit do
Projeto eleito.
Resumindo: os funcionrios do ZAMSIF e as comisses fiscais
interagem com a administrao do distrito conferindo-lhe, ostensivamente, poder e apoio. Os planejadores distritais, em particular, so
fortalecidos no sistema poltico-administrativo local. Existem elementos de poder na comunidade, porm a ausncia ou fragilidade das
estruturas democrticas subdistritais estveis reduz o escopo e a sustentabilidade desse poder. Os contratantes locais tambm parecem beneficiar-se, embora modestamente. Essa falta de estruturas democrticas subdistritais concorre para que os polticos locais (conselheiros)
recorram a manobras para influenciar na escolha das comunidades
beneficirias, porm, investidos de poder, os funcionrios de planejamento podem limitar este tipo de clientelismo poltico-local. Todavia,
uma vez que o ZAMSIF libere 60-70% do montante lquido dos recursos para as comunidades do distrito visitado, no perodo de cinco
anos, esses distritos podem envolver-se numa relao de dependncia
do ZAMSIF. O ZAMSIF , definitivamente, popular entre os distritos,
embora os programas que patrocina no sejam, necessariamente, controlados pela populao.

294

Einar Braathen

Fundos Sociais na Tanznia um caso contrastante

O ambiente poltico
A Tanznia o pas africano mais dependente de ajuda: 70% do seu PIB
so financiados por agncias financiadoras, estrangeiras, multi ou bilaterais em Zmbia, cerca de 40% do PIB vm dos fundos de ajuda. Entretanto, a Tanznia, cuja populao estimada em 33 milhes de habitantes Zmbia tem 15 milhes de habitantes , tambm, um dos pases
politicamente mais estveis da frica Subsaariana. O TANU/CCM5 o
partido que governa a Tanznia, desde a independncia do pas, em 1961.
A ideologia oficial, formulada pelo Pai da Nao, Mwalimu, Professor
Julius Nyerere, era o socialismo Ujamaa de base aldeota.
Com a introduo do pluripartidarismo, em 1995, o CCM e o
presidente Benjamin Mkapa mudaram para a ortodoxia neoliberal. Porm, na prtica, as mudanas polticas e econmicas como a privatizao de empresas estatais tm sido feitas mais cautelosamente do
que nos pases vizinhos. Contrastando com a de Zmbia, a economia
da Tanznia d sinais de crescimento sustentvel e de recuperao das
dcadas perdidas de 1980 e 1990. Em nvel da base eleitoral, as estruturas, de caractersticas nicas, da participao popular, sobreviveram
ao sistema unipartidrio. Existem eleies multipartidrias dos lderes
das aldeias (vilarejo) e no nvel de vila/municpio; enquanto que a base
eleitoral conta com uma administrao prpria: um funcionrio executivo e outros que atuam como extenso dos ministrios. Contudo, a
camada de no-eleitos entre o distrito e o Estado central (a regio) foi
e ainda muito mais poderosa na Tanznia do que em Zmbia. Assim,
a herana de um Estado unipartidrio confere Tanznia uma estranha combinao de, por um lado, um amplo sistema burocrtico e, por
outro, democracia popular. Os casos de corrupo identificados com os
lderes eleitos em Zmbia so, na Tanznia, mais vinculados aos burocratas mais antigos Estado unipartidrio de fato.
Comparada de Zmbia, a experincia da Tanznia com os FSs
mais recente. O Fundo de Ao Social (FASTA), da Tanznia, iniciou
em 2000 e segue paralelamente ao ZAMSIF, rumo a 2005. O montante
do crdito6 para o desenvolvimento da Associao Internacional do Desenvolvimento (AID), acordado com o Banco Mundial, de 60 milhes
de dlares, pouco menos que o de Zmbia, de 67 milhes7.
5 TANU era a sigla da Tanzanian African National Union, o principal movimento de libertao do pas. Em 1975, mudou para Partido de Revoluo Popular ou Chama Cha Mapindusi
(CCM), em Swahili (idioma oficial do pas).
6 IDA a sigla da International Development Association, que o setor do Banco Mundial
responsvel por emprstimos/doaes concessionais.
7 Fonte: entrevista com um administrador nacional do FASTA em 14 de fevereiro de 2003,
e FASTA, 2002.

295

A pobreza do estado

As relaes dos tecnocratas com as autoridades polticas

semelhana do ZAMSIF, o FASTA conta com uma equipe muito
mais preparada e reduzida, cujos membros so naturais do pas e trabalham como consultores indicados. Entretanto, parecem mais idosos e prximos da aposentadoria. No escritrio central, em Dar-es-Salam, so apenas 23 administradores e funcionrios especializados. H
duas grandes diferenas de poltica de recursos humanos em relao
ao ZAMSIF: primeiro, existem seis funcionrios de contato com os
ministrios-chave: gua, Desenvolvimento Comunitrio, Administrao Regional e Governo Local, Sade, Educao, Trabalho. Segundo,
o FASTA tem um exrcito de sargentos distritais: 42 contadores do
distrito (totalizando 65 profissionais em horrio integral, como consultores). Ademais, h 42 coordenadores de projeto do FASTA pagos
pelos conselhos do governo local e ainda 40 funcionrios contratados
na base de meio expediente em cada distrito para facilitar o planejamento participativo nas aldeias. O contingente local inclui cerca de
107 funcionrios trabalhando em tempo integral e de uma centena no
regime de meio expediente.
Assim, o FASTA propicia uma pequena e coerente estrutura paralela ao servio pblico. A pesada burocracia do complexo ministerial
cooptada (como em Zmbia) nos nveis central e local, mas, efetivamente, ignorada no nvel regional intermedirio (ao contrrio de Zmbia).
O FASTA funciona de forma semi-autnoma, sob os auspcios do gabinete do presidente e conta com um Comit Diretor Nacional, constitudo de
doze ou treze pessoas, cujo lder indicado pelo Presidente da Tanznia.
H, tambm, uma Secretaria Permanente para a Erradicao da Pobreza, no gabinete do vice-presidente, um representante da Administrao
Regional e um Departamento do Governo local, um Secretrio Administrativo de Trabalho regional e alguns outros representantes dos ministrios-chave e da sociedade civil: um setor dedicado s ONGs, alguns de
correntes religiosas e representantes do setor privado.
Na Tanznia, ao contrrio do que ocorre em Zmbia, a alocao
de recursos, no mbito regional e, obedecendo s diretrizes poltico-partidrias, muito menos justa. O FASTA opera em apenas 40 dos 86 distritos no continente, e nas ilhas de Zanzibar e Pemba. Isso pode suscitar
suspeitas de vieses po lticos no processo de seleo. As fortalezas da
oposio distritos em Arusha e Kilimanjaro no se incluem entre os
beneficirios do FASTA, mas isso pode ser devido ao fato de que eles
esto entre os melhores distritos, uma vez que dispem de servios sociais de infra-estrutura. Existe uma presso da parte do Parlamento no
sentido de estender o FASTA a todos os distritos do pas. Um integrante
do gabinete da presidncia informou ao Parlamento que o governo estava considerando a possibilidade de colocar essa idia em prtica numa
296

Einar Braathen

segunda etapa do FASTA: 2005-2010 8. Naturalmente, essa politizao do

FASTA est relacionada s preocupaes do partido do governo com relao s eleies presidencial e parlamentar em 2005. A esse respeito,
a situao nos dois pases pode ser resumida ao fato de que os FSs desempenham funes polticas importantes. H uma linha secundria e
facciosa nas estruturas existentes: em Zmbia, das autoridades polticas
centrais (atribuindo ao ZAMSIF uma imagem de neutralidade), na Tanznia, das autoridades burocrticas (conferindo ao FASTA uma imagem
de eficcia sem corrupo).

A relao dos tecnocratas com a clientela

O coordenador do projeto do FASTA recrutado entre os funcionrios
do Conselho, e escolhido pelo diretor executivo do distrito. , portanto,
um empregado do Conselho e dele recebe pagamento, porm o FASTA
supre esse funcionrio com um automvel, um computador, um aparelho de fax e uma foto-copiadora. O FASTA contrata um auditor para o
distrito, pago pelo projeto.
Uma diferena muito importante em relao a Zmbia que
existe um Conselho Diretor do Distrito para os projetos do FS. O
Comit compe-se do Comissrio do Distrito (uma indicao presidencial), do Diretor Executivo do Distrito (chefe da administrao
do Conselho), alm de uma equipe de conselheiros (presidente do
Conselho, uma conselheira, presidentes de comits permanentes e
ainda conselheiros dos projetos-piloto/bases eleitorais). Dessa forma, as personalidades polticas locais exercem, potencialmente, uma
influncia muito mais forte no mbito da seleo das comunidades
beneficirias, ao passo que na Tanznia, uma equipe mista de funcionrios de planejamento constitui uma instncia superior. Ento,
quando visitamos duas aldeias num distrito rural, constatamos que
os projetos do FASTA eram normalmente lotados na aldeia de origem do Conselheiro. No distrito como um todo, apenas um projeto
estava em andamento em cada um deles, com exceo da aldeia de
origem do presidente do conselho, a nica a ser contemplada com
dois projetos9.
Outra prova do carter poltico e manipulador dos FSs na Tanznia, visivelmente distinto do caso de Zmbia, que diziam populao que os projetos eram ddivas do governo e no emprstimos feitos
pelo Banco Mundial. O FASTA apenas um mecanismo para se obter
fundos, de modo que dizemos: isso no um projeto da agncia finan8 Fonte: jornal dirio Guardian da Tanznia, 12 de fevereiro de 2003.
9 Visita a uma aldeia do municpio A, em 25 de fevereiro de 2003; visita a uma aldeia do
municpio B, em 27 de fevereiro de 2003.

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A pobreza do estado

ciadora, parte do governo10, o que foi confirmado por um professor

da aldeia: As pessoas crem que o FASTA coisa do CCM/governo, e
no do Banco Mundial. Portanto, creio que o FASTA contribui para
incrementar o apoio da populao ao governo.11 Entretanto, isso pode
ser um sinal de um domnio nacional mais forte do programa.
At que ponto os subcontratantes locais esto beneficiando
desproporcionalmente as comunidades? De um lado, um dos objetivos capacitar os empreendedores privados (habilidades), no
mbito da comunidade. De outro, o escopo parece bastante limitado; e as linhas mestras da desajeitada interveno do Banco Mundial
so utilizadas12.
De que modo as comunidades so afetadas? semelhana do
ZAMSIF, o principal componente so os servios sociais administrados pelos comits das comunidades. Na Tanznia, a incluso da comunidade no planejamento deixa muito a desejar. Baseava-se nas Reivindicaes Rurais Participativas (RRPs), que receberam orientao
clientelista de curtssimo prazo. Uma equipe da RRP, formada por trs
ou quatro funcionrios do governo, invade a aldeia durante cinco
dias. Eles criam grupos focais e apresentam uma lista de compras.
Ento, procedem a uma votao, em assemblia, para definir as necessidades prioritrias da aldeia: as necessidades a serem supostamente
atendidas pelo FASTA, que define esse exerccio como Reivindicaes
sobre as Necessidades da Comunidade (RNCs). Contudo, o coordenador do distrito expressa preocupao quanto qualidade desse tipo de
exerccio. O Funcionrio de Planejamento do Distrito assim se manifesta: de esperar que seja de baixo para cima, porm no o caso.
A populao, no bem capacitada. Apenas lista seus problemas e
espera que ns os solucionemos13.
O componente do Fundo auxiliar diferente nos dois pases. O
Fundo de Investimento do Distrito (FID), no ZAMSIF, administrado
pelo Conselho do Distrito, enquanto o Programa de Servios Pblicos,
no FASTA, deixa em plano secundrio os conselhos e incluem diretamente as comunidades, e visa aos mais pobre dos pobres e s mulheres
nas aldeias, que so, tambm, co-administradoras dos projetos. Entretanto, como estratgia para delegar poderes comunidade, era uma faca
de dois gumes, conforme constatamos durante nossas visitas s aldeias.
Esse programa de servios pblicos pode gerar dependncia e cliente10 Entrevista com o coordenador de planejamento de um conselho distrital, em 26 de
fevereiro de 2003.
11 Entrevista em 25 de fevereiro de 2003.
12 Entrevista com o coordenador distrital do FASTA, em um distrito visitado, em 24 de fevereiro de 2003.
13 Coordenador de planejamento de um conselho distrital, op. cit.

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Einar Braathen

lismo, enfraquecendo, sobretudo, a poltica de longo prazo, segundo a

qual o desenvolvimento deveria basear-se na auto-ajuda. O programa de
servios pblicos era baseado no trabalho remunerado dos membros das
comunidades selecionadas14.
Em suma: constatamos que na Tanznia, mais do que em Zmbia, os Fundos Sociais tenderam a estimular o clientelismo poltico no
mbito local. O FASTA aumentou os recursos visando reeleio dos
polticos locais, favoreceu algumas aldeias em detrimento de outras e
adotou providncias de cunho pessoal e excludente no que diz respeito
assistncia social nas comunidades.

O modelo de ao dos tecnocratas: Zmbia radical,

Tanznia conservadora?
Nos dois pases, os tecnocratas do FS representam uma faco reformadora e portanto, modernizadora da burocracia do Estado.
Contudo, seus modelos de ao contrastam em quase todas as circunstncias. Em Zmbia, eles procuram mudar radicalmente o seu sistema de governo para favorecer os conselhos locais, as comunidades e
seus representantes eleitos (conselheiros), tentam afastar-se das autoridades polticas centrais e do partido e conquistam uma reputao de
neutralidade, enquanto na Tanznia, esses tecnocratas confessam que
so politizados e afirmam que constroem a popularidade do partido dominante e seus lderes. Seus homnimos tanzanianos procuram
intensificar sua autonomia vis--vis com as burocracias ministeriais e
conselhos locais, a quem consideram corruptos e ineficientes, enquanto
tentam tomar para si os atributos de eficincia e incorruptibilidade.
Tal como no caso dos seus colegas zambianos, os tecnocratas tanzanianos esto se modernizando, uma vez que esposam o ethos do servio
pblico, enfatizando o carter eficiente, incorruptvel e melhorado da
distribuio dos servios entre a populao; e no parecem dispostos a
estimular os interesses das elites em empresas privadas. Entretanto, a
seleo dos meios muito diferente.
Existem razes para afirmar que os tecnocratas tanzanianos reproduzem a prtica da manipulao que ocorre no alto escalo. Permitem que os lderes polticos nacionais instrumentalizem os FSs e no
14 A aldeia construiu uma represa destinada pesca e irrigao da agricultura. Os trabalhadores recebiam 1 dlar por dia durante seis meses. O presidente e demais membros do
comit do projeto estavam entre os que selecionaram os mais pobres dos pobres na aldeia.
A maioria desse pessoal compunha-se de mulheres vivas ou mes solteiras. As pessoas
selecionadas para o trabalho eram as indicadas pelos lderes da comisso dos moradores
por serem as mais pobres entre os pobres. Entretanto, no fim do dia, somente metade dos
pobres bastante para serem elegveis foi selecionada. Fonte: o presidente da Comisso do
FASTA e o presidente da aldeia visitada em 25 de fevereiro de 2003. Reviso concluda em
14/11/2005.

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A pobreza do estado

vem problema em interferir diretamente no mbito do governo local,

impondo seus prprios planejadores e contadores, instalando seus prprios comits de projeto do distrito, selecionando acuradamente os
conselhos locais, as comunidades e os conselheiros com vistas a uma
cooperao mtua. Destarte, contribuem para manter o perfil clientelista do sistema poltico em seu pas.
Por outro lado, em Zmbia, os tecnocratas do FS tentam elevar
o status, o poder e os recursos de todos os conselhos locais. Recrutam profissionais no nvel do governo provincial para supervisionar
os conselhos e envolvem todos os conselheiros e planejadores locais
e comisses de planejamento dos distritos.Tambm tentam construir
estruturas participativas permanentes no nvel do subdistrito e intensificar os programas de fortalecimento das comunidades. O montante
dos recursos, obedecendo aos critrios de transparncia de montante,
necessidades e responsabilidade, transferido para os conselhos.
Em suma, embora compartilhem algumas posies radicais sobre a reforma do sistema de proviso de servios nos respectivos pases, os tecnocratas zambianos do Fundo Social tentam transformar o
pas criando um regime descentralizado, ostensivamente democrtico
e autogovernado, enquanto que os tecnocratas tanzanianos tendem a
reproduzir o sistema poltico existente, que centralizado e clientelista.
No entanto, sendo mais desenvolvida e institucionalizada a democracia
na base, no mbito da aldeia, a Tanznia tem potencial para modificar
o quadro e praticar um controle democrtico- popular mais eficaz dos
programas de desenvolvimento.

Consideraes finais
Tanto na Tanznia quanto em Zmbia, os Fundos Sociais, criados e
apoiados pelo Banco Mundial, so genuinamente populares. Desse
modo, tendem a aliviar a resistncia popular influncia de Bretton
Woods nos pases e, conseqentemente, contribuem para legitimar a
relao clientelista entre o Banco Mundial/FMI e essas naes. Nesse
nvel, acreditamos que os FSs realmente apiam o clientelismo tecnocrtico. Embora no haja provas convincentes de que os FSs ajudem
a reduzir a pobreza de forma sustentvel, uma anlise sobre os tecnocratas-em-ao revela que esse programa do Banco Mundial causa
impactos importantes nas relaes central-local e Estado-sociedade nos
respectivos pases.
Todavia, os impactos poltico-administrativos provocados por
um dado programa (FSs) esto longe da uniformidade nos dois pases.
A esse respeito, os relatores do Banco Mundial tinham razo os FSs
assumem perfis e objetivos distintos dependendo de onde esto implementados; e Judith Tendler estava equivocada. Entretanto, o caso
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Einar Braathen

tanzaniano fortalece a avaliao de Tendler sobre o clientelismo tecnocrtico no nvel domstico, tal como observado na Amrica Latina.
Os FSs interagem estreitamente com os detentores do poder polticoadministrativo local; e constituem um instrumento em seu esforo em
reproduzir o poder dentro de um Estado neopatrimonial e clientelista.
Contudo, o caso de Zmbia transcende esse quadro. De uma perspectiva comparativa internacional, os FSs zambianos exercem uma influncia genuinamente poltico-radical. Nos dois pases, a interveno tecnocrtica foi politizada, embora conservadora na Tanznia, e radical
em Zmbia.
Este captulo tentou argumentar que as percepes e orientaes
ideolgicas dos tecnocratas seus modelos de ao contam, mas, naturalmente no determinam a funo divergente dos FSs em Zmbia. O
fato de que os atuais FSs zambianos da segunda gerao, ao contrrio
dos da Tanznia, so construdos no processo de aprendizado da primeira gerao, e possuem mais recursos disponveis (67 milhes de
dlares para uma populao de 15 milhes contra 60 milhes de dlares para 33 milhes de habitantes) na Tanznia e podem abarcar todos
os distritos do pas, o que pode ter representado uma grande diferena.
Alm disso, fatores estruturais, tais como uma forte oposio poltica,
uma sociedade civil mais amadurecida, a debilidade e deslegitimao
das estruturas polticas dominantes e o alto nvel de educao e autoestima entre os servidores pblicos coadjuvam favoravelmente ao caso
zambiano. Esses fatores estruturais tambm contribuem para definir
o papel do Estado no mtodo de reduo da pobreza, aqui analisado,
apesar de suas inerentes limitaes no que se refere s formas de interveno de cima-para-baixo. Mesmo que tenham sido gerencialmente
planejados, contribuem para fornecer elementos de radicalizao poltica, mais autonomia e espaos crescentes de manobra, bem como um
maior envolvimento das sociedades locais e coalizes rumo mudana,
entre os tecnocratas em Zmbia.

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