Declarao de Lima sobre Diretrizes para Preceitos de Auditoria

Prefcio
Quando a Declarao de Lima sobre Diretrizes para Preceitos de Auditoria foi adotada por aclamao
pelos delegados h mais de duas dcadas, em outubro de 1977, na IX INCOSAI realizada em Lima
(Peru), surgiram grandes esperanas, mas no a certeza, de que ela seria muito bem aceita em todo
mundo.
As experincias realizadas com a Declarao de Lima desde ento superaram at mesmo as mais altas
expectativas e confirmaram que elas influenciam decisivamente o desenvolvimento da auditoria
governamental no contexto individual de cada pas. A Declarao de Lima tambm significativa para
todas as Entidades Fiscalizadoras Superiores agrupadas na INTOSAI, a despeito de sua regio, de seu
grau de desenvolvimento, de como esto integradas ao sistema de governo ou de como esto
organizadas.
O sucesso da declarao deve-se, acima de tudo, ao fato de que ela contm uma lista abrangente de
todas as metas e questes relacionadas auditoria governamental, sem deixar de ser bastante
significativa e concisa, o que facilita seu uso, alm de ter sido redigida em uma linguagem clara que
mantm seu enfoque nos elementos essenciais.
O principal objetivo da Declarao de Lima exigir uma auditoria governamental independente. Uma
Entidade Fiscalizadora Superior que no consegue satisfazer essa demanda no est altura do padro
esperado. No de se surpreender, portanto, que a questo da independncia das Entidades
Fiscalizadoras Superiores continue a ser um tema repetidamente discutido na comunidade da
INTOSAI. No entanto, as demandas da Declarao de Lima no podem ser satisfeitas simplesmente
pelo fato de uma EFS lograr sua independncia; essa independncia tambm deve estar ancorada na
legislao. Para esse fim, no entanto, necessrio que existam instituies responsveis por garantir a
segurana jurdica e que funcionem adequadamente, e instituies dessa natureza s podem ser
encontradas em uma democracia baseada no estado de direito.
O estado de direito e a democracia so, portanto, premissas essenciais para uma auditoria
governamental efetivamente independente, alm de serem os pilares nos quais a Declarao de Lima
se fundamenta. Os preceitos contidos na Declarao so valores atemporais e essenciais cuja
relevncia permanece inalterada desde que foram adotados pela primeira vez. O fato de que decidiu-se
republicar a Declarao mais de 20 anos depois confirma, efetivamente, a qualidade e grande viso de
seus autores.
Gostaramos de estender nossos agradecimentos ao International Journal of Government Auditing por
seus esforos para publicar a nova edio da Declarao de Lima, compreendendo a grande
importncia deste documento fundamental, que com bastante propriedade considerado a Carta
Magna da auditoria governamental. Sabemos atualmente que a Declarao de Lima continuar a ser
divulgada no futuro. Viver altura desses ideais continua sendo uma tarefa permanente para todos ns.
Viena, outono de 1998
Dr Franz Fiedler
Secretrio-Geral da INTOSAI

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Declarao de Lima sobre Diretrizes para Preceitos de Auditoria

Prembulo
O IX Congresso da Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI),
realizado em Lima:
- Considerando que o uso regular e eficiente de recursos pblicos constitui um dos pr-requisitos
essenciais para a gesto adequada das finanas pblicas e a tomada de decises eficazes por parte das
autoridades responsveis;
- considerando que, para alcanar esse objetivo, indispensvel que cada pas tenha uma Entidade
Fiscalizadora Superior cuja independncia seja garantida pela legislao;
- considerando que essas instituies tornaram-se ainda mais necessrias pelo fato de o Estado ter
ampliado suas atividades para setores sociais e econmicos e, portanto, operar alm dos limites da
estrutura financeira tradicional;
- considerando que os objetivos especficos da auditoria, a saber, garantir o uso adequado e eficaz de
recursos pblicos, o desenvolvimento de uma gesto financeira saudvel, a execuo adequada de
atividades administrativas e a comunicao de informaes para autoridades pblicas e o pblico em
geral por meio da publicao de relatrios objetivos, so necessrios para garantir a estabilidade e o
desenvolvimento dos Estados em conformidade com as metas estabelecidas pelas Naes Unidas;
- considerando que, em congressos anteriores da INTOSAI, as assemblias plenrias adotaram
resolues cuja distribuio foi aprovada por todos os pases-membros;
DECIDE:
- Publicar e distribuir o documento intitulado Declarao de Lima de Diretrizes para Preceitos de
Auditoria.

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I. Geral
Seo 1. Propsito da auditoria
O conceito e estabelecimento da auditoria so inerentes gesto financeira pblica, j que a gesto de
recursos pblicos envolve um voto de confiana. A auditoria no um fim em si, e sim um elemento
indispensvel de um sistema regulatrio cujo objetivo revelar desvios das normas e violaes dos
princpios da legalidade, eficincia, eficcia e economia na gesto financeira com a tempestividade
necessria para que medidas corretivas possam ter tomadas em casos individuais, para fazer com que
os responsveis por esses desvios assumam a responsabilidade por eles, para obter o devido
ressarcimento ou para tomar medidas para impedir--ou pelo menos dificultara ocorrncia dessas
violaes.
Seo 2. Pr-auditoria e ps-auditoria
1. A pr-auditoria um tipo de avaliao de atividades administrativas ou financeiras que realizada
antes da ocorrncia do fato; a ps-auditoria uma auditoria realizada aps a ocorrncia do fato.
2. Uma pr-auditoria eficaz indispensvel para garantir a gesto adequada de recursos pblicos
confiados ao Estado. Ela pode ser realizada por uma Entidade Fiscalizadora Superior ou por outras
instituies de auditoria.
3. A pr-auditoria realizada por uma Entidade Fiscalizadora Superior tem a vantagem de poder impedir
prejuzos antes de sua ocorrncia, mas tem a desvantagem de gerar um volume excessivo de trabalho e
de tornar indistintas as responsabilidades previstas no direito pblico. A ps-auditoria realizada por
uma Entidade Fiscalizadora Superior enfatiza a responsabilidade dos responsveis pela gesto
financeira, fiscal e patrimonial; ela pode determinar o ressarcimento por prejuzos provocados e
impedir novas ocorrncias de violaes.
4. A situao jurdica e as condies e requisitos de cada pas determinam se uma Entidade
Fiscalizadora Superior deve ou no realizar pr-auditorias. A ps-auditoria uma tarefa indispensvel
de todas as Entidades Fiscalizadoras Superiores, a despeito do fato de ela realizar pr-auditorias ou
no.
Seo 3. Auditoria interna e auditoria externa
1. Os servios de auditoria interna so estabelecidos dentro dos rgos e instituies governamentais,
enquanto os servios de auditoria externa no fazem parte da estrutura organizacional das instituies a
serem auditadas. As Entidades Fiscalizadoras Superiores prestam servios de auditoria externa.
2. Os servios de auditoria interna so necessariamente subordinados ao chefe do departamento no
qual foram estabelecidos. No entanto, eles so, na maior medida possvel, funcional e
organizacionalmente independentes no mbito de sua respectiva estrutura constitucional.
3. Como uma instituio de auditoria externa, a Entidade Fiscalizadora Superior tem a tarefa de
verificar a eficcia da auditoria interna. Se a auditoria interna for considerada eficaz, esforos sero
empreendidos, sem prejuzo do direito da Entidade Fiscalizadora Superior de levar a cabo uma
auditoria geral, no sentido de garantir a mais adequada diviso ou designao de tarefas e cooperao
entre a Entidade Fiscalizadora Superior e a auditoria interna.
Seo 4. Auditoria de legalidade, auditoria de regularidade e auditoria operacional
1. A tarefa tradicional de Entidades Fiscalizadoras Superiores auditar a legalidade e regularidade da
gesto financeira e da contabilidade.

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2. Alm desse tipo de auditoria, cuja importncia se mantm, h um outro tipo de auditoria igualmente
importante--a auditoria operacional--cuja finalidade verificar o desempenho, a economia, a eficincia
e a eficcia da administrao pblica. A auditoria operacional no se restringe a operaes financeiras
especficas e abrange todas as atividades governamentais, inclusive seus sistemas organizacionais e
administrativos.
3. Os objetivos de auditoria de uma Entidade Fiscalizadora Superior--legalidade, regularidade,
economia, eficincia e eficcia na gesto financeira--tm basicamente a mesma importncia. No
entanto, cabe a cada Entidade Fiscalizadora Superior determinar suas prioridades, caso a caso.
II. Independncia
Seo 5. Independncia das Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. As Entidades Fiscalizadoras Superiores s podem desempenhar suas tarefas objetiva e eficazmente
quando so independentes da entidade auditada e protegidas contra influncias externas.
2. Embora as instituies do Estado no possam ser completamente independentes, pelo fato de
fazerem parte do Estado como um todo, as Entidades Fiscalizadoras Superiores devem gozar da
independncia funcional e organizacional necessria para desempenhar suas tarefas.
3. O estabelecimento de Entidades Fiscalizadoras Superiores e do grau necessrio de independncia
que devem gozar deve estar previsto na Constituio; detalhes podem ser estabelecidos na legislao.
Particularmente, importante que um supremo tribunal garanta uma proteo jurdica adequada contra
qualquer interferncia na independncia e mandato de auditoria de uma Entidade Fiscalizadora
Superior.
Seo 6. Independncia dos membros e diretores das Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. A independncia das Entidades Fiscalizadoras Superiores est inseparavelmente vinculada
independncia de seus membros. Os membros so definidos como as pessoas que precisam tomar as
decises pela Entidade Fiscalizadora Superior e respondem por essas decises perante terceiros, ou
seja, perante os membros de um rgo colegiado com poder decisrio ou perante o responsvel por
uma Entidade Fiscalizadora Superior monocraticamente organizada.
2. A independncia dos membros deve ser garantida pela Constituio. Particularmente, os
procedimentos para a destituio de um membro de seu cargo devem estar previstos na Constituio e
no devem prejudicar a independncia dos membros. O mtodo de designao e destituio de
membros depende da estrutura constitucional de cada pas.
3. Em suas carreiras profissionais, os funcionrios responsveis por auditorias de Entidades
Fiscalizadoras Superiores no devem ser influenciados pelas organizaes auditadas e no devem ser
dependentes dessas organizaes.
Seo 7. Independncia financeira de Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. As Entidades Fiscalizadoras Superiores devero dispor dos recursos financeiros necessrios para
desempenhar suas tarefas.
2. Se necessrio, as Entidades Fiscalizadoras Superiores podero solicitar diretamente os recursos
financeiros necessrios junto ao rgo pblico responsvel por decises relativas ao oramento
nacional.

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3. As Entidades Fiscalizadoras Superiores podero usar, sua discrio, os recursos alocados a elas em
uma rubrica oramentria separada.
III. Relao com o Parlamento, o governo e a administrao
Seo 8. Relao com o Parlamento
A independncia das Entidades Fiscalizadoras Superiores prevista na Constituio e na legislao deve
tambm garantir um grau muito elevado de iniciativa e autonomia para elas, mesmo quando estiverem
atuando como um agente do Parlamento e estiverem fazendo auditorias seguindo suas instrues. A
relao entre a Entidade Fiscalizadora Superior e o Parlamento dever estar prevista na Constituio,
de acordo com as condies e requisitos de cada pas.
Seo 9. Relao com o governo e a administrao
As Entidades Fiscalizadoras Superiores auditam as atividades do governo, suas autoridades
administrativas e outras instituies subordinadas. Isso no significa, no entanto, que o governo seja
subordinado Entidade Fiscalizadora Superior. Particularmente, o governo plena e exclusivamente
responsvel por suas aes e omisses e no poder absolver-se com base em verificaes de
auditorias--a menos que as verificaes tenham sido emitidas como julgamentos legalmente vlidos e
aplicveis no mbito da lei--e em opinies de especialistas da Entidade Fiscalizadora Superior.

IV. Poderes das Entidades Fiscalizadoras Superiores

Seo 10. Poderes de Investigao
1. As Entidades Fiscalizadoras Superiores devero ter acesso a todos os arquivos e documentos
relacionados gesto financeira e tero poderes para solicitar, oralmente ou por escrito, quaisquer
informaes que considerem necessrias.
2. Para cada auditoria, a Entidade Fiscalizadora Superior decidir se mais conveniente realizar uma
auditoria na instituio a ser auditada ou na prpria Entidade Fiscalizadora Superior.
3. A legislao ou a Entidade Fiscalizadora Superior (para casos individuais) estabelecer prazos para
o fornecimento de informaes ou a apresentao de documentos e de outros registros, entre os quais
demonstrativos financeiros, Entidade Fiscalizadora Superior.
Seo 11. Execuo dos achados da Entidade Fiscalizadora Superior
1. As organizaes auditadas apresentaro seus comentrios sobre os achados da Entidade
Fiscalizadora Superior dentro de um prazo estabelecido em linhas gerais pela legislao ou
especificamente estabelecido pela Entidade Fiscalizadora Superior e elas devero indicar as medidas
tomadas em resposta aos achados de auditorias.
2. Se os achados da Entidade Fiscalizadora Superior no forem emitidos como julgamentos legalmente
vlidos e aplicveis no mbito da lei, a Entidade Fiscalizadora Superior ter poderes para entrar em
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contato com a autoridade responsvel por tomar as medidas necessrias e exigir que a parte
responsvel assuma a devida responsabilidade.
Seo 12. Pareceres especializados e direitos de consulta
1. Se necessrio, as Entidades Fiscalizadoras Superiores podero disponibilizar seus conhecimentos
profissionais ao Parlamento e administrao na forma de pareceres especializados, inclusive
comentrios sobre projetos de lei e outras regulaes financeiras. As autoridades administrativas tero,
exclusivamente, a responsabilidade de aceitar ou rejeitar esses pareceres especializados. Alm disso,
essa tarefa adicional no dever prever futuros achados de auditorias da Entidade Fiscalizadora
Superior e no dever afetar a eficcia de sua auditoria.
2. Regulaes concebidas para garantir procedimentos contbeis adequados e uniformes na maior
medida possvel s sero adotadas aps um acordo com a Entidade Fiscalizadora Superior para esse
fim.
V. Mtodos de auditoria, pessoal de auditoria, intercmbio internacional de experincias
Seo 13. Mtodos e procedimentos de auditoria
1. As Entidades Fiscalizadoras Superiores faro suas auditorias em conformidade com um programa
auto-estabelecido. Os direitos de determinados rgos pblicos de solicitar uma auditoria especfica
no sero afetados por esse requisito.
2. Uma vez que uma auditoria raramente pode abranger tudo, as Entidades Fiscalizadoras Superiores
constataro, via de regra, a necessidade de adotar uma abordagem de amostragem. As amostras, no
entanto, sero selecionadas com base em um determinado modelo e sero suficientemente numerosas
para possibilitar um julgamento adequado da qualidade e regularidade da gesto financeira.
3. Os mtodos de auditoria sero sempre adaptados luz do progresso cientfico e tcnico na rea da
gesto financeira.
4. adequado que a Entidade Fiscalizadora Superior elabore manuais de auditoria para orientar seus
auditores.
Seo 14. Pessoal de auditoria
1. Os membros e funcionrios responsveis por auditorias de Entidades Fiscalizadoras Superiores
devero ter as qualificaes e a integridade moral necessrias para desempenhar suas tarefas.
2. Na contratao de pessoal para Entidades Fiscalizadoras Superiores, conhecimentos e habilidades
acima da mdia e uma experincia profissional adequada sero devidamente reconhecidos.
3. Uma ateno especial ser dada necessidade de aprimorar o desenvolvimento profissional terico
e prtico de todos os membros e do pessoal responsvel por auditorias de EFS por meio de programas
internos, universitrios e internacionais. Esse desenvolvimento ser estimulado por todos os meios
financeiros e organizacionais possveis. O desenvolvimento profissional ir alm da estrutura
tradicional de conhecimentos jurdicos, econmicos e contbeis e incluir outras tcnicas de gesto
empresarial, como a do processamento eletrnico de dados.
4. Para garantir a disponibilidade de um pessoal de auditoria de excelente qualidade, os salrios sero
proporcionais aos requisitos especiais desse emprego.
5. Se habilidades especiais no estiverem disponveis entre o pessoal responsvel por auditorias, a
Entidade Fiscalizadora Superior poder recorrer a especialistas externos, conforme as necessidades.
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Seo 15. Intercmbio internacional de experincias

1. O intercmbio internacional de idias e experincias dentro da Organizao Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores um meio eficaz para ajudar Entidades Fiscalizadoras Superiores
a desempenhar suas tarefas.
2. At o presente momento, esse propsito tem sido servido por meio de congressos, seminrios de
capacitao conjuntamente organizados com as Naes Unidas e outras instituies, grupos de
trabalho regionais e a publicao de um peridico profissional.
3. desejvel que esses esforos e atividades sejam ampliados e intensificados. O desenvolvimento de
uma terminologia uniforme de auditoria governamental baseada na comparao de leis da maior
importncia.
VI. Elaborao e apresentao de relatrios
Seo 16. Relatrios para o Parlamento e o pblico em geral
1. A Entidade Fiscalizadora Superior ter poderes para elaborar, independentemente, um relatrio
sobre seus achados para ser apresentado anualmente ao Parlamento ou a qualquer outro rgo pblico
responsvel; esse relatrio ser publicado. Essa prtica garantir uma ampla distribuio e discusso e
criar melhores oportunidades para a aplicao das verificaes da Entidade Fiscalizadora Superior.
2. A Entidade Fiscalizadora Superior ter tambm poderes para elaborar relatrios sobre achados
particularmente importantes e significativos ao longo do ano.
3. Geralmente, o relatrio anual relatar todas as atividades da Entidade Fiscalizadora Superior;
somente quando interesses que exijam proteo ou que estejam protegidos por lei forem envolvidos, a
Entidade Fiscalizadora Superior ponderar cuidadosamente esses interesses contra os benefcios de sua
divulgao.
Seo 17. Mtodo para a elaborao e apresentao de relatrios
1. Os relatrios apresentaro os fatos e sua avaliao de uma maneira objetiva, clara e restrita aos
elementos essenciais. Os relatrios devero ser redigidos em uma linguagem precisa e de fcil
compreenso.
2. A Entidade Fiscalizadora Superior dever levar em considerao os pontos de vista das
organizaes auditadas sobre seus achados.
VII. Poderes de auditoria das Entidades Fiscalizadoras Superiores
Seo 18. Base constitucional dos poderes de auditoria; auditoria da gesto financeira pblica
1. Os poderes bsicos de auditoria de Entidades Fiscalizadoras Superiores devero estar previstos na
Constituio; detalhes podem ser estabelecidos na legislao.
2. Os termos efetivos dos poderes de auditoria da Entidade Fiscalizadora Superior dependero das
condies e requisitos de cada pas.
3. Todas as operaes financeiras pblicas, a despeito de estarem ou no refletidas no oramento
nacional, ficaro sujeitas a auditoria por parte de Entidades Fiscalizadoras Superiores. A excluso de
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partes da gesto financeira do oramento nacional no isentar essas partes da auditoria da Entidade
Fiscalizadora Superior.
4. As Entidades Fiscalizadoras Superiores devem, por meio de suas auditorias, promover uma
classificao oramentria claramente definida e sistemas contbeis to simples e claros quanto
possvel.
Seo 19. Auditoria de autoridades pblicas e de outras instituies no exterior
Como um princpio geral, autoridades pblicas e outras instituies estabelecidas no exterior tambm
sero auditadas pela Entidade Fiscalizadora Superior. Na auditoria dessas instituies, restries
previstas no direito internacional sero levadas na devida considerao; onde justificado, essas
limitaes sero superadas por meio do desenvolvimento do direito internacional.
Seo 20. Auditorias fiscais
1. As Entidades Fiscalizadoras Superiores tero poderes para auditar a cobrana de impostos na maior
medida possvel e, nesse processo, de examinar arquivos fiscais individuais.
2. As auditorias fiscais constituem, principalmente, auditorias de legalidade e regularidade; no entanto,
ao auditarem a aplicao de leis fiscais, as Entidades Fiscalizadoras Superiores examinaro tambm o
sistema e eficincia da cobrana de impostos, a consecuo de metas de receita e, se adequado,
proporo melhorias ao rgo legislativo.

Seo 21. Contratos e obras pblicos

1. Os considerveis recursos gastos por autoridades pblicas com contratos e obras pblicos justificam
uma auditoria particularmente exaustiva dos recursos usados.
2. A licitao pblica o procedimento mais adequado para a obteno da proposta mais favorvel em
termos de preo e qualidade. Sempre que no forem realizadas licitaes pblicas, a Entidade
Fiscalizadora Superior determinar as razes para esse fato.
3. No processo de auditarem obras pblicas, a Entidade Fiscalizadora Superior promover o
desenvolvimento de normas adequadas para regular a administrao dessas obras.
4. As auditorias de obras pblicas no abrangero apenas a regularidade dos pagamentos, mas tambm
a eficincia da gesto da construo e a qualidade da construo.
Seo 22. Auditoria de instalaes de processamento eletrnico de dados
Os considerveis recursos gastos com instalaes para o processamento eletrnico de dados tambm
exigem uma auditoria adequada. Essas auditorias sero baseadas em sistemas e abrangero aspectos
como o do planejamento de requisitos; do uso econmico de equipamentos de processamento de
dados; do uso de funcionrios com a especializao necessria, de preferncia de dentro da
administrao da organizao auditada; da preveno de uso indevido; e da utilidade das informaes
produzidas.
Seo 23. Empresas comerciais com participao pblica

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1. A ampliao de atividades econmicas do governo freqentemente resulta no estabelecimento de

empresas regidas pelo direito privado. Essas empresas tambm ficam sujeitas a auditoria por parte da
Entidade Fiscalizadora Superior se o governo tiver uma participao substancial nelas--particularmente
se o governo for seu acionista majoritrio--ou se ele exercer uma influncia preponderante sobre ela.
2. adequado que essas auditorias sejam realizadas como ps-auditorias; elas devero abordar
questes relacionadas economia, eficincia e eficcia.
3. Os relatrios elaborados para o Parlamento e o pblico em geral sobre essas empresas devero
observar as restries necessrias para garantir a proteo de segredos industriais e comerciais.
Seo 24. Auditoria de instituies subsidiadas
1. As Entidades Fiscalizadoras Superiores tero poderes para auditar o uso de subsdios concedidos
com recursos pblicos.
2. Quando o subsdio for particularmente elevado, por si s ou em relao s receitas e capital da
organizao subsidiada, a auditoria poder, se necessrio, ser ampliada para incluir toda a gesto
financeira da instituio subsidiada.
3. O uso indevido de subsdios implicar a imposio de uma requisio de ressarcimento.
Seo 25. Auditoria de organizaes internacionais e supranacionais
1. Organizaes internacionais e supranacionais cujas despesas sejam cobertas por contribuies de
pases membros ficaro sujeitas a auditoria externa e independente como pases individuais.
2. Embora essas auditorias levem em considerao o nvel dos recursos usados e as tarefas dessas
organizaes, elas sero regidas por princpios semelhantes aos que regem as auditorias realizadas por
Entidades Fiscalizadoras Superiores em pases membros.
3. Para garantir a independncia dessas auditorias, os membros do rgo de auditoria externa sero
principalmente designados a partir do quadro de Entidades Fiscalizadoras Superiores.

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