ELISABETE DE ABREU E LIMA MOREIRA

Auditora das Contas Pblicas Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco.

Professora em cursos para concursos em diversos Estados.
Professora Universitria.
Mestre em Administrao Geral UFPE.
Ps-Graduada em Contabilidade e Controladoria Governamental - UFPE.
Especialista em Gesto de Pessoas UFPE.
Graduada em Administrao de Empresas e Anlise de Sistemas.

ADMINISTRAO
GERAL E PBLICA
PARA CONCURSOS

2016

Adm_Geral_e_Publica_Elisabete.indb 3

09/10/2015 12:20:48

P A R T E

ESTADO, GOVERNO
E ADMINISTRAO PBLICA
DAS UTOPIAS
Se as coisas so inatingveis... ora!
No motivo para no quer-las...
Que tristes os caminhos, se no fora
A presena distante das estrelas!
Mrio Quintana

C A P T U L O

Evoluo do Estado Moderno: Aspectos

Sociais, Econmicos, Polticos e Culturais
que Condicionam o Estado
O Estado Moderno, marcado pela evoluo do capitalismo, nasceu a partir da revoluo
comercial, desenvolveu um modelo industrial com a energia a vapor, o motor de combusto e a eletricidade provocou uma revoluo nas comunicaes com a informtica e a
internet e atualmente vive a revoluo do conhecimento e a era das redes digitais.
Esses ciclos de desenvolvimento mundial foram acompanhados por mudanas na forma de atuao do Estado, que deram origem aos Estados monrquico-absolutista; liberal;
socialdemocrtico; autoritrio; social-liberal e neodesenvolvimentista.
Discutiremos cada um desses movimentos, como desencadeadores das grandes reformas.
1.1. ESTADO MONRQUICO - ABSOLUTISTA
No final da Idade Mdia, o crescimento das cidades levou formao das corporaes
e a partir da instalou-se uma poltica mercantilista de interveno na produo econmica, que passou a ditar a quantidade e qualidade dos produtos, os preos, os salrios,
a emisso de moeda e praticava o colonialismo, que garantia a exclusividade comercial
sobre a produo das colnias.
19

Adm_Geral_e_Publica_Elisabete.indb 19

09/10/2015 12:20:49

E LISABETE DE A BREU E L IMA M OREIRA

Acontecia o nascimento do Estado moderno, o enfraquecimento dos poderes feudal

e papal e o fortalecimento do poder real monarquia nacional, que veio alicerada por
uma burguesia forte, responsvel pelas primeiras trocas comerciais e monetrias, numa
fase denominada pr-capitalista.
Vale ressaltar que, do ponto de vista administrativo, este Estado nasceu patrimonial, baseado no poder hereditrio, transferido de pai para filho. Os ocupantes do cargo
sentiam-se donos do Estado e do patrimnio e utilizavam critrios pessoais de amizade,
favoritismo e parentesco para a administrao do Estado, sem distino entre o que era
propriedade pblica ou privada.
O declnio do Estado Monrquico decorreu do descontentamento da classe burguesa
com o regime centralizador e absolutista, que reivindicava mudanas na forma de governar e de administrar o Estado, na busca de maior racionalidade e de direitos iguais.
1.2. ESTADO LIBERAL
Em diversos pases, o Estado Monrquico-absoluto foi superado pelas revolues constitucionais que estabeleceram o Estado de Direito e pelas revolues liberais burguesas,
dos sculos XVII e XVIII, sobretudo na Inglaterra, Estados Unidos e na Frana, que reforaram
uma nova ordem capitalista, com base no novo projeto econmico: nascia o liberalismo.
Os princpios fundamentais do liberalismo econmico so:

Existncia de leis naturais em economia, como a lei da oferta e da procura;

Livre concorrncia e livre cambismo;

Defesa da propriedade privada;

Liberdade de contrato;

Combate ao mercantilismo;

Diviso internacional do trabalho.

Foi a Revoluo Industrial, surgida na Inglaterra, que completou a transio para o

sistema capitalista e afirmou o Estado Liberal, criando a produo em massa, a diviso
de trabalho, a especializao do trabalhador e a diviso da sociedade em duas classes
burguesia industrial (classe dominante) e proletariado (trabalhadores assalariados). Estes
ltimos, duramente explorados, deram incio a novos movimentos como o socialismo
em oposio ao individualismo liberal e capitalista.
Do ponto de vista administrativo, nos pases mais desenvolvidos, onde ocorreram
essas mudanas econmicas, iniciou-se uma reforma do servio pblico que clamava
pela separao entre a esfera pblica e privada, substituindo a cultura patrimonial pela
administrao pblica burocrtica, isto , por um modelo racional, de busca de eficincia,
que melhor se coadunava com as prticas capitalistas.
importante frisar que, no Estado Liberal, o modelo burocrtico no foi totalmente
incorporado, pois ainda no sculo XIX, nos pases monrquicos europeus, prevalecia um
modelo hbrido, em transio, de administrao burocrtico-patrimonial.
20

Adm_Geral_e_Publica_Elisabete.indb 20

09/10/2015 12:20:50

E VOLUO DO E STADO M ODERNO : A SPECTOS S OCIAIS , E CONMICOS , P OLTICOS E C ULTURAIS QUE C ONDICIONAM O E STADO

A primeira guerra mundial marcou o incio da degradao dos ideais liberais e gerou a
grande crise de mercado, em 1929, resultado da crise de superproduo crash da bolsa
de valores de Nova York mergulhando a economia mundial numa grave depresso.
A Segunda Guerra tambm produziu importantes transformaes, fazendo emergir uma
nova forma de atuao do Estado, que passou a se preocupar com a ordem econmica e
social do mercado, num modelo interventor e protetor, que ps fim aos ideais liberais.
N Importante: O Estado Liberal, minimalista, defende a propriedade privada, o contrato, a
concorrncia e o estado de direito, colocando o 
crescimento econmico. Do ponto de , esse perodo se volta para os estudos acerca da r, com vistas a aumentar a
econmica.

1.3. O ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL

O surgimento do Estado do Bem-estar, inaugurado por Bismarck, na Alemanha, contra a luta de classes, no final do sculo XIX (Matias-Pereira, 2008, p. 86), teve incio em
1942, com a publicao na Inglaterra do Relatrio Benveridge, para o qual a poltica inglesa
deveria inclinar-se para uma aberta distribuio de renda, baseada no trip: lei da Educao, lei do Seguro Nacional e lei do Servio Nacional de Sade.
Atribui-se a Keynes esta estratgia poltico-econmica que, de 1930 a 1970, transformou a natureza do Estado, favoreceu a constituio das economias mistas e de proteo
social e abriu o caminho para o Estado ativo e intervencionista, ou Welfare State, que
assegurava a todos, independentemente de renda, a proteo do Estado, atravs de servios e recursos pblicos. Ou seja, o Estado deveria prover as necessidades bsicas da populao mediante a prestao de servios ou mesmo atravs do pagamento em dinheiro.
Keynes defendia no apenas o financiamento pblico de obras que criassem empregos, como tambm investimentos privados e insistia no papel do crdito bancrio aos
empresrios e do emprstimo pblico a particulares para financiar o aumento do volume
da produo e do emprego.
As ideias de Keynes foram reforadas pelas medidas promovidas por Franklin Rooselvet, atravs do New Deal que se constituiu numa srie de programas implementados
nos Estados Unidos com o objetivo de recuperar a economia em funo da grande depresso resultado da crise de superproduo de 1929.
Na mesma linha, em julho de 1944, com o fim de reconstruir o capitalismo, em razo
da Segunda guerra mundial, 44 naes reuniram-se em Bretton Woods, para a Conferncia
monetria e financeira das Naes Unidas, e assinaram o Acordo de Bretton Woods, que
definiu um sistema de regras, instituies e procedimentos para regular a poltica econmica internacional, estabelecendo o BIRD Banco Internacional para a Reconstruo e
Desenvolvimento e o FMI Fundo Monetrio Internacional.
Com esse acordo, criou-se para cada pas a obrigao de adotar uma poltica monetria que mantivesse a taxa de cmbio de suas moedas dentro de um determinado valor in21

Adm_Geral_e_Publica_Elisabete.indb 21

09/10/2015 12:20:50

E LISABETE DE A BREU E L IMA M OREIRA

dexado ao dlar, cujo valor, com lastro em ouro. Estabeleceu-se, tambm, a proviso pelo
FMI de financiamento para suportar dificuldades temporrias de pagamento. Este acordo
s foi suspenso em 1971, pelo ento presidente dos Estados Unidos, Richard Nixon, que
cancelou a conversibilidade direta do dlar em ouro.
Alm da existncia desses excedentes econmicos passveis de serem realocados pelo
Estado para atender s necessidades sociais, outros elementos essenciais possibilitaram
o surgimento do Estado Intervencionista, como a experincia de centralizao governamental durante a Segunda Guerra Mundial, que fomentou o crescimento da capacidade
administrativa do Estado, e ainda a luta de classes que passou a exigir direitos sociais.
N Importante: O ^o do bem-estar da sociedade, atuando como protetor e interventor direto do crescimento econmico e da coordenao da economia, promovendo , 
do mercado (PDRAE, p. 10).

No entanto, na dcada de 70, essa forma de atuao econmica comeou a entrar em

declnio. As despesas pblicas passaram a nveis elevados, em razo das polticas protecionistas do perodo ps-guerra e os Estados passaram a ser responsabilizados pelos altos
custos gerados, sobretudo os trabalhistas, previdencirios e tributrios, colocando-se diante
de um grande impasse: de um lado necessitava de maior arrecadao para cobrir o dficit
fiscal no qual estavam mergulhados; de outro, os contribuintes exigiam a diminuio dos
tributos para que as empresas tivessem maior competitividade no mercado global.
Aliadas a esses fatores, as crises do petrleo de 1973 e de 1979; a globalizao, com
a internacionalizao dos problemas econmicos; as inovaes tecnolgicas, que provocaram mudanas substanciais nos fluxos financeiros do setor produtivo; e a diminuio
do crdito externo ou estatal, dada a escassez de recursos, levou ao enfraquecimento dos
estados nacionais no sentido de definir suas polticas macroeconmicas.
Iniciou-se um processo de recesso econmica, de inflao e de estagnao da economia, deixando os Estados Nacionais incapacitados de atender s demandas sociais,
provocando, tambm, uma crise de governabilidade1, em razo da grave crise fiscal.
Alguns estudiosos defendem que o colapso deste modelo nos pases desenvolvidos
se colocou em termos do esgotamento do Estado de Bem-Estar Social, em razo dos
grandes benefcios concedidos. Nos pases perifricos ou emergentes, como o caso do
Brasil, o esgotamento se deu pelo chamado Estado Desenvolvimentista, que aumentou
seus gastos para produzir o crescimento econmico.
Assim, os anos 1980 assistiram necessidade de uma nova configurao do Estado
com relao a mudanas significativas na economia, em especial nos sistemas produtivos e
no capital financeiro: encerrava-se o grande ciclo de desenvolvimento econmico mundial.

1. A Governabilidade se refere s condies sistmicas do exerccio do poder, e envolve as caractersticas do sistema

poltico, a forma de governo, as relaes entre poderes, o sistema partidrio, o sistema de intermediao de interesses e
outras (RUA, 1997, p. 134 apud DINIZ, 1996). Est relacionada ao poder de Estado e legitimidade de governar.

22

Adm_Geral_e_Publica_Elisabete.indb 22

09/10/2015 12:20:50

E VOLUO DO E STADO M ODERNO : A SPECTOS S OCIAIS , E CONMICOS , P OLTICOS E C ULTURAIS QUE C ONDICIONAM O E STADO

1.4. ESTADO NEOLIBERAL

A crise do Estado do Bem-estar, em fins da dcada de 70, resultou numa fase de intensa desmodernizao, uma quase completa desarticulao do sistema de formulao e
implementao de polticas pblicas, que apontavam para a necessidade de diminuio
do Estado, de seu papel e de suas funes, fazendo ressurgir o pensamento liberal e a
ideia de Estado Mnimo: o que se denomina Neoliberalismo.
Passou-se ao entendimento oposto de que o Estado intervinha demais, sendo necessria uma nova regulao do mercado sem o Estado, pois o intervencionismo estatal e
as polticas de subsdios, custa de um violento endividamento, fracassaram.
Esse novo modelo de livre-mercado foi marcado por fortes crticas, pois sinalizavam
uma tendncia de abandono das polticas sociais. Isso fez gerar novos movimentos, como
o da Terceira Via que se alinhavam com o novo trabalhismo britnico; e o movimento dos
novos democratas estadunidenses.
Porm, em razo da identificao desse movimento com o iderio neoliberal, os
governos social-liberais resolveram renovar suas orientaes polticas, criando o termo
Governana Progressiva, para englobar a ideia de progressismo, cultuada nos EUA. Visava
manter o ajuste econmico fruto das reestruturaes, que aliada globalizao, buscava
os benefcios do mercado, sendo que, agora, mais focada nas questes sociais, pois sob
o ponto de vista do impacto social, a ideia neoliberal era tida como irrealista.
Nesse sentido, caminhou-se para um modelo de Estado calcado numa poltica redistributiva, que pregava a universalidade de direitos sociais, coordenados por programas
seletivos, que contemplavam metas econmicas e sociais.
Alm disso, do ponto de vista administrativo, verificou-se uma tendncia no mbito
mundial da necessidade de reforma do Estado, na tentativa de substituio do modelo
burocrtico weberiano pelo modelo gerencial que se inspirava na administrao das
empresas privadas, mais bem sucedidas no que tange ao alcance da eficincia.
N Importante: O Estado Neoliberal traz tona um discurso que girava em torno das mximas
, 
naes, e . Nasceu da necessidade de diminuio do intervencionismo estatal,
de diminuio do tamanho do Estado e de maior atuao do mercado que deve se autorregular.

1.5. ESTADO NEODESENVOLVIMENTISTA

Na viso de Bresser Pereira, o Estado e o Mercado so as duas instituies centrais
que coordenam os sistemas econmicos e quando um deles no funciona, ocorrem as crises, que apontam transies de natureza poltica, econmica, tecnolgica e social, como:

Na crise de 30, houve um mau funcionamento do mercado, cujos marcos foram a

primeira guerra e a grande depresso;

Na crise de 70, evidenciada na dcada de 80, houve uma crise do Estado, que trouxe
a necessidade de mudanas no modelo vigente, passando a ter atuao mnima.
23

Adm_Geral_e_Publica_Elisabete.indb 23

09/10/2015 12:20:50

E LISABETE DE A BREU E L IMA M OREIRA

A crise de 2008 desencadeou uma crise de mercado, fazendo emergir uma proposta
de maior interferncia do Estado, diante da incapacidade do Estado Neoliberal de
promover a retomada do crescimento.

Assim, o sculo XXI inaugurou um novo padro de desenvolvimento capitalista, baseado na transferncia de renda, crescimento econmico e aumento do gasto pblico,
tambm chamado de modelo ps-neoliberal ou novo desenvolvimentismo, que clamava
por uma maior interveno do Estado no mercado.
Este modelo, baseado nas ideias estruturalistas e keynesianas, retoma o papel estratgico do Estado na melhoria do padro de vida da populao e no desenvolvimento econmico, criando oportunidades de investimento para os empresrios, atravs de alianas
do Estado com a iniciativa privada, para atuao em mercados globais.
Quadro resumo

Fortalecimento do Poder Real.

Mercantilista e colonialista.
Atuao direta do Estado na economia.
Estado Patrimonial.
Centralizador.
Crise do Estado Absoluto.

Revoluo Industrial.
Produo em massa.
Lei da oferta e da procura mercado autorregulvel.
No interveno do Estado na economia.
Descentralizador.
Crise do Mercado, crise de superproduo (crash da bolsa
de valores).

Estado do
Bem-Estar Social ou
Desenvolvimentista

Estado forte, intervencionista.

Protetor das necessidades sociais da populao.
Desenvolvimentista.
Centralizador.
Crise fiscal e de governabilidade.

Estado Neoliberal

Estado intervm minimamente no mercado.

Mercado autorregulvel.
Descentralizador.
Crise do Mercado, crise da bolsa de valores.

Maior interveno do Estado no Mercado.

Formao de alianas e parcerias entre o Estado e a iniciativa privada.
Atuao em mercados globais.

Estado Monrquico
Absoluto

Estado Liberal

Estado Neodesenvolvimentista

24

Adm_Geral_e_Publica_Elisabete.indb 24

09/10/2015 12:20:50