A EVOLUO HISTRICA DO FEDERALISMO BRASILEIRO: Uma anlise

histrico-sociolgica a partir das Constituies Federais1

THE HISTORICAL EVOLUTION OF BRAZILIAN FEDERALISM:
A historical-sociological analysis from the Federal Constitutions
Ronaldo Alencar dos Santos2
Priscilla Lopes Andrade3

RESUMO

O constitucionalismo brasileiro marcado pela influncia das lutas polticas e econmicas

que ocorreram no interior da sociedade ao longo de sua evoluo. Contudo, tal conhecimento
se encontra velado por trs do texto normativo das Constituies, de modo que seu intrprete,
ao furtar-se deste conhecimento, acaba por considerar a ordem jurdica apenas uma
construo racional-abstrata, perdendo um trao importante do contedo da norma, seu
assentamento histrico. Este trabalho tem como intuito mostrar a importncia do estudo
histrico do constitucionalismo brasileiro, tendo como objeto posto em evidncia o
federalismo. Possui como mtodo de investigao o materialismo histrico, que parte da
anlise dos fatores de produo que movimentam o fluxo social das relaes entre os homens,
relacionando este com suas manifestaes polticas e jurdicas. Para tanto, utiliza-se das
noes de infraestrutura e superestrutura para mostrar a relao dialtica existente entre as
construes jurdicas e os elementos materiais de produo da existncia. Seria a histria um
meio auxiliar de compreenso do sistema jurdico? possvel analisar a evoluo de um
instituto jurdico especifico e comprovar a partir da anlise histrica que este sofreu
modificaes correlatas a mudanas na sociedade? Qual a matriz ideolgica do federalismo
moderno? Qual a evoluo das competncias dos entes federativos? Objetiva-se chegar a uma
compreenso global do Federalismo, a partir da anlise de sua tessitura social, historicamente
determinada.

Palavras-chave: Constitucionalismo. Federalismo. Anlise histrica.

1

Ttulo em lngua estrangeira: THE HISTORICAL EVOLUTION OF BRAZILIAN FEDERALISM: A

historical-sociological analysis from the Federal Constitutions,
2
Aluno regular do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da UFRN, em nvel de doutoramento;
Mestre em Direito Constitucional pela UFRN; Especialista em Direito Civil e Processo Civil; Especialista em
Teoria
Psicanaltica
Freud-Lacaniana;
Professor
de
Direito
da
Uni-Rn;
Psicanalista.
ronaldo_alencar@hotmail.com.
3
Aluna regular do Curso de Direito da UNI-RN, formada em Administrao de Empresas.

ABSTRACT

The Brazilian constitutionalism is marked by the influence of political and economic struggles
that occurred within the company throughout its evolution. However, such knowledge is
veiled behind the regulatory text of the Constitutions, so that his interpreter, to evade this
knowledge, he comes to regard the legal system only one-abstract rational construction, losing
an important feature of the content of the standard their settlement history. This paper is
intended to show the importance of historical study of constitutionalism in Brazil, having as
object put into evidence federalism. Has the research as a method of historical materialism,
which part of the analysis of production factors that drive the flow of social relations between
men, correlated with their political and legal manifestations. For this purpose, we use the
concepts of infrastructure and superstructure to show the dialectical relationship between the
legal and construction materials production elements of existence. Was the story an aid in
understanding the legal system? You can analyze the evolution of a legal institute specific and
evidence from the historical analysis that has undergone changes related to changes in
society? What is the ideological matrix of modern federalism? What is the evolution of the
powers of the federal entities? The objective is to reach a comprehensive understanding of
Federalism, from the analysis of its social fabric, historically determined.

Keywords: Constitutionalism. Federalism. Historical analysis.

1 INTRODUO
O presente trabalho tem como intuito fazer uma anlise histrica do
constitucionalismo brasileiro, a partir do recorte de um de seus principais institutos, o
federalismo. Partindo desta perspectiva de anlise, possvel desvelar a interao dialtica
entre a superestrutura jurdico-constitucional e a infraestrutura poltico-econmica, mostrando
que a construo normativa foi feita a uma correlata luta de interesses sociais, dispostos no
territrio brasileiro. Cada Constituio possui a sua histria para contar, e cada artigo seu foi
escrito para alm da norma, dentro de uma tessitura de relaes que fundamentam as escolhas
polticas, econmicas e jurdicas.
A histria do constitucionalismo brasileiro tambm foi construda a partir de
influncias externas do constitucionalismo americano, europeu, alemo e portugus, dentre

outros movimentos internacionais que, por sua abrangncia, movimentaram as esferas

polticas dos estados em novas direes. Sendo assim, para o correto abarcamento do tema
faz-se necessrio a priori, abordar os aspectos tericos que compem os traos bsicos do
federalismo enquanto princpio constitucional, assim como o surgimento histrico do
federalismo nos Estados Unidos.
Deste trabalho busca-se retirar uma contribuio terica sobre a compreenso da
disposio poltica em nosso pas na atualidade, a partir do estudo de sua formao e
evoluo. Em qual contexto social surgiu o federalismo brasileiro e as consequentes
repercusses polticas de sua adoo? De que forma a sua evoluo esteve articulada com
fatores inerentes a sociedade brasileira? possvel afirmar que o federalismo, enquanto
instituto jurdico, possui um assentamento histrico que condiciona a sua evoluo? Qual a
concluso que podemos retirar sobre a concepo de Federalismo que a Constituio atual
adotou em seu texto? Qual prxis federalista a estrutura estatal concretiza, e suas influncias
histricas?
Para a soluo de tais questionamentos, o trabalho utiliza-se do mtodo histricomaterialista, partindo do pressuposto que a realidade normativa construda no por ideias e
abstraes tericas, mas pelos fatores materiais que condicionam as relaes sociais, e
passveis de serem historicamente determinadas. A norma no uma entidade autnoma, uma
construo do esprito racional humano, mas um produto das estruturas polticas e econmicas
formadas a partir das relaes humanas. A presena de uma continuidade dialeticamente
determinada, onde um perodo histrico guarda em seu interior o embrio que repercutir
sobre a criao do prximo perodo, pode ser visualizada a partir da anlise da evoluo das
Constituies brasileiras. Chega-se afinal, constatao que o constitucionalismo brasileiro,
antes de uma construo normativa abstrata, possui um assentamento histrico-social,
constituindo-se num movimento de interaes e conflitividades cujas repercusses
econmicas e polticas, formam a base da (con)tradio constitucional brasileira.

2 TRAOS INICIAIS SOBRE A TEORIA DO FEDERALISMO

A ideia de Estado Federal relativamente moderna dentro da cincia poltica e no
tem mais que trs sculos4. Contudo, nos ltimos duzentos anos de existncia ele tem

Apesar de alguns autores remeterem o conceito a antiguidade como, por exemplo, a utilizao do termo pelos
gregos e suas Polis. Entretanto, o que os gregos comumente chamavam de Federao aproxima-se hoje do que

promovido uma repercusso nas constituies no que tange a repartio de competncias

entre os entes que o compem. Lenta e gradualmente, uma permuta de poderes entre o rgo
central e os perifricos tem avanado sob inmeros debates e crticas, modificaes, visto que
tal forma de Estado caracteriza-se pela dinmica qual pode assumir.
O conceito de Federalismo algo destoante na doutrina, ganhando inmeros
contornos tericos, mas nunca um conceito unvoco. Segundo HESSE (1998), devemos
entender o federalismo como um princpio poltico fundamental, que tem como objetivo
unificar totalidades polticas diferenciadas em um conjunto de regras comuns, postas de modo
a efetivar uma colaborao comum entre seus componentes. A elasticidade que reveste a ideia
de Federal deve-se em parte ao contexto maior na qual se insere o problema, sendo assim,
cabe a pesquisa, enfocar os elementos que tomar como base na formao daquilo que se
chama de federalismo e a especificidade que ganha em cada Estado.
Sendo, portanto, o Estado Federal voltado para questes internas, sua criao se
assenta sobre o direito constitucional e no o direito internacional. No possvel falarmos
sobre Estado Federal antes da sua criao por uma dada constituio; ele um conceito que
no pode ser generalizado, mas apenas concretizado a partir de uma norma fundamental
criadora; trata-se, portanto, de um conceito normativo5. impossvel a criao de uma teoria
geral sobre o federalismo que, dentro de sua prxis engendre um modelo ideal, ou mesmo um
molde terico de referncia. O federalismo sempre ser um variante histrico assentado no
terreno constitucional.6
Somente o poder constituinte pode fundar o Estado Federal. Ao propor a
Constituio, este deve traar os delineamentos bsicos da organizao federal, designando
taxativamente as raias de competncia entre Estado Federal e os Estados membros, dando

chamamos de Confederao. Federalismo em termos com qual o conhecemos teve origem nos EUA, essa a
premissa metodolgica qual direcionamos a seguinte pesquisa.
5
Sobre isso nos diz HESSE: Mas, apesar da comunidade da estrutura fundamental, cada estado federal ,
todavia, uma individualidade concreto-histrica. Ordem estatal-federal experimenta, em conseqncia de
limitaes histricas, polticas, sociais e econmicas diferentes, e, em conseqncia das tarefas diferentes que ela
tem que cumprir, tambm cunhos completamente diferentes. J por isso a considerao jurdico-constitucional
no pode ligar-se a um conceito de estado federal pr-constitucional. Uma tal ligao proibida, tanto mais
que o conceito, para ela decisiva, de estado federal um conceito normativo. (1998, p. 179)
6
Al emplear El trmino de Estado Federal, los autores de La Ley Fundamental no han recurrido a um concepto
perfilado com precison por La Teoria Del Estado o La Ciencia Poltica, y en este sentido previo a la
Constituicin, ni tampoco, por tanto, a un contenido ms o menos definido de este concepto. As lo ponen de
manifest las considerables diferencias existentes entre los rdenes federales de Suiza y de los EE UU, o entre
stos y el de la Constitucin del Reich de 1871, la cual, por cierto, consideraba como Estados Federales a los
Estados miembros y no al Reich. El concepto de Estado Federal es, pues, un concepto normativo. Por ello, ha de
ser interpretado a partir de la propia Ley Fundamental. (2001, p. 614)

forma s instituies e conferindo autonomia poltico- administrativa para cada um,

sujeitando a todos a sua ordem constitucional.
Quando o faz dever apontar para o atendimento de dois princpios bsicos do pacto
Federativo, a saber: a) princpio da participao: que conceitua que todo Estado-membro
parte ativa no processo de elaborao da vontade poltica da organizao Federal constituindo,
portanto, sua vontade pea fundamental dentro do funcionamento do aparelho institucional da
Federao; b) princpio da autonomia. Segundo tal princpio, os estados-membros tm
liberdade para estatuir suas prprias ordens constitucionais, estabelecendo as competncias de
seus rgos e exercendo quase todos os poderes que goza a Federao, desde que tudo se faa
na estrita observncia dos princpios bsicos da Constituio Federal.
A Constituio a base, onde h de se edificar a construo federativa. Somente ela
pode delimitar as esferas de ambas as sociedades inseridas uma na outra, sem, contudo perder
a unio e a harmonia. Cada Estado-membro, conforme o princpio federativo tem sua parcela
dos trs poderes: legislativo, executivo e judicirio, igualmente ao Estado Federal, somente
em proporo relativa ao seu territrio. Sendo assim, pode-se dizer que cabe a Constituio
definir a forma como estar distribuda a Soberania em dado territrio.
Quando se emprega o termo Soberania, sumna protetas, busca-se referir a um poder
Estatal, herdado desde seu fundamento unitrio-imperialista, e que constitui um trao unitrio
dentro da organizao Federal. Mesmo que, de certo modo, os Estados-membros tenham sua
parcela de soberania, sendo este poder da mesma natureza e espcie que o detido pelo Estado
Federal, no o possui, entretanto na mesma proporo assim como no detm o privilgio de
aparecer frente ordem internacional sob o aspecto de uma vontade originariamente soberana
e independente.
O poder soberano do qual dotado o Estado Federal no se volta apenas para a
ordem externa internacional, mas, sobretudo infere internamente no sistema de organizao
jurdica. Seu poder estende-se para todo territrio nacional, todo povo e subjuga todos a uma
nica ordem normativa, uma nica jurisdio. Tais elementos caracterizam o Estado Federal
de traos do Estado unitrio, sem, contudo formalizar este.
Conforme BONAVIDES7, a supremacia do Estado Federal sobre os estados
federados manifesta constitucionalmente em trs pontos fundamentais, a saber: a observao
de alguns princpios bsicos estabelecidos como fundamentais para a organizao Federal;
7

A Constituio federal o cimento jurdico dessa supremacia imposta atravs das regras limitativas do
ordenamento poltico das unidades componentes. (1998, p.198)

adoo de um sistema de competncias repartido entre Estado Federal e estados federados; e a

instituio de um tribunal supremo encarregado de resguardar a Constituio.
Em contrapartida, o modelo federativo tem como uma das principais formas de
participao dos estados federados na formao da vontade poltica do Estado, o
bicameralismo ou legislativo dual que conferido ao Estado-membro atravs da cmara
representativa dos Estados. Trata-se de uma tcnica vertical de separao de poderes com
ampla participao igualitria por parte dos estados-membros.

3 ORIGEM HISTRICA DO ESTADO FEDERAL

Estudos sobre o federalismo existem desde sociedades polticas antigas, contudo, a
institucionalizao do estado federal somente veio com a federao norte-americana, que
exerceu enorme influncia nos modelos europeus e latino-americanos, no sendo, contudo,
copiado risca por nenhum outro pas.
Alguns pases adotaram modelos mais integradores e outros menos, adaptando a
"forma americana" a ideologia poltica que embasa e justifica o poder poltico. A forma como
se colocam em equilbrio as foras presentes, com expresso poltica, na sociedade so
consideradas no apenas na elaborao do modelo federativo, visto seu dinamismo, mas
perduram, motivando o seu desenvolvimento8.
O Estado Federal surgiu no direito norte-americano, com a ruptura das Treze
Colnias Americanas com a Gr Bretanha e a instaurao de uma Confederao em 1777, sob
o estigma de um "mal necessrio". Durante a Revoluo Americana, as provncias
americanas, especialmente aquelas que no faziam parte da "Confederao da Nova
Inglaterra" que nutriam poucos laos entre si, tiveram a necessidade de se unir em prol de um
mesmo ideal, que era a busca pela sua independncia.
Declarada a independncia em 1776, todas se proclamaram Estados Soberanos,
elaborando cada uma, suas prprias constituies e aquilo que se convencionou chamar de
Federalist Papers que em seu art. 2 dizia: Cada estado conserva sua soberania, liberdade e
independncia" (HAMILTON; MADSON; JAY 1993, p.11).

Segundo Schwartz: Para o purista terico, na verdade, ate mesmo um estado com imposto de renda federal
no mais um estado genuinamente federal. Mas o federalismo puro Fundamentalmente incompatvel com as
tenses da evoluo poltica do sec. XX. Procurar recri-lo em sua imagem clssica do sec. XVIII entregar-se a
busca de uma quimera. (1984, p .64)

Os norte-americanos nutriam um especial apreo por estados pequenos, os quais

acreditavam serem mais bem administrados, assim como tinham desprezo pela monarquia e
despotismo. Supunha-se que os direitos inalienveis da liberdade e a busca da felicidade, a
que se referia a declarao de independncia, seriam mais bem protegidas por governos
estatuais pequenos e locais (FARIAS, 1999).
O nico rgo de poder central era o Congresso Continental, inexistindo qualquer
outro nos poderes executivo ou judicirio. O Congresso Continental fora criado pelos
federalist papers e consistia numa cmara legislativa nica, formada por deputados de todas
as provncias americanas. Apesar de cri-lo expressamente, os feralist papers no delegavam,
praticamente, poder algum. A verdade que se buscava evitar que o congresso criasse tributos
sobre colnias distantes ou que regulasse a sua forma de comrcio. Na verdade, o congresso
no podia nem mesmo exigir tributos para custeio de suas funes principais9.
Foi nesse contexto e fugindo de uma possvel anarquia que surgiu a Conveno da
Filadlfia, que props ao congresso o projeto de uma constituio, que fora referendada em 28
de setembro de 1787, propondo a adoo do modelo federalista conceituado por Hamilton,
Madson e Jay no Federalist Paper.
Um grande ponto discutido da eleio do modelo federativo era justamente sobre a
utilidade na criao de um ncleo central de governo. Segundo seus criadores, o governo
central teria a utilidade de gerar uma prosperidade de polticas de integrao que viessem a ser
um instrumento importante na garantia de direitos fundamentais. interessante notar que a
constituio fora criada em analogia, e respeitando os preceitos institudos nas constituies
estaduais10.
Analisando o contexto histrico da poca, nota-se a existncia de um temor geral
sobre uma possvel retaliao das foras inimigas, que se aproveitando do sentimento de
desagregao da nao americana, viessem invadir seu territrio e cercear a liberdade
alcanada sob tanto custo.
O povo se dividia entre dois grandes receios: ceder alguns de seus direitos naturais
para que um governo central, distante, exera uma funo poltica ou, manter sua autonomia e
9

Este quadro poltico descrito por HAMILTON: Em consequncia desse vcuo de poder no centro, os treze
estados uniam em meio a rivalidade e confuso. Agiam, em suma, como as entidades soberanas e independentes
que supunham ser. Sete dos treze estados imprimiam o seu prprio dinheiro. Muitos passavam leis tarifrias
contrrias aos interesses de seus vizinhos. Nove dos trezes estados tinham sua prpria marinha, e frequentemente
apreendiam navios de outros estados, Havia contnua disputa sobre limites, alem de reivindicaes conflitantes
sobre os territrios do oeste. (1999, p.11 12)
10
Contrariamente ao que acontece no ordenamento brasileiro, onde as constituies estaduais precisam se
adaptar a constituio federal.

autodeterminao, mas se abrindo para possveis dominaes externas. Existia igualmente a

necessidade de superao do antigo modelo confederativo. A abertura para adoo de normas
segundo o antigo modelo confederativo estava baseado na absurda crena de que todos os
estados cumpririam com os dispostos pela autoridade federal, visto que este representa o
interesse geral. Contudo, a falta de vinculao normativa e a "tendncia egosta" do homem
levaram ao profundo descumprimento das normas federais, ocasionando o enfraquecimento
da autoridade e posteriormente a anulao da mesma. Era necessrio que se restaurasse a
autoridade central, para que pudesse existir um ordenamento federal11.
Sendo assim, o federalismo americano nasceu da falncia do modelo confederativo,
devido ausncia de cumprimento de suas regras. Era necessria a criao de um modelo
dotado de maior pode coercitivo e rigidez do lao de unio. Inclusive, talvez a
indissolubilidade do pacto federativo seja o principal fator distintivo entre a Confederao
(formada por tratado, podendo ser denunciado a qualquer momento) e a Federao.12
A revolta com o modelo da Confederao unido ao trauma da dominao inglesa
levou a adoo de um novo modelo de Estado, mais eficiente em traduzir a segurana jurdica,
poltica e econmica que os americanos precisavam.

EVOLUO

DO

FEDERALISMO

BRASILEIRO:

IDEOLOGIA

FUNDAMENTALISMO
A primeira organizao poltico-administrativa brasileira, as capitanias hereditrias
possuam um carter desconexo e desprovido de uma sistematizao organizatria que fosse

11

"Afinal, porque se institui um governo? porque as paixes dos homens no se conformam aos ditames da razo
e da justia sem coao. (...) Alem disso, faz parta da natureza do poder soberano uma avidez de controle que
dispe os que esto investidos de seu exerccio a ver com maus olhos todas as alternativas externas de limitar ou
dirigir suas aes. Em decorrncia desse esprito, em toda associao poltica fundada no princpio de unir em
torno de um interesse comum certo nmero de soberanias menores, estar presente nas esferas subordinadas ou
inferiores uma tendncia centrfuga por fora do aval cada uma delas se esforar por escapar ao centro comum.
No difcil explicar esta tendncia. Sua origem o amor ao poder. (HAMILTON; MADSON; JAY, 1993, P.
162 e 167)
12
Segundo os federalist papers: Tendo, nos trs ltimos nmeros, empreendido uma breve reviso das
principais circunstancias e eventos que ilustram a ndole e o destino de outros governos confederados,
prosseguirei agora na enumerao daqueles defeitos mais importantes, que frustraram at hoje nossas esperanas
no sistema estabelecido entre ns. Para formar um juzo seguro e satisfatrio do remdio adequado,
absolutamente necessrio que estejamos bem a par da extenso e da malignidade da doena. O prximo defeito
muito palpvel da atual confederao a total falta de sano as suas leis. Os Estados Unidos, tal como agora se
compem, no tem poder algum para exigir obedincia s suas resolues, ou para punir sua desobedincia, seja
por multas pecunirias, suspenso ou privao de privilgios, ou quaisquer outros meios constitucionais. No
lhes foi expressamente delegada autoridade para usar fora contra membros transgressores (...) A falta de uma
mtua garantia entre os governos estaduais outra imperfeio capital no plano confederacional. (MADISON;
HAMILTON; JAY, 1993, p.188)

manifestao de uma conscincia provincial e nacional. Na verdade, percebia-se certo

individualismo municipalista, exteriorizado principalmente pela conduta das cmaras de
vereadores, que na grande maioria das vezes, agiam sob influncia dos senhores de terra e dos
costumes locais (CARNEIRO, 1953).
Grande parte desse comportamento decorria justamente do fato que a central
poltica do Brasil estava em Portugal, e na maioria das vezes com os interesses voltados para
outros assuntos. Segundo LEAL (1996) dois grandes fatores levaram Portugal a voltar suas
atenes sobre o Brasil: A expulso dos holandeses e a decadncia do comrcio lusitano nas
ndias. Dessa forma, Portugal passou a tomar maiores cuidados em fazer a vigilncia de sua
colnia, de modo a conter futuras insurreies polticas, dos quais o municipalismo uma
delas.
O Brasil viveu por mais de 50 anos sob a gide de um Estado Unitrio e
Centralizador. Em 1824, D. Pedro I dissolveu a Assembleia Constituinte e outorgou a
Constituio Imperial, criando no Estado Brasileiro um germe de unitarismo que, apesar dos
sculos, ainda se mostra impregnado no imaginrio popular. Existia naquela poca um anseio
pela constitucionalizao do Imprio Brasileiro13, ao tempo que movimentos de rebeldia,
requeriam a descentralizao poltica e a declarao da autonomia das Provncias atravs da
implantao do Federalismo. Contudo, tal anseio somente foi atendido com a posterior
constituio.
Pode-se dividir o Perodo imperial em dois, levando-se em considerao a forma de
centralizao poltica. Numa primeira fase, observa-se uma centralizao absoluta do poder
poltico, e na segunda fase, a partir do Ato Adicional de 1834, um processo de
desconcentrao administrativa. Segundo BARROSO (1982), aps a lei de 12 de agosto de
1834, conhecida como Ato Adicional, vislumbraram o Imprio como uma forma hbrida, em
face das tendncias descentralizadoras que se verificaram aps a sua edio.
Sendo assim, inicialmente, ao longo do imperialismo brasileiro, houve uma
significativa diminuio da esfera de competncias dos municpios em prol do
engrandecimento do poder Central. Com a Constituio de 1824, art. 24, as cmaras passaram
a ter funo unicamente administrativa, contendo completamente a autonomia municipal, que
agora se subjuga ao poder centralizador.
13

Segundo BONAVIDES Como o pas se distanciava por de 1823 e 1824, quando o povo brasileiro,
congregado em cmaras, compelia, atravs de requerimentos, o Imperador a constitucionalizar o Imprio! A
carta outorgada e depois o Ato Adicional explicitaram e definiram em termos polticos mais brilhantes a
participao nas cmaras, fazendo-as eletivas e deferindo-lhes o governo econmico e municipal das cidades.
(1985, p. 5)

Inmeros problemas de ordem ftica ocorreram com as provncias brasileiras,

oriundos da prpria forma centralizadora de Estado. De um lado, temos um Poder Central que
toma para si a maior parte das atribuies e responsabilidades quanto aos governados e,
consequentemente, distante da realidade scio-econmica e cultural em que vive a populao,
toma decises desprovidas de qualquer senso de gesto do interesse pblico; do outro lado
ns temos a manifestao da indignao das primeiras provncias com tal situao, e a busca
por maior autonomia frente ao governo de Portugal. Sob este contexto, surgiu em 12 de
agosto de 1834, o Ato Adicional.
O Ato Adicional foi conhecido por propor mudanas drsticas dentro da estrutura
poltica da poca, tais como: converso do Imprio do Brasil em uma monarquia federativa,
Supresso do Conselho de Estado, Supresso do Poder Moderador, Renovao do Senado
(que fora criado sob a ideia de vitaliciedade), transformao dos Conselhos de Provncia em
Assembleias Legislativas Provinciais, Imunidades Parlamentares para os legisladores
provinciais. Conforme apontado, tais mudanas excederam as possibilidades polticas da
poca, e apesar de aceitas, foram reconsideradas atravs da Lei da Interpretao de 1841, que
findou por reduzir a extenso das mudanas. Apesar do retrocesso, tal ato considerado at
hoje, como o pioneiro na instaurao da descentralizao poltica no pas.
De significativa contribuio, podemos citar tambm o Manifesto do Partido
Republicano, que indicando as inmeras diferenas socioeconmicas, culturais e geogrficas,
criticou o fato de que cada zona deveria estar acompanhada de uma administrao e governo
local. Sob alegao da grande extenso territorial do Brasil, indicou-se o modelo federativo
como o melhor a se adequar a esta realidade. Dezenove anos aps a sua publicao, o Brasil
proclamou a Repblica, e junto com ela o modelo federalista.
A grande inovao trazida pelo Ato Adicional era a transformao dos Conselhos
Gerais, de carter unicamente administrativo, em Assembleias Legislativas Provinciais, com
competncia para legislar sobre assuntos respectivos as provncias. Tratou-se, portanto, de
uma importante descentralizao do poder na histria do Estado Brasileiro, contudo, carecia
de uma consolidao, de fora para que pudesse valer por algum tempo, coisa que no
aconteceu.
O que ocorreu em seguida foi a criao de duas correntes antagnicas de
interpretao do Ato Adicional, uma ala em prol das provncias e outra conservadora. O
desfecho quanto aos problemas de interpretao foi dado pela Assembleia Geral, quando
interpretou, por meio de lei ordinria, os princpios do Ato Adicional de acordo com a ala

poltica conservadora. Consequentemente, houve a perda da autonomia pelas provncias, por

via da limitao das competncias normativas das cmaras.
A luta, portanto, entre provncias e governo central, em prol da correta repartio do
Poder, foi uma luta social, histrica, qual trouxe cada vez mais, a noo da implicao que
tem o federalismo com a forma democrtica de governo. A ideia era que, quanto mais
repartido fosse o poder poltico, mais prximo do povo ele estaria. Exatamente por isso, a luta
pelo federalismo por parte das provncias, foi uma luta popular.
No por menos que apenas alguns anos atrs, sec. XVIII, duas grandes revolues,
populares, Americana e Francesa, haviam eclodido, sob a ideia de titularidade popular do
poder, e constituram-se em fatos histricos que consolidaram uma nova poltica para o
mundo moderno. Tais acontecimentos iniciaram um processo revolucionrio mundial em
massa, pela conquista popular do poder atravs de choques armados entre governo e
governados. Contudo, tal movimento pela implantao do federalismo em nosso pas
obedeceu a outros interesses, que no a descentralizao poltica14.

4.1 O PERODO REPUBLICANO E A FEDERALIZAO DO ESTADO BRASILEIRO

Nos termos que segue abaixo, o decreto n 1, de 15 de novembro de 1889, dizia:
O Governo provisrio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, decreta:
Art. 1 - Fica proclamada provisoriamente e decretada como forma de governo da
nao brasileira a Repblica Federativa.
Art, 2- As Provncias do Brasil, reunidas pelo lao da federao, ficam constituindo
os Estados Unidos do Brasil.
Art. 3 - Cada um desses Estados, no exerccio de sua legtima soberania, decretar
oportunamente a sua constituio definitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e
os seus governos locais.

O referido Decreto foi o impulsionador a promulgao da nova Constituio em

1891. Esta modificou alguns termos originrios no decreto, como Soberania presente no art.
3, contudo permaneceu a ideia de se formar um federalismo conforme o modelo clssico
difundido pela Constituio dos EUA.

14

Segundo BONAVIDES, Antes de 1891 os focos de supostas resistncias federalistas contra o imprio no
devem ser confundidos com movimentos provinciais de explorao autonomista, que em verdade no existiam:
eram antes erupes polticas de coronis e caudilhos, dominados por uma conscincia mais de mbito feudal e
dimetro comunitrio de que propriamente provincial.( 2004, p.15)

A Constituio de 1891 possua trplice apelo ideolgico: o liberalismo ingls, a

democracia francesa e o federalismo americano. Contudo, tal idealidade pereceu frente a
uma dura realidade, tendo em vista a ausncia, no pas, de uma classe social que pudesse ser
suporte ftico para tais ideais (VIANA, 1981). Entrando precipitadamente, enquanto norma,
no ordenamento brasileiro atravs do decreto n1 de 15 de novembro de 1889, passando a
integrar a constituio de 1891, que institui os Estados Unidos do Brasil. Trata-se, em
verdade, de uma revoluo originada de um longo perodo de insatisfao poltica e
econmica que marcaram o fim do Imprio.
Trs elementos somaram-se, obrigando que se repensasse a estrutura do Pas em
termos econmicos, a saber: a decadncia do modo de produo agrrio, a abolio da
escravatura e a crise no setor de produo de acar. Estes elementos desencadearam conflitos
entre diversos setores da sociedade e a deteriorao das relaes existentes no poder:
monarca, clero e exrcito. A sociedade brasileira clamava por uma modificao estrutural 15.
Existia, verdadeiramente, uma ardente aclamao por uma forma de governo reformadora do
antigo modelo de estado16.
Trs foram as modificaes significativas na estrutura do Estado, so elas: a
mudana da forma de governo monrquica para a republicana, do sistema parlamentarista
para o presidencialista e quanto a forma de Estado, de unitrio passou a ser Federal.
Sob uma mudana to radical e drstica, muitos autores levantaram contra,
principalmente aqueles que viam a deturpao da ideia originria do federalismo americano,
dentre eles Ruy Barbosa (BITTAR, 1974, p.19), membro da Assembleia Constituinte, que em
um discurso disse: Grassa, por a, um apetite desordenado e doentio de federalismo, cuja
expanso sem corretivo seria a perverso e a runa da reforma federativa (...) Ontem de
Federao no tnhamos nada. Hoje no h Federao que nos baste.

15

Segundo BONAVIDES, as novas instituies formuladas pelo decreto n 1, do governo provisrio, aps o
golpe de estado de 1889, que derrubou a realeza e fez nascer a repblica imperial, foram traadas no papel e
portanto, extradas menos da realidade que da cabea dos juristas, (...) As elites ento fizeram da sociedade um
laboratrio constitutivo dos Pas Real, aquele regido pelos impulsos autnomos exteriores ao espao abstrato dos
mandamentos constitucionais (...) o problema constitucional do Brasil, como se v, passa por uma enorme
contradio entre a constitucionalidade formal e a constitucionalidade material. um problema de tamanha
magnitude (...) o qual no pode ser visto nem explicado unicamente a luz dos ensinamentos tradicionais do
direito constitucional clssico. (ANDRADE; BONAVIDES, 2004, p. 16-17)
16
O federalismo brasileiro , desde 1831, a mais ardente e mais generalizada aspirao do Brasil (...) to
acentuadas eram as tendncias reformadoras no sentido da ampla autonomia provincial, que os monarquistas
sinceros da ordem de Saraiva e Nabuco preconizavam os moldes federativos, como sendo condio de
salvamento para o Imprio, nos ltimos anos dele. (VARELA, 2002, p.41).

4.2 CONSTITUIO, REPBLICA E LIBERALISMO.

Durante o imperialismo brasileiro, firmou-se, historicamente, uma aliana entre o
monarca e as elites, caracterstica principal do coronelismo, que mesmo aps tantos sculos,
ainda no foi totalmente superada. Concomitante a tal forma de governo, havia o surgimento,
ainda em carter abstrato, dos ideais liberais que gradativamente foram sendo introduzidos na
ordem poltica imperialista e, a partir do golpe de estado 1889, houve a adoo de inmeros
conceitos liberais e consequentemente a modificao da estrutura poltica de disposio do
poder no estado brasileiro. Contudo, a "sociedade liberal" s existia apenas na esfera do
formalismo constitucional. Tal feito se deve principalmente ao fato de que o Brasil no possui
uma tradio social liberal e, quando da "importao" destes conceitos, que esto de acordo
com outras realidades (a dos pases onde eles foram construdos), onde existe uma relao de
supremacia da sociedade sobro o estado, sua adequao ao ordenamento ptrio representa
uma frustrada realizao17.
Segundo BARROSO(1982), o federalismo brasileiro, inicialmente, fora adotado de
forma artificial, a partir da adoo da teoria norte-americana suprimindo a realidade social
brasileira. Segundo o autor, a teoria atropelou o fato social. Isso se deve ao fato de que a
estrutura do federalismo brasileiro diametralmente contrria a formao original do
federalismo americano. Enquanto na America do Norte um movimento centrpeto uniu treze
Estados, no Brasil, passamos de um Estado unitrio imperialista, com exacerbada
centralizao de poder e subordinao hierrquica, para a dissoluo em um sistema dual.
Sendo assim, o federalismo brasileiro foi uma construo idealista, que tinha a funo de
pactuar movimentos polticos conflitantes e acalmar os ingnuos anseios populares por uma
forma de Estado que melhor aproximasse o poder do povo.
Nesse mesmo sentido, SARAIVA (1995)18 assevera que o resultado de tal adoo
precipitada, o que levou o Brasil a ter um federalismo em termos formais-legais e um

17

Sobre este assunto nos diz NEVES, Com a constituio de 1891, no se reduz o problema da discrepncia
entre o texto constitucional e a realidade do processo de poder. Ao contrrio, as declaraes mais abrangentes de
direitos, liberdade e princpios liberais importavam uma contradio ainda mais intensa entre o documento
constitucional e a estrutura social do que na experincia imperial. (...) Alem do mais, no se pode excluir que a
Constituio nominalista de 1891 atuava como meio de identificao simblica da experincia polticojurdica nacional com a norte-americana (EUA), construindo-se a imagem de um Estado brasileiro to
democrtico e constitucional como seu modelo. No mnimo, a invocao retrica aos valores liberais e
democrticos consagrados no documento constitucional funcionava como libi dos donos do poder perante a
realidade social ouo comoprova de suas boas intenes. (2007, p.180 - 181)
18
Segundo SARAIVA O nosso federalismo no foi produto de uma elaborao poltico-sociolgica, como
ocorreu nos Estados unidos da Amrica. O federalismo brasileiro foi fruto de uma tcnica legislativa. (1995,
p.70)

unitarismo factual, onde embora a constituio delimite as competncias em distintas

esferas do poder, h uma concentrao histrica em torno da Unio. Nesse mesmo sentido
BONAVIDES19 afirma que o federalismo brasileiro no nasceu do respeito s autonomias e
grupos locais, mas de uma deliberao poltica, de cunho ideolgico.
A Repblica nascia antes de 1889, em 11 de setembro de 1836, quando Antnio de
Souza Neto, coronel comandante das tropas Liberais, em confronto com as foras legalistas de
Silva Tavares, durante a guerra dos farrapos declarou a independncia da provncia do Rio
Grande, desligando-a do imprio e na tentativa de formar um estado livre e autnomo.
A declarao de independncia era uma manobra poltica para a provncia romper
com a autoridade central do Rio de Janeiro, e representa um marco histrico no processo de
Federalizao do Estado Brasileiro20.
A ideia era constituir um estado autnomo e com isso influenciar a outras provncias
do Brasil, que tivessem o interesse de adotar este mesmo sistema de governo, dando a estes
preferncias econmicas e comerciais. O intuito de libertar-se do domnio abusivo do poder
central no aconteceu no que se refere aos trmites formais da independncia da provncia
do Rio Grande, que fundou por seguir idntico ao adotado por D. Pedro I: com adoo de uma
Assembleia Constituinte e poder soberano. Tal Assembleia, logo quando pde faz-lo, imps
como condio de comunho com o resto do pas, a adoo do lao federativo21.
O resultado de todas estas transformaes foi a adoo de um modelo de
Federalismo dual, ou dualista, onde formalmente se concebe a existncia da Unio e dos
Estados como entes federativos. Apesar do novo sistema de Estado, os antigos laos de
coronelismo dos tempos imperialistas ainda no haviam sido superados, de forma que sob o
modelo federal eles ressurgem sob a gide da poltica dos estados, que em sua forma
degenerada, converteu-se na poltica dos governadores.
A poltica dos governadores uma expresso que traduz a arcaica e tradicional
concentrao de poderes na esfera estatal, que antes do federalismo se mantinha atravs do
domnio indireto dos grandes latifundirios e coronis, e aps ele no sofreu muita
modificao. Tendo em vista a capacidade dos Estados de elegerem seus prprios
19

BONAVIDES, Paulo. O Planejamento e os Organismos Regionais como preparao a um federalismo das

regies. In Reflexes: Direito e Poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1978. (p.81)
20
Segundo BONAVIDES, dois princpios se manifestavam ntidos criando a farroupilha: o da independncia e
o da republica, esta vinculada a uma forte inspirao federativa, perfeitamente acorde com o sentimento
antiunitarista que os liberais sempre propugnaram, em por fim com os absolutistas do trono. (2004, p. 190)
21
assim que seu poder se debilita e se aproxima o dia em que, banida a realeza da terra de Santa Cruz nos
havemos de reunir para estreitar laos federais magnnima nao brasileira, a cujo grmio nos chama a
natureza e nossos mais caros interesses (RUSSOMANO, 1976, p. 144).

representantes, no dependendo puramente da vontade do Presidente, as antigas oligarquias

utilizavam-se deste dualismo para exercer seu domnio, agora pelo modo poltico direto.
Dessa forma, tendo em vista o rgido critrio dualista-individualista de repartio de
competncias que permeia o modelo clssico, pode-se dizer sem grandes problemas que o
federalismo findou por contribuir, neste tempo histrico, na manuteno das oligarquias que
passaram a dominar o poder. Isso se deve principalmente ao fato de que nosso federalismo
no tem origem concreta, ou seja, no expresso direta do povo, mas um constructo
terico22.
Todo este panorama desembocou no que se convencionou chamar de Repblica
Velha, que se caracterizava pelo fortalecimento das oligarquias e do coronelismo a nvel
estadual e em fraude eleitoral. Em resumo, a intensificao da relao entre o ente poltico e o
econmico, sem o intermdio de nenhum aparato poltico. O auge desta relao se deu com a
poltica do caf com leite atravs do acordo entre So Paulo e Minas Gerais.
Este modo de gesto pblica no findou por tornar-se completamente insatisfatrio
em nveis globais. O Federalismo dualista precisava ser revisto e remodelado para um que
abarcasse a realidade poltica do pas. Sob a presidncia de Arthur Bernardes, se props a
reforma constitucional de 1926, restringindo a autonomia dos Estados e aumentando o rol de
competncias da Unio.
Apesar das reformas e da sua repercusso, um passo maior no poderia ser dado. A
constituio de 1891 era fruto de uma ideologia liberal, na qual o Estado no deve intervir de
modo a resguardar direitos sociais, restringindo para tanto o interesse particular
funcionalizando-o a consecuo do interesse social. A sociedade exigia uma atuao mais
direta por parte dos governantes no domnio social e econmico, e apesar das inmeras
transformaes que puseram abaixo a Repblica Velha, uma nova constituio era requerida,
e no demorou muito para que ela fosse elaborada.

4.3 A REVOLUO FEDERALISTA DE 1930

Pode-se compreender a evoluo do federalismo brasileiro, numa dialtica histrica
marcada pelas modificaes na compreenso jurdica do instituto. Esta dialtica marcada
22

Segundo BARROSO, os fenmenos oligrquico e coronelista decorrem, da superposio do regime

representativo, em base ampla, a uma inadequada estrutura econmica e social. Esta incorporou cidadania ativa
um volumoso contingente de eleitores incapacitados para o consciente desempenho de sua misso poltica e
vinculou os detentores do poder pblico, em larga medida, aos condutores daquele rebanho eleitoral. A
Poltica dos governadores agravou de forma drstica a relao de compromisso entre o poder privado decadente
oligarquias estaduais e coronis locais e o poder pblico fortalecido. (1982, p. 32)

pelos conflitos de interesses sociais que engendraram cada construo normativa. A evoluo
do federalismo brasileiro foi uma constante oscilao entre Estado Unitrio e Federal, visto
que a cada ditadura ou regime de exceo morria o Estado Federal para ceder lugar a uma
espcie de Estado Unitrio no assumido (CLVE, 1993, p.59).
Internacionalmente, o mundo jurdico havia sido influenciado por uma nova forma
de federalismo, oriundo da Constituio de Weimar de 1919. O Constitucionalismo Alemo
gerou uma revoluo constitucional a nvel internacional, levando a ideia da utilizao do
modelo federalista para a proteo de direitos sociais. Sepultava-se o modelo de federalismo
dualista, burocrtico e individualista, para o surgimento de um federalismo cooperativo, ou
orgnico.
Somando-se isto a ideologia do Estado Intervencionista, e consequentemente a queda
do modelo liberal de estado, ampliou-se gradativamente, em nosso pas, o rol de competncias
da Unio. Segundo BARROSO (1982, p. 29), Este aumento de poder da Unio, em
detrimento dos Estados, deveu-se prpria posio do Estado dentro de um novo contexto
mundial, em que o liberalismo econmico, cada vez mais, cedia lugar ao intervencionismo
estatal, exigido pelo novo mundo criado pelos direito sociais.
O governo provisrio tentou ser um poder absoluto, a partir da supresso das
instituies jurdicas brasileiras, inclusive o federalismo. Inicialmente, dissolveu-se o
Congresso Nacional, as Assembleias Estaduais e as Cmaras Municipais, assim como,
colocou a Constituio Federal e as Estaduais sob submisso decretos do governo
provisrio. A instalao da Assembleia Constituinte de 1933 somente foi possvel aps
inmeros conflitos, dentre estes, o mais importante, a revoluo constitucionalista de So
Paulo, em 1932.
Com tantos deveres a cumprir e a proteo de direitos cuja concepo ultrapassa o
mbito individual indo para um bem maior, aumenta-se o nmero de leis no campo do direito
do trabalho e previdncia social, assim como a atuao administrativa ganhando uma
complexidade que impulsionou a descentralizao e desconcentrao maior do poder.
Somando-se a isso a atuao tirnica de alguns Estados com seus cidados e o descrdito no
processo eleitoral devido s inmeras fraudes, a situao que revestiu a revoluo tornou-a de
extrema necessidade.
Passamos de uma federao de carter dualista, na qual as esferas de governo
comportam-se como mnadas isoladas, detendo os Estados-membros numa ampla autonomia

poltica, para outra de carter cooperativo, sem que o mtodo de distribuio de competncias
fosse radicalmente modificado (BONAVIDES, 1978).
Dessa forma, certos assuntos, cujas matrias eram de interesse nacional, foram
uniformizados, como: direito processual e organizao judiciria, matria eleitoral, utilizao
da fora militar, regras para criao de diplomas legais. Estes, agora, passariam a ser
regulados pela Unio, que estava incumbida do dever de traar metas e diretrizes gerais a
serem seguidas por todos os entes federativos indistintamente. Esvaziado os poderes dos
Estados, estes poderiam apenas legislar de forma supletiva ou complementar, em matrias
cuja competncia fosse privativa da Unio.
Neste quadro, surge um novo ente federativo, o Municpio. O Municpio enquanto
ente federativo a maior proposio do modelo cooperativo e democrtico de federalismo. O
ente foi visto como aquele mais prximo do real titular do poder, devendo, portanto, ser capaz
de atos polticos no atendimento de seu peculiar interesse (art.13). A previso dos
Municpios como entes federativos, aliados a ampliao das competncias da Unio, fez com
que os Estados perdessem gradativamente suas competncias, enfraquecendo-se. A partir de
ento os Estados passaram a ser dotados de competncias residuais, encobertas por sob o
vasto rol de competncias da Unio e dos Municpios.
A constituio de 1934 teve uma importncia crucial como virada dogmtica nas
estruturas do poder que consolidavam a perverso poltica no pas. O surgimento de novos
direitos e da classe operria buscando novas formas de participao poltica levou ao
engrandecimento das discusses democrticas no pas.
A sociedade estava em turbulncia pelos choques de classes trabalhadoras com
grandes empresas, assim como, novos paradigmas sendo implantados no sistema capitalista
brasileiro, retirando-o da antiga estagnao conservadora, consequentemente, a evoluo da
economia para rumos quais o direito ainda no tinha meios de acompanhar.
Alm disso, triunfava nos meados de 1935 a Intentona Comunista ou Revolta
Vermelha que teve suas razes nos movimentos tenentistas de 1920 e a Revoluo
Bolchevique, na Rssia em 1917. A ideologia do Partido Comunista Brasileiro era justamente
contrapor o domnio das oligarquias e ao autoritarismo dos coronis. Apesar da pouca vida
desta Constituio Federal, suas transformaes se fazem presentes at hoje.

4.4 A CONSTITUIO DE 1937

Segundo BARROSO (1982, p.42), Getlio Vargas procurara estabelecer um
insustentvel equilbrio entre foras antagnicas. A efervescncia dos conflitos entre duas
linhas ideolgicas em que se debatia o mundo, tambm aqui se manifestava. O triunfo do
totalitarismo na Alemanha e Itlia criou tendncias universais a grandes ditadores tomarem o
poder.
Ganhando o apoio popular, principalmente a partir da sustentao de um discurso de
libertao contra um governo das oligarquias, ou seja, a subverso poltica com a consequente
dominao deste pelo povo promoveu a conquista do poder; Getlio Vargas rompeu com a
ordem constitucional, dissolveu o Congresso Nacional e declarou a existncia do Estado
Novo. Foi o segundo presidente a outorgar uma Constituio, impondo-a sob a fora militar.
A ideia de um mundo sem a perverso das famlias oligrquicas e dos domnios dos coronis
tinha existncia apenas no plano do discurso heurstico, o que se vislumbrou na prtica foi
exatamente o oposto23.
O Estado Federal tinha, durante o perodo Vargas, uma existncia puramente formal,
visto que na prtica, retiraram-se todas as competncias privativas dos municpios e estados,
tornando-os meras unidades territoriais descentralizadas, submetidas a um poder
fiscalizatrio. Restabelecia-se o Estado Unitrio em termos materiais.
O desfecho do governo de Getlio culminou com a queda da constituio de 1937.
Com a ocorrncia da Segunda Guerra Mundial, todas as atenes do mundo voltaram-se para
o conflito, que se baseava em dois grandes grupos, sustentando ideologias polticas distintas, a
saber: o grupo dos Aliados que eram compostos basicamente com Estados regidos pelo
regime republicano democrtico, do outro lado, o Eixo (Alemanha, Itlia e Japo), todos com
regimes totalitrios. Era, verdadeiramente, uma guerra pela predominncia de uma ideologia
poltica que iria dominar o ocidente.
Com a queda dos pases do Eixo, o Brasil, assim como o mundo, teve que se adaptar
nova realidade poltica. Especialmente em nosso pas, no caberia mais um governo
23

necessria uma breve digresso terica, com o intuito de fundar epistemicamente a discusso apresentada
sobre o governo de Getulio Vargas, e afirmar que sua implantao no foi a primeira na histria da poltica a se
dar pelo apoio popular. No livro 18 Brumrio, Karl Marx, ao tratar dos conflitos entre os orleanistas e os
legitimistas, admite que embora cada frao se esforasse por convencer-se e convencer os outros de que o que
as separava era sua lealdade s duas casas reais, os fatos demonstraram, mais tarde, que o que impedia a unio de
ambas era mais a divergncia de seus interesses. E assim como na vida privada se distingue o que um homem
pensa e diz de si mesmo, do que realmente e faz, nas lutas histricas deve-se distinguir mais ainda as frases e
as fantasias dos partidos de sua formao real e de seus interesses reais, o conceito que fazem de si do que so na
realidade. (2010, p.51)

centralizador, quando a prpria democracia e a repblica exigiam a descentralizao da esfera

poltica. Acabava deste modo, o regime do Estado Novo, cuja a Carta de 37 nem mesmo foi
consolidada na historia constitucional, e que segundo parte dos doutrinadores24, enquanto
instituto jurdico no pode ser considerado verdadeiramente de Constituio.

4.5

REDEMOCRATIZAO

FEDERALISMO

EM

PROL

DO

DESENVOLVIMENTO NACIONAL
Associa-se a criao da Constituio de 1946 a influencia de 3 grandes
Constituies: norte-americana, cuja importncia foi servir, novamente, como modelo para o
federalismo; constituio francesa, donde foi-se buscar um modelo presidencialista mais
coerente com a descentralizao do Estado e, na constituio de Weimar que buscava a
proteo dos direitos sociais.
Em termos prticos, o federalismo no sofreu fortes alteraes: o processo hipertrofia
das competncias da Unio perdurou, assim como a diviso em trs entes federados, em
conjunto, promoveram a preservao das mesmas estruturas viciadas de anteriormente. Em
termos de competncia, novamente se privilegiou a Unio e os Municpios, relegando aos
Estados uma competncia residual.
A grande inovao talvez tenha sido o estabelecimento de uma cooperao financeira
na tentativa de se revitalizar certas reas mais subdesenvolvidas que outras em nosso pas.
Criou-se a SUDENE, a SPEVEA, que eram descentralizaes administrativas destinadas ao
crescimento socioeconmico das regies, por meio de incentivos financeiros. Como era de se
prever, tal situao aumentou consideravelmente as competncias da Unio, grande detentora
dos recursos financeiros. Mitigou-se o sistema de autonomia em matria tributria e
legitimou-se a transferncia de recursos financeiros, vinculando parte das receitas da Unio
para estes assuntos.
Exatamente por isso, que se diz que a Constituio de 1946 foi mola propulsora para
a mudana entre o federalismo dualista clssico e o cooperativo. Deu-se maior importncia ao
desenvolvimento de reas assoladas por problemas socioeconmicos e ecolgicos, nas quais
sua resoluo ultrapassava a esfera de possibilidades financeiras do ente federativo que fazia
parte. bem verdade que este sistema de incentivos gerou, no futuro, reas dependentes
economicamente da receita repassada pela Unio, fato este que acabou por violar a autonomia

24

Luis Roberto Barroso, Paulo Bonavides e Paulo Lopo Saraiva

dos Estados. Segundo BARROSO (1982, p. 47), transportou-se, portanto, para estas reas,
ao lado das promessas de soluo de seus problemas, os males que afligem qualquer forma de
administrao centralizada, tornando para muitos, no mnimo polmica, esta unio entre
federalismo e desenvolvimento regional.
De forma significativa fora fortalecido o regime democrtico no pas. A preservao
da existncia de diferentes partidos polticos em mbito nacional assim como, a maior
fiscalizao sobre os processos de fraudes polticas, concretizando efetivamente a norma
constitucional, findou por transformar a carta de 1946 num modelo de redemocratizao do
pas. Contudo, o final de sua vigncia foi conturbado e cheio de retrocessos.
A renncia de Jnio Quadros em 1961 levou ao poder o seu vice-presidente Joo
Goulart. Apesar das inmeras transformaes que se tentou fazer em seu tempo de governo,
inclusive o acordo poltico para implantao do parlamentarismo que o transformou em chefede-estado, poucas realmente se efetivaram. Em 1963 o povo optou pelo retorno do
presidencialismo e em 01 de abril de 1964, aps o famoso golpe de militar de 31 de maro,
Joo Goulart foi deposto como presidente e em seu lugar assumiu Marechal Humberto de
Alencar Castelo Branco.
Com a sucesso de governos militares, implantou-se novamente no pas um governo
de inclinao totalitarista que tinha como caracterstica as restries das garantias e liberdades
individuais, intervenes federais descabidas, perseguio a adversrios polticos, enfim,
todos os elementos que compem a manuteno de um governo tirnico-autocrtico. A
multiplicao de atos institucionais e de atos normativos que alteraram significativamente a
constituio, abalando seus principais institutos jurdicos e garantias polticas fizeram com
que esta perdesse sua fora, transformando-se em letra morta. Em 1967 fora criada a nova
Constituio, criada sob o pretexto de preservar os princpios e prticas democrticas. Sua
feio totalitarista foi complementada pelo Ato Institucional n5, que praticamente conferiu
poderes ilimitados para o Presidente da Repblica.

4.6 A ORDEM CONSTITUCIONAL DE 1969

Materialmente se erigia em 1969, a partir da Emenda Constitucional n 1, uma nova
Constituio. A primeira a substituir o nome Estados Unidos do Brasil por Repblica

Federativa do Brasil, tentando representar a mudana axiolgica no federalismo ento

vigente25, sem, contudo, modificar a sua estruturao social.
As normas constitucionais de 1969, em termos gerais, pretenderam instaurar uma
subordinao poltica e econmica dos Estados Unio, incluindo a isto, o direito desta
ltima interferir nas reas de atribuies administrativas do primeiro, na tentativa de
reajustamentos necessrios. A verdade que o poder precisava se manter consolidado e
para isso, retirava-se qualquer possibilidade de insurgncia por parte dos Estados. Alguns
consideram tal modelo como Estado Unitrio descentralizado, outros nem tanto, consideramno como um Estado Semi-Federal.
O fortalecimento da Unio consubstancia-se como uma forma de centralizao do
poder poltico e o seu predomnio sobre o ente jurdico, vinculando todas as entidades
federadas aos desmandos centrais. Contudo, dentro da diviso orgnica do poder, percebe-se
um engrandecimento do Poder Executivo em relao aos demais. Sob a ideologia da
consecuo da segurana nacional e desenvolvimento econmico, o totalitarismo avana e
deixa suas marcas no esprito popular, que agora temeroso, busca sadas s escondidas. O
nome de Federalismo de Integrao que recebeu essa forma federalista, apenas representava
a obsesso pela segurana nacional como forma de se institucionalizar uma maneira legtima
de se centralizar o poder nas mos de poucos.

5 O FEDERALISMO NA CONSTITUIO DE 1988

A Constituio Brasileira de 1988 foi produto da terceira onda de democratizao
na qual o Brasil estava envolvido. A ideia de criar uma carta constitucional, levando-se em
considerao todos os erros cometidos no passado, passava a ideia de que ela era uma
verdadeira carta para o futuro o qual o Brasil queria alcanar.
A necessidade de sair do quadro de centralizao instaurado durante o regime militar
levou a necessidade de novamente repensar o federalismo brasileiro. O investimento teria de
ser considervel, visto os abalos gerados no instituto dentro da concepo popular e a sua
utilizao para a manuteno da ordem poltica dominante.

25

Segundo as palavras do parlamentar da poca, Oscar Dias Corra: a verdade que o Brasil deixa de ser
federao para ser apenas o Estado Unitrio Brasileiro. De tal maneira essa Constituio retira aos Estados suas
prerrogativas, os seus recursos para sobreviver e lhe impe restries aos planos e diretivas econmicas que
pudesse ter, que o pas deixa de ser uma Federao para se transformar num Estado Unitrio, em que a Unio
toda-poderosa e os Estados no passam de vassalos submissos a vontade do poder central. Dirio do Congresso
Nacional de 13.01.1967, p. 127 em (OSNY, 1967, p.361)

A convocao da Assembleia Constituinte e a redao do texto foram a prova da

busca pelo pluralismo poltico e a implantao da democracia participativa. Todos os partidos
estavam nela representados, assegurando, inclusive, a representao das minorias, nas
subcomisses dos municpios e estados, assim como nas de sistematizao. A representao
partidria na Assembleia refletia a nova ideologia estatal, contudo, afundou-se mais e mais a
representao em nvel regional.
Esta a crtica que comumente se escuta sobre a adoo do modelo federalista de
1988, ou seja, esperava-se mais dele, no sentido de que junto com a restaurao da
democracia, se promovesse o desenvolvimento regional e uma poltica constitucional de
crescimento socioeconmico em prol do trmino das disparidades entre os Estados. Implantou
o federalismo cooperativo, contudo, sob um mbito mais restrito, deixando-se de lado uma
possvel, e importante, ferramenta em prol da eficincia do Estado na tutela dos bens jurdicos
maiores.
O Constituinte originrio previu vedao a Unio em intervir no domnio dos outros
entes federativos26, assim como findou por colocar a Forma Federalista como clusula ptrea,
impossibilitando sua extino por emenda constitucional.
Como forma de implantar devidamente o federalismo cooperativo, ampliou-se
consideravelmente o rol das competncias comuns e concorrentes, para que os entes
federativos possam atuar sob uma orientao sistmica e no mais isolada. A possibilidade de
laos e parcerias entre entes federativos para a implantao de reformas necessrias, havendo
para tanto, a previso de transferncia de subsdios. Contudo, como historicamente os entes
federativos brasileiros, em especial os municpios, no aprenderam a agir de modo
cooperativo, importante notar que o sistema de diviso de competncias dotado de pouca
operabilidade prtica.
Nesse aspecto, a Repblica elegeu o sistema trinrio, elencando formalmente a
Unio, Estados e Municpios como entes federativos, contudo, com algumas diferenas de
ordem material entre eles. A competncia dos Estados, novamente, foi estabelecida como
residual a despeito de um excedente casusmo no elencamento das competncias dos
Municpios e da Unio. Aos Municpios, entretanto, no foi concedida possibilidade de
participao no Congresso Nacional, o que fez com que se afirmasse que ele no constitui um
26

Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no distrito Federal, exceto para: VII Assegurar a
observncia dos seguintes princpios constitucionais: a)A forma republicana, sistema representativo e regime
democrtico; b) Direitos da pessoa humana; c)Autonomia municipal;

ente federativo em termos materiais. O jargo acadmico pela ideia de que o Municpio o
primo pobre do federalismo brasileiro, ideia esta que reflete a posio de inferioridade
poltico-oramentria que reveste sua contribuio ao Estado. Tal fato deveria receber melhor
tratamento, tendo em vista que o municpio o ente que possui relao direta com o cidado
assim como o governo encontra maior proximidade com a esfera democrtica.
A reforma constitucional de 1988 teve seus aspectos positivos e negativos, contudo,
no se pode querer que um sistema d conta de toda a realidade social, assim como, investir
em demasia no plano normativo, a partir de uma delimitao exegtica de competncias viria
a engessar o federalismo, que precisa ser mutante de modo a se adaptar as mudanas sociais
cada vez mais cleres. A consolidao da ordem constitucional produto do esforo poltico e
do comprometimento social, no apenas de uma repartio de competncias, portanto ainda
estamos por descobrir a eficcia do modelo federal implantado.

CONCLUSO
Buscou-se abordar a questo do Federalismo Brasileiro desde sua origem histrica, a
partir de sua insero numa sntese dialtica-material com a realidade social, mostrando como
o conceito foi abarcado dentro da Repblica Brasileira e como se desenvolveu ao longo das
constituies. Ao final, chega-se a constatao de que todo o problema relativo repartio e
conflitos de competncias que envolve o tema da forma de Estado adotada pelo Brasil, devese a sua ascenso histrica e as condies sociais sob as quais o federalismo foi implantado e
se desenvolveu. O federalismo brasileiro possui uma forte influncia inicial do federalismo
lusitano, provinciano e municipalista, assim como dos problemas oriundos da tentativa de
adoo do modelo americano. Ao traar certos paralelos, possvel perceber o terreno de
assentamento constitucional, assim como as lutas populares que hoje acontecem ancoradas em
problemas que se originaram num passado distante.
A adoo do Federalismo no Brasil foi obra de uma manobra poltica que tinha como
principal intuito favorecer as oligarquias agrrias que perdiam seu poderio econmico em
vistas da queda do modo de produo agrrio e a sucessiva migrao do povo para as cidades.
A partir de sua implantao, o modo como foi operacionalizado o federalismo nas
constituies brasileiras na diviso de competncias entre os entes federativos, mostra o
quanto esteve sujeito s influencias polticas do momento. Por vezes uma constituio
predicava um federalismo que repartia entre os entes parcelas importantes de Soberania e

autonomia, por vezes, concentrava na Unio, sua esfera principal. Estas idas e vindas do
poder mostra-nos que os institutos jurdicos so frutos de disputas polticas e econmicas da
sociedade, sendo, portanto, passiveis de serem compreendidos pela anlise histrica.
Conclui-se tambm que a anlise histrica tem como funo direcionar a correta
compreenso sobre o instituto no presente, assim como a informao para resoluo de
problemas

atuais,

servindo

como

importante

instrumento

de

compreenso

do

constitucionalismo, no levando em considerao unicamente seu aparato normativo, mas a

infraestrutura social sob a qual lana suas razes.

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