Artigo - Representação Política - Importante PDF

DEMOCRACIA, PLURALIZAO DA REPRESENTAO
E SOCIEDADE CIVIL
Adrin Gurza Lavalle
Peter P. Houtzager
Graziela Castello
A representao poltica nas democracias contempor-

neas sofreu transformaes profundas no ltimo quartel
do sculo XX: partidos polticos de massas perderam sua
centralidade como ordenadores estveis das identidades e
preferncias do eleitorado; a personalizao miditica da
poltica sob a gura de lideranas plebiscitrias tornou-se
um fenmeno comum; mudanas no mercado de trabalho
tornaram instveis e uidas as grandes categorias popula-
cionais outrora passveis de representao por sua posio
na estrutura ocupacional; e, se isso no bastasse, uma vaga
de inovaes institucionais tem levado a representao pol-
tica, no Brasil e pelo mundo afora, a transbordar as elei-
es e o legislativo como lcus da representao, envere-
dando para o controle social e para a representao grupal
nas funes executivas do governo. O nosso conhecimento
sobre a relao entre a reforma da democracia no senti-
do do seu aprofundamento e os processos de pluralizao
dos atores da representao, e de diversicao do lcus
onde ela exercida, encontra-se em uma posio curiosa,
por assim dizer. Os autores que tm se dedicado mais crite-
riosa e rigorosamente anlise do funcionamento da repre-
Democracia, pluralizao da representao e sociedade civil
sentao poltica, e dos processos de sua transformao,

pouco tm-se preocupado com a qualidade e reforma da
democracia ou, no melhor dos casos, tm-no feito de modo
muito restritivo. De outro lado, autores debruados sobre o
aprimoramento da qualidade da democracia e, nesse senti-
do, orientados para a denio de uma agenda de reforma,
pouca ateno tm prestado questo da representao, a
no ser para denunciar suas mazelas ou limitaes e valori-
zar a democracia participativa. Em palavras mais sintticas,
embora de modo brutalmente esquemtico, quem pensa a
representao poltica tem atentado pouco para a reforma
da democracia e vice-versa.
Essas literaturas parecem manifestar reaes diferen-
tes diante de um dilema crucial: a despeito das mudanas
generalizadas nas relaes entre partidos, candidatos e
eleitores, e malgrado o fato de novas instncias de inter-
mediao como a mdia e mirades de atores societ-
50 rios estarem a desempenhar aqui e alhures funes que
acusam alteraes de envergadura no governo represen-
tativo, inexistem modelos consagrados histrica ou anali-
ticamente para problematizar tais funes em termos de
representao propriamente poltica ou para se pensar em
novas modalidades democrticas de conexo entre repre-
sentantes e representados. Assim, os estudiosos dedicados a
esquadrinhar as transformaes da representao oferecem
interpretaes de uma recongurao em curso ao nvel
do sistema partidrio, no qual estaria se redenido a rela-
o entre representantes eleitos e cidados representados 1.
1. A relao entre representantes e representados tem sido intensamente estudada

nos Estados Unidos, focando a ateno nas eventuais conexes entre as tomadas
de decises no legislativo dos polticos eleitos e os interesses ou preferncias
dos eleitores. Aqui foi abarcado um conjunto de trabalhos muito menor e mais
recente, suscitado a partir dos debates sobre a recongurao da representao
poltica: Manin (1997); Przeworski, Stokes e Manin (1999); Novaro (2000); Miguel
(2003a; 2003b), entre outros.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

Adrin Gurza Lavalle | Peter P. Houtzager | Graziela Castello
Dessa perspectiva, a representao est integralmente

condensada nos processos eleitorais e, no limite, pode
ser favorecida pela diviso do poder dentro do Estado e
do aparato burocrtico; por este motivo, nem sequer cabe
cogitar eventuais funes de representao poltica fora
dos circuitos tradicionais da poltica. J os estudiosos do
aprofundamento da democracia tm enfocado inovaes
institucionais que visam a acolher diversas formas de parti-
cipao no desenho e implementao de polticas pblicas,
mas sem prestar ateno problemtica da representao.
Isto, apesar de a compreenso das dinmicas de represen-
tao poltica presentes no interior da sociedade civil cons-
tituir fronteira crtica para o debate contemporneo sobre
o aprofundamento da democracia.
Porm, as disputas tericas e prticas pela reforma da
democracia parecem estar se deslocando gradativamen-
te para a questo da representao, e as anlises sobre a
representao, por sua vez, vm atentando para a questo 51
da representatividade da democracia. Com efeito, nas abor-
dagens institucionais da cincia poltica e entre defenso-
res exmios de compreenses minimalistas da democracia
possvel apreciar tanto o reconhecimento dos dcits de
representatividade das instituies democrticas quanto ten-
tativas de explorar possibilidades de reforma da democracia
para construir maior capacidade de controle social sobre as
decises polticas e a sua implementao. Por outro lado e
embora vagarosamente, as tentativas de alargar e redenir
a representao vm crescendo com feies mais ousadas
fora dessas abordagens, nas literaturas voltadas para o apro-
fundamento da democracia. Entrementes, o registro distin-
tivo dos diversos debates travados por essas literaturas ainda
encontra-se cifrado em termos que negligenciam a questo
da representao, fundamentalmente como conseqncia
da centralidade neles conferida idia de participao e a
uma compreenso da sociedade civil altamente estilizada
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e capaz de unicar uma mirade de atores societrios diver-

sos dentro de uma lgica comum.
Independentemente de os efeitos eventualmente posi-
tivos ou negativos das transformaes da representao
para a reforma da democracia aguardarem ainda diag-
nsticos cabais, parece difcil negligenciar o fato de seme-
lhantes diagnsticos requererem, antes, uma reviso crtica
dos pressupostos que aliceram a nossa compreenso da
representao poltica. Situado em espao intermedirio
entre as abordagens mais tradicionais da cincia poltica
e as literaturas sobre aprofundamento da democracia, e
mediante balano do estado atual do debate, este artigo
visa a iluminar a conexo entre a reforma da democracia
e as transformaes em curso na representao poltica;
transformaes no sentido da pluralizao dos atores com
investidura para realiz-la e da diversicao dos lugares
em que exercida.
52 Argumenta-se aqui, primeiro, que os dilemas da repre-
sentatividade so inerentes representao poltica moder-
na, cujas potencialidades mximas aparecem particular-
mente cristalizadas nos limites estruturais do mecanismo
eleitoral para garantir a representatividade das instituies
da democracia. Segundo, mostra-se que tais limites interpe-
lam teoria democrtica, inclusive s suas vertentes mini-
malistas e procedimentais, no apenas evidenciando insu-
cincias crticas no corao dos arcabouos institucionais
da representao poltica, mas mostrando a pertinncia das
preocupaes em reformar a democracia de modo que ela
se torne mais responsiva. Terceiro, defende-se que os des-
locamentos operados nas abordagens procedimentais da
cincia poltica, bem como nas literaturas empenhadas no
aprofundamento da democracia, so ainda insucientes
para ancorar esforos de reconceitualizao da representa-
o poltica altura do desao da reforma da democracia
e dos processos reais de inovao institucional democrti-
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ca ocorridos nas ltimas dcadas. Por m, aponta-se para

uma agenda de reexo. Com maior preciso, sustenta-se
que o fenmeno do alargamento da representao pol-
tica, em andamento aqui e alhures, guarda semelhanas
relevantes com a idia de representao virtual, cunhada
por Edmund Burke. Procuramos mostrar, na ltima parte
do artigo, que o resgate crtico dessa categoria insinua um
horizonte analtico sugestivo para reelaborar a relao entre
ampliao da democracia e representao poltica.
Estatuto dual da representao e limites das eleies

A representao foi originariamente gura do direito
privado e nesse mbito se manteve, inclusive como expe-
diente de representao poltica, durante o medievo: os
representantes junto ao poder rgio eram mandatrios,
embaixadores ou agentes autorizados de interesses pri-
vados, agindo em nome dos seus contratantes para inter-
ceder com instrues especcas perante o Rei (Galvo, 53
1971; Pitkin neste volume [1989]: 15-47)2 . Guardadas
todas as ressalvas devidas, lgica semelhante foi preserva-
da nas diversas guras da representao no direito civil
moderno: nas procuraes como instrumento de cesso de
poderes com mandato claramente delimitado; no direito
de representao em matria de sucesses, particularmente
quando os herdeiros no so juridicamente qualicados
para agir sem intermedirios; ou nas diferentes represen-
taes ex ocium estabelecidas por lei, como, por exemplo,
em caso de incapacidade (Galvo, 1971: 3-11; 45-47). Do
ponto de vista do direito, a representao privada ou civil
autntica, isto , propriamente representao, pela con-
2. O uso dominante da idia de representao na Idade Mdia foi eminentemente

simblico em sentido mstico: a personicao de Cristo, dos apstolos e da co-
munidade crist no Papa ou de uma comunidade territorial unicada no corpo
mstico do Rei (Pitkin neste volume. ([1989]: 15-47)
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uncia de um mandato imperativo instrues quanto

matria da representao com a responsabilizao ple-
na do representante que pode ser acionado juridicamente
pelo representado em caso de quebra do mandato. Assim,
os dilemas da representatividade no afetam a representa-
o no mundo privado. Nele a representao se esgota na
norma e no contrato que autorizam a procurao de inte-
resses em assuntos nitidamente delimitados; o represen-
tante mandatrio sem autonomia decisria, possui um
mandato imperativo. Por outras palavras, a coincidncia
entre a vontade do representado e as decises do repre-
sentante, graas ao mandato imperativo, cancela ou torna
carente de sentido a questo da representatividade.
O contraste com a representao poltica prpria do
governo representativo no poderia ser maior. Ela leva no
seu cerne uma dualidade constitutiva graas qual a mera
existncia da representao, mesmo que legalmente institu-
54 da ou respaldada por mecanismo obrigatrio de autoriza-
o, no garante a representatividade ou correspondncia
com a vontade ou interesse dos representados. A relao
entre representante e representado assume o carter de
uma conexo/desconexo a determinar o quo representa-
tivos so as instituies e os agentes da representao pol-
tica. De um lado, ao mandato imperativo da representao
no direito privado corresponde um mandato delegativo ou
representativo que garante a autonomia do representante
para agir em funo do seu juzo e raciocnio, priorizando
o todo sobre as partes, ou o interesse da nao sobre o inte-
resse particular dos eleitores uma nao com um interesse
conforme expresso por Edmund Burke no Discurso can-
nico aos eleitores de Bristol (1942: 312-313 [1774]; grifo
no original). A esse respeito peculiarmente elucidativa a
conuncia das tradies poltico-ideolgicas anglo-saxni-
ca e francesa. A invocao do interesse da nao, alicer-
ado em uma compreenso pluralista de interesses entre
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partes prpria da tradio anglo-saxnica , coincide no

plano da representao com o papel do bem da nao
ou vontade geral caractersticos do racionalismo francs
(Rosanvallon, 1992: 137-167). Dois anos aps a revoluo
francesa, a Constituio de 1791 especicou, para erradicar
quaisquer mal-entendidos, que os representantes nome-
ados nos departamentos no sero representantes de um
determinado departamento, mas da nao inteira (citado
por Sartori, 1962: 19)3. Sabe-se que disposies polticas
semelhantes tornaram-se comuns s Constituies moder-
nas (Manin, 1995).
Do outro lado, consensual que responsabilizao do
representante no direito civil sua imputabilidade ape-
nas encontra na representao poltica correspondn-
cia laxa centrada na responsividade e prestao de con-
tas entre o representante eleito e o representado 4. Com
maior preciso, as eleies constituem um mecanismo de
sano sobre os representantes (accountability) e tendem 55
a estimular a sensibilidade destes perante as demandas e
necessidades dos representados (responsiveness). Nas pala-
vras de Hanna Pitkin (1967: 213), [...] o representante
deve visar ao interesse dos representados de maneira pelo
menos potencialmente responsiva aos seus anseios, e [...]
o conito entre eles deve ser justicvel em termos desse
interesse5.
3. Sartori (1962: 19-29) argumenta que a representao poltica abandona sua

matriz privatstica aproximadamente um sculo antes da revoluo francesa. A
disposio da Constituio Francesa e inclusive a famosa frmula de Burke ex-
pressariam, assim, uma concepo e uma prtica amplamente difundidas e con-
solidadas.
4. Para diversas expresses desse consenso, ver, por exemplo, os trabalhos de Ma-
nin, Przeworski e Stokes (1999a); Przeworski (2002); Arato (2002); Sartori (1962:
47-57). Para uma exposio introdutria do papel da responsividade na represen-
tao poltica, ver o trabalho de Campilongo (1988).
5. Traduo nossa. Tambm as demais passagens vertidas para o portugus no artigo.
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Destarte, a representao poltica supe uma dualida-

de constitutiva entre representao e representatividade,
entre representante e representado. Diversos desdobra-
mentos desta dualidade tm dominado a histria poltica
e intelectual da representao poltica no mundo moder-
no: a autonomia do representante versus o mandato dos
representados; o componente institucional legal ou formal
da representao versus o seu componente substantivo ou
de formao de vontade; o peso da delegao ou elemento
ducirio versus o peso da autorizao ou elemento do con-
sentimento; a soberania nacional ou primazia simblica e
poltica do todo versus a soberania popular ou primazia dos
reclamos e exigncias dos eleitores; as posturas majorit-
rias quanto composio do parlamento versus as posturas
proporcionais; sem esquecer, claro, a oposio mais geral
entre legalidade ou facticidade e legitimidade ou validade.
Embora a compreenso da natureza desses binmios admi-
56 ta certa controvrsia6, trata-se de uma dualidade constituti-
6. Pitkin (1967) analisa essa srie de binmios como uma tenso entre os propsitos
originais da representao poltica e a sua institucionalizao. Para a autora, abraar
de modo unilateral apenas um dos plos da tenso gera noes parciais de represen-
tao; curiosamente, alguns anos depois (Pitkin neste volume [1989]:15-47 ), parece
ter optado por um desses plos, ou melhor, pela democracia direta porque capaz de
manter o valor intrnseco da poltica e de evitar que ela se torne privilgio de alguns
poucos. Sartori (1962) concebe a relao entre os elementos dessas dualidades em
termos de uma tenso constitutiva da representao poltica no mundo moderno,
derivada do fato de ela ter se cristalizado com carter duplo: como representao no
poder (funo governo) e como representao perante o poder (funo legitimida-
de). Por sua vez, para Manin (1995), a conexo entre representante e representado
encontra-se plenamente instituda dentro dos princpios do governo representativo,
quer mediante a autorizao eleitoral, quer mediante o papel da opinio pblica;
contudo, no parece descabido armar que, para o autor, seria um despropsito se
pensar nos componentes dessas dualidades como antinomias ou tenses, visto que
na sua gnese o governo representativo no teria sido projetado por seus fundadores
como uma democracia; antes, teria sido construdo para preservar a distncia entre
representantes e representados. Embora historicamente correta, a postura de Manin
parece no outorgar suciente importncia ao fato de as eleies no serem apenas
um componente institucional estvel do governo representativo, mas tambm con-
sagrarem um princpio normativo: os representantes devem atuar em benefcio dos
representados e, por isso, devem ser submetidos regularmente a eleies.
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va na medida em que a construo poltico-institucional e

a conceituao terica ou prtica da representao polti-
ca passam, ora por assumir uma tenso indissolvel entre
ambos os plos, ora por conferir prevalncia a um deles,
sem, no entanto, cindi-los por completo. Preservar analitica-
mente apenas os diversos desdobramentos de um ou outro
plo dessa tenso, conforme mostrado com parcimnia
por Sartori (1962) e Pitkin (1967), o caminho mais curto
para esvaziar a representao poltica: se privilegiado o plo
formal-institucional do representante perde-se o contedo
substantivo da representao como atuao para o interesse
ou benefcio do representado; se privilegiado o plo subs-
tantivo de formao de vontade do representado, perde-se
o contedo poltico da representao enquanto cristaliza-
o institucional arquitetada para organizar o governo da e
sobre a sociedade. Assim, se a autonomia poltica do repre-
sentante no pode ser perseguida a ponto de esgarar de-
nitivamente sua relao com o eleitorado, o fortalecimento 57
da representatividade tampouco pode ser buscado s custas
de anular tal autonomia.
Se a representao poltica constituda por uma dua-
lidade que coloca no centro a problemtica da represen-
tatividade, quer dizer, da maior ou menor legitimidade da
representao efetivamente exercida pelo representante,
torna-se crucial averiguar quo efetivas so as instituies
e os processos da representao poltica para evitar a total
desconexo entre eleitos e eleitores ou, se se quer, para
promover modalidades de conexo. O modelo dominan-
te de representao poltica que organiza as democracias
contemporneas, cristalizado nos sculos XVIII, XIX e XX,
entrelaou legislativo como lcus da representao, polti-
cos eleitos, eleies e eleitores, e, mais tardiamente, partidos
polticos de massas como instncias de mediao e ordena-
o da relao entre representantes e representados. Essa
congurao da representao poltica, consubstanciada
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na frmula governo representativo, estabelece denies

claras quanto a quem representa (o poltico), mediante
que mecanismos autorizado a representar e a que tipo de
sano ou controles estar submetido (as eleies), quem
representado (o eleitor), e de alguma forma, ainda que
muito vaga, qual o contedo ou mandato a ser representa-
do (programa, promessas de campanha).
Sem dvida, a montagem de um processo de represen-
tao poltica submetida a tais especicaes dene um sis-
tema emprico de funcionamento e, a um s tempo, projeta
um ncleo normativo mnimo, a saber, [...] atuar em favor
do interesse do representado (Manin et al., 1999: 2)7. Esse
ncleo normativo permite avaliar a representao poltica
do ponto de vista da sua representatividade sem lanar mo
de parmetros externos sempre denidos por um tercei-
ro , centrando a ateno apenas em determinados crit-
rios de congruncia do comportamento e decises do repre-
58 sentante eleito em relao s necessidades, preferncias e
anseios do representado8.
Porm, e malgrado o grau de especicao dos compo-
nentes da representao poltica moderna, h srias contro-
7. Pitkin (1967: 209) apenas acrescentaria um elemento pontual a esse ncleo

mnimo: atuar em favor do representado de modo responsivo.
8. O modelo de congruncia constitui a abordagem mais inuente nas anlises
empricas sobre representao poltica realizadas na segunda metade do sculo
XX particularmente no campo da cincia poltica (Campilongo, 1988). Como
indicado no prprio nome, o modelo postula que a avaliao da representao
pode ser equacionada em termos de maior ou menor congruncia representati-
vidade entre o comportamento dos representantes eleitos e as preferncias dos
seus eleitores; em que o comportamento dos primeiros se torna afervel mediante
a produo de polticas pblicas legislativas, enquanto as preferncias dos segun-
dos aparecem condensadas nos resultados eleitorais ou em estudos de opinio.
Malgrado as crticas dirigidas contra o modelo ao longo dos anos, o esprito da no-
o de congruncia parece incontestvel sem colocar em xeque os fundamentos
da prpria representao poltica; isto , seu ncleo normativo mnimo. O modelo
de congruncia tambm tem sido utilizado para analisar a representatividade de
governos em relao aos seus partidos. A esse respeito, ver o estudo comparativo
de 10 pases realizado por Klingemann et al. (1994).
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vrsias e ressalvas quanto capacidade das eleies de tor-

nar governos realmente representativos. Primeiro, embora
o princpio da maioria equacione a denio daquilo que
deva ser efetivamente representado interesse geral ou
vontade da maioria , desde as reexes do Marqus de
Condorcet (1785), h slido repertrio de crticas tcnicas
ou de mtodo quanto impossibilidade de se produzir diag-
nsticos ou maximizaes desse interesse geral a partir
da agregao de votos (Arrow, 1951)9. Segundo, mesmo se
admitindo que, na representao poltica, a responsividade
substitui a responsabilidade responsabilizao do represen-
tante , o voto estimula, mediante a prestao de contas, um
controle extremamente laxo sobre as decises dos polticos
eleitos e francamente nulo sobre as burocracias encarregadas
de implement-las (Przeworski et al., 1999). Terceiro, no con-
texto miditico das democracias contemporneas, os conte-
dos genricos do mandato representativo, conforme expres-
sos nos programas e promessas de campanha, obedecem 59
antes lgica do clculo estratgico conjuntural a respeito
dos humores do eleitorado do que a compromissos subs-
tantivos com determinados cursos de ao poltica a serem
efetivamente seguidos (Gingrass, 1998; Ferry et al., 1992)10.
Em suma, denir em termos concretos quem ou o que deve
9. Crticas tcnicas conforme a denominao utilizada por Dahl (1956: 38-44),

embora parea mais pertinente coloc-las no plano do mtodo.
10. H mais de meio sculo, ao inverter a direo do vetor soberania popular
=> preferncias de polticas => poltica, Joseph A. Schumpeter (1980: 293-376
[1942]) identicou que os candidatos propunham polticas para se (re)eleger
em vez de serem eleitos para realizar polticas denidas pela populao; contudo,
a mdia e os avanos dos estudos de opinio incorporados comunicao poltica
reduziram consideravelmente o componente de liderana e inovao associado
viso schumpeteriana de propor polticas. Nos sistemas partidrios fortemente
competitivos, a estratgia discursiva de campanha encontra-se fortemente pre-
gurada pela composio de um campo estruturado em torno da polaridade
situao/oposio (Figueiredo, 2000); por outro lado, o espao para discursos
centrados em clivagens ideolgicas tem-se encolhido consideravelmente (Cer-
vellini, 2000).
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ser efetivamente representado, ou se a representao poltica

pode ser reputada como realmente representativa, questo
espinhosa mesmo no contexto das democracias e em se tra-
tando de instituies plenamente cristalizadas, com tradio
secular e sustentadas por amplo consenso social.
Eleies democrticas e representatividade distam de
ser sinnimos no apenas devido a esses e outros fatores
aventados na literatura, mas, sobretudo, pela existncia
de limites estruturais inerentes prpria congurao da
representao poltica no governo representativo. A repre-
sentao poltica moderna cumpre simultaneamente fun-
es de legitimidade e funes de governo: de um lado,
representao perante o poder, quer dizer, defronte o Esta-
do e o governo (poder executivo), e visa a fazer valer a voz
e interesses do representado junto a e, se for preciso, con-
tra essas instncias11; do outro, trata-se de representao
no poder, ou seja, constituda como governo ou como
60 uma parte dele para mandar sobre a populao, embora
isso possa ser feito em nome do governo do povo sobre
o povo12.Assim, mediante o voto so escolhidos represen-
tantes da populao perante o poder, para control-lo,
moder-lo e orient-lo nas decises conforme as expec-
tativas dos eleitores; entretanto, o voto tambm constitui
os representantes como um poder sobre a populao,
munido com faculdades para tomar decises vinculatrias
e para obrigar a sua obedincia. Giovanni Sartori (1962:
28) enftico a esse respeito: a representao tem funo
11. A representao perante o poder pode ser do legislativo perante o governo

(executivo) ou perante o Estado, ou do prprio executivo perante o Estado; entre-
tanto, normalmente remete relao entre executivo e legislativo.
12. Uma feio distintiva da representao poltica moderna em face das moda-
lidades de representao poltica praticadas no medievo reside, precisamente, na
distncia entre a representao pelo poder (encarnao), a representao junto
ao poder (embaixador, deputado, enviado) e a representao no poder (Galvo,
1971: 17-56). A ltima gura uma criatura do mundo moderno.
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dupla, [...] no apenas a de tutelar os interesses dos man-

dantes, mas ao mesmo tempo a de govern-los [...] esta
a raiz de todos os problemas que agitam os sistemas parla-
mentares do nosso tempo ela que subjaz s dualidades
assinaladas13.
Na linguagem da cincia poltica contempornea, de
matriz anglo-saxnica, diagnstico idntico sobre os limi-
tes estruturais da representao passvel de expresso na
seguinte frmula: como cidado constituo um agente que,
ao mesmo tempo, meu principal14. H, todavia, outra limi-
tao, cuja pertinncia depende de se assumir uma com-
preenso da representao prpria do modelo do agente
e do principal, no qual a relao entre representante e
representado analisada como uma relao entre dois indi-
vduos: um mandante e um mandatrio, o eleitor e seu
eleito15. Dessa perspectiva, o voto tambm um mecanismo
utilizado com funo dupla, o que impede a formulao de
um mandato unvoco ou a expresso de alguma vontade 61
clara a ser representada. De um lado, o eleitor emprega o
voto como um mecanismo de sano (accountability) sobre
13. Sartori continua (1962: 28): Isto porque os parlamentos operam em condi-
es de equilbrio delicadssimo. Assumem-se em demasia o ponto de vista dos
governados, correm o risco de atroar e paralisar o governo. E se, pelo contrrio,
procuram absorv-los demais no Estado [...] neste caso corre (sic) o risco de no
preencher mais a sua funo representativa.
14. Na verdade, tal formulao pode ser bem mais crua: A peculiaridade da rela-
o entre agente e principal na relao de representao poltica que os nossos
agentes so os nossos governantes: indicamo-los como agentes para que nos digam
o que fazer e ainda damos-lhes autoridade para nos forar a faz-lo. (Manin et
al, 1999a: 23-24)
15. Representante e representado so duas categorias que no necessariamente
coincidem com os termos eleitor e eleito; basta trazer memria a dualidade
entre soberania nacional e soberania popular. Pitkin (1967: 221) atenta claramen-
te para a convenincia de se abandonar a metfora da relao de correspondncia
um a um prpria do modelo do agente e do principal para entender a lgica
da representao poltica. Para uma crtica do modelo de congruncia, precisa-
mente por pressupor essa correspondncia, ver Campilongo (1988).
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a administrao em gesto, avaliando retroativamente o

desempenho; do outro, o voto sinaliza preferncias (man-
dato) sobre polticas e opta entre as propostas de imple-
mentao futura apresentadas pela situao e pela oposio
(Manin et al., 1999). Assim, embora as eleies tendam a
induzir comportamentos responsivos dos representantes,
pelo menos em algum grau, e institucionalizem prestaes
de contas peridicas, a ambigidade inerente ao voto acusa
seus limites intransponveis como mecanismo de expresso
de preferncias.
Representatividade: falso problema ou incontornvel?

Os limites estruturais do mecanismo eleitoral para promo-
ver o ncleo normativo mnimo da representao poltica,
bem como as tenses inerentes ao conjunto de dualidades
arroladas nos pargrafos anteriores, apenas questionam
aqueles que assumem o carter constitutivo desse ncleo
62 normativo ou aqueles que acreditam na viabilidade de algo
semelhante representatividade das instituies democr-
ticas. Embora tal armao parea um trusmo, na verdade
h compreenses da representao esquerda e direita
do espectro poltico para as quais a questo da represen-
tatividade constitui um falso problema. Grosso modo, pos-
svel identicar dentro dessa postura perspectivas como o
positivismo jurdico e abordagens centradas no direto civil,
certo minimalismo extremo, e interpretaes ps-modernas
e democrata-radicais da representao poltica.
A questo da representatividade um falso problema
para as abordagens jurdicas do direito positivo na medi-
da em que a representao poltica resolvida como fato
posto pela norma ou por uma forma institucional san-
cionada juridicamente. O representante representa pelo
simples fato de seu status de representante decorrer de
modo pleno e suciente das especicaes procedimen-
tais e funcionais consagradas na lei e de processos institu-
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

cionais de autorizao devidamente sancionados16. Nesse

sentido, quaisquer indagaes a respeito da congruncia
das decises do representante em relao aos interesses do
representado so expulsas do terreno legal e institucional
da representao em si, e remetidas ao plano dos motivos
subjetivos pelos quais cada indivduo se sente representa-
do, deslocando a problemtica da representatividade para
o terreno da psicologia17. A representao existe porque
seu fulcro uma norma positiva, mas o fato de ela ser em
maior ou menor medida representativa um juzo subjeti-
vo e moral alheio prpria norma. Tambm no terreno do
direito foi comum recusar a representao poltica como
mera co que tomava emprestado o nome e o sentido da
representao prprios do direito civil, sem contar, toda-
via, com alicerces jurdicos equivalentes: responsabilizao
ou imputabilidade do representante e mandato imperati-
vo ou instrues quanto matria da representao (Sar-
tori, 1962: 9-86). Nesses termos, a representao poltica 63
seria uma co ideolgica sem quaisquer fundamentos
jurdicos.
Concepes minimalistas extremas tambm reduzem
a representao poltica apenas aos seus componentes ins-
titucionais, mas fazem-no por motivos diferentes. Trata-se
de salvar a representao depurando-a dos seus compo-
nentes normativos, mesmo se concebidos como ncleo
normativo mnimo. Tal operao obedece ao intuito de
16. Para anlises crticas do positivismo jurdico, ver os trabalhos de Sartori (1962:
12-19, 57-64), Campilongo (1988: 7-12, 45-57) e Galvo (1971: 3-56 ). Uma crtica
do formalismo institucional pode ser consultada em Pitkin (1967: 38-58).
17. Crtica semelhante foi desenvolvida por Habermas (1980: 121-179) acerca do
conceito de legitimidade em Weber, que, restrito s convenes sociais para se
acreditar na legitimidade do poder (carisma, tradio, legalidade), esvazia o fun-
do normativo e de verdade da problemtica da legitimidade. Neste caso, a repre-
sentao simplesmente existe; o quo verdadeira (legitimidade) constitui uma
questo carente de sentido.
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separar a questo da legitimidade da questo da denio

e existncia de representao poltica em si; quer dizer,
desvencilhada a representao poltica do seu ncleo nor-
mativo mnimo, sua denio ...de fato no implica atuar
para favorecer os interesses de algum e sequer a existn-
cia de qualquer mecanismo apropriado de autorizao e
prestao de contas (Rehfeld 2000: 2). Dessa perspecti-
va, a relao entre representante e representado existe de
fato, independentemente de ela ser ou no representativa,
pelo que a questo da representatividade deve ser expulsa
do plano analtico da representao em si e ser reintro-
duzida apenas em uma teoria da legitimidade, opo que
reputamos incorreta por esvaziar a dualidade constitutiva
da representao poltica moderna, condensada no seu
ncleo normativo mnimo.
Da perspectiva ps-moderna, a representao inter-
pretada como uma co em crise devido a causas acolhi-
64 das de modo entusiasta. Para diz-lo com a semntica dessa
literatura, a relao entre representante e representado foi
sempre uma metfora, uma metanarrao verossimilhante
de notvel ecincia na gerao de legitimidade poltica
(Abal, 1996). A metfora teria hoje perdido qualquer e-
ccia como dispositivo legitimador da a crise , pois a
homologia entre as instituies polticas e os grandes gru-
pos de interesses prprios das sociedades fordistas fora irre-
versivelmente fraturada pela pluralizao e diferenciao
infrene do mundo social; diferenciao produtora de indi-
vduos escorregadios, inclassicveis e dicilmente admi-
nistrveis pelas velhas estruturas do monoplio da poltica
(Lipovetski, 1986). Assim, a sociedade teria acabado por se
tornar irrepresentvel, inaugurando a era da poltica e da
democracia ps-representativa. Se a perda de verossimilhan-
a na relao entre representante e representado erodiu os
pressupostos da democracia representativa, o pluralismo e
a crescente proliferao de sentidos multvocos no mundo
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

social apontariam como nica alternativa para a represen-

tao da diferena, ou, melhor, da diferenciao como pro-
cesso em que apenas se torna possvel rastrear os vestgios
de uma unidade do representvel (Derrida, 1982).
A conhecida crtica de Rousseau (1982 [1762]: 14-30)
representao poltica como uma delegao da vontade
geral, por princpio inalienvel, amostra emblemtica do
quo irreconcilivel a representao com concepes radi-
cais da democracia, sejam elas republicanas, comunitrias,
socialistas, libertrias ou verses enfticas de democracia par-
ticipativa18. Dessa perspectiva, a representao est sempre
muito aqum de satisfazer exigncias de representatividade,
pois inevitavelmente produz uma deturpao da vontade
poltica a ser representada devido ciso entre representan-
te e representado (Tenzer, 1992; Keane, 1988). Por outras
palavras, e de modo geral, invocando o argumento errado da
escala numrica e geogrca das sociedades contemporne-
as, a democracia indireta reduzida a um simples sucedneo 65
defeituoso da verdadeira democracia, que direta e consubs-
tancia o ideal do autogoverno, ou, no pensamento republica-
no, a soberania do corpo poltico (Araujo, 23-24)19. Visto que
representar supe tornar presente algum ou algo mediante
18. Como bem lembra Bobbio (2000 [1984]: 60-61), pertencem tradio do
pensamento socialista as crticas proibio do mandato imperativo, represen-
tao de interesses gerais em vez de representaes funcionais ou orgnicas de
interesses de determinadas categorias sociais, e irrevogabilidade do mandato.
Por outro lado, visto que o valor da participao compatvel com a democracia
liberal e com a presena de partidos como principais atores do processo poltico
(Macpherson, 1978: 113-138; Bobbio, 2000 [1984]; Santos e Avritzer, 2003), torna-
se prudente qualicar de enfticas as compreenses da democracia participativa
que conferem representao o estatuto de um mal-necessrio.
19. Para uma crtica histrica do uso idealizado das democracias diretas greco-lati-
nas como parmetro de avaliao da democracia moderna, assumindo se tratar de
modelo disponvel e exeqvel, ver o trabalho de Sartori (1994: 34-58). A esse res-
peito, Manin (1997: 42-93) desenvolve um exerccio primoroso de distanciamento
entre o republicanismo e a construo histrica do governo representativo. Para
crticas recentes aos tericos da democracia participativa por ignorarem a questo
da representao, ver Urbinati (1999) e Warren (2005).
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

a gura de algum intermedirio, no existe algo semelhan-

te a auto-representao, que, na verdade, apresentao
ou presena-participao. O dcit de representatividade
resolvido, assim, cancelando a prpria representao.
Para essas posturas, a questo da representatividade
um falso problema, ora porque a representao existe e se
constitui de forma plena no plano meramente institucional,
ora devido a seu carter ccional ou impossibilidade de
resolver essa questo enquanto for mantida a delegao que
separa representante e representado. A rigor, tambm care-
ceria de sentido pensar em uma suposta crise da representa-
o nas democracias contemporneas a no ser no plano
da percepo , pois quaisquer mudanas eventualmente
responsveis por ela, apenas evidenciariam para segmentos
amplos da populao aquilo que j era conhecido no cam-
po dos especialistas acadmicos, a saber, a impossibilidade
de assegurar ou estreitar o vnculo entre representante e
66 representado.
Porm, a operao analtica prudente para no supri-
mir as caractersticas tipicamente modernas da representa-
o tem sido, pelo menos desde a formulao cannica de
Burke (1942 [1774]), preservar o ncleo normativo mnimo
da representao de modo que se garanta a independncia
do representante sem emancip-lo completamente do con-
trole do representado (Pitkin, 1967: 1-13, 209-240; Sartori,
1962: 19-29, 47-57; Bobbio, 2000 [1984]: 53-76; Przeworski
et al., 1999: 2-3). Isto , a representatividade das decises
polticas ou, por outras palavras, se, em alguma medida,
o representante age em benefcio do representado , conti-
nua a ser um problema incontornvel da teoria democrti-
ca, inclusive para renomados defensores de compreenses
minimalistas da prpria democracia20.
20. Ver a anlise da prxima seo.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

Transformaes da representao e a democracia

A longo do ltimo quartel do sculo XX tornou-se lugar
comum a armao de que a vitalidade e qualidade da
democracia acusavam os efeitos corrosivos e despolitizado-
res das transformaes estruturais acontecidas no plano da
economia e do Estado, comprometendo a capacidade de
representao de interesses tal como fora cristalizada pela
consolidao da democracia de partidos e do sindicalismo
como expediente de representao funcional. Assim, s cr-
ticas contra-culturais dos anos 1960, e s tentativas analticas
coevas de alargar participativamente a democracia (Pate-
man, 1970) para alm do seu gurino liberal, foi acresci-
do, nos seguintes decnios, um conjunto de transformaes
estruturais que o pensamento acadmico e poltico signi-
caram mediante a multiplicao do vocbulo crise: dos
partidos, da poltica, da democracia, da representao.
Entre os autores preocupados com as transformaes
ou eventual crise da representao poltica, qui o exem- 67
plo mais notvel e analiticamente requintado na literatura
seja o trabalho de Bernard Manin (1997). O autor susten-
ta a existncia de semelhanas notveis entre o momento
atual e o momento da transio do modelo parlamentar
liberal de representao para a democracia de partidos, em
que esses institutos polticos emergiram como nova instn-
cia de intermediao entre o voto dos representados e os
representantes. poca, tinha-se a sensao de uma crise
geral da representao poltica, regada com interpretaes
alarmadas atentando para os efeitos fatalmente corrosivos
das novas instncias de mediao os partidos de massas
sobre o sistema liberal clssico parlamentar. O decorrer do
tempo tornou claro que os partidos de massas no ruram o
governo representativo, antes, acabaram nele incorporados
alicerando sua permanncia sob novas condies histri-
cas. A semelhana apontada por Manin serve ao propsito
de defender que as denuncias contemporneas das crises
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

da democracia, da poltica, e dos partidos constituem mani-

festaes de um processo de recongurao da representao
que, hoje como outrora, no apenas no compromete as
instituies do governo representativo, mas as repe permi-
tindo sua continuidade plena.
A volatilidade do eleitorado, a queda nos patamares de
comparecimento nas urnas, o descrdito generalizado das
instituies polticas, bem como outras mltiplas expresses
do denhamento dos partidos de massas21, recebem conr-
mao nessa leitura, porm, no quadro de um prognstico
controverso: a recongurao da representao em curso
incorporaria feies muito prximas do modelo parlamen-
tar liberal, respeitando integralmente todos os princpios e
caractersticas institucionais bsicas da representao polti-
ca moderna. Isso porque a gura do candidato e seus vn-
culos reais ou simblicos com os eleitores teriam recupera-
do a importncia perdida pela emergncia dos partidos de
68 massas e das grandes clivagens programticas e ideolgicas,
sem colocar em xeque as prprias eleies, nem os direitos
polticos bsicos da cidadania e sequer o mandato represen-
tativo ou autonomia dos representantes perante os desejos
dos representados. Em ltima anlise, emerge a mdia como
elemento preponderante na emancipao dos candidatos
em relao s estruturas partidrias, graas a sua capacidade
de lig-los simbolicamente com os eleitores dispensando a
manuteno das custosas estruturas de enraizamento e mobi-
lizao dos partidos de massas. Por isso, a representao pol-
tica caracterstica da democracia de partidos estaria a ceder
21. Para uma anlise de diferentes indicadores da perda de centralidade dos par-
tidos do ponto de vista da recongurao da representao, ver Miguel (2003a) e
Roberts (2002), alm do trabalho de Manin em questo (1995: 193-234). H dife-
rentes perspectivas que fornecem razes para essa perda de centralidade, focando
alternativamente fatores socioestruturais, poltico-institucionais ou de desempe-
nho econmico. Para um teste da capacidade explicativa dessas perspectivas ver o
trabalho de Roberts (1999).
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passo a uma representao poltica prpria da democracia

de pblicos (audience democracy) (Manin, 1997: 218-234).
No se trata de diagnstico nico no que diz respeito
proposta de equacionar a suposta crise da representao em
termos de uma recongurao histrica. Por exemplo, em
termos sem dvida mais polmicos, Marcos Novaro (2000)
confere ao retorno de lideranas carismticas no executivo
federal o estatuto de pea-chave da recongurao da repre-
sentao. O crescente pluralismo social e a diversicao
das categorias socioeconmicas teriam levantado enormes
diculdades para o processamento de decises vinculantes
e para a construo de percepes coletivamente comparti-
lhadas acerca de prioridades polticas e dos meios adequa-
dos para atingi-las. Perante tais diculdades, e explorando
em registro positivo aquilo que Bourdieu (1987) chamara
de fetichismo poltico da representao22, o autor defende
que lideranas plebiscitrias desempenhariam, hoje, a fun-
o de personicar a unidade da vontade social; unidade 69
por certo inatingvel mediante as instituies corporativas
e polticas que espelharam e contriburam para cristalizar
as grandes clivagens sociais baseadas no mundo do trabalho
fordista. Partidos e sindicatos teriam perdido a capacidade
de costurar identidades amplas e, no seu lugar, as lideranas
tenderiam cada vez mais a expandir seu papel de autoridade
para assumir funes de criao de identidades23. O papel
das lideranas plebiscitrias na recongurao da represen-
tao teria adquirido particular destaque na conjuntura da
implementao das reformas estruturais das ltimas dca-
22. No seu conhecido artigo sobre o fetichismo da representao, Bourdieu apon-

ta para uma espcie de paradoxo da delegao, segundo o qual coletivos amplos
no preexistem representao, antes, ao enfrentar a disjuntiva entre calar ou
serem falados por outrem, passam a se constituir apenas a partir do momento em
que se dotam de representante (Bourdieu, 1987: 158-172).
23. Para uma discusso acerca da importncia da identidade interpretada como
componente normativo da representao, ver Mokre (2002).
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

das; reformas precedidas pelo quesito da construo de con-

sensos sociais amplos24. Visto que a personalizao da polti-
ca em escala massiva requer os suportes tcnicos fornecidos
pelos meios de comunicao, tambm neste caso a mdia, e,
em particular, uma srie de fenmenos estudados no campo
da comunicao poltica, emergem como alicerces do pro-
cesso de recongurao da representao poltica.
Assim, nos seus diagnsticos acerca das transformaes
da representao, Manin, Novaro e outros autores (Miguel,
2003a; 2003b; Thompson, 2002) conuem ao apontar o
papel preponderante da mdia como fator subjacente
recongurao por eles analisadas. Nesse sentido, incorpo-
ram reexo acerca da representao temtica quase
exclusiva da cincia e losoas polticas um repertrio
de argumentos e conhecimentos avanados no campo da
comunicao poltica, em que se tem atentado de modo
insistente para a relevncia de um espao pblico miditico
70 capaz de elaborar a difcil auto-representao simblica da
sociedade e a relao desta com o mundo das instituies
polticas (Ferry, 1992; Touraine, 1992; Wolton, 1992 e 1998;
Thompson, 1998; Mige, 1998). A representao poltica
(recongurada) seria ainda possvel na medida que a cons-
truo de percepes comuns acerca de prioridades sociais
e a conexo simblica entre sociedade e governo, entre
polticos e cidados, contam com a mdia como nova ins-
tncia de mediao a desempenhar parcialmente um papel
outrora reservado apenas aos partidos e a outras instncias
de unicao coorporativa como os sindicatos. Assim, con-
tra leituras apocalpticas dos efeitos da mdia na poltica
(v. gr. Debbor, 1998; Sartori, 1997), autores engajados nesse
24. Nesse perl encaixariam claramente presidentes latino-americanos como Alber-

to Fujimori ou Carlos Menem, mas o retorno do lder (Zermeo, 1990) fenme-
no mais difundido e contemplaria guras como Cuauhtmoc Crdenas no Mxico,
ou os presidentes Fernando Collor no Brasil e Hugo Chvez na Venezuela.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

debate, e com eles Manin e Novaro, optam por equacionar

os meios de comunicao no como substituio da polti-
ca, mas como uma das suas condies de possibilidade no
mundo contemporneo25.
Porm, permanece em p uma questo central. Embo-
ra seja um avano notvel mostrar que as chamadas crises
da democracia, da poltica e dos partidos constituem, na
verdade, interpretaes imprecisas de transformaes em
curso graas s quais a representao poltica estaria a se
recongurar, permitindo o funcionamento das instituies
do governo representativo e da democracia sob novas con-
dies histricas , cabe indagar os efeitos dessas transfor-
maes para a democracia. Quais, anal, as conseqncias
dessas transformaes para a qualidade da democracia, que
erodem a centralidade dos partidos polticos como orde-
nadores da relao entre representantes e representados,
introduzindo a mdia e seus vnculos intimistas como
novas instncias de mediao? Por outras palavras, rele- 71
vante responder se as instituies da democracia sero mais
ou menos representativas em decorrncia da recongura-
o da representao.
Em Manin (1997), as instituies da democracia repre-
sentativa sobrevivem vigorosas, mas disso no deriva nenhu-
ma notcia positiva acerca de eventuais avanos, mesmo que
mnimos, na representatividade da prpria democracia.
Qui a compreenso do autor quanto ao governo represen-
tativo como um modo de governo aristocrtico contribua a
explicar a desproporo entre sua eloqncia no diagnsti-
co da recongurao da representao poltica e o silncio
quanto s suas conseqncias para a democracia. Em Nova-
ro (2000: 265-275), embora a personalizao da poltica na
gura da liderana plebiscitria permita processar decises
25. Para balanos sobre o campo de estudos da comunicao poltica ver os traba-
lhos de Gosselin e Wolton na coletnea organizada por Gauthier et al. (1998).
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

que aglutinam uma vontade poltica sobre o mundo, tam-

pouco h quaisquer motivos para esperar que o decisionis-
mo torne a democracia mais representativa. Ainda assim,
para posturas outras que no aquelas que reputam a questo
da representatividade um falso problema, a rarefao dos
j tnues vnculos de comunicao e controle entre repre-
sentantes e representados constitui um desao para a pr-
pria democracia. O prprio pensamento de Manin (1999;
e neste volume: 105-138), em parceria com Susan Stokes e
com um slido defensor minimalista da democracia como
Adam Przeworski26, a esse respeito bastante elucidativo.
De um lado, aps anlise exaustiva das possibilidades efe-
tivas de escolha e controle permitidas pelo voto, os autores
concluem que as eleies constituem um vnculo de sano
e orientao sobre os representantes particularmente fraco
(Manin et al. neste volume: 105-138); de outro, cientes dos
custos de um foco centrado exclusivamente no voto, eles
72 aceitam que as [...] eleies no so o nico mecanismo que pode
induzir governos a atuar de modo representativo (Manin et al.,
1999: 19; destaque nosso), introduzindo na sua anlise a ava-
liao de eventuais efeitos decorrentes da diviso de poder
na estrutura de governo. Os resultados de tal operao, em
que tambm participam outros especialistas (Przeworski et
al., 1999), so discrepantes e inconclusivos.
Malgrado a impossibilidade de vericar quaisquer efei-
tos da diviso de poder na maior capacidade do eleitora-
do para sancionar ou orientar as aes dos governantes, e
plausivelmente com o intuito de evitar eventuais mal-enten-
didos derivados da ausncia de notcias promissoras na
sua anlise, os autores explicitam seu compromisso com o
aprimoramento da democracia: Esse no um argumento
26. Para a defesa minimalista da democracia desse autor, ver seu conhecido artigo
publicado no mesmo ano do livro em co-autoria com Manin e Stokes (Przeworski,
1999).
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

contra a democracia, mas por uma reforma e uma inova-

o institucional. Ns necessitamos de instituies eleitorais
que aumentem a transparncia da responsabilidade e faci-
litem para os cidados recompensar ou punir os respons-
veis [...] precisamos instituies que forneam informaes
independentes sobre o governo [...]. (Manin et al., neste
volume: 133). Tambm consideram necessria a multiplica-
o de agncias governamentais de controle (accountability
agencies), independentes e sujeitas ao controle da popula-
o (Manin et al., 1999: 24).
Na postura dos autores cabe destacar duas questes
relevantes quanto relao entre reforma da democracia,
de um lado, e transformaes e desempenho da representa-
o poltica, do outro. Ambas parecem signicar de modo
emblemtico os alcances e impasses das abordagens tradi-
cionais da cincia poltica centradas de modo quase exclu-
sivo nas instituies do sistema poltico para lidar com
a problemtica da representatividade das instituies da 73
democracia e com a denio de uma agenda de reforma
da democracia preocupada, precisamente, com a abertura
de horizontes para a inovao institucional. Simultanea-
mente, ambas as questes constituem deslocamentos anal-
ticos que sinalizam o esprito do tempo.
Primeiro, no que diz respeito aos deslocamentos e
alcances dessas abordagens, amplia-se notavelmente o esco-
po da representao poltica para alm dos representantes
eleitos no legislativo e no executivo, incluindo o controle
das funes executivas do governo realizadas pelas burocra-
cias; isto , a questo da representatividade das instituies
democrticas vai alm de uma compreenso procedimental
minimalista da democracia. Nesse caso, o ncleo normati-
vo mnimo da representao poltica o representante deve
trabalhar em benefcio do representado expande suas exi-
gncias sobre o governo como um todo, no apenas para a
relao entre representante eleito e eleitor, apontando para
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

um horizonte de reexo e inovao a respeito de mecanis-

mos de controle e induo outros que no os atrelados s
eleies e seus atores partidos, candidatos e cidados. Ade-
mais, e conseqentemente, sugere-se que a diviso e orga-
nizao da tomada de decises diviso do poder pode
induzir governos a atuarem de modo representativo; diviso,
por certo, passvel de ser desenhada de modo que se melho-
re ou se construa representao poltica. Da a pertinncia
de propor agncias de prestao de contas independentes.
No que diz respeito aos impasses, e a despeito dos des-
locamentos recm-descritos, a reexo permanece presa s
fronteiras das instituies polticas aparato administrativo
e instituies tradicionais de representao poltica , e a
populao continua a comparecer apenas no momento elei-
toral. Porm, os dois fenmenos mais notveis e mais prxi-
mos formao de agentes independentes com capacidade
de forar representantes e burocracias a prestar contas e a
74 se distanciar de modo menos irreetido das preferncias
da populao tm ocorrido fora dessas instituies polticas
e dos organismos governamentais incumbidos de funes
de controle horizontal (ODonnell, 1998). De um lado, a
mdia e sua funo de vigilncia que arrebatou ao mundo
da poltica o controle sobre sua prpria visibilidade, confor-
me mostrado de modo emblemtico pela gura do escn-
dalo (Thompson, 2002; 1998: 77-108); do outro, a multipli-
cao de atores societrios dedicados ao monitoramento de
temas especcos, ora relacionados com interesses e valores
difusos como ambientalismo, pacismo ou combate cor-
rupo, ora estreitamente vinculados a determinados gru-
pos populacionais como minorias ou segmentos delimita-
dos por reas de polticas pblicas (Fox, 2006; Arato, 2002;
Peruzzotti e Smulovitz, 2002; Chalmers, 1997). Isso para no
mencionar a onda de reformas participativas que, no hemis-
frio sul, tm potencializado o protagonismo de atores da
sociedade civil, no raro investindo-os juridicamente como
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

representantes de determinados segmentos ou interesses da

populao (Gurza Lavalle et al., 2005; 2006)27.
Paradoxalmente, na medida em que ambos os fen-
menos ocorrem fora das instituies tradicionais de repre-
sentao poltica e das instituies da diviso do poder no
Estado, eles permanecem excludos a priori da reexo dos
autores sobre os fatores institucionais capazes de incidir
positivamente na representatividade das instituies demo-
crticas. Embora o diagnstico de Manin acerca da demo-
cracia de pblicos aponte para o papel da mdia como ins-
tncia de mediao que conecta o poltico com o eleitor
de modo individualizado, no seu trabalho com Przeworski e
Stokes (1999 e neste volume: 105-138), a mdia como fator
capaz de tornar as instituies polticas mais responsivas e
passveis de controle merece apenas ateno nma. Por
sua vez, no h sequer uma meno ao papel de atores da
sociedade civil. De fato, conforme advertido corretamente
por Cunil (2002), esses autores assumem de modo indevi- 75
do que o controle sobre o funcionalismo apenas pode ser
efetuado mediante a eleio de polticos, isto , de forma
indireta. Przeworski j foi bastante explcito a esse respeito:
h razes pelas quais no deveramos nos cegar com essa
moda recente (das organizaes no-governamentais),
elas representam interesses particulares, no esto sujeitas
a controle e tendem a reproduzir a desigualdade de acesso
ao sistema poltico, pois bem conhecido que se organi-
zam as pessoas possuidoras de recursos (Przeworski, 2002:
81). Entretanto, a proposta do autor pouco imaginativa:
Anal, as eleies so o mecanismo mais igualitrio de
acesso poltica. Talvez no sejam efetivas, mas so igua-
27. Para caracterizaes dessas reformas destinadas a ampliar o espao da partici-

pao social no hemisfrio sul, ver os trabalhos de Grindle (1999), Santos (1998 e
2002b), Pereira e Grau (1988). Como mostrado no trabalho de Gaventa (2004) e
de Fung e Wright (2003), as reformas tambm penetraram o hemisfrio norte.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

litrias (Przeworski, 2002: 81). Se eleies constituem um

mecanismo reconhecidamente impotente ou limitado para
evitar uma distenso excessiva entre representantes e repre-
sentados, tal como sustentado por ele e por boa parte da
literatura, encerrar o debate acerca do papel da sociedade
civil para o funcionamento da democracia argindo a ndo-
le mais igualitria e universalista desses mecanismos resulta
uma opo pouco sensvel s possibilidades daquilo a que o
autor disse visar: a inovao e experimentao institucional
para a reforma da democracia.
Democracia participativa: e a representao?

A explorao analtica de horizontes de experimentao ins-
titucional para a reforma da democracia tem sido preocupa-
o muito mais incisiva e persistente em outra constelao de
autores e agendas de pesquisa, em geral no centrados nas
instituies polticas, mas nas capacidades de inuncia e
76 racionalizao da sociedade sobre o poder poltico. Os esfor-
os por identicar expedientes capazes de moldar os conte-
dos produzidos pelas instituies da democracia de modo
que se tornem mais prximos dos anseios e necessidades da
populao tm perlado distintas agendas de pesquisa atre-
ladas a um ncleo comum: o aprofundamento da democra-
cia ou, se se quer de maneira altissonante, a democratizao
de democracia (Santos, 2002). De certa forma, essas agendas
debruam-se sobre uma problemtica delimitada por duas
grandes balizas: de um lado, o abandono das utopias revo-
lucionrias e a convico normativa do valor da democracia
como marco institucional para processar a mudana social;
do outro, a crtica ao domnio das compreenses meramen-
te institucionais da democracia e o empenho de reintroduzir
questes substantivas no campo da teoria democrtica.
As literaturas voltadas para a elucidao terica e emp-
rica do aprofundamento da democracia tm investido suas
energias principalmente em trs ancos com sobreposies
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

amplas: na participao da populao, na sociedade civil

e na ltima gerao de inovaes institucionais que, pro-
movidas pelo mundo afora, visam a acolher diversas formas
de participao em arcabouos institucionais de desenho e
implementao de polticas pblicas. Nos trs casos, claro,
h uma perspectiva societria ou uma aposta nas potencia-
lidades de controle e transformao gradual de baixo para
cima. Assim, as inovaes institucionais so pensadas, nor-
malmente, a partir das perspectivas analticas da participa-
o e da sociedade civil.
Curiosamente, essas agendas centradas em dinmicas
societrias para pensar a reforma da democracia tm presta-
do pouca ou nenhuma ateno s transformaes da repre-
sentao, e, em geral, tm- lhes passado desapercebido o
papel dos atores da sociedade civil enquanto atores que
realizam funes de representao poltica. Isso, a despeito
de as inovaes institucionais participativas terem estimula-
do, na prtica, o engajamento de diferentes atores da socie- 77
dade civil, cuja participao (representando algum) no
raro juridicamente estatuda em termos de representao
(Houtzager et al., 2004). A despeito da complementaridade
entre participao e representao pelo menos em com-
preenses no extremas do valor da participao, a ausn-
cia da segunda problemtica nesses debates sistemtica a
ponto de causar espanto28. So raras as excees que tm
formulado explicitamente uma conexo entre transforma-
es da representao e novas funes polticas de repre-
sentao assumidas por atores societrios29.
28. Ver notas 18 e 19.

29. Ver os trabalhos publicados em Chalmers e Vilas (1997), particularmente o ca-
ptulo do prprio Chalmers et al. ver tambm Raichelis (2000: 201-270), Houtza-
ger et al. (2002), Friedman e Hochstetler (2002) e Gurza Lavalle et al. (2004, 2005
e 2006). A losoa poltica normativa tambm tem produzido trabalhos particu-
larmente interessantes; ver, por exemplo, Young (2002 e neste volume: 139-190) e
Urbinati (1999 e neste volume: 190-228).
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

Diversos motivos podem animar esse descuido. Qui

o fato de a representao poltica estar atrelada historica-
mente s instituies poltico-eleitorais tenha induzido cer-
ta cautela ou hermetismo de abordagens centradas em uma
perspectiva societria. Difcil no reparar, de outro lado,
que a questo da representao introduz interrogaes
espinhosas acerca da representatividade dos atores da socie-
dade civil, pelo que, evitar a primeira, por certo, permite
esquivar as segundas. Seja como for, os motivos que aqui
interessam so de carter conceitual, isto , dizem respeito
aos custos cognitivos em maior ou menor medida associa-
dos a determinadas escolhas analticas; especicamente,
idia de participao, e a certa compreenso da idia de
sociedade civil altamente estilizada e unicadora.
Sociedade civil e participao aparecem como elemen-
tos-chave em agendas diversas de reforma da democracia
como, por exemplo, aquelas do aprofundamento da demo-
78 cracia (deepening democracy), da transparncia e controle
social das instituies polticas (social accountability), do for-
talecimento da capacidade de ao e participao da socie-
dade na gesto pblica (empowered participation), da demo-
cracia deliberativa e, claro, nas literaturas da democracia
participativa e da prpria sociedade civil30. Obviamente,
30. Para a literatura de aprofundamento da democracia (deepening democracy), ver

os trabalhos de Heller (2001 e no prelo), Fung (2004), Fung e Wright (2003), e
Santos (2002b); para as abordagens de transparncia e controles sociais das ins-
tituies polticas (social accountability), ver Arato (2002), Peruzotti e Smulovitz
(2002); para o enfoque de fortalecimento da capacidade de ao e participao
da sociedade na gesto pblica (empowered participation), ver Fung e Wright (2003);
para a perspectiva da democracia deliberativa, ver Habermas (1993, 1995 e 1998),
Gutmann e Thompson (2004), e os trabalhos em Bohnman e Rehg (2002) e em
Elster (1998). A literatura da sociedade civil muito maior e, por vezes, tambm
associada a crticas radicais da democracia (v. gr. Keane, 1992), mas aqui remete
fundamentalmente ao trabalho de Cohen e Arato (1992), e de acadmicos vin-
culados a essa perspectiva na Amrica Latina como Avritzer (1994, 1997), Olvera
(2003), Panchi (2003). Ainda dentro da literatura da sociedade civil, mas em
perspectiva habermasiana, tambm os trabalhos dos anos 1990 de Costa (2002).
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existem diferenas de nfases, focos e distines analticas

nessas agendas; todavia, fcil identicar traos compar-
tilhados que, conectados idia de participao e a certa
compreenso da sociedade civil, exercem efeitos de blo-
queio sobre a possibilidade de se conceber a ao dos ato-
res societrios e as dinmicas participativas em termos de
representao poltica.
Primeiro, as agendas voltadas para a reforma da demo-
cracia descansam, em maior ou menor medida, em con-
cepes estilizadas e unicadoras da sociedade civil, no
raro obliterando tanto diferenas internas relevantes no
terreno dos atores societrios quanto interaes presentes
nas interfaces entre as instituies polticas e tais atores31.
Nessa concepo, a sociedade civil, revigorada em diversos
contextos regionais do mundo no ltimo quartel do sculo
XX, compareceria ao encontro com o Estado como agente
de racionalizao da ao pblica e de democratizao das
decises polticas; agente que, por sinal, estaria guiado de 79
modo dialgico e com capacidades e convices previamen-
te denidas porque emanadas do seu arraigo genuno no
De alguma forma, tambm o trabalho mais recente de Avritzer (2003), centrado

na idia de pblicos participativos.
31. A hiper-simplicao da relao entre atores societrios e as instituies po-
lticas encontra origem em uma constelao de fatores, mas pela sua inuncia
notvel cabe mencionar tanto a teoria de Habermas (1987) da sociedade em
dois nveis o nvel sistmico e o mundo da vida , reapropriada com nuances
importantes por Cohen e Arato (1992) na sua teoria da sociedade civil, quan-
to a origem diretamente poltica e de oposio ao Estado do ressurgimento da
idia de sociedade civil na Europa do Leste e na Amrica Latina. No Brasil, tal
hiper-simplicao veio acompanhada do esforo de reespecicao conceitual
da categoria sociedade civil que caracterizou o debate dos anos 1990. Para um
balao crtico desse esforo, ver Gurza Lavalle (2003a). Anlises aliceradas em ou-
tros referenciais tericos tm sugerido, no pas, interpretaes mais interessantes
da relao entre Estado e atores societrios sejam esses referenciais prprios
tica dos novos movimentos sociais (Sader, 1988); tocquevillianos (Boschi, 1987),
gramscianos (Dagnino, 1998-1999), ou de outras vertentes analticas (Landim,
1998; Fernandes, 2002). Para uma anlise das famlias de argumentos da socieda-
de civil, centrada na relao Estado/sociedade, ver Gurza Lavalle (1999).
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

tecido social. Introduz-se, assim, o pressuposto de uma certa

continuidade ou conexo natural entre um bloco de atores
societrios e a sociedade ou alguns segmentos dela isto
, entre sociedade civil e sociedade , tornando descabi-
das indagaes acerca dos processos de representao que
vinculam ambos. Basta lembrar a esse respeito, com Pitkin
(1967: 60-91), que representao, por denio, supe dife-
rena e distncia, no identidade e coincidncia, entre a
representao e aquilo que representado.
Segundo, as agendas de pesquisa e de interveno vol-
tadas para a reforma da democracia se encontram forte-
mente atreladas idia de participao, ora como presena
direta das pessoas eventualmente afetadas ou beneciadas
por decises pblicas, ora como deliberao face-a-face.
A participao de grupos e camadas da populao tidas
como sub ou mal-representadas nos lcus da representao
poltica constituiria, assim, expediente-chave a estimular o
80 melhor funcionamento das instituies polticas. De fato,
para parte substancial da literatura a diferena crucial entre
participao de cidados e participao de associaes tem
passado desapercebida, ocultando a problemtica da repre-
sentao inerente ao segundo tipo de participao32. Se, s
vezes, a prpria idia de participao parece sobrecarregada
de expectativas quanto aos seus eventuais efeitos positivos
para aprimorar a qualidade da democracia33, ela tambm
revela-se cognitivamente empobrecedora quanto possibi-
lidade de se pensar na representao. A participao supe
32. Para uma crtica ausncia de tal distino na literatura ver Houtzager et al.
(2003 e 2004)
33. Como mostrado em argumentao minuciosa por Cunill (1997: 71-195), a
participao no conta em si com quaisquer garantias quanto realizao das
virtualidades positivas no raro a ela atribudas na literatura; mais, corre-se o risco
de reintroduzir e aprofundar aquilo que se procurava resolver: despolitizao, de-
sigualdade e dcit de legitimidade. Para uma amostra de quanto a participao
tem se tornado um credo pouco reexivo ver Klinksberg (2000).
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o envolvimento direto ou a presena do sujeito dessa parti-

cipao indivduos, cidados, trabalhadores , enquanto
a representao, no melhor dos casos, um momento pos-
terior participao, do qual cam incumbidas instituies
de agregao. Assim, uma vez assumido o registro da par-
ticipao, para se pensar no aprimoramento das conexes
entre instituies polticas e dinmicas societrias, tornam-
se carentes de sentido perguntas acerca da representao
exercida por atores societrios. Anal, conforme j adver-
tido, participao auto-apresentao, enquanto represen-
tao remete ao ato de tornar presente por intermdio de
outrem algo ou algum ausente (Pitkin, 1967: 8-9).
A fora dos efeitos de bloqueio derivados dessas duas
escolhas analticas torna-se patente se considerado o quan-
to dinmicas de representao poltica esto presentes em
fenmenos normalmente estudados, pelas agendas de apro-
fundamento da democracia, sob a tica da participao. Bre-
ve exemplo permitir mostrar com eloqncia a questo. 81
Em diversos pases, mudanas favorveis introduo de
controles sociais na gesto pblica tm aberto novos canais
de participao a cidados e de representao poltica a
atores societrios, embora tal representao raramente seja
examinada enquanto tal. O Brasil tornou-se referncia do
debate internacional acerca do aprofundamento da refor-
ma da democracia, precisamente, graas onda de novas
experincias participativas na denio de prioridades ou
no desenho de polticas pblicas, enquadradas inicialmente
na Constituio de 1988 ou em administraes municipais
sob o comando do Partido dos Trabalhadores, notadamente
conselhos gestores e oramento participativo34. Os conselhos,
consagrados na Constituio, contam com atribuies ora-
34. Exemplos da presena dessas experincias no debate internacional voltado

para a reforma da democracia so Heller (2001), Isaac (2002), Fung e Wright
(2003) e Santos Boaventura (2002a; 1998).
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mentrias para nanciar projetos e implementar suas pr-

prias decises; no entanto, na estrutura federativa compete
aos executivos federal, estaduais e municipais, bem como ao
Congresso, s Assemblias legislativas e s Cmaras de Vere-
adores, sancionar as peas oramentrias anuais. Assim, as
inovaes institucionais participativas e sua regulamentao
instituram princpios e funes concorrentes de represen-
tao poltica, suscitando conitos quando como acontece
com freqncia e largueza as propostas dos conselhos so
modicadas pelos poderes executivo e legislativo35.
Nos conitos entre representantes, ou seja, entre con-
selheiros e legisladores, ambas as partes contam com legiti-
midade prpria, emanada ora das urnas, ora dos processos
de escolha inclusive eleies denidos pelas respectivas
leis de criao dos conselhos. Ainda que em propores
e com abrangncia muito diferentes, tambm em ambos
os casos a determinao de prioridades oramentrias faz
82 parte das atribuies legais que delimitam o mbito e com-
petncias da representao legalmente instituda. O con-
ito legalmente institudo entre princpios de representa-
o evidencia, para diz-lo com Dagnino (2002: 290-293),
o quanto os sentidos tradicionais da representao poltica
aparecem sistematicamente deslocados. Por outras pala-
vras, os processos de transformao da representao pol-
tica vivenciados no pas nos ltimos anos transbordaram
parcialmente as fronteiras das eleies, enveredando para
o controle e representao sociais nas funes executivas
35. Tal foi o caso do conito entre a o Conselho de Direitos da Criana e do Ado-
lescente (CDCA) e a Cmara de Vereadores do municpio de So Paulo, quando da
sesso plenria em que seria aprovada a Lei Oramentria de 2002. A mobilizao
popular e presso exercida pelos conselheiros sobre a Cmara objetivavam impe-
dir que os vereadores emendassem o oramento proposto pelo Conselho. No ano
anterior, os 73 milhes de reais aprovados pelo Conselho para o nanciamento de
projetos foram reduzidos modesta cifra de 5 milhes de reais no Projeto de Lei
Oramentria aprovado na Cmara (Gomes da Silva, 2003: 90-98).
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

do governo, especicamente em determinadas reas de

polticas pblicas. Nesse deslocamento, os atores societ-
rios desempenham, de facto, funes de representao pol-
tica consagradas de jure, embora permaneam incgnitas
acerca dos eventuais critrios que aliceram a legitimidade
dessas funes.
A despeito de conitos semelhantes se multiplicarem
(Gomes da Silva, 2003; Laisner, 2005), so literalmente
excepcionais os estudos que, se desvencilhando do registro
da participao e contornando seus custos cognitivos, vis-
lumbram o papel de representao poltica exercido pelos
atores societrios com cadeira nos conselhos e levantam
questes acerca dos dilemas da representatividade enfren-
tados por esses atores e pelos prprios conselhos (v. gr. Pin-
to, 2004)36. Parece bvio que a representao poltica rea-
lizada por atores societrios constitui fronteira crtica para
pensar a reforma da democracia, e, por conseguinte, para
o debate contemporneo travado pelas literaturas voltadas 83
para o aprofundamento da democracia; contudo, e embora
por motivos diferentes aos da literatura da recongurao
da representao, tais literaturas so pouco propcias para
reetir nas funes de representao poltica exercida, pre-
cisamente, por atores da sociedade civil.
Representao virtual, pluralizao e diversicao

H dois fenmenos no processo de transformao da
representao que no parecem passveis de compreen-
so cabal, do ponto de vista das suas conseqncias para a
democracia, se restritos analiticamente apenas a um reor-
36. As nfases comuns na literatura de conselhos esto animadas por modelos de

teoria participativa ou deliberativa, da que a tnica dominante seja a anlise das
condies adequadas para uma participao e deliberao eqitativas. A esse res-
peito ver o balano elucidativo de Tatagiba (2002). Para uma exceo interessante
que atentou para a questo da representao, ver Raichelis (2000: 201-270).
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denamento de elementos prprios s instituies clssicas

da representao poltica. Tampouco possvel explor-
los satisfatoriamente a partir de propostas de reforma da
democracia centradas na idia de democracia participativa.
O primeiro a emergncia de novas instncias de media-
o entre representantes e representados: a mdia, claro,
mas no s, tambm constelaes de atores intermedirios
no mais ordenveis pelas grandes clivagens ideolgicas e
socioeconmicas das democracias de partidos de massas
e suas grandes centrais sindicais. O segundo, mais recente
e com interfaces com o primeiro, a multiplicao de ins-
tncias de participao cidad e de representao coletiva
incumbidas da denio de prioridades pblicas e do dese-
nho e superviso de polticas. margem da centralidade
adquirida pela mdia que exigiria uma anlise especca ,
na interseo entre esses dois fenmenos, ou seja, entre a
proliferao de atores societrios e a abertura de espaos
84 participativos, vm ocorrendo processos inditos de experi-
mentao institucional que iluminam o horizonte de refor-
ma da democracia, apontando para a pluralizao dos ato-
res com investidura prpria ao desempenho de funes de
representao poltica, e para a diversicao do lcus em
que ela exercida37.
Novos mediadores esto a exercer de facto e de jure fun-
es de representao poltica em novos lugares de repre-
sentao38. Em latitudes as mais diversas, atores coletivos
37. A pluralizao dos atores e a diversicao do lcus da representao pare-

cem se inscrever em uma tendncia mais ampla de policentrismo (ver Houtza-
ger, 2003).
38. Parte importante desses agentes corresponde ao conceito grupos de interes-
se, e a abordagem pluralista na cincia poltica tm-nos abordado de modo am-
plo e competente (Dahl, 1982). Por sua vez, Schimmiter (1992), na sua formula-
o do conceito regimes parciais de representao, incorporou tais grupos como
uma pea-chave na representao de interesses das democracias contemporneas.
A anlise de ambos os conceitos escapa do foco deste artigo, e no h espao nesta
nota para tanto.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

tm demandado e/ou Governos tm proposto e passado leis

destinadas a ampliar os mecanismos de democracia direta
iniciativa popular, referendum, plebiscitos e a introduzir
a participao de atores (representantes) da sociedade civil
nos processos de formulao de polticas39. Aqui e alhures,
com alcances e efeitos diferentes, esses atores tm amplia-
do consideravelmente sua capacidade de interlocuo com
governos subnacionais e nacionais, bem como com agn-
cias multilaterais e organizaes internacionais. Para alm
da diversidade de pases em que ele ocorre, a importncia
desse fenmeno vem tona quando observado, na sua insti-
tucionalizao parcial e da perspectiva da reforma da demo-
cracia, como uma composio de diversos lugares ou pisos
de representao que preguram traos de uma democra-
cia e representao poltica ps-liberais, para diz-lo com
Schmitter (2005). Ps-liberais no porque orientadas a
substituir os partidos como instncias de mediao entre
representantes e representados, nem o voto como mecanis- 85
mo de autorizao e sano, mas porque a pluralizao e
diversicao da representao a levam aonde as eleies
e seus atores acusam limites estruturais40 notadamente o
controle sobre as burocracias e a representao coletiva ou
de grupos sem expresso numrica suciente para pesarem
na lgica da poltica eleitoral.
Com maior preciso, a representao exercida por
atores da sociedade civil coletiva e ocorre atravs de um
conglomerado heterogneo de organizaes civis que atu-
am em nome de subpblicos e/ou minicomunidades, dife-
rindo da representao de interesses pessoais ou de indiv-
duos, prpria da democracia liberal, sem corresponder, no
extremo oposto, com a representao do bem comum ou
39. Ver nota 27.

40. Conforme mostrado na seo 2 deste artigo.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

da nao, caracterstica da tradio republicana e de com-

preenses no liberais da prpria representao e dos inte-
resses mediante ela salvaguardveis (Pitkin, 1967: 168-208).
Sem dvida, os sindicatos so o exemplo mais notvel de
representao de grupo ao longo do sculo XX, mas pou-
co ou nada coincidem com o fenmeno de diversicao
do lcus e pluralizao dos atores da representao polti-
ca acontecido nos ltimos anos: em vez de uma negociao
entre agentes privados no mercado (empregador e empre-
gado), mediada pela legislao trabalhista (Estado) e, quan-
do necessrio, por instncias de arbitragem, a representa-
o efetuada principalmente junto aos rgos decisrios
executivos do Estado41; em vez de um modelo organiza-
tivo nico (sindicato), munido com especicaes quanto
ao vnculo com os representados (liao) e aos dispositivos
de prestao de contas e sano (eleies internas, deslia-
o), as entidades civis possuem formatos organizacionais
86 os mais variados e relaes com seus pblicos nem sempre
explcitas ou claras, por vezes, apenas simblicas.
Assim, a representao coletiva tornou-se eminente-
mente heterognea quanto aos interesses representados,
s formas organizacionais dos atores, ao lcus dentro do
Estado, e s jurisdies, instncias e formas de institucio-
naliz-la. A despeito de a pluralizao e diversicao da
representao virem acompanhadas de tal heterogeneida-
de, os potenciais da representao coletiva localizam-se em
posio clara no espectro de possibilidades que vai do man-
dato imperativo do direito privado autonomia do repre-
sentante e lassido dos seus vnculos com o representado
41. claro que os sindicatos realizaram e continuam a realizar funes de repre-

sentao perante o Estado, por exemplo, para pressionar pelo aumento do salrio
mnimo ou em contextos de corporativismo de Estado; contudo, atenta-se aqui
apenas para a inexistncia de uma negociao entre partes privadas no caso dos
novos espaos e atores da representao.
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prprios da democracia representativa42. A existncia de

representao no interior da sociedade civil, como contra-
to entre partes privadas, carece de qualquer novidade. A-
nal, a representao oriunda do direito civil. A novidade
estriba na emergncia de formas de representao poltica
no sentido mais estrito da palavra exercidas por organi-
zaes civis; formas constitudas de modo inexorvel pela
dualidade entre representao e representatividade, entre
representante e representado. Contudo, as modalidades de
representao coletiva em questo no se encontram sub-
metidas aos limites estruturais das eleies e dos eleitos,
impostos pela sua dupla funo de representao perante
o poder, visando a regul-lo socialmente, e de representa-
o no poder, comprometida com governar e impor obe-
dincia sobre a populao, se for preciso. Seus limites so
outros, mas nesse aspecto, a representao coletiva , no
fundamental, presso, controle, superviso, interveno,
assdio e reclamo perante o poder em instncias executi- 87
vas de polticas e em espaos de interlocuo. Mais: em se
tratando de representao em relao a polticas publicas
especicas, e em nome de subpblicos e/ou minicomuni-
dades e no da nao ou de um eleitorado portador de
mandato vago composto pela agregao de votos , h con-
dies mais favorveis para a consonncia entre a orienta-
o de decises dos representantes e as preferncias dos
representados.
Porm, malgrado existam diversos elementos que suge-
rem o potencial de representatividade da representao
coletiva como um expediente de reforma da democracia,
sua problematizao terica e sua defesa pblica esbarram
em limites evidentes, a saber, a ausncia de mecanismos
generalizados, formais e estveis de ordenao da relao
42. Conforme analisado na segunda seo deste artigo.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

entre atores da sociedade civil e seus pblicos, benecirios

ou comunidades notadamente mecanismos de autoriza-
o, prestao de contas, responsividade e sano43. Confor-
me argumentado ao longo destas pginas, a inexistncia de
modelos consagrados histrica ou analiticamente para pro-
blematizar a emergncia de instncias societrias de interme-
diao em termos de representao propriamente poltica
subjaz em boa medida desateno das literaturas compe-
tentes. Ainda assim, e a despeito da ausncia de mecanismos
claros de conexo entre organizaes civis e subpblicos, as
experincias de pluralizao dos atores e de diversicao
do lcus da representao se avultam a olho nu.
Assim, pertinente buscar uma perspectiva analtica
que permita elaborar o papel indito da representao
coletiva conjugando uma trplice operao: primeiro, pre-
servar o ncleo normativo mnimo da representao atu-
ar em favor do representado; segundo, no aplicar crit-
88 rios de avaliao que condenem a priori as novas prticas de
representao ilegitimidade em denitivo, organizaes
civis no so nem podem agir como partidos polticos; ter-
ceiro, examinar essas prticas contra o pano de fundo da
reforma da democracia a partir dos seus efeitos de incluso
poltica, sem suspender, todavia, as exigncias normativas
prprias de toda representao poltica democrtica, o que
inclui dispositivos de expresso de preferncias e sano
sobre o representado.
O pensamento de Edmund Burke oferece perspecti-
vas interessantes para avanar na reviso do conceito de
representao de modo a alargar suas fronteiras conforme
esboado acima. Segundo armara Burke (1942 [1774]), o
43. Por exemplo, apenas uma minoria dos atores da sociedade civil dene seus
pblicos ou benecirios como membros; categoria que, em princpio, implicaria
a existncia de mecanismos de sano caractersticos das relaes da aliao
notadamente, o direito de sada.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

melhor dispositivo para garantir a autenticidade da repre-

sentao sua representatividade seria a existncia de
um compromisso representativo genuno; entrementes,
dada a contingncia desse componente subjetivo, a intro-
duo de mecanismos institucionais formais tornava-se ini-
ludvel e desejvel. A presuno de representar algum,
claro, no equivale sua efetiva representao; no entan-
to, o comprometimento com os interesses representados
um componente vital da representao, irredutvel a
dispositivos institucionais. Embora a dimenso subjetiva
da representao tenha sido sistematicamente desvalori-
zada no campo das teorias da democracia, como aponta-
do por Sartori em reconhecimento arguta intuio de
Burke quanto importncia dessa dimenso, as regras e
desenhos institucionais tornam-se impotentes quando os
representantes no so animados ou comovidos por um
sentimento de representao idem sentire, animus (Sar-
tori, 1962). De modo mais preciso, se a representao 89
irredutvel mera representao presuntiva, a represen-
tatividade no pode prescindir do compromisso de repre-
sentar. Alis, no descabido esperar que esse compromis-
so tenda a se manifestar com maior intensidade nas formas
de representao coletiva do que no comportamento de
partidos no parlamento.
Sentimento ou compromisso de representar algum
aludem quilo que Burke (1792), nas suas dissertaes
epistolares clssicas, denominara de representao virtual 44.
Virtual na acepo precisa guardada na lngua inglesa
para o termo, isto , como algo que tal em essncia ou
efeitos, embora no formalmente reconhecido ou acei-
44. Nas palavras de Burke (1792), Representao virtual aquela em que h comu-
nho de interesses e empatia de sentimentos e desejos entre aqueles que atuam em
nome de quaisquer pessoas e as pessoas em nome das quais eles atuam embora os
primeiros (ducirios) no tenham sido, de fato, escolhidos pelos segundos.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

to45. A idia traz consigo certo rano conservador devido

biograa poltica do seu criador e a ter sido invocada, na
histria dos embates polticos pela expanso do sufrgio,
como argumento contrrio ao voto feminino ou incluso
no parlamento de circunscries territoriais desprovidas de
representao; contudo, ela desempenhava um papel com-
plexo na doutrina burkiana da representao e foi utilizada
pelo prprio autor para defender a extenso do voto, nos
casos das colnias americanas e dos catlicos na Irlanda,
bem como nos casos menos conhecidos de Wales, Chester e
Durham (Burke 1792; Pitkin, 1967: 168-189).
De fato, a lgica interna da idia de representao vir-
tual de incluso poltica e no de excluso, embora essa
lgica permita invocar a existncia ou inexistncia de repre-
sentao virtual para denegar ou defender a ampliao do
sufrgio. Se uma localidade dedicada agricultura podia
ser representada no parlamento, graas empatia e comu-
90 nidade de interesses, por outra localidade com vocao eco-
nmica agrcola da a irrelevncia de ampliar o sufrgio
visto que os interesses objetivos46 estavam representados de
modo virtual , pretenso semelhante tornava-se absurda no
caso da questo catlica na Irlanda e da questo colonial.
Nesses casos, inexistiam quaisquer suportes na composio
e formao da representao poltica real nos respectivos
parlamentos para imaginar possvel a representao virtu-
al dos interesses objetivos das correspondentes populaes
45. Conforme denido no Websters Dictionary. Representao virtual conceito

consagrado no campo das teorias da representao poltica, e nelas permanece,
embora o substantivo virtual tenha sido resemantizado na onda mais recente
de expanso das tecnologias digitais. Contrariamente ao sentido do conceito, nas
lnguas neolatinas o substantivo costuma ser intuitivamente entendido como algo
limitado a efeitos potenciais, mas no reais.
46. Burke sustentava uma compreenso objetiva e impessoal de interesses: os inte-
resses da indstria, do comrcio ou, inclusive, dada sua condio de excluso, os
interesses das colnias ou dos irlandeses.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

excludas; por isso, o nico caminho possvel era a instaura-

o de uma representao efetiva47.
O elo entre representao virtual e incluso poltica
resulta peculiarmente pertinente e atual, em especial, se
levadas em considerao sua sintonia com os debates sobre
minorias e aprofundamento da democracia, bem como sua
semelhana com os usos contemporneos da idia mais
ampla de advocacy argir em favor de algo ou algum,
defender mediante argumento, recomendar a adeso ativa
de uma causa, justicar publicamente o valor de algo ou
algum48. Em tais usos, ad-vocare implica tanto a idia de
chamar para si o interesse de algo ou algum quanto a ao
de vocalizar ou dar voz a esse interesse. bastante conheci-
do que atividades de advocacy tm sido utilizadas de longa
data como expediente para a defesa de interesses difusos,
de minorias e de camadas mal-aquinhoadas da populao
(Seidle, 1993). No contexto das transformaes aqui ana-
lisadas, todavia, tais atividades passaram a se vincular a pr- 91
ticas de representao e a ser pensadas de modo explcito
como exerccio de uma representao por advocacy (Imig,
2002; Sorj, 2005); isto , de uma representao destinada
a dar voz algo distinto da funo de ser porta-voz prpria
de prticas de representao coletiva englobadas claramen-
te na idia de grupos de interesse. O protagonismo adqui-
rido por atores da sociedade civil mediante o trabalho de
advocacy compreende, mas dista de se reduzir vocalizao
difusa de causas diversas, antes, desempenha tambm fun-
es de intermediao perante o poder pblico na forma
de representao virtual, ou seja, da defesa de interesses
47. Os usos excludentes da idia de representao virtual perderam legitimidade

no processo de massicao das democracias e de consolidao da compreenso
liberal da representao (para a concepo liberal ver Pitkin, 1967: 190-208; e
neste volume [1989]: 15-47).
48. Conforme o Blacks Law Dictionary.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

que no autorizaram essa defesa ou que, embora simpticos

a ela, carecem de qualquer mecanismo estvel para contro-
l-la ou comunicar-lhe preferncias.
O valor dessas prticas, quando olhadas do prisma da
representao virtual ou da representao por advocacy, se
tornarem porta-vozes de demandas de segmentos da socie-
dade, temas e interesses mal ou sub-representados nos cir-
cuitos tradicionais da representao poltica, ora por se tra-
tar de domnios de deciso muito especcos, como aconte-
ce em determinadas reas e subreas de polticas pblicas,
ora por se tratar de minorias ou de grupos particularmente
desprovidos de recursos econmicos, polticos e culturais,
ou inclusive por se tratar de temas e problemas emergentes
negligenciados pelos atores tradicionais da representao.
verdade que no mais possvel sustentar, como feito por
Burke (e depois por diversos estruturalismos), a existncia
de interesses objetivos aos quais as pessoas estariam adscri-
92 tas e cuja concretude permitiria sua representao obviando
quaisquer procedimentos de consulta; entretanto, a repre-
sentao coletiva, mesmo se virtual, diz respeito a questes
cuja proximidade com o representado reduz consideravel-
mente o problema da ausncia de interesses articulados em
preferncias, de opinies ou inclusive de perspectivas, capa-
zes de orientar as decises do representante49.
Seria ingnuo reputar que qualquer prtica de repre-
sentao unilateral constitui representao virtual no senti-
do burkiano compromisso representativo genuno , ou
que todo compromisso representativo igualmente compa-
tvel com exigncias democrticas. Sem dvida, no interior
da sociedade civil h noes e prticas de representao
irreconciliveis com exigncias democrticas, bem como
outras plenamente compatveis com tais exigncias, mas
49. Para a diferena entre representar interesses, opinies ou perspectivas, ver o

trabalho de Young neste volume.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

isso uma questo emprica que deve ser resolvida no pla-

no da pesquisa (ver Gurza Lavalle et al., 2006; 2005). No
obstante, ante os limites estruturais do mecanismo eleitoral
para estimular a representatividade das instituies demo-
crticas, a representao virtual sem dvida um caminho
de experimentao possvel para corrigir parcialmente vie-
ses sistemticos de excluso de determinados segmentos da
populao. Nesse sentido, no difcil perceber que o com-
ponente subjetivo da representao virtual subjaz em boa
parte do debate sobre a incluso poltica de minorias pela via
de cotas para representao identitria, ou melhor, da polti-
ca da diferena (Young, 2002, e, neste volume: 139-190).
Contudo, no possvel negligenciar que permanecem
em p os limites da representao virtual quando julgada
pela sua incompatibilidade com exigncias democrticas
relacionadas presena de mecanismos de prestao de
contas e sano. A representao poltica consagrada nas
democracias de massas produto de longa histria em que 93
as presses pela ampliao do sufrgio levaram runa os
expedientes personalistas de conexo entre representante
e representado caractersticos da democracia parlamentar
oitocentista; expedientes plutocrticos porque ancorados
na proximidade social dos partcipes de uma democracia
restrita s camadas abastadas da populao. A democracia
de partidos introduziu novas mediaes entre eleitor e elei-
to, e a conexo entre ambos passou a ser intercedida por
burocracias partidrias. Os representados perderam qual-
quer controle direto sobre o representante, mas cresceram
em nmero e se utilizaram da obedincia partidria e do
perl programtico dos partidos para introduzir sanes e
preferncias no jogo eleitoral. Com o tempo, as presses
sociais pela ampliao da democracia foram alm do voto e
se instalaram na vida interna dos partidos. Algo semelhante
ocorreu na histria do sindicalismo, os embates pela repre-
sentatividade se seguiram consolidao do papel dos sin-
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

dicatos como representantes legtimos da fora-de-trabalho.

Visto que a pluralizao de atores de representao coletiva
em instncias diversas constitui um fenmeno indito em
plena efervescncia, ainda em processo de institucionali-
zao, no parece descabido esperar que sua importncia
crescente venha acompanhada de presses para tornar essas
prticas compatveis com exigncias democrticas mnimas
de responsividade, prestao de contas e sano. De fato, a
multiplicao de iniciativas e legislaes para regular as ativi-
dades de entidades privadas sem ns lucrativos ocorridas no
hemisfrio sul, um movimento que aponta nessa direo.
O quanto possvel reformar a democracia mediante
modalidades de representao animadas, pelo menos em
parte, pela lgica da representao virtual, uma questo
cujo equacionamento parece possvel apenas se o caminho
da experimentao prtica for percorrido e se a reexo for
desimpedida de problematizar tais modalidades em termos
94 de representao poltica o que passa, evidentemente,
pela compreenso e avaliao dos mecanismos de contro-
le e sano nelas presentes. De um lado, representao vir-
tual melhor do que ausncia completa de representao
e, nesse plano, ela um instrumento de incluso poltica.
Nela, h mecanismos indiretos de prestao de contas e
sano que precisam ser estudados e avaliados quanto sua
capacidade de induzir responsividade virtual quer dizer,
responsividade em essncia ou de fato, embora no formal-
mente reconhecida50. De outro, conforme ocorreu em epi-
50. Cumpre notar que, para Burke, a representao virtual apenas existe quando
o representante atua de fato em benefcio de interesses objetivos que coincidem
com o perl de determinada localidade sem membros no parlamento, cujos habi-
tantes so assim beneciados por um representante virtual. Nesse sentido, a repre-
sentao virtual burkiana sempre substantiva ou efetiva, pois ningum pode ser
no-representado ou mal-representado virtualmente. Contudo, sugere-se aqui que
a possibilidade de se pensar em uma responsividade virtual, cuja peculiaridade
reside no carter indireto dos mecanismos capazes de ger-la.
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

sdios histricos anteriores, mecanismos de conexo entre

representante e representado so passveis de introduo e
alterao com o tempo. A esse respeito, prticas de repre-
sentao virtual podem se transformar em distintas modali-
dades de representao poltica real, se a envergadura por
elas atingida as tornar objeto de presso da sociedade, dos
seus pblicos, do Estado e dos seus prprios atores.
Adrin Gurza Lavalle

professor do Departamento de Poltica da Pontifcia Uni-
versidade Catlica de So Paulo (PUC) e pesquisador do
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap)
Peter P. Houtzager
pesquisador do Institute of Development Studies (IDS),
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Graziela Castello 95
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103
Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

Resumos / Abstracts
265
DEMOCRACIA, PLURALIZAO DA REPRESENTAO E

SOCIEDADE CIVIL
ADRIN G. LAVALLE, PETER P. HOUTZAGER E GRAZIELA CASTELLO
O artigo problematiza a relao entre representao pol-
tica e reforma da democracia, mostrando tanto os deslo-
camentos analticos das abordagens centradas no sistema
poltico e na recongurao da representao quanto as
omisses das literaturas preocupadas com a reforma ou o
aprofundamento da democracia. Inovaes tericas e prti-
Lua Nova, So Paulo, 67: 263-269, 2006

Resumos / Abstracts
cas para se pensar no futuro da representao parecem reu-

nir elementos que traspassam as fronteiras da compreenso
e da prtica liberais da representao poltica. A partir do
resgate crtico da idia de representao virtual, os auto-
res sugerem, ento, uma agenda de reforma da democracia
capaz de incorporar essas inovaes.
Representao poltica; Reforma da democra-
Palavras-chave:
cia; Aprofundamento da democracia; Sociedade civil.
DEMOCRACY, PLURALIZATION OF REPRESENTATION AND

CIVIL SOCIETY
The article issues on the relationship between political representation
and democratic reform, presenting both analytic displacements from
the approaches focused on the political system and the reshufing
of representation, and the omissions of the literature concerned on
deepening democracy. Recent theoretical and practical innovations,
which bring about much thinking on the future of representation,
266 seem to assemble elements that supersede the limits of the liberal
understanding and practice of political representation. Out of the
critical rescue of the idea of virtual representation, the authors
suggest an agenda of democratic reform that could be able to account
for those innovations.
Keywords:Political representation; Democratic reform; Deepening
democracy; Civil society.
Lua Nova, So Paulo, 67: 262-269, 2006

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DEMOCRACIA, PLURALIZAO DA REPRESENTAO

A representao poltica nas democracias contempor-

sentao poltica, e dos processos de sua transformao,

1. A relao entre representantes e representados tem sido intensamente estudada

Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

Dessa perspectiva, a representao est integralmente

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e capaz de unicar uma mirade de atores societrios diver-

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ca ocorridos nas ltimas dcadas. Por m, aponta-se para

Estatuto dual da representao e limites das eleies

2. O uso dominante da idia de representao na Idade Mdia foi eminentemente

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uncia de um mandato imperativo instrues quanto

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partes prpria da tradio anglo-saxnica , coincide no

3. Sartori (1962: 19-29) argumenta que a representao poltica abandona sua

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Destarte, a representao poltica supe uma dualida-

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va na medida em que a construo poltico-institucional e

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na frmula governo representativo, estabelece denies

7. Pitkin (1967: 209) apenas acrescentaria um elemento pontual a esse ncleo

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vrsias e ressalvas quanto capacidade das eleies de tor-

9. Crticas tcnicas conforme a denominao utilizada por Dahl (1956: 38-44),

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ser efetivamente representado, ou se a representao poltica

11. A representao perante o poder pode ser do legislativo perante o governo

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dupla, [...] no apenas a de tutelar os interesses dos man-

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a administrao em gesto, avaliando retroativamente o

Representatividade: falso problema ou incontornvel?

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cionais de autorizao devidamente sancionados16. Nesse

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separar a questo da legitimidade da questo da denio

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social apontariam como nica alternativa para a represen-

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a gura de algum intermedirio, no existe algo semelhan-

20. Ver a anlise da prxima seo.

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Transformaes da representao e a democracia

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da democracia, da poltica, e dos partidos constituem mani-

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passo a uma representao poltica prpria da democracia

22. No seu conhecido artigo sobre o fetichismo da representao, Bourdieu apon-

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das; reformas precedidas pelo quesito da construo de con-

24. Nesse perl encaixariam claramente presidentes latino-americanos como Alber-

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debate, e com eles Manin e Novaro, optam por equacionar

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que aglutinam uma vontade poltica sobre o mundo, tam-

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contra a democracia, mas por uma reforma e uma inova-

Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006

um horizonte de reexo e inovao a respeito de mecanis-

Lua Nova, So Paulo, 67: 49-103, 2006