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DESENVOLVIMENTO POLIGONAL NO BRASIL: I

NEM DESCONCENTRAO,
NEM CONTNUA POLARIZAO

Cllio Campolina Diniz2

1 INTRODUO

A distribuiio da produo industrial no Brasil tem mudado significativa-


mente nos ltimos anos. O resultado mais notvel deste processo um relativo declnio
da elevada participao da rea Metropolitana de So Paulo. A partir de ento, alguns
analistas tm concludo que um processo de desconcentrao ou polarizao reversa
est em andamento, como posto em Diniz (1986, 1987) e Diniz, Lemos (1986), apesar
do crescimento ter se concentrado em poucas e selecionadas regies ou reas. Neste
artigo, pretende-se mostmr que mais apropriado considerar o Brasil como um caso de
desenvolvimento poligonal, onde um limitado nmero de novos plos de crescimento
ou regies tm capturado a maior parte das novas atividades econmicas. O resultado
est longe de ser uma verdadeira desconcentrao, especialmente porque os novos
centros esto no prprio Estado de So Paulo ou relativamente prximos dele.
O desenvolvimento poligonal o resultado de um cojunto de foras, dentre
as quais cinco seriam as mais representativas. A primeira delas resulta das desecono-
mias de aglomerao na rea Metropolitana de So Paulo e da criao de economias
de aglomerao em vrios outros centros urbanos e regies. A segunda, o papel da
poltica econmica ou ao do Estado em termos de investimentos diretos, incentivos
fiscais e construo de infra-estrutura, que encorajaram a desconcentrao geogrfica
da produo, embora a poltica dos estados com maior nvel de recursos tenha contraria-
do a poltica federal. Uma terceira, decorre da busca de recursos naturais que estimulou
a abertura de novas regies para o desenvolvimento. Uma quarta razo, vem da grande
concentrao social e espacial da renda e o conseqente poder de compra e de pesquisa
que retm o crescimento em regies com maior base econmica. Urna quinta causa do
desenvolvimento poligonal, a unificao do mercado, atravs da infra-estrutura de
transportes e comunicaes, e o conseqente aumento da competio inter-empresarial,
que contriburam para a desconcentrao geogrfica da produo.
Fato incontestvel que at o final da Dcada dos 60 mil histrico processo
de concentrao econmica e demogrfica ocorreu na rea Metropolitana de So Paulo,
que, em 1970, chegou a participar com 44% da produo industrial do Pas. A partir de
ento, iniciou-se um processo de reverso desta polarizao, em funo do qual esta
Trabalho elaborado com apoio da Fundao de Apoio Pesquisa de Minas Gerais -
FAPEM1G.
2 Professor do CEDEPLAR (Centro de Desenvolvimentoe Planejamento Regional) e do
Departamentode Economiada UFMG.O autor agradeo ProfessoraAnn Markusenpelos
comentrios, crticas ,e sugestes. Agradee, tambm, aos Professores Afonso Henriques
Borges Ferreira e Alda Maria PalharesCampolina,por seus estmulose ajudas.

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participao reduziu-se para 26%, em 1990. Entretanto, tal no implicou em uma
sustentada desconcentrao para a Nao como um todo. Na primeira fase, o processo
de reverso da polarizao se fez com um relativo espraiamento industrial para o prprio
Interior do Estado de So Paulo e para quase todos os demais estados brasileiros. Na
segunda fase, no entanto, vem ocorrendo uma relativa reconcentrao no polgono
definido por Belo Horizonte-Uberlndia-LondrinaIMaring-Porto Alegre-Florianpo-
lis-So Jos dos Campos-Belo Horizonte, dentro do qual esto sendo formados os
principais plos de alta tecnologia (Mapas I e 2).

MAPA 1

BRASIL: Regies, E.~tadose suas capitais

NOTA: O autor sepa'"Ou a regio Sudeste


oficial em Lesle e em So Paulo.

36 Nova &onomia J Belo Horizonte Iv. 31 n. 11 seL 1993.


MAPA 2

BRASIL: Eixos de desconcentrao, principai.s plos tecnolgicos


e o novo polgono de aglomerao industrial

- ...
,,~
LEGENDA

Novo polgono de aglomerao industrial

<:==- Eixos de desconcentrao

(n) Principais plos tecnolgicos


(1) So Paulo
(2) Campinas
(3) So Carlos
(4) So Jos dos Campos
(5) Santa Rita do Sapuca
(6) Florianpolis
(7) Campina Grande

Nova Economia I Belo Horizonte Iv. 31 n. 11 seI. 1993. 37


reconcenlrao das mudanas tecnolgicas e reduo 61 interveno
estatal se aliam a concentrao prvia da produo industrial. da pesquisa, do mercado
de trabalho profissional e da renda dentro do poUgono mencionado. Face a isto. a
continuidade do processo de desconcentrao macroespacial vem sendo obstaculizado
e uma nova configurao regional da indstria no Brasil tem sido esboada. Concilia a
existncia de reverso da polarizao da rea Metropolitana de So Paulo com uma
relativa aglomerao no polgono mencionado. Isto significa que as regies objeto de
polticas regionais. como o Nordeste. no tm demonstrado capacidade de sustentar um
crescimento diferenciado que se traduza em alterao macroespacial substantiva,
apesar do crescimento industrial do Est.1do da BalJia.

2 A BUSCA DE BASE ANALTIC~ PARA INTERPRETAO


DO CASO BRASILEIRO

As tent.1tivas recentes de reconstruo terica para interpretao das


questes de localizao e desenvolvimento regional tm sido fortemente influenciadas
por problemas especficos dos pases industrializados (desindustrializa..'io. por exem-
plo) c/ou relacionadas com a emergncia das indstrias de alta tecnologia. Embora
relevantes estas interpretaes no podem ser toma<1'l.~como paradigma para anlise
do caso brasileiro. consideradas as especificidades estruturais e setoriais de sua
indstria e a atual etapa histric.1 de seu desenvolvimento. Ainda que no seja objetivo
deste artigo. a concepo de desenvolvimento poligonal poder ser til para a anlise
do desenvolvimento espacial em outras naes em desenvolvimento.
Tratando-se de um pas com as caractersticas do Brasil. em tertnOS de
dimens<1ogeogrfica, tamanho populacional. diferenas de renda regional e per capita
e a existncia de uma fronteira aberta ou virgem. vrias possibili<11des se abrem.
A primeira seria um processo de contnua hiperurbanizao. onde
atividades econmicas e populao continuam se concentrando na maior rea metro-
polit:ma. Devido sua dimenso absoluta. este processo toma a fortna de desconcen-
tra<1omicrolocacional ou intm-urbana, atravs da suburbaniza.'io do centro original.
Tal situao caracteriza a megalopoliza.'io da rea Metropolit.lIla de S.'ioPaulo a partir
<11Dc.1da dos 50.
Uma segunda possibilidade est.1ria vinculada desconcentra.'io ma-
croespacial pam cidades ou regies distantes do maior centro industrial. Neste caso
existcm dois tipos de regies. Um seria a frontcira dinmica, representada pelo Centro-
Oeslt'. e Norte do Pas. dotados de volumosos recursos naturais. os quais poderiam
induzir a montagem de algumas indstrias tecnicamente vinculadas a cssa base. com
efeitos multiplicadores sobre outras atividades. No entanto. o desenvolvimento <11
fronteira tem sido reduzido nos ltimos anos. devido ao aumento no custo de trans-
portes. problemas tecnolgicos da agricultura tropiC.11.crise ecOnmic.1e redu.'io dos
investimentos e inccntivos governamentais.
Outra grande frente representada pelas regies densamente ocupadas e
pobres. Leste e o Nordeste brasileiros. onde a grande disponibilidade de mo-de-obra
e rclalivanlcntc menor custo de produ.'io poderianl estimular a montagem de certas

3R Nova Economia I Belo Horizonte J v. 31 n. 11se!. 1993.


atividades. Embora tenha havido expanso econmica nestas reas em anos recentes,
suas perspectivas parecem lintadas pela presso social inerente e a recorrente fuga
das empresas deste clima, apesar dos projetos e incentivos implementados pelo Go-
verno Federal.
Uma terceira possibilidade seria um processo de desconcentrao interur-
bana, porm dentro de uma rea limitada, correspondendo aproximadamente ao "campo
aglomerativo" de So Paulo, como analisado por Azzoni (J 986). A idia do autor sobre
desenvol vimento poligonal amplia o conceito anterior, considerando uma anlpla regio
como capaz dc capturar cste processo de dcsconcentrao. Este movimcnto cstaria
condicionado existncia de uma rede urbana dotada dc servios bsicos, infra-cstru-
tura de ensino e pesquisa e alguma base industrial, alm do maior nvel relativo de rcnda
destas rcgies. Este processo, tenderia a atingir as cidades do interior do prprio Estado
de So Paulo, o Sul e Tringulo de Minas Gerais e o Norte do Paran, podcndo-sc
cstendcr, no sentido sul, para o Estado de Santa Catariana e o Nordcstc do Rio Grandc
do Sul c, no scntido norte, para a Regio Central de Minas Gerais.
Certos aspectos tericos ou metodolgivos, no entanto, devem ser consi-
derados para a anlise da dinmica geogrfica da indstria brasileira nos anos recentes.
Entre eles se destacam:

a) deseconomias dc aglomcrao na rea Mctropolitana de So Paulo e


sua cria.'io em outros centros urbanos ou regies;

b) o papel do Estado, seja atravs de politicas rcgionais explicit.as, seja


pela conseqncia espacial de outra~ decises de importIrncia;

c) disponibilidades diferenciadas de recursos naturais;

d) unificaes do mercado e mudanas dc estrutura produtiva;

f) concentrao da pesquisa e da renda.

Embora cada um destes elementos tenha contribudo de fonua distinta para


a dinmica regional da economia brasileira, tomados de forma conjunta elcs tm
produzido um novo padro de disperso produtiva, mais aniculado com a terceira
alternativa acima sugcrida.

2.1 Mudanas nas economias de aglomerao

A questo das economias c deseconomias de aglomcrao foi anlplamente


cnfocada na viso clssica da economia regional (Isard, 1956, 1960). Esta abordagem
dccompc as economia~ de aglomerao em economias de escala, locaIi7.ao c
urbanizao. Os economistas regionais e urbanos procuraram demonstrar que estcs trs
clemcntos agem cm conjunto, principalmente nas primciras fases do dcscnvolvimcnto,
criando economias dc aglomcrao e promovendo a concentrao industrial. No cntanto
e contraditoriamente, a panir de certo momento a conccntrao urbana comea a criar
deseconomias de aglomcrao em funo do aumcnto da renda urbana, matcrializada

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no preo dos terrenos e aluguis. no custo do controle ambiental e de congestionamen-
tos. no aumento dos salrios, entre outros. Adicionalmente a megalopolizao acaba
por gerar outros custos coletivos. pressionando o Estado (CasteUs, 1983), ou custos
pendulares pela movimentao improdutiva de pessoas (Boventer, 1968). Assim, a
partir de certo momento, a concentrao abre, por si mesma. a possibilidade de
desconcentrao. Para que a desconcentrao ocorra, por sua vez, se requer novas
economias de aglomerao em outras regies. e o resultado da difuso do conheci-
mento, crescimento da populao e renda, expanso do mercado, disponibilidade de
recursos e expanso da infra-estrutura, recriando novas formas de concentrao, o que
Richardson (1980) chamou de condies para que baja polarizao reversa.
A mais recente contribuio para a teoria da aglomerao. se que ela
uma teoria. postula que os novos distritos industriais so criados pela desintegrao
vertical, a qual amplia as economias externas em detrimento das economias internas.
Este processo tenderia a fortalecer as relaes entre plantas. pela necessidade de contato
direto. troca de informaes. contatos face--face, fluxo de materiais e de pessoas,
implicando na necessidade de proximidade geogrfica e, portanto, recriando o distrito
industrial (Piore, Sabel, 1984; Scott, Storper, 1988; Harrison, 1990). Estes distritos
podero ser encontrados em novas locaes, na medida em que as novas atividades
exigem novos requisitos e condies, no encontrados nos velhos centros. e ao mesmo
tempo so capazes de criar por si mesmos os seus recursos. Por outro lado. estes novos
distritos poderiam ser encontrados em velhos centros. cujos recursos bsicos seriam
desviados para novas atividades quando as velhas entram em declnio (Friedman,
Wolff, 1982).
No caso do Brasil, as foras centrfugas para a desconcentrao da rea
Metropolitana de So Paulo esto claramente presentes. Deseconomias de aglomerao
surgiram em vrias reas. medida que a cidade se megalopolizou, a partir da Dcada
dos 50. tanto os custos privados como sociais comearam a aumentar. Por volta de 1970
tais custos eram considerados maiores nas reas metropolitanas que em qualquer outra
parte e as ineficincias provocadas por congestionamentos e dificuldades de desloca-
mento e transporte tambm aumentaram. Se, por um lado, esse fenmeno explica o
potencial para desconcentrao, por outro, no explica onde e porqu novas economias
de aglomerao apareceram em outros lugares. Para isto necessrio a avaliao de
outros elementos. como a ao do Estado e o comportamento do setor privado, entre
outros.

2.2 O papel do Estado

A histria da expanso econmica brasileira ps-1930 no pode ser enten-


dida desconsiderando-se o peso e a importncia dos investimentos industriais feitos
diretamente pelo Estado e justificados, em boa medida, pela incapacidade da burguesia
industrial brasileira em assumir esta tarefa (Sachs, 1969). A ideologia de segurana
nacional foi tambm outra justificativa para pesados investimentos pblicos em setores
considerados de importncia estratgica. Dentro desta trajetria histrica, na Dcada
dos 70, ocorreu uma avalanche de investimentos industriais pelas empresas controladas
pelo Governo Federal, em ao, petrleo, fosfato, potsio, papel, petroqumica, carvo,

40 Nova EconomiaI Belo Horizonte1v. 3 I n. I I seI. 1993.


minerao, titnio, cobre, c10r0qufrnica entre outros3. A deciso locacional em muitos
casos. foi tomada por critrios polfticos. Entretanto, seja por razes tcnicas ou polfticas,
a maioria dos investimentos foi realizada fora do Estado de So Paulo, contribuindo
para a desconcenlrao relativa da indstria 4.
Os incentivos fiscais, existentes deste o incio deste sculo, foram amplia-
dos e generalizados a partir do final da Dcada dos 60. Os exemplos mais conhecidos
so os da SUDENE (Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste) para o
nordeste brasileiro, da SUDAM (Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia)
e da SUFRAMA (Superintendncia de Desenvolvimento da Zona Franca de Manaus)
para a regio amaznica e para Manaus. Alm desses, podem ser mencionados incen-
tivos para reflorestamento, turismo, exportao, subsdio ao crdito agrcola, garantia
de preos uniformes para produtos agrcolas - independentemente dos custos de
lransporte - preo nico dos deiivados de pelrleo para todo o territrio nacional, entre
outros. Esta avalanche de subsdios e incentivos baratearam a formao de capital,
reforando inclusive a expanso da fronteiraS.
Complementar ao sistema de incentivos fiscais federais, a partir do final da
Dcada dos 60 generalizaram-se os incentivos estaduais (especialmente a iseno de
ICM, doao de terrenos e, at mesmo contribuio fmanceira, via participao
acionria), em vrios estados que no se beneficiavam dos incentivos fei:Ieraisdistina-
dos ao Nordeste e Norte do Pafs6.
De modo geral, os maiores esforos no sentido da integrao nacional
foram alcanados alravs da ao conjunta dos Governos Federal e Estaduais. A partir
da Dcada dos 20 foi iniciada a estatizao do sistema ferrovirio. Posteriormente foram
criadas empresas pblicas para o setor eltrico, que, a partir de ento, comearam a
incorporar as empresas privadas existentes. Os governos federal e estaduais construram
grandes usinas e sistemas de lransmisso e distribuio. A capacidade de gerao de
energia eltrica subiu de 11 para 37 milhes de kW, enlre 1970 e 1980, e para
aproximadamente 60 milhes, em 1990, sendo a quase totalidade de propriedade de
empresas estatais. A maIha rodoviria pavimentada subiu de 2.000km, em 1955. para

3 Estima-se que nas Dcadas dos 60 e dos 70 o Estado cbegou a participar com 60% da
formao bruta de capital fixo da economia brasileira (Baer et alI. 1978).
4 O Governo Federal cbegou a editar, em meados da Dcada dos 70. a Resoluo nO14 do cm.
(Conselho de Desenvolvimento Industrial), que disciplinava a desconcentrao industrial no
Pas. Esta, no entanto, no foi executada pelas dificuldades objetivas. em termos tcnicos e
de recursos, e pela presso de interesses de So Paulo.
5 Existem inmeras avaliaes sobre o significado. custo e resultados destes incentivos, do
ponto de vista de seus efeitos regionais. predominando a crtica aos seus efeitos (Oliveira,
1977; Desigualdades ... 1984; Cavalcanti et alI. 1981; Guimares Neto, 1986; Diniz. 1981).
6 Um bom exemplo o caso da FIAT, localizada em Betim-MG. Alm de participar com 46%
do capital do empreendimento. o Estado de Minas Gerais forneceu uma rea de terra de 200ba
por preo simblico. a ser paga em 45 anos. execuo gratuita da infra-estrutura
(terraplenagem. estradas. energia eltrica. gua. telefone, telex, esgotos). iseno de impostos
por 10 anos. financiamento de capital de giro pela rede bancria pblica do Estado, alm de
compromisso formal de gestes junto ao Governo Federal para a concesso de todos os
incentivos e facilidades federais existentes (Diniz. 1981).

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5O.000km, em 1970, e I20.000km, em 1990. O sistema de telecomunicaes, at ento
pri vado e operando em condies precrias at o rmal da Dcada dos 50, fora estatizado,
ampliado e modernizado, o que permitiu integrar praticamente todas as cidades brasilei.
rasoinclusve da Regio Amaznica 7. Todas estas aes tinham como objetivo estimular
o crescimento econmico das regics atrasadas ou vazias e integrar a economia
nacional. No entanto, na medida em que os estados tinham diferentes poderes de
investimento e de manejo da polftica econmica, os efeitos foram variados.

2.3 Recursos naturais

A abordagem weberiana adequada para explicar a localizao de


atividades baseadas em recursos naturais. que so localizadas fundamentalmente em
funo dos custos de transporte. Aps o incio da explorao de um recurso natural o
custo de transporte tende a favorecer a localizao das indstrias processadoras desses
materiais perto da base de recursos, podendo gerar um processo de aglomerao.
O papel dos recursos naturais para o desenvolvimento econmico um
fenmeno bem conhecido na literatura de economia regional. como ilustrado pelo
debate entre North (1978) e Tibeout (1977) e as formulaes de Perloff, Wingo (1967).
Este papel particularmente importante para regies vazias mas com grande volume
de recursos naturais.
Neste sentido, a ocupao do espao geogrfico brasileiro foi. em um
primeiro momento. fundamentalmente determinado pela busca de recursos naturais e
a prpria industrializao de So Paulo teve como base a cafeicultura (Silva. 1976;
Cano, 1977). Minerao, agricultura e silvicultura tm sido e continuam a ser impor-
tantes selores na economia e seu desenvolvimento ajuda a explicar a desconcentrao
industrial (Diniz. 1987).
importante resaltar ainda que a grande expanso agrcola das ltimas
dcadas tem se baseado mais na ampliao da rea plantada do que no aumento da
produtividade. Isto se traduziu em incorporao produtiva de terras em vrias direes,
em funo de sua aptido natural, da distncia, do seu preo, do custo de transportes,
alm de mu<!:mas tecnolgicas que permitiram a incorporao dos "cerrados"
produo agrcola (Tabela I). s expensas de So Paulo e da Regio Leste, o Sul do
Brasil teve o maior ganho absoluto em valor, embora as participaes do Norte e do
Centro-Oeste tambm tenham crescido.
De maneira semelhante, o crescimento industrial do Pas e o aumento das
exportaes induziram o aumento e diversificao da pauta produtiva mineral.
medida que novas descobertas ocorriam em regies distantes. que a infra-estrutura
avanava ou era criada. observava-se o deslocamento geogrfico dos investimentos na
minerao. e, conseqentemente. da produo mineral (Tabela I). So Paulo, o Sul e o
Nordeste perderam participao para o Leste, Centro-Oeste e o Norte do Pas.

7 A preocupao militar em termos de geopoltica contribuiu, evidentemente, para a expanso


da infra-estrutura na Regio Amaznica (Silva, 1978).

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TABELA 1
Brasil: Participao relativa das regies na rea cultivada,
produo agrcola, produo e investimento mineral

Investimento
Agricultura Produo Mineral
Mineral
Regies
1940 1960 1980
1940 1960 1980 1975-84
rea Valor rea Valor rea Valor

Norte 4.9 1.1 1.5 1.2 2.7 3.2 0.0 10.4 4.6 13.8

Nordeste 30.6 20.6 30.4 22.2 28.9 19.8 13.6 10.7 8.5 17.3

Leste 22.1 23.6 18.3 17.2 12.6 12.8 38.6 30.5 60.9 40.2

Eslado de
22.9 35.0 16.6 24.0 12.1 20.6 15.7 10.6 8.8 2.9
So Paulo

Sul 15.6 16.8 28.3 30.0 29.7 35.9 30.5 34.2 9.0 13.5

Centr~Oes(e 3.9 2.9 4.9 5.1 14.0 7.7 0.3 3.6 8.2 12.3

Brasil 1000 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

rea absoluta 18.835 28.703 49.043


(I000ha)
Fonte: IBGE - Censos Agrope<:urios
DNPM: Anurios Industriais 1975-85, excludo petrleo.

Agricultura e minerao vm induzindo o estabelecimento de um conjunto


de atividades com elas relacionadas, dedicadas ao processamento de insumos agrcola~
e minerais e ao fornecimento de insumos industriais e bens de capital, cuja produo,
por vrias razcs, tende a se localizar junto fonte de matrias-primas ou ao mercado
potencial. Isto tem ampliado o impacto de atividades ba~eadas em recursos naturais no
processo de desconcentrao regional. Ainda que mudanas esuuturais estejam ocor-
rendo, a anlise da esUUtura industrial do Pas indica que as indstrias orientada~ por
recursos (metalurgia, cimento, fertilizantes, agro-indstrias) aind.1 dispem de peso
signific;ltivo e, inclusive, boa parte do crescimento industrial do Pas, nos milagres
econmicos das Dcad.1Sdos 50 e dos 70, se fez atravs delas (estima-se que as mesmas
aind.1 participmll com mais de um tero da produ.'io industrial do Pas). N.'io resta
dvid.1, por outro lado, que estas tendem a perder import.'\ncia relativa, medida que
a esuutura produtiva vai mudando. Alm disso, as a1teraes tecnolgicas penllitem
aumentar a produtividade, intensificando o uso das terras mais prximas aos mercados
do Sudeste, dimimuindo a demand.1 por insumos minerais e reduzindo o movimento de
incorporao d.1fronteira, como apontam Sawyer (1981, 1984) e Iladdad (1988)e como
retrata o estudo de Melo (1990) ao indicar que o crescimento da produo agrcola na
Dcada dos 80 se deveu mais ao crescimento da produtividade que ao da rea.

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2.4 Unlficao do mercado nacional
e concorrncia Interempresarlal

Embora o processo de unificao do mercado brasileiro tenha se dado ao


longo de todo o Sculo XX o mesmo s se consolidou nas ltimas dcadas, com a
construo e ampliao da malha rodoviria8, levada a efeito a partir da Dcada dos 50,
9
com a ampliao e melhoria da frota de veculos e com o desenvolvimento e moder-
nizao das telecomunicaes. Aps a grande recesso econmica da primeira metade
da Dcada dos 60 ocorreu a retomada do crescimento, a partir de 1967, conhecida como
"milagre econmico". Naquele momento, a concorrncia interempresarial ganhou
importncia em ternlOS regionais. Apoiadas na infra-estrutura mnima e em algum
potencial de mercado e incentivos regionais e setoriais vrias empresas se lanaram na
busca de recursos naturais, de ocupao e abertura de mercado, de criao de barreiras
entrada. Guimares fala na passagem da integrao comercial para a integrao
produtiva, demonstrando o crescimento das grandes empresas nacionais em pratica-
mente quase todas as regies brasileiras (Guimares Neto, 1986; Redwood m, 1984;
Oliveira, 1977; Cano, 1977; Diniz, 1987).10
Aquele movimento conjugou a estratgia geogrfica da concorrncia com
a presso sindical, com o custo de controle de poluio e com o preo dos terrenos na
rea Metropolitana de So Paulo. Por outro lado, este movimento se tomou possvel
com a criao de economias urbanas em outras cidades e regies brasileiras.
Com a unificao do mercado, ficou superacL1 a possibilidade de que
regies ou estados brasileiros venham a construir estrutura industrial integrada, como
o <:'1S0de So Paulo. Este foi industrializado primeiro e sozinho, na medida em que
a economia' do Rio de Janeiro estava em plena decadncia e as demais regies eram
atrasadas (Cano, 1977; Leopoldi, 1984). As novas regies tm que entrar na disputa do
mercado nacional, cujo xito est relacionado com as vantagens relativas de cada uma.
Desse modo, as alteraes de estrutura produtiva, decorrentes de mudanas tcnicas e
de composiiio da demanda, alteram a posio relativa das regies, segundo suas
condies objetivas e os diferentes requisitos loc.1cionais de cada setor.

8 O sistema ferrovirio brasileiro nunca cumpriu este papel. Alm de sua pequena extenso
(mximo de 38.oookm), o mesmo no era integrado, ligando basicamente cada regio
exportadora ao respectivo porto, alm de possuir distintas bitolas. A navegao fluvial no
foi desenvolvida e os principais rios estavam fora das regies de maior importncia
econmica.
9 A indstria automobilsticabrasileira comeou a produzirno anode 1960(at ento existiam
apenas montagens). porm a grande expanso da produo ocorreu a partir do final daquela
dcada, com aretomada do crescimentoda economiabrasileira.Entre 1967e 1973a-produo
saltou de 200.000 veculos/ano para 1.000.000, estabilizando-se a partir de ento. A frota
nacional subiu de 400 mil unidades,em 1955,para aproximadamente13milhes, em meados
da Dcada dos 80 (Diniz, 1987).
10 Este processo poderia ser comparado ao movimento internacionalde capitais ou da prpria
criao e ocupao do mercado americano, a partir da segunda metade do Sculo XIX.

44 Nova Economia I Belo Horizonte Iv. 31 n..11seI. 1993.


2.5 Regionalizao da pesquisa,
do trabalho profissional e da renda

Ao contrrio dos quatro elementos anteriores. a concentrao regional da


pesquisa e do mercado de trabalho profissional. assim como a concentrao pessoal e
regional da renda, age como obstculo ao processo de macrodesconcentrao industrial.
De forma crescente. a pesquisa vem sendo vista como fator chave para o
crescimento. sendo que as regies com alta participao nas atividades de pesquisa esto
mais aptas para exibir altas taxas de crescimento. Na concepo original das incubado-
ras. e em funo da existncia de recursos previamente acumulados. os tradicionais
centros industriais teriam capacidade de recriar novas atividades modernas quando as
veUlas indstrias entrassem em declnio e se dispersassem (Friedman. 1972). Na
concepo dos novos distritos industriais. baseados na desintegrao vertical. atravs
de empresas cooperativas. os recursos de pesquisa so concentrados em poucos centros.
criados em regics novas ou virgens (Piore. Sabe I. 1984; Storper. 1989; Lipietz.
Leborgne. 1988). Em ambos os casos a existncia de base regional de ensino e pesquisa
e mercado de trabaUlo profissional so fatores fundamentais para a atrao de atividades
industriais.l t
No que se refere concentrao da renda, como apontaram Oliveira (1975)
e Furtado (1972). esta foi historicamente utilizada como estratgia de assegurar de-
manda de bens industriais. Furtado identificou a concentrao da renda como o maior
obstculo estrutural para o desenvolvimento da Amrica Latina e do Brasil e razo pela
qual essas economias entraram em estagnao na Dcada dos 60. Isto poderia servir
para explicar a situao regional de forma semelhante. Diferentemente de um pas como
os Estados Unidos. onde a renda familiar dos agricultores tende a se igualizar. no Brasil
as altas rendas esto fortemente concentradas nas maiores cidades industriais ou
regies.
A m distribuio da tecnologia e da renda esto relacionadas. A extrema
desigualdade na distribuio da renda no somente perpetua a injustia social. mas
tambm age como um obstculo ao crescimento econmico. devido ao retardo no
P1"0gressotcnico. como demonstrou Fanzylber (1983) para a Amrica Latina. Estes
elementos. que explicam a derena internacional. podem ser tambm utilizados para
a anlise das diferenas regionais ou subnacionais em cada pas. especialmente naqueles
de grande dimenso territorial.
No caso do Brasil. a concentrao industrial prvia e desigualdade do
potencial de pesquisa e de renda dificultam um processo de desconcentrao industrial
para as regies pobres ou vazias. Assim considerando. no resta dvida que as melhores
condics para a localizao de atividades de alta tecnologia esto predominantemente
no Estado de So Paulo e secundariamente no corredor que vai de Belo Horizonte a
Porto AJegre.12

11 Existe certa controvrsia a respeito dos fatores determinantes da localizao das atividades
de alta tecnologia. Markusen et ali (1986) arrola um conjunto de fatores. Storper. Walker
(1989) alega que as modernas atividades criam seus prprios recursos.
12 A Cidade do Rio de Janeiro um caso especial para anlise. Embora possua tradicionais

Nova Economia I Belo Horizonte Iv. 31 n. 1i seL 1993. 45


3 POLARIZAO, REVERSO E RECONCENTRAO POLIGONAL

O conjunto de foras antes mencionado tem configurado o desen-


volvimento regional brasileiro ao longo do Sculo XX. Neste sentido, podem ser
considerados trs estgios de padro regional. Depois de um sculo de crescimento
begemlco de So Paulo, na Dcada dos 70 sua rea metropolitana comeou a perder
posio relativa na produo industrial para outras regies. Entretanto, na Dcada dos
80 observou-se que as maiores parcelas do crescimento foram capturadas pelo polfgono
mencionado, o qual inclui a maior parte do Estado de So Paulo.

3.1 Criao do plo de crescimento da Grande So Paulo

A partir da segunda metade do Sculo XIX, ocorreu grande expanso


econmica no Estado de So Paulo. Este processo de rpido crescimento articulou boa
qualidade de suas terras, produo de caf para exportao, entrada de imigrantes de
outras regies do Pas e do exterior, introduo do trabalho assalariado, produo
mercantil de alimentos, transporte ferrovirio, atividades de exportao e importao e
servios urbanos em geraI. Esse processo promoveu a concentrao agrcola e, poste-
riormente, industrial naquele estado e lanou as bases de uma diviso inter-regional do
trabalho no Brasil, marcada pelo predomnio da economia paulista. (Cano, 1977; Dean,
1971; Silva, 1976; Mello, 1982).
Ao longo do Sculo XX, foi sendo desenvolvido o sistema de transportes
e quebradas as barreiras comerciais interestaduais, unificando o mercado nacional

TABELA 2
Brasil: Participao relativa da'> regies na produo Industrial

Regies 1907 1939 1950 1970 1980 1990

Norte 4.3 l.l 0.6 0.7 2.4 3.1


Nordeste 16.7 10.4 9.3 5.7 8.1 8.4
Leste 42.3 28.9 28.9 22.7 19.2 20.0
EslJldo de So Paulo 15.9 45.4 46.6 58.1 53.4 49.3
Sul 19.9 13.8 14.0 12.0 15.8 17.4
Cen\r<>-Oeste 0.9 0.4 0.6 0.8 l.l 1.8
Brasil 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Brasil - Sio Paulo 84.1 54.6 53.4 41.9 46.6 50.7
Fonte: IBGE - Censos Iodustriais
1990 - Estirlaliva do autor

centros de ensino e pesquisa, alm da sede de importantes corporaes, especialmente


empresas estatais, a economia local decadente, no apresentando nenhum atrativo para a
localizao industrial, alm de outros desestmulos de natureza poltica e social.

46 Nova Economia I Belo Horizonte I v. 31 n. I I set 1993.


(Cano, 1977; Oliveira. 1977; Diniz, 1987). O Estado de So Paulo anlpliou sua
participao na produo industrial do Pas de 16%, em 1907 (ano do primeiro
levantamento realizado). para 58%, em 1970 (Tabela 2).
Durante todo este perodo as demais regies do Pas perderam posio
relativa. exceo daquelas prximas e complementares a So Paulo. como Minas
Gerais. Paran e Santa Catarina. que mantiveram suas modestas participaes como
fornecedores de alimelllos e matrias-primas de origem agropecuria e mineral (Minas
Gerais. 1')47; Diniz. 1981; Diagnstico ... 1968; Paran ... 1982; Padis. 1981). Em
vrios GtSos. entretalllo. a unificao do mercado nacional e a expanso da produo
paulista bloquearam ou mesmo destruram a produo regional que tivera incio no final
do Sculo XIX, a exemplo do Rio de Janeiro. Rio Grande do Sul e Nordeste (Cano.
1977; Leopoldi, 1984; Fonseca, 1988; Uma poltica ..., 1%7).

3.2 Reverso da polari7.ao da rea Metropolitana de So Paulo

Foi na virada da Dcada dos 60 para a dos 70 que teve incio o processo de
reverso d.1.polari741.oda rca Metropolitana de So Paulo. Com a retomada do
crescimento econmico e com a concentrao econmica e populacional na referida
regio, esta comeou a apresentar deseconomias de urbanizao. Ocorreu aumento do
preo d<t terra e dos aluguis. dos salrios relativos, dos custos de congesto e de
infra-estrutura.13 Alm desses, duas OUlr<1S naturezas de custos no qualllificados
passaram a ter efeito significativo sobre a deciso empresarial: a crescellle presso
14
sindical. acompanhada de greves, e o controle de poluio pela CETES13.
Em contrapartida outros elementos agiram no sentido de levar ou atrair
atividades industriais para outra~ regies. Ao lado das deseconomias de aglomerao
na rea Metropolitana de So Paulo as economias de aglomerao foram ampliad.1.S
em vrias outras cidades. no prprio Interior de So Paulo e em outros estados.
Destaque.se o eixo Belo Iloriwnte-Porto Alegre. onde est a maior rede urbana do pas
(Mapa 3), a maior parte da produo industrial e a melhor infra-estrutura. Complemen-
tlmllcnte. a poltica econmica, em temlOSde investimelllo pblico direto em ativid<tdes
industriais. incentivos fiscais e construo da infra-estrutura. foi decisiva para as
alteraes regionais na produo industrial. A distribuio geogrfica dos recursos e a
fronteira agropecuria e mineral laIllbm contriburam para que algumas atividades
industriais seguissem estas fronteiras. Ressalte-se, ainda. a unificao do mercado
proprocionada pelo desenvolvimento dos transportes e das telecomunicacs, que

13 A SABESP (Saneamento Bsico do Eslado de So Paulo) estimou que os custos na Regio


Metropolitana em relao s cidades do Interior do Eslado de So Paulo eram superiores em
20% para abastecimentode gua, 17% para esgoto, 28 a 52% para sade, 9% para conslruo
de escolas (So Paulo, 1987). Os salrios industriais eram 30% superiores media nacional
(A7.7.0ni,1986).
14 Pesquisa direla realizada pelo autor, em 1989,junto a empresas paUliSlasque construram
novas planlas no Sul do Eslado de Minas Gerais, confirmou que estas duas razes foram as
principais responsveis pela deciso locacional.

Nova Economia I Belo Horizonle Iv. 31 n. 11 sei. 1993. 47


pemlitiu ampliar a concorrncia inter-empresarial pela ocupao deste mercado, le-
vando localizao de novas atividades em outras regies.
O resultado foi que, a partir do fmal da Dcada dos 60, pela primeira vez
o Estado de So Paulo comeou a perder posio relativa na produffo industrial
brasileira, em funo do menor crescimento de sua rea metropolitana. 5 Enquanto o
Estado de So Paulo participava com 58% da produo industrial do pais, em 1970,
participou com apenas 38% dos investimentos industriais decididos na dcada. segundo
uma amostra de 7.514 projetos aprovados pela CDl-MIC JComisso de Desen-
volvimento Industrial do Ministrio da Indstria e Comrcio).l Os dados dos Censos
Industriais de 1975 e 1980 confirmaram a tendncia de alterao, tendo o Estado de
So Paulo reduzido sua participao na produo industrial do Pais de 58 para.
respectivamente, 56 e 53%. Esta perda de posio se deveu sua rea Metropolitana,
que reduziu sua participao de 75 para 63% da produo industrial do Estado entre
1970 e 1980 e, respectivamente, de 44 para 33% da produo industrial do Pas (fabela
3). Na Dcada dos 80, embora a crise econmica tenha provocado a reduo dos
investimentos, tanto o Estado de So Paulo quanto sua rea Metropolitana continuaram
perdendo posio relativa. Em 1990 a participao do Estado de So Paulo na produo
nacional havia cado para 49%, e a parcela da rea Metropolitana na produo do
Est.1do de So Paulo e do Pais cado, respectivamente, para 60 e 26%.17

15 Ressalte-se que a Dcada dos 70 foi um perodo de grande crescimento da economia


brasileira, tendo o Pffi aumentado em mdia 8,7% ao ano e o produto industrial 9% ao ano.
Assim. todas as regies cresceram, porem de forma significativamente diferenciada.
16 A poca. considerada a importncia das distintas formas de incentivo, praticamente nenhum
projelo industrial de alguma expresso (novo ou ampliao) deixava de passar por aquela
Comisso. Embora no haja uma relao direta entre investimento e produo, dependendo
das respectivas relaes capital/produto, a magnitude da diferena indicava que mudanas
regionais estavam se processando.
17 Ao la,lo do Estado de So Paulo tambm os Estados do Rio de Janeiro e Pernambuco
continuaram em posio de perda relativa, porem em um processo que remonta ao incio do
sculo. O Rio de Janeiro, em um primeiro momento, com a decadncia da cafeicultura e seus
efeitos, pela inexistncia de recursos naturais e pela fraca base empresarial. Posteriormente,
pelo esvaziamento das atividades pblicas com a transferencia da capital para Braslia. Por
fim, a crise social da cidade tem afugentado o capital privado (Cano, 1977; Leopoldi, 1984;
Melo, ConSidera, 1986). Pernambuco, pelo peso da indstria aucareira, que no conseguiu
enfrentar a concorrncia com So Paulo, por uma estrutura industrial desintegrada e,
recentemente, pela disputa com os demais estados nordestinos em termos de atrao dos
investimentos incentivados (Diniz, 1988).

48 Nova Economia 1Belo Horizonte Iv. 31 n. II seI. 1993,


MAPA 3

BRASIL: localidades urbanas

LEGENDA

50.000 99.999
O !oo.ooo 499.999
.. 500.000 999.999
1.000.000 and more

NOTA: O autor separou a regio Sudeste


ofical em Leste e em So Paulo.

Nova Economia I Belo Horizonte I v. 3 I n. I I seI. 1993. 49


TABELA 3
Grande So Paulo:
participao relativa na produo e no emprego Industrial

Regies 1950 1970 1980 1990


Grande So PuaJofEstado de So Paulo

Produo 72 75 63 53
Emprego 65 70 64 60

Gnond. Sio PauJoIBnsll

Produo 34 44 33 26
Emprego 27 34 29 25

BnL~t1 Grande So Paulo

Produo 66 56 67 74
Emprego 73 66 71 75
Fonte: IBGE ~ Censos Industriais.
NEGRI (1990).

3.2.1 Primeira fase: a reverso da polarizao


e () espraiamento Industrial no Pas

A primeira fase do processo de reverso da polarizao da rea Metropoli-


t.'ma de S Paulo ocorreu com um relativo espraiamento dos investimentos e d.1
produo industrial para vrias regies do Pais. TanIa o Interior de So Paulo quanto a
maioria dos est.1dos brasileiros ampliaram suas participaes na produo industrial.
Inicialmente a produ.'io industrial do Estado de So Paulo, excluda sua rea Metro-
P()lit:U1:~:unpliou sua participao na produ.'io industrial do Est.1do de 25 para 40%,
entre 1970 e 1990. ou seja, de 14 para 20% d.1produo nacional, no mesmo perodo.
Este crescimento foi facilitado pela existncia de uma rede de centros urbanos de
tamanho mdio, por certa tradio industrial e pela existncia de uma rede estadual de
centros de pesquisa e ensino distribudos por vrias cid.1des. Por outro lado, medida
que a rea Metropolitana comeou a apresentar saturao, o Governo do Estado
orientou seus investimentos para o interior, especialmente com a construo de uma
rede d~ transportes ligando o litoral e a rea Metropolitana com o Interior. Isto veio
facilitar a rcorienta.'io geogrfica do crescimento industrial dentro do prprio Estado,
reduzindo o seu transbordamento para outros estados ou regies do Pais.
Apesar deste esforo, vrios outros estados e regies ampliaram suas
p:micipacs na produo industrial. A Regio Norte ampliou sua participao de 0,8
para 2,5% d.1produo industrial e de 1,5 para 2,5% do emprego, entre 1970 e 1985.
Este crescimento foi beneficiado pelos incentivos fiscais proprocionados pela SUDAM
e pela SUFRAMA, o que pernJitiu a instalao de indstrias de bens eletrnicos de
conswno (45% da produo industrial local) e de outros bens leves, como relgios,

50 Nova Economia I Belo Horizonte I v. 3 I n. I I se~ 1993.


culos, bicicletas, motos, material aqutico de pesca e lazer. 18 Tambm importante foi
o aproveitamento de recursos naturais, principalmente no Estado do Par, como ferro,
alumnio, amianto, ouro e madeira, entre outros. Em terceiro lugar, destaque-se o
crescimento urbano da regio que passou a constituir um mercado local de alguma
dimenso (as Cidades de Manaus e Belm cresceram a altas taxas nas ltimas dcadas,
tendo cad.1 uma populao superior a I milho de habitantes) (Costa, 1987; Mendes,
1987).
Em seguida vem a Regio Nordeste, composta por 9 estados e com uma
situao interna muito diferenciada (Diniz, 1988). De fomla agregada a regio aumen-
tou sua participao na produo industrial do Pas de5,7 para 8,4%, entre 1970 e 1989.
Embora o Estado de Pernambuco tenha perdido participao, praticamente todos os
demais estados ganharam. No entanto, o ganho total em maior medida explicado pelo
Estado da Bahia, que aumentou sua participao de 1,5 para 4% da produo industrial
do Brasil. Correspondendo a quase 50% da Regio Nordeste, em 1989. Alm dos
incentivos fiscais, o fato marcante foi a deciso pela construo do plo petroqumico
de Camaari (com grande peso de investimentos pblicos atravs da PETROQUISA e
NORQUISA), como indica a participao de 48% da indstria qumica na produo
industrial do Estado. Por outro lado, os incentivos fiscais, atravs d.1 SUDENE,
viabilizaranl a implantao de projetos industriais diversos em vrios estados nordes-
tinos, voltados para o mercado local, nacional e para exportao (Guimares Neto,
1986; MagaUles, 1983; Redwood m, 1984).
A Regio Centro-Oeste, com baixa densidade econmica e populacional
expandiu-se nas ltimas dcadas em funo da transferncia da Capital Federal para
Braslia e da expanso da fronteira agrcola. Sua produo industrial ainda modesta,
porm vem crescendo, especialmente pelos efeitos da expanso da fronteira agrcola e
do aproveitamento de recursos minerais, principalmente fertilizantes no Estado de
Gois. O crescimento populacional e urbano da regio tambm poder exercer algum
efeito sobre o seu crescimento industrial.
A Regio Leste apresentou comportamento interno diferenciado. O Estado
do Rio de Janeiro, como antes se indicou, vem em um processo de perda e decadncia
ao longo do sculo, no que se poderia chamar "desindustrializao relativa". Os ESk1dos
de Mina~ Gerais e do Esprito Santo, ao contrrio,.vm ganhando posio relativa. O
Estado do Esprito Santo possui modesta participao, embora a tenha incrementado
na Dcada dos 70, em razo de alguns projetos produtores de bens intemledirios
ligados ao complexo exportador e beneficiados pelos incentivos regionais e pela poltica
de diversific.1o da Cia. Vale do Rio Doce. O Estado de Minas Gerais foi um dos
poucos que conseguiu manter sua modesta particiapo relativa na produo industrial
do Pas, no perodo de forte concentrao em So Paulo, graas sua base de recursos
minerais e sua proximidade com aquele estado. Agiu como economia complementar
ao grande centro industrial do Pas, inclusive como fornecedora de bens intennedirios
(ao, cimento etc.), alimentos e matrias-primas minerais e agropecurias. Entre 1970

18 A rigor, Manaus se transformou em uma zona livre de importao j que a quase totatidade
da produo local baseada em insumos e componentes importados, livres de impostos, e
destinados ao mercado interno protegido.

Nova Economia I Belo Horizonte I v, 31 n. II seI. 1993. 51


e 1989 sua participao foi ampliada de 6.3 para 8.1 % do produto e de 7, I para 8.2%
do emprego industrial do Pas. Em um primeiro momento. a indstria de bens
intenncdirios expandiu-se e, mais recentemente. foi potenciada por um amplo aparato
institucional de apoio industrializao por parte do Governo Estadual. atravs de
incentivos fiscais e outros mecanismos e por presses polticas junto ao Governo
Federal (Diniz. 1981). Por outro lado, a proximidade geogrfica com So Paulo tem se.
traduzido em uma expanso diversificada na Regio Sul e no Tringulo Mineiro. Estas
tm se aproveitado das deseconomias de aglomerao da rea Metropolit,ma de So
Paulo. do avano industrial no sentido do Oeste Paulista e da sua penetrao em direo
ao Tringulo Mineiro. que se articula com os rumos da fronteira agrcola em direo
ao Centro-Oeste.
A Regio Sul ampliou sua participao na produo industrial brasileira de
12 para 17%, entre 1970e 1989. ede 17 para 20% no emprego, at 1985. No Rio Grande
do Sul o crescimento se deveu a trs aspectos. Primeiro. expanso agrcola com o
aumento da produo de gros e seus efeitos multiplicadores sobre as agro-indstrias
processadoras de produtos agrcolas e das agro-indstrias montante, especialmente
mquinas. cquipmnentos e insumos (25 Anos ... 1976). Segundo. ao crescimento da
indstria de bens de capital e durveis de consumo na Regio de Porto Alegre-Caxias
do Sul. s economias externas geradas pelo crescimento industrial e aos incentivos
regionais (Almei<l.l et ai . 1986). Por ltimo, ressalte-se o crescimento da indstria de
couro e de calados. que se aproveitara das vantagens de especializao acumuladas e
dos incentivos exportao (Legemann. 1986).
O Estado de Santa Catarina aproveitou-se de sua dupla base industrial. A
indstria frigorflca do Oeste, especializada em aves e sunos (a mais desenvolvida do
Pas). em funo do {'Tescimento do mercado interno e das exportaes e a tradicional
Regio de Blumenau-Joinville, com produo diversificada (txteis. instrumentos
musicais, motores. fundidos e mais recentemente bens eletrnicos). A expanso indus-
trial desse eSlJ.ldose sustenta fundanlentalmente no empresariado local, se constituindo
lJ.l1vezno estado brasileiro com maioria de indstrias de capitais nacionais e regionais.
voltadas para o mercado nacional e internacional.
O Estado do Paran. que tradicionalmente tinha suas indstrias liga<l.1Sao
complexo da madeira, inclusive de papel. teve grande expanso das agroindstrias
processadoras de insumos agrcolas. em funo da excepcional qualidade de suas terras
e <1.1expanso da produo agrcola. Mais recentemente, vem ocorrendo um processo
de diversificao industrial no Estado. especialmente na Regio de Curitiba. que
recebeu vrios projetos estrangeiros. como indstria automobilstica (Volvo) e de
componentes eletrnicos. atrados pelos incentivos fiscais locais. pelo suporte urbano
de Curitiba e por sua relativa proximidade com a rea Metropolitana de So Paulo.

3.3 Debate sobre a Interpretao da reverso da polarizao

A questo da reverso da polarizao ou no da rea Metropolitana de So


Paulo tem sido motivo de interpretaes controversas. Townroe. Kcen (1984). utili-
zando apenas dados de populao. concluram ser este o primeiro caso de polarizao
reversa no Terceiro Mundo. Azzoni(l986) e Storpcr (1991) negaram que este processo

52 Nova Economia I Belo Horizonte I v. 31 n. 11 se!. 1993.


estivesse ocorrendo. No entanto, suas anlises estiio baseadas em concepes meto-
dolgicas questionveis em vrios pontos.
Em primeiro lugar, ambos tomaranl os dados do Est.ldo de So Paulo pam
comparar com o Brasil e no sua rea Metropolitana, o que distorce os resull<ldos pelo
crescimento do Interior do Estado, enquanto sua rea Metropolil<U1aesl caindo.
Segundo, Azzoni estima, atravs de uma adaptao do modelo de KaI-
dor(l970),19 a taxa de excedente industrial por estados, concluindo que os Estados de
So Paulo e do Rio de Janeiro tinham taxas de excedentes maiores que a mdia nacional
e os ESt.ldos do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do Esprito Santo, abaixo.
Argumenta ento que a direo regional dos investimentos e da produo se daria
segundo a maior taxa de excedentes. No entanto, os result.ldos empricos dos Censos
de 1975, 1980 e 1985 e as avaliaes qualitativas do desempenho industrial das regics
mostraranl que o nuxo de investimentos e a produo foranl em dire.'io inversa. A
evidncia confimla que as decises de investimento e o comportamento empresarial
no se fazem com vistas maximizao dos lucros no curto prazo, mas sim dentro de
uma estratgia de crescimento de longo prazo, onde elementos eSlrdtgicos e prospec-
tivos so fundamentais, seja dentro de uma viso de incerteza e risco (Keynes, 1935),
seja como mecanismo de criao de barreiras entrada, diversifica.'io produtiva e
ocupao de novos mercados ou apropriao de recuros naturais (Labini, 1973; Bain,
1962; Penrose, 1959; Steindl, 1952; Kalecki, 1973).
Finalmente, Azzoni argumenta que as economias de aglomerao so
regionais e no urbanas e, port.lIlto, a referncia deveria ser o "canlPO aglomerativo" de
So Paulo, que o autor estima como sendo aproximadamente a rC.l dentro de um raio
de 150kl1\ de sua rea metropolitana. Os dados empricos, entret:U1to,demonstram que
o espraiamento industrial no Pas no se fez dentro deste limitado mio mas sim na ampla
regio que vai do Centro de Minas Gerais ao Nordeste do Rio Grande do Sul, cuja
extenso atinge aproximadamente 1.700km e, em sentido radial, na direo de Ribeiro
Preto, Ubcraba, Ubcrlndia e Bauru, Londrina, Maring, em ambos os casos com mais
de 600km de distncia (Martine, Diniz, 1991).
Storpcr (1991), embora com rejeio qualificaili~ argumenw que a mu-
ilillla regional geralmente ocorre com a introduo de um novo ramo ou com plexo
industrial na economia nacional, desde que essa tenha criado um largo merc.ldo de
consumo de massas. Segundo ele, como estas novas indstrias nOIJIlalmente requerem
insumos ou recursos que no podem ser encontrados nos complexos industriais exis-
tentes, particularmente em setores inovativos, abrem uma "janela de oportunidades
Ioc.lcional" independente das economias de aglomerao existentes. Segundo ele, a
mudana no complexo pode ser a base pam a reverso da polarizao inter-regional e
no simplesmente pela extenso regional das indstrias existentes, o que exemplifica
com o ocorrido em distintas regies dos Estados Unidos. Alega que em pases com

19 Segundo este modelo, a produtividade regional do trabalho varia P9sitivamente com o


crescimento (lei de Verdoom), pois os salrios nominaiscrescem menos que a produtividade
nas regies mais desenvolvidas, reduzindo o salrio de eficincia - na suposio de que os
salrios crescem mesma taxa nas vrias regies e que a produtividade cresce mais nas
regies desenvolvidas.

Nova Economia I Belo Horizonte Iv. 3 I n. I I seL 1993. 53


mercado pequeno, como o caso do Brasil, o nmero de complexos induslriais e de
centros territoriais pequeno. dificullaIJdo o processo de desconcentrao.
No enlaIJto. discuUvel se os novos complexos se localizariam em regies
atrasadas ou vazias em um pas como o Brasil, desde que essas reas no dispem dos
requerimentos locacionais fundamentais para as atividades baseadas em tecnologias
avanadas. como centros de pesquisa, mercado de trabalho especializado, e infra-eslrU-
tura de comunicao. A experincia demonstra que o crescimento industrial ocorre pela
assimilao e absoro do avano tecnolgico dos p,ses industrializados e. neste caso.
a tendncia que a assimilao se faa nas reas mais desenvolvidas. reforando a
concentrao. como demonstra a experincia brasileira recente. Ao contrrio. o pro-
cesso de desconcentmo industrial brasileiro ocorreu pelo espraiamento dos setores
existentes. diferena do americano, onde essas condics estavanl presentes ou foram
criadas na maioria das regies (Markusen et ai., 1986).
Finalmente. embora se reconhea a perda de participao relativa do Estado
de So Paulo na Dcada dos 70. se alega que a diferena absoluta aumentou, sugerindo
economias externas em So Paulo. No en laIJto. o aumento da diferena absoluta
normal at um certo momento. pois as bases so significativamente diferentes. A ttulo
de exemplo, se um estado como So Paulo possui aproximadanlente 50% do emprego
industrial do Pas e outro estado 10%. para que o crescimento absoluto seja o mesmo.
o segundo estado teria que crescer cinco vezes mais do que o primeiro, o que difcil
de ser conseguido.
Dadas as evidncias apresent.1das. podemos concluir que um processo de
polarizao na rea MetropolilaIJa de So Paulo, e mesmo no Estado de So Paulo, foi
revertido no perodo 0s-1970. Entretanto, no parece que esta tendncia de re.
verso em sentido amplo continuar at o final do sculo. Ao contrrio, a grande
nfa.,eem indstrias de alta tecnologia e o relativo declnio e fracasso das poltica.,
regionais e do investimento estatal, abrem uma terceira possibilidade. Nesta "
process" de desconcentrao ser enfra'luecid" e o crescimento tender a se
circunscrever ao Estado de So Paulo e ao grande polgono em t"rno dele. EstamllS
chamando este process" de aglomerao poligonal.
Essa idia de aglomerao poligonal difere da idia de repolarizao em
So Paulo, defendida por Storper, em dois pontos. Em primeiro lugar, Storper no
separa o declnio do dinamismo da rea MetropolilaIJa de So Paulo do resto do Estado.
Em segundo lugar, as evidncias empricas suport.1ll1a tese de que a repolarizao
limitada par.! explicar o processo de aglomerao no Sudeste brasileiro. que vai alm
da rea do Estado de So Paulo, incorporando uma ampla regio, deste o Centro de
Minas Gerais at o Nordeste do Rio Grande do Sul.

3.4 Mudanas tecnolgicas e o potencial para aglomerao poligonal

o crescimento industrial e a desconcentrao relativa observada na Dcada


dos 70 ocorreu dentro do mesmo padro industrial anterior, com grande expanso das
indstrias bsicas - articuladas base de recursos naturais - e dos durveis de consumo.

54 Nova Economia 1Belo Horizonte 1v. 31 n. I 1seI. 1993.


Ao contr(uio, as mudanas tecnolgicas em curso induzem exatamente a
expanso de setores que esto fortemente sustentados na cincia e na tcnica, com
reduzida ou inexpressiva demanda por recursos naturais. Os requisitos locacionais
destes setores esto articulados com a presena de centros de ensino e pesquisa, mercado
de trabalho profissional, relaes industriais articuladas geograficamente, facilidade de
acesso, base educacional e cultural, clima de negcios, concentrao dos recursos de
pesquisa, entre outros (Markusen et ai. 1986). Embora estes recursos possam ser
encontrados em locaIizacs dispersas, estes tendem a se restringir a regics com
grandes aglomeracs urbanas. As poucas localidades com vantagens pr-cxistentes
tendem a ampli-las ainda mais, desde que o crescimento das atividades de alta
tecnologia aja como poderosa fora aglomerativa (Scotl, Storpcr, 1986).
Neste sentido, nos ltimos anos vem sendo enfatizada a importncia dos
parques tecnolgicos para o desenvol vimento industrial em geral, bem como para o
crescimento diferenciado das regics, especialmente nos pases industrializados (De-
matos. 1990; Implantao ..., 1988; Seminrio ..., 1987; Masser, 1990; Smilor et aI..
1988; Monck et ai., 1990).
A maioria das anlises parte do reconhecimento do processo de reestru-
turao do sistema produtivo internacional, com a emergncia de novos setores. Esses
s.'io identificados como indstria de alta tecnologia, que carcterizaria uma nova
revolu.'io industrial e um novo ciclo expansivo de longa durao, na tradi.'io analtica
de Kontratief e Schumpeter.
Do ponto de vista regional, a avaliao tem sido feita tanto para os pases
indu'strializados. quanto em tennos do eventual potencial de dcsconcentrao ou de
reforo de conccntra.'io nos pases de industrializao recente.
At onde esta concepo se encaixaria para o caso brasileiro? Apesar do
atraso relativo da tecnologia bmsileira em relao aos pases industrializados, vrias
acs espontnc.1S, circunstanciais ou mesmo programadas vm sendo tomadas. Es-
tima-se a existncia de 15 cidades com alguma experincia em plos tecnolgicos,
sendo. no entanto, poucas as que podem ser consideradas bem sucedid.1S ou com
potencial de desenvolvimento (Implantao ..., 1988; Medeiros, 1990). Entre estas,
pode-se deswcar Campinas, So Carlos e So Jos dos Campos, em S.'io Paulo; Santa
Rita do Sapuca, em Minas Gerais; Florianpolis, em Santa Catarina; e Porto Alegre,
no Rio Gmnde do Sul. H por outro lado, gmnde expectativa quanto experincia de
Cmnpina Gmnde. no Estado da Par:uba (Nordeste do Brasil), cujos resultados ainda n.'io
pennitem uma avaliao mais conclusiva. Apesar do grande esforo local. esta ex-
perincia enfrenta as dificuldades do isolamento, em termos econmicos e mesmo de
in1egrao profissional e cientffica com a regio mais industrializada do Pas. J o caso
da Regio Central de Minas Gerais singular. Embora disponha de importante e
tradicional base universitria e de tradio de pesquisa na rea mineml e metalrgica,
nos ltimos anos a ao do Governo Estadual desmobilizou vrios rg.'ios estaduais de
pesquisa e planejamento, comprometendo o futuro tecnolgico da regio (Diniz, 1988).
Entre todas, a experincia de Campinas talvez seja a mais bem sucedida.
Apoiada na UNICAMP, a Telebrs (Telefones Brasileiros S. A.) decidiu pela monta-
gem do seu centro de pesquisa naquela cidade. Vrias empresas multinacionais. a
exemplo da Rhodia e IBM, tomaram deciscs semelhantes. O Governo Federal instalou
Nova Economia I Belo Horizonte I v. 3 I n. 11 sel 1993. 55
o cn (Centro Tecnolgico para Informtica) e o Laboratrio de Sncroton. A esses se
soma o IAC (Instituto Agronmico de Campinas) e o ITAL (Instituto d~ Tecnologia de
Alimentos). Articulado a essas iniciativas foi criada a CIATEC (Cia. de Desen-
volvimento do Plo de Alta Tecnologia de Campinas). O resultado que a Cidade de
Campinas possivelmente possui a maior e mais diversificada base de pesquisa do Pas.
o que tem pennitido a criao ou atrao de indstrias de alta tecnologia para a regio.
De acordo com levantamento efetuado em 1987. existiam 50 empresas. a localizadas.
que simultaneamente comercializavam produtos de alto contedo teenolgio, inte-
ragiam com universidades e centros de pesquisa para obterem tecnologia. possuam
quadro de pessoal tcnico-cientifico relevante e investiam parcela de sua receita em
pesquisa e desenvolvinlento (Seminrio ... 1987). Avaliacs qualitativas colhidas pelo
autor em viagem de pesquisa regio. em fins de 1990. confU1Tlarama continuidade
do processo. apesar da crise econmica brasileira20
O segundo caso de sucesso So Carlos. Tanlbm baseado em duas escolas
de engenharia e em fortes Departamentos de Fsica dos Materiais surgiram vrias
iniciativas. principalmente de professores e ex-alunos. Em fins de 1990 existiam mais
de 50 empresas. com destaque para material cermico. equipamentos de laser. pticos.
mecnica de preciso e automao industrial. A interelao entre os proprietrios destas
empresas. professores e alunos das escolas de engenharia teve grande papel na expanso
das ativilL1des modernas na regio. especialmente atravs da FPATSC (Fundao
Parque de Alta Tecnologia de So Carlos).
A experincia de So Jos dos Campos diferente. O desenvolvimento de
atividades modema~ est fundamentalmente vinculado inst.1lao na cidade. por
razcs polticas e de estratgia militar. de importantes centros de pesquisa militar. a
partir da Dcada dos 50. a saber: ITA (Instituto Tecnolgico da Aeronutica) e Cf A
(Centro Tcnico Aeroespacial). os quais criaram vrios institutos e centros de pesquisa
.vinculados. Articuladas a estas instituies foram crialL1s vrias empresas. com
destaque para a Embraer (avics). Avibrs. Tecnasa, Amplimati. Engesa. Composite e
rbita, todas com produo vinculada rea militar. As mudanas no cenrio mundial
provocaram. no entanto. uma profunda crise nas indstrias da regio. impondo a busca
de rcestruturao e reconverso para o atendimento a demandas civis. o que. por sua
vez. tambm depende da retomada da economia brasileira.
Na Cidade de Santa Rita do Sapuca. articulado ao INATEL (Instituto
Nacional de Telecomunicacs) foram implantadas pequenas empresas na rea de
infornltica e telecomunicacs. entrando nos nichos de mercado e inclusive com
grande sucesso exportador. Experincia semelhante vem ocorrendo na Cidade de
Aorianpolis. atravs da articulao da Universidade Federal de Santa Catarina.
empresas e empreendedores locais. A incubadora de microclelrnica considerada
um relativo sucesso. A rea de mecnica de preciso tem tambm demonstrado ser uma
das mais promissoras do Pas. Esta se articula com a base industriallocaJ. com tradio

20 No momento vm sendo levantadasvrias biptesespara explicaros limites da atrao de


wn maior nmero de indstrias de alta tecnologia para a regio. o que era esperado,
especialmentepara as reasda elA TEC.

56 Nova EconomiaIBelo HorizonteI v. 3 I n. lI set. 1993.


na rea de fundidos, motores e instrumentos, e com a rea industrial mais desenvolvida
do Pas.
A Regio de Porto Alegre, embora no possa ser caracterizada da mesma
maneira, por no ter uma articulao institucional como as demais, apresenta um grande
dinamismo industrial, especialmente na linha de indstrias de material de transporte,
durveis de consumo e informtica.
A isto se acrescenta a prpria rea Metropolitana de So Paulo que, pela
sua importncia em termos de produo industrial, instituies de ensino e pesquisa e
mercado de trabalho profissional, poder se constituir em verdadeira incubadeira pam
algumas ati vidades de alta tecnologia, apesar de a regio estar perdendo posio relati va
na produ.'io industrial em geral.
As experincias bem sucedidas indicam que, caso seja possvel manter a
expanso das atividades tecnologicamente modernas no Brasil, estas tenderiam a se
aproximar da rea mais industrializada do Pas, vale dizer do Estado de So Paulo e do
seu entorno, podendo se estender no corredor Belo Horizonte-Porto Alegre. As c<trac-
tersticas do processo de desenvolvimento nacional e a fonna de interven<10do Estado
reforaro esta concentrao. Isto inclui a modernizao do parque produtivo existente,
via incorporao dos novos equipamentos ou processos organizacionais gerados pcl;L~
atividades de alta tecnologia, pcla presso da necessidade de g;mho de eficincia na~
export.1es e da necessidade de divisas (Haddad, 1990).
Finalmente, a recente deciso de se criar um mercado integrado no Cone
Sul, atravs do MERCOSUL (o qual inclui o Paraguai, o Uruguai, a Argentina e o
Brasil), poder ter efeito regional marcante. Caso o mesmo se desenvolva, reforar a
economia da Regio Centro Sul do Brasil que, alm de ser a mais desenvolvidit, est.i
geograficamente prxima dos demais pases.

4 CONCLUSO: OBSTCULOS PARA A DESCONCENTRAO


INDUSTRIAL NO BRASIL

Em sntese, o efeito combinado de mudan.1s nas economias de aglome-


mo, crescente integrao do mercado nacional, relati va disponibilidade de recursos
naturais, conflitantes esforos entre os nveis federal e estadual para o desenvolvimento
regional, desigualdade regional do gasto em pesquisa, mercado de trabalho profissional
e renda tendem a confinar o crescimento econmico nacional na regio que vai de Belo
Horizonte a Porto Alegre. Esta regio, que inclui o prprio Estado de So Paulo, poderia
ser caracteriza<k1 como o polgono Belo Horizonte-Uberlndia-LondrinalMaring-
Porto Alegre-Florianpolis-So Jos dos Campos-Belo Horizonte (Mapa 2). Exclu<k1
a rea Metropolitana de So Paulo, tal regio ampliou sua participao na produo
industrial do Pas de 33 para 51 %, entre 1970 e 1990. Isto permite conciliar a idia de
reverso da polarizao da rea Metropolitana de So Paulo, que de fato ocorreu, com
a idia de uma aglomerao neste grande polgono. Esta mudana, no entanto, no
representa uma mudana macroespaciaJ, como foi o caso americano ou uma repolari-
zao no Estado de So Paulo, comosugcrido por Storpcr(1991). Este no , em ltima
Nova Economia I Belo Horizonte I v. 3 I n. 1 I seI. 1993. 57
anlise. um verdadeiro caso de descentralizao. como desejado por aqueles preocupa-
dos em alcanar um desenvolvimento regional mais equilibrado no Brasil.
A aparente ambigidade entre a tendncia desconcenuao ma-
croespacial, baseada em recursos naturais e na unificao do mercado. e a aglomerao
poligonal. baseada na dominncia de So Paulo. resulta da ao de foras opostas na
economia brasileira e de diferentes perodos histricos. De um lado. a desconcentrao
macroespacial desenvolvida desde o fmal da Dcada dos 60 foi suportada pela busca
de recursos naturais, forte interveno estatal em termos do investimento feito. consti-
tuio de infra-estrutura e incentivos. Esse processo parece estar sendo bloqueado pelas
dificuldades de um pals perifrico em criar plos de acumulao auto-sustentveis e
relativamente independentes do centro dominante.
Embora tenha ocorrido um relativo processo de desconcentrao industrial
nos ltimos 20 anos, vrios elementos parecem atenuar a possibilidade de sua con-
tinuao, pelo menos na velocidade e na direo registrada.
Em primeiro lugar. na Dcada dos 80 a economia brasileira foi atingida por
uma forte crise. De urna taxa mdia de crescimento de 9% ao ano. na Dcada dos 70,
para toda a Dcada dos 80 o crescimento global da indstria no chegou a 10%. Como
na economia brasileira as transformaes regionais da indstria se fazem fundamental-
mente em funo da orientao locacional dos novos investimentos, e no pela relo-
calizao de plantas j existentes, o processo de crise freou ou congelou as alteraes
regionais da produo.
Em segundo lugar, as transformaes tecnolgicas e estruturais em curso
parecem frear o processo de desconcentrao rnacroespacial reconcentrando as
atividades modernas na rea mais desenvolvida do Pais.
Em terceiro. a crise geral da economia brasileira levou simultnea
reduo dos investimentos estatais diretos, dos incentivos e da construo de infra-es-
lntura, o que seguramente prejudicar o processo de desconcentrao industrial. Alm
disso, a orientao poltico-ideolgicado atual Governo. com forte dose de liberalismo,
seguramente beneficiar as regies mais desenvolvidas, o que dificulta o estabeleci-
mento de polfticas compensatrias para as regies pobres e menos povoadas.
Em quarto lugar, vem a questo estrutural mais relevante para a anlise da
questo regional brasileira, qual seja, a distribuio regional e pessoal da renda. Embora
o Pais possua urna populao de aproximadamente 150 milhes de habitantes, a
dimenso absoluta do mercado ainda relativamente pequena, se comparado dos
pases industrializados, pelo fato de ser baixo o nlvel de renda mdio e alta a concen-
trao da renda. Nestes termos. o mercado interno no Brasil ainda estaria para ser
construido. Assim sendo, o perfil da distribuio regional e pessoal dos rendimentos se
apresenta como o grande obstculo para urna efetiva poltica de desconcentrao
regional da indstria no Brasil. Alm das dificuldades estruturais para a redistribuio,
advindas das necessidades de mudanas na estrutura produtiva, ocorre tambm uma
recorrente reao polftica e ideolgica contra a efetivao de uma poltica de tal
envergadura. que implicaria mudanas na polltica de gastos pblicos. na distribuio
da carga tributria e alteraes no sistema patrimonial.

58 Nova Ecooomia IBelo Horizonte I v. 31 n. 11 set 1993.


Por fun, a velocidade de ocupao do espao vazio, atravs da marcha da
fronteira agropecuria e mineral e dos deslocamentos populacionais, vem arrefecendo
com o aumento dos custos dos transportes, a deficincia de infra-estrutura, os desafios
tecnolgicos para a agricultura na regio tropical do Pas e em funo das mudanas
tecnolgicas na indstria, que reduzem a necessidade de insumos minerais, embora essa
seja a nica alternativa vivel para um processo de desconcentrao macroespacial.
Tudo isto tenderia a impedir o movimento desta desconcentrao da indstria e a
reforar a concentrao na rea mais desenvolvida do Pas, onde estariam a maior
parcela do mercado, a base industrial, a de pesquisa e a do mercado de trabalho
profissional.

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