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A realizao deste estudo foi apoiada pela Agncia Norte

Americana para Desenvolvimento Internacional (USAID) atravs da


ARD PROGOV. Porm, as concluses deste estudo no reflectem
necessariamente quer a opinio da USAID, quer da ARD PROGOV
ou de seus funcionrios.

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Relatrio do Estudo sobre
Transparncia,
reas de Riscos e
Oportunidades de Corrupo
em Seis Autarquias
Moambicanas

Chibuto, Chimoio, Dondo, Gurue, Nacala e Vilanculos

Adriano Nuvunga
Marcelo Mosse
Csar Varela

Maputo, Maro de 2007


Ficha Tcnica:

Ttulo: Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e


Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias
Moambicanas
Chibuto, Chimoio, Dondo, Gurue, Nacala, e Vilanculos

Autor: Adriano Nuvunga, Marcelo Mosse e Csar Varela


Edio: Centro de Integridade Pblica de Moambique
Design e Layout: lia Manjate
Impresso: CIEDIMA
Tiragem: 300 exemplares
Maputo, Maro de 2007
NDICE
1.Introduo 5
2. Objectivos do estudo  5
3. Consideraes metodolgicas do estudo  5
4. Constataes por Municpio  7
4.1. Municpio de Chibuto 7
4.1.1. Informao Bsica sobre Chibuto 7
4.1.2. Breve Contexto Poltico de Chibuto 7
4.1.3. O que j se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Chibuto 7
4.1.4. Vereao de Construo e Urbanizao 7
4.1.5. Sector de Estradas 8
4.1.6. Sector de Finanas e Mercados 9
4.1.7. Participao popular na planificao e oramentao 10
4.1.8. Prestao de Contas 11
4.1.9. Sociedade Civil 11
4.2. Municpio de Dondo 11
4.2.1. Informao Bsica sobre Dondo 11
4.2.2. Breve Contexto Poltico de Dondo 11
4.2.3. O que j se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Dondo 12
4.2.4. Vereao de Construo e Urbanizao 12
4.2.5. Sector de Finanas e Mercados 12
4.2.6. Participao popular na planificao e oramentao 13
4.2.7. Prestao de Contas 13
4.2.8. Sociedade Civil 14
4.3. Municpio de Nacala 14
4.3.1. Informao Bsica sobre Nacala 14
4.3.2. Breve Contexto Poltico de Nacala 15
4.3.3. O que j se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Nacala 15
4.3.4. Vereao de Administrao e Finanas (Mercados) 15
4.3.5. Gesto Financeira 16
4.3.6. rea de vereao de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e Comunicaes 18
4.3.7. Participao popular na planificao e oramentao 19
4.3.8. Prestao de Contas 19
4.3.9. Possibilidades de Controlo Social 20
4.4. Municpio de Vilankulo 20
4.4.1. Informao Bsica sobre Vilankulo 20
4.4.2. Breve Contexto Poltico de Vilankulo 20
4.4.3. O que j se disse sobre o assunto em Vilankulo 20
4.4.4. Sector de Administrao e Finanas 21
4.4.5. Gesto de Finanas 22
4.4.6. Sector de Compras e Recepo 23
4.4.7. rea de Urbanismo, Obras Pblicas e Transportes 24
4.4.8. O Sector de Obras Pblicas 24
Regras arbitrrias 25
4.4.9. O papel da Assembleia Municipal 26
4.4.10. Participao popular na planificao e oramentao 26
4.4.11. Possibilidades de Controlo Social 27
4.5. Municpio de Guru 28
4.5.1. Informao Bsica sobre Guru 28
4.5.2. Breve Contexto Poltico de Guru 28
4.5.3. O que j se disse sobre o assunto em Guru 28
4.5.4. Vereao de Planeamento, Actividades Econmicas, Finanas e Abastecimento Pblico 28
4.5.5. A nvel da vereao de Urbanizao, Administrao Territorial e Saneamento 29
4.5.6. A prestao de contas e a participao popular na planificao e oramentao 30
4.5.7. Possibilidades de Controlo Social 30
4.6. Municpio de Chimoio 30
4.6.1. Informao Bsica sobre Chimoio 30
4.6.2. Breve Contexto Poltico de Chimoio 30
4.6.3. O que j se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Chimoio 31
4.6.4. Contexto e constrangimentos sobre a pesquisa 31
4.6.5. Vereao de Indstria e Comrcio (Seco de Mercados) 32
4.6.7. Vereao de Finanas (Direco de Administrao e Finanas) 33
4.6.8. Vereao de Construes e Urbanizao 34
4.6.9. Participao popular na planificao e oramentao 35
4.6.10. Prestao de Contas 36
5. Constataes gerais  36
6. Recomendaes  37
7. Referncias  38
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

EP1: Ensino Primrio do I Grau

$: Dlares Americanos

AM: Assembleia Municipal

CIP: Centro de Integridade Pblica

CM: Conselho Municipal

CMV: Conselho Municipal de Vilankulo

DUAT: Direito de Uso e Aproveitamento da Terra

FE: Fundo de Estradas

GTZ: Germany Technical Cooperation

Mts: Meticais da Antiga Famlia

MTn: Meticais da Nova Famlia

PDM: Projecto de Desenvolvimento Municipal

PROGOV: Projecto de Governao Autrquica Democrtica

TA: Tribunal Administrativo

ANAVIL: Associao dos Naturais de Vilankulo


Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

1.Introduo
A comunicao social tem denunciado casos de gesto no transparente de finanas autrquicas. Estas denncias
incluem casos de contratao de bens e servios pelos governos locais sem a observncia de regras pblicas
de contratao de bens e servios; degradao precoce de infraestruturais cuja reabilitao custar milhares de
MTn. Pelo seu interesse na melhoria da qualidade de governao nos municpios moambicanos, o PROGOV
encomendou a realizao de um estudo sobre transparncia, reas de risco e fragilidades institucionais para a
prtica de corrupo em cinco municpios.

Longe de ser uma investigao criminal, uma inspeco administrativa ou financeira, o estudo pretendia
compreender as reas de risco e oportunidades para a prtica de corrupo, a partir da anlise de procedimentos
e prticas administrativas dos Conselhos Municipais em conjugao com as percepes dos prprios agentes
(funcionrios) municipais sobre a problemtica da transparncia na gesto do bem comum municipal. Na verdade,
este um diagnstico para aco, ou seja, um estudo que feito para permitir uma melhor compreenso duma
problemtica que se pretende abordar, numa fase seguinte. No caso vertente, a compreenso de fragilidades
institucionais para a prtica de corrupo para depois se estudar a melhor maneira de se introduzir anticorpos
institucionais que possam dificultar o seu aproveitamento para a prtica daquele fenmeno. O estudo realizado
nos municpios de Chibuto, Vilanculos, Dondo, Nacala, Guru e Chimoio, concluiu que h reas de risco e
oportunidades para a prtica tanto de grande como de pequena corrupo.

Em termos de reas, o estudo concluiu que a contratao de empreitadas para a prestao de servios e a
aquisio de bens e servios so as reas de maior risco para a prtica de grande corrupo (avaliando pelos 1/
valores monetrios envolvidos; e 2/ os volumes oramentais dos municpios moambicanos). Os mercados e os
vrios servios que requerem contacto entre agentes municipais e o pblico, sobretudo, tramitao de expediente
para a legalizao de parcelas e concesso de licenas de construo e fiscalizao, apresentam oportunidades e
riscos para a prtica de pequena corrupo. O presente relatrio tem 8 captulos, designadamente: a introduo,
os objectivos, consideraes metodolgicas, constataes por municpio, constataes gerais, recomendaes,
referncias e a lista de entrevistados.

2. Objectivos do estudo
O estudo tem os seguintes objectivos:
Fazer um levantamento comparativo de opinies e percepes sobre possveis prticas de corrupo
no contexto da descentralizao e gesto municipal e as vrias vertentes que ela assume nas
autarquias locais, nomeadamente no que diz respeito:

o gesto dos mercados;


o alocao de terrenos e emisso de licenas de construo;
o aos concursos pblicos para a construo de infra-estruturas.

Mostrar as oportunidades e mecanismos conducentes a actos de corrupo nas autarquias, no


ciclo de planificao e oramentao municipal, nos processos e procedimentos de arrecadao e
gesto de finanas pblicas e na prestao das contas;

Compreender que tipo de instituies de prestao de contas, responsabilizao e controle social


existem e funcionam no espao das autarquias locais; e

Estimar e quantificar os danos e/ou custos directos causados pela corrupo, por exemplo, para a
proviso de servios pblicos, a reduo de receitas etc.

3. Consideraes metodolgicas do estudo

Para o alcance dos objectivos acima indicados, o estudo foi dividido em duas partes complementares, designadamente
a (i) reviso da pouca literatura existente sobre corrupo em Moambique, em geral, e sobre corrupo nos
municpios, em particular; e o (ii) trabalho de campo que foi realizado em seis municpios, designadamente
Chibuto, Vilanculos, Dondo, Nacala, Gurue e Chimoio.


Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

Metodologicamente, havia duas formas diferentes para a execuo do trabalho de campo, designadamente
(i) a pesquisa baseada em percepes dos muncipes sobre as reas de risco para a prtica de corrupo;
(ii) e o estudo focalizado na mquina municipal, ou seja, atravs de entrevistas com os autarcas e o pessoal
administrativo dos rgos autrquicos, incluindo observaes atravs de meios de verificao predeterminados.
Este estudo optou pela segunda abordagem, ou seja, teve particular destaque para as entrevistas com o pessoal
dos rgos autrquicos e observaes directas atravs de meios de verificao predeterminados. Porm, onde se
mostrou necessrio e possvel, se fez uma combinao das duas abordagens.

O trabalho de campo focalizou nas seguintes reas: gesto financeira, gesto de mercados, gesto do
solo urbano, contratao de bens e servios, planificao e oramentao participativas, prestao de
contas e possibilidades de controlo social. Sendo uma pesquisa para aco, o trabalho de campo visava,
nas reas acima indicadas, identificar as fragilidades institucionais ou estruturas de oportunidade que podem ser
aproveitadas para a prtica de corrupo. As entrevistas de tipo semi-estruturadas, incluindo mesas redondas,
foram feitas aos autarcas (Conselho e Assembleia); funcionrios municipais; organizaes da sociedade civil,
vendedores e muncipes, sobretudo, na componente de talhes. Em cada uma das reas acima indicadas, havia
meios de verificao previamente definidos e estes incluem:

Na rea de gesto financeira, a aferio do cumprimento dos preceitos estabelecidos na lei 11/97 de 31 de
Maio sobre gesto financeira; os mecanismos de gesto da receita municipal (talhes e mercados);

Na rea de procurement (contratao de bens e servios), a aferio da existncia de comisses de contratao


de bens e servios (comisso de Compras e de Recepo); os seus termos de referncia (normas de procurement); a
sua composio; as regras existentes em casos de conflitos de interesse; e a aferio da legalidade procedimental
dos processos em arquivo;

Na rea de gesto de mercados, a aferio da organizao dos mercados (existncia de cadastros sobre a
capacidade dos mercados); mecanismos de controlo dos cobradores e fiscais pelo Conselho Municipal; tipo de
senha usada; opinio sobre a integridade dos cobradores e fiscais; a gesto da receita diria dos mercados;

Na rea de gesto do solo urbano, a aferio dos prazos da tramitao dos processos de legalizao de
parcelas para habitao e de licenas de construo, incluindo a aferio de quem efectivamente autoriza; os
mecanismos de pagamentos das taxas; mecanismos de fiscalizao das construes clandestinas; e controle
sobre a actividade dos fiscais municipais;

Na rea de prestao de contas, a aferio da utilizao dos mecanismos de prestao vertical e horizontal
de contas previstos na lei 2/97 de 18 de Fevereiro e a lei 11/97 de 31 de Maio;

Na rea de planificao e oramentao participativas, a aferio dos mecanismos de envolvimento popular na


planificao e oramentao anual; e na componente sobre possibilidades de controlo social, a avaliao das
potencialidades existentes nos municpios para um envolvimento popular na fiscalizao da actividade governativa
(que organizaes da sociedade civil existem e quais so as suas potencialidades).

Pelo que se pode ver, no se pretendia medir a corrupo em si mas, sim, as fragilidades institucionais ou
estruturas de oportunidade existentes nos municpios estudados que podem ser operacionalizadas para a
prtica de corrupo. Para uma maior compreenso do tipo de fenmenos que possam ocorrer em caso de
operacionalizao das fragilidades institucionais e reas de risco, fez-se um brevssimo enquadramento conceptual
do fenmeno da corrupo. Para os objectivos que se pretendem com estas linhas, vale a pena trazer a definio
de Klitgaard (1998) que considera a corrupo como uma forma de mau uso do cargo pblico para benefcios
privados ou para fins no oficiais. Ele desenvolveu uma frmula atravs da qual se pode definir a corrupo. A
frmula a seguinte:

C = M + D -A
Onde: C = Corrupo; M=Monoplio; D=Discricionariedade; A =Accountability

Para Klitgaard, seja tratando-se duma actividade pblica ou privada, seja de uma actividade no lucrativa,
acontea em Bamako ou em Washington, pode-se encontrar prticas de corrupo quando uma organizao
ou uma pessoa tem o monoplio de poder sobre um bem ou determinados servios; tem a discricionariedade
de decidir quem vai receb-lo e em que quantidades, mas no pesa sobre ela nenhuma regra ou prtica de
accountability, ou seja, essa organizao ou pessoa no tem a obrigao de prestar contas.

Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

Para Klitgaard, num contexto semelhante, h mais espao para a ocorrncia de prticas de corrupo, as quais s
podem ser controladas se o monoplio for redzuzido, a discricionariedade clarificada e a transparncia aumentada,
a par dum aumento dos desincentivos (custos) formais/legais. O trabalho desta equipa centrou-se, por um lado,
na letra D (por ser a fonte de muitas das fragilidades institucionais observveis em muitas autarquias deste pas) e,
por outro lado, na letra A (por ser onde devem estar os anticorpos do aproveitamento das fragilidades propiciadas
pela letra D.

4. Constataes por Municpio

4.1. Municpio de Chibuto


4.1.1. Informao Bsica sobre Chibuto
Chibuto uma cidade que fica situada na regio central da provncia de Gaza, junto da bacia do Rio
Limpopo e ao norte da cidade de Xai-Xai. Com uma rea de cerca de 117 km2 e uma populao estimada
em 77 000 habitantes, a cidade de Chibuto est organizada em 20 bairros. Economicamente, Chibuto
uma cidade agrcola; nos ltimos anos, Chibuto assistiu ao desaparecimento dos seus principais pilares
econmicos, designadamente a Sogaza (fabrica de descasque de arroz) e a Oliveiras Transportes e Turismo,
principal empresa de transportes na zona sul do pas.

4.1.2. Breve Contexto Poltico de Chibuto


Desde a primeira experincia da governao local, Chibuto governado pela Frelimo. O primeiro edil
foi Francisco Braz Mulhanga; perdeu a confiana do partido e em 2003, a Frelimo designou Francisco
Chichongue para candidato a edil, o qual viria a vencer as eleies, derrotando Pedro Pelembe, da
Renamo-UE. Portanto, Chibuto faz parte daquelas autarquias em que houve alternncia do poder por
mecanismos intra-partidrios; so publicamente desconhecidas as razes que ditaram o afastamento de
Francisco Mulhanga da edilidade. Com 17 assentos, a AM composta por 16 membros da Frelimo e 1 da
Renamo-Unio Eleitoral. Surpreendeu a opinio pblica que a Renamo-Unio Eleitoral tenha ganho um
assento em Chibuto, dado que Chibuto faz parte do chamado bastio da Frelimo, a provncia de Gaza. Na
verdade, Chibuto um dos distritos que menos simpatia mostrou perante a Renamo nos ltimos 16 anos
de vida democrtica.

4.1.3. O que j se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Chibuto


Em Chibuto ainda no se fez um estudo sobre a problemtica da transparncia e corrupo. Porm, no
seu relatrio sobre a assistncia tcnica aos 33 municpios de Moambique, o Gabinete de Capacitao
Municipal apresenta algumas fragilidades detectadas em cada um dos 33 municpios. Para o caso de
Chibuto (trabalho realizado entre 14 e 25 de Agosto de 2006), este relatrio apontou as seguintes
fragilidades:

No fixao das receitas dirias;


No elaborao da reconciliao bancria;
Funcionamento da facturao fora da contabilidade;
Falta de cadastro dos contribuintes;
Falta de cumprimento das normas de aquisio de bens;
Falta de observncia das normas na criao das comisses de compra e de recepo;
Falta de pessoal no sector de finanas;
Existncia de conflito de terras;
Falta de numerao de talhes na zona suburbana;
Falta de uso do livro de protocolo;

4.1.4. Vereao de Construo e Urbanizao


Concesso de Licenas de Construo
O municpio tem uma zona de expanso, o bairro Chimundo; neste bairro, uma parcela tipo para
habitao custa cerca de 5000 MTn, alegadamente, por causa dos custos das demarcaes. Uma licena
de construo duma casa para habitao com trs divises custa entre 300 MTn a 400 MTn, sem incluir
os custos do projecto. Uma licena para a construo duma barraca no mercado central custa 500 MTn,
incluindo a planta que feita pelos servios tcnicos do Conselho Municipal.


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No respeitante tramitao do expediente tanto para a concesso do direito de uso e aproveitamento do


solo urbano, como para a emisso de licenas de construo, sobretudo, para habitao no bairro de
expanso, os prazos variam entre 20 a 35 dias, mas a norma prev 15 dias. Reconhecendo a demora,
o vereador da rea, Jaime Muthemba, alegou escassez de meios de trabalho, sobretudo, tcnicos. Esta
constitui uma rea de risco, como vai-se mostrar mais adiante. Em termos de legalidade, os processos
so tramitados em conformidade com a lei, seno a falta de adequada publicidade. Na verdade, no
h evidncia de que o Conselho Municipal faa uma publicidade sobre as concesses do direito de uso
e aproveitamento do solo: na vitrina no h publicitao dos pedidos e no h arquivo sobre casos
anteriores.

As percepes populares e, sobretudo, das organizaes da sociedade civil, so de que os talhes, tanto
na parte urbana como no bairro de expanso, viraram um rentvel negcio. O vereador Jaime Muthemba,
o arquitecto Lus Vilanculos e o tcnico de planeamento fsico Jaime Mavale rejeitam estas percepes,
afirmando que os pagamentos so feitos contra um recibo que indica, claramente, o montante pago; a
data do pagamento; os fins a que se destina, incluindo o agente municipal que instruiu o pagamento.
Efectivamente, existem vrios canhotos de pagamentos; porm isto no constitui, em si, garantia de que as
percepes populares estejam desprovidas de veracidade.

Ficou-se com a percepo de que parte da demora na tramitao dos processos tanto de uso e aproveitamento
do solo, como de emisso de licenas de construo propositada, com o objectivo de criar aflio nos
requerentes. Parte significativa dos pedidos tanto de uso e aproveitamento do solo como de licena de
construo so feitos por pessoas que trabalham nas minas da frica do Sul, portanto, mineiros que nunca
tm uma licena disciplinar para vir a Moambique no superior a dois (2) meses. Para estas pessoas, o
tempo escasso e um (1) ms de espera para obter uma licena de construo torna-se insuportvel. H,
ento, duas sadas para estas pessoas, nomeadamente subornar a equipa dos tcnicos de planeamento
fsico para agilizar o processo ou erguer a obra sem licena, as chamadas obras clandestinas.

No se conseguiu evidncias sobre a primeira hiptese, apesar de abundarem alegaes populares, ou


seja, no se conseguiu falar com algum que tenha agilizado o seu processo atravs de suborno equipa
de tcnicos de planeamento fsico ou doutros agentes municipais com poder de deciso. Falou-se com
vrias pessoas que esto a erguer obras (casas para habitao) sem licena alegadamente por excessiva
demora dos servios urbanos em conceder tais licenas. Porm, apenas uma das pessoas com que se
falou mostrou evidncias de ter iniciado a construo clandestina por causa da demora na tramitao
do expediente (cpias de requerimentos dirigidos ao Conselho Municipal). Esta pessoa esperava pelo
despacho sobre o pedido de uso e aproveitamento do solo h mais de dez (10) meses.

H indicaes, pelo menos no bairro de expanso, duma inoperante cobertura de fiscalizao das obras
clandestinas; visitou-se 8 casas cujas obras esto, j, na fase de viga e os proprietrios afirmaram que
nunca tiveram misses de fiscalizao sobre a legalidade das construes. O vereador da rea, Jaime
Muthemba, justificou-se alegando que o processo de fiscalizao feito em coordenao com os secretrios
dos bairros, pelo que h uma complementaridade entre as equipas de fiscalizao e as informaes
prestadas pelos secretrios dos bairros.

4.1.5. Sector de Estradas


O Conselho Municipal (CM) no realizou nenhuma obra na rea de estradas com recurso a fundos prprios.
Todas as obras realizadas nesta rea foram custeadas pelo Fundo de Estradas (FE), agora descentralizado
para a gesto municipal. Em 2005, o CM reabilitou as avenidas Ngungunhane (da rotunda at avenida
20 de Maio); a avenida 20 de Maio; a rua 20 de Setembro; e, posteriormente, a avenida Eduardo
Mondlane.

H informaes contraditrias no que respeita adjudicao das obras que culminaram com a reabilitao
do primeiro lote de trs avenidas, designadamente a avenida Ngungunhane, 20 de Maio, e a rua 20 de
Setembro. O vereador do sector, Jaime Muthemba, diz que houve concurso pblico provincial, dirigido
e executado pelo Conselho Municipal. O vereador de Planificao, Servios Sociais, Transportes e
Comunicaes, Armando Sitoe, diz que houve concurso pblico mas executado pela Direco Provincial
das Obras Publicas e Habitao, rgo gestor do Fundo de Estradas at 2005. O arquitecto municipal,
Lus Vilanculos, responsvel pelo sector de estradas a partir de finais de 2005, diz que no houve concurso
pblico. O factual que no h evidncias (cpias do processo) de que tenha havido, efectivamente,
concurso pblico.


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Igualmente factual que cerca de um (1) ano depois da reabilitao do primeiro lote de vias, h mais
buracos que alcatro firme para a circulao de viaturas e pessoas. Este primeiro lote de estradas custou
cerca de 3 milhes de MTn. O vereador da rea, Jaime Muthemba, disse que isto foi uma ingenuidade,
falta de conhecimento sobre as regras dos concursos pblicos () por isso, fomos burlados. O tcnico de
estradas do CM e presidente do Ncleo de Chibuto da Associao dos Transportadores de Gaza, Antnio
Manjate, disse que isto, foi um trabalho mal feito () empresa no prpria, no tem material. Para
Felizardo Matsombe, coordenador da Associao para o Desenvolvimento Sustentvel (ADS), as estradas
reabilitadas representaram simplesmente um dinheiro mal gasto valores fabulosos, milhes de MTn,
entregues a empresas que simplesmente desapareceram sem fazer nada () no h transparncia nos
concursos pblicos, alis, nem sabemos se h ou no concurso pblico, apenas vemos a adjudicao
de obras. No sector de estradas, algum tirou beneficio, no h transparncia, disse Carlos Hofisso,
coordenador da ONG Ntwanano.

A fase seguinte da reabilitao est subdividida em duas sub fases, nomeadamente a reabilitao da
avenida Eduardo Mondlane, ainda em 2005, e a reabilitao da avenida Ngungunhane (da rotunda at
avenida Eduardo Mondlane). A primeira sub fase, consiste da obra referente reabilitao da avenida
Eduardo Mondlane, que no teve concurso pblico; apenas se convidou, alegadamente, o terceiro
classificado no concurso da reabilitao do lote das trs avenidas a assumir esta obra; a reabilitao desta
avenida custou cerca de 1, 7 milho MTn. Este tipo de adjudicao apresenta muitas fragilidades, alias,
riscos para a prtica de corrupo. Para evidenciar, neste caso concreto, examinado o processo, no se
apanhou evidncia documental da tramitao deste processo (documentos que evidenciassem o convite
do alegado terceiro classificado); em segundo lugar, como se afirmou acima, no h evidncia de que tal
concurso tenha havido (em que o empreiteiro aqum se adjudicou a obra tenha ficado em terceiro lugar).

Em terceiro lugar, no h garantia de transparncia no tal convite do suposto terceiro classificado num
concurso j encerrado para assumir uma outra obra que tenha sido prevista no plano de actividades e
tenha sido alocada oramento. A questo que est sendo levantada de que, tendo as duas fases sido
devidamente planeadas e oramentadas, no se justifica que se tenha convidado um terceiro classificado
dum suposto concurso para assumir uma obra independente daquela, sobretudo, atendendo o valor
envolvido: cerca de 1, 7 milho MTn. Isto risco para grande corrupo. Ao que se apurou, esta obra est
num processo litigioso: por parecer tcnico da COTOP, o CM se recusa a efectuar o ltimo pagamento ao
empreiteiro por falta de acabamento e manifesta m qualidade da obra.

A segunda sub fase referente obra para a reabilitao da Av. Ngungunhane (da rotunda at Av.
Eduardo Mondlane) que teve concurso pblico, publicado no jornal Noticiais e na emissora provincial da
Rdio Moambique (RM). As regras de procurement foram fornecidas pela Direco Provincial das Obras
Pblicas de Gaza. Alegadamente por causa da experincia passada, procurou-se maior objectividade
possvel e da que houve muitos factores de ponderao na escolha final () muitos dos ponderadores
foram trazidos pelo prprio edil () pesou muito o facto de o Lalgy ser local e ser conhecido, apesar de
estar baseado no Maputo, considerou Lus Vilanculos, arquitecto municipal. O factual que existe evidncia
de concurso pblico e compulsada a documentao, desde os anncios at nota de adjudicao da obra,
ficou-se com a impresso de que o processo careceu de maior fundamentao na seleco, uma vez que
o vencedor no apresentou a melhor proposta financeira, ou seja, pelo menos houve uma proposta que
apresentou um valor inferior ao apresentado pela proposta vencedora. Isto no em si ilegal, mas precisava
de fundamentao sobre os factores de ponderao, por escrito, como garantia de transparncia.

4.1.6. Sector de Finanas e Mercados


No se fixam os mapas dirios de tesouraria na vitrina como instrui a lei 11/97 de 31 de Maio; apesar
de haver evidncias de que so produzidos. Somente recentemente foi criada a Unidade de Compras (no
mbito do decreto 54/2005 de 13 de Dezembro) que, no entanto, ainda no est funcional, alegadamente
porque espera homologao da sua composio pelo Tribunal Administrativo. O Decreto que previa a
criao das Comisses de Compra e de Recepo dos bens e servios j foi revogado sem que, no
entanto, tenha sido posto em prtica no municpio de Chibuto.

Afinal como se faz o procurement no municpio de Chibuto? Cada sector, por exemplo, Estradas vai ao
mercado e pede cotaes dos materiais que precisa junto dos fornecedores. Junta as cotaes (3) numa
requisio dirigida ao vereador de Administrao e Finanas que, em conformidade com o cabimento

 - Apesar de no fazer parte da Comisso de Avaliao do concurso (meu acrscimo).


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oramental, autoriza e manda executar o pedido, em harmonia com a melhor oferta. Em princpio, o sector
de Administrao e Finanas deve, dentre as propostas apresentadas, escolher a melhor oferta, ou seja,
deve fazer a escolha da melhor proposta sem nenhuma aferio prvia s cotaes (como por exemplo ir
ao mesmo aferir a veracidade das cotaes).

Isto apresenta um risco, primeiro, associado produo das tais cotaes; segundo, associado ao favoritismo
na escolha dos fornecedores para o pedido de cotaes. Est-se a dizer que, se a lei exige um mnimo de
trs cotaes, isto pode no ser problema para um municpio que tenha igual nmero de fornecedores
dum determinado produto, por exemplo, cimento. Mas, se um determinado municpio tiver mais de trs
(3) fornecedores, por exemplo, dez (10) fornecedores para um determinado material (por exemplo, brita),
pode levantar suspeio sobre a escolha de uns fornecedores para pedir cotaes (o poder discricionrio
que se oferece no pedido de cotaes, abre espao de penumbra em termos de transparncia).

Nos vrios processos de compras de bens e servios, constatou-se cerca de quatro (4) processos com
valores entre 16 e 20 mil MTn que foram executados nos moldes do esquema acima referido. Os
sectores requisitantes recebiam o OK da Administrao e Finanas para irem levantar os materiais num
determinado fornecedor (escolhido a partir das trs cotaes), devendo trazer, no final da operao, o
recibo de levantamento dos referidos materiais para efeitos de pagamento (transferncia bancria).

Sobre a gesto dos mercados, as atenes foram focalizadas para o mercado central, onde h evidncias
de organizao; os cobradores passam as senhas como comprovativo de pagamento; os cobradores
levam a receita para a tesouraria, faz-se a conferncia do dinheiro e instrui-se uma guia para efeitos de
depsito bancrio, no dia seguinte; H tales de depsito. Porm, nos trs dias de trabalho neste mercado,
haviam pessoas que at s 16 horas no tinham pago a senha, alegadamente porque acabavam de
chegar e no tinham vendido nada ainda. Coincidentemente, sobre essas pessoas no tinham passado os
fiscais exigindo a exibio da senha.

Os vendedores ambulantes so o grande problema do CM. Em princpio, os vendedores ambulantes


pagam a taxa de circulao no valor de 10 MTn, na tesouraria do CM e, em troca, recebem um recibo,
carimbado como prova de pagamento. Porm, o CM reconheceu que mais de metade dos vendedores
ambulantes no pagam a taxa de circulao, aparentemente porque se movimentam dum lado para
o outro e, por isso, escapam dos cobradores. Este dado incontestvel, mas ficou-se, da nossa parte,
com a impresso de que h, em certa medida, uma espcie de conluio entre os vendedores ambulantes,
cobradores e fiscais. Aparentemente, os 10 MTn so mais atractivos que os 5 MTn pagos pela ocupao de
bancas no mercado central os 10 MTn so mais atractivos para os cobradores e podem facilitar porque
os vendedores ambulantes no esto fixos num certo lugar mas, sim, esto em movimento, afirma Loira
Sitoe, contabilista municipal. Isto revela uma outra fragilidade, fraco controlo sobre os cobradores e fiscais
que exacerbado pela falta dum cadastro dos vendedores quer dos formais quer dos ambulantes.

4.1.7. Participao popular na planificao e oramentao


Em 2003, o candidato vencedor a presidente do CM, teve como emblema da campanha eleitoral a
governao participativa. Procurou-se apreender a proclamada governao participativa a partir de
(i) envolvimento dos muncipes no processo de planificao anual de actividades; (ii) prestao regular
de contas sobre a execuo desse plano de actividades. Constatou-se que no municpio de Chibuto,
decorridos cerca de trs anos do segundo mandato de governao municipal, h escassas evidncias
sobre a operacionalizao da tal governao participativa.

O CM mostrou apenas duas actas, respeitantes a dois encontros promovidos pelo edil em dois (2) bairros.
Porm, o CM alegou que a agenda do edil, nos meses de Setembro e Outubro, est reservada ao trabalho
nas comunidades. Apesar desta alegao, h poucas evidncias, sobre governao participativa, alis, como
j se fez referncia. Por exemplo, a partir dos relatrios do CM, os empreendimentos a baixo discriminados
foram feitos a partir da priorizao popular nos seus respectivos bairros: abertura de pequenas vias de
acesso e salas de aulas no bairro 2 da cidade, com material local e misto, respectivamente; construo
de salas de aulas no bairro 3 da cidade, com material misto; abertura de fontanrios de gua nos bairros
25 de Junho, Unidade 4, Mudada, bairro de cimento, etc. Porm, das actas a que se teve acesso no
h evidncia de que os empreendimentos acima referidos tenham resultado duma priorizao popular.
Haveria evidncias se estes empreendimentos constassem das actas de reunies populares, posteriormente
integradas nos planos anuais de actividades.

10
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

4.1.8. Prestao de Contas


H dois mecanismos principais de prestao de contas, designadamente vertical e horizontal. A prestao
vertical de contas feita para os muncipes. Neste acto, os autarcas prestam explicaes aos muncipes
sobre as suas decises e aces. Explicam, sobretudo, (i) o que fizeram; (ii) por que fizeram; (iii) como
fizeram; (iv) o custo; etc. A falta de evidncia sobre planificao participativa extensiva oramentao
participativa.

A prestao horizontal de contas feita, principalmente, para a Assembleia Municipal (AM) e, em segundo
plano, para os rgos de tutela, designadamente os ministrios de Administrao Estatal e Finanas e para
a terceira seco do Tribunal Administrativo (TA). No contexto municipal, a AM age como olhos, ouvidos
e boca dos muncipes. Porm, para o caso de Chibuto, a AM no apresentou evidncias de tal exerccio.
A AM alega fazer um debate criterioso do plano de actividades e oramento apresentados pelo CM mas
no h evidncia de qualquer rectificao oramental; a Comisso de Administrao e Finanas no tem
arquivos de pareceres sobre as propostas de plano e oramento. Igualmente, no h arquivos sobre a
fiscalizao realizada pela AM sobre a execuo oramental e do plano de actividades do CM.

H um aspecto que, no sendo o determinante, pode desvigorar o poder fiscalizador da AM sobre o CM.
A lei exige que um determinado nmero de membros da AM seja, em regime de cumulao de funes,
cooptado para o CM. Os resultados no terreno podem ser bem adversos aos previstos pelo legislador:
por exemplo, o vereador do sector de Construo e Urbanizao, Jaime Muthemba, chefe da comisso
tcnica na AM e a contabilista do CM; Loira Sitoe, secretria da AM e, portanto, membro da mesa da AM.
Enquanto vereador, Jaime Muthemba, chefia o sector que reabilitou as avenidas que em menos de 1 (um)
ano j esto esburacadas, necessitando duma nova reabilitao, alis, o mesmo vereador que justificou
o prejuzo das estradas com recurso a ingenuidade. Enquanto chefe da Comisso Tcnica na AM, devia
organizar um inqurito para apurar responsabilidades pelos prejuzos das estradas; aparentemente, por ser
a mesma pessoa nos dois lados, nada foi feito!

Enquanto contabilista do CM, Loira Sitoe, devia assegurar o cumprimento dos dispositivos sobre transparncia
e prestao de contas previstos na lei 11/97, datada de 31 de Maio, mas como se fez referncia, h
um cumprimento marginal destes preceitos. Enquanto membro da AM, a Sra. Loira Sitoe, devia exigir o
cumprimento integral destes dispositivos legais, a bem da transparncia e legalidade. Por exemplo, a AM
no conhece a receita diria do CM, mesmo tendo a contabilista do CM como seu membro.

4.1.9. Sociedade Civil


Atendendo aos objectivos do estudo, falou-se com as organizaes da sociedade civil no somente para
colher suas percepes sobre aspectos do estudo mas tambm e, sobretudo, para aferir a medida em que
estas organizaes tm um potencial para participar em iniciativas de controle social. Trabalhou-se com
quatro (4) ONGs locais, nomeadamente a Associao dos Amigos e Naturais de Chibuto, a Associao
para o Desenvolvimento Sustentvel, a Ntwanano e a Hanhane. Apesar de estarem voltadas para a
problemtica do HIV/SIDA e desenvolvimento sustentvel, estas organizaes tm, pela qualidade de
crtica e conhecimento sobre a dinmica da governao municipal, um potencial para servir de embries
de planificao e oramentao participativas.

4.2. Municpio de Dondo


4.2.1. Informao Bsica sobre Dondo
A cidade de Dondo, sede do distrito do mesmo nome, situa-se a 30 km da cidade da Beira, ao longo do
corredor da Beira. Com uma superfcie de 382 km2, Dondo tem uma populao estimada de 61.342
habitantes, distribudos por 10 bairros administrativos. Dondo foi concebido como plo de desenvolvimento
complementar da Beira; oferece boas condies em termos de infra-estruturas, com vantagem de possuir
condies fsicas favorveis para a localizao e construo de indstrias. Ao nvel regional, existem boas
perspectivas para que, no futuro, a cidade da Beira e Dondo venham a constituir uma nica regio urbana
de grande potencial econmico.

4.2.2. Breve Contexto Poltico de Dondo


Dondo governado pela Frelimo, desde a primeira experincia de governao local. O edil chama-se
Manuel Cambezo que em 2003, concorreu para a sua prpria sucesso. Cambezo derrotou Joaquim Greva
(Renamo-EU) e Matias Traquino (IPADE). Com um total de cerca de 38.635 eleitores registados, apenas
11.417 eleitores votaram, o que representa uma absteno activa de cerca de 70,45%. A Assembleia

11
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

Municipal consiste de 21 assentos, sendo 13 da Frelimo, 7 da Renamo e 1 do IPADE. O edil, pessoa


com muita experincia administrativa (foi presidente do Conselho Executivo da Beira nos anos 80) visto
como estando em posio de dominar a Assembleia Municipal, o que segundo se diz, determina o actual
desempenho da AM que, de certa forma, fraco quer em termos de anlise das propostas de plano e
oramento quer em termos de acompanhamento da execuo oramental e das actividades.

4.2.3. O que j se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Dondo


Em Dondo, semelhana do que se constatou em Chibuto, ainda no se fez um estudo sobre a problemtica
da transparncia e corrupo. Porm, no seu relatrio sobre a assistncia tcnica aos 33 municpios de
Moambique, o Gabinete de Capacitao Municipal apresenta algumas fragilidades detectadas em cada
um dos 33 municpios. Para o caso de Dondo (trabalho realizado entre 17 e 29 de Julho de 2006), este
relatrio apontou as seguintes fragilidades:

Falta de classificao econmica de receita na seco de receitas;


Falta de assinatura por todos intervenientes nos documentos de despesas;
M interpretao sobre o Fundo de maneio e seu uso;
Realizao de despesas sem obedincia a um plano;
Escriturao dos livros aps a realizao da despesa.

4.2.4. Vereao de Construo e Urbanizao


Este sector apresenta uma relativa organizao no tocante tramitao do expediente para concesso
de licenas de construo e de direito de uso e aproveitamento do solo urbano. O CM tem o cadastro
organizado e tem uma zona de expanso no bairro Mafarinha. A concesso de licena para a construo
no bairro de expanso demora entre 20 a 25 dias, enquanto a norma prev 15 dias. Ao que se apurou, esta
relativa demora no constitui problema; o problema reside na legalizao de parcelas para a construo.
O facto que h muita procura por terrenos para habitao, sobretudo, na parte urbana do municpio.

Com a elevada procura, os interessados que identificam parcelas desocupadas na parte urbana do
municpio encetam contactos com pessoas ligadas aos servios de Construo e Urbanizao do municpio
de Dondo ao invs de fazer um contacto institucional para legalizar o espao em causa o grande
problema que temos, est associado legalizao de parcelas para a construo; as pessoas no fazem
contacto institucionalizado, contactam algumas pessoas ligadas ao municpio e isso traz muitos problemas
para o sector, Eng. Mateus Taremba, chefe dos Servios de Construes e Urbanizao. Isto torna-se
problema para o CM e rea de risco para a prtica de corrupo e conflito de interesse a partir do
momento em que estes agentes municipais do seguimento aos processos de legalizao dos terrenos
atravs de esquemas paralelos ao legalmente estabelecido nos Servios de Construes e Urbanizao.

4.2.5. Sector de Finanas e Mercados


No conjunto de receitas, o CM tem as receitas prprias; o Fundo de Compensao Autrquico (FCA); o
Fundo de Investimento de Iniciativa Local (FIIL) e os Fundos do Projecto de Desenvolvimento Municipal
(PDM) e da Cooperao Austraca. Existem evidncias claras duma gesto financeira transparente dos
fundos dos doadores, designadamente do PDM e da Cooperao Austraca. A ttulo de exemplo, as
normas de procurement do PDM foram estabelecidas em 2003 e h um ncleo do PDM, integrado por
pessoal do municpio e um engenheiro (assessor) do PDM. A Cooperao Austraca faz uma administrao
directa dos seus fundos e, por isso, h poucas fragilidades institucionais que possam oferecer riscos.
Todavia, no se pode dizer o mesmo em relao gesto dos fundos prprios, ou seja, a clareza na
gesto dos fundos dos doadores no extensiva gesto dos fundos prprios. Isto um risco, agravado
pela situao detectada pelo Gabinete de Capacitao Municipal que de realizao de despesas sem
obedincia a nenhum plano. Mais grave ainda se torna quando se percebe que o Conselho Municipal
realizou uma despesa de cerca de 1,3 milho de MTn em bens e servios em 2004. Somente a partir de
2005, existe um mecanismo claro de gesto de fundos prprios, FCA e FIIL, o decreto 54/2005 de 13 de
Dezembro; contudo, na prtica este dispositivo ainda no foi usado.

Os mercados so a principal fonte de receita: a receita diria municipal varia entre 4,5 a 5 000 MTn. A
senha de ocupao de banca nos mercados municipais varia entre 4 a 6 MTn; os vendedores ambulantes
pagam 15 MTn por dia. No fim do dia, os cobradores levam o dinheiro para casa e trazem-no dia
seguinte. As bancas e quiosques pagam directamente, numa base semestral, na tesouraria do municpio.
Os mercados e as praas de carga e descarga de passageiros so as principais reas de risco, por
causa da permissividade de contacto entre cobradores/fiscais e vendedores. Em particular, os vendedores
ambulantes so o principal foco de risco.
12
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

Permitir que os cobradores dos mercados levem a receita para casa e tornem a traz-la dia seguinte
tesouraria constitui, em si, uma oportunidade flagrante para o desvio do dinheiro da prpria receita. Os
cobradores, na melhor das hipteses, andam de bicicleta; vivem nas zonas perifricas do municpio; e voltam
casa depois do pr-do-sol. H evidncias de organizao nos mercados, sobretudo, o mercado central;
os cobradores esto devidamente identificados; passam as senhas como comprovativo de pagamento.
Porm, nos quatro dias em que se passou pelo mercado central, sempre mesma hora (17h), pelo menos,
um (1) em cada cinco (5) vendedores, sobretudo de po e peixe, no tinha pago a senha. Estranhamente,
sobre essas pessoas no tinham passado os fiscais.

O cenrio descrito no pargrafo anterior leva a pensar que h uma relativa subutilizao das potencialidades
de receita em Dondo (cenrio que se assemelha ao de Estados que recebem os seus oramentos de ajuda
externa). Tal cenrio pode ser bem compreendido a partir da informao de que, por exemplo, dos cerca de
35 milhes de MTn de receita previstos para 2005, cerca de 19,5 milhes de MTn so donativos, incluindo
as transferncias do Estado. Mais explcito ainda quando se afirma que no mesmo ano, do valor global do
oramento, apenas 732 mil MTn constituem a receita fiscal; as restantes so receitas no fiscais.

Os vendedores ambulantes pagam 15 MTn por dia mas o municpio reconhece que este constitui o
sector mais problemtico. Primeiro, porque, os 15 MTn so um grande atractivo para os cobradores e
fiscais municipais que acabam entrando em conluio; segundo, porque, estando em constante movimento,
facilmente se escapulem dos vendedores e dos fiscais. Portanto, os vendedores ambulantes so um risco
em duas dimenses: Primeiro, em colaborao com os cobradores e fiscais e, segundo, escapando-se das
vistas dos cobradores e dos fiscais, incluindo da polcia municipal. Reconhecendo o prejuzo causado aos
cofres municipais pelos esquemas entre cobradores e vendedores, sobretudo vendedores ambulantes, o
chefe do sector de receitas, Alexandre Moutinho, diz que o prejuzo inferior a meio por cento na
verdade deve ser alguma coisa para comprar peixe e po no fim do dia.

4.2.6. Participao popular na planificao e oramentao


O municpio de Dondo falado pela planificao participativa. Existem dez (10) bairros no municpio
de Dondo e em cada bairro existe um ncleo de desenvolvimento. Estes ncleos de desenvolvimento de
bairro tm como funo principal a agregao das preocupaes e interesses populares e lhes canalizar
ao CM para sua incluso no plano anual de actividades. As propostas dos ncleos de desenvolvimento
so apresentadas ao Gabinete de Estudos e Assessoria que, por sua vez, faz a triagem, projectando uma
proposta de plano e oramento. Da filtragem sai um documento que apresentado populao nos
bairros, uma espcie de informao daquilo que, dentre as propostas populares, o CM tem efectivamente
capacidade para realizar, em conformidade com as suas capacidades financeiras. Com as rectificaes
possveis, o documento apresentado e discutido no Conselho Consultivo (rgo de consulta do edil
que congrega figuras influentes no municpio, independentemente da sua orientao poltica), por ele
convocado e presidido. Aps concluso, o documento apresentado AM para aprovao.
Os ncleos de desenvolvimento so um importante potencial para o controle social, sobretudo pela
demonstrada capacidade em apresentar as propostas daquilo que querem que seja feito, incluindo a
localizao desses empreendimentos. O secretrio de bairro e o presidente do ncleo de desenvolvimento
vo, perante o Frum Consultivo, apresentar e defender as propostas de plano dos seus respectivos bairros.
H, no entanto, dois aspectos a serem tomados em conta quanto ao potencial dos ncleos de desenvolvimento
em realizar o controle social, (i) nas discusses dos ncleos de desenvolvimento no entram questes
oramentais, apenas o que querem que seja feito, por exemplo, reabilitao de rua, abertura de fontanrio
de agua, etc; e (ii) os ncleos de desenvolvimento, pelo menos o ncleo de desenvolvimento do bairro
Mandruzi, no apresentou evidncias de que as propostas tenham, efectivamente, vindo da populao,
organizada pelas seis (6) unidades residenciais que compem o bairro. Neste caso, as evidncias seriam
actas/relatrios ou outro tipo de documento referente aos vrios encontros havidos no seio do ncleo e
entre o ncleo e as seis (6) unidades residenciais que constituem o bairro Mandruzi.

4.2.7. Prestao de Contas


Dondo mostrou fraca actividade de prestao de contas. Ao que se viu, esta fraqueza se deve a fragilidades
de ambas as partes, designadamente CM e AM. Os ncleos de desenvolvimento dos bairros e o Conselho
Consultivo so usados como mecanismos de prestao vertical de contas. Mesmo assim, no se teve
evidncias de que haja uma ampla prestao vertical de contas; ampla no sentido de incluir (i) a justificao
das escolhas feitas; (ii) a apresentao dos custos envolvidos nas vrias realizaes. Por exemplo, no foi

 - Falou-se com um total de 20 vendedores nos quatro dias em que se passou pelo mercado

13
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

mostrado nenhum informe do presidente aos ncleos de desenvolvimento e ao frum consultivo que
inclusse os aspectos a que acima se fez referncia.

A prestao horizontal de contas continua fraca para a AM mas aprazada para os doadores e para os
rgos de tutela. Por exemplo, o regimento da AM estabelece que o CM deve enviar as propostas para
aprovao, incluindo os oramentos e relatrios entre 12-15 dias antes do incio da sesso, mas o CM s
envia estes documentos faltando 4-5 dias para a sesso, o que limita o tempo de anlise. Pelo regimento,
a AM s tem um dia para discutir o oramento e, nesse dia, apenas 3 horas para discusso plenria do
oramento, o que manifestamente insignificante. Isto mostra uma aparente subalternizao da AM pelo
CM.

Por sua vez, a AM reconhece que tem falta de capacidade tcnica para fazer uma fiscalizao plausvel. A
AM tem um limitado envolvimento na discusso oramental, primeiro, por manifesta limitada capacidade
e, segundo, porque cerca de 50% do oramento municipal vem de doadores, designadamente PDM e
Cooperao Austraca e vai directamente para o CM, deixando de lado a AM. Este o falado sindroma de
executivos fortes e assembleias fracas em contextos de dependncia externa.

A AM diz no ter informao, por exemplo, sobre a receita diria do CM, alegadamente porque este rgo
no envia para a Assembleia. No sabemos quanto dinheiro entra no CM; por isso, no temos como
fiscalizar a receita, diz Jorge Bondo, chefe da bancada da Frelimo. Porm, dos escritrios donde funciona
a contabilidade municipal at AM so apenas cinco (5) minutos de caminhada e, como dissemos, os
mapas dirios de receita esto estampados na vitrina para o acesso pblico. A AM tambm se queixa
daquilo a que designou de actividades extra-plano anual de actividades, ou seja, aquelas actividades
que so realizadas pelo CM sem que tenham sido planificadas e aprovadas pela AM as actividades
extra-plano anual dificultam a fiscalizao das actividades pela AM () pela minha experincia, essas
actividades fazem parte dos projectos financiados por doadores, Maria White, secretaria da AM.

Pela frequncia com que foi levantada, a capacidade para fazer fiscalizao acabou dominando a mesa
redonda. Com efeito, Antnio Branco, o presidente da AM, Ricardo Donco, vice-presidente e Joaquim
Greva, chefe da bancada da Renamo-Unio Eleitoral, disseram que os membros da AM precisam de
capacitao para fazer fiscalizao no sabemos por onde comear com o nosso trabalho. No geral,
ficou-se com a impresso de que o CM sente uma limitada presso da AM para prestar contas sobre a
execuo do plano e oramento. Igualmente, a AM admitiu no explorar dinamicamente as relaes com
a sociedade civil, alis, no tem nenhuma evidncia de que tenha contactos institucionalizados com as
inmeras organizaes da sociedade civil. Portanto, uma criao de capacidade para o controle social
dever, necessariamente, passar pela capacitao da AM para razoavelmente desempenhar as suas
funes.

4.2.8. Sociedade Civil


Organizou-se uma mesa redonda com seis (6) associaes locais, designadamente a rdio e televiso
comunitrias de Dondo, a associao MAE, associao Kupezana, associao dos Desmobilizados de
Guerra, associao dos mdicos tradicionais independentes de Moambique e a associao de promoo
da paz (AMODEC). Apesar de, na sua maior, estarem voltadas para a problemtica do HIV/SIDA e ajuda
mtua, estas organizaes tm uma grande capacidade de crtica e um elevado nvel de sofisticao
poltica e opinio sobre a governao municipal no Dondo, pelo que em combinao com os Ncleos de
Desenvolvimento dos bairros oferecem condies para servirem de embries de controle social, sobretudo,
na questo de participao e oramentao participativas e presso sobre os rgos municipais para uma
maior prestao de contas.

4.3. Municpio de Nacala


4.3.1. Informao Bsica sobre Nacala
A cidade de Nacala localiza-se na pennsula do mesmo nome a nordeste da provncia de Nampula.
Centro urbano da 2 classe, emergiu como centro porturio mais importante da regio norte nos meados
do sculo xx. O porto serve a zona Norte e o Malawi atravs dos Caminhos-de-ferro de Moambique.
Sendo o segundo maior centro urbano da provncia de Nampula, a cidade tem como principal factor
de desenvolvimento a baa Ferno Veloso, onde foi construdo o maior porto natural do pas. Com uma
superfcie aproximada de 400 km2, Nacala tem uma populao de cerca de 198.783 habitantes (censo
de 1997). A cidade est organizada em 23 bairros.

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

4.3.2. Breve Contexto Poltico de Nacala


No primeiro mandato, Nacala foi governada pela Frelimo. O edil era Jos Caetano; Caetano foi derrotado
nas segundas eleies autrquicas por Manuel dos Santos, candidato da Renamo. Portanto, Nacala um
dos poucos municpios onde houve alternncia do poder. Dos Santos um funcionrio reformado dos
Caminhos-de-ferro de Moambique (norte); j em 2004, era prezado por vrias sensibilidades por ter
continuado com o mesmo corpo tcnico-administrativo que vinha trabalhando desde o primeiro mandato.
Na verdade, este o normal procedimento em contextos democrticos mas, para o caso de Moambique,
onde por exemplo Afonso Dlhakama (lder do partido atravs do qual dos Santos chegou ao poder) tinha
prometido, no mesmo ano, expulsar os machanganas do sul do pas e os tcnicos superiores do Aparelho
do Estado, caso ganhasse as eleies de 2004, no deixa de ser um acto louvvel.

Houve, por isso, tenses entre dos Santos e a cpula da Renamo ao nvel de Nacala que queria que
afastasse os tcnicos que vinham do primeiro mandato, para que abrisse vagas para a nova elite poltica
(vencedora). Dos Santos no fez isso, mas provavelmente por presses da cpula da Renamo, aceitou que
se empregasse, sem concurso pblico e sem visto do TA, um exrcito de eventuais que, na maior parte das
vezes, tinham idades prximas ou superiores da reforma. Actualmente, Nacala tem um efectivo de cerca de
89 trabalhadores nas condies acima descritas. Por exemplo, o relatrio da assistncia tcnica feita pelo
Gabinete de Capacitao Municipal fala em no observncia de regras de recrutamento e seleco.

4.3.3. O que j se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Nacala


Em Nacala ainda no se fez igualmente um estudo sobre a problemtica da transparncia e corrupo.
Porm, no seu relatrio sobre a assistncia tcnica aos 33 municpios de Moambique, o Gabinete de
Capacitao Municipal apresenta algumas fragilidades detectadas em cada um dos 33 municpios. Para o
caso de Nacala (trabalho realizado entre 7 e 18 de Agosto de 2006), este relatrio apontou as seguintes
fragilidades:

Necessidade de se concluir a elaborao do Cadastro dos Contribuintes;


Deficiente sistema de cobrana de receita;
Despesas acima dos duodcimos;
Alteraes oramentais acima do previsto na lei 11/97 e demais regulamentos;
Deficiente colaborao entre o sector de patrimnio e do sector de contabilidade;
Compras arbitrrias (as aquisies so feitas nos sectores requisitantes e no pela Comisso de
Compras);
Deficiente procedimento no processo de abate de bens; etc.

4.3.4. Vereao de Administrao e Finanas (Mercados)


No sector de mercados, constatou-se problemas de organizao nos mercados; na verdade, o mercado
convencional o da cidade baixa; o mercado da cidade alta se assemelha a uma ocupao desordenada
dum espao, por sinal, privado. Mesmo o mercado da cidade baixa, no est devidamente organizado.
Por exemplo, a Administrao e Finanas no conhece a real capacidade deste mercado. Este cenrio
ele em si uma oportunidade flagrante nas mos dos cobradores e fiscais para desenvolveram esquemas
de desvio de parte das taxas dos vendedores que, em princpio, deviam entrar nos cofres municipais.
H vendedores que ocupam mais de 4 m2 mas pagam o mesmo valor 5 MTn que o valor pago
por aqueles vendedores que ocupam o espao convencional que de 2 m2. Isto subutilizao das
potencialidades para o aumento da receita municipal. Sobre este facto, o edil, Manuel dos Santos, disse
que isso preguia do sector para fazer um cadastro actualizado sobre o potencial dos mercados, j
h instrues nesse sentido.

A fiscalizao no s no cobre todos os mercados como tambm ineficaz naqueles mercados em que
marca presena diariamente. Por exemplo, cerca de dois (2) dos oito (8) vendedores com que se falou
diariamente, durante os cinco dias teis da semana do trabalho de campo em Nacala, no tinham sido
fiscalizadas at as 17 horas, sobretudo os vendedores de peixe. Coincidentemente, nos cinco (5) dias teis
em que se trabalhou no mercado da cidade alta, deparou-se com uma situao em que at 17 horas cerca
de trs (3) vendedores de peixe no tinham pago a senha de ocupao de espao, alegadamente, porque
ainda no tinham vendido nada e, como tal, no tinham dinheiro para pagar a senha ...sim, verdade,
a capacidade de fiscalizao muito fraca, reconhece Pedro Machado, director de Administrao e
Finanas.

H aqui duas situaes: ii) deficiente sistema de fiscalizao (verificao pelos fiscais do pagamento ou
no da taxa de mercado pelos vendedores) e ii) deficiente controlo sobre a actividade dos cobradores e
15
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

fiscais que, por exemplo, resulta em constantes variaes da receita diria dos mercados. Facto curioso
que em trs (3) dos cinco (5) dias teis que se passou pelo mercado cerca das 17 horas j no havia
nem cobrador nem fiscal os cobradores entram as 7:30 e despegam as 16:00 e muitos vendedores,
sobretudo, de peixe entram justamente a essa hora no mercado e no so cobrados () teremos que
criar dois turnos para poder abranger este grupo que at este momento escapa do pagamento da taxa
de mercado, defende Pedro Machado, director de Administrao e Finanas. Mais uma vez, esta uma
fragilidade de tipo subutilizao das potencialidades de incremento das receitas municipais. A subutilizao
das potencialidades de receita parece ser sistemtica e parece estar associada a financiamentos externos
(projectos) a que Nacala tem acesso.

O cenrio acima apresentado pode ajudar, de certa forma, a explicar que em 2004, se tenha colectado
apenas 354 mil MTn, contra os 1.06 milhes de MTn previstos na receita sobre a taxa de actividade
econmica). Igualmente, pode, de certa forma, ajudar a perceber que, no mesmo ano, se tenha colectado
apenas 8 mil MTn contra 36 mil MTn previstos, na receita sobre as licenas de vendedores ambulantes.
Pode ainda ajudar a compreender que em 2006, no primeiro semestre, se tenha colectado apenas cerca
de 216 mil MTn na receita sobre a taxa por actividade econmica contra os 600 mil MTn previstos.

Os vendedores ambulantes no so cobertos pelos cobradores. Durante o tempo em que se permaneceu em


Nacala, no se viu vendedores ambulantes correndo dum lado para o outro, perseguidos por cobradores
ou fiscais. Alis, o relevo acidentado da cidade no permite tais manobras, pelo que no se conseguiu
apurar se a falta de cobertura devida reduzida capacidade humana ou conivncia entre cobradores e
vendedores ambulantes; e/ou ambas. Reconhecendo o problema, o director de Administrao e Finanas,
Pedro Machado, disse que os vendedores ambulantes eram o seu calcanhar de Aquiles vendedores
ambulantes: aqui est o nosso calcanhar de Aquiles; no conseguimos cobrar mais do que 50% do
potencial. Isto se associa subutilizao das potencialidades municipais para o incremento da receita a
que se fez referncia no pargrafo anterior.

O director de Administrao e Finanas argumenta que a questo dos incentivos para os cobradores e
fiscais fundamental para um funcionamento exemplar do sector da receita por mais esquemas bonitos
que possamos montar, sem incentivos para os cobradores e fiscais no iremos muito longe () os fiscais
tambm tm os seus problemas de fome e acabam entrando em esquemas com os cobradores, Pedro
Machado. O argumento do director de Administrao e Finanas pode, dalguma forma, ajudar a explicar
a variao constante da receita dos mercados, por exemplo, durante os dias teis da semana em que se
esteve a fazer o trabalho de campo em Nacala, houve uma variao na receita de cerca de 200 MTn.
Todavia, apesar de se concordar com o argumento de baixos salrios, pensa-se que a inoperncia do
sector de Administrao e Finanas em estabelecer anticorpos institucionais para limitar tais mecanismos
d mais campo de manobra para que os cobradores/fiscais encontrem mecanismos de embolsar parte das
receitas.

No final da jornada de trabalho, portanto s 16 horas, como se indicou acima, os cobradores levam o
dinheiro da receita para casa e trazem-no dia seguinte para a tesouraria do CM. Sobre este facto o edil,
Manuel dos Santos, disse que levar dinheiro para casa pelos cobradores, isso negligncia dos caixas
() tm meios circulantes para evitar que isso acontea. Porm, o director de Administrao e Finanas,
Pedro Machado, disputa a afirmao do edil, alegando que o sector da gesto dos mercados no tem
meios circulantes, de tipo viatura.

4.3.5. Gesto Financeira


querer combater a corrupo a partir de pequenas autarquias escrever na gua; gostaramos de ver na
televiso e ouvir na rdio que ministro tal foi preso e julgado por causa de corrupo; a vamos acreditar
que se est a fazer um trabalho srio, Abdul Magid Nordine, vereador de Administrao e Finanas, no
desabafo de boas-vindas conversa que tivemos.

No mbito do decreto 42/89 de 28 de Dezembro, o CM criou as seguintes comisses: a Comisso


de Compras, pelo despacho 03/GP/2004; a Comisso de Recepo, pelo despacho 02/GP/2004; e,
pelo despacho 04/GP/2004, a Comisso de Concursos sobre a Adjudicao de Obras, Fornecimento
de Materiais de Construo e Equipamento de Aluguer. Estas comisses eram integradas por diferentes
pessoas e h evidncias de que, pelo menos, a Comisso de Concursos sobre a Adjudicao de Obras,

 - Os cobradores e fiscais tm um salrio mensal de 2.080 MTn; usam bicicletas numa cidade acidentada como Nacala; tm
que fazer cerca de trs (3) kms de subida, sempre empurrando a bicicleta.

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

Fornecimento de Materiais de Construo e Equipamento de Aluguer tenha funcionado at finais de 2005.


No h evidncias de funcionamento sobre outras comisses.

A Comisso de Concursos sobre a Adjudicao de Obras, Fornecimento de Materiais de Construo e


Equipamento de Aluguer se desintegrou em finais de 2005. Sobre as razes da desintegrao, h duas
verses diferentes: o engenheiro-tcnico municipal de aquisies (membro da comisso), Adelino Cobre,
diz que a comisso se desintegrou porque houve descentralizao do conhecimento e capacidade de
realizao de concurso pblico para os sectores. Por isso, cada sector realiza o seu prprio concurso
pblico para a contratao de bens e servios. Contrariamente, Gimo Mandede, director dos Servios
Urbanos, argumenta que a comisso deixou de funcionar porque o presidente da comisso, Rafael Antnio
Gusmo (ex-vereador para a rea de Servios Urbanos, Urbanizao e Meio Ambiente) e o membro
Adelino Cobre deixavam margem o terceiro membro da comisso, Jos Carlos da Silva, e pediam apenas
que este assinasse os documentos do concurso para efeitos de validao. Perante a recusa deste em assinar
documentos dum processo de que no tenha participado, houve paralisia decisria, o que ditou o fim da
comisso.

O facto que a Comisso no funciona; igualmente factual que a Direco dos Servios Urbanos
organiza seus prprios concursos. H evidncias de vrios concursos pblicos devidamente instrudos, pelo
menos, em termos de tramitao processual para fornecimento de pedra, alcatro, cimento e aluguer de
equipamento para a reparao de estradas.

Para alm de fundos do Estado (FCA; FIIL; Fundo de Estradas; e o fundo para a Reabilitao Ambiental), o
municpio de Nacala beneficia de fundos externos, como sejam os Fundos do PDM e os fundos do projecto
7 Cidades. Comparativamente, a gesto dos fundos de Estradas, PDM e das 7 cidades mais transparente
que a gesto dos chamados fundos prprios, particularmente os fundos resultantes da receita local. Alis,
por aquilo que se apurou, os concursos pblicos na apagada Comisso de Concursos sobre a Adjudicao
de Obras, Fornecimento de Materiais de Construo e Equipamento de Aluguer eram referentes aos fundos
do Fundo de Estradas, PDM e das 7 Cidades.

A comisso de compras que se devia encarregar da gesto dos fundos para a gesto corrente, designadamente
Receitas Locais e de Compensao Autrquica, como se fez referncia, no h evidncia de que tenha
alguma vez funcionado. A falta de funcionamento desta comisso constituiu uma oportunidade flagrante
para aquisio de bens e servios de forma no transparente e ruinosa. Para que se compreenda a seriedade
do assunto, de Janeiro a Junho de 2006, o CM gastou em despesas correntes cerca de 9.8 milhes de
MTn.

Perante a inoperncia da comisso de compras, coube Direco de Administrao e Finanas a execuo


do procurement. Afinal, como funciona o procurement em Nacala? Os vrios sectores que tm necessidade
de material, por exemplo, brita para o sector de estradas, fazem requisio do material junto do sector
de Administrao e Finanas, em conformidade com o estabelecido no plano de actividades e a verba
disponvel no oramento. Uma vez recebida a requisio, o sector de Administrao e Finanas realiza o
procurement que consiste em solicitar cotaes nos nveis distritais, provinciais e, at, nacional.

Muitas vezes, a Direco de Administrao e Finanas faz o procurement sem concurso pblico; por exemplo,
em 2005, esta direco instalou um sistema de gesto documental on-line/in-line sem concurso pblico
que custou cerca de 900 000 MTn. Mais grave que a falta de transparncia no processo, o sistema nunca
funcionou. O no funcionamento deste servio confirma a regra de que um procurement no transparente
termina ou em obras de m qualidade ou de forma litigiosa; neste caso foi m qualidade. O contra
argumento do director de Administrao e Finanas no altera a veracidade dos factos apresentados neste
pargrafo. Alis, referem-se a perodos diferentes: o tal novo sistema de procurement foi montado em 2006
no mbito do decreto 54/2005 de 13 de Dezembro que, na verdade, ainda no funciona enquanto os
factos apresentados neste pargrafo so referentes ao perodo que vai desde a tomada de posse do actual
mandato at finais de 2005.

 - O director de Administrao e Finanas, Pedro Machado, contra argumenta dizendo que este sector no faz procurement.
Pois, introduziu-se um novo sistema em que apenas este sector faz monitoria de contratos e de compras, em colaborao com
os sectores de patrimnio e de plano.

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

4.3.6. rea de vereao de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e Comunicaes

rea de Talhes
Para melhor compreenso, dividiu-se a rea de talhes em duas fases, nomeadamente de 2004 a 2005
e de 2006 a esta parte. Durante a primeira fase, que vai de 2004 a finais de 2005, havia uma autntica
instrumentalizao da desordem na legalizao de terrenos e concesso de licenas para construo:
havia venda de talhes na parte urbana da cidade; demoras propositadas na concesso das licenas de
construo; havia uma proliferao de construes clandestinas; sector de fiscalizao muito fraco; havia
muitas cedncias de uso e aproveitamento do solo urbano e concesses de licenas para construo
nas sesses em o que edil no estivesse presente; coincidentemente, na sua ausncia, o edil delegava
as responsabilidades ao vereador que superintendia a rea de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e
Comunicaes, responsvel pelo sector de talhes. O cenrio que se vivia em Nacala neste perodo no
era de risco mas, sim, de colapso institucional ou de captura institucional neste sector.

Compulsou-se o livro de tramitao interna do expediente e viu-se algumas coisas interessantes, por
exemplo, uma desordenao da numerao dos expedientes sobre pedidos de uso e aproveitamento do
solo urbano (por desordenao na numerao, refere-se, por exemplo, os casos em que um expediente,
datado de Maio de 2005, tem um nmero de registo municipal superior ao dum expediente que deu
entrada no CM em Julho de 2005); dos poucos casos a que se teve acesso, ficou a indicao de que, a
desordenao na numerao era referente aos terrenos da parte urbana e no aos terrenos do bairro de
expanso que, alis, eram tramitados com relativa celeridade.

A segunda fase, de 2006 a esta parte, comeou com o despedimento, alis, transferncia do vereador
de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e Comunicaes para a rea de vereao da Cultura. Com
a mudana do vereador, houve melhoria, pelo menos, da transparncia na tramitao burocrtica do
expediente: h um livro nico de entrada de expediente; o processo interno de triagem canaliza os pedidos
de uso e aproveitamento do solo urbano e de licena de construo para a rea de urbanismo, construo,
transportes e comunicaes; neste sector, h um mecanismo interno de circulao de documentos e, em
cada fase, h prazos previamente estabelecidos; o responsvel de cada unidade envolvida na tramitao
do expediente deve assinar e colocar a data da recepo e de sada do expediente. H evidncias de
que as coisas se processam desta maneira. Sobre este faseamento, o edil, Manuel dos Santos, disse que
de facto havia esses problemas at finais de 2005, por isso mudei de vereador e, como viu, a situao
melhorou bastante.

No que toca s licenas de construo no bairro de expanso, h uma situao nova: h muitas licenas
no levantadas, alegadamente porque as pessoas pensam que uma vez expedido o requerimento
pedindo a concesso de licena de construo, est tudo acabado e, consequentemente, podem iniciar
a obra () outros no vem levantar as licenas por causa dos custos envolvidos, Saquina Abdulremane,
directora da Construo e Urbanizao; a licena de construo varia entre 900 a 2000 MTn. No entanto,
falou-se com 5 famlias no bairro de expanso que esto a erguer suas obras sem licenas; depois de
assumir que no tinham licenas de construo, alegaram demora do CM em emitir tais licenas como
motivo para iniciar as obras sem licena.

O actual vereador do sector, Serafim Ussene, refuta a tese de demora do CM como motivo para iniciar as
obras no passado, tivemos situaes dessas mas, posso assegurar, que j no acontecem () temos
um prazo de 15 dias para despachar um documento e fazemos tudo para cumprir esse prazo () aquilo
que vejo nas pessoas que muito antes de meter o pedido de licena, comeam a comprar o cimento e
demais material de construo e s depois metem os pedidos de autorizao () porque o cimento pode
secar, as pessoas acabam iniciando com as obras mesmo antes de ter a licena.

Nas vrias conversas com o pessoal dos servios urbanos, sobretudo, com o vereador Serafim Ussene e
o engenheiro Adelino Cobre, ficou-se com a impresso de que h dois tipos de construtores clandestinos,
nomeadamente os chamados folgados, aqueles que, quando so descobertos, encarregam o prprio
fiscal de tratar da licena de construo, junto do Conselho Municipal, enquanto a obra continua; e os
chamados vulgares, aqueles que, no tendo licena de construo, no tm nada para oferecer aos
fiscais. Esta aparente oficializao de construes clandestinas torna-se inquietante atendendo, sobretudo,
atitude dos fiscais perante construes do gnero.

Os fiscais, deparando-se com obras clandestinas, no embargam as obras; no recebem nada em troca
e, simplesmente, deixam a obra continuar, alegadamente por medo de feitio acontecem esse tipo de

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

situaes mas, o mais frequente , os fiscais no receberem nada em troca; tambm no multam; nem
embargam a obra, simplesmente, porque tm medo de feitio e morrer, tal como supostamente aconteceu
com outros cinco (5) colegas do departamento que morreram alegadamente por feitio, disse Saquina
Abdulremane, directora dos Servios de Construo e Urbanizao. Deixando de lado este problema,
os servios de fiscalizao continuam muito fragilizados; na verdade, s h um fiscal e, apenas, uma
motorizada, o que acaba explicado a inoperncia deste sector perante obras clandestinas.

4.3.7. Participao popular na planificao e oramentao


No h evidncias de planificao e oramentao participativas. No h evidncias de que at 2005, algum
plano anual de actividades tenha sido produzido com um envolvimento dos muncipes, quer organizados em
bairros ou organizados em associaes. Toda a planificao era feita pelo CM, alegadamente a partir do
manifesto eleitoral. Somente em Junho de 2006 houve duas experincias, nomeadamente a execuo pelo
sector de planificao, subordinado Direco de Administrao e Finanas, dum inqurito populao
para a elaborao do plano anual de actividades para 2007; e a realizao pelo PROGOV dum workshop
de consulta aos parceiros sobre o plano de 2007 no bairro piloto. O contra argumento do director de
Administrao e Finanas mostra que escreveu o seu comentrio sem que tenha lido todo o paragrafo. A
leitura completa do pargrafo dispensaria o contra argumento, apresentado em rodap.

Como se indicou, estas iniciativas so para 2007, para alm de que um inqurito tem as suas limitaes
metodolgicas e, sobretudo, limitaes ao nvel do ownership; portanto neste momento Nacala no tem
nenhuma experincia de envolvimento sistemtico dos muncipes no processo de planificao. Mais longe
do alcance dos muncipes est o processo de oramentao: no h nenhuma indicao sugerindo que
tenha havido, no passado, e haja, no presente, uma experincia de envolvimento popular no processo de
oramentao, o chamado oramento participativo.

4.3.8. Prestao de Contas


No tivemos evidncias de que haja uma ampla prestao vertical de contas; ampla no sentido de incluir
(i) a justificao das escolhas feitas; (ii) a apresentao dos custos envolvidos nas vrias escolhas, apesar
de alegaes do edil nesse sentido. A prestao horizontal de contas continua fraca para a AM mas
aprazada para os doadores e para os rgos de tutela. Ficou a impresso de que o CM est mais voltado
para os seus doadores que para o seu pblico interno atravs da AM. Na verdade, nos pareceu que h
uma subalternizao da AM pelo CM.

A prpria Assembleia Municipal faz fiscalizao actividade do CM mas duma forma no sistemtica
e, sobretudo, adocrtica. O que faz com que exera de forma limitada o seu poder oramental. Alis, a
AM reconhece isso e alega falta de capacidade tcnica para fiscalizar as aces do CM fazemos uma
fiscalizao deficiente; no temos uma mesma base sobre o assunto da fiscalizao ou sobre o papel da
AM duma forma geral; precisamos de formao e meios de trabalho, Buane Aly, bancada da Frelimo. O
vice-presidente da AM, Antnio Rufino, foi mais longe afirmando que a cegueira dos membros da
AM propositada, alegadamente, porque todas as aces de formaes vo para o CM () ns somos
esquecidos mas querem que faamos bom trabalho () queremos troca de experincia sobre oramento
participativo.

A AM no tem nenhumas evidncias de que explore dinamicamente as relaes com a sociedade civil, alis,
no tem nenhuma evidncia de que tenha contactos institucionalizados com as inmeras organizaes da

 - O director de Administrao e Finanas, Pedro Machado, contesta dizendo que: Isso foi apenas nos anos anteriores. Em
2006, o PROGOV introduziu uma abordagem participativa na planificao no bairro Muanona, incluindo a formao de
lderes locais, membros da AM e do CM. As prioridades foram devidamente identificadas. Um projecto de um mini sistema
de gua est em curso, e vai ser on plan and on Budget para 2007. ver PROGOV: histrias autrquicas N 4. Ver tambm:
Nacala Hoje: Boletim Informativo Municipal, N 2, Junho de 2006. Pg. 3. Esta metodologia vai ser replicada em outros
bairros perifricos.

 - O director de Administrao e Finanas, Pedro Machado, contesta esta afirmao. Fez acompanhar dos seus comentrios
vrios documentos de informes trimestrais do PCM AM, que so informativos e incluem nmeros sobre a execuo oramental
mapas que mostram a arrecadao de receitas etc. Nota: os documentos at so produzidos mas, isso, no significa que so
enviados AM. Por exemplo, o CM no envia os mapas dirios de receita AM; no envia atempadamente os relatrios para
a AM. Como j se disse, a produo destes documentos est mais voltada para a prestao externa do que para a prestao
interna de contas.

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

sociedade civil. O presidente da AM, Celestino Xavier, reconheceu que no h veculo de comunicao
entre a sociedade civil e a AM () no temos nada institucionalizado, alis, a populao no confia em
ns.

4.3.9. Possibilidades de Controlo Social


Existem duas rdios comunitrias, designadamente a Rdio Wtana e a Rdio e Televiso de Nacala, do
Instituto de Comunicao Social. Para alm destas duas rdios, trabalhou-se com trs (3) grupos culturais
de Tufu, designadamente a Associao de Mucuahipa; Ncleo de Muziwane 1; e Ncleo da Mulher de
Mpangue 2. Trabalhou-se ainda com o grupo dos agricultores de Mpagu; este um grupo de ajuda mtua
que produo de hortcolas na baixa de Mpagu. Nenhuma das associaes culturais mostrou interesse por
assuntos ligados governao local, para alm de que se ficou com a impresso de que estes grupos esto,
at certa medida, politizados: h grupos inclinados para a Frelimo e grupos inclinados para a Renamo. Os
agricultores de Mpagu esto sob orientao do vereador da Agricultura, Pesca e Assuntos Comunitrios,
Zeca Amade, por isso podem no ter a necessria autonomia para fazer um controle social; mas deixando
de lado este elemento, os agricultores de Mpagu mostraram interesse por assuntos da governao local.
Das duas rdios comunitrias, a Rdio Wtana pareceu a que tem mais potencial mobilizador e, sobretudo,
mais neutralidade.

4.4. Municpio de Vilankulo


4.4.1. Informao Bsica sobre Vilankulo
A vila de Vilankulo situa-se na estrada nacional nmero 1 (EN1). Com um nmero de habitantes na ordem
das 20.000 pessoas, a vila est distribuda por 8 bairros. A vila depende fundamentalmente de turismo,
pesca e comrcio, produo de sal, corte de madeira, moagem de cereais. A reparao de embarcaes
tambm uma actividade econmica a ter em conta, em virtude da forte actividade pesqueira. A maioria
dos turistas proveniente do Zimbabwe e da frica do Sul, sendo igualmente dessa origem os maiores
investidores nos complexos tursticos. Dados oficiais mostram que existem cerca de 520 pescadores locais
e 80 pequenas empresas de diferentes tipos. Vilankulo possui um aeroporto internacional, electricidade e
coberto pela rede das telecomunicaes.

4.4.2. Breve Contexto Poltico de Vilankulo


Vilankulo uma autarquia governada pela Frelimo. Tanto na primeira legislatura municipal como na segunda,
a Frelimo o partido maioritrio, detendo 12 dos 13 assentos da AM e a Presidncia do Conselho. O edil
chama-se Sulemani Amuji, um cidado natural da regio. Amuji ganhou as eleies tanto em 1998 como
em 2003. Uma das particularidades de Amuji que interessa realar para que se compreenda devidamente
este relatrio que ele um homem de negcios, principal fornecedor de bens e servios em toda a vila.
Amuji conhecido em Vilankulo como o dono da vila. O maior armazm distribuidor em Vilankulo seu.
At bem pouco tempo, Vilankulo tinha apenas uma bomba de gasolina, a dele. Em termos de comrcio,
Vilankulo depende de Amuji e, nesse sentido, os fornecimentos ao Conselho Municipal tambm dependem
da capacidade do seu armazm, denominado SEA (Suleman Esep Amuji).

Este relatrio identifica situaes de conflito de interesse que decorrem deste contexto. Em condies
normais, o CM devia abster-se de fazer aquisies nas lojas de Amuji, em nome da transparncia. Mas
em Vilankulo, enquanto no aparecerem outros operadores econmicos da mesma envergadura e que
possam fornecer bens e servios a preos iguais ou inferiores aos do SEA, isso dificilmente acontecer. Por
outras palavras, as situaes de conflito de interesse so claras e evidentes, e delas no se pode fazer vista
grossa. Mas preciso compreender donde essas situaes emergem e, em funo disso, avaliar se uma
questo de puro desvio ou de uma questo involuntria.

4.4.3. O que j se disse sobre o assunto em Vilankulo


A autarquia de Vilankulo j foi alvo de dois levantamentos sobre corrupo. No geral, os mesmos
identificaram as fragilidades institucionais que podem levar corrupo nas reas igualmente identificadas
pelo nosso estudo. O levantamento de Berger (2002) apresentou o seguinte retrato, em termos de reas
de risco:
A urbanizao e a distribuio de terreno para a construo foi apontada como rea de alto
risco;

 - O primeiro estudo da autoria do Ministrio da Administrao Estatal e Germany Technical Cooperation (GTZ), realizado
por Nadja Berger em 2002; O segundo estudo tinha como objectivo analisar o clima de investimentos na provncia de
Inhambane e foi financiado pelo GTZ.
20
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

O mau uso do tempo dos funcionrios pblicos foi tambm apontado como rea de maior risco...
foi referido que era frequente ver funcionrios empenhados em assuntos pessoais em pleno tempo
de servio;
Emisso e colecta de multas e taxas;
A urbanizao tambm foi vista como rea de alto risco, particularmente a alocao de terrenos
ao longo da costa;

Por sua vez, o levantamento da GTZ mostrou que a vila de Vilankulo era a pior regio para fazer negcios
em Inhambane, sobretudo por causa da corrupo. O estudo envolveu 100 firmas, incluindo empresas
comerciais, industriais e do sector do turismo nas cidades de Inhambane, Maxixe e Vilankulo. Tratando-
se de identificar obstculos para o negcio, foram traadas 4 categorias hipotticas, nomeadamente a
corrupo, a burocracia excessiva, a inadequao do clima de investimentos e a criminalidade. A corrupo
foi o principal obstculo referido. Das firmas inquiridas, 63.8% referiram que tinham sido sujeitas a prticas
de corrupo no seu contacto com oficiais pblicos. A situao era mais grave em Vilankulo (82,1%) que
nas restantes regies estudadas. As prticas de corrupo referidas tinham a ver com os procedimentos da
administrao fiscal, a polcia de trnsito e as alfndegas.

No seu relatrio sobre a Assistncia Tcnica aos 33 municpios de Moambique, o Gabinete de Capacitao
Municipal, num trabalho realizado entre 14 a 25 de Agosto de 2006, concluiu que em Vilankulo:
H deficiente aplicao da legislao sobre contratao de pessoal;
Falta de inscrio de fornecedores locais;
Aquisio de bens sem observao de normas;
Falta de realizao de concursos para fornecimento de bens e Obras;

4.4.4. Sector de Administrao e Finanas

Mercados e Feiras
Na cobrana de receitas, a corrupo pode acontecer em funo da fraca capacidade de organizao
e eficincia por parte do sector de Finanas. A superviso aos 5 cobradores que tm a misso de fazer
a cobrana nos 11 mercados no feita; o nico fiscal contratado no tem meios para fiscalizar se os
vendedores esto, de facto, a fazer os pagamentos; o Municpio no tem condies para verificar se os
cobradores no fazem cobranas para os seus bolsos. Pode-se assumir que existem riscos de corrupo
nestas reas pelas seguintes razes:

O controlo da actividade dos cobradores mnimo, no se sabendo se eles esto de facto a cobrar
cabalmente as taxas; ou seja, parte das cobranas pode ir para os seus bolsos;
O controlo do sector financeiro sobre a fiscalizao tambm mnimo, no se sabendo se o
nico fiscal existente para mais de 1500 vendedores e cerca de 470 bancas consegue fiscalizar a
actividade de 5 cobradores distribudos por 11 mercados, quando a fiscalizao consiste justamente
percorrer cada um dos vendedores e exigir a apresentao da senha de pagamento;
No h cadastro sobre os vendedores. Um cadastro permitiria saber quem de facto usa as bancas
e quantos, de facto, esto a pagar. Um cadastro permitiria igualmente que o municpio previsse as
suas receitas provenientes dessa fonte.

A utilizao de locais reservados a banca e mercados uma das principais fontes de financiamento da
autarquia de Vilankulo. Observando a Conta de Gerncia de 2005, conclui-se que a rea de Mercados
e Feiras uma das principais fontes de receitas no fiscais da autarquia. Estas receitas no fiscais provem
da colecta de taxas por Licenas Concedidas. Em 2005, a autarquia arrecadou 1.812 mil Mtn em receitas
no fiscais. Deste valor, 533 mil Mtn vieram das taxas por Ocupao e Utilizaao de Locais Reservados
a Mercados e Feiras, o que significa que, tendo em conta os problemas idenficados na rea, existe um
grande potencial para um crescimento de receitas.

Segundo os dados facultados pelo CMV, a receita mensal mdia arrecadada nos mercados de 55 mil Mtn.
A maior parte da receita (98%) provm das bancas. O CMV cobra uma taxa diria de utilizao de uma
banca no valor de 5 MTn. A fixao desta taxa no tem em conta o tamanho da banca ou a rea que o

 - Alis, a receita proveniente de Mercados e Feiras esteve abaixo do oramentado. O CMV havia previsto cobrar 590.000.
Mtn, mas cobrou menos.

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

vendedor ocupa. De acordo com o edil, intervindo na discusso de um estudo sobre a Gesto de Mercados
em Vilankulo, o Municpio deve estar a receber entre 40 a 50% do que podia cobrar se houvesse maior
eficincia e controlo. Esta declarao de Amuji uma sugesto de que alguns funcionrios envolvidos
neste sector podem estar a pr no bolso parte das cobranas. Mas os fiscais alegam que existe, em muitos
casos, resistncia por parte de alguns vendedores, os quais se recusam a pagar as taxas. Tambm foram
reportados casos de vendedores que simplesmente se escondem, fugindo da presena dos cobradores.

Alguns funcionrios do CM disseram que uma das razes das baixas cobranas tinha a ver com o facto de
alguns vendedores no comparecem todos os dias nas suas bancas. Isto quer dizer que as cobranas so
feitas pela presena do vendedor e no pela ocupao da banca. O que levanta outro problema: alguns
vendedores podem optar por no comparecer no mercado na altura em que supem que o cobrar est no
local; ou que o fiscal vai passar; dado que existe apenas um fiscal para todos os onze mercados.

A ineficincia na cobrana de receitas pode tambm ficar a dever-se exiguidade de recursos humanos
que trabalham neste sector. Toda a autarquia de Vilankulo tem 5 cobradores, 1 fiscal, 2 guardas e 11
serventes. So cinco cobradores para 11 mercados e 1555 bancas, as quais tm de percorrer todos os dias.
Os cobradores trabalham mediante uma escala semanal e no sistema de rotatividade entre os mercados.
Se X est hoje num mercado 1, amanha ele ter de estar no mercado 2 ou 3 e no no 1.
Trata-se de um mecanismo que pretende evitar o aprofundamento de relaes amigveis (contacto pessoal)
entre X e os vendedores. Como mecanismo de preveno de corrupo, o conceito aplicado em diferentes
contextos mas, no caso de Vilankulo, a autarquia muito pequena e a prtica s aplicada em 5 dos 11
mercados. , portanto, uma prtica que no tem efeitos concretos. Os cobradores cobram as taxas usando
cadernetas. At h uns meses atrs as cadernetas no tinham canhoto, o que dificultava o controlo por
parte do sector de finanas. Hoje j trazem canhotos.

Estes funcionrios no tm algumas das condies bsicas para realizarem o seu trabalho: uniformes
e transportes. No caso dos transportes, num dado momento a autarquia comprou bicicletas para os
cobradores mas no incluiu no seu oramento uma verba para manuteno. Isso levou a que alguns
cobradores passassem a custear por si prprios as despesas de manuteno. Mas como no existe controlo,
pode haver o risco de os funcionrios usarem parte das receitas para custearem a manuteno das bicicletas,
beneficiando-se a si prprios como cidados.

Os onze mercados de Vilanculos tm na totalidade 1555 bancas (para cerca de 1500 vendedores) mas
a sua atribuio no tem critrios estabelecidos, sobretudo quando se inaugurou este ano o Mercado
Novo. Na altura dessa inaugurao, as bancas do mercado estiveram totalmente preenchidas, mas meses
mais tarde dezenas de bancas estavam s moscas. A explicao para isso esta: como se tratasse de
um mercado novo, alguns populares ocuparam as bancas para mais tarde sub-alugarem-nas e houve
cobradores e funcionrios que atriburam bancas a familiares. Esta , alis, uma das prticas suspeitas de
estar a acontecer nalguns mercados de Vilankulo. uma prtica atribuda aos cobradores, que podem
estar a subalugar as bancas para benefcio prprio, prejudicando os cofres municipais. Existem alegaes
de que alguns cobradores possuem dezenas de bancas as quais no so tributadas.

Este um risco de corrupo que resulta de no haver um cadastro das bancas e dos vendedores. Essa falta
de registo abre oportunidades para que cobradores usem as bancas em seu proveito, i) sub-alugando-as;
ii) no pagando as taxas devidas. Sobre esta ltima alegao, Suleimane Amuji disse no seminrio que no
conhecia nenhum caso de algum cobrador a quem tenha sido adjudicada uma banca.

A situao de descontrolo no tem apenas a ver com aos vendedores baseados nos mercados. Tambm
os vendedores informais vivem uma situao de descontrolo que pode abrir espaos para a corrupo.
Os vendedores informais pagam uma taxa anual (Imposto Autrquico de Comrcio e Indstria) e uma
taxa diria de 10 MTn. De acordo com Mrio Chivava, Chefe da Seco de Finanas, Vilanculos tem 300
vendedores ambulantes, mas nem todos pagam as taxas dirias devidas autarquia. A cobrana feita
atravs de senhas de mercado, mas o controlo mnimo, havendo o risco de cobranas ilegais. O pessoal
da rea alega que tambm no tem condies para trabalhar.

4.4.5. Gesto de Finanas


A gesto financeira do Municpio apresenta vrias lacunas tanto em termos organizacionais como
humanos. Problemas organizacionais impedem que o CMV tenha hoje um cadastro sobre o nmero de
vendedores tanto dentro dos mercados como no que diz respeito aos vendedores ambulantes. Problemas

22
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

organizacionais no permitem que o Municpio aumente os seus nveis de receitas prprias. Por exemplo,
o CMV apenas consegue cobrar o Imposto Predial Autrquico a 22 pessoas, de acordo com informaes
prestadas por Mrio Chichava, da Seco de Finanas.

Uma das grandes zonas de penumbra assenta tambm no controlo sobre os cobradores. Aos vendedores
formais e informais so cobradas taxas com base no mesmo tipo de senhas; depois, o departamento
relevante do CMV no faz a devida separao de receitas, dificultando ainda mais o controlo. Nos ltimos
meses, o CMV deu, no entanto, alguns avanos nesta matria de cadernetas, acabando com as antigas
cadernetas sem canhotos. Sem canhotos no se sabia a que cobrador correspondia cada receita e quanto
realmente se cobrava aos vendedores informais e aos vendedores formais. Por outro lado, havendo um
nico fiscal dificilmente haver capacidade de controlo. H que referir tambm que, no que diz respeito
transparncia, as receitas no so afixadas diariamente, como mandam as boas prticas e a lei.

4.4.6. Sector de Compras e Recepo


A CMV tem uma Comisso de Compras e uma Comisso de Recepo. Ambas funcionam de forma
irregular. As comisses foram criadas em Julho de 2005, mas s se envolveram at hoje em pouco mais
de 20 processos de aquisio (pouco mais de 20 actas existentes). Observando minuciosamente essas
actas, v-se que elas se referem apenas a compras de pequena envergadura. No h evidncias de que a
tradicional regra de trs facturas seja aplicada nos vrios processos de aquisio.

Em muitas situaes de aquisies e contratos, o CM no toma em considerao o papel da Comisso de


Compras pois considera-se que esta no se entende com a Comisso de Recepo. At o ano passado,
o sistema de abastecimento de gua Vilankulo era gerido pelo Municpio. Nesse sentido, uma das
principais despesas da autarquia era com combustveis. Em 2005, por exemplo, a autarquia de Vilankulo
gastou com combustveis e lubrificantes 1. 021.940 MTn. O problema no que a autarquia no devia
gastar em combustveis. O problema que a autarquia sempre comprou e compra todos os combustveis
nas bombas de Sulemane Esep Amuni, o mesmo que o edil. E essa tem sido a rbrica mais onerosa da
autarquia depois da rbrica relativa ao vencimento base. Esta uma situao evidente, que resulta do facto
de que at bem pouco tempo Amuji ser o nico fornecedor de combustveis na vila. Esta situao poder
mudar com a abertura recente de mais uma bomba gasolineira na vila.

Seja como for, o prprio processo de aquisio de combustveis nas bombas do SEA bastante elementar.
Segundo nos descreveram vrios funcionrios do Municpio, todas as segundas feiras, o chefe dos transportes
dirige-se s bombas da SEA acompanhado de 4 tractores e 3 viaturas, que so abastecidas at encherem
os respectivos tanques. As requisies para estas operaes so emitidas mais tarde.

O facto de Sulemani Amuji ser o maior comerciante de Vilankulo e principal fornecedor de produtos a
melhor preo leva a que mais de 70% das compras sejam feitas nos seus armazns. Desde materiais
de construo a simples resmas de papel, passando por combustveis. Nalguns casos, os funcionrios
levantam os produtos e o CMV paga no final do ms. Isto quer dizer que boa parte dos fundos e receitas
da autarquia so gastos nas lojas do prprio edil, levantando-se, aqui, grandes problemas de conflito de
interesse, favoritismo e falta de transparncia.

Este tipo de situaes delicado quando as rubricas de Combstiveis e Lubrificantes e a de Manuteno e


Reparao de Equipamento assim como a de Material No Duradoiro de Escritrio so as que mais valores
movimentam na categoria de Bens e Servios. Por exemplo, em 2005 o CMV gastou em Combstiveis e
Lubrificantes 1.021 mil Mtn, em Manuteno e Reparao de Equipamento 112 mil Mtn e em Material
No Duradoiro de Escritrio 162 mil Mtn.

Sulemani Amuji no reconhece que, por esta via, ele esteja a tirar vantagens obscuras. Este relatrio
tambm no conclui isso. Amuji tem referido que ele apenas leva da autarquia um magro salrio e abdicou
doutras regalias a que tinha direito. Por outro lado, tem usado os seus camies para transportarem produtos
comprados pelo Conselho Municipal em Maputo. E f-lo a ttulo gratuto. No entanto, essa justificao
no elimina o problema objectivo de conflito de interesses que se verifica dado a sua condio de maior
comerciante de Vilankulo. Por outro lado, sem mesmo fazer contas, parece claro que a quantidade de
aquisies que o cliente CMV faz nas lojas e bombas da SEA supera de longe a quantidade das regalias que
Sulemane Amuji abdicou no CMV, assim como a quantidade de favores que ele diz prestar autarquia.

 - Temos de chamar ateno para o facto de que at 2005 era o CMV quem garantia o fornecimento de gua autarquia e
para tal tinha de suportar altos encargos com combustveis.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

4.4.7. rea de Urbanismo, Obras Pblicas e Transportes

O sector da urbanizao
Vilankulo uma autarquia onde confluem muitos interesses ligados ao turismo e, de facto, um dos maiores
negcios a terra. Embora a Lei de Terra estabelece que a terra seja do Estado, ela est a ser vendida a
gentes com posses, incluindo estrangeiros. Existe, de facto, um ritmo vertiginoso de concesso de DUATs.

S em 2005, o CM arrecadou 660 mil Mtn nos processos de Uso e Aproveitamento de Solo Urbano. Isto
quer dizer que existe hoje uma grande actividade de atribuio de terras em Vilankulo (ver Relatrio de
Contas de Gerncia 2005)10.

Outro facto objectivo que a terra que est a ser vendida est na posse dos cidados locais, atravs do
direito de posse consuetudinrio. Isto quer dizer que os funcionrios municipais no tm muitas chances de
fazerem a venda directa da terra, o que no quer dizer que no haja riscos para a corrupo.

Na verdade, a corrupo pode ocorrer por duas vias principais. Em primeiro lugar, os funcionrios
municipais detm a informao sobre os terrenos que, dado a sua boa localizao, podem ser vendidos
aos interessados (os populares vendem a terra a pretexto de venderem as benfeitorias). O papel dos agentes
municipais de servir de intermedirios entre quem queira um terreno e os cidados locais que estejam na
posse de um terreno por via de ocupao. O facto de funcionrios municipais poderem participar como
intermedirios numa operao de venda de terra um acto de corrupo, pois est-se perante do uso da
sua funo num organismo pblico para benefcio prprio.

Uma segunda vertente de risco na rea de Urbanizao envolve uma forma de conflito de interesses.
Funcionrios municipais podem desenhar projectos de construo para cidados que, numa vila como
Vilankulo, no tem muitas ofertas de arquitectos ou desenhadores e no tem poder para pagar arquitectos
e desenhadores. Como o Conselho Municipal emprega tcnicos mdios de construo civil, topgrafos e
desenhadores, estes podem trabalhar, nos tempos livres e com os seus meios, em projectos de construo
de cidados singulares.

primeira vista, esta situao parece pacfica, mas na verdade no . Como os mesmos funcionrios vo
mais tarde tomar palavra nos processos de autorizao dos pedidos de construo, eles estaro a avaliar
os projectos que eles prprios construram. O risco que, mesmo que encontrem projectos problemticos
do ponto de vista urbanstico, eles podem no se opor a isso. Trata-se aqui de uma questo de conflito
de interesses. Esta situao de conflito de interesses ao nvel das actividades de funcionrios juniores do
Conselho Municipal regulada pelo Estatuto Geral do Funcionrio Pblico e pela Lei Anti-corrupo.

A fraca capacidade da autarquia para a fiscalizao e controlo das construes clandestinas um risco
institucional para a corrupo. Se os cidados constroem sem obedecerem s posturas camarrias, est-se
perante o risco de os funcionrios ligados fiscalizao extrarem alguns subornos dos construtores ilegais.
Em suma, o cenrio nesta rea remete para a ideia de que a venda de terrenos feita pela populao e
que funcionrios municipais podem estar a ganhar dinheiro atravs da mediao de negcio entre aquela
e os interessados.

4.4.8. O Sector de Obras Pblicas


Uma das reas de risco para a grande corrupo no CM a que diz respeito contratao de empreitadas
de construo e prestao de servios. Em Vilankulo poucas obras pblicas de vulto foram realizadas nos
ltimos anos, nomeadamente a construo do chamado Mercado Novo (com financiamento da Embaixada
da Irlanda), a reabilitao em curso de 5 kms de estradas (tambm com financiamento da Embaixada
da Irlanda). Outras obras realizadas e em curso so a construo de alguns sanitrios e alpendres, a
reabilitao de alguns troos de ruas dentro da vila (Fundo de Estradas) e construo de um anexo sede
do CM, etc. No momento em que se fez a pesquisa no terreno, algumas artrias da autarquia estavam a
ser reabilitadas, mas ouviu-se vrias crticas segundo as quais uma das prioridades uma rua que passa
pela residncia do edil, pelo seu gabinete e termina na sua estao de servio.

A corrupo pode acontecer se as regras de procurement (Decreto 54/2005, Regulamento de Contratao


de Empreitadas de Obras Pblicas, Fornecimento de Bens e Prestao de Servios ao Estado), no forem

10 - O CMV tem a conscincia de que a terra uma importante fonte de receitas e por isso havia oramentado para 2005
uma receita indicativa de 906 mil Mtn.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

aplicadas; ou se forem aplicadas mas de forma no cabal, nomeadamente atravs da realizao de


concursos pblicos que no obedecem a todos os passos estabelecidos na Lei. Em Vilankulo esta uma
situao patente em alguns processos de contratao de obras pblicas. Em 2002, o Conselho Municipal
iniciou a construo do Mercado Novo, uma obra orada em cerca de $ 400 000 (tendo $ 300 000, sido
financiados pela Embaixada da Irlanda). A construo do Mercado Novo viria a terminar em 2006 (foi
inaugurado em Junho deste ano).

O processo de adjudicao desta obra no foi transparente; no houve concurso pblico. A obra foi
adjudicada em 10 de Julho de 2002 (Vide contrato de adjudicao) a uma firma sedeada em Maputo
de nome HM-Construes, Limitada, representada por Mahomed Essak. A documentao relativa
adjudicao desta obra composta apenas pelo contrato com o empreiteiro e pelo projecto de construo
e engenharia. De acordo com informaes recolhidas no CM, a HM-Construes recebeu $ 100 000 nos
primeiros meses do contrato, sem no entanto ter feito um trabalho visvel.11

O facto de no terem sido aplicadas, na construo do Mercado Novo, regras de procurement uma
fraqueza institucional que abre portas para a ocorrncia de corrupo. Uma consequncia da manipulao
ou da simples no aplicao das regras de procurement tem a ver com a qualidade final das obras. No
caso de Vilankulo, este aspecto patente, bastando comparar o projecto inicial da construo do mercado
e a obra final.

A pesquisa apurou que os acabamentos do Mercado no so dos melhores, j se podem ver paredes tortas
e com rachas, o pavimento no ficou como vinha projectado, a argamassa no tampo das bancas no
foi queimada de modo a permitir a sua lavagem e nenhuma das bancas tem gavetas gradeadas para o
armazenamento da mercadoria. Outro inacabamento do mercado o tanque de gua. Estava previsto um
tanque construdo em beto armado, mas no fim ergueu-se um tanque de plstico. Por outro lado, h que
referir que o mercado no foi oficialmente entregue pelo empreiteiro ao municpio, no havendo qualquer
documentao sobre o assunto. Realce-se que contrato com Mahomed Essak no faz referncia a clusula
anti-corrupo nem a disposies sobre conflito de interesses.

Regras arbitrrias
Na nica vez que a autarquia de Vilankulo lanou um concurso para uma obra pblica, esse concurso
foi feito de forma inconsequente, sem se respeitarem todos os passos estabelecidos na Lei. Tratou-se da
adjudicao duma obra de reabilitao de 5 kms de estrada ligando o centro da vila zona norte onde
se encontram algumas das mais caras estncias tursticas de Vilankulo. Trata-se duma reabilitao ainda
em curso, orada em $ 300 000 (financiados pela Embaixada da Irlanda). A obra foi adjudicada a uma
empresa Chinesa de nome Sino Hydro.

De acordo com o edil, a Sino Hydro ganhou o concurso porque apresentou um preo baixo. Embora se
tivesse tratado dum financiamento externo, para esta obra, o CMV convidou a Direco Provincial de Obras
Pblicas e Habitao para dirigir o concurso. Foi, pois, a DPOPH que desenhou os cadernos de encargos.
Mas estes cadernos de encargos foram desenhados com a colaborao directa no da Comisso de
Compras mas da seco de Urbanizao, ou seja, as entidades autrquicas que por lei devem participar
nestes processos, mesmo que no estejam capacitadas, ficaram relegadas a um plano secundrio.

Administrao directa
Prticas de corrupo podem acontecer quando a edilidade, ao invs de adjudicar as obras tendo em conta
as regras de procurement estabelecidas ignora-as optando por fazer aquilo a que chama de administrao
directa. Administrao directa quer dizer que a autarquia, ao invs de recrutar uma empresa que faz toda
a execuo e superviso da obra, faz ela prpria a administrao da obra.

Essa abordagem de execuo de obras pblicas est coberta pela Lei 11/97 (Lei de Finanas Autrquicas).
A principal justificao da autarquia para avanar com esta prtica a de que a realizao de concursos
pblicos muito cara. O problema que o recurso administrao directa no isenta a autarquia
da realizao de concursos pblicos na contratao de empreitadas e aquisio de materiais. No h
evidncias de que a tradicional regra de trs facturas seja aplicada nos processos de aquisio de materiais

11 - O contrato entre a CMV e a HM-Construes estabelecia que a segunda empresa receberia 25.000 USD pela
aprovao do projecto de arquitectura, 25.000 USD no acto da adjudicao e assinatura do contrato e 50.000 no acto
da concluso das fundaes.

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

de construo. Neste momento, a autarquia encontra-se a construir um edifcio nas suas instalaes, mas
a contratao dos empreiteiros no caso vertente no foi precedida da realizao de qualquer concurso. Os
pedreiros foram escolhidos de forma desregrada.

Dois empreiteiros entrevistados disseram que nesta rea de obras pblicas de administrao directa tambm
no existem prticas de transparncia. Um dos empreiteiros deu como exemplo a construo dos anexos
do CM. Por outro, a administrao directa no tem permitido prticas de transparncia uma vez que a
aquisio dos materiais de construo feita nas lojas do Presidente do CM, Sulemane Amuji.

Esta situao delicada, atendendo que o CMV gasta boa parte das suas receitas neste tipo de actividades.
Com efeito, o Relatrio de Contas de Gerncia de 2005 mostra que a categoria de Despesas de Capital
maioritariamente consumida por Edifcios (2.259,00 Mtn) e por Outras Construes (1.858,00 Mtn).

4.4.9. O papel da Assembleia Municipal


A AM de Vilankulo tem 13 membros e apenas 1 da Renamo. Os restantes 12 so da Frelimo. O facto
de haver uma esmagadora maioria de um partido sobre o outro limita o debate na AM. Por outro lado, a
disciplina partidria tem sido uma caracterstica fundamental para se compreender a falta de aco dos
membros da AM. Este facto perturba a aco da AM pois trata-se aqui duma aco de fiscalizao dum
governo liderado pelo mesmo partido que detm a maioria na AM. De acordo com o seu presidente, Faclio
Timteo, a AM irrelevante e nem sequer consegue exercer uma fiscalizao adequada s actividades
do CM. Faclio Timteo tem a conscincia de que a AM poderia reforar o seu papel de fiscalizao no
referente rea de mercados, entre outros assuntos etc.

De acordo com Timteo, a AM irrelevante e nem sequer consegue exercer uma fiscalizao adequada
s actividades do CM. A AM no participa de forma pro-activa na reorganizao da rea de mercados
e nunca tentou introduzir prticas de transparncia nos vrios sectores da CMV. Os seus membros sabem
dalguns riscos de corrupo mas nunca tentaram discuti-los de forma aberta. Os seus membros sabem que
o CMV adquire muitas das suas necessidades nos armazns do edil mas nunca tentaram impedir que isso
acontecesse. E tambm nunca fizeram pronunciamentos desaconselhando essas prticas.

Os seus membros dizem que no tem nenhuma voz sobre os Planos e Oramentos do Municpio. Faclio
alega que o edil dicide e escolhe as prioridades sozinho a Assembleia apenas informada. Um dos
exemplos apontados a recente reabilitao de estradas. Faclio disse que a AM apenas foi informada pelo
edil de que haveria uma reabilitao de estradas, mas este no deu espao AM para se discutir sobre as
prioridades.

A AM irrelevante enquanto espao de fiscalizao. Alis, frequente em Vilankulo ouvir-se a alegao


de que a bancada da Frelimo toda ela controlada por Sulemane Amuji, que coarctou a possibilidade de
os membros terem um palavra a dizer relativamente s prioridades e decises da autarquia. A fraqueza da
AM , pois, atribuda ao prprio edil.

4.4.10. Participao popular na planificao e oramentao


Ficou-se com a percepo de que a participao popular na planificao e oramentao no existe
em Vilankulo pois a sociedade civil e a comunidade empresarial est ausente da gesto do Municpio. A
planificao e oramentao participativa dependem de dois aspectos: em primeiro lugar, ter de haver
vontade dos dirigentes da autarquia em envolver as vozes da sociedade civil nos processos decisrios;
em segundo lugar, ter de haver capacidade da sociedade civil em participar nesses processos. Em
Vilankulo no se encontrou evidncias de isso acontecer. No se viu sinais de que a populao participa
na oramentao das despesas e no controlo das receitas nem na definio de prioridades. No h
indicaes de que o Conselho Municipal faa sistematicamente uma gesto participativa.

Por exemplo, processos recentes de definio de estradas para reabilitar no tiveram o envolvimento nem
da AM nem da sociedade civil. Ficou-se com a percepo de que a sociedade civil desconhece as suas
possibilidades de participar activamente na vida do municpio. Agentes do sector privado nacionais e
estrangeiros dizem que tm muito pouco espao de participao na vida do municpio porque o edil
no lhes abre as portas. Um dos fruns que podia ser usado para aproximar os processos de deciso da
autarquia a AM. As sesses da AM so, por lei, abertas participao dos muncipes. Mas em Vilankulo,
h indicaes de que os muncipes no participam. Ricardo Vilankulo, um muncipe entrevistado, diz que
os cidados no se aproximam pois no so convidados, por um lado e, por outro, os cidados no

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

concordam muito com a ideia de presenciarem as reunies da AM sem sequer terem a possibilidade de
intervir.

Tambm h indicaes de que a organizaes so fracas. Em 2004, fruto da vontade das pessoas em
participar, foi criado um Forum Comunitrio para participar mais activamente na gesto do municpio, mas
o frum mostrou-se sem fora e completamente irrelevante. A participao social em Vilankulo afectada
tambm pelos nveis de formao e informao ao dispor dos cidados; os jovens no tm emprego e
alhearam-se completamente da vida da autarquia.

Ricardo Vilankulo natural e residente em Vilankulo. Empregado numa empresa pblica, Vilankulo no
v qualquer benefcio com o presente processo de municipalizao. Ele descreve no necessariamente
prticas de corrupo mas um cenrio onde ressalta a ideia de que os recursos da autarquia no esto
a ser usados para beneficiar a maioria. De acordo com Ricardo Vilankulo, muitas das decises tomadas
pela edilidade no so feitas em consulta com os muncipes e, nesse sentido, no se verifica a chamada
governao aberta ou participativa.

4.4.11. Possibilidades de Controlo Social


Existem poucas organizaes cvicas como a ANAVIL e o Frum para o Desenvolvimento Municipal, mas
estas esto quase que inoperacionais. Algumas organizaes sabem que podem participar nas sesses da
AM, mas dizem que no so convidados e acham que deviam ter direito palavra.

O Relatrio de Contas da Gerncia referente a 2005 refere que, ao longo de todo o ano, o CMV encontrou-
se apenas uma vez com os membros do Frum para o Desenvolvimento Municipal, mas no explica que
assuntos foram debatidos nesse evento. Contudo, adianta que tambm realizou consulta Comunidade
Municipal atravs de auscultao pblica e visita inter-domiciliria, sem igualmente, em relao a esta
actividade, especificar o contedo e os objectivos da auscultao.

A ANAVIL uma organizao cvica criada em 1996 tendo como objectivo participar nas decises sobre
Vilankulo. Badrudine Dul, um comerciante h muito radicado em Vilankulo, membro fundador da ANAVIL,
diz que, desde que o processo de descentralizao democrtica foi estabelecido em Moambique, aquela
associao nunca foi convidada a participar em processos ligados ao Municpio.

A ANAVIL tem cerca de 400 membros, maioritariamente naturais e amigos de Vilankulo, mas no tem
recursos para desenvolver as suas actividades, sendo quase inexistente. Tambm existe a AMAV Associao
de Mulheres e Amigas de Vilankulo, que se encontra virada para a promoo do desenvolvimento e apoio
aos sectores scio-econmicos. Estas associaes no funcionam tambm porque os seus membros no
tm capacidade para angariao de fundos e desenho de projecto de desenvolvimento e de advocacia,
continuando a depender das poucas parceirias que estabelecem com alguns ONGs estrangeiras.

Existem comisses de vendedores mas o seu papel completamente nulo quando se trata de restabelecer
padres mnimos de integridade. As comisses participam apenas em actividades que tm como objectivo
questes de segurana e higiene; no tm actividades anti-corrupo como por exemplo a denncia dos
vendedores que no pagam as taxas ou a denncia de funcionrios que, por exemplo, tm bancas e usam-
nas em benefcio prprio.

Das entrevistas realizadas com os vrios stakeholders da sociedade civil em Vilankulo, ficou a ideia de que
existe um conhecimento acumulado na sociedade sobre os problemas da Vila, que existe um entendimento
de que poderia haver uma melhor participao entre os cidados e os rgos autrquicos, mas que isso
no acontece alegadamente porque a gesto de Vilankulo no feita no interesse das suas populaes
mas sim em funo de interesses alheios.

Vilankulo tem igualmente uma Rdio Comunitria criada pelo Instituto de Comunicao Social (ICS), com
uma programao que destaca programas educativos, recreativos e informativos. Contudo, a emissora
nunca trabalhou com o CMV nem tem uma atitude proactiva que contemple a discusso de matrias
ligadas gesto do Muncipio.

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

4.5. Municpio de Guru


4.5.1. Informao Bsica sobre Guru
Situado a norte da provncia da Zambzia, com uma rea 107 km, o municpio de Gru est dividido
em trs localidades municipais, com um total de 23 bairros municipais. O censo populacional de 1997
indica que o municpio tem uma populao de 99 325 habitantes. A cidade de Guru, a terceira cidade
da provncia da Zambzia, possui excelentes condies climatricas e geolgicas para a produo das
culturas de ch, algodo e milho.

4.5.2. Breve Contexto Poltico de Guru


Guru governada pela Frelimo, desde 1998. O edil Joo Bernardo e nas segundas eleies autrquicas,
realizadas em 2003, concorreu para a sua prpria sucesso. Nestas eleies, Joo Bernardo derrotou Lus
Silva (Renamo) e Baptista Julio (Unio pela Mudana). Dos cerca de 23.451 eleitores registados, apenas
4.431 votaram, representando uma absteno activa de cerca de 81,11%. A Assembleia Municipal
composta por 17 membros, sendo 12 da Frelimo, 4 Renamo e 1 da Unio Pela Mudana. Vrios documentos
a que se teve acesso falam em dfice de iniciativa da liderana municipal para reverter a situao em que
o municpio se encontra. Os mesmos documentos falam igualmente em limitado funcionamento da AM,
funcionando como uma espcie de aprovador das propostas do CM.

4.5.3. O que j se disse sobre o assunto em Guru


Em Guru tambm ainda no se fez um estudo sobre a problemtica da transparncia e corrupo. Porm,
no seu relatrio sobre a Assistncia Tcnica aos 33 municpios de Moambique, o Gabinete de Capacitao
Municipal, num trabalho realizado entre 14 a 25 de Agosto de 2006, concluiu que em Guru h:
Falta de cultura de programao oramental;
Falta de arquivo;
As comisses de compra e de recepo no funcionam por falta de iniciativa e falta de conhecimento
de procedimentos sobre legislao aplicvel;
Falta de lista aprovada de fornecedores;
Aquisies arbitrarias;
Falta de colaborao entre o sector de patrimnio e contabilidade;

4.5.4. Vereao de Planeamento, Actividades Econmicas, Finanas e Abastecimento Pblico

Gesto de Mercados
O Municpio possui um nico mercado municipal e pequenos mercados que, na verdade, so pequenos
aglomerados de vendedores que vo surgindo um pouco por todo o municpio, mas representam uma
importante fonte de receita para o municpio. Este sector apresenta riscos de prtica de corrupo. Uma
das fragilidades institucionais que pode ser conducente prtica de corrupo nos mercados relaciona-se
com a falta de capacidade para um controlo efectivo da receita diria dos mercados. Pelo que se observou,
apesar das melhorias havidas no sistema de controlo das receitas resultantes da capacitao institucional
realizada pelo PROVOG, ainda h fragilidades institucionais, o que faz com que parte das receitas no
entre para os cofres municipais.

A gesto da receita dos mercados baseada num registo informtico dirio que tem guias de sada e
entrada; logo pela manh, os cobradores recebem as senhas e, no final do dia, se apresentam tesouraria
para efeitos de conferncia contabilstica. Uma das fragilidades, tem a ver, por exemplo, com o tipo de
senhas usado pelos cobradores que no possui o nmero de srie, no tem carimbo, nem canhotos. Soube-
se, por exemplo, que um cobrador fazia cobranas atravs de cpias de senhas reproduzidas no vizinho
Malawi. Alm da fragilidade acima mencionada, verificou-se nos cinco dias de trabalho em Gru que
existem cobradores que recebem os valores das taxas de ocupao de mercado mas no passam as senhas
aos vendedores; a situao se agrava por causa da fragilidade do sistema de fiscalizao dos mercados.

Sector de Finanas
O sector de Contratao de Bens e Servios apresenta fragilidades institucionais que so, na verdade,
oportunidades para a prtica de corrupo. O municpio de Gru teve uma Comisso ah-doc de Compras
mas nunca realizou concursos pblicos para aquisio de bens e servios, ou seja, o Conselho Municipal
nunca delegou Comisso de Compras a realizao dum concurso pblico para a aquisio de bens e
servios. A Comisso fazia apenas pequenas compras de escritrio como, por exemplo, canetas, papel
e pastas. Esta Comisso adocrtica j foi extinta no mbito do Decreto n 54/2005, de 13 de Setembro

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

(Novo Regulamento de Contratao de Empreitadas de Obras Pblicas, Fornecimento de Bens e Prestao


de Servios do Estado); no seu lugar foi criada uma Unidade de Compras, cuja proposta de composio
foi enviada ao Tribunal Administrativo para homologao.

Afinal como funciona o procurement em Gurue? Em princpio, as aquisies de bens e servios so feitas
na base do sistema de 3 cotaes mas, na prtica, no funciona porque o mercado local no oferece
condies. Ento, como funciona? O esquema abaixo ajuda a compreender o mecanismo:

Arrolamento das necessidades por sectores e entrada na secretaria;


Parecer do chefe da contabilidade que informa da disponibilidade oramental;
Parecer do vereador de finanas sobre a razoabilidade da despesa;
Despacho do Presidente;
Efectivao da compra, em caso de despacho presidencial favorvel.

O chefe da contabilidade Afonso Rui Mucova disse que devido pequena dimenso das compras e
falta de alternativas para a requisio de trs cotaes, acaba-se por realizar as compras num nico
estabelecimento comercial nunca efectuamos compras de grande dimenso, apenas se fazem pequenas
compras de escritrio (canetas, papel, pastas, etc.) e como no municpio existe apenas uma nica livraria:
ou compramos nesta nica livraria ou mandamos algum para Quelimane, o que seria oneroso. Ao
que se apurou, no h qualquer ligao entre os proprietrios da livraria e o edil/vereadores. Portanto, o
cenrio que se vive em Gurue deriva das insuficincias do mercado e no duma atitude premeditada, em
termos de risco para a prtica de corrupo, dos agentes municipais. Em segundo lugar, concorre para
que o cenrio que se vive em Gurue no seja qualificado de falta de transparncia pelo facto de que,
oficialmente, no existe qualquer ligao entre os proprietrios da cantina e o edil/vereadores, o que
elimina situaes de conflito de interesse.

4.5.5. A nvel da vereao de Urbanizao, Administrao Territorial e Saneamento

Sector de Estradas
O cenrio que se vive em relao aquisio de bens e servios tambm se verifica no sector de infra-
estruturas, de tipo estradas. O municpio lanou em Quelimane dois (2) concursos pblicos para a
reabilitao de algumas artrias municipais. Neste concurso participaram trs (3) empresas, nomeadamente
a CETA, TMEGA, CMC. Apesar de ter havido participao, este processo no chegou ao fim, porque as
propostas apresentadas pelas trs (3) empresas eram muito superiores s verbas a locadas para as obras.
O municpio tinha cerca de 560 mil MTn; as empresas apresentaram propostas com valores que variavam
entre 19 a 26 milhes de MTn. Porque a oferta do municpio era irreconcilivel com as propostas das
empresas, o municpio desistiu do concurso e, porque queria realizar as obras, optou por fazer pequenas
melhorias atravs de brigadas prprias, a chamada a administrao directa.
Para a administrao directa, o CM alugou equipamentos e adquiriu material de construo como, por
exemplo, cimento; pedra; brita; etc. Aqui onde comea o problema de falta de transparncia e presena
de oportunidades flagrantes para a prtica de corrupo: estes equipamentos e material de construo so
adquiridos sem concurso pblico. A mais recente avenida reabilitada nestes moldes foi a Av. da Repblica.
Pelos valores despendidos quer na compra de material quer no aluguer de equipamento, a administrao
directa de obras oferece oportunidades para a grande corrupo que pode ser por via de super facturao;
pagamento de comisses; favoritismos, etc.

Emisso de licenas de construes e concesso de talhes


Em termos gerais, a emisso das licenas para construo bastante demorada; a norma prev um limite
mximo de 30 dias mas vrios muncipes com as casas j erguidas e alguns j a morar nelas disseram que
no tinham recebido as licenas de construo, embora tivessem solicitado desde o incio. Muitas pessoas
alegaram lentido na emisso de licenas como razo de base para as vrias construes clandestinas
que abundam em Gru. A lentido na emisso de licenas para construo, oferece oportunidades para
a prtica de corrupo, primeiro, em termos de suborno aos agentes que passam as licenas, porque
muitas pessoas esto cientes dos riscos de construes clandestinas e, segundo, oferece oportunidades
para a prtica de corrupo aos fiscais de obras clandestinas que, na realidade, tem oportunidade para
passar de casa em casa recolher alguma gratificao para no embargar a obra. Porm, reconhece-se
que esta segunda oportunidade para a prtica de corrupo pode ter pouca expresso porque Guru no
tem fiscais de obras clandestinas.

29
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

A legalizao de parcelas para habitao envolve os secretrios de bairros; este envolvimento acaba
criando alguma desordem porque os secretrios de bairro interpretam o seu envolvimento no processo de
legalizao como um poder de facto para tambm legalizarem parcelas. Este cenrio abre espao para a
existncia dum, de facto, sistema paralelo de atribuio e legalizao de parcelas. alis, como o prprio
vereador disse, estes tambm costumam conceder autorizaes ....o municpio no tem fiscais de obras
e o processo envolve os secretrios que, na verdade, funcionam tambm como fiscais () mesmo estes,
costumam conceder autorizaes. Quem o vereador! Em consequncia deste de facto sistema paralelo
de concesso/legalizao de parcelas constatou-se uma total desordem na urbanizao, especialmente,
na rea de expanso; a desordem inclui obstrues de algumas vias de acesso.

4.5.6. A prestao de contas e a participao popular na planificao e oramentao


Embora existam no municpio muitas organizaes comunitrias, o seu papel bastante limitado em
termos de participao na planificao e oramentao. Se h pouco envolvimento dos muncipes e das
organizaes comunitrias na planificao e oramentao, tambm verdade que da parte do Conselho
Municipal h pouco esforo no sentido de envolver os muncipes no processo de planificao. Na verdade,
no se apuraram evidncias duma planificao e oramentao participativas no municpio de Gru
pelo facto de a sociedade civil ser fraca no participa nos processos de elaborao dos planos e
oramentos, segundo corrobora o edil, Joo Bernardo.

No entanto, contrariando a percepo do edil que fala em fraqueza da sociedade civil, constatou-se
uma generalizada insatisfao dos muncipes sobre o desempenho do actual executivo. Os muncipes e,
sobretudo, organizaes da sociedade civil apontam o dedo acusador ao prprio edil e seu elenco de no
estarem a fazer nada, da o estado de estagnao e improvisao a que Gru est votado. Constatou-se
igualmente que o sistema de prestao de contas bastante fraco. No h evidncias de prestao vertical
de contas, e h uma limitada prestao horizontal de contas tanto para o Tribunal Administrativo (TA) como
para com a AM.

Ficou-se com a impresso de que na prtica a AM serve para aprovar as propostas e legitimar as aces do
CM. No h evidncias de que a AM debata as propostas de planos de actividades e oramentos. Srgio
Campos, Presidente da Assembleia Municipal e Lus Dalvez, membro da banca da Renamo, apontaram o
enviou tardio dos documentos AM pelo CM como um dos principais constrangimentos que prejudica o
normal funcionamento da AM. Apontaram tambm a falta de instalaes e mobilirio como factores que
dificultam o seu trabalho. Por exemplo, por diversas vezes, as seces da AM so adiadas por falta de
envio dos documentos. At data da realizao deste trabalho, no tinham sido enviados os relatrios de
gerncia de 2004 e 2005, ao Tribunal Administrativo e Assembleia municipal.

4.5.7. Possibilidades de Controlo Social


Existem no municpio muitas organizaes comunitrias locais, por exemplo, a ANAGUR; Associao
Pastoral da Criana; Associao 4 de Outubro; Associao dos Amigos e Naturais do Ile; AMUZA;
AMUTRA; Ovilela; entre outras. Estas organizaes mostraram um esprito crtico, empreendedor e relativo
envolvimento em assuntos da governao municipal por isso podem servir de ponto de partida para a
promoo de controlo social.

4.6. Municpio de Chimoio


4.6.1. Informao Bsica sobre Chimoio
Capital da provncia de Manica, Chimoio situa-se ao longo do corredor da Beira. Com uma rea de cerca
de 174 km2 e uma populao de cerca de 172. 000 Habitantes, Chimoio est inserido numa zona muito
rica em recursos agro-pecurios, constituindo o centro industrial, comercial e administrativo do eixo Beira-
Zimbabwe. A sua economia dependente das indstrias transformadoras de produtos agrcolas como
tabaco, citrinos, cereais, etc. Administrativamente, Chimoio est organizado em 3 localidades urbanas,
designadas por Administraes Urbanas e 33 bairros.

4.6.2. Breve Contexto Poltico de Chimoio


Chimoio governada pela Frelimo. Foi assim desde a introduo das autarquias locais em 1998. No
primeiro mandato, Chimoio foi governado por Drio Jane, docente de Filosofia na Universidade Pedaggica
e antigo Director provincial de Educao de Manica. Em 2003, a Frelimo designou Alberto Manuel Sarande
para candidato a edil. No acto eleitoral, Sarande derrotou Pedro Siavaca, candidato da Renamo12. Do total

12 - Num comcio popular por ocasio da campanha eleitoral (2003), Siavaca, por engano, disse viva a Frelimo.
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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

de 104.170 eleitores inscritos, apenas 23.593 votaram, o que representa uma absteno activa de cerca
de 77,35%. Do total de 39 membros que compem a Assembleia Municipal, 24 so da Frelimo e 15 so
da Renamo. O edil, Alberto Manuel Sarande, poltico de carreira e j exerceu vrios cargos, dentre os
quais o de deputado da Assembleia da Repblica. Alis, interrompeu o mandato de deputado para se
candidatar a edil. No Chimoio, conhecido pela sua vocao poltica, o que no dizer dalgumas pessoas
tem dominado a sua agenda em detrimento da gesto municipal. A partir da anlise das deliberaes
da Assembleia Municipal (AM) sobre as vrias propostas do Conselho Municipal, sobretudo, a proposta
de plano/oramento e relatrio de execuo oramental e de actividades, fica-se com a impresso de
que a AM de Chimoio um rgo criteriosamente actuante, burocraticamente organizado e, sobretudo,
conhecedor da legislao autrquica.

4.6.3. O que j se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Chimoio


No seu relatrio sobre a Assistncia Tcnica aos 33 municpios de Moambique, o Gabinete de Capacitao
Municipal, num trabalho realizado entre 12 a 23 de Junho de 2006, concluiu que em Chimoio:
No h fixao do dirio das despesas;
No h elaborao da reconciliao bancria;
H inconsistncia de documentos nos processos de conta de 200-2005;
H aquisies com fraca observncia das normas e fraco domnio da legislao sobre a gesto
patrimonial autrquico;
H bens adquiridos sem processos;
H aquisio de bens sem segunda mo;
H um deficiente processo de implementao do plano parcial do bairro Trangapasso;
Deficiente fiscalizao;

4.6.4. Contexto e constrangimentos sobre a pesquisa


Inicialmente, este municpio no estava contemplado no estudo mas, no dia da apresentao dos resultados
preliminares do estudo realizado nos 5 municpios acima apresentados, o edil, juntamente com o presidente
da AM, solicitaram que um estudo similar fosse realizado no municpio de Chimoio. Os dois parceiros, CIP
e PROGOV, compreenderam que a solicitao era genuna e nica, por isso, decidiram atender. Mas
tambm contribuiu grandemente para o acolhimento favorvel da solicitao o facto de que Chimoio ser
abrangido na segunda fase da iniciativa (aquela que vai procurar estabelecer anticorpos institucionais para
a melhoria do ambiente de transparncia na gesto pblica municipal).

A partir do encontro de apresentao que tivemos com o edil e das questes que, na altura, apresentou e de
algumas constataes apresentadas neste documento, ficmos com a percepo de que, ao solicitar que
um estudo similar fosse realizado no municpio de Chimoio, o edil estava a agir inteligentemente, porque
ao que nos parece ele j tinha alguns dados sobre grande parte das nossas constataes e, provavelmente,
doutras que no conseguimos detectar, mas no se sentia confortvel para os abordar. Da que queria uma
espcie de voz independente para apresentar os problemas. Como CIP, gostaramos que houvesse mais
gestores pblicos com a coragem demonstrada pelo edil de Chimoio.

Porque a equipa tinha sido convidada pelo edil, pensou-se que o mesmo convite tambm viesse dos demais
colaboradores, por exemplo, vereadores. Aqui, se cometeu um erro! Por este erro, revelou-se a agenda
de trabalhos, sobretudo, indicando com quem se ia falar e, inclusive, aceitou-se que fosse um vereador a
organizar os encontros. No dia seguinte ao da sesso de apresentao preliminar dos resultados do estudo
(onde participaram 9 membros da Comisso Permanente da AM; 2 vereadores e o inspector do Conselho
Municipal) houve uma espcie de interrogatrio e acusaes baseadas em deturpao dos resultados
preliminares do nosso diagnstico, a duas das pessoas com que falmos ao longo do trabalho.

O interrogatrio a que se faz referncia foi feito por uma das trs pessoas que participaram no encontro
de apresentao preliminar dos resultados em representao do Conselho Municipal, designadamente os
dois vereadores e o inspector. Alis, j se tem informao da pessoa que fez isso mas no se vai revelar
porque o objectivo que se pretende neste pargrafo de apresentar o ambiente que esta pessoa criou
volta do trabalho da equipa em Chimoio. importante lembrar que se deixou claro para todas as pessoas
em todos os municpios por onde a equipa passou que este trabalho no era policial, de inspeco seja de
que tipo for mas, sim, um diagnstico para aprofundar o entendimento sobre como se pode ajudar estes
municpios a melhorar os ndices de transparncia na gesto municipal que, como j se disse, o trabalho
da segunda fase.

31
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

4.6.5. Vereao de Indstria e Comrcio (Seco de Mercados)


Os mercados, incluindo as praas de transportes semi-colectivos, constituem a segunda maior fonte de
receita do Municpio. Opera nos mercados municipais um total de 35 cobradores, incluindo os cobradores
da praa de transportes semi-colectivos, e um total de 10 fiscais, para um total de 1006 vendedores que
operam nos 4 mercados e feiras municipais; 2000 vendedores que operam nos 6 mercados informais; e
994 que operam nos 33 mercadozinhos informais13. Os cobradores dos mercados iniciam as actividades
entre 7:00 e 9:00 da manh e despegam entre 16:00 e 17:00. Alegadamente (alegao feita por Lcio
Juanete, chefe dos mercados), fica um cobrador por cada mercado para cobrir os vendedores que iniciam
as suas actividades comerciais no perodo da tarde, sobretudo, a partir das 16:00. Porm, esta alegao
no foi confirmada nem pelos prprios cobradores nem pela equipa de pesquisa, pelo menos no mercado
Josina Machel, durante os trs dias em que a equipa passou pelo mercado. Alis, os cobradores disseram
que abandonam os mercados a partir das 16:00, por temer pela sua prpria segurana, uma vez que
transportam elevadas somas de dinheiro.

A receita dos mercados varia entre 7 000 MTn a 8 000 MTn. Pelos livros de entrada a que se teve acesso,
nos ltimos trs meses, isto , de Setembro, Outubro e Novembro, houve uma variao diria de cerca
de 1000 MTn. Mas, o chefe dos mercados estimou em 80 MTn o prejuzo dirio causado pelos possveis
esquemas dos cobradores. Na verdade, pelos objectivos deste trabalho, o sector de mercados apresenta
um misto de fragilidades (reas de risco) causadas por dfice de capacidade e, sobretudo, esquemas
montados por pessoas de topo da hierarquia municipal para desviar parte da receita diria cobrada nos
mercados. Sobre as fragilidades causadas por dfice de capacidade, est em primeiro lugar o registo
manual da receita. Por exemplo, na segunda-feira (11 de Dezembro), toda a receita da semana anterior
ainda no tinha sido registada a computador. Associado a esta fragilidade, est o facto de o mapa de
registo da receita (o tal que fica cerca duma semana sem que os dados nele contidos sejam registados a
computador) no requerer uma verificao dum supervisor externo ao sector.

Em terceiro lugar, est o tipo de senha que se utiliza. As senhas consistem de duas partes: a senha em si
e o canhoto. Normalmente, o elemento de segurana nas senhas , entre outros, o nmero de srie que,
em princpio, deve estar estampado nas duas partes que compem a senha, para efeitos de fiscalizao.
Mas, as senhas que se usam no municpio de Chimoio apenas apresentam o nmero de srie na parte que
se entrega ao vendedor como comprovativo de pagamento da taxa de mercado, o que significa que os
canhotos no apresentam o nmero de srie. Isto resulta em que, objectivamente, no se pode identificar
de que caderneta se retirou uma determinada senha. Porm, os fiscais com que se falou e o chefe dos
mercados disseram que isto no constituiu risco mas, a equipa tem uma opinio diferente. Para a equipa,
a actual disposio das senhas pode perturbar a aferio da actualidade das senhas apresentadas pelos
vendedores aos fiscais, apesar de que os cobradores escrevem a data do dia em que a senha foi passada.
Primeiro, a data apenas escrita na senha em si e no no canhoto; segundo, os cobradores no escrevem
legivelmente as datas. Por exemplo, no dia 12 de Dezembro, no mercado Josina Machel, a equipa teve
dificuldades para descortinar os nmeros (indicando a data) que estavam escritos na senha de cerca de 4
vendedores.

Sobre os esquemas montados por pessoas para desviar parte da receita diria cobrada nos mercados, no
se tem uma opinio acabada mas, sim, percepes de que no municpio de Chimoio h um esquema (s)
bastante enraizado para roubar dinheiro do municpio. Este esquema funciona sob proteco de/ou foi
montado por um vereador ou por algum que tenha exercido esta funo mas que ainda permanece no
Conselho Municipal. Aparentemente, para evitar que haja muito contacto e, possivelmente, amizades entre
vendedores e cobradores, o municpio de Chimoio desenvolveu um esquema de rotatividade dos cobradores.
Trimestralmente, os cobradores so rodados entre os vrios mercados. Pelo mapa de rotatividade de 2006,
observou-se que parte dos cobradores afectos a grandes mercados, tais como Josina Machel, no foram
abrangidos pelo esquema de rotatividade. As percepes que existem so de que este grupo de vendedores
fixos so chamados de cobradores facilitadores e trabalham sob ordens desse tal vereador ou ex-vereador.
Pelo tempo de permanncia e pelo medo com que as pessoas falam (alguns verificavam sempre se a porta
estava bem fechada), no se conseguiu formar uma opinio acabada sobre o esquema, mas a equipa tem
duas linhas possveis de operacionalizao do esquema.

Por um lado, pensa-se que a pessoa em causa (que pelas suas funes est ligada produo das senhas)
tem senhas paralelas que so vendidas pelo grupo de cobradores fixos nos grandes mercados, como por
exemplo, Josina Machel. Por outro lado, o grupo de cobradores fixos opera em colaborao com alguns

13- Estes dados foram extrados no relatrio de actividades de 2004, baseados num censo realizado no mesmo ano

32
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

fiscais afectos aos grandes mercados que facilitam o esquema. Esta segunda linha acontece da seguinte
maneira: os cobradores vo aos mercados para cobrar a taxa de mercado que varia entre 2,5 MTn
(hortcola) a 5 MTn (manufacturados) e, em troca, passar uma senha como confirmativo de pagamento.
Mas, estes cobradores, ao invs de cobrar a taxa estipulada, cobram por exemplo metade da taxa e no
passam nenhuma senha troca.
Porque os vendedores so molestados quando encontrados pelos fiscais sem senha, estes exigem a senha
mas os cobradores asseguram que nada vai lhes acontecer porque os fiscais no vo passar por aquela
zona. Pela gravidade do assunto, o prprio Conselho Municipal realizou uma visita de surpresa em
alguns mercados e os resultados so surpreendentes. Por exemplo, na visita surpresa realizada no dia 7
de Dezembro de 2006, os resultados so os seguintes (no se vai apresentar os nomes dos cobradores
implicados):

Mercado Mupulanga, ao fim do dia, na rea do cobrador 1, foram encontrados 8 vendedores sem
senha, o que equivale a um prejuzo de 40 MTn;
No mesmo mercado, na rea do cobrador 2, foram encontrados 7 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuzo de 35 MTn;
No Mercado do Parque de Matsinhe foram encontrados 27 vendedores sem senha, o que equivale
a um prejuzo de 35 MTn;
Mercado 25 de Junho, na rea do cobrador 3, foram encontrados 50 vendedores sem senha, o
que equivale a um prejuzo de 250 MTn;
No mesmo mercado, na rea do cobrador 4, foram encontrados 20 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuzo de 100 MTn;
No mercado Francisco Manyanga, na rea do cobrador 5, foram encontrados 10 vendedores sem
senha, o que equivale a um prejuzo de 50 MTn;
No mesmo mercado na rea do cobrador 6, foram encontrados 15 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuzo de 75 MTn;
No mesmo mercado na rea do cobrador 7, foram encontrados 15 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuzo de 75 MTn.

Estes dados, extrados dum documento confidencial (por isso no se vai citar a fonte), mostram por um
lado a gravidade dos prejuzos aos cofres municipais imputados pelos agentes municipais afectos rea
de cobrana da receita dos mercados. Por outro lado, mostram que tamanho prejuzo s possvel num
contexto em que os cobradores fazem o trabalho para ou em conivncia com algum que tm poder para
os proteger. Como se afirmou logo de incio, no se tem dados acabados sobre este esquema, alis, cavou-
se at onde foi possvel. Mas, o mais importante para os objectivos deste trabalho a percepo de que a
segunda mais importante fonte de receita no municpio de Chimoio, os mercados, foi capturada por alguma
(s) pessoa (s) de topo do Conselho Municipal. Provavelmente, esta percepo pode ajudar a perceber que
em 2004, duma previso de cerca de 715 mil MTn em receita fiscal se tenha apenas realizado cerca de
223 mil MTn. Em 2006, dum total de cerca de 1.8 milhes de MTn previstos, tenha apenas realizado at
o ms de Agosto, cerca de 736 mil MTn.

4.6.7. Vereao de Finanas (Direco de Administrao e Finanas)


O sector de finanas mostrou dados de que cumpre com os dispositivos da actual lei das finanas
autrquicas, a lei 11/97 de 31 de Maio. Mas no h fixao do dirio das despesas. Nesta rea, o maior
interesse era o Procurement. As duas comisses previstas pela lei para o procurement, designadamente, a
comisso de Compras e de Recepo, existem; tm composies diferentes e so funcionais. A Comisso
de Compras tem termos de referncia (que especificam as modalidades de procurement de acordo com os
montantes oramentados) e j realizou compras que envolvessem elevadas somas de dinheiro. Por exemplo,
fez o procurement para a compra dum camio basculante; duas viaturas com traco a 4 rodas; e trs
motorizadas.

Para a aquisio do camio basculante e as trs motorizadas, houve um concurso pblico publicado no
jornal e na Rdio local. Enquanto, para a compra das duas (2) viaturas com traco a 4 rodas, realizou-
se apenas um curso dirigido, o que pelo montante gasto; pelos valores praticados pelas empresas; e,
sobretudo, por no haver uma lista de fornecedores aprovada pelo Conselho Municipal, devia-se ter
realizado um concurso pblico. Isto uma fragilidade. Os concursos, at aqui, realizados foram avaliados
em conformidade com os critrios estabelecidos nos termos de referncia. Porm, nas compras que
envolvem valores iguais ou inferiores a 6000 MTn, no h a mesma transparncia que se observa nas
chamadas grandes compras.

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

H, por exemplo, bens adquiridos sem processos de suporte e muitos deles em estado de segunda mo. Isto
grave se se tomar em considerao os montantes gastos nas rbricas de despesas com bens e servios14.
Este aspecto mais grave nas oficinas que compram peas sem processo e em segunda mo. A Comisso
de Recepo apresenta fragilidades na sua forma de funcionamento. Por exemplo, para receber as vrias
obras/bens/servios, esta Comisso procura uma opinio tcnica sobre o estado da obra/bem/servio
que esto a receber. Por exemplo, na compra dos bens acima referidos, solicitou-se a opinio do chefe das
oficinas, motoristas, etc. Porm, no h relatrio de recepo, onde por exemplo, se especificasse o estado
do bem/obra que se est a receber. Os membros desta comisso assinam por trs das guias de entrega do
bem/servio. Isto uma grande fragilidade, sobretudo, num contexto em que alguns sectores, como por
exemplo, as Oficinas, compram peas em segunda-mo.

4.6.8. Vereao de Construes e Urbanizao

Sector de Talhes
Durante o primeiro mandato (1998-2003), Chimoio foi conhecido pelo problema de dupla atribuio e,
sobretudo, por venda de talhes, alis, este ltimo causa do primeiro. A imprensa local e alguma nacional
publicaram, entre outros, vrios materiais sobre esse problema. Pelas percepes populares e, sobretudo,
de alguns jornalistas locais, a venda de talhes e dupla atribuio so um problema, j, controlado. Porm,
h outros problemas, cuja expresso mais alta Trangapasso, o bairro de expanso. Os problemas deste
bairro so, na verdade, causados pelo prprio Conselho Municipal (CM). Seno vejamos:

O CM atribui talhes sem abrir ruas que servissem de demarcaes factuais dos talhes pertencentes a
vrios e diferentes cidados. Na verdade, existem marcos de demarcao dos talhes mas, por se tratar
dum bairro de expanso (com muito capim), a ocupao efectiva dos talhes diferenciada. Por exemplo,
num total de 10 talhes distribudos pode-se apenas encontrar cerca de 5 que, de facto, ocupam as
suas parcelas, o que faz com que existam um pouco por todo o bairro parcelas no ocupadas. Como
resultado, h litgios de delimitao de parcelas, uma vez que no h ruas que, claramente, indicassem
onde inicia e termina uma determinada parcela. Para que se perceba a seriedade do assunto, nos dias
em que permanecemos no Municpio de Chimoio, presenciamos cerca de, pelo menos, 3 casos de litgios
de delimitao de talhes, por dia, apresentados Direco de Construo e Urbanizao do Conselho
Municipal.

Neste bairro, um terreno que mede 50/50 m custa 25000 MTn; um terreno que mede 20/40 m custa 12
000 MTn; e um terreno que mede 20/30 m custa 6000 MTn. Um outro dado que interessa ressaltar neste
ponto o facto de que os agentes municipais podem ter at 3 talhes. Ningum se mostrou interessado em
falar sobre as medidas dos tais talhes e do mecanismo de fiscalizao sobre esses trs (3) talhes a que os
agentes municipais tm direito por norma. A questo do fundo : quem atribui; quem fiscaliza; e para que
fins tais terrenos podem ser usados. Mais grave, o facto de que o plano de Trangapasso como bairro de
expanso totalmente desconhecido pela AM; portanto este projecto no foi submetido AM para debate,
por isso, ainda no foi aprovado pela AM.

Olhando pelos preos das parcelas em Trangapasso; pela facilidade que se d aos agentes municipais
para ter at 3 talhes e, agora, pelo facto de que este projecto de Trangapasso no foi aprovado pela
AM, fica a ideia de que o CM s quer vender talhes para encaixar dinheiro sem se preocupar com os
problemas que surgem pela falta de infra-estruturas. Seria interessante ver a gesto da receita dos talhes,
afinal, so a principal fonte de receita do Conselho Municipal. No se tem material que leve a pensar
que o cenrio verificado nos mercados tambm se possa estar a passar na receita dos terrenos, mas seria
interessante que se fizesse uma aferio nesse sentido.

Sector de Estradas
At ao perodo em que estivemos a trabalhar em Chimoio, no sector de estradas se tinha realizado um
concurso pblico e se estava em processo do segundo concurso pblico. No mbito do primeiro concurso
pblico, adjudicado atravs do contrato 03/MEU/CMC/2005 (Concurso dirigido pelas Obras Pblicas),
foi reabilitada a rua da Sussundenga (recelagem de 1200 m) e Tambara 2 (formao, compactao e

14 - A ttulo de exemplo, na despesa de 2004, o Conselho Municipal gastou 4.5 milhes de MTn na rbrica sobre Bens;
1.9 milhes de MTn na rbrica sobre Servios; e 3.5 milhes de MTn na rbrica sobre Bens de Capital. Em 2005, gastou 5
milhes de MTn na rbrica sobre Bens; e cerca de 2.4 milhes de MTn na rbrica sobre Servios.

34
Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

asfaltagem de 200 m), no valor de 2.899.009 MTn. Sobre o concurso em si h muito pouco por se dizer,
porque este foi realizado pelas Obras Pblicas. Mas, sobre o trabalho realizado h muito por dizer e resume-
se no seguinte: as duas faixas tm nveis diferentes; o asfalto tem ondulaes; em dias de chuva, como por
exemplo a que nos apanhou no dia 11 de Dezembro, a gua escorre para as casas ribeirinhas porque a
asfaltagem tapou os esgotos. A justificao para estes problemas a de que o dinheiro disponibilizado era
insuficiente.

Com a descentralizao do Fundo de Estradas para os municpios, este ano, o Conselho Municipal est a
organizar o segundo concurso para a adjudicao de obras pblicas no sector de Estradas. Do Fundo de
Estradas, o CM recebeu para 2006, cerca de 4 milhes MTn. Consultou-se o processo, e at este momento
est em conformidade com os termos de referncia para a contratao de bens e servios do Estado. Mas
no geral, nem tudo est to claro, seno vejamos: apesar de que nunca houve administrao directa de
obras, o CM tem parcerias com agentes econmicos com interesse na rea de construo civil. Algumas
empresas emprestam equipamento ao municpio sem cobrar nada em troca, apenas o CM abastece em
combustvel os camies e equipamento desses agentes econmicos para fazerem o trabalho.

A equipa encoraja o esprito de busca de parcerias com o sector privado mas, deve haver transparncia e
prestao de contas sobre os termos das parcerias. No caso de Chimoio no fica claro o que os agentes
econmicos ganham pelo desgaste fsico dos seus equipamentos/camies para a recolha de lixo, incluindo
o trabalho dos motoristas, e operadores de mquinas, etc. S para citar alguns, h dois casos que podem
ser tomadas como exemplo: no caso do Jardim Municipal (recorde-se que este projecto tambm no
foi aprovado pela AM), houve uma parceria entre o CM e a PAF, Construes que at hoje no ficou
esclarecida em termos do ganho que esta empresa teve com o fornecimento de pedra que, pelo que se
diz, foi gratuita.

O segundo exemplo est relacionado com o bairro Trangapasso: um agente econmico se ofereceu para
abrir algumas ruas. Como se disse, esta uma necessidade urgente mas, tem que haver transparncia na
sua soluo. Ao que se ficou a saber, o tal agente econmico tem interesse num terreno no mesmo bairro
e que o CM se mostrou aberto a atribui-lo sem que este pague o valor do mesmo, desde que abrisse as
ruas. At pode ser que o CM saia a ganhar com esta parceria mas, o mesmo no deve ser conseguido em
prejuzo da transparncia e da violao das normas de gesto das finanas pblicas, neste caso o princpio
da no consignao. Estes dados apresentados neste pargrafo ganham contornos de gravidade quando,
por exemplo, se constata que o CM gastou em maquinaria e aluguer de equipamento cerca de 3,9 milhes
de MTn em 2004.

4.6.9. Participao popular na planificao e oramentao


Em 2003, o candidato vencedor a presidente do CM, teve como emblema da campanha eleitoral a
governao participativa. Procurou-se apreender a proclamada governao participativa a partir de (i)
envolvimento dos muncipes no processo de planificao e oramentao anual; (ii) prestao regular de
contas sobre a execuo oramental e do plano de actividades. Ficou-se com a percepo de que o CM
ou, melhor, o edil estabeleceu um mecanismo de consulta popular, o chamado, Frum de Consulta, mais
para preencher um requisito formal no mbito da chamada governao participativa do que, propriamente,
para estabelecer um mecanismo instrumental de participao popular.

O CM tem, entre outros, os seguintes mecanismos de participao popular:

O Frum de consulta do presidente (presidido pelo prprio presidente);


Os encontros com a comunidade (promovidos pelo presidente do CM);
Os Comits de gua e ambiente.

A equipa prestou particular ateno na operacionalidade do Frum de Consulta do edil e constatou que,
pelas actas a que se teve acesso, este Frum s funcionou em 2005, sobretudo, na euforia do momento
inicial. Inicialmente, estava estabelecido que este Frum iria ter reunies com uma periodicidade bimensal.
A equipa constatou tambm que no h critrios estabelecidos para a designao dos membros do Frum;
no h evidncias que mostram que este Frum seja um instrumento de participao popular na governao
municipal. Por exemplo, houve dificuldades por parte da vereao de Administrao Territorial para mostrar
em que medida e momento o Frum de Consulta do edil interveio na elaborao do plano de actividades
de 2006. Alis, o dfice de capacidade na componente de planificao anual extravasa a simples falta de
evidncias de participao popular no processo atravs do chamado Frum de Consulta: o prprio CM,

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

em termos tcnicos, enfrenta dificuldades para elaborar um plano anual de actividades. Por exemplo, at
hoje (20 de Dezembro), o CM ainda no depositou a proposta de plano e oramento para 2007 na AM
porque, segundo se soube, ainda est em elaborao. Por norma, a aprovao do plano de actividades
e oramento deve acontecer entre Outubro e Novembro do ano em curso.

4.6.10. Prestao de Contas


Chimoio aparece como um caso atpico: tem uma AM bastante actuante e, por isso, este rgo se afirma
como um pilar slido de exigncia para uma prestao regular de contas. O primeiro aspecto positivo
da AM a organizao e, sobretudo, documentao de todas as actividades (pareceres/recomendaes/
actas) feitas no mbito da aprovao do plano de actividades/oramento e sua fiscalizao. Em termos
de poder oramental, a AM de Chimoio j recomendou uma srie de rectificaes oramentais, o que por
exemplo ditou que a sesso para aprovao do oramento de 2006 durasse cerca de dois meses, contra
os cerca de 7 dias previstos por lei. Presumivelmente, pela presso da AM, o CM apresenta relatrios
trimestrais AM, o que em ltima instncia, faz com que o prprio CM tenha uma nota positiva neste
aspecto de prestao horizontal de contas.

O actual desfecho da questo salarial do edil teve tambm um grande impulso da AM que no s pressionou
para que se interrompesse a prtica daquele salrio como tambm e, sobretudo, que se ressarcisse os cofres
municipais pelo prejuzo. A AM tambm teve um papel preponderante no embargo do projecto do jardim
municipal. Na verdade, a AM deixou claro, desde o incio, que no concordava com a transformao
do jardim municipal em praa de pedra; alis, chumbou o projecto submetido pelo CM. E, agora, cerca
de dois anos depois, o CM recuou e, paulatinamente, vai devolvendo o jardim ao seu anterior aspecto.
Sobre o bairro de Expanso, Trangapasso, a AM disse que se tratava dum projecto desconhecido para os
membros da AM. Disseram, no entanto, que sabiam do que acontecia naquele bairro, mas no queriam
discutir o assunto porque desconheciam o projecto. Portanto, o municpio de Chimoio e, em particular, os
seus muncipes, tm na AM um instrumento que, efectivamente, serve de boca; ouvido e olhos perante
a gesto do bem comum municipal.

Em termos de possibilidades para um controle social, centrado na sociedade civil, ficou-se com a
percepo de que o municpio de Chimoio tem mais possibilidades numa provvel ligao entre os rgos
de comunicao locais e a AM e, talvez, menos nas chamadas ONGs ainda que locais. Durante o tempo
de trabalho no municpio, no se conseguiu contactar nenhuma das ONGs que tinham sido sugeridas,
designadamente a UCAMA (sector agrcola), Kubatsirana (HIV/SIDA), Cubatana (HIV/SIDA); Rudo
Kubatana (HIV/SIDA); e Jossual (Jovens/HIV/SIDA) mas trabalhou-se intensamente com jornalistas, quer
correspondentes de rgos de comunicao social baseados em Maputo, quer jornalistas trabalhando
para a rdio comunitria (ICS-TVC) e GESSOM.

Destas conversas ficou-se com um entendimento comum sobre os problemas que afectam o municpio e
os muncipes: lixo e, alegadamente, falta de cometimento dos vereadores, sobretudo, a percepo de que
os vereadores s se envolvem em algo de que tiram algum benefcio pessoal. Estas percepes sugerem
que estes jornalistas tm interesse e capacidade para fazer um acompanhamento do que se passa com a
gesto do bem comum no CM, pelo que, podem servir de embries para aces sistemticas de controlo
social. Porm, pensa-se que estes rgos de comunicao social teriam muito mais fora e, sobretudo,
legitimidade se se articulassem com a AM que, como se disse, tambm constitui um grande pilar na luta
por mais transparncia e legalidade na gesto do bem comum municipal.

5. Constataes gerais

O estudo concluiu que h reas de risco e oportunidades para a prtica tanto de grande como de pequena
corrupo nos seis municpios estudados. Os conceitos de grande corrupo variam de acordo com o nvel de
desenvolvimento municipal. Por exemplo, o municpio de Chibuto tem um oramento anual de cerca de 5 milhes
de MTn contra os cerca de 32 milhes MTn de Dondo. Em termos gerais, o estudo concluiu que:

Os municpios com doadores tem mecanismos transparentes para a gesto dos fundos doados mas a mesma
transparncia no se encontra na gesto dos fundos prprios; ou seja, pode at falar-se em mecanismos paralelos
de gesto financeira: transparncia na gesto de fundos externos (de doadores) e relativa falta de transparncia
na gesto dos fundos prprios, sobretudo, as receitas locais. Porm h excepes a esta regra: h municpios em

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

que a relativa falta de transparncia se aplica tambm aos fundos dos doadores. O estudo tambm concluiu que
as regras de procurement no so aplicadas, sobretudo, para os fundos prprios, abrindo espao para o risco da
chamada grande corrupo, tendo em conta os valores monetrios movimentados.

Igualmente, o estudo concluiu que a existncia (legal) de Comisses de Compra, de Recepo e de Contratao
de Bens e Servios no representou um salto qualitativo em termos de transparncia na gesto de bens pblicos,
porque (i) em alguns casos no foram criadas, (ii) apesar de terem sido criadas, em certos municpios no
funcionaram, (iii) foram criadas e funcionaram mas no observaram as regras de procurement; e (iv) foram
marginalizadas pelos lderes municipais, em alguns casos, pelo prprio edil. Os mercados, como uma das
principais fontes de receita municipal, no esto sendo devidamente aproveitados e abundam oportunidades
para a prtica de pequena corrupo.

O trabalho de campo sugere que os mercados so subaproveitados, primeiro, porque o Conselho Municipal
tem fontes alternativas de receita (em muitos casos donativos externos que vem por via de projectos), por isso,
os lderes financeiros municipais preocupam-se pouco em melhorar os nveis de controlo de colecta da receita;
segundo, porque algumas pessoas ligadas mquina do Conselho Municipal se beneficiam da situao da falta
de ordem; quando por exemplo, no se conhece a real capacidade dos mercados (falta de cadastros) e alegaes
sistemticas de falta de incentivos por parte dos cobradores, alegadamente porque tm baixos salrios. Terceiro,
por falta de iniciativa para melhorar as fontes de receita. Os elementos desta ltima tendncia so mais facilmente
encontrados em municpios pequenos, sobretudo, os que esto mais afastados das capitais provinciais.

O estudo encontrou tambm um cenrio de fragilidades nos mecanismos de fiscalizao sobre a actividade
dos Conselhos Municipais. Com a excepo duma Assembleia Municipal, as AMs (que deviam ser os pilares de
prestao de contas para criar constrangimentos no aproveitamento das fragilidades institucionais) apresentaram,
elas prprias, muitas fragilidades que dificultam o seu prprio trabalho. As Assembleias Municipais apresentam
um dfice de capacidade tcnica e um dfice institucional. O dfice tcnico referente aos recursos humanos
que compem as Assembleias Municipais enquanto o dfice institucional referente ao contexto em que as
Assembleias Municipais operam. Por exemplo, a correlao de foras entre os membros; o posicionamento dos
membros perante as propostas e relatrios do CM; etc.

Por estas razes, as Assembleias Municipais acabam, por exemplo, tendo um envolvimento marginal na aprovao
e fiscalizao da execuo oramental pelo Conselho Municipal. Na verdade, provavelmente pelo dfice tcnico e
institucional, os pesquisadores ficaram com a impresso de que h uma relativa subalternizao das Assembleias
Municipais pelos Conselhos Municipais. O resultado que os CM sentem uma limitada presso/fiscalizao pelas
Assembleias Municipais, o que minimiza o antdoto do aproveitamento das oportunidades para a corrupo que
vem com a discricionariedade, segundo a frmula de Klitgaard.

No tocante planificao e oramentao participativas, no h evidncias de envolvimento dos muncipes na


planificao e oramentao das actividades pelos Conselho Municipais; no h evidncias de que a prestao
vertical de contas seja uma prtica comum, em termos de (i) justificao das escolhas feitas pela Conselho
Municipal perante aos muncipes; (ii) a apresentao dos custos envolvidos nas vrias escolhas. O trabalho de
campo permitiu tambm observar que as Assembleias Municipais no exploram de forma dinmica as relaes
com a sociedade civil, alis, muitas das Assembleias Municipais no tm ligao institucional com a sociedade
civil, o que exacerba a falta de planificao e oramentao participativas.

6. Recomendaes

O estudo teve duas grandes concluses: por um lado, a de que h rea de riscos nos municpios estudados e, por
outro lado, a de que h uma grande fragilidade em termos de estruturas de prestao de contas. Nesta conformidade,
a recomendao geral de que tem que se fazer um trabalho duplo, designadamente uma interveno que limite
o poder discricionrio dos agentes municipais no desempenho das suas actividades que se faz activando o quadro
regulatrio da rea onde abundam mais riscos, por exemplo, a rea de procurement; e, jusante, estabelecer
mais anticorpos de corrupo para limitar o aproveitamento das estruturas de oportunidade que se faz por via da
operacionalizao e capacitao das estruturas e mecanismos de prestao de contas. Em resumo, por um lado,
se refora os Conselhos Municipais com instrumentos que permitem uma actuao transparente e legal e, por
outro lado, se capacitam os rgos de fiscalizao e controle sobre o Conselho Municipal.

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Relatrio do Estudo sobre Transparncia, reas de Riscos e Oportunidades de Corrupo em Seis Autarquias Moambicanas

Em detalhe, este trabalho implica uma interveno para (i) sensibilizar os autarcas sobre os riscos de corrupo na
capacidade dos governos locais em alcanar os seus objectivos; (ii) estabelecimento de anticorpos de corrupo
atravs de formao dirigida s unidades de compras sobre a Lei e Estratgia Nacional Anti-corrupo; o Decreto
54/2005, de 13 de Dezembro (Novo Regulamento de Empreitadas de Obras Pblicas, Fornecimento de Bens e
Prestao de Servios do Estado); (iii) disseminao/operacionalizao dos mecanismos previstos nas leis 2/97 de
18 de Fevereiro e 11/97 de 31 de Maio sobre participao, transparncia e prestao de contas15; (iv) capacitao
sobre experincias de Planificao e Oramentao Participativas (envolvendo a sociedade civil); e (v) atravs de
mobilizao da sociedade civil para o estabelecimento de mecanismos de controlo social.

7. Referncias

___ (2003) Dossier da III Reunio Nacional dos Municpios, Maputo, Imprensa Nacional
AWEPA (2003) As Primeiras Autarquias em Moambique: Realidades, Conquistas, Constrangimentos e Perspectivas;
Maputo, Mil Graphics, Lda.
Berger, N. (2002) reas de Risco de Corrupo nos Municpios: Catandica, Manica e Vilankulo. Ministrio da
Administrao Estatal (MAE). Cooperao Alem para o Desenvolvimento (GTZ) Maputo.
Direco Nacional de Desenvolvimento Autrquico (2000) II Reunio Nacional dos Municpios, Maputo,
EloGrfico
Gabinete de Capacitao Municipal (2006) Relatrio Geral de Assistncia Tcnica aos 33 municpios de
Moambique
GTZ (2004): A Survey on the Investment Climate in the Province of Inhambane. Maputo.
Klitgaard, R. (1998) Instrumental Cooperation against Corruption. In Finance and Development. Washington.
Mosse, M. (2006) Breve Anlise Estratgia Anti-corrupo: do Dilema salarial, dos Cdigos de Conduta e da
urgncia de planos sectoriais; documento de discusso n. 1, Maputo
Nuvunga, A. (2004) Cartografia do Poder Local, 2003-2008, Maputo, Mil Grafics

15 - Vai se usar a nova lei das finanas autrquicas.

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