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Seguridade Social TEXTO 1 PDF
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Ivanete Boschetti
Professora do Departamento de Servio Social da UnB
Seguridade social no Brasil: conquistas e limites sua efetivao
Introduo
1 Sobre o modelo keynesiano-fordista, ver o texto de Elaine Behring no mdulo 1 deste curso.
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1 Princpios Estruturantes da Seguridade Social2
2 Este item se fundamenta nas anlises da autora, desenvolvidas no captulo 1 do livro Assistncia Social no
Brasil: um Direito entre originalidade e Conservadorismo, Braslia, 2003.
3 Na Alemanha e na Frana ainda predomina este tipo de gesto, com Caixas por modalidade de seguros. As
centrais sindicais gerem as caixas, mas com forte interveno e regulao estatal. No Brasil, essa conformao
esteve na origem da previdncia social, com as caixas de aposentadorias e penses (CAPs), organizadas por
empresas. Essas foram substitudas pelos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), organizados por
ramo de atividades, durante o governo Vargas. Os IAPs foram unificados no INPS em 1966. Os trabalhadores e
empregadores foram sendo gradativamente excludos da gesto, que se tornou estatizada e centralizada,
embora continuem sendo os principais financiadores da previdncia social.
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fiscais, e a gesto pblica, estatal. Os princpios fundamentais so a unificao
institucional e uniformizao dos benefcios (BEVERIDGE, 1943; CASTEL, 1998).
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Nesta lgica, s tem acesso aos direitos da seguridade social os chamados segurados
e seus dependentes, pois esses direitos so considerados como decorrentes do direito do
trabalho. Assim, se destinam a quem est inserido em relaes formais e estveis de
trabalho e possuem duas caractersticas centrais. Primeiro so condicionados a uma
contribuio prvia, ou seja, s tm acesso aqueles que contribuem mensalmente. Segundo,
o valor dos benefcios proporcional contribuio efetuada. Essa a caracterstica bsica
da previdncia social no Brasil, que assegura aposentadorias, penses, salrio-famlia,
auxlio doena e outros benefcios somente aos contribuintes e seus familiares.
4Em trabalhos anteriores (BOSCHETTI, 2003 e BOSCHETTI, 2006), designei essas lgicas de lgica do seguro
e lgica da assistncia e de complexo previdencirio-assistencial, referindo-me relao existente entre
previdncia e assistncia no mbito da seguridade social. Mas, tendo em vista que o que designei como lgica
da assistncia pode ser confundida com a poltica de assistncia social implementada no Brasil a partir de
2004, passo a designar a lgica da assistncia como lgica social, para evitar essa confuso, pois no se trata
do mesmo fenmeno.
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aqueles trabalhadores que no esto inseridos no mercado de trabalho estvel, ou que no
contribuem diretamente para a seguridade social, em decorrncia de desemprego ou de
impossibilidade de trabalhar.
A seguridade social pode garantir mais, ou menos, acesso a direitos, quanto mais se
desvencilhar da lgica do seguro e quanto mais assumir a lgica social. De todo modo,
ambas so profundamente dependentes da organizao social do trabalho. Nos pases em
que as duas lgicas convivem no mbito da seguridade social, elas estabelecem entre si uma
relao que venho designando como sendo de atrao e rejeio. a ausncia de uma
dessas lgicas que leva necessidade e instaurao da outra lgica. Por exemplo, aqueles
trabalhadores que no esto inseridos no mercado de trabalho, que no tm acesso ao
seguro, ou previdncia social, acabam caindo em uma situao de ausncia dos direitos
derivados do trabalho. Muitos deles, por no terem contribudo para a seguridade social,
chegam aos 65 anos (essa idade varia de pas para pas) e no tm direito aposentadoria.
A exigncia da lgica do seguro e a impossibilidade de sua manuteno para todos os
trabalhadores, sobretudo para os desempregados, empurram esse trabalhador para
demandar a outra lgica, a lgica social, do direito no contributivo. Assim, aqueles que no
contribuem, que no esto inseridos em uma relao de trabalho estvel e que no tm
direito ao benefcio contributivo, tornam-se potenciais demandantes da lgica social, do
benefcio no contributivo.
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Conforme j apontado em trabalhos anteriores (BOSCHETTI, 2003), existe uma antiga
tenso entre assistncia social e trabalho, que no deve ser compreendida como
incompatvel ou excludente. Esse debate importante para balizar o sentido de trabalho e
de assistncia social que referencia as anlises aqui desenvolvidas. Isso porque o trabalho
no capitalismo no , em si, um bem. Ao contrrio, o trabalho, sob relaes capitalistas de
explorao, produz alienao, destitui o homem da propriedade de sua fora de trabalho,
obriga o trabalhador a submeter-se a atividades ignbeis a qualquer preo (MARX, 1984).
5 A anlise aqui realizada se refere s possibilidades de reduzir as desigualdades nos marcos da sociedade
capitalista, que existem, mas so limitadas. Nos pases capitalistas europeus, a expanso de direitos e polticas
sociais, entre as dcadas de 1940 e 1970, teve a funo de atendimento s necessidades bsicas e reduo de
desigualdades, mas no significou sua extino. Para aprofundar essa perspectiva, ver Behring e Boschetti,
2006.
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direito ao trabalho para a maioria dos trabalhadores. A seguridade social ampliada, alm de
garantir os direitos derivados do trabalho, como seguro desemprego, aposentadorias,
penses e seguro sade, tambm instituiu diversos benefcios assistenciais, com intuito de
reduzir desigualdades e responder satisfao de necessidades bsicas e especficas, como
por exemplo: prestaes assistenciais mensais para famlias monoparentais, para pessoas
com deficincia, para idosos de baixa renda, para pagamento de aluguel a famlias de baixa
renda, entre outras. Nesse caso, os sistemas de seguridade social foram introduzindo a
lgica social de direitos no contributivos, que a lgica da assistncia. A seguridade social
passa a ter outra lgica de funcionamento: os trabalhadores que recebem rendimentos
abaixo de um determinado teto tm direito a receber, mensalmente, benefcios da
seguridade social (mesmo aqueles que no contriburam diretamente), destinados a reduzir
o seu gasto com moradia, sade, educao. O trabalhador desempregado, ou mesmo aquele
que tem emprego e salrio, mas precisa pagar aluguel, recebe da seguridade social, como
direito assistncia social, uma prestao mensal na forma auxlio moradia, calculado em
funo de seu salrio, do valor do aluguel e da composio familiar. Nesse caso, a
seguridade social possui uma lgica social no securitria que torna seus benefcios
compatveis com o trabalho/emprego. Trata-se de um direito complementar que contribui
para a reduo da desigualdade social, no sendo incompatvel com o trabalho, e que no
deve substituir o trabalho.
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passam a ter um papel de substitutos dos rendimentos dos empregos inexistentes. Essa
situao atual no resolve, ao contrrio, agudiza a histrica tenso entre trabalho e
assistncia social, pois a ausncia de trabalho/emprego que provoca a demanda pela
expanso da assistncia, sem que essa seja capaz de resolver a questo do direito ao
trabalho e o direito a ter direitos, nos marcos do capitalismo. Assim, a assistncia social
no pode e no deve substituir o trabalho, mas pode ser um elemento intrnseco de um
sistema maior de proteo social, complementar aos direitos do trabalho, podendo
contribuir para transferir renda do capital para o trabalho.
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descentralizado da administrao (C.F, artigo 194)6, no foram totalmente materializadas e
outras orientaram as polticas sociais de forma bastante diferenciada, de modo que no se
instituiu um padro de seguridade social homogneo, integrado e articulado.
6Para detalhamento destes princpios, consultar Boschetti, 2003; Vianna, 1998 e 1999, entre outros.
7Sobre o nosso conceito tmido de Seguridade Social em comparao com o de Beveridge, consultar o texto de
Boschetti (2000 e 2006). Na mesma direo, conferir Pereira, 1996, e tambm a ideia de seguridade social
hbrida que est presente em nosso conceito de seguridade, segundo Fleury, 2004. J a caracterizao de uma
seguridade social tardia ou retardatria pode ser encontrada em Soares (2000) e a de sua inconcluso
encontra-se em Teixeira (1990) e Fleury (2004).
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Assim, estabeleceu-se um sistema de seguridade social que, teoricamente, manteve o
princpio de universalidade e integralidade no mbito da sade com Sistema nico de
Sade (SUS), que passou a re-estruturar, a partir de 2004, a poltica de assistncia social,
com base no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), e que fortaleceu a lgica do seguro
no mbito da previdncia, sobretudo com as reformas de 1998 e 2003. A seguridade social
brasileira, desse modo, no avanou no sentido de fortalecer a lgica social. Ao contrrio,
caminhou na direo do fortalecimento da lgica do contrato, o que levou Vianna (1998) a
caracteriz-la como americanizao perversa, visto que, em sua anlise, o sistema pblico
foi se especializando cada vez mais no (mau) atendimento dos muito pobres, ao mesmo
tempo em que o mercado de servios mdicos, assim como o de previdncia, conquista
adeptos entre a classe mdia e o operariado (VIANNA, 1998, p. 142)8.
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daqueles da seguridade social condicionados a um emprego ou a uma contribuio como
autnomos, tais como aposentadorias e penses, 13o salrio, salrio-famlia e auxlio-
sade9. De acordo com a PNAD/IBGE, em 2002, entre os 40,6 milhes de no contribuintes
para a Seguridade Social, que no tm e no tero acesso aos direitos previdencirios, o
correspondente a 20,4 milhes (50,12%) no possua rendimentos ou recebia menos de um
salrio mnimo. Esses dados expressam a dramtica condio de desigualdade e pobreza,
bem como o limite desse modelo de seguridade social, e a perversidade da estrutura
econmico-social que produz e concentra riqueza, ao mesmo tempo em que exclui os
trabalhadores pobres de seu acesso e os confina a relaes de trabalho precrias, incertas,
eventuais, de baixo rendimento e no garantidoras de direitos.
9Os dados aqui apresentados e sua anlise foram desenvolvidos em Boschetti, Assistncia Social no Brasil:
um Direito entre Originalidade e Conservadorismo, 2003a, p. 65-68. Essa condio no se modificou. Como
mostra o trabalho de Dias (2006).
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polticas, que agem mais na reiterao das desigualdades sociais que na sua reduo. E
mesmo essa parca conquista vem sofrendo duros golpes, que esto provocando seu
desmonte, e no sua ampliao.
10No momento de finalizao deste texto, em agosto de 2007, essa proposta estava em discusso, com
posicionamento favorvel de diversos setores conservadores, entre eles o do Ministro da Previdncia, Lus
Marinho, que quando estava na presidncia da CUT era contrrio a tal proposio.
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descentralizao e participao democrtica, universalizao e integralidade das aes,
esto sendo diludos pela manuteno cotidiana, apenas de uma cesta bsica, que no
assegura nem os atendimentos de urgncia. notria a falta de medicamento, ausncia de
condies de trabalho, de oramento e de capacidade de absoro das demandas, o que se
evidencia nas longas filas de espera por uma consulta ou internao. A poltica de
assistncia social, por sua vez, no conseguiu superar a histrica focalizao em segmentos
ditos hoje vulnerveis ou nas chamadas situaes de risco. Sua abrangncia restritiva e
os benefcios, servios e programas no atingem mais do que 25% da populao que teria
direito, com exceo do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e do bolsa-famlia, que
vm crescendo rapidamente nos ltimos anos, revelando sua tendncia de poltica de
transferncia de renda. O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) tem se caracterizado
como gesto da escassez, decorrente de uma poltica econmica que prioriza o pagamento
dos juros da dvida Os recursos federais repassados aos municpios para realizao dos
servios socioassistenciais (e que excluem BPC, RMV Renda Mensal Vitalcia e Bolsa
Famlia) so reduzidos e apresentam tendncia decrescente no Fundo Nacional de
Assistncia Social11.
11 Para uma anlise detalhada do oramento da seguridade social entre 1995 e 2005, consultar Boschetti e
Salvador, 2006.
12 Os Conselhos de Previdncia foram reinstitudos em 2004, em mbito regional, mas com natureza mais
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dificultam a consolidao dos conselhos como espao autnomo de participao, controle
democrtico e fiscalizao.
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No se pode compreender a seguridade social em sua totalidade sem entender sua
relao com a poltica econmica. A reduo dos direitos, a restrio dos espaos
democrticos de controle democrtico e as contenes dos recursos tm ntima relao com
a poltica econmica, que engole parte significativa do oramento da seguridade social. Os
recursos que compem as fontes de financiamento da Seguridade Social desempenham um
papel relevante na sustentao da poltica econmica e social, e, desde 1994, vem
ocorrendo apropriao indevida desses recursos do Oramento da Seguridade Social por
meio da Desvinculao das Receitas da Unio, que so retidos pelo Oramento Fiscal da
Unio e canalizados para a esfera financeira e gerao do superavit primrio. Esse
movimento constitui uma perversa alquimia (BOSCHETTI e SALVADOR, 2006), que
transforma recursos destinados aos direitos sociais em fonte de sustentao da poltica
monetarista de juros altos, estmulo ciranda financeira.
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social. Outra trilha de desmonte a sonegao fiscal. Dados da ANASPS (Associao
Nacional dos Servidores da Previdncia Social) revelam que, entre 2003 e 2005, o governo
acumulou R$ 100 bilhes de deficit de caixa no INSS por motivo de uso indevido do
oramento da seguridade social, sendo R$ 90 bilhes em funo de sonegao, evaso e
eliso contributiva e R$ 35 bilhes em funo de renncias contributivas. O favorecimento
de planos privados de aposentadoria, que proliferaram aps a contrarreforma da
previdncia social, outro caminho de desmonte, pois provoca uma privatizao passiva, ao
estimular a demanda ao setor privado, em detrimento do setor pblico. Em 2004, mais de
seis milhes de brasileiros(as) j haviam se associado a planos privados, o que reduz e
fragiliza a seguridade social pblica.
Esse quadro revela que a seguridade social brasileira, fruto das lutas e conquistas da
classe trabalhadora, espao de fortes disputas de recurso e de poder, constituindo-se em
uma arena de conflitos. A defesa e ampliao dessas conquistas e o posicionamento
contrrio s reformas neoliberais regressivas so desafios permanentes e condies para
consolidao da seguridade social pblica e universal.
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Referncias
BEVERIDGE, Sir W. O Plano Beveridge: relatrio sobre o seguro social e servios afins. Rio de
Janeiro: Jos Olympio, 1943.
______. Seguridade social e projeto tico-poltico do Servio Social: que direitos para qual
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FLEURY, S. A seguridade social inconclusa. In: FLEURY, S. A era FHC e o governo Lula:
transio? Braslia: Inesc, 2004.
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SOARES, L. T. Os custos sociais do ajuste neoliberal na Amrica Latina. So Paulo: Cortez,
2000.
______. Seguridade social: trs mitos e uma mentira. Universidade e Sociedade, Braslia,
ANDES, n. 19, ago. 1999.
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