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GABRIEL LINO DE PAULA PIRES

MINISTRIO PBLICO E CONTROLE DA ADMINISTRAO


PBLICA: ENFOQUE SOBRE A ATUAO EXTRAJUDICIAL DO
PARQUET

FACULDADE DE DIREITO DA USP


SO PAULO
2014
ii

GABRIEL LINO DE PAULA PIRES

MINISTRIO PBLICO E CONTROLE DA ADMINISTRAO


PBLICA: ENFOQUE SOBRE A ATUAO EXTRAJUDICIAL DO
PARQUET

Dissertao apresentada como requisito parcial para


obteno do ttulo de Mestre em Direito do Estado,
pela Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, sob orientao do Professor Titular
FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA.

FACULDADE DE DIREITO DA USP


SO PAULO
2014
iii

Deste tudo que est sempre passando o homem no s a parte principal, mas
verdadeiramente o tudo do mesmo tudo. E vendo o homem com os olhos abertos e, ainda os
cegos, como tudo passa, s ns vivemos como se no passramos. Somos como os que,
navegando com vento e mar, e correndo velocissimamente pelo Tejo acima, se olham
fixamente para a terra, parece-lhes que os montes, as torres e a cidade a que passa: e os
que passam, so eles.
(Padre Antonio Vieira, Sermo da Primeira Dominga do Advento).
iv

minha esposa, Natacha, e aos meus filhos, Alice e Daniel, que me propiciam a cotidiana
vivncia dos mais belos sentimentos humanos.
Aos meus pais, Irineu e Albertina, exemplos de garra e f, que me ensinaram na prtica que a
beleza e o valor da vida esto na luta de cada dia, no propriamente nos efmeros momentos
das vitrias.
Aos meus irmos, Guilherme e Adriana, parte de mim, amigos de toda a vida.
minha av, Maria Alice, presena terna, a completude de nossa famlia.
A eles dedico este trabalho, como registro de meu amor eterno.
v

AGRADECIMENTOS

A caminhada at a concluso do programa de mestrado longa e tortuosa. No seria


possvel conclu-la sem a contribuio das pessoas que sempre estiveram ao meu lado, pelas
quais nutro profunda gratido.

Agradeo a Deus, por todas as oportunidades que me confere e pelos dons que dele
recebi e busco desenvolver.

minha amada esposa, Natacha Ferreira Nagao Pires, companheira de todos os


momentos e diretamente responsvel pelas minhas conquistas.

Ao Professor Titular Fernando Dias Menezes de Almeida, pela acolhida que me


dispensou na Faculdade de Direito do Largo So Francisco. Sempre disponvel e gentil,
desempenha com notvel sensibilidade o trabalho de orientador no programa de mestrado.
No induz, delicadamente conduz, permitindo ao orientando trilhar seu prprio caminho, para
chegar a resultados no impostos, mas cientfica e criticamente desvendados.

Ao Ministrio Pblico de So Paulo, instituio em que encontrei e cultivei a afeio


pelo direito e a arte de servir ao prximo. Em especial, Procuradoria-Geral de Justia,
Corregedoria-Geral do Ministrio Pblico e ao Conselho Superior do Ministrio Pblico, pela
confiana e incentivo demonstrados sempre que apreciados requerimentos de afastamento
relativos ao programa de mestrado por mim frequentado. Aos colegas Promotores de Justia e
Servidores do Ministrio Pblico de So Paulo, ao lado dos quais tenho a honra de defender
os valores que a Constituio Federal de 1988 definiu como prevalentes.

Associao Educacional Toledo de Presidente Prudente, minha segunda casa, a que


devo minha vida acadmica e qual sempre estive afetivamente ligado. Aos companheiros
professores da Faculdade Toledo de Presidente Prudente, com os quais tenho o prazer de
compartilhar o maravilhoso mundo da educao. Ao Professor Srgio Tibiri Amaral, amigo
e incentivador desde os bancos da graduao, enxergou em mim algum talento para as
carreiras jurdicas antes que eu prprio pudesse antev-lo. Ao amigo Silas Silva Santos,
exemplar Juiz de Direito, acadmico incansvel, por me incentivar a buscar o programa de
mestrado da Faculdade de Direito do Largo So Francisco e ainda pelas sugestes e crticas
to importantes para a elaborao da verso final do texto.
vi

RESUMO

Este trabalho versa sobre a atividade de controle exercida pelo Ministrio Pblico sobre a
Administrao Pblica no mbito extrajudicial. A vinculao do Poder Pblico ao prprio
direito o pressuposto bsico da funo de controle, a qual teve seu nascedouro exatamente
na implantao do princpio da legalidade. O estudo aborda tambm o dinamismo do direito e
das concepes jurdico-filosficas, mencionando as modificaes ocorridas no paradigma da
legalidade nas ltimas dcadas, especialmente pelas tendncias de constitucionalizao do
direito e de valorizao do intrprete. Em seguida, discorre-se sobre o Ministrio Pblico
Brasileiro, com anlise de suas finalidades constitucionais, de sua legitimidade democrtica e
processual e da disciplina bsica de sua atuao. Menciona-se cada um dos instrumentos de
atuao extrajudicial, tratando-se de sua caracterizao infraconstitucional. Passa-se, ento,
reflexo e identificao de um regramento prprio da atuao extrajudicial do Ministrio
Pblico, em especial no que se refere ao mbito do controle que o rgo exerce sobre a
Administrao Pblica. Sob esse enfoque, discutem-se questes atinentes ao regime jurdico
de tal atividade, tais como a proatividade do membro do Ministrio Pblico, a flexibilidade
das medidas e solues propostas pela instituio, a incidncia dos postulados gerais do
direito na atividade extrajudicial do Ministrio Pblico. Avalia-se tambm a questo relativa
aos efeitos jurdicos da atuao extrajudicial do Ministrio Pblico no exerccio de controle
sobre a Administrao Pblica, cuidando-se de temas como a consensualidade necessria
vinculao da Administrao Pblica s propostas do Parquet e a revisibilidade judicial das
interpretaes e solues propostas. Trata-se, ainda, de aspectos intimamente relacionados ao
tema central do trabalho, tais como a responsabilidade poltica que recai sobre o Ministrio
Pblico, em face de seu status constitucional, a necessidade de se garantir adequadas
estruturao dos rgos e formao dos membros do Ministrio Pblico, com vistas sua
mnima preparao para o enfrentamento de temas multidisciplinares. O trabalho busca
estabelecer o bsico regramento da atividade extrajudicial do Parquet, em especial no seu
relacionamento com a funo de controle da Administrao Pblica que a instituio exerce
por fora das disposies constitucionais pertinentes.

Palavras-chave: Ministrio Pblico. Atuao extrajudicial. Controle da Administrao


Pblica. Instrumentos de controle. Regime e efeitos jurdicos.
vii

ABSTRACT

This work is about the control activity carried out by the Public Prosecution of the Public
Administration in the extrajudicial context. According to the text, what links the Government
to the right itself is the basic assumption of the control function, which just had its origin in
the implementation of the principle of legality. The study also addresses the dynamics of law
and legal-philosophical concepts, mentioning the changes in the paradigm of legality in recent
decades, especially by trends in the constitutionalization of rights and enhancing the
interpreter. Then it discusses the Public Prosecution, with analysis of its constitutional
purposes, its democratic and legal standing and the basic discipline of its performance. It
mentions each of the instruments of extrajudicial action, in the case of its infraconstitutional
characterization. Then goes on to the reflection and identification of its own rules of the
extrajudicial actions of Public Prosecution, in particular as regards the scope of the control
that the body carries on the Public Administration. Under this approach, we discuss matters
pertaining to the legal system of such activity, such as proactive member of the Public
Prosecution, the flexibility of the measures and proposed solutions by the institution, the
effect that the law general postulates on extrajudicial activity of the Public Prosecution. It also
discusses the matter as to the legal effects of court actions of the Public Prosecution in the
exercise of control over the Public Administration, with consideration given to issues such as
consensual required for binding the Public Administration to the Parquet proposals and
judicial revisibility of the interpretations and proposed solutions. It also discusses about
aspects that are closely related to the main topic of this work, such as the political
responsibility that lies with the Public Prosecution, in view of its constitutional status, the
need to ensure adequate structuring of organs and training of prosecutors, with a view to its
minimal preparation for dealing with multidisciplinary issues. This work seeks to establish the
basic rules of the extrajudicial Parquet activity, especially in its relationship with the
controlling function of the Public Administration that the institution carries under the relevant
constitutional provisions.

Keywords: Public Prosecution. Extrajudicial activities, control of the Public Administration.


Instruments of control. Legal system and legal effects.
9

SUMRIO

INTRODUO .................................................................................................................. 09

CAPTULO I - LEGALIDADE, CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA E


O DINAMISMO DO DIREITO

1.1. O direito como sistema normativo e como cincia, dinmico sob todos os aspectos ... 13
1.2. Direito Administrativo e Estado de Direito: o direito como fator condicionante da
validade da atuao estatal ................................................................................................... 20
1.3. O princpio da legalidade e a atividade de controle da administrao como garantia da
legalidade ............................................................................................................................. 30
1.4. A limitao do controle de legalidade (separao de funes estatais, mrito da ao
administrativa e discricionariedade administrativa) ............................................................ 33
1.5. Dinamismo do direito: reflexos na atividade de controle ............................................. 38
1.6. A concepo contempornea do paradigma da legalidade ........................................... 45
1.6.1 Constitucionalizao do direito .................................................................................. 50
1.6.2 Valorizao do intrprete ............................................................................................ 55

CAPTULO II O MINISTRIO PBLICO BRASILEIRO

2.1. Vocaes constitucionais (macrofinalidades) ............................................................... 62


2.2. Ministrio Pblico, Justia e meios alternativos de soluo de conflitos ..................... 68
2.3. Ministrio Pblico e controle da administrao pblica ............................................... 72
2.4. Legitimidade democrtica do Ministrio Pblico ......................................................... 78
2.5. Instrumentos de atuao e legitimidade processual do Ministrio Pblico .................. 84
2.6. Atuao extrajudicial (conceito e caracterizao especfica dos instrumentos) ........... 88
2.6.1. Atendimento ao pblico, representaes e peties diversas .................................... 90
2.6.2. Inqurito civil ............................................................................................................. 93
2.6.3. Compromisso de ajustamento de conduta ............................................................... 100
2.6.4. Recomendaes ....................................................................................................... 103
2.6.5. Audincias pblicas ................................................................................................. 108
2.6.6. Notificaes e requisies ....................................................................................... 111
2.6.7. Outros procedimentos administrativos .................................................................... 113
10

CAPTULO III - REGIME JURDICO DA ATUAO EXTRAJUDICIAL DO


MINISTRIO PBLICO NO MBITO DO CONTROLE SOBRE A
ADMINISTRAO PBLICA

3.1. Princpio da obrigatoriedade e proatividade do Ministrio Pblico (dever de agir) .. 116


3.2. Flexibilidade dos meios e das medidas propostas ..................................................... 119
3.3. A legalidade contempornea e as solues propostas pelo Ministrio Pblico ....... 123
3.4. Interveno ministerial e os postulados ..................................................................... 135
3.5. Discricionariedade administrativa e discricionariedade do membro do Ministrio
Pblico ............................................................................................................................... 139

CAPTULO IV - EFEITOS JURDICOS DA ATUAO EXTRAJUDICIAL DO


MINISTRIO PBLICO NO MBITO DO CONTROLE SOBRE A
ADMINISTRAO PBLICA

4.1. Consensualidade das solues propostas pelo Ministrio Pblico ............................. 143
4.2. Reflexos da atividade de controle ministerial extrajudicial da Administrao Pblica
para outros rgos de controle (rgos de controle interno, Poder Judicirio, Poder
Legislativo, Tribunal de Contas) ....................................................................................... 146
4.3. Revisibilidade judicial da soluo ministerial e obedincia a postulados .................. 148

CAPTULO V PERSPECTIVAS CORRELATAS

5.1. O Ministrio Pblico como instituio poltica e juridicamente responsvel ............ 150
5.2. Interdisciplinaridade, estruturao dos rgos e formao dos membros do Ministrio
Pblico ............................................................................................................................... 153
5.3. Autonomia funcional, independncia funcional e unidade do Ministrio Pblico ..... 154
5.4. As solues ministeriais extrajudiciais e os diversos problemas sociais (casustica
educao pblica, infncia, meio ambiente, patrimnio pblico, sade pblica) ............. 158

CONCLUSO .................................................................................................................. 167

REFERNCIAS ............................................................................................................... 170


9

INTRODUO

A anlise dos variados temas jurdicos nacionais deve sempre considerar que o
Brasil pas de histria ainda recente, especialmente no cotejo com os pases europeus, os
quais influenciaram e ainda influenciam decisivamente nossas tradies e nosso
pensamento jurdico.

A se considerar ainda, o fato histrico de que se viveu no pas, na segunda metade


do sculo XX, regime de exceo, o que, em grande medida, contribuiu para uma ciso (e
um consequente retardamento) da evoluo de diversas instituies e institutos jurdicos,
os quais somente tiveram seu curso evolutivo retomado com a redemocratizao ocorrida
na dcada de 1980.

O estudo desenvolvido e apresentado neste texto teve a finalidade de investigar e


bem conciliar a disciplina conferida pelo regime constitucional de 1988, de um lado,
Administrao Pblica, e de outro, ao Ministrio Pblico, estabelecendo as bases do
relacionamento que se d quando este ltimo exerce funo de controle sobre aquela.

A relao que se estabelece entre os entes mencionados inegvel, seja pelo carter
democrtico e republicano que a Constituio traou para a Administrao, seja em funo
de ter a mesma Constituio atribudo ao Ministrio Pblico o papel de defensor da
sociedade.

inevitvel, pois, que no exerccio de suas atribuies de defesa dos interesses


sociais, o Ministrio Pblico tenha de frequentemente avaliar a licitude do comportamento
do Poder Pblico e, quando se mostre necessrio, adotar medidas para correo dos vcios
existentes.

O tema, porm, no simples e desperta uma srie de questionamentos aos quais se


buscou dar solues adequadas, respostas muitas vezes no encontradas em disposies
expressas da lei formal.

fato, ainda, que o arcabouo doutrinrio nacional j permite ampla pesquisa e


reflexo sobre o tema investigado.
10

A referncia especfica doutrina nacional tem fundamento na considerao de que


o Ministrio Pblico brasileiro , por demais, singular1.

Tendo abandonado as funes de representao judicial dos entes pblicos, e


delineado no texto constitucional de 1988 como defensor do povo, o Ministrio Pblico
brasileiro foi lanado e se lanou na defesa dos interesses sociais como nenhum outro
Ministrio Pblico havia experimentado2.

No se despreza, contudo, que a origem do Ministrio Pblico brasileiro


justamente a dos procuradores do rei na Europa continental3. A despeito, porm, da origem
comum, o Ministrio Pblico brasileiro em muito se afastou do modelo existente no Velho
Mundo, a comear por sua expressa desvinculao em relao aos demais poderes de
Estado4.

No se olvide ainda que foi necessrio elaborar breve escoro sobre o tema da
legalidade, j que constitui relevante dado para o controle da Administrao Pblica, dada
sua condio de paradigma para o exerccio do controle.

No Captulo I, fez-se, portanto, a abordagem da legalidade administrativa, sob o


enfoque do carter dinmico do direito e de tendncias atuais do pensamento jurdico, tais
como a fora normativa dos princpios e da Constituio.

1
Ronaldo Porto Macedo Jnior ressalta que o Ministrio Pblico brasileiro uma instituio sui generis. E
acrescenta que o papel da instituio fundamental em reas como a proteo do meio ambiente, controle e
defesa dos direitos constitucionais do cidado e defesa da criana e do adolescente, o que no encontra
paralelo seno em alguns poucos Ministrios Pblicos do mundo. (MACEDO JUNIOR, R. P. Evoluo
Institucional do Ministrio Pblico Brasileiro. In: FERRAZ, Antnio Augusto Mello de Camargo. Ministrio
Pblico: instituio e processo. So Paulo: Atlas, 1999. p. 37).
2
Esse papel institucional h que ser exercido inclusive em oposio a agentes do prprio Estado, se for o
caso, pois no sistema de freios e contrapesos concebido pelo constituinte foram conferidas ao Parquet
funes institucionais que o colocam agora no papel de verdadeiro ombudsman (FERRAZ, Antnio
Augusto Mello de Camargo; GUIMARES JNIOR, Joo Lopes. A necessria elaborao de uma nova
doutrina de Ministrio Pblico, compatvel com seu atual perfil constitucional. In: FERRAZ, Antnio
Augusto Mello de Camargo. Ministrio Pblico: instituio e processo. So Paulo: Atlas, 1999. p. 21).
3
Apesar de ser possvel uma assemelhao, ainda que superficial, do promotor de justia moderno com a
figura dos magia do Egito Antigo, provavelmente com o surgimento do Estado moderno que se delineia
um perfil institucional mais prximo do atual Ministrio Pblico. (MACEDO JNIOR, Ronaldo Porto.
Evoluo Institucional do Ministrio Pblico Brasileiro. In: FERRAZ, Antnio Augusto Mello de Camargo.
Ministrio Pblico: instituio e processo. So Paulo: Atlas, 1999. p. 38).
4
Com a Constituio de 1988, consolida-se a posio do Ministrio Pblico como rgo que atua na defesa
de interesses difusos e coletivos, com a previso e ampliao de competncias j previstas na Lei n 7.347/85.
Sua autonomia ficou garantida, seja por ter sido desvinculado de qualquer dos trs Poderes do Estado, seja
por ter recebido garantias de independncia em tudo semelhantes s concedidas para os membros da
Magistratura: vitaliciedade, inamovibilidade, irredutibilidade de subsdios, alm das vedaes previstas no
art. 128, 5, II (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O Ministrio Pblico como instituio essencial
justia. In: RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (org.). Ministrio Pblico: reflexes sobre princpios e funes
institucionais. So Paulo: Atlas, 2010. p. 6.
11

Evidentemente, se a legalidade (ou juridicidade) o paradigma que permite o


cotejo que caracteriza o controle dos comportamentos da Administrao Pblica, qualquer
anlise que se pretenda fazer acerca do controle pressupe uma prvia investigao dos
contornos da prpria legalidade.

Em seguida, no Captulo II, analisaram-se as questes atinentes s principais


caractersticas do Ministrio Pblico brasileiro e sua atuao no mbito extrajudicial.

O desenho institucional dado ao rgo pela Constituio Federal e as consequncias


das disposies constitucionais para a atuao do Parquet foram avaliados, especialmente
no que se refere atuao do rgo no mbito extrajudicial, dado o recorte projetado para a
pesquisa.

No Captulo III, chegou-se ao ponto central do trabalho, em que se buscou analisar


e concluir sobre um regramento geral aplicvel aos instrumentos de atuao extrajudicial
do Ministrio Pblico no exerccio de controle da Administrao Pblica.

Abordaram-se temas que tocam diretamente na atuao extrajudicial do Ministrio


Pblico e que devem constituir objeto de considerao pelo rgo na definio de sua
poltica de atuao, em respeito ao prprio direito vigente, como a consensualidade, a
coercitividade das medidas adotadas, a necessidade de respeito aos postulados da
isonomia, da razoabilidade, da proporcionalidade, dentre outros.

Em complementao, no Captulo IV tratou-se dos efeitos jurdicos advindos do


controle mencionado.

Evidentemente, a produo de efeitos pelos atos praticados pelo Ministrio Pblico


no controle que desenvolve extrajudicialmente sobre a administrao pblica depende
diretamente do regramento que se aplica a tal atividade.

Por tal razo, buscou-se estabelecer relao direta entre as concluses do Captulo
III e aquelas a que se chegou no Captulo IV.

Finalmente, o Captulo V cuidou de questes correlatas ao tema central proposto, as


quais se revelam cruciais para o atingimento de patamares de atuao mais justa e eficiente
pelo Ministrio Pblico no mbito extrajudicial.

Como instituio jurdica e politicamente responsvel por sua atuao, cumpre ao


Ministrio Pblico bem desempenhar suas funes, sob pena de ver ruir a legitimidade
democrtica conquistada no texto constitucional de 1988.
12

No captulo referido, almejou-se, portanto, desenvolver e demonstrar reflexes


sobre importantes temas institucionais que influenciam decisivamente a eficincia da
prpria atuao do Ministrio Pblico.