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A Proteção brAsileirA Aos Refugiados e Seu Impacto Nas AméricAs Refúgio No BRasil PDF
A Proteção brAsileirA Aos Refugiados e Seu Impacto Nas AméricAs Refúgio No BRasil PDF
Organizador
Refgio
no Brasil
A proteo brasileira aos refugiados
e seu impacto nas Amricas
Ministrio
Conare da Justia
Refugiada celebra o Dia Mundial do Refugiado,
no Rio de Janeiro. ACNUR / R.Rosa
Ministrio
Conare da Justia
Refgio
no Brasil
A proteo brasileira aos refugiados
e seu impacto nas Amricas
Brasil, 2010
2010 Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR) e Ministrio da Justia.
Impresso no Brasil
R332
Angelina Jolie
Embaixadora da Boa Vontade do ACNUR
Sumrio
.22
Captulo 2
Atores e Aes por uma
Lei de Refugiados no Brasil
Por Irm Rosita Milesi e William Cesar de Andrade
.48
Captulo 3
A importncia da lei brasileira de
refgio e suas contribuies regionais
Por Juan Carlos Murillo Gonzlez
.60
Captulo 4
A histria no contada do refgio
no Brasil antes da Lei n 9.474/97
Por Dom Eugenio Sales e Dom Paulo Evaristo Arns
.70
Captulo 5
O reconhecimento do refugiado
no Brasil no incio do Sculo XXI
Por Renato Zerbini Ribeiro Leo
.98
Ensaio fotogrfico Refugiados Urbanos
Por Zalma
.132
Captulo 6
O futuro do refgio no Brasil e
seu papel no cenrio humanitrio
Por Gilberto Marcos Antonio Rodrigues
.150
Captulo 7
Breves comentrios
Lei Brasileira de Refgio
Por Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto
.208
Adendo
Jurisprudncia selecionada sobre refugiados
10
A Lei Brasileira de Refgio Sua histria 1
Casal de refugiados
palestinos em mesquita
de Mogi das Cruzes (SP).
ACNUR / V.Graziano
Captulo 1
Refgio no Brasil 11
A Lei Brasileira de
Refgio Sua histria
Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto (*)
O
tema do refgio to antigo quanto a humanidade. Por razes polticas, religiosas,
sociais, culturais ou de gnero, milhes de pessoas j tiveram que deixar seus
pases e buscar proteo internacional em outros. A pesquisa histrica identifica
que regras bem definidas para refgio j existiam na Grcia antiga, em Roma, Egito e
Mesopotmia. Naquela poca, o refgio era marcado pelo carter religioso, em geral
concedido nos templos e por motivo de perseguio religiosa.
12
Conceito de asilo na Amrica Latina
A Constituio Federal de 1988 declara que o Brasil rege-se nas suas relaes
internacionais pelos princpios da prevalncia dos direitos humanos e da concesso do
asilo poltico. O asilo poltico tratado, ainda, em ttulo prprio da Lei n 6.815, de 1980,
o Estatuto do Estrangeiro, que dispe que o estrangeiro admitido no territrio nacional na
condio de asilado poltico ficar sujeito, alm dos deveres que lhe forem impostos pelo
Direito Internacional, a cumprir as disposies da legislao vigente e as que o governo
brasileiro lhe fixar.
Refgio no Brasil 13
Novo quadro mundial no sculo XX
14
A Lei Brasileira de Refgio Sua histria 1
Mundial. E, finalmente, em dezembro de 1950, foi criado o Alto Comissariado das Naes
Unidas para Refugiados (Acnur), com a funo de proporcionar proteo internacional aos
refugiados. O Acnur surgiu como uma instituio apoltica. uma instituio internacional,
humanitria e de cunho social.
Em seu artigo 1, a Conveno de 1951 define o termo refugiado como toda pessoa
que, como resultado de acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951 e devido
a fundados temores de ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, por
pertencer a determinado grupo social e por suas opinies polticas, se encontre fora do
pas de sua nacionalidade e no possa ou, por causa dos ditos temores, no queira
recorrer proteo de tal pas; ou que, carecendo de nacionalidade e estando, em
consequncia de tais acontecimentos, fora do pas onde tivera sua residncia habitual,
no possa ou por temor fundado no queira regressar a ele.
Refgio no Brasil 15
da Conveno de 1951 pedindo que aderissem ao protocolo, que foi assinado em
Nova York, em 31 de janeiro de 1967, e entrou em vigor em 4 de outubro de 1967,
como um instrumento internacional especfico que daria carter universal e atemporal
Conveno de 1951.
Em 1984, mais uma vez tentando dar amplitude aos dispositivos da Conveno de
1951, foi assinada a Declarao de Cartagena. Houve nesse ano, na cidade de Cartagena,
na Colmbia, um colquio de representantes de governos e juristas latino-americanos
para debater a proteo internacional aos refugiados da regio.
O Brasil decidiu aprovar sua prpria lei sobre refgio, que vige em consonncia
tcnica e jurdica com a Conveno de 1951. A aprovao da lei transmite regras mais
claras e mais diretas aos rgos da administrao pblica. Mostrou-se eficaz para maior
envolvimento do Brasil com o tema do refgio.
16
A Lei Brasileira de Refgio Sua histria 1
O Brasil aderiu em 1960 Conveno de 1951, mas o Acnur s marcou sua presena
na Amrica Latina duas dcadas depois, e com aes importantes empreendidas apenas
na Amrica Central, mantendo pouca atuao na Amrica do Sul. Justamente nos anos
1970, o Brasil e quase toda a Amrica do Sul vivenciavam uma sequncia de regimes de
exceo, com ditaduras que foravam a sada de milhares de cidados para o exterior.
Refgio no Brasil 17
brasileiro a trabalhar com esse tema e uma das grandes responsveis pela boa poltica
que o Brasil tem hoje de recepo e assistncia a refugiados.
Ento, finalmente, em 1989, por meio do decreto n 98.602, o Brasil levanta a reserva
geogrfica, aderindo plenamente ento Declarao de Cartagena, e permitindo ao pas
receber um fluxo maior de refugiados, independentemente da origem dessas pessoas. E,
em 1991, j na nova fase de estabilidade poltica, mas ainda com nmero muito pequeno
de refugiados no Brasil, o Ministrio da Justia edita a portaria interministerial n 394, com
o dispositivo jurdico de proteo a refugiados, estabelecendo uma dinmica processual
para a solicitao e concesso de refgio.
18
A Lei Brasileira de Refgio Sua histria 1
Foi ento chamada pelo governo para participar dessas discusses e das avaliaes
a Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e a de So Paulo, que j estavam acostumadas
a trabalhar com brasileiros vtimas de perseguio na poca atravs do cardeal D. Paulo
Evaristo Arns e do cardeal D. Eugenio Sales. Vrias reas do governo tambm foram
convocadas a participar dessas reunies, como os Ministrios das Relaes Exteriores,
Sade, Trabalho e Educao, que poderiam conceder aos refugiados algum apoio
quanto ao tratamento de sade fsica e mental, quanto integrao laboral e quanto ao
reconhecimento de diplomas.
Ficou ento patente que havia a necessidade de mais do que uma simples
portaria interministerial para regulamentar o Estatuto do Refugiado no Brasil. Era preciso
efetivamente internalizar o mecanismo da Conveno de 1951, com uma lei especfica que
definisse o conceito de refugiado no Brasil, criasse um rgo nacional para tratar desse
tema e, a partir da, relatasse quais eram os direitos do refugiado e a forma de processo
para o reconhecimento, a perda e a manuteno da condio de refugiado no Brasil.
Editada a Lei n 9474, de 1997, com 49 artigos, ficou definido o mecanismo para
a implementao do Estatuto dos Refugiados. A lei brasileira, redigida em parceria com
o Acnur e com a sociedade civil, considerada hoje pela prpria ONU como uma das
leis mais modernas, mais abrangentes e mais generosas do mundo. Contempla todos os
dispositivos de proteo internacional de refugiados e cria um rgo nacional o Comit
Nacional para os Refugiados (Conare) para ditar a poltica pblica do refgio e decidir
quanto s solicitaes de refgio apresentadas no Brasil.
A maior novidade desse rgo que ele misto, pblico-privado, e dele participam
vrios segmentos de governo que, j naquele primeiro momento embrionrio, sentavam
mesa para discutir os aspectos de integrao social e laboral, de sade, do diploma e do
estudo no Brasil. A lei prev ainda que desse rgo tambm participam a ONU, atravs do
Acnur, e a sociedade civil, por meio da Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e da Critas
de So Paulo, compondo-se de um rgo tripartite: governo, sociedade civil e Naes Unidas.
Refgio no Brasil 19
Esse Plano, se aplicado de maneira ampla, permitir Amrica Latina transformar-
se em um verdadeiro espao integrado de proteo s pessoas vtimas de perseguio,
outorgando regio um slido pilar democrtico de proteo ante qualquer tipo de golpe
contra os regimes democrticos.
20
A Lei Brasileira de Refgio Sua histria 1
Europa
98 refugiados No definido
2,3% 5
sia 0,1%
449 refugiados
10,4%
Amricas frica
955 refugiados 2.799 refugiados
22,2% 65,0%
E tudo isso graas a essa lei brasileira, essa lei moderna, que ainda pouco
conhecida na sociedade, pouco conhecida dos operadores do Direito, pouco
conhecida, enfim, at mesmo dos meios acadmicos.
(*) Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto ministro de Estado da Justia e ex-presidente do Comit Nacional para
os Refugiados (Conare). Foi diretor do Departamento de Estrangeiros da Secretaria Nacional de Justia
do Ministrio da Justia e membro do Conselho Nacional de Imigrao. Participou do Grupo de Trabalho
sobre Migraes Internacionais do Conselho Nacional de Populaes e Desenvolvimento (CNPD).
Refgio no Brasil 21
Refugiada angolana no Rio de
Janeiro/22
ACNUR J.R.Ripper
A Lei Brasileira de Refgio Sua histria 1
Captulo 2
Refgio no Brasil 23
Atores e Aes por uma
Lei de Refugiados no Brasil
Irm Rosita Milesi e William Cesar de Andrade (*)
Introduo
A
percepo moderna da temtica e das situaes de refgio est intimamente
vinculada ao caminho percorrido pelas sociedades ocidentais na elaborao de sua
compreenso a cerca dos direitos humanos. Este processo tem aproximadamente
trs sculos de durao. Esteve presente nas lutas pela independncia norte-americana,
na revoluo francesa e tambm nas revolues libertrias ocorridas na Amrica Latina.
Ao consolidar-se o estado-nao, firmou-se, tambm, o marco jurdico constitucional em
cada pas, no que tange aos direitos e deveres do cidado.
24
O que ocorre que o ser humano, quando investido de poder
estatal, tem se mostrado ainda capaz de inovar e aumentar
sua capacidade de destruio, sendo que essa no mais se
restringe somente s comunidades estranhas sua, atingindo
e aniquilando igualmente suas prprias sociedades.1
1 ANDRADE, J. R. Fischel de. A proteo internacional dos refugiados no limiar do sculo XXI in Travessia,
maio/agosto/1996. P. 40.
Refgio no Brasil 25
plenrio, visto nesta reflexo como um ator social relevante. Na apreciao do projeto
de lei em tela acolheram sugestes da sociedade civil, intermediaram negociaes junto
aos ministrios diretamente envolvidos nas questes de refgio e por fim chegaram
formulao legal naquele momento histrico.
2 ANDRADE, J. R. Fischel de. A proteo internacional dos refugiados no limiar do sculo XXI in Travessia,
maio/agosto/1996. P. 41
3 ANDRADE, J. R. Fischel de. A proteo internacional dos refugiados no limiar do sculo XXI in Travessia,
maio/agosto/1996. P. 41
26
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
Assim, ocorreu uma situao inusitada, pois em alguns casos, no decorrer dos
anos 1970 e 1980, o Brasil sem conceder o status de refugiado, acolheu 150 vietnamitas
(entre 1979 e 1980) e, em 1986, recebeu 50 famlias Bah4, provenientes do Ir. A ajuda
humanitria no era vista com maus olhos pela poltica internacional levada a cabo
pelo Ministrio das Relaes Exteriores, e caso isso pudesse ser feito sem os riscos da
vizinhana latino-americana, melhor ainda.
Neste perodo que antecede a Lei n 9.474/97, o Brasil, que ainda no possua
qualquer regulamentao interna sobre o estatuto do refugiado, viu-se frente a demandas
que levaram promulgao da Portaria Interministerial n 394, publicada no dia 29 de
julho de 1991, a qual Define normas sobre a situao do refugiado admitido no Brasil
sob a proteo do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur).5 Vale
sublinhar o Art. 3, que assegurava:
4 SANTIAGO, Jaime R. de, Os direitos Humanos dos Refugiados no Brasil, in Arquivos do Ministrio da
Justia, ano 46, nmero 182, julho/dezembro 1993, Braslia/DF.
5 Publicada no Dirio Oficial da Unio de 30 de julho de 1991, Seo I, pgina 15161.
Refgio no Brasil 27
contradies de seu passado recente, os novos movimentos sociais, a reorganizao
partidria e o processo constituinte culminaram na Constituio de 1988, corretamente
cognominada de constituio democrtica.
6 ANDRADE, J. R. Fischel de. A proteo internacional dos refugiados no limiar do sculo XXI in Travessia,
maio/agosto/1996. P.42.
28
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
Em razo de seu mandato o trabalho junto aos refugiados no mbito dos pases
membros da Organizao das Naes Unidas (ONU) o Acnur (sigla em ingls UNCHR)
mantinha, desde 1977, um escritrio no Brasil, o qual funcionava vinculado ao Escritrio
Regional para o Sul da Amrica Latina, sediado em Buenos Aires.7
7 Seus principais parceiros no inicio de suas atividades, em termos de sociedade civil, eram a Critas
Brasileira e a Comisso Justia e Paz da CNBB. Maiores informaes em: SPRANDEL, M. A. e MILESI, R. O
acolhimento a refugiados no Brasil: histrico, dados e reflexes in MILESI, R. (org). Refugiados: realidade
e perspectivas. Braslia, CSEM/IMDH/Loyola, 2003. P. 113-134.
Refgio no Brasil 29
foram preparadas levando em considerao as concluses e recomendaes obtidas
no Seminrio Regional sobre o Direito dos Refugiados no Sul da Amrica Latina
Argentina, de 22 a 24 de agosto de 1995, com a participao de representantes de
oito governos, organizaes no-governamentais e tcnicas.8
8 Correspondncia de Cristian Koch-Castro a Irm Rosita Milesi, datada de 10/10/1995. Arquivo do IMDH.
9 Documento do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados, anexo correspondncia
HCR/0559, de 10/10/1995. Referido documento fora elaborado no Seminrio Regional sobre o Direito dos
Refugiados do Sul da Amrica Latina, realizado na Argentina, de 22 a 24 de agosto de 1995, no qual
estiveram presentes, pelo Brasil: Milton Rond, do Ministrio das Relaes Exteriores, Roberto Ardenghi,
do Ministrio da Justia, e Cndido Feliciano da Ponte Neto, da Critas Arquidiocesana do Rio de Janeiro.
10 Correspondncia Prot. N 049/96 de Irm Lia Barbieri, diretora do CSEM, e Irm Rosita Milesi,
coordenadora do DDC/CSEM, dirigida a Cristian Koch-Castro, encarregado da Misso Acnur no Brasil.
30
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
11 Foto arquivada no IMDH registra visita para tratar da aprovao do projeto de lei de Refugiados ao
vice-presidente da Repblica no exerccio da Presidncia, em maio de 1997, dos representantes do Acnur,
juntamente com D. Raymundo Damasceno de Assis e Irm Rosita Milesi, da CNBB.
12 A ttulo de exemplo indicamos carta do dia 04/04/96 ao Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
onde se l: ... solicitando-lhe o apoio e as gestes junto s autoridades governamentais, no sentido de
conseguir que seja ampliada a abrangncia do conceito (refugiado).... Arquivo do IMDH.
13 Christian Koch-Castro, em correspondncia do dia 12/03/97 ao lder do governo na Cmara dos Deputados,
deputado Benito Gama. Nela indica a necessidade do Brasil ir alm da conceituao de refugiado constante
da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967. Afirma a necessidade de uma conceituao moderna que
reflita os problemas a nvel mundial que geram os fluxos atuais de refugiados. Arquivo do IMDH.
Refgio no Brasil 31
2.2. A sociedade civil na implementao
do Estatuto dos Refugiados no Brasil
32
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
17 Arquivo do IMDH, carta datada de 27/03/1996, encaminhada por Dom Raymundo Damasceno de Assis,
secretrio-geral da CNBB.
18 Arquivo do IMDH, carta datada de 02/04/1996.
19 Arquivo do IMDH, carta datada de 04/04/1996.
20 Arquivo do IMDH, carta datada de 04/04/1996. Essa correspondncia tambm foi enviada ao Ministrio das
Relaes Exteriores.
21 No Arquivo do IMDH encontramos cpias de correspondncias de vrias instituies da sociedade civil
que indicam claramente a interface e a iniciativa de envio de correspondncias, da Irm Rosita Milesi ao
Ministrio da Justia no perodo anterior a 13/05/1996, assim como ao Ministrio das Relaes Exteriores
sobre essa mesma temtica.
22 Consta no Arquivo do IMDH uma correspondncia (02/04/1996) do 1 vice-presidente da Comisso de
Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, deputado Pedro Wilson, ao ministro das Relaes Exteriores
manifestando preocupao com o conceito restritivo de refugiado que aparecia em minutas do anteprojeto.
23 Arquivo do IMDH, correspondncia enviada em 02/04/1996 aos ministros de Estado Nelson Azevedo Jobim
(MJ) e Luiz Felipe Lampreia (MRE).
Refgio no Brasil 33
Estes textos jurdicos no tutelam muitas outras pessoas
cujos direitos humanos so igualmente desrespeitados (...).
De resto, os Estados que aderiram Conveno tinham eles
mesmos expresso a esperana de que a mesma tivesse
valor de exemplo, para alm de sua importncia contratual
(N 3 e 4) e que encorajasse todos os Estados a conceder,
na medida do possvel, s pessoas que se encontrassem
no seu territrio como refugiados, que porm no estariam
abrangidas pelas disposies da Conveno, o tratamento
previsto por esta Conveno.24
24 Idem.
25 Correspondncia encontrada no acervo do IMDH, datada de 24/04/1996. Numa traduo livre da citao
temos: Anima-nos ver que no projeto de lei a ser apresentado ao Congresso Nacional do Brasil a definio
de refugiado ampliada, de modo a incluir os avanos adotados pela Conveno sobre refugiados da
Organizao da Unidade Africana e pela Declarao de Cartagena. Fazemos efusivos votos para que seja
aceita a definio que vocs propuseram.
34
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
Refgio no Brasil 35
Efetivamente formou-se a partir do DDC/CSEM uma rede constituda por entidades
que, ao longo do processo de tramitao da lei de implementao do estatuto do refugiado
no Brasil, mantiveram-se permanentemente articuladas e atuantes junto ao Congresso
Nacional e ao governo brasileiro.30
30 Numa listagem que se encontra no Arquivo do IMDH so mencionadas como participantes desta REDE as
seguintes instituies e nelas os respectivos contatos: Pontifcio Conselho para a Pastoral dos Migrantes
e Itinerantes (Mons. Giovanni Cheli), Congregazione delle Suore Scalabriniane (Madre Lice Maria Signor),
Centro de Estudos Migratrios em Caxias do Sul (Irm Zlia C. Ornaghi), Comisso de Direitos Humanos da
OAB/DF (Paulo Guimares), Movimento Direito e Cidadania (Paulo Umberto Stumpf), Centro de Atendimento
ao Migrante (Aidete Maria Vicensi), Michael Nolan e equipe, Pastoral dos Migrantes da Arquidiocese
de Campo Grande (Irm Ires de Costa), Pastoral dos Migrantes da Arquidiocese de Fortaleza (Evanete
dos Santos), Centro de Apoio ao Migrante de Porto Velho (Rosa Maria Zanchin), Secretaria de Justia e
Defesa da Cidadania/SP (Belisrio dos Santos Jnior), Critas Brasileira Secretariado Nacional (Dom
Luiz Demtrio Valentino), Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua, Critas Arquidiocesana do
Rio de Janeiro (Cndido Feliciano da Ponte Neto), Movimento Nacional de Defesa dos Direitos Humanos
(Salvino Medeiros), Jornal DIAP (Arcelina Helena P. Dias), Sociedade Educadora e Beneficente do Sul
(Lcia Boniatti), Ordem dos Advogados do Brasil Conselho Federal (Ernando Uchoa Lima), Arcebispado
de Mariana (Dom Luciano Mendes de Almeida tambm vice-presidente do CELAM), Servio Pastoral dos
Migrantes SPM (Dom Andr de Vitte), Centro Scalabriniano de Estudos Migratrios (Irm Lia Barbieri),
Sociedade Educadora e Beneficente S. Carlos (Irm Maria do Rosrio Onzi). Nesta listagem tambm esto
indicados o deputado Pedro Wilson (na poca presidente da Comisso de Direitos Humanos da Cmara
dos Deputados) e a CNBB (presidida ento pelo Cardeal Dom Lucas Moreira Neves).
31 Correspondncia de Irm Rosita Milesi, datada de 21/05/1996, ao diretor da Diviso de Estrangeiros, Luiz
Paulo Teles Ferreira Barreto. Arquivo do IMDH.
36
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
32 Exemplificando o esforo de interlocuo temos um documento do Arquivo do IMDH, em que esto sugeridos
alguns nomes de autoridades do estado brasileiro, a quem as diversas organizaes que apoiavam a
causa e propunham ampliar o conceito de refugiado no Brasil, poderiam enviar correspondncia sobre o
anteprojeto de lei em causa. So mencionados os seguintes nomes: Nelson Azevedo Jobim (ministro da
Justia), Luiz Felipe Lampreia (ministro das Relaes Exteriores), Jos Maurcio Bustani (diretor-geral do
Departamento de Organismos Internacionais), Luiz Paulo Teles F. Barreto (diretor da Diviso de Estrangeiros
no MJ) e Sandra Valle (secretria de Justia do Ministrio da Justia).
33 Ofcio dirigido Irm Rosita Milesi, MJ/SJ/DE/GB/OF/N28, de 28/05/1996. Arquivo do IMDH.
Refgio no Brasil 37
Temos conhecimento da elaborao por este Ministrio
de um projeto de lei que regulamentar o recebimento de
refugiados pelo Brasil, iniciativa que louvamos e pela qual
gostaramos de cumpriment-lo. Preocupa-nos, no entanto,
o conceito restritivo que at o momento tem sido adotado
nas minutas de anteprojeto. Como Vossa Excelncia bem
sabe, o conceito de refugiado tem sido ampliado pela
prtica diplomtica e pela teoria do direito internacional,
superando a ideia de perseguio especfica ao refugiado,
para abranger as situaes de guerra e caos econmico s
quais nenhuma pessoa poder ser obrigada a suportar. Os
pases latino-americanos foram pioneiros na consagrao
deste conceito, (...) e o prprio Brasil j o aplica na prtica.
Nosso temor o de que a aprovao da nova lei venha a
tornar ilegal uma poltica corretamente praticada pelo pas.
38
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
Uma iniciativa do deputado Pedro Wilson, nos indica que o tema dos refugiados
no Brasil, era tambm uma questo poltica significativa. Em correspondncia do dia
06/01/1997, dirigida ao Ministrio das Relaes Exteriores, na ocasio o ministro Luiz
Felipe Palmeira Lampreia, o deputado pede esclarecimentos e obtm uma resposta
efetiva no dia 20/01/1997. Uma afirmao do ministro nos chamou a ateno:
Esse projeto de lei foi considerado pelo Acnur como uma das
mais avanadas legislaes sobre refugiados na Amrica
Latina. Com a aprovao do texto, o Brasil provavelmente se
consolidar como referncia regional no generoso acolhimento,
eficaz proteo e adequada integrao local do refugiado.37
36 Estiveram presentes na reunio, realizada no dia 06/05/96, os deputados Anivaldo Vale, De Velasco,
Fernando Lopes, Flvio Arns, Hlio Bicudo, Nilmrio Miranda, Pedro Wilson, Roberto Valado, Socorro
Gomes e Vilmar Rocha, titulares; Fernando Gabeira, Jair Siqueira e Domingos Dutra, suplentes. Avulso da
Cmara, no arquivo do IMDH.
37 A carta do deputado Pedro Wilson e sua resposta por parte do ministro Luiz Felipe Palmeira Lampreia
Ministrio das Relaes Exteriores, fazem parte do acervo do arquivo do IMDH.
Refgio no Brasil 39
Comisso de Comisso de Comisso de Plenrio da Cmara
Direitos Humanos Relaes Exteriores Constituio e Justia
e de Defesa nacional e de Redao
Todas as comisses, assim como o Plenrio da Cmara dos Deputados concordam com a
redao dos incisos I e II, do artigo 1, conforme texto original, enviado pelo Poder Executivo ao
Congresso Nacional.
Sugere ampliao do Rejeita a sugesto da Acolhe a sugesto da Na sesso do dia
conceito, propondo CDH no que tange CDH, dando ao Inciso 20/03/1997 (Discusso
a Incluso do inciso incluso do inciso III. III a seguinte redao: em turno nico) a
III, com a seguinte Devido a grave e Cmara aprova o
redao: III devido generalizada violao seguinte: Acrescente-
a agresso externa, de direitos humanos, se ao art. 1 do projeto
guerra civil ou obrigado a deixar seu de lei n 1.936-A/96, o
violao massiva de pas de nacionalidade seguinte inciso III: Art.
direitos humanos, para buscar refgio em 1....... III devido a
obrigado a deixar seu outro pas. grave e generalizada
pas de origem para violao de direitos
buscar refgio em humanos, obrigado
outro pas.38 a deixar seu pas de
nacionalidade para
buscar refgio em
outro pas.39
38 Avulso da Cmara dos Deputados,publicado no dia 06 de agosto de 1996, p. 22. Arquivo do IMDH.
39 Ata da Sesso do dia 20/03/97, publicada no Dirio da Cmara dos Deputados no dia 21 de maro de 1997,
p. 99. Cpia no Arquivo do IMDH.
40 So atribuies do Conare: analisar as solicitaes de refgio a partir de seus aspectos legais e tambm
orientar e coordenar aes que implementem a proteo, assistncia e apoio jurdico ao refugiados. Para
uma reflexo, pouco tempo depois da aprovao da Lei n 9.474/97, ver ANDRADE, J. H. F. de. A Lei
brasileira de proteo aos refugiados in Correio Braziliense dia 19/09/97.
40
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
Refgio no Brasil 41
Neste sentido, optou pelo conceito mais amplo de refugiado, contrariamente queles que
insistiam numa perspectiva mais restritiva. No perodo inicial de tramitao do projeto
de lei, manifestao no sentido de manter o conceito restrito de refugiado foi expressa
pelo ento ministro da Justia, em correspondncia enviada s entidades, justificando
no ser possvel a adoo do conceito ampliado, mais abrangente, alm dos termos da
Conveno de 195145. Compreende-se, pois, que, com essa deciso da Cmara dos
Deputados, a discusso conceitual e poltica teria continuidade no Senado Federal.
No Senado Federal, para onde foi remetido no dia 31/03/97, pelo OF OS-GSE/58/97,
o projeto de lei n 1.936, de 1996, foi renomeado projeto de lei da Cmara n 16, de 1997,
e encaminhado s Comisses de Constituio, Justia e Cidadania CCJC (relator
senador Jos Fogaa) e Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional CREDN
(relator senador Romeu Tuma).
45 Consta no Arquivo do IMDH carta enviada pelo ministro Nelson A. Jobim para a Irm Rosita Milesi, datada de
17/05/96, afirmando a posio do governo brasileiro sobre a ampliao do conceito de refugiado: Apesar
de entender a nobreza dos propsitos que a moveram a sugerir a incluso, naquele projeto, do conceito
de refugiado adotado na Declarao de Cartagena, cumpre-me informar a Vossa Reverendssima de que
no foi possvel atend-la por no ter sido o Brasil signatrio daquele documento, e sim da Conveno de
Genebra, de 1951, que inspirou o conceito contemplado no projeto de lei.
46 Por fora do pargrafo nico do art. 57 da Constituio Federal, todo o projeto de lei aprovado por uma
Casa ser revisto pela outra. Sendo o projeto emendado, voltar casa iniciadora. Ou seja, se o projeto
de lei complementar n 16/1997 sofresse modificaes de contedo no Senado, far-se-ia necessrio que
retornasse Cmara dos Deputados, vez que sua origem se deu naquela Casa. Esta regra no se aplica
quando se trata de emendas de redao, consideradas tcnicas. Neste caso, o projeto considerado
aprovado e enviado sano.
42
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
47 Assinam o Parecer: Bernardo Cabral (presidente), Jos Fogaa (relator), Espiridio Amin, Roberto Freire,
Romeu Tuma, Edison Lobo, Bello Praga, Jos Eduardo Dutra, Lcio Alcntara, Levy Dias, Jefferson Pres
e Pedro Simon. In: Ata da 8 Sesso Deliberativa Extraordinria em 10 de julho de 1997, realizada sob a
Presidncia do senador Antonio Carlos Magalhes, publicada no Dirio do Senado Federal, em 11/07/97,
p. 13759 a 13762. Cpia no arquivo do IMDH.
48 Assinam o Parecer os senadores: Jos Sarney (presidente), Romeu Tuma (relator), Benedita da Silva,
Gerson Camata, Mauro Miranda, Bello Praga, Humberto Lucena, Abdias Nascimento, Emilia Fernandes,
Pedro Simon. Ibdem, p. 13762 a 13764. Cpia no arquivo do IMDH.
49 Correspondncia do dia 05/05/97, de Dom Raymundo Damasceno de Assis, secretrio-geral da CNBB, ao
vice-presidente da Repblica, Marco Maciel, expressando pedido de urgncia urgentssima na tramitao do
projeto de lei.
Refgio no Brasil 43
encerramento da discusso.50 A aprovao ocorre no dia 15 de julho de 1997, em
Sesso Deliberativa Ordinria do Senado Federal, mantendo o texto que fora aprovado
na Cmara dos Deputados.
44
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
Refgio no Brasil 45
10/07/1997 Leitura no plenrio do Senado dos Pareceres n 367/1997 da Comisso
de Constituio, Justia e Cidadania e n 368/97 da Comisso de Relaes Exteriores
e Defesa Nacional.
Lutar pelo respeito ao ser humano, a cidadania universal como valor tico, que
assegura o respeito dignidade e os direitos humanos fundamentais dos migrantes
e dos refugiados, independentemente do espao geogrfico em que se encontram,
de sua nacionalidade, cor, etnia, situao social (...);
46
Atores e Aes por uma Lei de Refugiados no Brasil 2
(*) Irm Rosita Milesi Irm Carlista-Scalabriniana, advogada, diretora do Instituto Migraes e Direitos
Humanos (IMDH) e assessora do Setor Pastorais da Mobilidade Humana da Conferncia Nacional dos
Bispos do Brasil (CNBB);
54 MILESI, R. A atuao pastoral junto aos refugiados no Brasil, 2007. www.migrante.org.br, revista e
atualizada.
Refgio no Brasil 47
Captulo 3
A importncia da lei
brasileira de refgio e suas
contribuies regionais
50
A importncia da lei brasileira de refgio e suas contribuies regionais 3
tambm com a liderana regional em relao causa humanitria dos refugiados por
meio de propostas e programas concretos para melhorar a proteo internacional dos
refugiados no continente e no mundo.
neste contexto mais amplo que devemos analisar o contedo e alcance da lei
brasileira sobre Refgio (Lei n 9.474, de 22 de julho de 1997), ressaltando sua contribuio
ao desenvolvimento progressivo do direito internacional de refugiados na Amrica Latina.
1 O direito de asilo est regulado nas Constituies Polticas dos seguintes pases: Brasil, Costa Rica,
Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana
e a Repblica Bolivariana da Venezuela. Para uma anlise comparativa, ver: El asilo y la proteccin
internacional de los refugiados en Amrica Latina. 1. Ed. Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina,
2003, pp. 214 e seguintes.
2 Na verdade, 28 pases americanos so Partes da Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e 30
pases so Partes do Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967. Os Estados Unidos da Amrica e
Venezuela so partes unicamente do Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e a ratificao dos
instrumentos internacionais sobre refugiados um tema pendente em Barbados, Cuba, Guiana, Granada
e Santa Luzia.
3 Nos ltimos 10 anos se adotou normativa interna sobre refugiados nos seguintes pases: Argentina (2006),
Bolvia (2005), Colmbia (2009), Costa Rica (2010), Chile (2010), El Salvador (2002), Guatemala (2001),
Honduras (2004), Nicargua (2008), Paraguai (2002), Peru (2002), Repblica Bolivariana da Venezuela
(2001) e Uruguai (2006). Um esboo de legislao sobre refugiados est atualmente sendo discutido pelo
Congresso mexicano.
Refgio no Brasil 51
Lei n 9.474, de 22 de julho de 1997. Dentro das boas prticas incorporadas na normativa
brasileira sobre refugiados importante ressaltar as seguintes:
Tambm importante sublinhar que uma das funes do Conare (rgo nacional
encarregado da determinao da condio de refugiado) em consonncia com a
Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto
dos Refugiados de 1967 e com as demais fontes de direito internacional dos refugiados
() orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio
jurdico aos refugiados4.
52
A importncia da lei brasileira de refgio e suas contribuies regionais 3
5 A definio de refugiado est contida no artigo I A da Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951,
http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0005.pdf.
6 Acnur, Manual de Procedimentos e Critrios para determinar a condio de refugiado, Genebra, janeiro de
1988, pargrafo 51.
7 http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0008.pdf.
8 A Declarao de Cartagena sobre os Refugiados de 1984 foi adotada no Colquio sobre a Proteo
Internacional dos Refugiados na Amrica Central, Mxico e Panam: Problemas Jurdicos e Humanitrios,
do qual participaram os seis pases centro-americanos (Guatemala, Belize, Honduras, El Salvador,
Nicargua, e Costa Rica) e os quatro pases que conformavam o Grupo de Contadora (Colmbia, Mxico,
Panam e Venezuela). Atualmente, a definio regional de refugiado est prevista nas legislaes do
Mxico, Guatemala, El Salvador, Honduras, Belize, Nicargua, Colmbia, Equador, Peru, Brasil, Bolvia,
Paraguai, Uruguai, Argentina e Chile.
Refgio no Brasil 53
A Lei n 9.474, de 22 de julho de 1997, criou o Comit Nacional para os Refugiados
(Conare), incorporou o conceito clssico de refugiado, citado anteriormente, em seu artigo
1 e adicionou, ainda, outros motivos para o reconhecimento da condio de refugiado
(graves e generalizadas violaes de direitos humanos):
II - no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia
habitual, no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas
no inciso anterior;
Com efeito, note-se que a legislao brasileira estabelece igualmente que podero
ser reconhecidos como refugiados aqueles que deixam seus pases devido a grave e
generalizada violao de direitos humanos, o que consistente com o objeto e finalidade da
Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, e em particular com a exortao feita
pela Conferncia de Plenipotencirios das Naes Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados
e dos Aptridas em sua ata final, que assinalou o seguinte: Expressa-se a esperana de que
a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados tenha, ademais de seu alcance contratual,
um valor de exemplo e incitao a todos os Estados a outorgar, na medida do possvel, s
pessoas que se encontrem em seu territrio como refugiados e que no estejam protegidas
pelas disposies da Conveno, o trato previsto por esta Conveno9. Parte-se do
reconhecimento que existem outras pessoas em necessidade de proteo internacional
como refugiados que poderiam no estar cobertos pela definio de refugiado contida na
Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951. A incluso por parte do Brasil de uma
definio de refugiado mais ampla confirma seu carter acentuadamente humanitrio10.
9 Extratos da Ata final da Conferncia de Plenipotencirios das Naes Unidas sobre o Estatuto dos
Refugiados e dos Aptridas, no Manual de Procedimentos e Critrios para Determinar a Condio de
Refugiado, op. cit., pgina 62.
10 Zerbini Ribeiro Leo, Renato. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil. Decises comentadas do
Conare, 2007, pgina 79.
54
A importncia da lei brasileira de refgio e suas contribuies regionais 3
assim que o caminho aberto pelo Brasil ao incluir uma definio de refugiado
mais ampla, inspirada no esprito da Declarao de Cartagena sobre os Refugiados de
1984, e que alude expressamente a grave e generalizada violao de direitos humanos,
posteriormente ser retomado como uma boa prtica na Declarao do Rio de Janeiro
de 10 de novembro de 2000 para os pases do Mercosul e pases associados11. Isto
dar lugar para que a definio regional comece a ser progressivamente incorporada
na legislao nacional sobre refugiados de cada um dos pases do Cone Sul (Argentina,
Chile, Paraguai, Uruguai), assim como nos pases associados do Mercosul (Bolvia e
Peru), igualmente em alguns dos pases da Amrica Central12.
Corresponde a cada Estado definir com base em sua normativa interna o rgo e
procedimento para a determinao da condio de refugiado. Com efeito, a Conveno
sobre o Estatuto dos Refugiados e seu Protocolo de 1967 no regula esta matria e
portanto, os Estados dispem de total flexibilidade para consagrar o marco normativo
e institucional necessrios. No caso da Amrica Latina, interessante observar que
de maneira progressiva os Estados foram assumindo a determinao da condio de
refugiado atravs de 3 esquemas principais13: 1) O estabelecimento de rgos colegiados
interinstitucionais ou interministeriais, denominados em muitos pases como comisses
nacionais para a proteo de refugiados14, 2) rgos unipessoais, pertencentes s
direes gerais de migrao15, e 3) Mecanismos de elegibilidade ad hoc16. Isto faz
com que o Acnur j no tenha que realizar a determinao da condio de refugiado
seno naqueles pases do continente americano que no so partes dos instrumentos
internacionais sobre refugiados ou que no tenham adotado normativa e mecanismos
nacionais na matria.
11 http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0011.pdf.
12 Tal o caso de Guatemala (2001), El Salvador (2002), Honduras (2004) e Nicargua (2008).
13 Acnur, Evaluacin del Plan de Accin de Mxico: El impacto de la solidaridad regional 2005-2007, Editorama,
2007, pgina 24.
14 Estes rgos colegiados funcionam em pases tais como Argentina, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Chile,
Equador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.
15 Tal o caso de Honduras.
16 No Mxico o mecanismo ad hoc denomina-se Comit de Elegibilidade. Sem embargo, o atual projeto de lei
outorga esta funo para a Secretaria de Governo em consulta com a Secretaria de Relaes Exteriores.
17 Art. 14 da Lei n 9.474/97.
Refgio no Brasil 55
Isto permite dar conta de duas boas prticas adicionais. Primeiro, como a determinao da
condio de refugiado realizada por um rgo colegiado, isso certamente contribui de
maneira significativa com a formulao de verdadeiras polticas pblicas articuladas no
s pelas instncias estatais, contando tambm com a plena participao do Acnur e das
organizaes no governamentais. Naqueles pases da regio em que a determinao da
condio de refugiado realizada por um rgo unipessoal, a instncia governamental
que tem esta competncia deve frequentemente negociar e promover o interesse de
outras dependncias governamentais, que se sentem alheias ao desenho, formulao e
implementao de polticas pblicas para a proteo de refugiados.
56
A importncia da lei brasileira de refgio e suas contribuies regionais 3
Refgio no Brasil 57
momentos de sua histria foram pases de origem de refugiados e em consequncia, havia
chegado o momento de abrir as portas a outros refugiados da regio que necessitavam
do reassentamento como uma soluo duradoura. Esta iniciativa pioneira em matria de
reassentamento foi posteriormente estendida pelo Brasil e Chile a refugiados de outras
regies. Com este exemplo novamente o Brasil tomou a vanguarda regional em matria
de proteo de refugiados e estendeu de maneira generosa e solidria o programa de
reassentamento tambm a 108 refugiados palestinos.
3. Consideraes finais
(*) Juan Carlos Murillo Gonzlez advogado e notrio pblico costarriquenho. Cursou estudos em Direito
na Universidade da Costa Rica. Trabalha para o Acnur desde 1991 e atualmente o Oficial Legal Principal
e Chefe da Unidade Legal Regional do Bureau das Amricas. As opinies expressas neste artigo so do
autor e no representam a opinio do Acnur nem das Naes Unidas.
58
A importncia da lei brasileira de refgio e suas contribuies regionais 3
Refgio no Brasil 59
Crianas indgenas de origem colombiana na
Amaznia brasileira. ACNUR / L.F.Godinho
Captulo 4
N
unca tive interesse em divulgar nada disso. Queria que as coisas funcionassem
e o caminho naquele momento era esse: no falar muito. Divulgar atrapalharia.
Mas, agora, importante lanar luz sobre esse trabalho, para que no fique no
esquecimento. Foi um trabalho grande, que beneficiou muita gente.
Foram quase 5 mil pessoas refugiadas que apoiamos naquele perodo que vai de
1976 at 1982, quando o governo brasileiro no reconhecia sequer a presena oficial do
Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur) e ainda estvamos muito
distante da condio que temos hoje, de ter uma lei de proteo aos refugiados.
Como chegamos a isso em 1976? preciso voltar um pouco mais no tempo para
compreender. No final dos anos 1960, a situao dos prisioneiros por motivao poltica
no Brasil exigia uma atitude, e eu emprestava meu prestgio como bispo que tinha dilogo
junto ao governo. Dava a cobertura do meu nome. Usava minha condio para visitar os
presdios e quartis. Ia visitar presos, mas nunca fui exclusivamente visitar os presos
polticos. Visitava todos.
Ir aos presdios era uma forma de conter os excessos que eu sabia que eram
cometidos. Por isso, enfrentava resistncia. Estava procurando cumprir meu dever, que
era o dever de todo ser humano: proteger todos aqueles que esto abandonados, esto
sendo mortos e torturados.
62
A parte da tortura era a que mais me angustiava. Sempre tive uma preocupao
enorme com isso. A tortura deprime a natureza humana e o carter das pessoas. uma
coisa que revela baixeza de sentimentos.
Mas nunca perguntei nada a nenhum torturador, e nem conheo nenhum. Tomava
atitudes que iam contra eles, que era acolher torturados, mas nunca procurei provocar
um torturador. Tambm nunca me omiti quando eles agiam dessa forma. No fustigava,
mas tambm no era subserviente. Ns no tnhamos partido poltico, de forma nenhuma.
Tomamos o partido do ser humano.
Ao perceber a resistncia dos militares, tinha de ser ao mesmo tempo duro e hbil.
Disse, certa vez, ao general responsvel por muitos desses presos: Sou bispo e se no
puder visitar um prdio pblico na minha jurisdio, vou me recolher priso domiciliar.
E as portas dos presdios se abriram para meu ingresso.
Tambm nunca procurei saber se a pessoa presa era comunista ou no. E havia
presos que no eram, porque bastava agir contra o governo. Eu tambm no os apoiava a
agir, com violncia, contra o governo. Portanto, ficava acima das contingncias humanas.
Mas no de uma maneira provocadora, e sim de forma diplomtica, clara e com lisura.
Ento, os militares acreditavam em mim.
Mas nunca tinha trabalhado com refugiados. No entanto, sabia que, da mesma forma
como havia brasileiros que se dirigiam a outros pases para escapar da priso, havia muitos
perseguidos da Argentina, Paraguai, Uruguai e do Chile, que procuravam o Brasil.
Refgio no Brasil 63
Disse que ia rezar e pensar. No meu gabinete tinha um crucifixo grande e rezei um
pouco em p. Pela lei do pas, no podia fazer nada, no podia dar proteo a refugiados
polticos, receber Montoneros e Tupamaros. Por outro lado, como um pastor, tinha o
dever e a obrigao de atender, dentro das minhas possibilidades, a situao to precria
na qual eles se encontravam.
Eram seres humanos que estavam fugindo de sua ptria e encontravam uma
autoridade aqui, que era o bispo do local. E ento eu pus, na questo, toda a fora da
Igreja, sem saber se agradava ou desagradava. Mas no provocando.
Sem dvida, cada um estava envolvido com a poltica no seu pas, era um militante,
e polcia de l podia vir ao Brasil tentar sua priso. Eu no entrava na discusso se estava
certo ou errado. Estando ou certo ou errado, a pessoa tem a liberdade de fugir do seu
pas. E no era com a tortura que se iria resolver o problema. No se podia combater essa
militncia com mtodos que ferissem a dignidade das pessoas, e a tortura era um desses.
Tambm nunca perguntei quem era catlico e quem no era. Todos eram seres
humanos que estavam sofrendo e no tinham a quem apelar. E, se apelavam para mim e
eu tinha a possibilidade de ajudar, isso bastava.
64
A histria ainda contada do refgio no Brasil antes da Lei n 9.474/97 4
Havia momentos difceis. Uma vez, foi torturado e morreu uma pessoa de Minas
Gerais, e um padre que era muito ligado a ele queria que eu denunciasse publicamente.
A Arquidiocese tinha um carro grande, com placa vermelha, e fui ao Cemitrio So Joo
Batista, onde estava o corpo do rapaz. Fui l, mas no dei entrevista imprensa. Todos
entenderam perfeitamente o que meu gesto representava, a forma de protesto.
Todas as vezes que precisava falar com o presidente e com outras pessoas, eles
sabiam que no ia pedir para fazer uma coisa contra a lei do Brasil. Sabiam que eu
ponderava. Aproveitava meu relacionamento para ponderar, mas no ia exigir as coisas.
Deram-me uma condecorao do Exrcito, mas no fui receber. Era uma comenda.
Disse que no iria receber. Os militares estavam presos uns aos outros, mas eu no
estava preso a ningum.
Se as Foras Armadas tivessem dialogado mais com a Igreja, esse regime no teria
durado tanto tempo. E penso tambm que, se a Igreja tivesse procurado dialogar mais
sobre certas coisas, talvez tambm ajudasse. A Igreja mostrou que no atravs da fora
que se resolve.
Refgio no Brasil 65
No basta acolher os refugiados,
preciso denunciar a violncia
Dom Paulo Evaristo Arns (*)
Do Brasil, saam para o exlio forado homens e mulheres que, por discordar
do regime, por pensar outros caminhos para sua ptria, eram perseguidos, presos,
torturados, desaparecidos ou mortos. Mais tarde, tambm entrariam no Brasil homens e
mulheres fugidos de seus pases, para no passarem pelas mesmas crueldades.
66
A histria ainda contada do refgio no Brasil antes da Lei n 9.474/97 4
Foi naquela comum inquietao, naquela indignao que era de todos, naquele
orar e pensar juntos, que foram sendo criadas instncias e servios para pr fim ao
arbtrio, salvar vidas, dar refgio a quem necessitava, dar assistncia jurdica a quem se
via privado da liberdade e dos mais elementares direitos.
Fruto dessa mesma preocupao, tambm surgiu o Centro Santo Dias de Direitos
Humanos, cujo nome homenageia um lder operrio e mrtir da luta pela dignidade
no mundo do trabalho. Quantas vitrias conquistadas! Quanta dor, tambm, quando o
trabalho no dava em nada!
Era bonito perceber que aqueles homens e mulheres corajosos davam o melhor
de si pelos irmos do Brasil e tambm pelos irmos de outros pases. Desde 1977, a
Igreja em So Paulo, atravs da Comisso Justia e Paz e do grupo Clamor, atendia os
refugiados dos pases irmos da Amrica Latina que formam o Cone Sul.
Certa vez, por nossa interferncia, foram libertados, no Paraguai, mais de 500
trabalhadores rurais. Aes semelhantes aconteceram no Chile e no Peru. Acompanhamos
pessoalmente a Comisso Internacional para Questes Humanitrias da Organizao das
Naes Unidas (ONU). Notificvamos os responsveis da Comisso sobre as denncias
de torturas, exlios, refugiados, maltrato de crianas e tantas outras atrocidades.
A histria dessa luta pelos direitos humanos e pela dignidade da pessoa, que
nos movia e a quanto conosco colaboravam, est registrada em dois livros. O primeiro,
Dom Paulo Evaristo Arns Um homem amado e perseguido, escrito por duas jovens
Refgio no Brasil 67
jornalistas, Evanize Sydow e Marilda Ferra. E o segundo, autobiogrfico, onde testemunho
o que Deus quis realizar atravs de mim e de tantos homens e mulheres, com os quais
formamos uma equipe de missionrios encantados pela pessoa humana, imagem e
semelhana de Deus.
Minha relao com o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
(Acnur) foi um momento bonito, em que o trabalho da Igreja de So Paulo foi reconhecido
e finalmente o Brasil se abria para a causa dos refugiados.
At ento, as autoridades brasileiras viam com maus olhos esses refugiados, uma
vez que eles buscavam refgio no Brasil pelos mesmos motivos que muitos brasileiros
foram obrigados a buscar refgio em outros pases.
Nos anos de 1988 e1989, esse acolhimento foi entregue Critas Arquidiocesana.
Contratos e convnios foram feitos com o Senai, o Senac e outros organismos voltados
para a capacitao profissional e ingresso das pessoas no mundo do trabalho.
Conservo o que foi dito no momento da condecorao pelo Alto Comissrio para
Refugiados, Paul Hartling. A condecorao honra um homem de grande influncia
na defesa dos direitos humanos, por seus muitos anos de trabalho na proteo dos
desamparados e por sua firme determinao de atacar as causas do problema.
Impressionou-me o que foi dito em seguida: A maior traio aos direitos humanos
deixar de divulgar a violao desses direitos. Dom Paulo teve a valentia de quebrar esse
silncio e denunciar a transgresso dos direitos humanos onde quer que isso ocorresse,
tanto em seus sermes quanto em artigos e livros.
68
A histria ainda contada do refgio no Brasil antes da Lei n 9.474/97 4
Sei que estou pecando por omisso, mas quem no foi contemplado certamente
haver de perdoar este amigo que, por tantos anos, recebeu, de todos, lies de amor a
Deus e ao prximo.
Para mim, o melhor prmio, porm, ver o Brasil de hoje somando, ao seu aparato
legal, estatutos como o da Criana e do Adolescente, do Idoso, do Deficiente, da Igualdade
Racial. ver o Brasil punindo quem faz da poltica uma arte de servir a si mesmo e impedindo
quem tem contas a pagar com a sociedade de assumir cargos polticos.
E ver que h uma lei hoje, a Lei n 9.474, que contempla os refugiados e lhes
garante o direito de viver com dignidade em nosso pas, amenizando-lhes a dor de terem
sido desenraizados de sua ptria para fugir da perseguio e da morte.
A todos que se aqueceram na mesma chama de amor pelo outro e a todos que
em outras trincheiras esto empenhados na mesma luta, eu envio a saudao que no
minha, de meu pai So Francisco: Paz e bem!
(*) O cardeal Dom Eugenio de Araujo Sales arcebispo emrito do Rio de Janeiro;
e o cardeal Dom Paulo Evaristo Arns arcebispo emrito de So Paulo.
Refgio no Brasil 69
Refugiado palestino no campo de Ruweished,
na Jordnia. ACNUR / S.Malkawi
Captulo 5
O reconhecimento do refugiado
no Brasil no incio do Sculo XXI
O reconhecimento do refugiado
no Brasil no incio do Sculo XXI
Renato Zerbini Ribeiro Leo*
A
tualmente, entre refugiados e solicitantes de refgio, o mundo depara-se com
aproximadamente 16,2 milhes de pessoas. Se a estas somamos os 27,1 milhes
de deslocados internos, que se movem dentro de seus prprios pases, o nmero
de pessoas desarraigadas por um conflito ou de algum tipo de perseguio alcana a cifra
de 43,3 milhes. No Brasil, dados de outubro de 2010, h 4.306 refugiados. Destes, 3.911
foram reconhecidos pelas vias tradicionais de elegibilidade e 395 foram reconhecidos pelo
Programa de Reassentamento. Trata-se, este ltimo, de uma das solues duradouras
para o problema dos refugiados, que no encontram condies de se integrarem ao pas
de primeira acolhida e tampouco de retornarem ao pas de origem. Os refugiados no
Brasil provm em 65,00% da frica (2.799), 22,18% das Amricas (955), 10,42% da sia
(449) e 2,27% da Europa (98).1 Cinco pessoas (0,12%) no tm nacionalidade definida.
Esses nmeros ilustram uma variedade de 75 nacionalidades diferentes.
72
internacionais soma-se a Lei 9.474/97. Esta determina outras providncias que devero
ser adotadas pelo Estado brasileiro no tocante temtica do refgio e cria o Comit
Nacional para os Refugiados (Conare); instituio caracterizada por guiar-se, na tomada
de suas decises e em suas atuaes, pela prevalncia de um carter democrtico e
humanitrio.4 A sua base de xito institucional centra-se na relao tripartite estabelecida
entre a sociedade civil, a comunidade internacional (Acnur) e o Estado brasileiro, todos
cmplices no trabalho em prol dos refugiados. Portanto, o Brasil, luz do instrumentrio
internacional e nacional retromencionado, possui um sistema coeso e integral de refgio.
4 LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil Comentrios sobre decises
do Conare. Op. cit., p. 13.
5 Lei 9.474, Artigo 1, Inciso III.
6 Sobre o tema ler a memria do Colquio Internacional 10 Aos de la Declaracin de Cartagena sobre
Refugiados. Declaracin de San Jos, 1994. IIDH-Acnur, 1995.
7 LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil Comentrios sobre decises
do Conare. Braslia: Acnur, Conare, 2007, pp. 15-23 y 76-79.
8 Pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso.
Refgio no Brasil 73
literalidade de seus artigos 1.3 e 55, incisos a e c, lidos conjuntamente com o artigo
56) consagra a interpretao extensiva de que a proteo internacional aos refugiados
deve ser considerada como uma questo vinculada aos interesses da comunidade
internacional. Portanto, em prol da proteo dos direitos humanos dos refugiados, a
cooperao internacional constituir uma fonte de restries discricionariedade estatal
na temtica. Inclusive, o princpio da boa f seria suficiente para sustentar esta tese no
tocante responsabilidade estatal na esfera do direito internacional pblico. O processo
brasileiro na tomada de deciso com relao concesso do refgio, ao ser vanguardista
quanto composio dos membros do Conare e dos critrios utilizados, constitui um
modelo a ser seguido em suas relaes diplomticas. A restrio de qualquer um dos
atuais patamares poderia ser interpretada como uma violao a princpios basilares
da proteo internacional da pessoa humana, como o princpio do devido processo,
princpio da norma mais favorvel e/ou o princpio pro homine. Em consequncia, o ato
da concesso de refgio no constitui um ato de animosidade com relao ao pas de
origem do refugiado e nem tampouco implica num julgamento deste.
Diz o artigo 1 da Lei que ser reconhecido como refugiado todo indivduo que:
74
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
9 Adotada pela Conferncia dos Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade Africana (OUA),
quando da sua Sexta Sesso Ordinria (Addis Ababa, Etipia, 10 de Setembro de 1969). Entrada em vigor:
20 de Junho de 1974, de acordo com o seu artigo XI.
10 A Organizao da Unidade Africana (OUA) foi criada no dia 25 de Maio de 1963 em Addis Ababa, Etipia,
atravs da assinatura da sua Constituio por representantes de 32 governos de diferentes pases africanos.
A OUA foi substituda pela Unio Africana (UA) em 9 de Julho de 2002.
11 Veja artigo 2 da Conveno sobre Refugiados da ento OUA que menciona: O termo refugiado aplica-se
tambm a qualquer pessoa que, devido a uma agresso, ocupao externa, dominao estrangeira ou a
acontecimentos que perturbem gravemente a ordem pblica numa parte ou na totalidade do seu pas de
origem ou do pas de que tem nacionalidade, seja obrigada a deixar o lugar da residncia habitual para
procurar refgio noutro lugar fora do seu pas de origem ou de nacionalidade.
Refgio no Brasil 75
O Conare, luz da Lei 9.474/97, reconhece ou no a condio de refugiado
dos solicitantes estrangeiros que se apresentam em territrio brasileiro. O refgio ,
portanto, um instituto de proteo vida. No simplesmente um asilo poltico. Apesar
de aparentemente sinnimos, os termos asilo e refgio ostentam caractersticas
singulares. O asilo tambm pode ser uma faculdade discricionria do Estado, ou seja, o
Estado concede de maneira arbitrria e por essa deciso no dever satisfao a ningum.
Trata-se de um ato soberano e ponto. Neste caso, a maioria da doutrina reconhece como
sendo asilo diplomtico. O refgio um instituto de proteo vida decorrente de
compromissos internacionais (Conveno de 1951 e seu Protocolo de 1967 das Naes
Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados) e, como no caso brasileiro, constitucional.
Este ltimo costumeiramente reconhecido pela doutrina como asilo territorial.12 Em
consequncia, o refgio no um instituto jurdico que nasce do oferecimento de um
Estado soberano a um cidado estrangeiro e, sim, o reconhecimento de um direito que j
existia antes da solicitao do estrangeiro que se encontra em territrio de outro Estado
soberano que no o seu de nacionalidade. O refgio reconhecido a estrangeiro que
invariavelmente j se encontra em territrio nacional de um outro pas que no o seu de
nacionalidade, ao passo que o asilo poder ser oferecido alhures. A rigor, de maneira
resumida, a competncia do Conare sobre o instituto do refgio e no sobre o de asilo.
12 FRANCO, Leonardo (Coord.). El Asilo y la Proteccin Internacional de los Refugiados en Amrica Latina:
anlisis crtico del dualismo Asilo-Refugio a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
Buenos Aires: ACNUR, 2003. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto e RUIZ de SANTIAGO, Jaime. La
nueva dimensin de las necesidades de proteccin del ser humano en el inicio del siglo XXI. Costa Rica:
CtIDH, ACNUR, 2003. LEO, Renato Zerbini Ribeiro. Op. cit.
13 De maneira especial, o Conare tambm contribui com a comunidade internacional atravs do Programa de
Reassentamento Solidrio brasileiro. Vale dizer, atravs de uma petio do ACNUR, acolhe refugiados j
reconhecidos alhures, mas que ainda no pas de primeiro refgio continuam ostentando um fundado temor
de perseguio ou problemas gravssimos de integrao.
76
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
Refgio no Brasil 77
oriundo da regio agrcola do Valle del Cauca, vivia em uma pequena fazenda com a
famlia (pais e uma irm). Sustentavam-se com a agricultura. Por volta de 1990, com
a chegada das FARC, a todos os sitiantes da regio passou a ser cobrada a vacuna
(extorso chamada de imposto de guerra), cujo valor aumentou de modo exorbitante,
ensejando a mudana da famlia para a zona urbana em 1998. Nesta, o solicitante
passou a participar de algumas reunies polticas do partido conservador e estudava
para ser tcnico hidrulico. Durante o mandato do prefeito conservador, foi contratado
pela empresa municipal de guas, onde trabalhou por trs anos, em consonncia com
o perodo de mandato do prefeito. Por volta de 2000, a violncia aumentara muito na
regio, com disputas entre guerrilhas e narcotraficantes pelo controle do corredor
geogrfico de acesso ao Oceano Pacfico. O solicitante informou que em 2003 recebeu
visita de pessoas suspeitas, dizendo-se pertencentes ao grupo de narcotrfico do
norte daquele Departamento, ofertando-lhe trabalho, por ele recusada. Seus servios
de tcnico hidrulico seriam de utilidade a laboratrios do refino de drogas, onde so
usadas bombas de gua. Ao recusar a oferta foi taxado de colaborar com o grupo
narcotraficante inimigo e passou a ser ameaado tanto por telefone como nas ruas da
cidade. Em 2003, a tenso na cidade aumentou, ocasionando uma espcie de toque
de recolher informal e a diviso da cidade em zonas de controle. Na poca muitos
jovens, inclusive amigos seus da mesma cidade, foram mortos ou desapareceram.
Partiu da cidade com vrias pessoas, que foram para outros pases, e veio para o Brasil.
Ante tal histria, o Conare considerou haver elementos capazes de caracterizar um
fundado temor de perseguio por parte do solicitante, assim como indicaes de
que a situao da regio evolua para um cenrio de grave e generalizada violao
de direitos humanos. Emergiu-se da anlise do Comit importantes conexes e vieses
de complementaridade entre os conceitos de perseguio, previstos pela Conveno
sobre Refugiados da ONU de 1951, e a noo de grave e generalizada violao de
direitos humanos, emanada da Declarao de Cartagena, consoante a Lei 94747/97.
Assim sendo, justamente por se tratarem de critrios diferentes, oriundos do mesmo
fenmeno, estes se complementam e se cruzam em vrios momentos. Com efeito,
em uma situao objetiva descrita e baseada no conceito de Cartagena, fruto de uma
violncia grave e generalizada, marcada pelo conflito e/ou pela violao macia dos
direitos humanos, muito mais fcil ser perseguido por uma razo qualquer, inclusive
por aqueles elementos individualizados constantes da Conveno da ONU sobre
Refugiados de 1951 e de seu Protocolo de 1967. Nesta situao, a violncia pode
ameaar a qualquer pessoa, ainda mais quelas estigmatizadas por seus atributos
individuais, longamente estampados na histria da humanidade a ttulo de padres de
discriminao. Assim, neste caso o Conare considerou que a opinio poltica atribuda
pelos narcotraficantes ao solicitante foi arbitrria, devido, sobretudo, ao contexto de
crescente hostilidade da regio. Solicitao deferida com fulcro nos incisos I e III, do
artigo 1 da Lei 9474/97.
78
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
O caso GK16 tambm uma excelente ilustrao acerca da ampla variedade das
possibilidades de cenrios passveis de serem agraciados com a proteo do artigo 1
da Lei 9.474/97. Segundo seu relato o solicitante oriundo da regio da Megrelia, na
Gergia, onde trabalhava como roteirista de cinema e como escritor. Tornou-se membro
do partido poltico Mesa Redonda em 1990, na poca em que o presidente tambm era
desse partido. Aps um golpe de Estado em 1992, o novo presidente passou a defender
a poltica de limpeza tnica, embandeirada pelo lema Gergia s para os georgianos e
da qual emergia uma perseguio destacada aos megrelianos. O solicitante participou de
manifestaes contra o governo, tendo sido por isso preso e torturado. Em consequncia,
passou a ser perseguido por seu posicionamento poltico e sua etnia. Desde ento, teve
sua casa incendiada e foi agredido, dentro de seu prprio carro, por militares. Neste pas,
o documento de identificao nacional indica a origem tnica da pessoa, o que serviu
como indicativo para as agresses. Devido discriminao, no conseguiu mais trabalhar
e teve que enviar seus roteiros de cinema para o exterior. Veio ao Brasil ao encontro de
um amigo aqui refugiado, que diretor de cinema. As informaes do pas de origem
corroboraram as declaraes do solicitante, indicando que os megrelos so um subgrupo
tnico dos georgianos, cujo idioma apresenta algumas diferenas com o oficial e que
sobrenomes tpicos indicam descendncias especficas, facilmente identificveis. Assim,
O Conare considerou que a perseguio tnica era reforada pela fcil visibilidade
do grupo, tendo em vista que fatores tnico-culturais como a lngua e os nomes so
caractersticas imutveis e fundamentais dignidade humana. Em conflitos tnico e
polticos a associao automtica de membros de um determinado grupo tnico com
uma lealdade poltica especfica um fato recorrente neste tipo de conflito que afetou o
solicitante. Nestes casos pode-se, portanto, devido ao fato da perseguio por opinio
poltica ativa, aplicar ambos os critrios de incluso do Artigo 1, inciso I, da Lei 9.474/97,
em combinao com o Manual de Procedimentos e Critrios para Determinar a Condio
de Refugiado, pargrafos 66 e 67. Assim sendo, sua solicitao de reconhecimento do
instituto de refgio foi deferida, pois.
O Conare entende, tratando de afastar qualquer dvida com relao aos elementos
consumadores do fundado temor de perseguio, que a credibilidade do ou da solicitante
um elemento relevante a ser levado em conta hora da tomada de deciso acerca de
um pedido de refgio. Geralmente, sua importncia gravita em torno da veracidade das
informaes prestadas e da histria pessoal narrada pelo solicitante. Por exemplo, no caso
RCTB17 o relato do solicitante colombiano foi considerado coerente e detalhado por parte do
Conare, quem considerou no haver nenhuma dvida com relao ao seu fundado temor
de perseguio, a quem foi conferido o instituto do refgio. Tambm nos casos colombianos
16 Processo n MJ 08460.012275/2005-01.
17 Veja processo n MJ 08460.016394/2006-14.
Refgio no Brasil 79
LMB18, MMZ e GMT 19 no houve nenhuma dificuldade por parte do Comit em corroborar o
fundado temor de perseguio dos solicitantes, agora j refugiados, em razo da coerncia
e da credibilidade de suas declaraes. H que se ter em conta, porm, que esta condio
muitas vezes se trata de um elemento subjetivo do avaliador (entrevistador, membro do
Comit, etc.). Ademais, ela pode estar contaminada por distintos fatores de ordem histrica,
social, cultural e/ou psicolgica do solicitante ou da solicitante (tais fatores podem ser, por
exemplo, a formao cultural, o nvel educacional, o estado de sade mental, o nvel de
impacto do fundado temor de perseguio, etc.). Por isso, e, sobretudo pelo fato de se estar
decidindo acerca da vida humana, a aplicao do Princpio de que na dvida a deciso
deve ser sempre em favor do e da solicitante essencial. De fato, o Conare j se manifestou
no sentido de que apesar de elementos chaves para a construo da credibilidade de um
solicitante estar contaminados, tal fato no necessariamente significar o rechao do caso.
Foi assim no caso EJ.20 Neste caso, o solicitante liberiano, completamente indocumentado,
no falava a lngua oficial de seu suposto pas de origem. Restava-lhe, pois, credibilidade
quanto determinao de sua nacionalidade por conta de sua manifesta falta de domnio no
idioma oficial de seu pas. Houve uma intensiva discusso no Conare acerca deste inaudito
episdio. Frente necessidade imperativa de se decidir acerca de um pedido que poderia
custar vida do solicitante, o Comit valeu-se de meios alternativos para a determinao da
nacionalidade do solicitante, como foi o estudo das etnias daquele pas. Este revelou que
a porcentagem da populao que falava a lngua oficial introduzida pelos colonizadores
era mnima, rondando a porcentagem de 19%. Por isso, utilizou-se tambm de entrevistas
com outros nacionais, as quais ajudaram no processo de avaliao da credibilidade do
solicitante. Diante de todo o contexto que envolveu este caso especfico, o Conare concluiu
que, especialmente no contexto africano, o desconhecimento da lngua oficial do pas de
origem, por si s, no compromete a credibilidade do solicitante e nem a sua alegao
de fundado temor de perseguio. De maneira que o solicitante foi reconhecido como
refugiado e o Conare adotou mais uma indicao jurisprudencial pro homine.
80
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
Neste sensvel coletivo, a temtica de gnero uma das mais delicadas e alvo, sempre
quando discutida, de uma minuciosa anlise por parte do Conare. As mulheres pertencem
a um grupo de risco costumeiramente objeto de violao por parte dos homens daqueles
pases de onde reiteradamente fogem em busca de refgio no Brasil. A guisa de interiorizao,
o termo gnero ilustra uma criao social que frequentemente contrasta com o termo sexo.
Este ltimo se refere s diferenas biolgicas entre homens e mulheres. O gnero refere-se a
diferenas criadas entre uns e outros pela sociedade, assim como s percepes construdas
nos campos cultural e social sobre essas diferenas. O termo gnero , por tanto, mas amplo
que o sexo. Em consequncia, a discriminao de gnero est fundamentada em ideias
e percepes socialmente construdas em torno a homens e a mulheres. A violncia de
gnero consubstancia-se atravs de atos violentos cometidos contra mulheres pelo simples
fato de serem mulheres. O termo aplica-se violncia exercida sobre as mulheres em forma
particular, por exemplo, mediante violaes e ataques sexuais, circunciso feminina, queima
por dote, etc. Tambm se refere aos atos violentos cometidos contra mulheres por no se
apegarem a normas sociais restritivas.21 A violncia sexual contra as mulheres, por exemplo, foi
reiteradamente utilizada como uma arma de guerra pelos distintos combatentes da Repblica
Democrtica do Congo. Em outros pases africanos, como em Camares, a mutilao genital
feminina uma prtica cultural que marca a transio das meninas para a vida adulta.
21 Sobre a temtica de gnero ler: INSTITUTO INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS IIDH, Derechos
Humanos de las Mujeres: Paso a Paso. Gua Prctica para el uso del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y de los Mecanismos para Defender los Derechos Humanos de las Mujeres. San Jos: IIDH, WLDI
y HRWWRP, 1999.
Refgio no Brasil 81
O Conare tambm firmou deciso acerca de que as mulheres, vtimas (ou
potenciais vtimas) da prtica generalizada de violncia sexual utilizada como ttica
militar pelos grupos armados, so cidads indiscutivelmente caracterizadas para
a concesso do refgio no Brasil. O Comit considera que a violncia sexual uma
forma catalisadora de perseguio de um grupo social: neste caso das mulheres. Da
que aqueles casos configurados nesta nefasta realidade, sero tratados com fulcro no
inciso I, do artigo 1, da Lei 9474.
22 Processo n MJ 08460.013946/2004-62.
23 Processo n MJ 08495.002602/2002-69.
82
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
24 Processo n MJ 08460.006546/2004-09.
Refgio no Brasil 83
Foi assim nos casos dos camaroneses WTKS25 e SSV26. Nestes casos, ambos refugiados
camaroneses, j reconhecidos pelo Uruguai, deslocaram-se ao Brasil e voltaram
a pedir refgio em territrio ptrio alegando que como negros e num pas de maioria
eurodescendente, eram discriminados. No mbito de discusso destes casos o Conare
entendeu que o movimento irregular no deve ser incentivado pelos sistemas nacionais
de elegibilidade e que em casos graves de falta de integrao ou de outras causais, o
mecanismo apropriado o de reassentamento. Ademais, ressaltou que a discriminao,
por si s, no equivale automaticamente perseguio, no podendo assim ser esta
considerada uma causa, nem para o reassentamento e tampouco para o movimento
irregular. Ou seja, para o Conare no basta discriminao racial para configurar o
refgio. necessrio que esta esteja acompanhada da perseguio ou/e de seu fundado
temor, pois. Os problemas de direitos humanos e as questes prprias da integrao
de refugiados e de refugiadas, como pode ser a proteo de refugiados e de refugiadas
contra a discriminao no pas de acolhida, devem ser solucionados no marco dos pases
que oferecem a sua proteo. Nesses casos dos cidados camaroneses, no houve o
reconhecimento da condio de refugiado pelo Conare devido ausncia de fundado
temor de perseguio face proteo j obtida no Uruguai.
25 Processo n MJ 08444.003425/2004-03.
26 Processo n MJ 08256.002062/2004-06.
27 Processo n MJ 08000.002308/2001-91.
84
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
28 Processo n MJ 0800.010271/2003-36.
Refgio no Brasil 85
foras armadas governamentais, nos grupos paramilitares, nas milcias civis e em uma
ampla variedade de grupos armados no estatais em mais de 85 pases. Atualmente, se
calculam em mais de 300.000 o nmero de crianas combatentes como soldados em
foras armadas governamentais ou em grupos polticos armados. No caso das meninas-
soldados, a situao ainda mais indigna, j que se espera que ademais de combater,
proporcionem servios sexuais.29 No vizinho conflito interno colombiano, se estima que
as meninas componham um tero das crianas-soldados.30 O Conare, inspirado pela
normativa internacional da qual o Brasil Estado Parte e do prprio ordenamento jurdico
ptrio, radicalmente contrrio utilizao de crianas como soldados, seja nas foras
governamentais ou em outras quaisquer. Cerrar os olhos para esta brutal realidade seria
materializar uma cumplicidade que escapa razo civilizatria e dignidade humana.31
O Comit tambm volta sua mirada atenta quelas solicitaes de refgio oriundas
de pases que apresentam mecanismos de proteo frgeis, ou mesmo inexistentes,
29 Estes dados podem ser checados no documento oficial da Amnista Internacional intitulado Crianas-
soldados: uma questo mundial (traduo nossa) disponvel no stio eletrnico http://web.amnesty.org.
Acessado em 05/02/07 s 00:45 a.m. horas de Madri, Espanha.
30 Na Amrica Latina, a vizinha Colmbia apresenta a situao mais crtica com relao utilizao das
meninas-soldados. Estima-se que a um tero das 14 mil crianas envolvidas com os grupos armados
em atuao no pas (sobretudo guerrilheiros e paramilitares) sejam meninas. Dado colhido da Agncia de
Informao Frei Tito para a Amrica Latina ADITAL: www.adital.com.br. Acessado em 07/02/2007 s 11:10
a.m. horas de Madri, Espanha.
31 Sobre a temtica das crianas-soldados, 58 pases da frica, Amrica, sia e Europa, se comprometeram
durante os dias 5 e 6 de fevereiro de 2007, em Paris, a atuar e pr fim utilizao ilegal de menores de 18
anos nas foras e grupos armados que participam em conflitos blicos. Pactuaram, ademais, a combater a
impunidade dos responsveis. Tudo isso aconteceu no marco de uma reunio organizada conjuntamente
pelo governo francs e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef) sobre esta temtica, da qual
resultaram os chamados Compromissos de Paris. Entre os assinantes destes Compromissos encontram-
se 10 dos 12 pases onde a ONU identifica a existncia de crianas-soldados: Burundi, Chad, Colmbia,
Haiti, Nepal, Repblica Democrtica do Congo, Sri Lanka, Somlia, Sudo e Uganda. Os outros dois
pases figurantes da lista da ONU que no participaram da reunio em Paris so Birmnia e Filipinas.
Fonte: www.unicef.org.
32 Processo n MJ 08000.013694/2006-51.
86
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
com relao a determinados segmentos sociais. Esta situao analtica abarca, por
exemplo, s chamadas minorias tnicas de fato. O caso MR33 ilustra esta realidade. A
ento solicitante declarou ser natural de Pristina, onde vivia com a famlia. Pertencia
minoria srvia de Kossovo e trabalhava como tradutora. Devido aos frequentes
incidentes de violncia intercomunal entre a maioria albanesa e a minoria srvia, seus
pais decidiram refugiar-se na Srvia onde residiam naquele momento. Os conflitos
ocorreram depois do confronto que colocou a regio sob mandato das Naes Unidas.
A solicitante veio ao Brasil e solicitou sua proteo internacional. O Conare entendeu
que o Kossovo, apesar de ainda no estar formalmente separado da Srvia, era o local
de origem da solicitante e, portanto, este deveria ser considerado como tal e no a
Repblica da Srvia como um todo. De a que a solicitante pertencia de fato minoria
tnica de Kossovo, cuja garantia de segurana era precria apesar da presena de uma
misso de paz. Ressalta-se que a garantia de segurana da minoria srvia continua
sendo um dos maiores obstculos definio do estatuto do Kossovo. A ausncia de
um Estado formalmente estruturado faz com que a falta de proteo da solicitante seja
ainda mais evidente. Ao no ter um Estado ao qual solicitar a proteo numa situao
de indefinio de fato, a solicitante, em meio a incidentes recorrentes de violncia
intercomunal, sobretudo, numa sociedade onde ela pertence a uma minoria hostilizada,
tem fundamentado o seu temor de sofrer perseguio. Assim sendo, o Conare deferiu
o seu pedido de reconhecimento de sua condio de refugiada.
33 Processo n MJ 08354.003119/2006-30.
34 Processo n MJ 08505.007983/2005-59.
Refgio no Brasil 87
decorrente deste conflito bi-nacional, com corte tnico, foi igualmente considerada pelo
Comit como sendo ensejadora de grave e generalizada violao de direitos humanos.
Alm disso, esta ltima deveria ser interpretada luz da Conveno que Rege os Aspectos
Especficos dos Problemas dos Refugiados em frica, do mbito da OUA, que consagrou
este critrio de incluso, posteriormente refletido na Declarao de Cartagena e na Lei
9.474/97. O artigo 1, pargrafo 2 da Conveno africana indica que o termo refugiado
tambm se aplica s pessoas obrigadas a abandonar seu local de residncia habitual
para buscar refgio em outro local fora de seu pas de origem ou nacionalidade devido
agresso externa, ocupao, dominao estrangeira ou eventos que causem srios
distrbios ordem pblica. Assim, o solicitante, que habitava em uma cidade destruda
por uma guerra responsvel pela morte de trs de seus irmos, teria corroborado o seu
fundado temor por sua vida, liberdade e segurana. Ademais, o Conare considerou
que o fato de o solicitante no ter demandado refgio na frica do Sul no era motivo
suficiente para influenciar o seu pedido de refgio no Brasil. Esta deciso do Comit
est em consonncia com a concluso n 15 (XXX) do Comit Executivo do Acnur sobre
refugiados sem um pas de refgio. Esta concluso diz em seu numeral (h) (iv), que o
refgio no deve ser recusado somente pelo fato de que ele poderia ser sido solicitado
em outro pas (...). Ademais, ele no teria gozado de uma proteo efetiva naquele
pas por no desfrutar do estatuto de refugiado e estar indocumentado. Destaca-se
que o conceito de proteo efetiva deve ser compreendido como proteo explcita,
acompanhada de autorizao de residncia e trabalho, possibilidade de integrao
e proteo contra a devoluo (Principio da No-Devoluo ou non-refoulement).
Considerou-se que o relato do solicitante apresentava credibilidade e coerncia, ainda
que vrios elementos do relato no pudessem ser verificados. Assim, por aplicao
do princpio do benefcio da dvida e da coincidncia dos critrios de perseguio por
nacionalidade e grave e generalizada violao dos direitos humanos, a solicitao de
reconhecimento do status de refugiado foi deferida.
35 Processo n MJ 08505.064012/2006-97.
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O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
solicitante teria procurado a igreja catlica no Cairo, onde o batizado foi-lhe recusado por
temer problemas com o Governo, sua famlia e a comunidade. Chegou ao Brasil portando
passaporte vlido e afirmou desejar aqui permanecer para encontrar a liberdade religiosa.
O Conare considerou estar clara a perseguio em razo de religio. De acordo com
a Declarao Universal dos Direitos do Homem e o Pacto relativo aos Direitos Civis e
Polticos da ONU, a liberdade de religio implica na liberdade de ter ou adotar uma religio
ou crena de sua escolha, com liberdade de professar sua religio ou crena, individual
ou coletivamente, tanto pblica como privadamente, por meio do culto, da celebrao de
ritos, de prticas e do ensino. O Conare considerou que a perseguio religiosa deve ser
entendida em um contexto abrangente, no qual se inclui tambm como fator persecutrio,
ademais do pertencimento determinada crena, as represlias por abandonar uma
determinada religio. A apostasia, chamada de ridda no islamismo, crime segundo a
Sharia, a lei islmica, que pode ser punida com a pena de morte pela lei ancestral. Ainda
que esta no tenha vigncia legal no pas de origem da solicitante, muitas pessoas crem
nela e defendem a legitimidade de sua aplicao, o que representa iminente risco para a
solicitante. O cerne da questo reside no abandono do Isl, sem considerao daqueles
que abandonam outras religies. Mesmo quando no existem consequncias penais, so
comuns em pases islmicos restries civis como: dissoluo do casamento do apstata
com muulmano, retirada da guarda dos filhos do pai ou da me apstata, extino
de qualquer direito de herana, desapropriao dos bens do apstata pelo Estado. Tal
contexto pode transformar a vida do apstata numa experincia insuportvel, equivalendo
perseguio, pois. Alm disso, a informao do pas de origem indica a ocorrncia de caso
de violncia, internao psiquitrica e tortura policial contra conversos ao cristianismo. O
relato da solicitante deixou claro que a liberdade de religio no estava sendo respeitada e
que pairava iminente violao de outros direitos fundamentais em decorrncia do abandono
do isl. De maneira que esta solicitao foi deferida pelo Conare.
Refgio no Brasil 89
at entender que exista uma tentativa de pr fim a esta situao por parte do Estado
em questo, entretanto, se considerar que ainda no foram reunidos os elementos
necessrios para a sua reverso, estender a condio de refugiado ou de refugiada
ao cidado ou a cidad daquele pas. Assim ocorreu, por exemplo, nos casos dos
liberianos AF, CF, GA, JC, JD, SJ e VRJII.36 Nestes casos, j havia um tratado de paz
e um cessar fogo naquele pas, onde inclusive uma tentativa de desarmamento j
havia sido iniciada. No entanto, devido incerteza quanto ao processo de paz, o fraco
desarmamento observado e a pouca governabilidade registrada no pas, o Conare
decidiu pela ainda no observncia de uma paz efetiva e duradoura, capaz de afastar
o conceito de grave e generalizada violao de direitos humanos, consubstanciando-a
como uma soluo durvel. Nestes casos, portanto, a alta probabilidade da retomada
do conflito inspirou a manuteno do conceito de grave e generalizada violao de
direitos humanos mesmo com a assinatura de um tratado de paz.
No caso HSM, o conflito, ainda que generalizado, ameaa grupos sociais especiais
de forma seletiva, sobretudo queles particularmente visados pelas milcias. Tal o caso
dos policiais no Iraque, que tm sido percebidos como colaboradores das foras de
ocupao. Numa situao objetiva de violncia generalizada, ou conflito recorrente,
muito mais fcil ser perseguido por raa, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas.
Geralmente, esta a dinmica da violncia ou das situaes onde a proteo do Estado
desaparece. Ou seja, quando a violncia chega a ameaar qualquer pessoa, ainda mais
aquelas estigmatizadas por seus atributos individuais, longamente definidos no direito
internacional, ou de maneira mais ampla na prpria histria da humanidade, como padres
90
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
38 Processo n MJ 08505.017337/2003-38.
Refgio no Brasil 91
e ausncia de vos regulares. O Conare, revendo sua deciso, concluiu que o retorno
no era fisicamente possvel. O fundado temor do solicitante, ainda que aparentemente
ausente em sua cidade natal, estava presente ao longo do caminho at o seu local de
origem, o qual no poderia ser alcanado sem passar por grandes perigos, devido
sua etnia e, sobretudo, ao seu cl de origem. Vrias regies de trnsito continuavam
afetadas por grave e generalizada violao de direitos humanos, sendo estas dominadas
por senhores da guerra pertencentes a diferentes cls. A ausncia de um governo central
significa a impossibilidade de solicitar proteo ao Estado de origem. Ante tal realidade,
o Conare concluiu que a Lei 9.474/97 no limita o nmero de solicitaes de refgio, que,
no entanto, devem ser todas efetuadas de boa-f e sempre como fato excepcional. Isso
porque situaes no previstas podem ocorrer: tais como mudanas bruscas na situao
do pas de origem e informaes no conhecidas no momento da primeira deciso.
O Conare, em segunda solicitao de refgio, deferiu o reconhecimento do status de
refugiado ao solicitante. Este caso retrata, ademais, o rol fundamental desempenhado
por um dos atores do Conare, o DPF, na devida soluo destes casos que tratam da
proteo incondicional do ser humano. Por isso, cumpre-se uma vez mais destacar a
importncia do compromisso assumido por todos os membros do Conare e o trabalho
conjunto destes com relao guarda da vida humana.
Ainda que podendo rever seu posicionamento em uma segunda anlise mediante a
apresentao de novos fatos ou dados, o fundado temor de perseguio tambm dever
centrar uma segunda deciso do Comit. O caso HBN39 aporta jurisprudncia nesse sentido.
Neste, o solicitante colombiano relatou que vivia com a famlia em uma pequena cidade
do Departamento de Tolima, uma regio de instabilidade e de presena de grupos armados
irregulares. Mencionou que a famlia estava preocupada com o fato de o solicitante estar
preste a completar a maioridade e assim ter de se apresentar ao exrcito colombiano, pois
a metade dos que se apresentavam ao exrcito, sobretudo em uma regio com presena
da guerrilha, jamais retornavam. Relatou que um primo teria supostamente desaparecido
por obra da guerrilha e outro teria se juntado a ela, na ausncia de melhor oportunidade
de trabalho. Ademais, a me fora escolhida pela guerrilha para ser a coletora de vacunas
no povoado. Assim, a famlia decidiu retirar o solicitante do territrio colombiano para evitar
que este corresse perigo, pois se retornasse vivo do servio militar, dali a dois anos, sofreria
o risco de ser recrutado pela guerrilha. O Comit ponderou ser a participao no servio
militar regular uma faculdade discricionria do Estado. Portanto, naqueles pases onde esta
obrigatria trata-se de um dever de todo cidado, no podendo sua exigncia de per
se ser considerada uma violao aos direitos humanos ou uma perseguio. A indicao
emanada da entrevista do solicitante de que a metade dos recrutas no retornaria s suas
casas tampouco foi corroborada pela informao relativa ao pas de origem. Alm disso,
39 Processo n MJ 08505.060033/2006-33.
92
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
A anlise mais ampliada da aplicao do refgio sur place apresenta uma srie de
variveis capazes de dificultar a tomada de deciso por parte do Conare. Neste sentido,
o Comit mostrou-se atento para evitar possveis solicitaes abusivas. O caso dos
cidados libaneses ZE e outros40 ilustra essa possibilidade. Neste caso verificou-se a
impossibilidade de aplicao do pargrafo III da Lei 9.474/97 face ao cesse do conflito
alegado. Concretamente sobre o caso, em virtude do conflito entre Israel e Lbano,
iniciado em julho de 2006 e estendido at o dia 28 de agosto daquele mesmo ano,
quando entrou em vigor um acordo que propiciou um cessar fogo, o solicitante e cerca
de 200 outros cidados libaneses, que j se encontravam no Brasil em situao migratria
irregular, sendo que alguns h vrios anos, solicitaram o reconhecimento do estatuto de
refugiado em conjunto com libaneses recm chegados, pouco antes do conflito, ou que
estavam em frias no Brasil quando da ecloso do conflito. O Conare discutiu estes
casos durante vrias reunies com o intuito de determinar a pertinncia de tratar estes
pedidos como casos de refgio sur place, ou seja, de refugiados que se encontravam
fora de seus pases de origem quando do aparecimento de circunstncias capazes
de impedir seus retornos ao pas de origem, podendo ensejar o reconhecimento do
instituto do refgio. Igualmente, ao cessar o conflito no dia 28 de agosto de 2006, no
se poderia aplicar o inciso III, do artigo 1, da Lei 9.474/97, uma vez que a grave e
generalizada violao de direitos humanos havia inequivocamente cessado, devendo
o fundado temor de cada solicitante ser analisado de forma individualizada. O Conare
aplicou a anlise da concluso do ExCom n 30, da 34 sesso, do Acnur, que trata o
problema dos pedidos manifestamente infundados ou abusivos do estatuto de refugiado.
Estes ltimos podem atravancar ou levar ao virtual abarrotamento dos sistemas nacionais
de determinao do estatuto de refugiado.
40 Processo n MJ 08389.022910/2006-41.
Refgio no Brasil 93
O ExCom tratou dos problemas de procedimento nas concluses n 8, sobre a
determinao do estatuto de refugiado, na concluso n 15, sobre os refugiados sem pas
de asilo, e na concluso 28. Nestas, o ExCom reconheceu a legitimidade dos Estados
em estabelecer procedimentos sumrios para lidar com os casos claramente abusivos.
No entanto, o Conare, baseando-se nas referidas concluses do ExCom, reconheceu a
necessidade de que procedimentos ou medidas sumrias fossem adotadas com critrios
que preservassem os direitos dos solicitantes bona fide, ou seja, que realmente tivessem
razes vlidas para solicitar o reconhecimento do estatuto de refugiado.
Nesse sentido, o Conare teve que tomar uma deciso para evitar o abarrotamento do
sistema de refgio no Brasil e ao mesmo tempo garantir procedimentos justos e eficazes,
j que os fluxos migratrios mistos e de refugiados impem desafios processuais, que
devem ser tratados de forma apropriada, evitando a presuno prima facie de solicitao
infundada, a excluso por nacionalidade e os julgamentos coletivos. Registra-se que na
recomendao do ExCom n 30, recomenda-se que as medidas procedimentais para
lidar com o problema das solicitaes manifestamente infundadas no comprometa o
carter individual da determinao do estatuto de refugiado, nem suprima o direito de
recurso. Portanto, o Comit decidiu remeter os pedidos ao grupo de estudos prvios
(GEP) para uma anlise individual, porm, sumria dos casos. Desta maneira, pde
aplicar o procedimento regular, encaminhando a entrevistas individuais os casos de
solicitantes de boa-f ou que tenham fundado temor de perseguio por motivos de raa,
nacionalidade, grupo social ou opinies polticas. Excluiu-se a aplicao do inciso III, do
artigo 1 desta Lei, tendo em vista a cessao do conflito. Assim mesmo, concluiu-se que
quando houver a solicitao por parte de um membro do GEP respeito a determinado
caso, aquele dever solicitar a reviso deste o qual ser encaminhado ao plenrio para
sua anlise individual, devendo, pois, as solicitaes manifestamente infundadas serem
indeferidas. De maneira que este caso em questo foi indeferido.
94
O reconhecimento do refugiado no Brasil no incio do Sculo XXI 5
para a solicitao de refgio por um estrangeiro neste territrio no poderia estar mais
explcito na legislao brasileira. O artigo 8 da Lei cristalino com relao garantia
desse princpio. Este j est sedimentado na jurisprudncia do Conare. So muitos os
casos que atestam afirmao anterior. Dentre tantos, citam-se novamente, a ttulo
de exemplificao, os casos: AZG,41 RS42e KN.43 A leitura ampliada das normas do 2
ttulo da Lei tambm permite concluir que a negativa do refgio no obstculo para a
permanncia no territrio nacional. Se h algum impedimento neste sentido, trata-se da
irregularidade migratria em seu sentido mais extenso.
41 Processo n MJ 08505.016410/2005-16.
42 Processo n MJ 08505.016410/2005-16.
43 Processo n MJ 08000.013694/2006-51.
44 Processo MJ 08505.096596/2009-11.
Refgio no Brasil 95
Referencial:
.LEO, Renato Zerbini Ribeiro. O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil Comentrios
sobre decises do Conare. Braslia: Acnur, Conare, 2007.
(*) Renato Zerbini Ribeiro Leo coordenador geral do Comit Nacional para os Refugiados (Conare) e
doutor em Direito Internacional e Relaes Internacionais.
96
Ensaio Fotogrfico
Colmbia
Refugiados
Urbanos
frica do Sul
Colmbia
Colmbia
frica do Sul
Colmbia
Colmbia
frica do Sul
frica do Sul
frica do Sul
frica do Sul
frica do Sul
Colmbia
Colmbia
frica do Sul
frica do Sul
Malsia
Malsia
Malsia
Malsia
Malsia
Malsia
frica do Sul
frica do Sul
Captulo 6
1 Agradeo aos pesquisadores Fabiano Menezes (PROLAM/USP) e Marcelo Haydu (PUC-SP/FASM) pelos
comentrios e sugestes ao texto, cuja verso final de plena responsabilidade do autor.
2 Rodrigues, Gilberto M. A. Dubya and Lula: Autonomy through global concert. In: Gupta, A; Samuel, C. (Ed.).
The Second Bush Presidency. Global Perspectives, 2007, p. 166-186.
134
O futuro do refgio no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio 6
3 De acordo com Celso Amorim (2005): Brazilian diplomacy is based on the principle of non-interference
in the internal affairs of other countries, as sanctioned by our Charter. President Lulas government has
adhered to this basic principle with an attitude we refer to as non-indifference. We have always provided
for help and active solidarity in situations of crises, whenever we have been called upon and whenever we
feel this may achieve positive results. In Brazilian Foreign Policy Handbook, 2007, p. 21.
Segundo Liliana Jubilut, com o advento de sua lei dos refugiados, o Brasil
passou a ter (...) um sistema lgico, justo e atual de concesso de refgio, razo pela
qual tem sido apontado como paradigma para a uniformizao da prtica do refgio
na Amrica do Sul (...).4
Previsto na Lei 9.474/1997, o Comit Nacional para os Refugiados foi criado como
rgo administrativo, vinculado ao Ministrio da Justia. Segundo Luiz Paulo Teles
Barreto, o Conare um rgo de elegibilidade representativo e democrtico5. Em
funcionamento desde 1998, presidido pelo Ministrio da Justia, o Conare contempla
majoritariamente representantes do Poder Executivo Federal, um assento para a sociedade
civil (exercido pela Critas Arquidiocesana), com direito a voz e voto, e um assento para
136
O futuro do refgio no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio 6
a representao do Acnur/Brasil, com direito a voz, sem direito a voto. Em mais de dez
anos de funcionamento, o Conare acumula uma notvel experincia j sistematizada em
casos emblemticos analisados e tornados pblicos pelo rgo6.
6 Leo, Renato Zerbini R. (Comp. e com.). O reconhecimento dos refugiados pelo Brasil. Comentrios sobre
as decises do Conare, 2007.
7 Cabe mencionar que h agentes federais que tem se dedicado a estudar e divulgar o tema, cf.
Luciano P. Barbosa e Jos Roberto Sagrado da Hora. A Polcia Federal e a proteo internacional dos
refugiados, 2007.
8 Menezes, Fabiano. As inter-relaes entre os atores internacionais, 2010, p. 82-88.
9 Com sede em Braslia, o IMDH edita uma das poucas publicaes peridicas sobre refugiados e migrantes
no pas, o Caderno de Debates Refgio, Migraes e Cidadania. Cf. http://www.migrante.org.br.
10 Rodrigues, Gilberto M. A. Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira, In: Anurio de
Direito Internacional, 2007, p. 136.
11 Trs universidades brasileiras j dispem de regras especficas para o ingresso de refugiados em cursos de
graduao: Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR), Universidade Federal de Minas Gerais (UFGM)
e Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).
12 Participaram desse evento as seguintes instituies de ensino superior: Centro Universitrio Vila Velha
(UVV), FMU, PUC-RJ, PUC-SP, UFMG, UFSCAR, UNICAMP, UNIEURO, USP, alm da UNISANTOS, como
co-organizadora e anfitri.
138
O futuro do refgio no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio 6
que o pas deve assumir como lder regional e potncia de escala mdia no cenrio
global, diante das demandas internacionais de cooperao internacional para o
desenvolvimento, preveno de conflitos, construo da paz, desenvolvimento sustentvel
e responsabilidade de proteger.
possvel, assim, verificar uma conexo entre essas opes multilaterais regionais
e globais do Brasil com um horizonte de expanso e aprofundamento de seu papel no
cenrio humanitrio. Alm disso, caberia observar que a poltica externa brasileira tende
a tratar separadamente as questes de Direitos Humanos dos temas humanitrios. Estes
13 Cf. Lafer, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira, 2001.
Por fim, importante registrar a importncia que o tema dos Direitos Humanos
em geral tem para formadores de opinio brasileiros em poltica externa. Em estudo
realizado por Amaury de Souza (2009) com um conjunto significativo de acadmicos,
diplomatas, empresrios e polticos brasileiros, identificou-se que, dentre os objetivos da
poltica externa brasileira, dois deles relacionados ao tema do refgio o fortalecimento
da liderana regional do Brasil e a atuao em defesa dos direitos humanos so
considerados, por ampla maioria, de extrema ou de muita importncia15.
A dimenso poltica pauta, porm no reina sozinha sobre o tema. Por isso, cabe
verificar as outras duas, que a compem e completam.
14 Cf. Chade, Jamil. Direitos Humanos viram saia-justa para pas na ONU. O Estado de S.Paulo, 13/07/2009,
p. A-4.
15 Souza, Amaury de. A agenda internacional do Brasil, 2009, p. 48.
140
O futuro do refgio no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio 6
16 Haydu, Marcelo. Refugiados angolanos em So Paulo: entre a integrao e a segregao, PUC-SP, 2010.
17 Rodrigues, Gilberto M. A.; Castro, Marcus F. de. Brazil. In: Colino & Moreno (Ed.). Diversity and Unity in
Federal Countries, 2010.
18 Ribeiro, Darcy. O povo brasileiro, 2004, p. 411.
4. Questes prospectivas
Cabe, agora, proceder a uma breve anlise prospectiva sobre o futuro do refgio
no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio, incorrendo no risco inerente a esse tipo de
avaliao.
19 Da Matta, Roberto. O que faz o Brasil, Brasil?, 1989; Ianni, Octavio. Pensamento social no Brasil, 2004.
142
O futuro do refgio no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio 6
20 Ramirez, Socorro. Colombia y Brasil: una lenta y paradjica aproximacin. In: La percepcin de Brasil en el
contexto internacional: perspectivas y desafios (Tomo 1: Amrica Latina), 2007, p. 135.
21 Cf. Rodrigues, Gilberto M. A. Haiti. La responsabilidad de proteger, Perfil, Buenos Aires, 2010, http://www.
perfil.com/contenidos/2010/02/21/noticia_0011.html.
22 Pereira, Luciana Diniz D. O Direito Internacional dos Refugiados. Anlise crtica do conceito refugiado
ambiental, 2010.
144
O futuro do refgio no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio 6
O Brasil tem condies de fazer com que a integrao local de refugiados seja
duradoura? Considerando que a maioria dos refugiados vive nas cidades, a eficcia da
integrao local solidria depende, em grande medida, dos poderes locais, de um maior
envolvimento da sociedade civil e das universidades, alm do setor privado.
23 Bonilla, A; Boreano, H. La percepcin internacional de Brasil: el punto de vista de Ecuador, In: In: La
percepcin de Brasil en el contexto internacional: perspectivas y desafos (Tomo 1: Amrica Latina), 2007,
p. 335.
24 Jcome, Francini. Relaciones entre Venezuela y Brasil: cooperacin energetica y fortalecimiento de la
integracin. In: La percepcin de Brasil en el contexto internacional: perspectivas y desafos (Tomo 1:
Amrica Latina), 2007, p. 171.
25 Acnur. Poltica do Acnur sobre Proteo e Solues para Refugiados em reas urbanas, 2009. Ver tambm:
Guterres, Antonio. Deslocamentos urbanos: um fenmeno global, Folha de S.Paulo, 21/03/2010, p. A3;
Ramirez, Andrs. A nova fronteira humanitria, O Globo, 12/03/2010, p. 7.
146
O futuro do refgio no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio 6
Concluses
O Brasil rene hoje condies favorveis para ampliar sua atuao na poltica
internacional humanitria e desta forma contribuir de maneira mais robusta com as
polticas regionais e globais do Acnur.
Referncias
Acnur. Poltica do Acnur sobre Proteo e Solues para Refugiados em reas urbanas.
Setembro de 2009.
ALMEIDA, Guilherme Assis de; Bittar, Eduardo C. B. (Org.). Mini Cdigo de Direitos
Humanos. Edio revisada e ampliada. Braslia: Secretaria Especial de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica, 2010.
BALERA, Wagner (Org.). Direito Internacional dos Refugiados nos 25 anos da Declarao
de Cartagena. So Paulo: Pliade, 2009.
BARBOSA, Luciano P.; Sagrado da Hora, J.R. A polcia federal e a proteo internacional
dos refugiados. Braslia: Acnur, 2007.
BARRETO, Luiz Paulo Teles Ferreira. Prefcio. In: O reconhecimento dos refugiados
pelo Brasil. Comentrios sobre as decises do Conare. Braslia: Conare Ministrio
da Justia/Acnur, 2007.
CHADE, Jamil. Direitos humanos viram saia-justa para pas na ONU. O Estado de S. Paulo,
13/07/2010, p.A-4.
DA MATTA, Roberto. O que faz o Brasil, Brasil? 3. ed. Rio de Janeiro: Rocco, 1989.
FORCED MIGRATION. Mini Feature: Brasil. Edio 35, Julho de 2010. http://www.acnur.
org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/Publicacoes/2010/fmr_35_minifeature_
brasil_2010.pdf.
PEREIRA, Luciana Diniz Dures. O Direito Internacional dos Refugiados. Anlise crtica do
conceito refugiado ambiental. Belo Horizonte: Del Rey/CEDIN, 2010.
148
O futuro do refgio no Brasil e seu papel no cenrio humanitrio 6
RODRIGUES, Gilberto M.A. Dubya and Lula: Autonomy through global concert. In: Gupta,
A; Samuel, C. (Ed.). The Second Bush Presidency. Global Perspectives. New Delhi:
Pearson, 2006.
RODRIGUES, Gilberto M. A.; Castro, Marcus Faro de. Brazil. In: Colino, C.; Moreno, L.
(Ed). Diversity and Unity in Federal Countries. Montreal & Kingston: McGill-Queens
University Press, 2010.
SOUZA, Amaury de. A agenda internacional do Brasil. A poltica externa brasileira de FHC
a Lula. Rio de Janeiro: CEBRI, 2009.
(*) Gilberto Marcos Antonio Rodrigues, PhD, professor da Universidade Catlica de Santos (UNISANTOS),
onde atua no Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Direito, coordena a Ctedra Sergio Vieira
de Mello (Convnio com o Acnur) e o Setor de Relaes Internacionais. Membro do Grupo de Anlise de
Preveno de Conflitos e da Escola de Paz (GAPCon/EPAZ), Rio de Janeiro, e da Coordinadora Regional
de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES), Buenos Aires. Foi Fulbright Visiting Scholar no Center
for Civil & Human Rights da Universidade de Notre Dame, EUA.
Breves comentrios
Lei Brasileira de Refgio
A
Lei Brasileira de Refgio, considerada pela Organizao das Naes Unidas
(ONU) como uma das leis mais modernas, mais abrangentes e mais generosas
do mundo, tem um defeito: ainda pouco conhecida na sociedade, pouco
conhecida dos operadores do Direito, pouco conhecida, enfim, at mesmo dos
meios acadmicos.
Em razo disso, torna-se interessante comentar artigo por artigo dessa lei, a fim de
que se tenha a percepo de tudo aquilo que envolve o tema do refgio no Brasil.
A Lei n 9.474, de 1997, foi sancionada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso
em 22 de julho de 1997 e publicada no Dirio Oficial n 139, de 23 de julho de 1997, data
de sua vigncia, na Seo I, pginas 15822-15824. Essa lei compreende 8 ttulos, 17
captulos, 3 sees e 49 artigos.
152
e do relatrio, da deciso, da comunicao, do registro e do recurso; o quinto ttulo
abrange os efeitos do reconhecimento da condio de refugiado sobre a extradio e a
expulso; o sexto ttulo trata da cessao e da perda da condio de refugiado; o stimo
ttulo trata das solues durveis, como o caso da repatriao, da integrao local e do
reassentamento; e, finalmente, o oitavo ttulo apresenta as disposies finais.
TTULO I
Dos Aspectos Caracterizadores
CAPTULO I
Do Conceito, da Extenso e da Excluso
SEO I
Do Conceito
II no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia habitual, no
possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas no inciso anterior;
O inciso II prev que tambm ser reconhecido como refugiado todo indivduo que,
no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia habitual,
no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas no inciso
anterior. Praticamente repete o inciso I, mas aquele diz respeito aos nacionais e este
queles que no so nacionais, mas tm residncia habitual no pas afetado pela crise
humanitria. H, tambm, casos de aptridas, indivduos que no tm nacionalidade.
Tambm devem receber proteo internacional, seja por meio da Conveno de 1951,
seja pelas leis internas dos pases. O Brasil, assim, com a Lei n 9.474, em seu inciso II,
reconhece a situao de apatridia.
III devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de
nacionalidade para buscar refgio em outro pas.
154
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
SEO II
Da Extenso
Art. 2 Os efeitos da condio dos refugiados sero extensivos ao cnjuge, aos ascendentes e
descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem
economicamente, desde que se encontrem em territrio nacional.
Com o refgio no diferente. Toda vez que uma pessoa recebe o reconhecimento
da condio de refugiada pode se fazer acompanhar de seus parentes na viagem ao
Brasil, ainda que esses parentes sejam de outra nacionalidade, ainda que no tenham
sofrido diretamente a perseguio. A proteo internacional surge em razo desses
vnculos de parentesco que permitem a essas pessoas usufruir do status migratrio, no
caso da condio de refugiados, que o titular da proteo internacional recebe.
156
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
SEO III
Da Excluso
III tenham cometido crime contra a paz, crime de guerra, crime contra a humanidade, crime
hediondo, participado de atos terroristas ou trfico de drogas;
IV sejam considerados culpados de atos contrrios aos fins e princpios das Naes Unidas.
A Carta das Naes Unidas, em seu artigo 2, dispe sobre a organizao e seus
membros. (2)
CAPTULO II
Da Condio Jurdica de Refugiado
Art. 4 O reconhecimento da condio de refugiado, nos termos das definies anteriores, sujeitar
seu beneficirio ao preceituado nesta Lei, sem prejuzo do disposto em instrumentos internacionais de
que o Governo brasileiro seja parte, ratifique ou venha a aderir.
Esse captulo prev ttulos especficos para condio jurdica dos refugiados.
O artigo 4 dispe que o reconhecimento da condio de refugiado, nos termos das
definies anteriores, sujeita seu beneficirio ao preceituado nesta lei, sem prejuzo do
disposto em instrumentos internacionais de que o governo brasileiro seja parte, ratifique
158
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
ou venha a aderir. Previso de certa obviedade, o artigo diz que qualquer pessoa recebida
no Brasil como refugiada sujeita aos termos dessa lei no que diz respeito aos direitos
e no que diz respeito s obrigaes. Tem a importncia de prever que a Lei n 9.474 a
lei especfica e apenas por ela se pode aferir se uma pessoa refugiada, quais direitos
especficos possui e a quais obrigaes est vinculada. Mas claro que ficam excetuados
e garantidos aqueles deveres e direitos outorgados de maneira erga omnes aos
brasileiros no prprio pas.
Art. 5 O refugiado gozar de direitos e estar sujeito aos deveres dos estrangeiros no Brasil, ao
disposto nesta Lei, na Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e no Protocolo sobre
o Estatuto dos Refugiados de 1967, cabendo-lhe a obrigao de acatar as leis, regulamentos e
providncias destinados manuteno da ordem pblica.
Uma ressalva que parece bvia, mas que esclarece um fato que suscita dvidas: se
o refugiado tem imunidade no Brasil com relao normal aplicao das leis: o artigo 5,
assim, dispe que no h qualquer imunidade. Os refugiados esto sujeitos aos deveres e
s obrigaes da lei. Se praticam um crime, respondem por esse crime normalmente. Se
deixam de cumprir uma obrigao, respondem efetivamente por essa obrigao. Podem
ser presos, podem ter seus bens confiscados em razo de dvidas, podem responder a
processo civil, podem responder a processo penal. Esto suscetveis a todas as leis como
Art. 6 O refugiado ter direito, nos termos da Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de
1951, a cdula de identidade comprobatria de sua condio jurdica, carteira de trabalho e
documento de viagem.
160
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
TTULO II
Do Ingresso no Territrio Nacional e do Pedido de Refgio
Art. 7 O estrangeiro que chegar ao territrio nacional poder expressar sua vontade de solicitar
reconhecimento como refugiado a qualquer autoridade migratria que se encontre na fronteira, a qual
lhe proporcionar as informaes necessrias quanto ao procedimento cabvel.
Outro ponto importante estar o agente migratrio ciente de que, nem sempre
se pode esperar que a pessoa, ao chegar no territrio nacional, expresse-se de maneira
adequada, ou seja, que essa pessoa, ao chegar perante a autoridade migratria, diga
que deseja solicitar refgio no Brasil ao amparo da Conveno de 1951 e da Lei n 9.474,
afirmando necessitar da proteo internacional. Em geral, isso no ocorre assim. Muitas
vezes, a pessoa est amedrontada, est traumatizada por uma guerra, tem medo de se
dirigir autoridade policial, e, de uma maneira sutil, discorre sobre a necessidade dessa
proteo. bom que a autoridade migratria esteja bastante atenta a isso.
162
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
1 Em hiptese alguma ser efetuada sua deportao para fronteira de territrio em que sua vida
ou liberdade esteja ameaada, em virtude de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinio
poltica.
2 O benefcio previsto neste artigo no poder ser invocado por refugiado considerado perigoso
para a segurana do Brasil.
vago esse dispositivo, j que difcil uma precisa identificao do que seja um
refugiado considerado perigoso para a segurana do Brasil. Podemos avaliar que se
trataria de uma peculiar situao onde uma pessoa j reconhecida como refugiada por
outro pas, em deciso polmica, seja considerada perigosa e poderia colocar o Brasil em
risco com sua presena ou atuao. Pela peculiaridade da situao, no aconselhvel
que a aplicao dessa exceo ao princpio do non-refoulement seja feita pelo policial
federal na fronteira brasileira. Nesses casos, o policial deve dar imediato conhecimento
da situao ao Conare, que dever decidir, de imediato ainda que sob referendo de
seus membros quanto admisso da pessoa no territrio nacional. Tudo isso com
conhecimento pleno da situao por parte do Acnur, que poder auxiliar o governo
brasileiro nessa avaliao.
Art. 8 O ingresso irregular no territrio nacional no constitui impedimento para o estrangeiro solicitar
refgio s autoridades competentes.
Essa a regra geral, mas que no deve prevalecer diante de uma hiptese de
refgio porque h situaes em que a pessoa sai de seu pas em razo de perseguio,
diante de violaes dos direitos humanos, de uma guerra civil, hipteses em que
difcil contar com um documento de identidade, passaporte ou documento de viagem
verdadeiro. H casos em que a falsificao do documento de viagem visa, justamente,
burlar as autoridades migratrias do pas de origem para escapar de uma perseguio.
Ento, no raro um solicitante de refgio porta documento de viagem parcial ou
totalmente falsificado ou com dados de identificao inverdicos. Em um regime de
exceo, se o indivduo tentasse sair do seu pas com um passaporte autntico seria de
imediato preso. Por isso, o exposto no artigo 8 fundamental para outorgar pessoa
o livre acesso ao pedido de refgio.
164
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Art. 9 A autoridade a quem for apresentada a solicitao dever ouvir o interessado e preparar termo
de declarao, que dever conter as circunstncias relativas entrada no Brasil e s razes que o
fizeram deixar o pas de origem.
Art. 10. A solicitao, apresentada nas condies previstas nos artigos anteriores, suspender
qualquer procedimento administrativo ou criminal pela entrada irregular, instaurado contra o
peticionrio e pessoas de seu grupo familiar que o acompanhem.
2 Para efeito do disposto no pargrafo anterior, a solicitao de refgio e a deciso sobre a mesma
devero ser comunicadas Polcia Federal, que as transmitir ao rgo onde tramitar o procedimento
administrativo ou criminal.
TTULO III
Do Conare
Art. 11. Fica criado o Comit Nacional para os Refugiados Conare, rgo de deliberao coletiva, no
mbito do Ministrio da Justia.
166
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
J tive oportunidade de ver pases que contam com uma junta militar para avaliar os
pedidos de refgio, o que, certamente, mostra-se inadequado. Em outros casos, tambm
equivocadamente, outorga-se autoridade imigratria comum a deciso dos casos. O
ideal que essa misso de decidir quanto ao refgio esteja em um rgo especfico que
tambm trata dos demais aspectos da proteo internacional e da difuso de mecanismos
de promoo e proteo dos refugiados.
CAPTULO I
Da Competncia
Art. 12. Compete ao Conare, em consonncia com a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de
1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com as demais fontes de direito
internacional dos refugiados:
Por qu? Porque normal que numa situao de refgio, de perseguio poltica
ou de guerra, a sada de um indivduo de seu pas ocorra com a sua vida civil, familiar e
profissional absolutamente desestruturadas. H casos em que a perseguio se traduz
em violao de liberdade, em violao da integridade fsica, que provocam autntico
temor de retorno, ainda que restabelecida a normalidade poltica e a democracia. Muitas
vezes, no processo de recomposio poltica, os agentes perseguidores seguem no pas,
perdoados ou anistiados, o que pode provocar preocupaes naquelas pessoas por eles
perseguidas. H, tambm, a perda de identidade, a perda da prpria estrutura de vida
que a pessoa tinha quando vivia em seu pas.
Essa clusula, ainda, pode ser aplicada individualmente quando se percebe que
determinado indivduo, por sua condio poltica individual, deixa de ser refugiado.
Isso pode acontecer tambm quando pessoas que j foram refugiadas acabam por ser
168
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
IV orientar e coordenar as aes necessrias eficcia da proteo, assistncia e apoio jurdico aos
refugiados;
Art. 13. O regimento interno do Conare ser aprovado pelo Ministro de Estado da Justia.
Pargrafo nico. O regimento interno determinar a periodicidade das reunies do Conare.
O artigo prev que o Conare contar com um regimento interno. Esse regimento,
elaborado pelo prprio rgo, ser aprovado pelo ministro de Estado da Justia e
publicado por portaria no Dirio Oficial da Unio.
CAPTULO II
Da Estrutura e do Funcionamento
Dispe sobre como constitudo o Conare e prev que sete instituies comporo
o rgo colegiado.
170
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
1 O Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados Acnur ser sempre membro
convidado para as reunies do Conare, com direito a voz, sem voto.
O pargrafo 1 prev que o Acnur ser sempre membro convidado para as reunies
do Conare, com direito a voz, sem voto. Essa participao de suma importncia, j
que o Acnur a agncia da ONU especializada em proteger os refugiados em todo o
mundo. Conta com um quatro tcnico de alto nvel, ajudando o Brasil em temas jurdicos,
de assistncia e de proteo e promoo dos refugiados. O prprio Acnur foi um dos
responsveis pela elaborao da presente lei brasileira de refgio, tendo participado na
figura do tcnico Jos Henrique Fishel de Andrade e do ento representante do escritrio
no Brasil, Dr. Christian Koch-Castro.
172
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Art. 15. A participao no Conare ser considerada servio relevante e no implicar remunerao de
qualquer natureza ou espcie.
Art. 16. O Conare reunir-se- com quorum de quatro membros com direito a voto, deliberando por
maioria simples.
Pargrafo nico. Em caso de empate, ser considerado voto decisivo o do Presidente do Conare.
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Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Art. 18. A autoridade competente notificar o solicitante para prestar declaraes, ato que marcar a
data de abertura dos procedimentos.
Pargrafo nico. A autoridade competente informar o Alto Comissariado das Naes Unidas para
Refugiados Acnur sobre a existncia do processo de solicitao de refgio e facultar a esse
organismo a possibilidade de oferecer sugestes que facilitem seu andamento.
Art. 19. Alm das declaraes, prestadas se necessrio com ajuda de intrprete, dever o estrangeiro
preencher a solicitao de reconhecimento como refugiado, a qual dever conter identificao
completa, qualificao profissional, grau de escolaridade do solicitante e membros do seu grupo
familiar, bem como relato das circunstncias e fatos que fundamentem o pedido de refgio, indicando
os elementos de prova pertinentes.
A Polcia Federal, deve tentar colher, com a maior preciso possvel, todos os dados
de identificao do solicitante, tais como nome, filiao, data de nascimento, local de
nascimento, local de residncia anterior, dentre outros. Tudo isso, certamente, facilitar
o processo. Qualquer dificuldade de identificao poder inviabilizar o fornecimento de
documentao no Brasil.
Art. 20. O registro de declarao e a superviso do preenchimento da solicitao do refgio devem ser
efetuados por funcionrios qualificados e em condies que garantam o sigilo das informaes.
CAPTULO II
Da Autorizao de Residncia Provisria
Art. 21. Recebida a solicitao de refgio, o Departamento de Polcia Federal emitir protocolo em
favor do solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no territrio nacional, o qual autorizar a
estada at a deciso final do processo.
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Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Art. 22. Enquanto estiver pendente o processo relativo solicitao de refgio, ao peticionrio ser
aplicvel a legislao sobre estrangeiros, respeitadas as disposies especficas contidas nesta Lei.
CAPTULO III
Da Instruo e do Relatrio
Art. 23. A autoridade competente proceder a eventuais diligncias requeridas pelo Conare, devendo
averiguar todos os fatos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rpida deciso,
respeitando sempre o princpio da confidencialidade.
Art. 24. Finda a instruo, a autoridade competente elaborar, de imediato, relatrio, que ser enviado
ao Secretrio do Conare, para incluso na pauta da prxima reunio daquele Colegiado.
Art. 25. Os intervenientes nos processos relativos s solicitaes de refgio devero guardar segredo
profissional quanto s informaes a que tero acesso no exerccio de suas funes.
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Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
CAPTULO IV
Da Deciso, da Comunicao e do Registro
Art. 26. A deciso pelo reconhecimento da condio de refugiado ser considerada ato declaratrio e
dever estar devidamente fundamentada.
Art. 27. Proferida a deciso, o Conare notificar o solicitante e o Departamento de Polcia Federal, para
as medidas administrativas cabveis.
Art. 28. No caso de deciso positiva, o refugiado ser registrado junto ao Departamento de Polcia
Federal, devendo assinar termo de responsabilidade e solicitar cdula de identidade pertinente.
CAPTULO V
Do Recurso
Art. 29. No caso de deciso negativa, esta dever ser fundamentada na notificao ao solicitante,
cabendo direito de recurso ao Ministro de Estado da Justia, no prazo de quinze dias, contados do
recebimento da notificao.
Art. 30. Durante a avaliao do recurso, ser permitido ao solicitante de refgio e aos seus familiares
permanecer no territrio nacional, sendo observado o disposto nos 1 e 2 do art. 21 desta Lei.
Art. 31. A deciso do Ministro de Estado da Justia no ser passvel de recurso, devendo ser
notificada ao Conare, para cincia do solicitante, e ao Departamento de Polcia Federal, para as
providncias devidas.
Por vergonha, por medo ou por uma srie de outros fatores, pode omitir fatos. No
recurso, h a tendncia da pessoa, aps ter tido negado seu pedido inicial de refgio,
fazer uma explicao mais detalhada, mais completa, sobre sua condio no exterior.
Essa a razo pela qual vrios pedidos de refgio acabam sendo recebidos pelo ministro
da Justia e acabam tendo a outorga do refgio em 2 grau de avaliao contrariando a
deciso de 1 instncia do Conare. Isso no incomum, normal que assim seja, porque
no recurso a pessoa percebe que est tendo uma segunda chance de argumentao e
argumenta de maneira mais completa, e possibilitando ao ministro de Estado da Justia
uma melhor definio quando a status de refugiado desse indivduo. Mas isso no
constitui a maioria.
180
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Podemos dizer que cerca de 30% dos recursos apenas so alvo de uma deciso
diferente da deciso tomada pelo Conare. Ento, a maioria dos requerentes acaba por
repetir os argumentos anteriores, expostos na solicitao de refgio, o que acarreta
invarivel indeferimento do recurso, por no ter sido apresentado qualquer argumento
novo, de fato ou de direito, que justifique a reviso do despacho do Conare. Mas, por
se tratar de um direito ltimo a solicitao de refgio, a Critas em geral dispe de
advogados em So Paulo e no Rio de Janeiro, que ficam disposio dos refugiados
para implementar recursos. O Conare, evidentemente, analisa esses pedidos de recursos
antes de submet-los ao ministro da Justia, que pode colher pronunciamento prvio da
sua Consultoria Jurdica.
Art. 32. No caso de recusa definitiva de refgio, ficar o solicitante sujeito legislao de estrangeiros,
no devendo ocorrer sua transferncia para o seu pas de nacionalidade ou de residncia habitual,
enquanto permanecerem as circunstncias que pem em risco sua vida, integridade fsica e liberdade,
salvo nas situaes determinadas nos incisos III e IV do art. 3 desta Lei.
TTULO V
Dos Efeitos do Estatuto de Refugiados Sobre a Extradio e a Expulso
Mesmo havendo pedido de extradio para que esse indivduo responda a crime
de leso corporal, a motivao da persecuo criminal seria a de participao em um
movimento poltico. A doutrina cita esse exemplo para justificar a excluso de delitos
polticos da extradio e explicar o princpio da especialidade, segundo o qual um
indivduo extraditado no pode ser processado por crime diverso do que constou do
pedido de extradio. O problema se acentua, claro, quando os crimes no so diversos,
mas h um fator poltico externo ou intrnseco motivao da extradio.
182
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
No por outra razo que a concesso do refgio deve, sim, impedir o seguimento
da extradio, quando os fundamentos dos processos forem idnticos, conforme disposto
nos artigos 33 a 35. A proteo vida deve prevalecer sempre. Ningum pode negar que
a extradio, em geral, um procedimento tcnico-jurdico formal. Quase sempre, na
extradio, os elementos de avaliao so a existncia de tratado ou oferecimento de
reciprocidade de tratamento, a dupla incriminao, a existncia de mandado de priso
ou sentena condenatria, dentre outros quesitos que no contemplam situaes como
perseguies tnicas, raciais, religiosas, de grupos sociais e nem mesmo de guerras. H
um certo juridicismo na anlise de um pedido de extradio.
CAPTULO I
Da Extradio
Art. 33. O reconhecimento da condio de refugiado obstar o seguimento de qualquer pedido de
extradio baseado nos fatos que fundamentaram a concesso de refgio.
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Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Art. 35. Para efeito do cumprimento do disposto nos arts. 33 e 34 desta Lei, a solicitao de
reconhecimento como refugiado ser comunicada ao rgo onde tramitar o processo de extradio.
Em razo do que foi dito, o artigo 35 prev que qualquer pedido de refgio deve ser
de imediato comunicado ao rgo onde tramita o processo de extradio.
CAPTULO II
Da Expulso
Apesar de se tratar de medida poltica, a expulso, nos dias atuais, vem sendo
aplicada com maior rigor contra estrangeiros que cometem crimes no territrio nacional,
hiptese na qual a indesejabilidade e nocividade de tais indivduos adquirem carter
incontestvel, facilmente evidenciado.
A infrao Lei Penal no constitui a nica motivao para a expulso, pois tambm
a nocividade do estrangeiro e os interesses nacionais poderiam ensej-la. Porm, a
aplicabilidade de tais conceitos deve ser restrita, evitando-se interpretaes subjetivas.
Defende-se, antes de mais nada, o regular estado de Direito que constitui na sociedade
moderna fundamental princpio democrtico.
De qualquer forma, o estrangeiro que comete crime no Brasil deve ser submetido
a processo de expulso, onde sua nocividade e periculosidade sero aferidas. Nesses
casos, o indivduo traiu a confiana do Estado que o acolheu, deixando seu pas para
delinquir junto ao corpo social onde se inseriu. A reprovabilidade da sua conduta
realmente deixa clara a necessidade da aplicao da medida expulsria.
186
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Art. 36. No ser expulso do territrio nacional o refugiado que esteja regularmente registrado, salvo
por motivos de segurana nacional ou de ordem pblica.
Art. 37. A expulso de refugiado do territrio nacional no resultar em sua retirada para pas onde
sua vida, liberdade ou integridade fsica possam estar em risco, e apenas ser efetivada quando da
certeza de sua admisso em pas onde no haja riscos de perseguio.
CAPTULO I
Da Cessao da Condio de Refugiado
Art. 38. Cessar a condio de refugiado nas hipteses em que o estrangeiro:
188
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
III adquirir nova nacionalidade e gozar da proteo do pas cuja nacionalidade adquiriu;
O inciso III prev que tambm cessa a condio de refugiado quando o indivduo
adquirir nova nacionalidade, passando a gozar da proteo do pas cuja nacionalidade
adquiriu. Ao adquirir a nacionalidade de um terceiro pas, o refugiado poder valer-se
da proteo internacional inerente aos nacionais, cessando a condio de refugiado no
Brasil, que ter sido uma proteo transitria.
V no puder mais continuar a recusar a proteo do pas de que nacional por terem deixado de
existir as circunstncias em consequncia das quais foi reconhecido como refugiado;
VI sendo aptrida, estiver em condies de voltar ao pas no qual tinha sua residncia habitual, uma
vez que tenham deixado de existir as circunstncias em consequncia das quais foi reconhecido
como refugiado.
A ltima clusula do artigo 38, contida no inciso VI, prev que tambm cessa a
condio de refugiado quando o estrangeiro, sendo aptrida, estiver em condies de
voltar ao pas no qual tinha sua residncia habitual, uma vez que tenham deixado de existir
as circunstncias em consequncia das quais foi reconhecido como refugiado. Aqui vale
o mesmo comentrio do inciso anterior, sendo que aquele faz referncia ao pas do qual
a pessoa nacional. Este diz respeito ao pas onde o refugiado tinha sua residncia
habitual, residncia que pode ser objeto de um visto temporrio ou permanente. Mesmo
sendo aptrida, no faz sentido permanecer no Brasil, j que h um outro pas onde tinha
a residncia habitual. Tambm aqui a clusula de cessao deve ser vista com cautela,
devendo o retorno caracterizar-se pela voluntariedade e ser precedido de estudo para
verificar se no h dificuldades pessoais que dificultem o retorno.
CAPTULO II
Da Perda da Condio de Refugiado
Art. 39. Implicar perda da condio de refugiado:
190
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
I a renncia;
H casos em que o Conare verifica ter o refugiado sado do pas sem autorizao.
Nesses casos, dever urgentemente fazer uma justificativa ao Conare, que comprove
a urgncia inadivel ou comprove, por exemplo, o desconhecimento absoluto da lei,
embora esse fator seja dito de maneira muito clara ao estrangeiro quando ele recebe
refgio no territrio nacional. O Conare pode fornecer, nesses casos, uma espcie de
perdo e no aplicar a perda automtica da condio de refugiado nessas circunstncias.
192
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
o caso de uma herana que precisa ser vista rapidamente, no caso de localizao de
uma esposa ou de um filho ou se alguma coisa precisa ser feita urgentemente naquele
pas, o retorno ao pas de origem sem autorizao acaba por implicar na cessao da
condio de refugiado, nos termos do inciso IV do artigo 38, e tambm poderia se aplicar
perda da condio de refugiado o inciso IV do artigo 39. O Conare poderia declarar a
perda porque saiu do territrio brasileiro sem autorizao, voltando ao pas de origem, ou
declarar a cessao tambm pelo fato de a pessoa ter se estabelecido voluntariamente
no pas do qual saiu por medo de perseguio.
Pargrafo nico. Os refugiados que perderem essa condio com fundamento nos incisos I e IV deste
artigo sero enquadrados no regime geral de permanncia de estrangeiros no territrio nacional, e os
que a perderem com fundamento nos incisos II e III estaro sujeitos s medidas compulsrias previstas
na Lei n 6.815, de 19 de agosto de 1980.
CAPTULO III
Da Autoridade Competente e do Recurso
Art. 40. Compete ao Conare decidir em primeira instncia sobre cessao ou perda da condio de
refugiado, cabendo, dessa deciso, recurso ao Ministro de Estado da Justia, no prazo de quinze
dias, contados do recebimento da notificao.
1 A notificao conter breve relato dos fatos e fundamentos que ensejaram a deciso e cientificar
o refugiado do prazo para interposio do recurso.
2 No sendo localizado o estrangeiro para a notificao prevista neste artigo, a deciso ser
publicada no Dirio Oficial da Unio, para fins de contagem do prazo de interposio de recurso.
Art. 41. A deciso do Ministro de Estado da Justia irrecorrvel e dever ser notificada ao Conare,
que a informar ao estrangeiro e ao Departamento de Polcia Federal, para as providncias cabveis.
194
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Situao diferente diz respeito aos aspectos formais da aplicao da Lei n 9.474,
principalmente quanto ao reconhecimento do refgio ou a aplicao de sua cessao ou
perda. No creio que caiba ao Judicirio intervir no aspecto de mrito do reconhecimento
do refgio ou da aplicao dos artigos 38 e 39. Compete ao Poder Executivo a aplicao
das regras imigratrias e a deciso quanto aos estrangeiros que ingressam ou saem do
territrio nacional. A judicializao do tema do refgio, no que se refere ao mrito das
decises, no me parece ser apropriada.
TTULO VII
Das Solues Durveis
O Ttulo VII da lei trata das solues durveis ao refgio. claro que o refgio
sempre uma situao temporria, onde o fracasso da proteo de um indivduo pelo
seu pas de origem, de nacionalidade ou se residncia habitual provocou sua sada
ao exterior. Falhando a proteo do pas de origem, a nica alternativa do indivduo
perseguido buscar a proteo dentro da comunidade internacional. Por isso, a
CAPTULO I
Da Repatriao
Art. 42. A repatriao de refugiados aos seus pases de origem deve ser caracterizada pelo carter
voluntrio do retorno, salvo nos casos em que no possam recusar a proteo do pas de que so
nacionais, por no mais subsistirem as circunstncias que determinaram o refgio.
A primeira soluo durvel aquela prevista neste artigo, dispondo que a repatriao,
ou seja, a soluo durvel de repatriao de refugiados aos seus pases de origem, seja
caracterizada pela voluntariedade. claro que a repatriao pode acontecer quando
cessadas as causas do refgio. O governo pode declarar a cessao da condio de
refugiado e promover o retorno daquelas pessoas ao seu pas de origem, mas, sempre,
todo esse procedimento deve iniciar-se e caracterizar-se pelo retorno voluntrio.
196
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Por isso, o Brasil, em todas as suas decises, tem optado pela repatriao voluntria,
como ocorreu no caso de pases da Amrica do Sul com refugiados do Paraguai, Uruguai
e Argentina, mas tambm casos de refugiados da Bsnia e de outros pases que tambm
ficaram no Brasil por bastante tempo, com possibilidade de se integrar sociedade
nacional. E refugiados tambm da frica que, mesmo em casos de repatriao voluntria,
ela foi precedida de tempo e de apoio a esses indivduos no momento de retorno.
CAPTULO II
Da Integrao Local
Art. 43. No exerccio de seus direitos e deveres, a condio atpica dos refugiados dever ser
considerada quando da necessidade da apresentao de documentos emitidos por seus pases de
origem ou por suas representaes diplomticas e consulares.
CAPTULO III
Do Reassentamento
Art. 45. O reassentamento de refugiados em outros pases deve ser caracterizado, sempre que
possvel, pelo carter voluntrio.
198
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Tudo isso seguindo exatamente o previsto no artigo 46. Diferente de uma situao
emergencial, quando o indivduo bate s portas do Brasil e pede refgio por estar
desprotegido no exterior, o reassentamento soa como um convite. O Brasil tem que ser
previamente consultado e a partir da concordar que essa pessoa venha para o territrio
TTULO VIII
Das Disposies Finais
Art. 47. Os processos de reconhecimento da condio de refugiado sero gratuitos e tero carter
urgente.
Art. 48. Os preceitos desta Lei devero ser interpretados em harmonia com a Declarao Universal
dos Direitos do Homem de 1948, com a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o
Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com todo dispositivo pertinente de instrumento
internacional de proteo de direitos humanos com o qual o Governo brasileiro estiver comprometido.
Por isso, ento, essa consonncia das leis permitir uma interpretao sempre
mais favorvel proteo internacional, mais favorvel aos refugiados e dentro de um
contexto harmnico, de uma srie de instrumentos internacionais dos quais o Brasil
signatrio, assim como de sua lei interna, que completam um bom quadro normativo de
proteo internacional s vtimas de perseguio.
200
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Notas:
(1)
(2)
(3)
(4)
202
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
ANEXO I
TERMO DE DECLARAO
Nome do declarante:_____________________________________________________
Data de nascimento:_____________________________________________________
Nome do pai:___________________________________________________________
Nome da me:__________________________________________________________
Cidade e pas de nascimento: _____________________________________________
Nacionalidade: _________________________________________________________
Sexo: _________________________________________________________________
Estado Civil: ___________________________________________________________
Fala o idioma portugus:_________________________________________________
Em caso negativo, especificar o idioma:_____________________________________
Intrprete (s) nomeados (s): ______________________________________________
Nmero local e data de expedio do documento de viagem com o qual entro no Brasil
(passaporte ou Carteira de Identidade):_____________________________________
Cidade e data de sada do pas de origem:___________________________________
Local (ais) onde fez escala antes de sua chegada no Brasil, indicando o tempo de
permanncia em cada localidade (s):_______________________________________
Motivo de sada do pas de origem ou de provenincia: (descrever de forma sucinta a
situao do pas de origem e o temor em
retornar)______________________________________________________________
J solicitou refgio anteriormente:_________________________________________
Em caso positivo, indicar: ________________________________________________
Pas (es): ______________________________________________________________
Data (s): ______________________________________________________________
Grupo familiar que o (a) acompanha no Brasil (esposo(a), filhos(as), pais e outros):
______________________________________________________________________
Nome completo: ________________________________________________________
Filiao: ______________________________________________________________
______________________________________________________________________
Data de nascimento: ____________________________________________________
Relao de parentesco: __________________________________________________
(Se necessitar de mais espao, utilize o verso e outras folhas)
Familiares que permanecem no pas de origem (esposo(a), filhos(as), pais):
Nome completo_________________________________________________________
Data de nascimento____________________ Relao de parentesco______________
Nada mais havendo a informar, foi o(a) declarante cientificado(a) pela autoridade da
Polcia Federal,________________________________________________ a, comparecer
sede da Critas Arquidiocesana, localizada na___________________
______________________________________ para dar seguimento ao pedido de reconhecimento de refgio.
______________________________________________
Local / Data
Assinam o presente termo:
Autoridade:___________________________________________
Escrivo:_____________________________________________
Solicitante:____________________________________________
Intrprete(s):__________________________________________
Resoluo n 4, de 1 de dezembro de 1999, do Comit Nacional para os Refugiados prev quais so esses
membros do grupo familiar.
I o cnjuge;
II filhos (as) solteiros (as), menores de 21 anos, naturais ou adotivos, ou maiores quando no puderem prover
o prprio sustento;
III ascendentes; e
IV irmos, netos, bisnetos ou sobrinhos, se rfos, solteiros e menores de 21 anos, ou de qualquer idade
quando no puderem prover o prprio sustento.
(6)
(7)
204
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
ANEXO I
TERMO DE RESPONSABILIDADE
Eu,________________________________________________________________________de nacionalidade,
____________________________, natural de ______________________, nascido (a) em ___/___/___, portador (a)
do documento de identidade __________________, tendo sido reconhecido (a) no Brasil como refugiado (a)
pelo Conare, na reunio realizada no dia ___/___/___, cuja deciso foi comunicada a DPMAF, pelo Ofcio n
______, de ___/___/___, declaro que: reconheo a temporariedade da condio de refugiado (a) declarada pelo
Brasil, a qual subsistira enquanto perdurem as condies que a determinaram, sendo passvel de reviso a
qualquer tempo, inclusive por descumprimento das normas que a regulam; comprometo-me a cumprir, fielmente,
as disposies estipuladas na Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, no Protocolo sobre o
Estatuto dos Refugiados, de 1967, e na Lei n 9.474, de 22 de julho de 1997, que conferem aos refugiados os
mesmos direitos e deveres dos estrangeiros residentes no Brasil, cabendo-me a obrigao de acatar as leis,
regulamentos e providncias destinados manuteno da ordem pblica; obrigo-me, igualmente, a respeitar
os direitos e deveres constantes da legislao brasileira, tendo cincia de que estou sujeito (a) as leis civis e
penais do Brasil e comprometo-me a respeit-las e fazer cumpri-las; assumo a responsabilidade de colaborar
com as autoridades brasileiras e com as agncias humanitrias que prestam ajuda orientadora e assistencial aos
refugiados no Brasil;
estou ciente de que a comprovao da falsidade das provas e/ou declaraes por mim apresentadas quando
da solicitao de refgio bem como a omisso de fatos que, se conhecidos, ensejariam deciso negativa, ou
ainda o exerccio de atividades contrrias segurana nacional ou ordem pblica implicaro a perda de minha
condio de refugiado (a), com a consequente aplicao das medidas compulsrias previstas na Lei n 6.815,
de 19 de agosto de 1980; declaro ter o efetivo conhecimento de que a sada do territrio nacional sem prvia
autorizao do Governo brasileiro acarretar, tambm, a perda de minha condio de refugiado (a); Declaro,
finalmente, que, com a ajuda de interprete, entendi o contedo do presente termo de responsabilidade e o assino
de modo consciente, na presena das testemunhas abaixo assinadas e qualificadas.
___________________de________________ de __________
____________________________________________________
Refugiado
(8)
(9)
(*) Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto ministro de Estado da Justia e ex-presidente do Comit Nacional para
os Refugiados (Conare). Foi diretor do Departamento de Estrangeiros da Secretaria Nacional de Justia
do Ministrio da Justia e membro do Conselho Nacional de Imigrao. Participou do Grupo de Trabalho
sobre Migraes Internacionais do Conselho Nacional de Populaes e Desenvolvimento (CNPD).
206
Breves comentrios Lei Brasileira de Refgio 7
Jurisprudncia selecionada
sobre refugiados
Refugiado nigeriano observa geleiras
na Argentina. ACNUR / Sub.coop
Jurisprudncia selecionada
sobre refugiados
Jurisprudncia Selecionada
210
de ato de um outro Poder desde que compreendido na esfera de sua competncia
no significa invaso da rea do Poder Judicirio. 4. Pedido de extradio no conhecido,
extinto o processo, sem julgamento do mrito e determinada a soltura do extraditando.
5. Caso em que de qualquer sorte, incidiria a proibio constitucional da extradio por
crime poltico, na qual se compreende a prtica de eventuais crimes contra a pessoa ou
contra o patrimnio no contexto de um fato de rebelio de motivao poltica (STF Ext.
1008, Gilmar Mendes, DJ 17.08.2007).
212
Jurisprudncia selecionada sobre refugiados
indeferimento do pedido de refgio feito pelo impetrante, ante a falta de amparo legal, j
que se trata de brasileiro naturalizado, no se aplicando as condies de admissibilidade
previstas na Lei 9.474/97. 2. Do exame da documentao juntada aos autos, observa-
se que no houve violao dos princpios constitucionais do contraditrio, do devido
processo legal e da ampla defesa, uma vez que foi dada cincia ao demandante de
todos os atos emanados das autoridades administrativas, bem como a oportunidade
de recorrer da deciso proferida pelo CONARE. 3. No merece acolhida a alegao
de que houve vcio na deciso que indeferiu o pedido de refgio, em razo de no ter
sido observada a formalidade prevista no art. 18 da Lei 9.474/97, haja vista que tanto o
documento constante das fls. 110/112 como as informaes prestadas pela autoridade
impetrada refutam tal assertiva, consignando que houve duas tentativas frustradas
de entrevistar o requerente. Ademais, ainda que assim no fosse, sua solicitao de
reconhecimento da condio de refugiado foi indeferida por ausncia de pressuposto
de admissibilidade, j que se tratava de brasileiro naturalizado, de modo que no
haveria sequer a necessidade da realizao da audincia prevista no citado dispositivo.
4. O art. 3, II, da Lei 9.474/97, expressamente afasta a possibilidade de se reconhecer
como refugiados os indivduos residentes no territrio nacional que tenham direitos e
obrigaes relacionados com a condio de nacional, situao em que se enquadra o
demandante, que brasileiro naturalizado, no havendo falar, portanto, em violao de
direito lquido e certo por parte da autoridade impetrada. 5. Segurana denegada (STJ
MS 12.510, Denise Arruda, DJ 10.09.2007).
214
Famlia de refugiados angolanos no
Rio de Janeiro. ACNUR / J.R.Ripper
A legislao brasileira sobre refgio
considerada pela Organizao das Naes
Unidas (ONU) como uma das mais Modernas,
abrangentes e generosas do mundo.