Você está na página 1de 160

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

Um Ajuste Justo:
Anlise da eficincia e equidade do
gasto pblico no Brasil

BRASIL
REVISO DAS DESPESAS PBLICAS

Volume I: Sntese

Novembro de 2017
Prefcio
Aps um perodo de estabilidade econmica, altas taxas de crescimento e reduo substancial da
pobreza, o Brasil enfrenta hoje grandes desafios para lidar com seus gastos pblicos. O
crescimento das despesas primrias superou o PIB mesmo durante a fase favorvel do super ciclo
das commodities. O gasto tornou-se cada vez mais engessado pela rigidez constitucional em
categorias como folha de pagamento e previdncia social, deixando quase nenhum espao para
despesas discricionrias e de investimento.
Atento mudana de cenrio, o governo federal solicitou ao Banco Mundial a elaborao deste
relatrio, com o objetivo de realizar uma anlise aprofundada dos gastos do governo, identificar
alternativas para reduzir o dficit fiscal a um nvel sustentvel e, ao mesmo tempo, consolidar os
ganhos sociais alcanados nas dcadas anteriores. O principal achado de nossa anlise que alguns
programas governamentais beneficiam os ricos mais do que os pobres, alm de no atingir de
forma eficaz seus objetivos. Consequentemente, seria possvel economizar parte do oramento
sem prejudicar o acesso e a qualidade dos servios pblicos, beneficiando os estratos mais pobres
da populao.
A anlise baseada nas melhores prticas internacionais e na reviso da eficincia dos gastos entre
as diferentes entidades e programas governamentais. Com ela, queremos estimular que os debates
considerem no apenas a alocao dos recursos pblicos, mas tambm as premissas que devem
nortear os gastos de forma a promover eficcia nos servios prestados e igualdade social.
Desenhar e implementar um "ajuste justo" que coloque as contas fiscais do Brasil de volta em uma
trajetria sustentvel, ao mesmo tempo em que protege os pobres, um grande desafio. Abranger
mais de um mandato presidencial e exigir um dilogo extenso, incluindo governos subnacionais,
movimentos sociais, sindicatos, associaes empresariais e muitos outros grupos. Acreditamos
que quanto antes o Pas iniciar esse debate e enfrentar seus problemas, mais cedo ser possvel
transformar sua realidade e retomar o caminho da prosperidade compartilhada entre todos.

1
2
Agradecimentos
Este relatrio foi elaborado por uma equipe do Banco Mundial chefiada por Antonio Nucifora
(Economista-Chefe para o Brasil, Banco Mundial), Cornelius Fleischhaker (Economista, Prtica
Global de Macroeconomia e Gesto Fiscal, Banco Mundial) e Fritzi Koehler-Geib (Lder de
Programa e Economista Lder para Amrica Central, Banco Mundial), sob a orientao de Martin
Raiser (Diretor para o Brasil, Banco Mundial) e Pablo Saavedra (Gestor para Amrica Latina e
Caribe, Prtica Global de Macroeconomia e Gesto Fiscal, Banco Mundial).
A equipe principal inclui: Fernando Andres Blanco Cossio (Poltica fiscal); Rafael Amaral Ornelas
e Fabiano Colbano (Folha Salarial); Alexandre Borges de Oliveira (Compras pblicas); Heinz P.
Rudolph e Asta Zviniene (Previdncia); Pedro Olinto, Andre Loureiro e Vivian De Fatima
Amorim (Educao); Kathy A. Lindert (Programas de assistncia social); Edson Correia Araujo
(Sade); Truman G. Packard e Matteo Morgandi (Programas do mercado do trabalho); Emmanuel
Skoufias e Renata Mayer Gukovas (Analise de incidncia); Mark Dutz (Programas de apoio as
empresas); e Flavia Nahmias da Silva Gomes (Coordenao da equipe).
Outros especialistas do Grupo do Banco Mundial tambm participaram em vrios aspectos do
estudo: Candyce Da Cruz Rocha, Claudia Baddini, Dandan Chen, Daniela Pena de Lima, David
Oliveira De Souza, Andres Estrada, Ezau Pontes, Fabiano Colbano, Fabio Sola Bittar, Frode
Davanger, Hans Anand Beck, Igor Andre Carneiro, Joao Bevilaqua Teixeira Basto, Juliana Braga
Machado, Julio Velasco, Leandro Costa, Lorena Vinuela, Maria Concepcion Steta Gandara,
Mariana Vijil, Maria Elisa Diniz Costa, Mariana Vijil, Massimo Mastruzzi, Michael Drabble,
Michael Weber, Miguel-Santiago da Silva Oliveira, Monica Porcidonio, Paul Procee, Rafael
Barroso, Rafael Munoz Moreno, Raquel Tsukada Lehmann, Roland N. Clarke, Rong Qian,
Rovane Battaglin Schwengber, Thiago Scott, Tomas Damerau, Uriel Kejsefman, Vanessa Moreira
da Silva, Vivian Malta e Xavi Cirera.
Vrios especialistas e acadmicos Brasileiros e internacionais tambm participaram no estudo:
Andre Portela, Daniel Santin, Eduardo Pontual Ribeiro, Gabriel Ulyssea, Justin Barnes, Leonardo
Lima Chagas, Stephen OConnell, Ricardo Pais de Barros, Sergio Perelman, Stella Lobo e Tim
Sturgeon. Embora cada um deles tenha contribudo para partes especficas do relatrio, eles no
concordam necessariamente com todo o trabalho e suas concluses e, claramente, no so
responsveis por quaisquer erros ou omisses, que so de inteira responsabilidade dos autores.
Foram valiosos os comentrios e a orientao de Ana Paula Vescovi (Secretria do Tesouro
Nacional, Ministrio da Fazenda), Mansueto Almeida (Secretrio da SEAE, Ministrio da
Fazenda), Joo Manoel Pinho de Mello (Secretario de Reformas Microeconmicas, Ministrio da
Fazenda), Fabio Kanczuk (Secretrio de Poltica Econmica, Ministrio da Fazenda), Marcelo
Caetano (Secretrio de Previdncia, Ministrio da Fazenda), Marcos Mendes (Chefe da Assessoria
Econmica do Ministro de Estado, Ministrio da Fazenda), Otavio Ladeira de Medeiros
(Secretrio Adjunto do Tesouro Nacional, Ministrio da Fazenda), Waldery Rodrigues Jnior
(Coordenador-geral para assuntos especiais, Ministrio da Fazenda), Pedro Calhman de Miranda
(Subsecretrio de Regulao e Infraestrutura, Ministrio da Fazenda), Alexandre Manoel Angelo
da Silva (Subsecretrio de Concorrncia Internacional e Defesa da Economia Popular, Ministrio
da Fazenda), Angelo Jos Mont Alverne Duarte (Subsecretrio de Anlise Econmica e Advocacia
da Concorrncia), Pedro Juc Maciel (Subsecretrio de Planejamento Estratgico da Poltica
Fiscal, Ministrio da Fazenda), Felipe Palmeira Bardella (Coordenador-Geral, Coordenao-Geral
de Estudos Econmico-Fiscais, Tesouro Nacional, Ministrio da Fazenda), Jefferson Bittencourt

3
(Secretrio adjunto de Poltica Fiscal e Tributria, Ministrio da Fazenda), Rafael Cavalcanti de
Arajo (Subsecretria de Poltica Econmica, Ministrio da Fazenda), Rodrigo Cota (Secretrio-
Executivo Adjunto, Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto), Jorge Arbache
(Secretrio da SEAIN, Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto), Arnaldo Lima
(Assessor Especial do Ministro de Estado, Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e
Gesto), Wilsimara Maciel Rocha (Coordenao-Geral de Polticas Sociais), Lorena Ferreira
(Assessoria Especial do Ministro de Estado, Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e
Gesto), Martha Seillier (Chefe da Assessoria Especial, Casa Civil), Bruno Silva Dalcolmo
(Assessore Especial, Casa Civil), Marcelo Pacheco dos Guaranys (Subchefe, Subchefia de Anlise
e Acompanhamento de Polticas Governamentais, Casa Civil), Fabiana Magalhes Almeida
Rodopoulos (Subchefes Adjunta de Finanas pblicas, Casa Civil), Janete Duarte (Subchefe
Adjunta Substituta de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, Casa Civil),
Rogerio Boueri Miranda (Diretor de Desenvolvimento Institucional, IPEA), Alexandre Ywata
(Diretor de Polticas e Estudos Regionais, Urbanos e Ambientais, IPEA), Lucas Ferreira Mation
(Chefe da Assessoria Tcnica, IPEA), Ricardo Alberto Volpe (Diretor da Consultoria de
Oramento e Fiscalizao Financeira, Cmara dos Deputados) e Helio Martins Tollini (Consultor
de Oramento e Fiscalizao Financeira, Cmara dos Deputados).
Tambm agradecemos os comentrios de Carlos Alberto Vegh Gramont (Economista-Chefe para
a Amrica Latina e o Caribe, Banco Mundial), Daniel Lederman (Economista-Chefe Adjunto para
a Amrica Latina e o Caribe, Banco Mundial), Deborah Wetzel (Diretor Global, Prtica Global de
Governana, Banco Mundial), Ceyla Pazarbasioglu (Diretor Global, Prtica Global de Finanas e
Mercados, Banco Mundial), Carlos Felipe Jaramillo (Diretor Global, Prtica Global de
Macroeconomia e Gesto Fiscal, Banco Mundial), Paloma Anos Casero (Diretor para Amrica
Latina e Caribe, Europa e frica, Prtica Global de Macroeconomia e Gesto Fiscal, Banco
Mundial), Marialisa Motta (Gestor para Amrica Latina e Caribe, Prtica Global de Comrcio e
Competitividade, Banco Mundial), Reema Nayar (Gestor para Amrica Latina e Caribe, Prtica
Global de Educao, Banco Mundial), Margaret Ellen Grosh (Assessor Snior, Prtica Global de
Proteo Social e Trabalho, Banco Mundial), Pablo Gottret (Gestor para Amrica Latina e Caribe,
Prtica Global de Proteo Social e Trabalho Banco Mundial), Daniel Dulitzky (Gestor de para
Amrica Latina e Caribe, Prtica Global de Sade e Nutrio, Banco Mundial), Oscar Calvo-
Gonzalez (Gestor para Amrica Latina e Caribe, Prtica Global de Pobreza, Banco Mundial).
Um agradecimento particular para os peer reviewers: Teresa Ter Minassian (Consultora, ex-
diretora do Departamento de Assuntos Fiscais, FMI), Jesko Hentschel (Diretor do Banco Mundial
para a Argentina, o Paraguai e o Uruguai, Banco Mundial), Jorge A. de Thompson R. Araujo
(Assessor Econmico do Vice-Presidente para a Amrica Latina e o Caribe, Banco Mundial), Jos
Guilherme Reis (Gestor de Comrcio e Competitividade, Banco Mundial) e Emily Sinnott (Lder
de Programa, Desenvolvimento Humano, LCC7C, Banco Mundial).
Alm disso, o relatrio beneficiou-se muito das opinies e comentrios recebidos em consultas
formais e informais durante sua fase preparatria. Em particular, agradecemos aos muitos
representantes da Presidncia da Repblica (Casa Civil), do Ministrio da Fazenda e do Ministrio
do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto que participaram de dois workshops sobre a anlise
preliminar em maro de 2017, aos representantes do Comit de Monitoramento e Avaliao de
Polticas Pblicas Federais (CMAP) que participaram de uma apresentao da anlise preliminar
em junho 2017, e os participantes na sesso especial organizada durante o 38 Encontro da
Sociedade Brasileira de Econometria (SBE) em dezembro 2016.

4
Sumrio

Prefcio .......................................................................................................................................... 1
Agradecimentos ............................................................................................................................. 3
Sumrio .......................................................................................................................................... 5
Resumo Executivo ......................................................................................................................... 7
Introduo ................................................................................................................................... 17
Desafios para a Sustentabilidade Fiscal no Brasil ................................................................... 21
Sustentabilidade e tendncias fiscais......................................................................................... 21
Incidncia da poltica fiscal ....................................................................................................... 29
A adoo do Teto de Gastos...................................................................................................... 30
Complementao do ajuste de gastos: o papel da poltica fiscal e das despesas "abaixo da
linha" ......................................................................................................................................... 34
Peso da Folha do Funcionalismo Pblico ................................................................................. 39
Anlise comparativa internacional da massa salarial do setor pblico ..................................... 39
Tendncias de gastos e composio da massa salarial do setor pblico ................................... 42
Estimativa da lacuna salarial ente o setor pblico e privado..................................................... 44
Massa salarial e gesto de recursos humanos: oportunidades para reformas ............................ 53
Compras Pblicas: Planejamento e Estratgias de Licitaes para Eficincia Fiscal.......... 57
Potencial de economias nas compras publicas .......................................................................... 57
Estratgias de aquisio para aumentar a eficincia: estudos de caso de automveis e
equipamentos de TI ................................................................................................................... 61
Veculos ................................................................................................................................. 62
Equipamentos de informtica ................................................................................................ 65
Oportunidades de economias nas compras pblicas do Governo Federal ................................ 67
Previdncia Social: Uma Conta Impagvel .............................................................................. 69
Reviso do sistema previdencirio brasileiro em um contexto internacional ........................... 69
Incidncia dos subsdios previdencirios .................................................................................. 75
Reforma do sistema previdencirio brasileiro: a proposta do governo ..................................... 80
Reforma dos RPPSs subnacionais ............................................................................................. 82
Previdncia: opes de reforma e reduo do gasto fiscal ........................................................ 84
Programas de Apoio ao Mercado do Trabalho e Assistncia Social: Integrar para
Melhorar ...................................................................................................................................... 87
Nveis de gastos com programas de apoio ao mercado do trabalho e assistncia social .......... 87
Eficincia e incidncia dos programas para o mercado do trabalho e assistncia social .......... 91
Melhorias na concepo dos programas de apoio ao mercado do trabalho e assistncia social97
Opes para consolidao da assistncia social: Bolsa Famlia, Salrio-Famlia, BPC e
aposentadorias rurais ............................................................................................................. 97

5
Opes para melhorar o apoio aos desempregados: FGTS e Seguro-Desemprego ............ 100
Opes para reformular os suplementos salariais: Salrio-Famlia e Abono Salarial ......... 101
Simulaes das reformas do FGTS, Seguro-Desemprego, Salrio-Famlia e Abono Salarial
............................................................................................................................................. 102
Programas para o mercado do trabalho e assistncia social: economia e eficincia a partir de
uma abordagem sistmica integrada ....................................................................................... 106
Sade: Alternativas para Oferecer Mais e Melhores Servios ............................................. 109
Nveis de despesas do setor de sade ...................................................................................... 109
Eficincia e incidncia das despesas com sade ..................................................................... 111
Reformas do setor de sade para aumentar a eficincia, a equidade e a economia fiscal....... 118
Gastar Mais ou Melhor? Eficincia e Equidade da Educao Pblica ............................... 121
Nveis de despesas no setor de educao ................................................................................ 121
Eficincia dos gastos com educao ....................................................................................... 124
Ensino fundamental e mdio ............................................................................................... 124
Ensino superior .................................................................................................................... 131
Incidncia dos gastos pblicos com educao ........................................................................ 134
Reformas do setor de educao para aumentar a eficincia e a equidade, e reduzir o custo
fiscal ........................................................................................................................................ 136
Ensino fundamental e mdio ............................................................................................... 136
Ensino superior .................................................................................................................... 137
Polticas de Apoio ao Setor Privado do Retorno para a Sociedade? .................................. 139
Nveis de gastos com polticas de apoio s empresas ............................................................. 139
Eficincia e incidncia de polticas de apoio s empresas ...................................................... 140
Reformas das polticas de apoio s empresas para aumentar a eficincia e reduzir o custo
fiscal ........................................................................................................................................ 147
Referncias................................................................................................................................. 151

6
Resumo Executivo
1. O Governo Brasileiro gasta mais do que pode e, alm disso, gasta mal. Esta a
principal concluso deste estudo, que analisa as razes dos problemas fiscais recorrentes do Brasil
e apresenta opes para sua soluo.
2. Ao longo das duas ltimas dcadas, o Brasil observou um consistente aumento dos
gastos pblicos, o que agora coloca em risco a sustentabilidade fiscal. Nos ltimos anos, o
impacto do aumento constante dos gastos foi agravado pela queda das receitas resultante de uma
profunda recesso e pelo crescimento dos gastos tributrios. Essa combinao resultou em dficits
fiscais anuais superiores a 8% do PIB em 2015-2016 e um aumento da dvida pblica de 51,5%
do PIB em 2012 para mais de 73% do PIB em 2017. O ajuste fiscal necessrio para estabilizar a
dvida pblica no mdio prazo grande cerca de 5% do PIB no resultado primrio. Se o Brasil
no conseguir reverter essa tendncia, os resultados sero a perda de confiana dos investidores
(nacionais e internacionais), a desvalorizao da taxa de cmbio e o aumento da inflao, o que
levaria o pas de volta aos tempos crticos dos anos 1980 e incio dos anos 1990. Alm da
estabilizao fiscal, o Brasil precisa criar espao fiscal adicional para aumentar o investimento em
infraestrutura. O gasto pblico no somente maior do que o Brasil pode pagar, mas tambm
contribu pouco para apoiar o crescimento, j que o investimento pblico foi quase completamente
anulado nos ltimos anos.
3. O limite constitucional de gastos ("teto de gastos") adotado em dezembro de 2016
introduziu uma trajetria de ajuste gradual para os gastos pblicos ao longo dos prximos
dez anos. Sua implementao exige a reduo dos gastos em cerca de 0,6% do PIB ao ano em
relao tendncia atual durante a prxima dcada. Isso corresponde a um corte cumulativo de
quase 25% nas despesas primrias federais (em proporo do PIB), o que reduziria o oramento
federal (tambm proporcionalmente ao PIB) aos nveis do princpio da dcada de 2000. A
identificao dessas oportunidades de economia ser um grande desafio, pois a rigidez

7
oramentria, os amplos gastos obrigatrios e os cortes oramentrios dos ltimos anos j
reduziram significativamente as despesas discricionrias. Em outras palavras, o "teto" somente
poder ser respeitado por meio de um rigoroso exerccio de priorizao.
4. Este estudo tenta demonstrar como tal priorizao pode ser realizada de forma a
proteger os mais pobres e vulnerveis e minimizar os impactos negativos sobre os empregos
e a prestao de servios pblicos. Para tal, o estudo faz uma anlise profunda dos programas
existentes e das alocaes de despesas e identifica as reformas que tornariam os gastos pblicos
mais eficazes, eficientes e equitativos.
5. A princpio, a reduo dos gastos no a nica estratgia para restaurar o equilbrio
fiscal, mas uma condio necessria. A outra alternativa seria, em vez de cortar seus gastos, o
governo Brasileiro deveria aumentar suas receitas tributrias e reduzir os altos pagamentos de
juros sobre sua dvida pblica. Certamente, h escopo para aumentar a tributao dos grupos de
alta renda (por exemplo, por meio de impostos sobre a renda, patrimnio ou ganhos de capital) e
reduzir a dependncia dos tributos indiretos, que sobrecarregam os mais pobres. Ganhos adicionais
no equilbrio fiscal poderiam ser obtidos por meio da reduo das operaes quase-fiscais
realizadas por bancos pblicos e da identificao de uma soluo para os altos custos da gesto da
dvida pblica e das reservas internacionais. Tais medidas no so discutidas em detalhe neste
relatrio, mas deveriam fazer parte da estratgia de ajuste fiscal. No entanto, essas medidas
adicionais no substituem o combate s causas fundamentais do aumento dos gastos pblicos e a
reviso das excessivas responsabilidades/obrigaes associadas ao Estado brasileiro. Caso no
consiga fazer isso, o Brasil inevitavelmente passar por outras crises fiscais e ter de implementar
outros ajustes dolorosos no futuro.
6. A fonte mais importante de economia fiscal de longo prazo a reforma
previdenciria. Os grandes e crescentes dficits do sistema previdencirio constituem um fator-
chave da presso fiscal. essencial ajustar o sistema previdencirio realidade de rpida mudana
demogrfica e alinh-lo a padres internacionais. Alm disso, o sistema previdencirio atual
injusto, pois 35% dos subsdios previdencirios (ou seja, o desequilbrio entre contribuies e
benefcios do sistema previdencirio) beneficiam os 20% mais ricos, ao passo que somente 18%
dos subsdios beneficiam os 40% mais pobres da populao. A aprovao da proposta de reforma
em tramitao no Congresso seria um passo importante na direo de corrigir esse desequilbrio.
As projees do Banco Mundial indicam que a reforma negociada no Congresso em maio de 2017
reduziria pela metade o dficit projetado do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS, a
previdncia dos trabalhadores do setor privado) ao longo das prximas dcadas de 16% para
7,5% do PIB at 2067. Nos prximos dez anos, a reforma traria aproximadamente um tero da
economia fiscal exigida pelo "teto de gastos" (atingindo 1.8% do PIB em 2026). A reforma
socialmente justa, pois reduziria principalmente os subsdios concedidos a trabalhadores que
recebem acima de trs salrios mnimos.
7. Sero necessrias medidas adicionais para tornar o sistema previdencirio mais
equitativo e sustentvel financeiramente. Mesmo com a reforma, estima-se que grandes dficits
previdencirios continuaro a existir. Ademais, a proposta no aborda suficientemente o dficit do
Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS, a previdncia dos servidores pblicos federais), que
resulta de benefcios extremamente generosos e altamente injustos concedidos a servidores
pblicos contratados antes de 2003. Da mesma maneira, a reforma no resolve os dficits dos
RPPSs subnacionais, que devem subir drasticamente ao longo dos prximos 5 ou 10 anos,
medida que muitos servidores pblicos contratados antes de 2003 se aposentarem, pondo em risco

8
a solvncia fiscal de muitos estados. Portanto, sero necessrias medidas adicionais para alinhar
os benefcios do RGPS e do RPPS aos nveis das contribuies.
8. Para solucionar o dficit remanescente do RGPS, as seguintes medidas deveriam ser
consideradas:
- Reduzir ainda mais as taxas de reposio, pois mesmo com a adoo da reforma atual, as
taxas de reposio ainda sero altas para padres internacionais. A reduo da taxa de
reposio em 20 pontos percentuais adicionais reduziria o dficit do RGPS em 1,8% do PIB
no mdio prazo;
- Desvincular o valor mnimo de aposentadoria do salrio mnimo (e corrigi-la somente pelos
aumentos do custo de vida) teria o impacto mais significativo na reduo do dficit fiscal do
que todas as medidas de polticas pblicas. Manter a aposentadoria mnima constante em
termos reais, geraria uma reduo adicional no dficit do RGPS (urbano e rural) de at 0.5%
do PIB em 2026 e chegando at 2.3% em 2067.

9. Os dficits do RPPS e a iniquidade do sistema previdencirio como um todo poderiam


ser solucionados por meio da remoo dos privilgios concedidos aos servidores pblicos
contratados antes de 2003. Atualmente, tais servidores tm direito de um pacote previdencirio
extremamente generoso, cujo valor bem acima do que suas contribuies 1. O resultado que,
enquanto o RPPS ps-2003 ir se equilibrar no futuro, no curto prazo existe um grande dficit
gerado pelo sistema pr-2003. Tal dficit pesar sobre os pagadores de impostos pelas prximas
duas dcadas. Em 2015 o custo estimado para os contribuintes foi de 1,2% do PIB no nvel federal
e mais 0,8% do PIB no nvel subnacional. Como em sua maioria os servidores pblicos pertencem
ao grupo dos 40% mais ricos da populao, seus benefcios previdencirios exigem uma enorme
transferncia dos contribuintes atuais, que na maioria bem mais pobre que os beneficiados. Alm
disso, os benefcios pr-2003 tambm so uma generosa transferncia das geraes mais jovens
s mais velhas. Em outras palavras, h uma injustia social inerente ao conceito de direitos
adquiridos. Considerando a profundidade dos problemas fiscais brasileiros e a enormidade de seus
dficits previdencirios atuais e previstos para o futuro, todas as geraes deveriam contribuir para
o ajuste necessrio. Isso poderia ser realizado, por exemplo, por meio da tributao dos
rendimentos previdencirios dos atuais aposentados e pensionistas de alta renda
10. Uma reforma adicional a ser considerada seria o reconhecimento de que as
aposentadorias rurais do RGPS e o BPC so, de fato, programas sociais. Portanto, a reforma
deveria consider-los como tal. Ambos esses sistemas previdencirios so, de facto, no
contributivos, e seu objetivo evitar que idosos caiam na pobreza. No entanto, diferentemente do
programa Bolsa Famlia, que bem direcionado aos mais pobres, as aposentadorias e penses
sociais no so bem focadas aos indivduos pobres. Na verdade, 70% dos beneficirios do BPC e
76% dos beneficirios das aposentadorias rurais no pertencem ao grupo dos 40% mais pobres da
populao. Ademais, o nvel dos benefcios concedidos por esses programas muito mais alto que
o de outros programas de assistncia social o benefcio mximo concedido pelo Bolsa Famlia
cerca de um tero do que concedido pelo BPC e pelas aposentadorias rurais. Uma reforma para
consolidar as aposentadorias sociais com outros programas de assistncia social (alinhando o foco

1
Por exemplo, no caso dos professores, o benefcio lquido (aposentadoria prevista menos contribuies ao longo da
vida) equivalente a 300 salrios mnimos para os que foram contratados antes de 2003, e cerca de 30 salrios
mnimos para os que foram contratados a partir daquele ano.

9
e o nvel dos benefcios, conforme proposto abaixo) poderia gerar economias significativas por
meio de um melhor direcionamento e, potencialmente, liberar recursos para necessidades sociais
urgentes, tais como o acesso a saneamento bsico, educao infantil e assistncia aos idosos.
11. A massa salarial do funcionalismo pblico pode ser reduzida significativamente.
Embora o funcionalismo pblico brasileiro no seja grande para padres internacionais, o nvel
dos salrios dos servidores pblicos federais , em mdia, 67% superior aos do setor privado,
mesmo aps levar em considerao o nvel de educao e outras caractersticas dos trabalhadores
como idade e experincia. Este prmio salarial do setor pblico atpico em relao a padres
internacionais. A remunerao dos servidores estaduais tambm muito alta e, na mdia, mais
de 30% superior quela oferecida a trabalhadores equivalentes no setor privado. Em termos
relativos, o hiato salarial aparenta ser particularmente amplo nos poderes Judicirio e Legislativo,
bem como nas ocupaes de menor qualificao do Executivo.
12. A reduo dos prmios salariais excepcionalmente altos dos servidores pblicos
tambm seria desejvel de um ponto de vista de equidade. A grande maioria (83%) dos
servidores pblicos federais integram o quintil mais rico da populao. Estimativas sugerem que
a reduo pela metade do prmio salarial em relao ao setor privado geraria uma economia
equivalente a 0,9% do PIB. Isso sugere a necessidade de um estudo aprofundado para comparar
as remuneraes dos setores pblico e privado. No entanto, os dados disponveis j so suficientes
para recomendar a suspenso de reajustes nas remuneraes do funcionalismo no curto prazo,
enquanto se desenvolvem estudos mais detalhados sobre o valor adequado de remunerao das
diversas carreiras pblicas.
13. A melhora dos mtodos de aquisies pblicas de bens e servios geraria economias
em todos os nveis de governo Licitaes pblicas so um passo crtico na proviso de servios
pblicos para a populao, seja na sade, educao, infraestrutura, etc. Uma anlise das licitaes
pblicas realizadas pelo Governo Federal durante os trs anos de 2012-2014, cobrindo cerca de
R$ 155 bilhes (ou 5% oramento federal, em mdia) indica que o Governo Federal pode
economizar entre R$ 24 bilhes e R$ 35 bilhes em trs anos (ou um valor entre 0.15% e 0.20%
do PIB anualmente; aproximadamente 1% do oramento federal) via a introduo de estratgias
customizadas para licitaes pblicas. O limite inferior (de R$ 24 bilhes) considera um cenrio
conservador baseado no desenvolvimento de estratgias melhores de compra para obter economias
de escalar, maior competitividade, diversificao de ofertantes, minimizar o efeito da sazonalidade
dos preos, entre outras estratgias que podem ser implementadas durante a fase de compras. O
valor mais alto (de R$ 35 bilhes) corresponde a um cenrio agressivo que exigiria tambm
gerenciamento da demanda, para reduzir desperdcio, para repor materiais e servios, e para
padronizar produtos de baixa complexidade. Todas as economias propostas no necessitam de
modificaes nas leis de licitao e contratos ou da elaborao de novas leis. Todas as propostas
so baseadas unicamente em planejamento e estratgias de licitaes, seguindo polticas j
existentes.
14. As despesas com polticas de apoio s empresas cresceram rapidamente, atingindo
4,5% do PIB em 2015; porm, no h evidncias de que os programas existentes tenham sido
eficazes e eficientes em seu objetivo de impulsionar a produtividade e a gerao sustentvel
de empregos. Pelo contrrio, tais programas provavelmente tiveram consequncias negativas para
a concorrncia e a produtividade no Brasil. Muitas das despesas no fazem parte do oramento,
pois derivam de isenes tributrias e do fornecimento de crdito subsidiado por meio de bancos
pblicos. Seria crucial fazer avaliaes robustas desses programas para informar o debate pblico

10
e a reformulao das polticas. Anlises preliminares indicam que talvez seja possvel economizar
(ou realocar) at 2% do PIB do oramento federal ao longo da prxima dcada por meio da
eliminao (ou reformulao) dos programas menos eficientes:
- O maior programa da rea o SIMPLES equivale a cerca de 1,2% do PIB em perdas de
receitas tributrias. Seria benfico reformar esse programa para torn-lo menos custoso e
mais eficaz no que diz respeito ao estmulo formalizao, ao rpido crescimento das
empresas mais produtivas e ao aumento da gerao de empregos.
- Propostas do governo para reduzir isenes na folha de pagamento (a Desonerao da Folha)
gerariam uma economia equivalente a at 0,4% do PIB. Vrios estudos indicam que esse
programa teve pouco ou nenhum impacto na gerao de empregos e que o custo das poucas
vagas de emprego criada (ou protegida) foi muito alto superior ao triplo do salrio pago
ao trabalhador.
- O programa Inovar-Auto no parece ser eficaz, custa muito aos consumidores internos e
viola princpios da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Ele deveria ser extinto ou,
no mnimo reformado, caso em que deveria vincular o apoio a metas de exportao e dar
mais ateno aos fornecedores (em vez de manter o foco na montagem final realizada por
grandes empresas do setor automotivo). Isso geraria muitos benefcios para os consumidores
e uma possvel economia fiscal adicional de 0,03% do PIB.
- As isenes tributrias fornecidas Zona Franca de Manaus, que custam o equivalente a
0,38% do PIB, tambm parecem ser ineficazes e deveriam ser pelo menos reformuladas,
para que efetivamente contribuam para a economia local.
- Alguma economia j vem sendo realizada em relao ao crdito subsidiado desde que o
Programa de Sustentao do Investimento (PSI) foi eliminado em 2015. Vrios estudos
indicam que o PSI teve pouco impacto no apoio ao crescimento do investimento e da
produtividade. Pelo contrrio, o programa parece ter introduzido distores, pois beneficiou
principalmente empresas mais antigas e pouco produtivas. Os custos do PSI (associados a
emprstimos existentes a juros subsidiados) continuaro a representar um peso para as
finanas pblicas por muitos anos estima-se que o custo seja de aproximadamente 0,4%
do PIB em 2018, e que se reduza a 0,1% do PIB at 2026.
15. Os programas de proteo social e emprego tambm se beneficiariam de reformas
que introduzissem incentivos mais bem alinhados e mantivessem o foco nos grupos
populacionais mais vulnerveis. O sistema brasileiro de proteo social engloba a gama quase
total dos programas oferecidos em pases de alta renda para ajudar as famlias a lidar com riscos
ao longo do ciclo de vida. Entretanto, nossa anlise concluiu que resultados semelhantes ou at
melhores poderiam ser atingidos com menos gastos: muitos programas com funes semelhantes
so implementados isoladamente, o que resulta em milhes de famlias aptas a receberem
mltiplos benefcios. Uma melhor coordenao das polticas e uma maior integrao das funes
de gesto e prestao de servios poderiam reduzir as sobreposies, economizar recursos e
realinhar os incentivos para aumentar a produtividade da fora de trabalho. A recomendao geral
reformular e integrar os programas de proteo social (programas de apoio ao mercado do
trabalho, assistncia social e aposentadorias sociais) em um sistema coerente que faa melhor uso
da capacidade brasileira de identificar famlias carentes e, assim, obter economias fiscais. O estudo
recomenda a reformulao de todos os programas sociais em trs partes complementares, o que
geraria uma economia de at 1,3% do PIB ao longo da prxima dcada:

11
(a) Assistncia social consolidada: Isso implicaria a reformulao e integrao de todos os
benefcios no contributivos de transferncia de renda incluindo penses e aposentadorias
de cunho social (BPC e rural), assistncia social e Salrio-Famlia em um programa
consolidado desenhado de acordo com as melhores prticas de pases da OCDE. Com base
no bom desempenho do programa Bolsa Famlia, um benefcio consolidado de assistncia
social poderia garantir gastos progressivos, critrios de elegibilidade internamente coerentes
e regras de recebimento de benefcios compatveis com os incentivos, de forma a estimular
a participao no mercado de trabalho formal. No mbito de tal programa, todos os
indivduos em situao de pobreza estariam aptos a receber no mais de uma transferncia
condicionada renda. A economia fiscal potencial dependeria dos nveis de elegibilidade e
benefcios (e da capacidade do governo de detectar erros por meio da garantia da
interoperabilidade dos dados administrativos), mas poderia chegar a aproximadamente 0,7%
do PIB sem aumento da taxa de pobreza. Uma medida de curto prazo compatvel com tal
objetivo de reforma mais ampla seria a transformao do Salrio-Famlia em um benefcio
condicionado renda em nvel de domiclio (beneficiando-se da capacidade do Cadastro
nico) a fim de incentivar os beneficirios do Bolsa Famlia a migrarem para empregos
formais. Embora isso no gere economias fiscais no curto prazo, os efeitos positivos
esperados sobre a oferta de mo de obra e a produtividade dos trabalhadores formais
gerariam benefcios sociais e econmicos de longo prazo.
(b) Subsdios salariais dirigidos: O Abono Salarial poderia ser transformado em um
verdadeiro subsdio salarial pago ao empregador como um incentivo contratao de (i)
indivduos desempregados h muito tempo, ou (ii) pessoas em busca de um primeiro
emprego no mercado de trabalho formal (em sua maioria, jovens). Essa reforma reduziria o
nmero de beneficirios de subsdios salariais. Parte da poupana fiscal pode ser reinvestida
para outros programas do mercado de trabalho ativo que atualmente so insuficientemente
financiados, como programas de treinamento e intermediao de mercado de trabalho que
so mais efetivos para melhorar o pareamento (entre trabalhadores e empregos) e, assim, a
produtividade. No geral, nenhuma economia fiscal significativa esperada dessa medida.
No entanto, os recursos seriam gastos de maneira mais eficaz e seriam dirigidos aos
trabalhadores mais vulnerveis. Alm disso, a reforma aumentaria a capacidade do Brasil de
fornecer servios de intermediao com o mercado de trabalho e apoio busca de emprego,
o que resultaria em ganhos de produtividade gerados pelo uso da mo de obra ociosa.
(c) Apoio integrado de renda para os desempregados: A integrao do FGTS e do Seguro-
Desemprego em um conjunto sequencial de instrumentos de apoio renda para indivduos
em busca de emprego poderia reduzir em mais de 95% as despesas pblicas com o Seguro-
Desemprego. Com base em melhores prticas internacionais, os desempregados teriam
acesso ao Seguro-Desemprego somente aps o esgotamento de seus saldos de FGTS, ao
passo que os pagamentos de tal fundo seriam limitados a um valor mximo mensal que fosse
alinhado a taxas razoveis de reposio (por exemplo, 70%) do ltimo salrio. Tal reforma
tambm geraria o espao fiscal necessrio para aumentar o perodo mximo de pagamento
do seguro-desemprego (por exemplo, at 7 meses) para a minoria de trabalhadores que
realmente necessita do benefcio, principalmente durante perodos de crise econmica. A
reforma tambm eliminaria muitos dos riscos morais que atualmente levam a excessiva
rotatividade da mo de obra, que resultam da interao dos dois programas. A elevao da
remunerao do saldo do FGTS para taxas de mercado deveria fazer parte dessa reforma. A
reforma estimularia o emprego e geraria economias fiscais de aproximadamente 0,6% do

12
PIB. Alm disso as multas rescisrias pagas pelos empregadores poderiam ser usadas para
aumentar o fundo de intermediao com o mercado de trabalho e melhorar os servios de
apoio busca de emprego.
16. As despesas pblicas com ensino fundamental e mdio apresentam ineficincias
significativas, e o mesmo nvel de servios poderia ser prestado gastando 1% a menos do PIB
em nvel local. Uma anlise de eficincia intermunicipal demonstra que o desempenho atual dos
servios de educao poderia ser mantido com 37% menos recursos no Ensino Fundamental e
47% menos recursos no Ensino Mdio. Isso corresponde a uma economia de aproximadamente
1% do PIB. As baixas razes aluno/professor representam a principal causa de ineficincia (39%
da ineficincia total). O aumento do nmero de alunos por professor em 33% no Ensino
Fundamental e 41% no Ensino Mdio economizaria R$ 22 bilhes (0,3% do PIB) por ano. Isso
poderia ser realizado simplesmente ao permitir o declnio natural do nmero de professores, sem
substituir todos os profissionais que se aposentarem no futuro, at se atingir a razo eficiente
aluno/professor. Outras melhorias poderiam ser obtidas por meio da reduo do absentesmo dos
professores e do aumento do tempo empregado para atividades de ensino. Embora a reduo das
ineficincias gere economias agregadas, a anlise tambm demonstra que, para alguns municpios,
grandes ganhos de qualidade poderiam ser atingidos com pequenos aumentos de gastos, ao passo
que, em muitos outros, mais gastos simplesmente levariam a mais desperdcio.
17. A vinculao constitucional dos gastos em educao a 25 por cento das receitas dos
municpios pode ser uma das principais causas da ineficincia dos gastos. Municpios mais
ricos, com uma alta taxa de receita corrente liquida por aluno, tendem a ser bem menos eficientes
que municpios mais pobres. Logo, provvel que para cumprir as regras constitucionais, muitos
municpios ricos sejam obrigados a gastar em itens que no necessariamente ampliem o
aprendizado. Isso ainda mais preocupante dada a drstica transio demogrfica pela qual o pas
est passando. Com a rpida queda da taxa de fertilidade para menos de 1.8, o nmero de alunos
vem caindo rapidamente em muitos municpios, principalmente no Ensino Fundamental. Dado
que essa queda do nmero de alunos no est necessariamente associada a uma queda das receitas
correntes liquidas, isso implica que para cumprir a lei, muitos municpios so obrigados a gastar
mais e mais por aluno, mesmo que esse gasto adicional no seja necessrio. Se este gasto adicional
por aluno no resulta em maior aprendizado, isso explicaria a maior ineficincia de municpios
mais ricos.
18. As despesas com ensino superior so, ao mesmo tempo, ineficientes e regressivas.
Uma reforma do sistema poderia economizar 0,5% do PIB do oramento federal. O Governo
Federal gasta aproximadamente 0,7% do PIB com universidades federais. A anlise de eficincia
indica que aproximadamente um quarto desse dinheiro desperdiada. Isso tambm se reflete no
fato que os nveis de gastos por aluno nas universidades pblicas so de duas a cinco vezes maior
que o gasto por aluno em universidade privadas. A limitao do financiamento a cada universidade
com base no nmero de estudantes geraria uma economia de aproximadamente 0,3% do PIB.
Alm disso, embora os estudantes de universidades federais no paguem por sua educao, mais
de 65% deles pertencem aos 40% mais ricos da populao. Portanto, as despesas com
universidades federais equivalem a um subsdio regressivo parcela mais rica da populao
brasileira. Uma vez que diplomas universitrios geram altos retornos pessoais (em termos de
salrios mais altos), a maioria dos pases cobra pelo ensino fornecido em universidades pblicas e
oferece emprstimos pblicos que podem ser pagos com os salrios futuros dos estudantes. O
Brasil j fornece esse tipo de financiamento para que estudantes possam frequentar universidades

13
particulares no mbito do programa FIES. No existe um motivo claro que impea a adoo do
mesmo modelo para as universidades pblicas. A extenso do FIES s universidades federais
poderia ser combinada ao fornecimento de bolsas de estudo gratuitas a estudantes dos 40% mais
pobres da populao (atualmente, 20% de todos os estudantes das universidades federais e 16%
de todos os estudantes universitrios no pas), por meio da expanso do programa PROUNI. Todas
essas reformas juntamente melhorariam a equidade e economizariam pelo menos 0,5% do PIB do
oramento federal.
19. No sector da sade, cerca de 0,3% do PIB poderia ser economizado atravs de
melhorias de eficincia a nvel local, mantendo o mesmo nvel de servios de sade, e mais
0,3% com o fim dos crditos tributrios do IRPF para despesas privadas com sade. Ao
comparar os nveis de eficincia dos municpios, a anlise deste estudo identifica possveis ganhos
de eficincia de 37% no atendimento primrio (uma economia potencial de R$ 9 bilhes) e 71%
nos servios secundrios e tercirios (uma economia adicional potencial de R$ 12 bilhes). Em
total, isso poderia gerar uma economia potencial de 0,3% do PIB. A ineficincia resulta
principalmente da fragmentao do sistema pblico de sade, especialmente do alto nmero de
pequenos hospitais, o que impede economias de escala na prestao de servios. Tambm foram
identificadas carncias relativas integrao dos sistemas e insuficincia de incentivos oferecidos
a prestadores e pacientes para a escolha do tratamento mais eficaz em relao ao custo. Muito
poderia ser ganho, por exemplo, por meio da identificao e tratamento de doenas no
transmissveis antes que se tornem casos hospitalares. Alm disso, os gastos tributrios so
grandes e altamente regressivos. Em particular, os gastos tributrios do IRPF poderiam ser
eliminados para gerar ganhos de receita equivalentes a 0,3% do PIB. Melhorar a eficincia nos
servios de sade ser importantssimo para garantir que o setor possa absorver os aumentos
previstos dos custos associados a alteraes demogrficas.
20. Em sntese, com base em uma anlise aprofundada de polticas setoriais, este estudo
identifica pelo menos 7% do PIB em potenciais economias fiscais em nvel federal at 2026
(Tabela 1). Isso inclui 1,8% do PIB resultante da proposta de reforma previdenciria (negociada
no Congresso em maio de 2017); 0,9% do PIB em redues na massa salarial dos servidores
pblicos; 0,2% do PIB em ganhos de eficincia em aquisies pblicas; 1,3% do PIB resultantes
da racionalizao dos programas de assistncia social e de apoio ao mercado do trabalho; 2% do
PIB em redues nos crditos subsidiados e nos gastos tributrios de apoio s empresas; 0,3% do
PIB por meio da eliminao de crditos tributrios para a sade; 0,5% do PIB em reformas no
financiamento do ensino superior; alm de 1,3% do PIB resultante de reformas para melhorar a
eficincia nos setores de sade e educao (embora essa economia beneficie os governos
subnacionais). Com base nos dados disponveis, pudemos quantificar as economias potenciais
geradas pela implementao de reformas selecionadas de polticas pblicas. No entanto, esses
resultados no so exaustivos. Essas economias podem apoiar a consolidao fiscal ou serem
realocadas (no mesmo setor, ou entre setores diferentes).
21. As economias identificadas neste estudo exigiro alteraes das atuais regras e
rigidezes oramentrias. As reformas descritas neste relatrio supem que tais regras e arranjos
institucionais possam ser alterados. Na verdade, a menos que tais mudanas ocorram, o Brasil no
conseguir observar o teto de gastos e superar os riscos associados incipiente recuperao atual,
retornando, ao invs disso, a uma crise fiscal e macroeconmica. Algumas das medidas propostas
podem ser atingidas sem mudanas na legislao, ao passo que outras exigiriam reformas mais

14
complexas e abrangentes. Todas elas so viveis no mdio prazo, mas algumas podem exigir
estudos tcnicos adicionais para definir detalhes e sequenciar sua implementao.
22. Por fim, alm do atual ajuste fiscal, a melhoria da qualidade das despesas pblicas
exige a institucionalizao de um sistema regular e rigoroso de monitoramento e avaliao
das polticas pblicas. O monitoramento deve manter seu foco nos resultados e vincular tais
resultados aos insumos oramentrios. A avaliao pode fornecer dados para subsidiar a escolha
das solues mais eficazes para que as polticas pblicas atinjam seus objetivos e, assim, orientar
as decises sobre quais programas devem ser suspensos, mantidos ou expandidos. A avaliao da
eficincia de gastos no pode ser um exerccio nico, mas deve se tornar um processo
institucionalizado que oriente a formulao de polticas pblicas. Muitos pases adotaram um
arcabouo institucional que permite a triagem ex ante de novas propostas de programas, bem como
o monitoramento e avaliao regulares dos programas existentes (ver Boueri Miranda et al., 2015).
Alm do arcabouo institucional, o monitoramento e avaliao regulares da eficincia dos gastos
exigiro uma maior disponibilidade de dados administrativos. Atualmente, as restries de acesso
a informaes, especialmente em relao aos gastos tributrios (do Ministrio da Fazenda) e
incidncia de programas sociais (do IBGE e do Ministrio do Desenvolvimento Social), limitam
a disponibilidade dos dados rigorosos necessrios para tomar decises bem embasadas. Permitir
que pesquisadores de fora do governo tenham acesso a tais dados como prtica comum na
maioria dos pases da OCDE poderia aumentar a credibilidade e a busca de eficincia.

15
Tabela 1: Resumo das opes de polticas pblicas e seu impacto na eficincia, equidade e
potencial economia fiscal
Setor Medidas Eficincia Equidade Economia
potencial
at 2026
(% do PIB)
Previdncia Reforma do sistema previdencirio (conforme + + 1,8%
negociada no Congresso em maio de 2017)
Massa salarial Diminuio pela metade do prmio salarial dos + + 0,9%
dos servidores servidores pblicos federais em relao ao setor
pblicos privado
Aquisies Otimizao dos procedimentos para bens e + Neutro At 0,2%
Pblicas servios selecionados
Assistncia Social Novo programa integrado de assistncia social + + At 0,7%
(fuso do BPC, da aposentadoria rural e do Salrio-
Famlia com o Bolsa Famlia).
Mercados de Reforma do Abono Salarial e do Salrio-Famlia + Neutro 0,01%
Trabalho Reforma do FGTS e do Seguro-Desemprego + + 0,6%
Melhoria da eficincia dos profissionais de sade + Neutro 0,09%
Expanso da cobertura da ateno primria + + 0,03%
sade (de 65% para 100%)
Sade Melhoria da integrao entre ateno bsica e + Neutro 0,12%
avanada
Melhoria da eficincia hospitalar + Neutro 0,05%
Remoo dos subsdios tributrios federais para + + 0,33%
seguros privados de sade
Educao Eliminao da ineficincia no ensino fundamental + Neutro 0,5%
em nvel municipal
Eliminao da ineficincia no ensino fundamental + Neutro 0,3%
em nvel estadual
Eliminao da ineficincia no ensino mdio em + Neutro 0,2%
nvel estadual
Ensino superior federal + + 0,5%
Programas para o Reforma do SIMPLES (idealmente como parte de + Incerto At 1,2%
desenvolvimento uma reforma tributria mais ampla)
do setor privado Eliminao da Desonerao da Folha + Incerto 0,4%
Reforma do Inovar-Auto + Incerto 0.03%
Reforma da Zona Franca de Manaus (para uma + Incerto At 0,4%
alternativa menos distorciva e menos custosa)

Economia total nas despesas subnacionais 1,29%


Economia total nos gastos tributrios federais 2,33%
Economia total nas despesas federais 4,74%
Total 8,36%
Fonte: Estimativas da equipe do Banco Mundial

16
Introduo
1. O Governo Brasileiro gasta mais do que pode e, alm disso, gasta mal. Os dficits
fiscais brasileiros so altos e a dvida pblica do pas encontra-se em uma trajetria insustentvel.
As despesas pblicas correntes vm crescendo regularmente ao longo das duas ltimas dcadas, e
dados demonstram que a maior parte de tais despesas ineficiente e regressiva. Esta Reviso das
Despesas Pblicas (PER, na sigla em ingls) analisa as razes dos desafios fiscais brasileiros e
oferece recomendaes para solucion-los. 2

2. Este estudo mantm seu foco principal no oramento federal, mas tambm trata de
aspectos especficos das finanas subnacionais. O arcabouo intergovernamental do Brasil
consiste em trs nveis administrativos: Governo Federal, Estados e Municpios. A Constituio
determina a alocao de poderes tributrios, responsabilidades por despesas e mecanismos de
repasse entre os nveis de governo. A poltica fiscal federal afeta as finanas dos governos
subnacionais, que, por sua vez, constituem um risco fiscal significativo para o Governo Federal. 3
Enquanto esse relatrio olha para aspectos especficos das finanas pblicas dos entes
subnacionais, particularmente com relao s aposentadorias e aos gastos com sade e educao,
o enfoque principal o nvel federal. O oramento federal responsvel por cerca de 60% do gasto
total do governo no Brasil. Alm disso, ele determina uma proporo significante dos gastos
obrigatrios dos entes subnacionais via legislao federal.

3. O Brasil enfrenta uma crise de sustentabilidade fiscal causada por uma tendncia
estrutural de aumentar as despesas correntes. Embora o aumento das despesas correntes tenha
se mantido constante ao longo das duas ltimas dcadas, sua insustentabilidade foi ocultada pelo
aumento contnuo das receitas durante o perodo de boom econmico entre 2004 e 2010. Contudo,
fora desse perodo, o aumento das despesas no foi acompanhado por um crescimento suficiente
das receitas. Nos ltimos anos, o dficit fiscal cresceu drasticamente como resultado da queda
significativa das receitas causada pela recesso econmica. Essa dinmica resultou em dficits
fiscais anuais de mais de 8% do PIB em 2015-2106, bem como no crescimento da dvida pblica,
que passou de 51,5% do PIB em 2012 para mais de 73% do PIB em 2017 4. O ajuste fiscal

2
Esse relatrio ser publicado em dois volumes. O presente Volume I resume os resultados de uma srie de estudos
especficos para cada uma das 9 reas abrangidas. Esses estudos sero publicados na ntegra no Volume II.
3
Os estados e municpios so responsveis pelo fornecimento e pelos custos dos servios de educao, sade e
segurana pblica, bem como pelos salrios e aposentadorias pertinentes a tais servios. No entanto, regras federais
sobre previdncia, sade e educao regem a maior parte das despesas subnacionais. Um bom exemplo disso o piso
salarial dos professores, que estabelecido anualmente pelo Governo Federal e obriga todos os estados a pagarem aos
professores em seus sistemas pblicos um valor mnimo ajustado anualmente, sem que o Governo Federal lhes fornea
os recursos para tal. Polticas tributrias federais, tais como as isenes tributrias concedidas entre 2011 e 2014,
tambm geram consequncias para as finanas subnacionais, pois tais tributos so sujeitos a programas de
compartilhamento de receitas. Consequentemente, as isenes concedidas pelo Governo Federal reduzem os repasses
oramentrios para os governos subnacionais. Por outro lado, os riscos de insolvncia dos governos subnacionais
(como, por exemplo, a atual crise fiscal no estado do Rio de Janeiro) representam um passivo contingente para o
Governo Federal, pois os estados podem se tornar inadimplentes em sua dvida com o Governo Federal, ou demandar
resgates financeiros para que no interrompam servios essenciais, tais como policiamento, hospitais e escolas.
4
Os dados fiscais utilizados neste estudo seguem a metodologia de Estatsticas de Finanas Pblicas (GFS) de 2014
e podem diferir levemente dos dados publicados pelo governo brasileiro, que adotam a metodologia GFS de 2001.

17
necessrio para estabilizar a dvida pblica no mdio prazo grande cerca de 5% do PIB no
resultado primrio.

4. A PER baseada no Novo Regime Fiscal aprovado por meio da Emenda


Constitucional n 95 de dezembro de 2016, que introduziu um teto para o crescimento das
despesas primrias federais ao longo dos prximos 20 anos. A adoo desse teto de gastos
representa a estratgia do governo para atingir o ajuste fiscal necessrio. Este relatrio mantm
seu foco em recomendaes que permitiriam ao governo cumprir a meta do teto de gastos.
importante notar, no entanto, que passos complementares adicionais podem e devem ser
considerados como parte de uma estratgia de ajuste fiscal equilibrada, tanto em termos de receitas
quanto em relao ao controle dos gastos "abaixo da linha" 5. Todavia, tais medidas adicionais no
so discutidas em profundidade neste relatrio.

5. O cumprimento do novo teto de gastos ser um desafio, o que evidencia a importncia


de elaborar (e implementar) um programa de reformas fiscais. Para compreender a extenso
do ajuste necessrio ao longo da prxima dcada para cumprir a meta do teto, vale ressaltar que
uma reduo equivalente a 5% do PIB nos gastos federais reduziria de um quarto as despesas
primrias federais em proporo ao PIB, restituindo-as aos nveis do princpio da dcada de 2000.
Isso ser muito desafiador no contexto da ampla rigidez oramentria e das crescentes presses de
gastos relacionadas ao rpido envelhecimento da populao. Alm disso, o teto no garante a
qualidade do ajuste fiscal. A extenso do ajuste fiscal necessrio ressalta a necessidade de avaliar
cuidadosamente quais despesas podem ser reduzidas sem prejudicar os mais pobres e o
crescimento econmico futuro. A anlise deste relatrio visa a subsidiar esse debate.

6. Ajustes fiscais anteriores foram, em geral, prejudiciais aos mais pobres


fundamental que os esforos futuros mitiguem esse risco. Logo, esta PER analisa
detalhadamente quais despesas fornecem servios pblicos essenciais e proteo aos mais pobres
e vulnerveis, e quais despesas beneficiam principalmente os mais ricos. Cobrindo a maioria das
reas-chave de despesas pblicas, este relatrio demonstra como as reformas em diversas reas
podem gerar economias e, ao mesmo tempo, melhorar a qualidade dos servios pblicos e a
equidade. As recomendaes no representam solues milagrosas; elas so pontos de partida para
a elaborao de reformas amplas que permitiro ao Brasil conduzir o ajuste fiscal necessrio
minimizando os impactos negativos para os mais pobres.

7. Este relatrio consiste em nove captulos. O primeiro captulo ilustra a extenso do


amplo desafio fiscal que o Brasil enfrenta. O captulo examina as tendncias de receitas e
despesas, oferece projees da dvida pblica e apresenta uma avaliao dos passivos
contingentes. Ele analisa importantes questes fiscais transversais, como rigidezes de despesas,
desafios de receitas e reas onde melhorar as normas fiscais. Ele no debate maneiras de fortalecer
o processo oramentrio e o Marco Fiscal de Mdio Prazo (MFMP), pois essa uma rea na qual
o FMI j fornece assessoria tcnica (FMI, 2017).

8. Os oito captulos seguintes concentram-se no escopo dos ganhos de eficincia e


equidade, e nas potenciais economias fiscais em reas especficas. O captulo sobre previdncia

5
O termo abaixo da linha" refere-se aos custos resultantes de necessidades de financiamento do governo, s medidas
relativas capitalizao de empresas estatais (inclusive bancos pblicos) e aos custos relacionados a operaes do
Banco Central.

18
avalia o regime previdencirio dos servidores pblicos e dos trabalhadores do setor privado com
base em um contexto internacional, analisando a sustentabilidade e a equidade do sistema. Ele
tambm avalia os impactos fiscais e de equidade esperados da proposta de reforma atualmente em
discusso no Congresso. O captulo sobre a massa salarial do setor pblico avalia a remunerao
dos servidores pblicos federais em comparao a padres nacionais e internacionais. O captulo
sobre aquisies pblicas explora a possibilidade de otimizar as estratgias de compras e a gesto

Quadro 1: Ajuste fiscal, crescimento e equidade no Brasil.


Tradicionalmente, ajuste fiscal no Brasil est associado uma reduo de bem-estar para pessoas
comuns. No entanto, como esse relatrio analisa em detalhes, a necessidade urgente de se abordar os
desequilbrios fiscais do Brasil oferece uma oportunidade de se corrigir vieses estruturais de longos
prazo que tm prejudicado o crescimento econmico, gerado rent seeking e corrupo, e cimentado
desigualdades econmicas. Pode-se destacar quatro reas em particular que vinculam diretamente
ajuste fiscal com crescimento econmico mais sustentvel e mais socialmente inclusivo:
A necessidade de consolidao fiscal oferece uma oportunidade nica para realizar importantes
reformas estruturais, fiscais e setoriais. Tais reformas podem garantir o crescimento econmico
futuro do Brasil, melhorar o acesso e a qualidade da prestao de servios e impulsionar a reduo da
pobreza. Quatro aspectos das reformas determinaro o futuro do Brasil:
Recuperao da sustentabilidade fiscal e reconstruo de protees fiscais. Isso inclui o
tratamento das causas fundamentais das presses fiscais, permitindo a reduo das taxas de juros
reais; a estabilizao da dvida pblica e sua colocao em uma trajetria decrescente; a
reconstruo de protees fiscais; e a mitigao dos riscos de passivos contingentes. A reforma do
sistema de previdncia pblica fundamental para conter as presses de gastos e restaurar a
sustentabilidade fiscal de longo prazo. A racionalizao da folha de pagamento do setor pblico
tambm importante devido ao seu tamanho no mbito do oramento federal.
Prestao mais eficiente de servios pblicos. O Brasil poderia melhorar o volume e a qualidade
dos servios pblicos por meio do uso mais eficiente dos recursos atuais. A eliminao de
ineficincias criaria um espao adicional para lidar com presses de despesas futuras e gerar
recursos que possam ser realocados para programas que demonstrem impactos positivos. Em
particular, em reas prioritrias como sade e educao, as ineficincias das despesas significam
que resultados iguais ou melhores poderiam ser obtidos com menos recursos.
Reformulao das polticas de apoio s empresas para fomentar investimento, emprego e
aumento da produtividade. As projees atuais indicam que o crescimento permanecer tmido
no mdio prazo, o que exige que o Brasil impulsione o aumento da produtividade e, ao mesmo
tempo, gere ganhos de eficincia em sua estrutura fiscal. O Brasil gasta somas significativas para
apoiar o setor privado, com pouco impacto sobre a produtividade e a gerao de empregos. Se
direcionar os gastos atuais com subsdios ineficientes ao financiamento de melhorias na
infraestrutura ou a intervenes que visem ao fomento da inovao e adoo de tecnologias, o
Brasil poderia construir os alicerces para a recuperao de taxas de crescimento mais altas e
sustentveis e para a criao de empregos de qualidade.
Aumento da equidade nas despesas pblicas e na tributao. A incidncia de despesas primrias
federais muito heterognea. Atualmente, o Brasil gasta somas significativas com programas
pblicos que so ineficazes em relao ao cumprimento de seus objetivos e beneficiam
principalmente os mais ricos. Embora alguns programas desempenhem um papel importante na
reduo da pobreza, outros so regressivos. Portanto, um ajuste fiscal bem elaborado no precisaria
reduzir o apoio aos mais pobres e vulnerveis; ele poderia at aumentar a equidade por meio da
reduo de gastos regressivos e do aumento da progressividade da tributao.

19
da demanda com o objetivo de reduzir o custo das aquisies pblicas de bens e servios. Os cinco
captulos finais avaliam o escopo para ganhos de eficincia e potenciais economias fiscais em
setores selecionados: polticas para o desenvolvimento do setor privado; programas de assistncia
social; programas para o mercado de trabalho; educao; e sade.

9. Juntas, essas oito reas representam mais de 80% das despesas primrias do Governo
Federal e a maior parte do crescimento das despesas primrias nos ltimos 15 anos, alm de
cobrir uma parcela significativa da prestao de servios pblicos. O relatrio utiliza uma
variedade de abordagens metodolgicas com o objetivo de identificar economias potenciais e
ganhos de eficincia tcnicas e alocativas. Por exemplo, parte da anlise dos programas de
assistncia social e mercado de trabalho baseada em uma anlise de incidncia e cobre vrios
programas que permitem inferir o escopo para ganhos de eficincia e equidade. A anlise dos
gastos pblicos com educao e sade baseada em curvas de produtividade que permitem inferir
o escopo para ganhos de eficincia. O captulo sobre polticas de apoio s empresas baseado em
vrios estudos que avaliam os custos e a eficcia de programas especficos.

20
Desafios para a Sustentabilidade Fiscal no Brasil
O Brasil precisa realizar reformas profundas e abrangentes em suas polticas de tributos e
despesas para que consiga cumprir a nova regra de gastos. O ajuste de 6% exigido ao longo de
uma dcada corresponde a 25% do oramento federal. Isso , por si s, um grande desafio, que
exacerbado pelo fato de mais de 90% do oramento ser rgido. A remoo de alguns programas
e a introduo de reformas marginais no sero suficientes. Alm disso, atualmente a poltica
fiscal tem pouco impacto na reduo da desigualdade e da pobreza em relao ao volume dos
gastos pblicos. necessrio desenvolver um plano abrangente para maximizar a qualidade (em
termos de eficincia e equidade) do ajuste fiscal e remover rigidezes oramentrias.

Sustentabilidade e tendncias fiscais

10. O equilbrio fiscal brasileiro tem se deteriorado drasticamente nos ltimos anos, o
que evidencia a insustentabilidade das tendncias fiscais. Em relao a outros pases latino-
americanos, o Brasil possui uma alta carga tributria e grandes gastos sociais. O rpido
crescimento das receitas durante os anos 2000 camuflou um aumento igualmente rpido das
despesas, impulsionado por fatores estruturais. Quando as receitas pararam de crescer e
comearam a cair (embora as despesas continuassem em alta), o saldo primrio declinou de um
supervit mdio de 2,9% do PIB entre 2004 e 2013 para um dficit de mais de 2% do PIB em 2015
e 2016. O dficit nominal superou 8% do PIB em 2015 e 2016. Como resultado, a dvida pblica
bruta do governo geral cresceu de 51,5% do PIB em 2013 para mais de 73% do PIB em 2017.
Embora a receita decrescente e as altas taxas de juros entre 2014 e 2016 tenham influenciado esse
resultado, o rpido crescimento das despesas primrias foi o motivador estrutural da deteriorao
fiscal. Sem reformas, a expanso dos gastos primrios resultar em dficit estrutural ainda maior
no futuro. Para reverter essa tendncia, necessrio um ajuste fiscal de cerca de 5% do PIB para
atingir um saldo primrio de cerca de 2% do PIB, capaz de estabilizar a dvida.

21
11. O principal fator de presso fiscal o crescimento das despesas primrias
obrigatrias, embora os custos dos juros da dvida tambm tenham contribudo6. As despesas
primrias cresceram, em mdia, 6,5% ao ano em termos reais entre 2006 e 2014, antes de cair
levemente em 2015. Mais de metade do aumento das despesas primrias deveu-se ao crescimento
dos programas sociais (53%), principalmente com gasto em previdncia (no mbito dos trs
principais programas previdencirios pblicos RGPS, RPPS e BPC) 7. Os repasses a outros nveis
de governo tambm contriburam (35%). O Governo Federal mais que dobrou suas despesas com
educao em termos reais entre 2006 e 2014, embora tais gastos permaneam moderados (1,3%
do PIB), pois a maior parte das despesas com educao ocorre nas esferas estadual e municipal.

12. Embora os custos dos juros e outras operaes abaixo da linha sejam muito altos
no Brasil, seria errado concentrar a estratgia de ajuste fiscal nesses custos. Alm dos dficits
primrios, a grande conta de juros da dvida brasileira contribuiu para o aumento do dficit fiscal
nominal. O custo dos juros cresceu moderadamente entre 2006 e 2014 (de 6,4% para 7,4% do
PIB). No entanto, quando as taxas de juros superaram 14%, o gasto com juros saltou para 8,7%
do PIB em 2015, impulsionando a deteriorao do dficit fiscal nominal naquele ano. De fato, os
pagamentos de juros desempenharam um papel importante no desequilbrio fiscal brasileiro,
representando 62% do aumento do dficit nominal entre 2011-2014 e 2015-2016. Todavia, atribuir
demasiada importncia s contas "abaixo da linha" um equvoco do ponto de vista de poltica
econmica. Na verdade, importante distinguir o clculo da contribuio de cada componente
para o resultado fiscal (que simplesmente um exerccio contbil) da avaliao das fontes de
desequilbrio fiscal. De um ponto de vista de poltica fiscal, a despesa em servio da dvida
geralmente considerada endgena, pois ela determinada pelo estoque da dvida (acumulao de
dficits passados) e a taxa de juros que, por sua vez, determinada nos mercados financeiros,
influenciada entre outros fatores pela orientao da poltica monetria e da absoro de poupana
agregada, atravs de dficits fiscais e o prmio de risco da dvida pblica. Seria incorreto, portanto,
buscar solucionar o desequilbrio fiscal a partir dos custos "abaixo da linha". Em vez disso, a
poltica do governo deveria manter seu foco na reduo do dficit primrio (que, por sua vez,
permitiria a reduo das taxas de juros, dos pagamentos de juros e do dficit nominal) 8.

6
Almeida, Lisboa e Pessoa (2015) destacam a natureza de longa data dos desafios fiscais estruturais enfrentados pelo
Brasil e a economia poltica que impede reformas significativas. Seus clculos indicam que, impulsionadas pelos
custos de seguridade social, as despesas do Governo Federal com programas e setores sociais aumentaram
regularmente em cerca de 0,39% do PIB ao ano entre 1991 e 2014. A insustentabilidade dessas tendncias tornou-se
evidente devido profunda recesso observada recentemente. Embora as receitas sejam cclicas e tenham diminudo
durante a recesso, as despesas so rgidas e continuaram a crescer, impulsionadas pelos compromissos sociais
garantidos pela Constituio, especialmente os generosos benefcios previdencirios.
7
As polticas de transferncia de renda a indivduos, tais como aposentadoria e penses, transferncias condicionais
de renda e benefcios de desemprego compem a maior parte dos gastos primrios do Governo Federal. Em 2015,
trs funes (aposentadoria, assistncia social e trabalho) representam 55% das despesas primrias do Governo
Federal. Quase tudo isso gasto na forma de transferncias de renda a indivduos por meio de uma srie de programas
dirigidos a objetivos sociais e grupos populacionais distintos.
8
Conforme descrito em World Bank (2017a), isso deriva da interao entre as polticas fiscais e monetrias. Em
pases com uma posio fiscal estrutural frgil, qualquer tentativa de baixar os juros e, assim, reduzir o nus de
financiamento da dvida levaria inevitavelmente a presses sobre a taxa de cmbio. Para recuperar a credibilidade de
sua poltica monetria, o Banco Central precisa abandonar sua poltica de taxas baixas. Os ganhos fiscais de tal
estratgia so, portanto, temporrios. Se contrastarmos isso com a experincia recente do Brasil, notamos que, ao se
comprometer com uma regra fiscal rgida no mdio prazo, o pas permitiu que sua poltica monetria gradualmente

22
13. A presso fiscal tem sua origem na indexao de grande parte das despesas primrias
federais ao PIB, s receitas ou ao salrio mnimo, bem como na vinculao generalizada das
receitas e nos nveis mnimos de gastos obrigatrios. Em particular, a indexao do
piso previdencirio e dos principais programas sociais ao salrio mnimo que, por sua vez,
indexado ao crescimento (positivo) e inflao resulta em um aumento constante dos gastos
com seguridade social. Estima-se que um aumento de 1% no salrio mnimo resulte em um
aumento de 0,11% nos gastos primrios do governo geral (e 0,17% nos gastos primrios do
governo central). Considerando que o aumento real anual mdio do salrio mnimo entre 2000 e
2016 foi de 4,8%, isso elevou os gastos primrios do governo geral em cerca de 0,5% ao ano (0,8%
para o governo central). Ademais, h uma vinculao generalizada das receitas a despesas
especficas, alm de nveis mnimos obrigatrios de gastos com sade e educao (na verdade,
esse fator no , atualmente, vinculante, especialmente no caso da educao ver Quadros 2 e 3).
Alm de serem a raiz das tendncias fiscais insustentveis, todas essas regras e restries reduzem
a flexibilidade do oramento e resultam em aumentos ineficientes dos gastos

14. As receitas tambm contriburam para a deteriorao das contas fiscais desde 2012,
inicialmente devido s redues discricionrias de impostos e, posteriormente, recesso
econmica. Nos cinco anos at 2011, as receitas cresceram a uma taxa real mdia de 6% (9,3%,

Quadro 2: Regras de despesas com sade e educao no mbito do teto de gastos


A Emenda Constitucional que introduziu o teto dos gastos primrios federais (EC 95/2016) tambm
alterou a indexao das exigncias de gastos federais mnimos com sade e educao. As despesas com
sade e educao costumavam ser estabelecidas como um percentual das receitas, mas agora
dependero de ajustes inflacionrios, o que mantem constante os gastos em termos reais de acordo com
o teto de gastos geral. Isso significa que no h mais presso dessas cotas mnimas para exigir parcelas
maiores dos gastos limitados. Entretanto, uma vez que as despesas com sade e, principalmente,
educao, permaneceram acima do piso mnimo legal nos ltimos anos, h espao para redues
decorrentes de racionalizao da despesa nessas reas. No caso da educao, especialmente, o piso
quase a metade do oramento atual do setor.
Figura Q2.1: Pisos de gastos vs. despesas reais com sade e educao

Sade Educao
2.0 2.0

1.5 1.5
% do PIB

% do PIB

1.0 1.0

0.5 0.5

0.0 -
2020
2022
2024
2026
2028
2010
2012
2014
2016
2018

2030
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030

Gastos Reais Antigo Piso Gastos Reais Antigo Piso


Novo Piso Novo Piso

assumisse um carter acomodatcio, ao passo que a taxa de cmbio at se valorizou um pouco. Naturalmente se o teto
fosse abandonado devido dificuldade de ajustar os gatos, esses ganhos tambm seriam temporrios.

23
se for excludo 2009, o ano da crise). De 2012 a 2014, as receitas diminuram levemente (taxa real
mdia de -0,2%), apesar de a economia ainda estar crescendo um pouco, devido a tentativas de
estimular o crescimento por meio de benefcios tributrios direcionados 9. Em 2016, aps dois anos
de profunda recesso, as receitas tributrias contraram-se em outros 7,3% em relao a 2014, e as
contribuies previdencirias (RGPS) caram 7,1%, mesmo aps o governo ter revogado alguns
dos benefcios tributrios concedidos nos anos anteriores.

15. A deteriorao fiscal obrigou o Governo Federal a utilizar fontes extraordinrias de


financiamento para cumprir a Regra de Ouro. A chamada Regra de Ouro, que limita o
uso de novos emprstimos para o financiamento de investimentos em vez de gastos correntes,
uma das regras fiscais mais comumente adotadas por diferentes pases ao redor do mundo e faz
parte da estrutura fiscal do Brasil desde 1988, pelo artigo 167 da Constituio Federal.
Especificamente, a Regra de Ouro do Brasil afirma que o total das receitas de operaes de
crdito no pode exceder o total de gastos de capital, que so definidos como o somatrio das
amortizaes de dvidas e investimentos reais e financeiros. Qualquer emprstimo acima disso
exige uma aprovao especial do congresso. Desde 2015, dficits fiscais (emprstimos lquidos)
tm sido superiores ao gasto com investimento federal, sugerindo o no cumprimento da Regra
de Ouro. Apesar disso, o Governo federal cumpriu a Regra de Ouro utilizando operaes de
financiamento pontuais e receitas atpicas. 10 Assim sendo, sem um ajuste significativo nos
balanos fiscais, o cumprimento da Regra de Ouro ser mais um desafio para a poltica fiscal
do Brasil nos prximos anos.

16. As projees fiscais indicam que, na ausncia de reformas, a trajetria fiscal do Brasil
ser insustentvel. Utilizando um modelo fiscal detalhado da trajetria das despesas individuais
e das linhas de receita baseado em um conjunto de premissas macroeconmicas razoveis (Quadro
4), este estudo simulou a sustentabilidade das tendncias fiscais. O modelo demonstra que, na
ausncia de reformas, o dficit primrio aumentaria continuamente, chegando a 5% at 2030
(Figura 1). O dficit nominal chegaria a 18% do PIB at 2030, e a dvida chegaria a 150% do PIB
no mesmo perodo (Figuras 2 e 3). Tais nveis de desequilbrio fiscal no seriam aceitveis para
investidores privados e, muito antes disso, gerariam uma fuga de capitais, o que levaria a uma
crise macroeconmica.

17. O panorama fiscal tambm vulnervel a passivos contingentes significativos,


principalmente relacionados a dificuldades fiscais subnacionais. Vrios governos estaduais no
Brasil enfrentam graves dificuldades financeiras. Trs estados (Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul
e Minas Gerais) declararam estado de calamidade financeira em 2016, e o Rio de Janeiro
suspendeu o pagamento de suas dvidas. Alm disso, em 2017 o Piau declarou falncia financeira
do estado, anulando pagamentos devidos a seus fornecedores. A dvida desses trs estados totaliza
R$ 270 bilhes (4,2% do PIB). A dvida de todos os estados juntos equivale a aproximadamente
9
Os impostos sobre a renda de pessoas jurdicas (IRPJ e CSLL), que representavam 25% das receitas tributrias
federais em 2011, diminuram em 6,4% em termos reais em 2014. O imposto sobre combustveis (CIDE) foi
praticamente eliminado em 2014.
10
A lei permite algumas formas excepcionais de financiamento, como a reavaliao das reservas internacionais
mantidas pelo Banco Central para serem contabilizadas como receitas de capital, mesmo que nenhuma reserva tenha
sido vendida (isso equivaleu a um montante de R$ 116.7 bilhes em 2016). Alm disso, o crdito estendido pelo
Tesouro Nacional para o BNDES contabilizado como inverses financeiras e o pagamento desses emprstimos em
2017 foi utilizado para amortizar a dvida federal, gerando aumento dos gastos de capitais, permitindo o cumprimento
da Regra de Ouro.

24
12% do PIB. Uma vez que a maior parte desse valor devida diretamente ao governo federal, e o
restante devido a credores externos com garantia da unio, o governo federal diretamente
afetado pela inadimplncia subnacional. Em 2016, o governo federal reescalonou a dvida dos

Quadro 3: Motivadores do crescimento das despesas, das rigidezes oramentrias e da


ineficincia
Um importante motivo para a constante presso fiscal a indexao de grande parte das despesas
primrias federais ao PIB, s receitas ou ao salrio mnimo. As despesas esto sujeitas a aumentos
automticos devido indexao. Por exemplo, o salrio mnimo define uma grande parte dos benefcios
previdencirios (devido ao fato de a aposentadoria mnima ser igual ao salrio mnimo) e dos programas
sociais (os benefcios do maior programa de assistncia social, o BPC, tambm equivalem ao salrio
mnimo).
Tabela Q3.1: Regras de vinculao das receitas
Receitas Federais Regras
IR (Imposto sobre a Renda) 21,5% para o Fundo de Participao dos Estados (FPE), 10% para os
3,47% do PIB em 2015 estados exportadores, 24,5% para o Fundo de Participao dos Municpios
(FPM). Do restante, 18% para educao (MDE), e o resto (cerca de 36%
do total) torna-se receita federal ordinria.
IPI (Imposto sobre Produtos 21,5% para o Fundo de Participao dos Estados (FPE), 10% para os
Industrializados) estados exportadores, 24,5% para o Fundo de Participao dos Municpios
0,80% (FPM). Do restante, 18% so destinados educao (MDE), e o resto
(cerca de 36% do total) torna-se receita federal ordinria.
IOF-ouro (Imposto sobre Operaes 30% devolvidos ao estado de origem, e70% devolvidos ao municpio de
Financeiras com Ouro) origem.
IOF (Imposto sobre Operaes 18% vinculados educao (MDE).
Financeiras, exceto ouro)
0,58% do PIB em 2015
Imposto de Importao 18% vinculados educao (MDE).
0,65% do PIB em 2015
ITR (Imposto sobre a Propriedade A maior parte do valor devolvida aos municpios onde o imposto
Territorial Rural) arrecadado. Do restante, 18% so destinados MDE, e o resto torna-se
0,02% do PIB em 2015 receita federal ordinria.
COFINS e CSLL (impostos sobre 30% desvinculados (DRU). O restante destinado ao oramento de
lucros de pessoas jurdicas) seguridade social.
4,32% do PIB em 2015
CIDE-Combustveis (imposto sobre 30% desvinculados (DRU). Do restante, 71% so usados pelo Governo
combustveis) Federal para pagar subsdios para o etanol e o gs natural, bem como
0,05% do PIB em 2015 projetos ambientais relacionados indstria de petrleo e gs e
infraestrutura de transportes. 21,75% so transferidos aos estados para
investimentos em infraestrutura de transportes, e 7,25% so destinados aos
municpios para o mesmo fim.
Pis/Pasep (impostos sobre a folha de 30% desvinculados (DRU). 80% destinados ao Fundo de Amparo ao
pagamento) Trabalhador (FAT), que custeia o Seguro-Desemprego e o Abono Salarial.
0,73% do PIB em 2015 O FAT tambm usado como capital de investimento do BNDES.
Salrio-Educao (imposto sobre a 100% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE)
folha de pagamento para a educao) do Ministrio da Educao.
0,32% do PIB em 2015
CPSS (imposto sobre a folha de 100% para a previdncia do setor pblico
pagamento do setor pblico)
Royalties e participaes especiais do Recursos de reas comercializadas antes de dezembro de 2012: 50% para o
setor de petrleo e gs Fundo Social (sade e educao); recursos de reas comercializadas aps
dezembro de 2012: 75% para educao e 25% para sade
Contribuies de Seguridade Social 100% para o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social
5,34% do PIB em 2015

25
Quadro 3 (continua): Motivadores do crescimento das despesas, das rigidezes
oramentrias e da ineficincia
As despesas mnimas obrigatrias impem mais rigidez. Alm da indexao dos benefcios
individuais, a rigidez e as presses de gastos estruturais tambm tm sua origem em exigncias de
gastos mnimos. Em particular, antes da adoo do novo regime fiscal (EC 95/2016), as despesas
mnimas com sade e educao eram definidas como um percentual das receitas tributrias. Uma vez
que as receitas tendem a subir com o crescimento econmico e aumentaram significativamente como
percentual do PIB nas ltimas dcadas, isso implica um volume de gastos obrigatrios estruturalmente
crescente e pr-cclico, no relacionado aos motivadores de necessidades de gastos, tais como o nmero
de estudantes nas escolas pblicas. Agora, esses gastos mnimos foram ajustados no mbito do novo
regime fiscal, e ajustes futuros sero ditados somente pelas taxas de inflao, em linha com o teto geral
de gastos.
A fragmentao entre programas, nveis de governo, fontes oramentrias e no oramentrias
resulta em perdas de eficincia causadas por sobreposies e falta de coordenao. Como
demonstram os captulos setoriais, as despesas com reas-chave ocorrem nos trs nveis de governo e
em vrios programas. Ademais, elas frequentemente dependem de vrias fontes (oramentrias e no
oramentrias), sem que esses elementos sejam coordenados. Essa fragmentao reduz a eficcia do
monitoramento e da avaliao das polticas e, em muitos casos, resulta em ineficincia e sobreposio.
Em muitas reas, as despesas pblicas poderiam se beneficiar de uma reforma fundamental destinada a
melhorar o alinhamento dos programas e despesas aos objetivos das polticas.
As polticas fiscais em nvel federal e subnacional interagem de forma considervel. A poltica
fiscal federal afeta as finanas dos governos subnacionais, que, por sua vez, constituem um risco fiscal
significativo para o Governo Federal. Regras federais sobre previdncia, sade e educao regem a
maior parte das despesas subnacionais. Um bom exemplo disso o piso salarial dos professores, que
estabelecido anualmente pelo Governo Federal e obriga todos os estados a pagarem aos professores em
seus sistemas pblicos um salrio especfico, sem que o Governo Federal lhes fornea os recursos para
tal. Polticas tributrias federais, tais como as isenes tributrias concedidas entre 2011 e 2014,
tambm geram consequncias para as finanas subnacionais, pois tais tributos so sujeitos a programas
de compartilhamento de receitas, e as isenes concedidas pelo Governo Federal reduzem os repasses
oramentrios para os governos subnacionais. Por outro lado, os riscos de insolvncia dos governos
subnacionais, tais como a crise fiscal no Rio de Janeiro, representam um passivo contingente para o
Governo Federal, uma vez que os estados podem se tornar inadimplentes em suas dvidas com o
Governo Federal ou se beneficiar de perdes da dvida.

estados ao estender o prazo e acordar uma moratria sobre o pagamento das dvidas de R$ 50
bilhes at 2018. Em seguida, em 2017 o Congresso aprovou uma lei que permitia ao governo
federal apoiar os estados em dificuldades financeiras, adiando os pagamentos das dvidas Unio
por trs anos e permitindo que esses estados tomassem emprstimos com aval federal. Essas
medidas dependiam da adoo de reformas para restaurar a sustentabilidade fiscal, inclusive o
aumento das contribuies de seguridade social, a reduo das isenes tributrias e a privatizao
de empresas estatais selecionadas. O panorama fiscal dos governos subnacionais permanece muito
delicado, contudo, porque a maioria dos estados encontra-se onerada por uma grande massa
salarial e pelos dficits previdencirios, que so relativamente rgidos por serem parcialmente
definidos por leis federais. Ademais, as projees atuariais indicam que os dficits previdencirios
subnacionais aumentaro drasticamente ao longo da prxima dcada (ver seo abaixo sobre
previdncia).

26
Quadro 4: Breve descrio do modelo fiscal e suas premissas
As projees fiscais includas nesta reviso de despesas foram criadas a partir de um modelo fiscal
complexo. O modelo projeta todos os principais elementos de receitas e despesas para os trs nveis de
governo (federal, estadual e municipal), vinculando-os a um conjunto de variveis econmicas. As
projees para as variveis econmicas so baseadas em previses do Banco Mundial de crescimento
e preos de commodities, previses populacionais da Organizao das Naes Unidas e consensos de
mercado sobre variveis financeiras. Eles refletem expectativas do incio de maro de 2017.
Em termos gerais, as projees preveem uma recuperao da economia brasileira entre 2017 e 2019,
com o crescimento real do PIB atingindo 2,3%. A inflao deve permanecer na meta de 4,5% durante
o perodo da projeo. Estima-se uma queda das taxas de juros, embora essas permaneam
relativamente altas em termos reais (4,5%) no cenrio base, em consistncia com a experincia passada.
Estima-se que o salrio mnimo continue a ser ajustado com base na frmula atual (inflao do ano
anterior e crescimento real do PIB de dois anos antes).
Tabela Q4.1: Modelagem de Variveis Fiscais
Variveis Fiscais Variveis Explicativas
Receitas
RGPS, Outras Contribuies, IRPF, Salrio- Educao Folha de pagamento do setor privado
IRPJ, CSLL, Cofins, PIS/PASEP, IOF, CIDE, Dividendos Crescimento do PIB
ICMS Folha de pagamento do setor privado e crescimento
do PIB
Impostos Imobilirios (por exemplo, ITR) Inflao e crescimento populacional
Despesas
Pessoal Folha de pagamento do Governo Federal
Bens e Servios Inflao (IPCA) e crescimento populacional
Subsdios Crescimento do PIB
Repasses a Estados e Municpios Regras de vinculao de receitas tributrias
Benefcios de Seguridade Social do Setor Privado (RGPS) Inflao, salrio mnimo, crescimento da populao
idosa (>60)
Seguro-Desemprego, Abono Salarial e BPC Salrio mnimo e crescimento populacional
Bolsa Famlia Inflao (IPCA)
Seguridade Social do Setor Pblico Folha de pagamento do Governo Federal e
crescimento da populao idosa (>60)
Pagamentos de juros Estoque da dvida, taxa de cmbio, taxa de juros,
spreads

Tabela Q4.2: Principais premissas econmicas subjacentes ao modelo fiscal


Varivel 2017 2018 2019 2020 2021
Crescimento Real do PIB 0,3% 2,0% 2,3% 2,3% 2,3%
Inflao (IPCA, EOP) 3,6% 4,2% 4,2% 4,0% 4,0%
Taxa de Juros (SELIC, mdia) 10,20% 8,00% 8,75% 9,00% 9,00%
Taxa de Cmbio (R$/US$, mdia) 3,18 3,30 3,48 3,65 3,80
Salrio Mnimo (R$, nominal) 937 970 1014 1077 1144
Folha de Pagamento do Governo Federal 6,0% 6,0% 6,0% 5,0% 5,0%
Folha de Pagamento do Setor Privado 3,9% 6,4% 6,4% 6,5% 6,4%
Preo do Petrleo (US$/barril, Brent, mdia) 55 60 61,5 62,9 64,5
Importaes No-Petrolferas (bilhes de US$) 156 175 197 219 242
Crescimento Populacional 0,77% 0,73% 0,70% 0,67% 0,64%
Populao > 60 4,14% 4,12% 4,10% 4,08% 4,04%
Fonte: Projees/premissas da equipe do Banco Mundial

27
Sem o teto de gastos, o saldo primrio, o saldo total e a dvida pblica permaneceriam em uma trajetria
insustentvel, o que levaria o pas a uma crise macroeconmica.
Figura 1: Projeo do resultado primrio (com e Figura 2: Projeo do resultado fiscal nominal
sem teto), 2016-2030 (com e sem teto), 2016-2030
5% 5%
Com teto Sem teto
3%
0%
1%
-5%
-1%
-10%
-3%

-5% -15%
Com teto Sem teto
-7% -20%
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030

2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Fonte: Simulao com base no modelo fiscal do Banco Fonte: Simulao com base no modelo fiscal do Banco
Mundial. Mundial.

O ajuste exigido no mbito do teto de gastos diferido: 0,2% do PIB em 2017, 0,5% em 2018 e 0,6%
nos anos seguintes. A maior parte do desafio caber ao governo que for eleito em 2018.
Figura 3: Projees da dvida pblica (com e sem Figura 4: Ajuste fiscal acumulado em despesas
teto), 2016-2030 primrias no mbito do teto, 2016-2030
160% 15%
150% Diferena - economias necessrias
para atingir a regra do gasto
140% Com teto Sem teto Primrio com teto
130%
10%
120% Primrio sem teto 7.6%
110% 6.6%7.1%
6.0%
5.5%
% do PIB

100% 4.9%
4.3%
90% 5% 3.7%
3.0%
2.4%
80% 1.7%
1.1%
70% 0.1%0.5%
60% 0%
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
50%

-5%
Fonte: Simulao com base no modelo fiscal do Banco Fonte: Simulao com base no modelo fiscal do Banco
Mundial. Mundial.

18. As empresas estatais tambm so fontes de riscos fiscais significativos. A petrolfera


estatal Petrobras encontra-se altamente endividada. Sua dvida de US$ 118 bilhes, 80% dos quais
em divisa estrangeira, representa um passivo contingente do governo federal. No entanto, o fluxo
de caixa e a posio de liquidez da Petrobras melhoraram desde 2015 devido ao aumento da
produo de petrleo, aos preos mais altos praticados internamente, a um programa de
desinvestimento de US$ 35 bilhes e a uma emisso bem-sucedida de bonds. Trs grandes bancos
pblicos (Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e BNDES) possuem passivos equivalentes a

28
cerca de 60% do PIB. Tais bancos podem vir a enfrentar problemas de solvncia caso haja uma
recesso econmica prolongada (Banco Central do Brasil, Relatrio de Estabilidade Financeira,
abril de 2016). No caso do BNDES, a maior parte do valor devido ao governo federal. Em 2014,
a Caixa Econmica Federal recebeu um apoio de R$ 7 bilhes (ou 0,1% do PIB) por meio de um
"banco ruim" de propriedade do governo (Empresa Gestora de Ativos, EMGEA). No segundo
semestre de 2016, a Caixa deu incio a um programa de demisso voluntria com o objetivo de
reduzir seus custos.

Incidncia da poltica fiscal

19. Apesar do alto volume de gastos pblicos, a poltica fiscal brasileira tem tido pouco
sucesso na reduo da desigualdade e da pobreza. Higgins e Pereira (2013) estimaram o efeito
redistributivo da poltica fiscal sobre a distribuio de renda e a pobreza no Brasil. Eles utilizaram
dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Municpios (PNAD) sobre muitas fontes de renda (de
trabalho ou no); pagamento de tributos diretos; contribuies ao sistema previdencirio;
recebimento de transferncias; uso de servios pblicos de educao e sade; e consumo (Figura
5). Eles demonstraram que, por meio de impostos e transferncias diretas, o Brasil reduziu a
desigualdade em 6%, o que considervel para padres latino-americanos (mas no para padres
da Europa Ocidental) 11. Ao considerar todos os tributos e transferncias (tributos diretos e
indiretos, e transferncias diretas e indiretas, isto , incluindo o acesso a servios pblicos), o
Brasil reduziu a desigualdade em 19%. Considerando o alto nvel dos gastos, contudo, Higgins e
Pereira (2013) consideram que essa reduo indica que a poltica fiscal no muito eficaz na
reduo da desigualdade no Brasil 12.

20. Embora intervenes fiscais sejam bem-sucedidas para a reduo da misria, elas
levam, de fato, a um aumento da pobreza moderada. Para medir o impacto da poltica fiscal
sobre a pobreza, Higgins e Pereira (2013) utilizaram as linhas de pobreza propostas pelo Banco
Mundial de US$ 1,25 PPC ao dia (misria), US$ 2,50 PPC ao dia (pobreza extrema) e US$ 4,00
PPC ao dia (pobreza moderada). A misria foi reduzida em 55% por meio de transferncias diretas
(lquidas do pagamento de tributos diretos); a pobreza extrema, em 28%; e a pobreza moderada,
somente em 14%. No entanto, quando so considerados os tributos indiretos, a reduo da misria
atenuada, a reduo da pobreza extrema quase desaparece, e a pobreza moderada efetivamente
cresce, quando so comparadas a renda de mercado e a renda ps-fiscal. Em outras palavras, o
nmero de indivduos quase pobres que so levados pobreza moderada por pagar mais em
tributos do que recebem em benefcios mais alto que o nmero de pessoas que se livram da
pobreza por receber mais em transferncias do que pagam em tributos. Alm do efeito prejudicial
dos tributos indiretos, o fato de a pobreza no ser mais reduzida apesar dos altos gastos brasileiros
com transferncias diretas tambm se deve aos muitos vazamentos aos no pobres. Higgins e
Pereira (2013) estimam que, em mdia, pelo menos 74% de todas as transferncias diretas
beneficiam os no pobres. Com resultado, o volume restante distribudo de maneira mais esparsa
entre os pobres.

11
Transferncias e tributos diretos reduzem a desigualdade em certa de um tero na Europa, em mdia (Immervoll et
al. 2006).
12
Esses resultados so consistentes com Immervoll et. al. (2009), que tambm demonstram os limitados efeitos
redistributivos da poltica fiscal brasileira (com base em diferentes conjuntos de dados e microssimulaes), apesar
do alto nvel de tributao e dos altos gastos com programas sociais.

29
O forte uso da tributao indireta no Brasil aumenta a desigualdade.
Figura 5: Curvas de concentrao das categorias de despesas e tributos, Brasil, 2009

Fonte: Higgins et al. (2014), Figura 1, pgina 21. Elaborado a partir da POF e da PNAD 2008-2009.

A adoo do Teto de Gastos

21. Em dezembro de 2016, o Congresso aprovou uma emenda constitucional que


introduziu um limite para as despesas primrias federais (o teto de gastos), o que forar o
Brasil a continuamente priorizar suas despesas federais. O novo regime fiscal limita o
crescimento das despesas primrias federais (lquidas das transferncias a outros nveis de
governo) com base na taxa de inflao do ano anterior (acumulada em doze meses at junho),
mantendo constante, portanto, os gastos em termos reais. 13 Considerando um crescimento da

13
A reforma inclui disposies que desencadeiam uma srie de medidas corretivas no caso de quebra da regra.
Especificadamente, o poder que exceder o limite ser proibido nos prximos anos de: (i) conceder aumentos ou ajustes
na remuneraes dos seus servidores pblicos (exceto aqueles derivados de deciso judicial ou de determinao de
atos legais antes da publicao da PEC); (ii) criar novas cargos, empregos ou funes que impliquem em aumento de
despesas; (iii) realizar alteraes na estrutura de carreiras que impliquem em aumento das despesas; (iv) admitir ou
contratar pessoal em qualquer capacidade (exceto para reposio ou vacncia de cargos que, por lei, so vitalcios
e.g. Ministros do Supremo Tribunal -, e a reposio de cargos gerenciais que no aumentem as despesas); (v) conduzir
qualquer concurso pblico para contratao de servidores pblicos, exceto para reposies nos cargos mencionados
no item (iv); (vi) criar qualquer tipo de bnus ou pagamentos no classificados como salrios para os servidores civis;
(vii) criar novas despesas obrigatrias; (viii) aumentar despesas obrigatrias j existentes a taxas maiores que a taxa
de inflao. Em adio, se o poder executivo no estiver em conformidade, proibido no ano seguinte: (i) aumentar
a despesa nominal com subsdios econmicos acima daqueles incorridos no ano anterior; (ii) concesso ou extenso
de incentivos ou de benefcios tributrios (que resultem em reduo das receitas tributrias).

30
economia e das receitas prximo s tendncias histricas de longo prazo, tal regra gradualmente
reduziria as despesas como parcela do PIB e geraria um ajuste fiscal suficiente para estabilizar a
dvida pblica em cerca de 10 anos. Projees baseadas no modelo fiscal (Quadro 4), considerando
um crescimento anual do PIB de cerca de 2,3% e uma taxa de inflao em torno de 4%, indicam
que, com o teto de gastos, o saldo primrio retornaria a um estado de supervit somente em 2024
e atingiria 2% do PIB at 2029 (Figura 1). De acordo com isso, prevista a estabilizao da dvida
pblica em torno de 2028, com uma expectativa de queda muito gradual a partir daquele ano
(Figura 3). Naturalmente, um crescimento maior e taxas de juros reais mais baixas poderiam levar
a uma estabilizao mais rpida da dvida. Isso geraria um espao fiscal muito bem-vindo para
recuperar a capacidade de investimento do governo federal e, dessa forma, apoiar um crescimento
mais sustentvel no futuro.

22. O teto de gastos representa a estratgia do governo para atingir o ajuste fiscal
necessrio, que se concentra no controle das despesas primrias federais. A adoo do teto
constitui um primeiro passo crucial para a recuperao da sustentabilidade fiscal. Ele trata
diretamente da principal fonte estrutural do desequilbrio fiscal, ou seja, o crescimento das
despesas primrias. Ele tambm ajudar a limitar as polticas de gastos pr-cclicos do passado 14.
Alm disso, a regra simples, o que facilita sua explicao e monitoramento. Dito isso, outros
pases adotaram diferentes regras fiscais, cada uma com suas vantagens e desvantagens (Quadro
5). Em particular, muitos pases possuem regras que se concentram no equilbrio fiscal (o que
permite que as receitas contribuam para o ajuste fiscal), ou impem um teto aos nveis da dvida
pblica; alguns pases distinguem entre diferentes tipos de gastos pblicos (despesas correntes vs.
investimentos), ou aplicam regras mais sofisticadas que consideram o ciclo econmico; alguns
optaram por uma estratgia mais abrangente que inclui mltiplas regras, combinando, por
exemplo, uma regra de gastos com um teto da dvida; outros, ainda, incorporaram uma clusula
de salvaguarda para manter sua flexibilidade em momentos de crise econmica ou lidar com
choques exgenos. Este relatrio no considera essas alternativas e concentra-se, em vez disso,
nas recomendaes que permitiro ao governo cumprir a regra de gastos desde que mantenha o

14
Vrios estudos enfatizam que a falta de poltica fiscal de mdio prazo no Brasil contribui para a existncia de
expanses cclicas e ajustes imediatistas. O foco no saldo primrio acumulado de 12 meses oferecia pouco estmulo
para a restrio de despesas em momentos de receitas altas, o que resultou em expanses pr-cclicas. A adoo de
metas constantes de supervit primrio e o excesso de indexao das despesas s receitas, ao PIB ou ao salrio mnimo
reforaram essa tendncia. Em perodos de receitas decrescentes, o ajuste fiscal tende a afetar o investimento pblico
ou ser obtido por meio de medidas pontuais de gerao de receitas. Nesse contexto, o teto de gastos servir para definir
nveis gerais de despesas de longo prazo e evitar expanses pr-cclicas. Ao introduzir um limite ao crescimento dos
gastos que seja desvinculado do desempenho das receitas ou da atividade econmica, o novo regime fiscal impediria
tais expanses pr-cclicas. Ele tambm serve para reduzir as incertezas macroeconmicas, pois o nvel mximo de
gastos federais (ajustados inflao) ser predeterminado, o que aumenta a previsibilidade da poltica fiscal. No
entanto, a implementao da regra de gastos seria beneficiada pela introduo de um oramento plurianual. O sistema
atual de indexao e vinculao das receitas um vestgio do passado de hiperinflao e, ao mesmo tempo, um esforo
do Legislativo para estabelecer prioridades de gastos alm do ciclo oramentrio anual e proteger tais prioridades da
discricionariedade do Executivo. Um marco de gastos de mdio prazo (MGMP), que inclua previses macrofiscais
com projees de baixo para cima da linha de base de gastos, aprimoraria a priorizao das despesas no mbito do
teto de gastos. Um processo oramentrio plurianual no qual o Executivo e o Legislativo definam conjuntamente as
despesas prioritrias de mdio prazo tambm reduziria a necessidade de indexao das despesas a linhas especficas
de receitas.

31
Quadro 5: Experincia internacional com regras fiscais: opes para o Brasil
A regra de gastos adotada pelo Brasil no o nico tipo de regra, nem a mais comum adotada
internacionalmente. Outros tipos de regras concentram-se no controle da dvida, no deficit oramentrio
e nas receitas. Um estudo publicado pelo FMI em 2015 ("Fiscal Rules at a Glance") comparou essas
regras em 96 pases desde 1985 (Figura B2). Os modelos que limitam os resultados oramentrios
(primrios e/ou gerais) e os que restringem a dvida pblica so claramente dominantes. Uma minoria
de pases optou por limitar o aumento do nvel de gastos. Dos 96 pases pesquisados pelo FMI, somente
14 (menos de 16% do total) adotaram uma regra que limita o crescimento real das despesas pblicas.
Alm disso, cerca de 79% desses pases tambm aplicaram um teto para a dvida pblica. A prtica de
combinar essas duas regras comum em economias emergentes. Alguns estudos j concluram que isso
melhora a eficcia dos controles que visam sustentabilidade das contas pblicas no curto e longo
prazos. Nos poucos casos em que se tentou limitar a expanso dos gastos em termos reais, possvel
identificar diferentes metodologias que definem o sistema de controle.
Figura Q5.1: Regras fiscais adotadas em 96 pases, por tipo de regra
90
80
70 78 76
60
50
40
45
30
20
10 14
0
Regra de Regra de Regra de Regra de
Equilbrio Dvidas Gastos Receitas
Oramentrio

Algumas regras consideram o ciclo econmico, outras distinguem a natureza dos gastos (despesas
correntes vs. investimentos), outras concentram-se no equilbrio fiscal e algumas permitem clusulas
de salvaguarda. Na Austrlia, desde 2009, o crescimento real das despesas no pode exceder 2%, mas
se o crescimento econmico for superior ao PIB potencial e o supervit fiscal exceder 1% do PIB, tal
regra afrouxada. O PIB potencial tambm um comparador adotado na Crocia, onde, desde 2014, o
crescimento real das despesas limitado pela taxa do PIB potencial (a menos que o excesso seja
financiado por medidas especficas). As regras tambm possuem uma longevidade relativamente curta:
a Frana, a Finlndia e os Pases Baixos, por exemplo, revisam as regras a cada quatro anos. A
propsito, o caso dos Pases Baixos tambm ilustra como o escopo das regras varia ao longo do tempo:
os benefcios de desemprego e assistncia social foram excludos do teto no binio 2009/2010. A
Dinamarca, a Islndia, o Kosovo, o Peru e o Mxico optaram por limitar somente a expanso das
despesas correntes. Alguns estudos tambm destacam que tais regras podem minar o investimento
pblico. Clusulas de salvaguarda demonstraram fortalecer a estabilidade das regras. O caso do Peru
interessante: o aumento das despesas correntes tem sido limitado desde o ano 2000, mas a regra pode
ser suspensa por trs anos se o crescimento for baixo ou o Congresso decretar estado de emergncia.
Assim, em 2013-2014, o Peru aplicou somente a regra que limita o dficit fiscal.
Fonte: IMF, Fiscal Rules at a Glance, 2015; disponvel em: http://bit.ly/2cNFwIU.

foco em medidas para a reduo das despesas primrias federais 15. Como ser discutido
brevemente abaixo, medidas complementares adicionais podem e devem ser consideradas como
parte de uma estratgia de ajuste fiscal equilibrada, tanto em termos de receitas quanto em relao
ao controle dos custos "abaixo da linha".

32
23. A implementao da regra de gastos ser um enorme desafio, pois, em termos
prticos, ela representa uma reduo de 25% do oramento federal (ao longo de uma
dcada). O teto de gastos significa que, em relao ao PIB, as despesas primrias federais teriam
de ser reduzidas em cerca de 0,6 ponto percentual ao ano (em comparao projeo de linha de
base de quais despesas teriam ocorrido na ausncia de uma reforma, ou seja, considerando a
presso atual para crescimento das despesas) (Figura 4). Ao longo de dez anos isso corresponde a
uma reduo de mais de um quarto nas despesas primrias federais. Trata-se de um ajuste grande,
que evidencia a necessidade de um planejamento cuidadoso para garantir a sua qualidade.

24. O ajuste fiscal ser particularmente difcil devido ao alto grau de rigidez do
Oramento Federal e s presses demogrficas. Segundo as leis atuais, mais de 90% das
despesas primrias do governo federal so consideradas obrigatrias (Figura 6). A maior parte de
tais despesas composta por repasses obrigatrios a outros nveis de governo, salrios do
funcionalismo pblico, benefcios sociais e exigncias de gastos mnimos (Quadro 3). Ademais, a
pequena parte do oramento que discricionria contm importantes prioridades, tais como os
investimentos pblicos em infraestrutura e o principal programa brasileiro de combate pobreza,
o Bolsa Famlia (Figura 7). Alm disso, o Brasil vem passando por uma rpida transio
demogrfica, que levar a uma presso fiscal significativa sobre os servios pblicos de sade
(World Bank, 2011) 16. Uma vez que importantes componentes rgidos de gastos, especialmente
os benefcios concedidos aos idosos, tendem a crescer, os gastos obrigatrios totais (segundo as
regras atuais) devem exceder rapidamente os nveis estabelecidos pelo teto de gastos. Portanto,
para permitir a implementao do teto de gastos e garantir que o ajuste no afete exclusivamente
a pequena parcela discricionria do oramento, sero necessrias mudanas nos programas de
gastos obrigatrios.

25. Embora o teto de gastos defina o volume do ajuste das despesas ao longo do tempo,
ela no garante a concepo, qualidade e aplicao das reformas fiscais necessrias para
cumprir a trajetria de ajustes estabelecida pela regra. Uma vez que o limite para o
crescimento dos gastos aplicado somente s despesas primrias agregadas (e no a seus
componentes ou programas especficos), ele no oferece orientao sobre onde reduzir os gastos.
Nesse contexto, fundamental determinar quais despesas devem ser reduzidas devido a sua
eficcia limitada, sua incidncia regressiva e seu impacto negativo sobre a produtividade, em vez
de concentrar as redues nos itens que podem ser cortados mais facilmente. A qualidade do ajuste
fiscal ter repercusses na prestao de servios pblicos, na equidade e no crescimento
econmico.

26. O resto desta PER motiva e elabora propostas de reformas que garantiriam um ajuste
de qualidade alinhado ao teto. O resto desta seo resume brevemente o escopo para reformas
complementares do sistema tributrio e maneiras de lidar com as chamadas "despesas abaixo da

16
O ritmo de envelhecimento da populao brasileira ser significativamente mais acelerado do que aquele verificado
em sociedades mais prsperas no sculo passado. A populao idosa mais que triplicar nas prximas quatro dcadas,
de menos de 20 milhes em 2010 para aproximadamente 65 milhes em 2050. A populao idosa crescer de cerca
de 11% da populao em idade ativa em 2005 para 49% at 2050, ao passo que a populao em idade escolar diminuir
de cerca de 50% da populao em idade ativa em 2005 para 29% at 2050. Tais mudanas na estrutura etria da
populao levaro a significativas presses fiscais adicionais sobre os servios pblicos de sade e o sistema
previdencirio, paralelamente a redues considerveis nas presses fiscais relativas ao ensino pblico (World Bank,
2011).

33
linha" (relacionadas gesto da dvida pblica do Brasil, medidas relativas capitalizao das
empresas estatais e os custos das operaes do Banco Central). importante considerar essas
medidas no como substitutos do ajuste das despesas pblicas. Como ficar claro ao longo deste
estudo, os gastos pblicos brasileiros no esto alinhados a padres internacionais, so ineficientes
em muitas reas e, alm disso, falham em sua tentativa de reduzir os altssimos nveis de
desigualdade de renda e de riqueza. Os gastos pblicos devem ser reformados simplesmente por
motivos de justia e eficincia. O risco iminente de crise fiscal no Brasil somente aumenta a
urgncia da reforma.

O ajuste necessrio no pode ocorrer sem a reduo da rigidez das despesas e, necessariamente,
precisar solucionar o problema de altos gastos previdencirios.
Figura 6: Parcela rgida das despesas no Figura 7: Despesas primrias federais, 2015
financeiras totais do governo central (percentual do PIB)
Pas e ano Despesas rgidas Legislativa, Cincia e Transporte,
(percentual do 0.12 Tecnologia, 0.20
Essencial 0.12
oramento)
Justia, 0.10
Argentina (2003) 85 Outras, 2.65
Judiciria,
Brasil (2017) 92 0.51
Administrao, Previdncia
Bulgria (2011) 80 0.33 Social , 8.54
Defesa
Chile (2014) 65 Nacional, 0.69

Colmbia (2000) 84 Segurana


Pblica, 0.15
Equador (2003) 79 Agricultura,
Mxico (2015) 82 0.45 Sade ,
Polticas 1.65
Moldova (2011) 86 Industriais,
Assistncia Educao , Trabalho ,
0.54
EUA (1999) 80 Social , 1.39 1.38 1.25
Fonte: Banco Mundial, vrios relatrios. Fonte: Base de dados BOOST sobre o Brasil em nvel federal,
com base em dados do SIOP (Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento).

Complementao do ajuste de gastos: o papel da poltica fiscal e das despesas "abaixo da


linha"

27. Devido relativamente alta carga tributria agregada, o espao para aumentos
adicionais de receitas ser limitado. Entre os mercados emergentes, o Brasil j possui uma das
cargas tributrias mais altas. Ao longo dos ltimos 25 anos, a carga tributria subiu
significativamente para incorporar os aumentos de gastos resultantes da Constituio de 1988 e
substituir o financiamento inflacionrio em seguida implementao do Plano Real em 1994. A
receita do governo geral chegou a 38% do PIB em 2016, o que elevou o custo marginal de
aumentos tributrios adicionais para a economia. Apesar disso, uma reforma tributria poderia
gerar grandes dividendos em termos de crescimento e equidade, complementando, assim, o ajuste
de gastos.

28. A reforma do sistema tributrio elevaria as perspectivas de crescimento do Brasil,


pois o sistema atual demasiadamente complexo, implica altos custos de conformidade e

34
gera significativas distores e ineficincias. O Brasil arrecada 85 impostos diferentes. A
complexidade do sistema tributrio agravada pelo fato de a autoridade e a regulamentao
tributrias serem divididas entre o governo federal, os 26 estados e o Distrito Federal, alm dos
mais de 5.000 municpios brasileiros. Consequentemente, o Brasil ficou na 181 posio entre 190
pases no quesito "pagamento de impostos da pesquisa Doing Business do Banco Mundial em
2017. As altas taxas tributrias incluem os impostos de pessoas jurdicas, os impostos sobre o
trabalho e os vrios impostos indiretos em cascata sobre bens e servios. No entanto, os muitos
regimes especiais e outras isenes tributrias reduziram a eficincia do sistema tributrio e
criaram uma srie de distores econmicas. Uma ampla reforma tributria que vise a racionalizar
o sistema tributrio, eliminar as brechas legais e, possivelmente, reduzir algumas alquotas
tributrias provavelmente levaria a um aumento da produtividade e das receitas

29. A reforma tributria tambm poderia melhorar a equidade, pois o sistema tributrio
brasileiro regressivo. Tributos indiretos, que tendem a afetar os mais pobres de maneira
desproporcional, representam 55% da receita tributria. Apesar das baixas alquotas, a tributao
efetiva sobre alimentos bsicos de 13,1%. Conforme mencionado acima, o efeito regressivo da
tributao indireta acaba por neutralizar os efeitos positivos das transferncias aos mais pobres
(Higgins e Pereira, 2013). A tributao sobre a renda pessoal desempenha um papel relativamente
pequeno no Brasil (18% da receita tributria, ou 6% do PIB). Devido existncia de muitas fontes
de renda no tributveis (tais como ganhos de capital e dividendos), a tributao sobre a renda
pessoal no afeta os ricos de maneira adequada. Os indivduos que ganham mais de 40 salrios
mnimos pagam somente 6,4% de sua renda total na forma de imposto sobre a renda, ao passo que
os que ganham entre 20 e 40 salrios mnimos pagam somente um pouco mais (11,7%) (Gobetti
e Orair, 2016).

30. Uma ampla reforma tributria exigir muita preparao 17. No entanto, a eliminao
de gastos tributrios distorcivos e caros um processo simples que geraria benefcios
significativos. Embora isso no seja exigido no mbito do teto de gastos, a eliminao das isenes
fiscais que se demonstraram ineficientes como instrumentos de poltica industrial e que beneficiam
os segmentos mais ricos da sociedade contribuiria para elevar a eficincia e a equidade da poltica
fiscal. Estima-se que o aumento da eficincia dos gastos pblicos e a reduo das distores
causadas por isenes tributrias e crdito subsidiado possam gerar efeitos positivos para o
crescimento e a produtividade. A eliminao de isenes tributrias garantiria condies iguais
para todos, o que facilitaria a alocao de recursos para onde esses pudessem ser mais produtivos,
em vez de mant-los em setores e firmas que obtiveram um tratamento tributria mais favorvel.
A reduo dos gastos tributrios tambm poderia contribuir significativamente para o ajuste fiscal
e, ao mesmo tempo, elevar a eficincia, reduzir distores e diminuir a regressividade da carga
fiscal. O resto do relatrio contm recomendaes sobre como eliminar vrios programas de gastos
tributrios que parecem ser ineficazes e/ou injustos.

17
Este estudo no inclui uma avaliao detalhada do sistema tributrio, nem apresenta opes para uma reforma
tributria ampla. Vrias propostas apresentadas melhorariam substancialmente o sistema tributrio atual. Por exemplo,
a proposta do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) sugere substituir cinco taxas indiretas (PIS, Cofins, IPI, ICMS e
ISS) por uma nica IVA (imposto sobre valor adicionado), chamada imposto sobre bens e servios (IBS), e as receitas
seriam divididas entre o Governo Federal, Estados e Municpios, o que se aproxima das prticas internacionais. Uma
reforma tributria separada e mais ambiciosa est sendo discutida atualmente no Congresso Brasileiro.

35
Embora a dvida pblica brasileira seja um pouco mais alta que nos pases pares e esteja prxima da
mdia dos pases da OCDE, o Brasil encontra-se claramente em uma posio atpica no que diz
respeito aos custos de emprstimos.
Figura 8: Dvida bruta do governo geral em 2015 (percentual do PIB), vrios pases
300
Brasil Pares Mdia
250

200

150

100

50

ustria

Chile
Peru
Chile
Colmbia

Colmbia

Islndia

Sua
Sucia

Estnia
Portugal

Irlanda
Argentina

Israel

Repblica Tcheca

China
Federao da Rssia
Itlia

Reino Unido

Eslovnia
Hungria

Finlndia

Austrlia

Noruega
Alemanha
Brasil

Polnia

Coreia, Rep
Mxico
frica do Sul

Brasil

frica do Sul
Turquia

Brasil

Japo
Grcia

Estados Unidos

Brasil
Espanha

Canad
Frana

Nova Zelndia
Pases Baixos

Dinamarca

ndia
Eslovquia
Indonsia

Blgica
Mxico

Pares estruturais Pares regionais OCDE BRICS

Fonte: IMF, World Economic Outlook, 2015.

Figura 9: Despesas com juros em 2014 (percentual do PIB), vrios pases


9
Brasil Pares Mdia
8
7
6
5
4
3
2
1
0
frica do Sul

Portugal
Itlia

Hungria

Eslovquia
Colmbia

Estados Unidos

ustria
Espanha

Finlndia

frica do Sul
Brasil

Brasil
Colmbia
Peru

Brasil

Austrlia

Dinamarca

Brasil
Grcia

Frana

Noruega
Turquia

Chile

Reino Unido

Japo

Sua

Chile
Sucia

Federao da Rssia
Irlanda

Israel

Canad

Alemanha

Nova Zelndia

Repblica Tcheca
Islndia

Coreia, Rep
Indonsia

Blgica

Pares estruturais Pares regionais OCDE BRICS

Fonte: GFS, cerca de 2014.

31. Uma melhor gesto dos custos "abaixo da linha" tambm poderia contribuir para o
ajuste fiscal. O Brasil possui uma grande conta de juros sobre a dvida, o que levou o dficit fiscal
nominal a superar 8% do PIB em 2015 e 2016. Embora a dvida pblica brasileira seja superior
de seus pases pares e venha crescendo rapidamente, ela permanece em linha com a mdia da
OCDE (Figura 8). Vale destacar, todavia, que a situao brasileira atpica no que diz respeito a
sua conta de juros (Figura 9). As contas so infladas por operaes quase-fiscais e pelos altos
36
custos da poltica monetria. Assim, paralelamente reduo das despesas primrias e ao aumento
das receitas, importante reduzir os custos das operaes "abaixo da linha. Algumas propostas-
chave encontram-se resumidas a seguir:
Em primeiro lugar, a quase totalidade da dvida pblica interna, e o Brasil possui uma das
mais altas taxas de juros do mundo 18. Aps o Brasil ter passado por vrias crises da dvida nos
anos 1970, 1980 e 1990, o Tesouro Nacional decidiu reduzir a dvida pblica em divisa
estrangeira, que, atualmente, encontra-se em cerca de 5% da dvida pblica total. No obstante
os riscos cambiais, todavia, ao levarmos em considerao as altas taxas de juros reais
brasileiras, possvel que a parcela ideal de dvida externa seja mais alta. Isso exigiria um
estudo mais aprofundado.
Em segundo lugar, a conta de juros inclui vrios itens que so peculiares ao Brasil, tais como
o custo dos emprstimos ao BNDES, o custo da poltica monetria, o custo das grandes
reservas internacionais do Banco Central e o custo das operaes de swap cambial do Banco
Central:
a. No contexto da crise financeira global de 2008, o Brasil expandiu drasticamente o crdito
a taxas subsidiadas oferecido por bancos pblicos. Tais emprstimos foram financiados
por meio da emisso de ttulos pblicos, e a diferena (negativa) entre o emprstimo
subsidiado (com base na taxa TJLP) 19 e as taxas dos ttulos pblicos foi registrada como
despesa de juros do governo 20. Em 2016, a dvida pendente do governo com o BNDES
(cerca de R$ 500 bilhes) equivalia a um prejuzo anual de aproximadamente R$ 29
bilhes (ou 0,5% do PIB) 21.
b. O nvel de reservas internacionais tambm bastante alto para padres internacionais, o
que acarreta um custo fiscal significativo (estimado como a diferena entre a taxa SELIC
e a taxa de obrigaes do Tesouro, multiplicada pelo estoque das reservas): cerca de R$
150 bilhes, ou 2,6% do PIB. Seria importante estudar cuidadosamente se h escopo para
reduo das reservas internacionais
c. Alm disso, limitar as intervenes cambiais por meio de operaes de swap tambm
poderia ajudar a reduzir a conta de juros. Em mdia, os swaps cambiais levaram a perdas

18
Vrias explicaes foram sugeridas para justificar as altas taxas de juros reais: baixas taxas de poupana,
possivelmente resultantes das aposentadorias generosas; mercado financeiro segmentado, que fora o aumento das
taxas de juros no mercado livre; persistentes rigidezes oramentrias e choques fiscais, que aumentam os prmios de
risco; indexao generalizada (ver sntese em Seguro, 2012).
19
At 2017, a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) era estabelecida trimestralmente pelo Conselho Monetrio
Nacional e adotada como referncia para emprstimos do BNDES a empresas. A partir de 2018, o governo passou a
adotar uma nova Taxa de Longo Prazo (TLP) baseada no mercado como taxa-referncia para os emprstimos do
BNDES.
20
A maior parte dos custos dessas medidas foi "abaixo da linha". No entanto, no caso do PSI, um subsdio adicional
entre a TJLP e a taxa de emprstimo do programa foi contabilizado como parte do oramento pblico (acima da linha);
ver Pazarbasioglu et al. (2017).
21
Alm disso, 30% dos recursos do BNDES advm do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que tambm implica
em uma perda (para os trabalhadores) graas a esse diferencial de taxas, totalizando R$ 15,9 bilhes em 2016. Somam-
se a isso mais R$ 2,8 bilhes do mesmo tipo de subsdio arcado pelo Fundo da Marinha Mercante (FMM). Ento, o
custo total associado TJLP foi de R$ 47,8 bilhes, somente no ano de 2016.

37
lquidas de 0,2% do PIB entre 2013 e 2016 (com um pico de 2,2% do PIB em 2015) 22.
Desde o pico de US$ 110 bilhes em maro de 2016, no entanto, o volume de swaps
emitidos reduziu-se rapidamente, chegando a US$ 27 bilhes em agosto de 2017.
32. Por fim, medidas financeiras pontuais tambm podem ajudar a reduzir o nvel da
dvida. A privatizao ou concesso de infraestrutura pblica e de outros servios pode gerar
recursos pontuais ou royalties, e tais recursos podem ser canalizados para reduzir a dvida
pblica. 23 Da mesma maneira, alm de reduzir as perdas financeiras, o pagamento antecipado de
emprstimos contrados pelo BNDES junto ao governo federal tambm reduziria a dvida bruta
do governo. Um desses pagamentos foi realizado em 2016 no valor de R$ 100 bilhes (US$ 29
bilhes); um segundo, no valor de R$ 50 bilhes (US$ 15 bilhes), dever ocorrer no final de
2017; e um terceiro pagamento est sendo considerado para 2018.

22
O Banco Central do Brasil iniciou um programa de interveno em agosto de 2013 para limitar a volatilidade do
real, aps a moeda brasileira chegar ao seu menor valor em cinco anos, o que se deu em consequncia a indicaes
de que o US Federal Reserve (o Banco Central dos EUA) estaria se preparando para reduzir os estmulos financeiros.
A autoridade monetria mudou de ideia em maro de 2016, passando a celebrar contratos de swap cambial reverso
o equivalente a comprar dlares no mercado de futuros. Isso ocorreu em seguida valorizao do real causada por
perspectivas de uma mudana de governo. Embora os swaps cambiais no alterem a oferta de dlares fsicos no Brasil,
eles sustentam o real ao atender s demandas dos investidores que queiram se proteger do risco de uma desvalorizao
da moeda brasileira.
23
Porm, a experincia internacional sugere que o objetivo principal das privatizaes deve ser obter melhor
gerenciamento de qualidade e maior eficincia, e no o aumento das receitas.

38
Peso da Folha do Funcionalismo Pblico
Embora somente 12% das despesas primrias do governo federal sejam destinadas folha de
pagamento, a massa salarial agregada do setor pblico em todos os nveis de governo muito
alta para padres internacionais. Os altos nveis de gastos so impulsionados pelos altos salrios
dos servidores pblicos, e no pelo nmero excessivo de servidores. Isso se verifica
principalmente na esfera federal, onde os salrios so significativamente mais altos que aqueles
pagos a servidores dos governos subnacionais, ou a trabalhadores em funes semelhantes no
setor privado. Os altos salrios recebidos colocam os servidores federais no topo da pirmide de
renda nacional, o que contribui para aumentar a desigualdade no Brasil. Portanto, h espao
para realizar economias significativas por meio da reduo dos prmios salariais pagos aos
servidores pblicos federais em comparao ao setor privado. Alinhar os salrios iniciais aos
pagos pelo setor privado e introduzir um sistema mais meritocrtico de aumentos salariais
reduziriam os custos e aumentariam a produtividade no setor pblico.

Anlise comparativa internacional da massa salarial do setor pblico

33. A massa salarial do governo geral brasileiro alta para padres internacionais. A
anlise comparativa internacional da massa salarial brasileira como percentual do PIB, das
despesas pblicas e das receitas evidencia o fato que o Brasil excede a mdia de todos os grupos
de renda (Figura 10 e Figura 12). Como percentual do PIB, a folha de pagamento brasileira mais
alta que a de qualquer mdia regional de pases. Como percentual das despesas e receitas fiscais,
a massa salarial brasileira fica um pouco abaixo das mdias da Amrica Latina e da regio do
Oriente Mdio e Norte da frica (MENA); quase se iguala mdia da frica; e
significativamente superior s mdias encontradas na sia e Europa (Figura 11).

39
34. Como percentual do PIB, a massa salarial do Brasil cresceu, excedendo a mdia
encontrada em pases de renda alta. A massa salarial do setor pblico brasileiro subiu de 11,6%
do PIB em 2006 para 13,1% do PIB em 2015, superando at Portugal e Frana, que registravam
massas salariais mais altas que o Brasil h uma dcada (Figura 12 e Figura 13). Outros pases
desenvolvidos, tais como a Austrlia e os EUA, possuem massas salariais consideravelmente
menores (cerca de 9% do PIB), ao passo que o Chile, uma nao latino-americana de renda mdia,
gastou somente 6,4% do PIB em salrios do funcionalismo pblico em 2015.

35. O nmero de servidores pblicos no Brasil no extraordinariamente alto, e, da


mesma maneira, o tamanho do governo federal no parece ser excessivo. Com base em dados
da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), a relao entre o nmero de funcionrios
pblicos e a populao no Brasil (5,6%) mais alta que a mdia latino-americana (4,4%). No
entanto, esse percentual bem mais baixo que o encontrado nos pases da OCDE, da Europa e da
frica (Figura 14). Similarmente, o emprego pblico como parte do emprego assalariado no Brasil
parece ser relativamente pequeno, cerca de 18% (ou 24% como parte do emprego formal) (Figura
15). Isso indica que o motivo de a massa salarial do setor pblico brasileiro ser to alta o elevado
custo dos servidores pblicos (altos salrios), em vez do excessivo nmero de servidores. A
parcela de servidores pblicos federais no Brasil de apenas 10%, o que menos do que em outros
pases federalistas (tais como EUA, Canad e Austrlia), onde a maior parte dos servios que
demandam muito pessoal so prestados pelos governos estaduais ou municipais (Figuras 16 e
17) 24. Os estados e municpios detm a responsabilidade primria por servios de sade, educao
e policiamento, e essas funes que demandam mo de obra intensiva justificam o nmero mais
alto de servidores nessas esferas em comparao com o governo federal.

O Brasil gasta um alto percentual do PIB com a massa salarial do setor pblico; isso se deve, em
grande parte, aos altos salrios do setor pblico, uma vez que o nmero total de servidores pblicos
no particularmente alto.
Figura 10: Massa salarial por nvel de renda Figura 11: Massa salarial por regio (governo
(governo geral) geral)
45%
Massa salarial % PIB 45% Massa Salarial % PIB
Massa salarial % Despesas Massa Salarial % Despesas
35% Massa Salarial % Receitas Massa Salarial % Receitas
2000 - 2015 Mdia

2000 - 2015 Mdia

25%
25%

15%
5%
5% OCDE ALC EAC ( MNA AFR SAR LAP Brasil
(n=30)(n=12) n=20) (n=9) (n=6) (n=4) (n=8)
-5% Renda Alta Renda Renda Baixa Brasil -15%
Mdia
Fonte: Base de dados de Estatsticas de Finanas Fonte: Base de dados de Estatsticas de Finanas
Pblicas (GFS) do FMI. Pblicas (GFS) do FMI.

24
No h dados disponveis sobre o nmero de servidores estaduais e municipais. Os dados apresentados na Figura
17 foram obtidos a partir da subtrao do nmero oficial de servidores federais (civis e militares) do nmero total de
servidores pblicos divulgado pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), que inclui servidores
pblicos em todos os nveis. Embora essa combinao de dados administrativos e dados de pesquisa no seja perfeita,
ela pode fornecer uma boa estimativa do resultado real.

40
Figura 12: Massa salarial como percentagem do PIB por pas
20
18
16
Massa Salarial (% do PIB)

14 BRA

12
10
8
6
4
2
0
6 7 8 9 10 11 12
Log do PIB per capita, 2015
Leste da sia e Pacfico Europa e sia Central Amrica Latina e Caribe
Oriente Mdio e Norte da frica Amrica do Norte Sul da sia
frica Subsaariana Brasil

Fonte: Worldwide Bureaucracy Indicators, World Bank Bureaucracy Lab.

Figura 15: Emprego pblico como parte do emprego assalariado por pas
60%
Emprego pblico como % do emprego

50%

40%
assalariado

30%

20%
BRA

10%

0%
6 7 8 9 10 11 12
Log do PIB per capita, 2015
Leste da sia e Pacfico Europa e sia Central
Amrica Latina e Caribe Oriente Mdio e Norte da frica
Amrica do Norte Sul da sia
frica Subsaariana Brasil
Fonte: Worldwide Bureaucracy Indicators, World Bank Bureaucracy Lab.
Nota: Dados do emprego pblico com porcentagem do emprego assalariado podem ser referentes a diferentes
anos, variando entre 2009 e 2015, dependendo do ano em que a observao est disponvel para cada pas. Dados
do Brasil referentes a 2014.

41
Figura 13: Massa salarial (governo geral) Figura 14: Emprego no setor pblico como
percentual da populao, por regio
15% Austrlia 12%
10%
13%
Massa Salarial % PIB

Chile 8%
11%
Frana 6%
9% 4%
7% Portugal 2%
5% 0%
Estados
3% Unidos
Brasil
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015 Ano
Fonte: Base de dados de Estatsticas de Finanas Fonte: Organizao Internacional do Trabalho (ILO).
Pblicas (GFS) do FMI.

Figura 16: Percentual de servidores pblicos por Figura 17: Percentual de servidores pblicos
nvel de governo em pases federalistas, 2003 por nvel de governo, mdia de 2012 a 2015
100% 5% 10.4%
32% 22%
80% 49%
48% 64%
60% 73%
46%
40% 51%
36%
20% 10% 47% 24%
33%
18% 17% 13% 15%
0%

89.6%
Governo Central
Governo Estadual Governo Federal Governos Subnacionais
Governo Municipal
Fonte: OCDE e Banco Mundial (2011). Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes
Organizacionais, MPOG e PNAD.

Tendncias de gastos e composio da massa salarial do setor pblico

36. Em linhas gerais, os gastos com salrios do funcionalismo pblico no Brasil so


divididos igualmente entre os governos federal, estaduais e municipais. Os estados e
municpios so responsveis pela maioria das despesas com educao e sade, e essas reas
representam a maior parte de suas massas salariais. Desde 2010, as despesas com pessoal dos
governos estaduais vm crescendo em termos reais, excedendo aquelas do governo federal, ao
passo que os governos municipais tm aumentado seus gastos no mesmo ritmo que o governo
federal (Figura 18). Entretanto, em termos de quantidade de servidores pblicos, o governo federal
possui 10% do total (Figura 17), o que indica que o governo federal gasta mais do que o dobro por
servidor que os governos subnacionais. Embora as funes desempenhadas pelo governo federal
sejam bem diferentes daquelas realizadas pelos governos subnacionais, essa grande diferena
indica que a remunerao dos servidores federais muito generosa. Seria til realizar uma anlise

42
mais detalhada comparando servidores em funes semelhantes em vrios nveis de governo, mas
isso ainda no foi feito devido indisponibilidade de dados.

37. O aumento da massa salarial federal ao longo das duas ltimas dcadas deveu-se,
principalmente, ao aumento da remunerao, ao passo que, em nvel subnacional, o
crescimento da folha resultou de uma combinao entre aumentos salariais e contratao de
mais funcionrios. Com base em dados da PNAD combinados com publicaes do governo
federal (Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes Organizacionais, MPOG), este relatrio
analisou a evoluo do nmero de servidores pblicos nas esferas federal e subnacionais entre
1999 e 2015. Estimou-se, em seguida, a decomposio da massa salarial entre o nmero de
servidores pblicos e a remunerao por servidor no Poder Executivo, tanto em nvel federal
quando subnacional. A massa salarial ao nvel federal teve uma forte alta entre 2003 e 2010,
impulsionada, principalmente, por aumentos salariais (e no pelo aumento do nmero de
funcionrios), mas, desde ento, houve uma desacelerao desse crescimento. O custo por servidor
aumentou a uma taxa mdia anual real de 7%, ao passo que o nmero de funcionrios cresceu a
uma taxa anual mdia de aproximadamente 2% (Figuras 19 e 22). Por outro lado, o rpido aumento
da massa salarial dos governos subnacionais foi impulsionado na mesma medida por aumentos
salariais e por novas contrataes. O custo por servidor aumentou a uma taxa mdia anual real de
2,5%, ao passo que o nmero de funcionrios cresceu a uma taxa anual mdia de aproximadamente
3% (Figuras 23). A rpida expanso do acesso a servios pblicos verificada no Brasil ao longo
das duas ltimas dcadas explica o motivo de o nmero de servidores nos nveis subnacionais ter
crescido alm dos ndices observados no governo federal.

Os salrios do funcionalismo pblico so muito superiores aos da iniciativa privada, especialmente


nos Poderes Judicirio e Legislativo.
Figura 18: Evoluo da massa salarial nas Figura 19: Nmero de servidores por poder no
esferas federal, estadual e municipal (bilhes de governo federal (milhes), 2003-2016
R$ em preos de 2016), 2010-2015
350 1.1 Executivo - Civis
Governo Central 1 Executivo - Militares
Governos Estaduais 0.9 Ministrio Pblico da Unio
(em preos de 2016)

Governos Municipais 0.8 Legislativo


Bilhes de R$

300 0.7 Judicirio


Milhes

0.6
0.5
250 0.4
0.3
0.2
0.1
200
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes
Organizacionais, MPOG. Organizacionais, MPOG.

43
Figura 20: Despesas com pessoal por poder no Figura 21: Remunerao anual por servidor
governo federal (bilhes de R$ em preos de pblico no governo federal e no setor privado
2016), 1995-2016 (Mil R$ em preos de 2016), 2003-2016
Executivo - Civis
100 600 Executivo - Civis
Executivo - Militares Executivo - Militares

Mil R$ (em preos de 2016)


Ministrio Pblico da Unio 500 Ministrio Pblico da Unio
80
Legislativo
(em preos de 2016)

Legislativo
Judicirio 400 Judicirio
Bilhes de R$

60 Setor Privado Formal


300
40
200
20 100

0 0

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes
Organizacionais, MPOG. Organizacionais, MPOG.

Figura 22: Decomposio do crescimento real Figura 23: Decomposio do crescimento real
da massa salarial entre o nmero de servidores da massa salarial entre o nmero de servidores
pblicos e a remunerao por servidor no Poder pblicos e a remunerao por servidor nos
Executivo Federal governos subnacionais
140% 140%
Funcionrios Funcionrios
120% 120% Salrios
Salrios
100% 100% Total
Total
80%
80%
60%
60%
40%
40%
20%
0% 20%
-20% 0%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016

-20%
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes
Organizacionais (MPOG), e estimativas do Banco Organizacionais (MPOG), PNAD e estimativas do
Mundial (2011). Banco Mundial (2011).

Estimativa da lacuna salarial ente o setor pblico e privado

38. Em mdia, os salrios do setor pblico so muito superiores aos pagos no setor
privado. Segundo a PNAD, o setor pblico agregado (federal e subnacional) paga, em mdia,
salrios aproximadamente 70% superiores (R$ 44.000 por ano) aos pagos pelo setor privado
formal (R$ 26.000 por ano), e quase trs vezes mais do que recebem os trabalhadores informais
(R$ 16.000 por ano) (Figuras 21 e 24). O governo federal paga salrios ainda mais altos: com base
em dados de 2016, os militares brasileiros recebem, em mdia, mais do que o dobro pago pelo
setor privado (R$ 55.000 por ano), e os servidores federais civis ganham cinco vezes mais que
trabalhadores do setor privado (R$130.000 por ano) (Figura 21). A remunerao mdia por
funcionrio excepcionalmente alta no Ministrio Pblico Federal (R$ 205.000 por ano), no Poder
44
Legislativo (R$ 216.000 por ano) e no Poder Judicirio (R$ 236.000 por ano) (Figura 21), apesar
de os salrios terem cado em termos reais nos ltimos anos. Naturalmente, essas mdias cobrem
grupos bastante grandes e heterogneos, e muitos cargos pblicos no so facilmente comparveis
a empregos no setor privado. Alm disso, importante observar que os dados no capturam os
benefcios no salariais, tais como os bnus recebidos por alguns funcionrios do setor privado e
os generosos planos previdencirios e outros benefcios concedidos aos servidores pblicos.

Os altos salrios no setor pblico refletem, em parte, um nvel de escolaridade cada vez maior entre
os funcionrios pblicos federais.
Figura 24: Remunerao anual mdia no setor Figura 25: Nvel de escolaridade dos
pblico (PNADc) servidores pblicos federais do Poder
Executivo
70,000 Setor Privado Formal 500,000 Superior
60,000 Setor Privado Informal Intermedirio
R$ (em preos de 2016)

Setor Pblico 400,000 Auxiliar


50,000 Sem Informao
300,000
40,000

30,000 200,000

20,000
100,000
10,000
0
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fonte: PNAD contnua. Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes


Organizacionais, MPOG.

Figura 26: Distribuio por faixas salariais servidores pblicos federais (somente Poder
Executivo, percentual do total)
20
17.3
18
16 14.6
14 11.7
12 10.2
10 8.2
6.7 7.2
8 5.6
6 5.0 5.0
3.3 2.5
4
2 0.9 1.0 0.8
0

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes Organizacionais, MPOG.

39. Os servidores pblicos esto cada vez mais qualificados. Os altos salrios do
funcionalismo pblico podem ser explicados, em parte, pelo crescente nvel de qualificao dos

45
servidores pblicos (Figura 25). Em 2016, o percentual de servidores pblicos com diploma
universitrio havia chegado a 47% (sem considerar os funcionrios sobre os quais no havia dados
disponveis), ao passo que, em 2003, somente 35% dos servidores tinham essa qualificao.

40. Todavia, parece que mesmo os servidores menos qualificados recebem altos salrios.
No h dados detalhados disponveis sobre os salrios conforme o cargo e as qualificaes.
Contudo, o Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes Organizacionais (edio de agosto de
2016) fornece informaes sobre a distribuio de servidores federais no Poder Executivo
conforme seu salrio mensal em 2016 (Figura 26). Mais de 25% dos servidores pblicos ganham
mais de R$ 10.000 ao ms, e mais de 17% encontram-se na faixa mais alta, com salrios mensais
acima de R$ 13.000 25. Cerca de metade da distribuio encontra-se em torno de R$ 5.000 (entre
R$ 2.500 e R$ 7.500), com muito poucos recebendo menos de R$ 2.500 (Figura 26). razovel
presumir que os salrios em torno de R$ 5.000 sejam recebidos pelos servidores pblicos
relativamente menos qualificados. Ainda assim, trata-se de um salrio muito alto para padres
brasileiros, uma vez que o salrio mdio de todos os trabalhadores formais do setor privado de
apenas R$ 1.924, e a maioria dos trabalhadores ganha menos de dois salrios mnimos (R$ 1.760
em 2016).

41. Aps controlar o nvel de escolaridade e outras caractersticas dos trabalhadores, o


prmio salarial dos servidores pblicos permanece extremamente alto. Uma anlise de
regresso comparando os salrios do setor pblico com os do setor privado formal e informal,
controlando a educao, a idade, a experincia, a localizao, a cor e o gnero, revela que h um
prmio salarial significativo no setor pblico (17%, em mdia). No entanto, o prmio muito mais
alto na esfera federal (67%) do que na estadual (31%). No caso de servidores municipais, no h
prmio salarial (os servidores municipais ganham, em mdia, 1% abaixo de seus equivalentes no
setor privado). A descrio completa e os resultados das regresses fazem parte do Volume II.

Tabela 2: Resumo de resultados de regresso salarial de servidores


pblicos
Coeficiente Erro-padro robusto
Varivel Dependente: log de salrio
Todo o setor pblico 0,176*** (0,007)
Federal 0,674*** (0,020)
Estadual 0,308*** (0,012)
Municipal -0,0148** (0,008)
*** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1
Fonte: Estimativa dos autores com base na PNAD 2015.
Obs.: Os resultados completos de regresso encontram-se no Volume II.

42. O prmio salarial dos servidores pblicos federais brasileiros atpico para padres
internacionais, e o prmio salarial dos servidores estaduais encontra-se entre os mais altos
do mundo muito acima dos nveis da OCDE. Em uma comparao de prmios salariais do
setor pblico (controlando a educao) em 53 pases, o prmio salarial dos servidores federais

25
Infelizmente, no h dados detalhados sobre a categoria mais alta, mas seria til acessar tais informaes, uma vez
que os salrios mensais superam R$ 33.000.

46
brasileiros, de 67%, aparece como o mais alto da amostra (Figura 27). A maioria dos pases
observa um prmio salarial positivo no setor pblico, embora o prmio mdio seja de 16%, e
somente em alguns pases esse prmio supere os 40%. O prmio dos servidores pblicos estaduais
brasileiros de 31%, o que ainda muito alto comparado a pases semelhantes da regio e ao nvel
da renda per capita, e est muito acima dos nveis da OCDE. O pequeno prmio negativo no
funcionalismo municipal encontra-se no extremo mais baixo da distribuio, mas isso no algo
atpico segundo parmetros internacionais. 26

O prmio salarial dos servidores federais no Brasil o mais elevado quando comparado com a
maioria dos pases para que existem dados.
Figura 27: Prmio salarial brasileiro do setor pblico em relao ao privado (controlando o nvel
de escolaridade, a experincia profissional, o gnero, a localizao etc.), comparado
internacionalmente
80%
Brasil - Federal
Prmio salarial do setor pblico (com controles)

BWA
60%
PAK COLCRI
HND SLV
ECU
40% TGO UGA PHL
GTM Brasil - Estadual
RWA TZA
MLI MEX
GHA
BOL MDV PAN GRC DEU
CAN
PRY URY
20% ETH BGD CHL IRL
PER ITA
GMB CHN KAZ
EST GBR
DOM USA
0% TJK VNM FIN
EGY Brasil - Municipal RUS
MNG

-20%
7.000 8.000 9.000 10.000 11.000
Log do PIB per capita, 2015

Brasil Amrica do Norte Europa e sia Central


Amrica Latina e Caribe Sul da sia Leste da sia e Pacfico
frica Subsaariana Oriente Mdio e Norte da frica

Fonte: Worldwide Bureaucracy Indicators, World Bank Bureaucracy Lab.

43. Uma comparao da remunerao em carreiras especficas confirma a existncia de


um alto prmio salarial nas remuneraes iniciais pagas aos servidores pblicos federais.
Para comparar os salrios de algumas carreiras do setor pblico com aqueles de reas equivalentes
no setor privado, utilizamos o Guia Salarial da Robert Half (edio de 2017), que fornece dados
sobre a faixa salarial de algumas carreiras no setor privado. Mantivemos nosso foco nos setores

26
Um recente artigo do Correio Brasiliense fornece uma comparao da remunerao de algumas carreiras do servio
pblico federal no Brasil com os Estados Unidos. Os dados sugerem que os servidores pblicos no Brasil so
extremamente bem pagos para os padres internacionais. Evidncias dos salrios de algumas carreiras selecionadas
mostram que, no Brasil, servidores pblicos so pagos entre 20% e 200% a mais do que nos Estados Unidos. (Fonte:
Aline do Valle, 2017, Servio pblico comparao internacional, publicado em Correio Brasiliense 26/10/2017)

47
jurdico e financeiro (anlise financeira, auditoria e contabilidade), nos quais os funcionrios
costumam ser altamente qualificados e os salrios pagos esto entre os mais altos. As faixas
salariais de diferentes funes nessas reas no setor privado, quando comparadas a cargos
semelhantes no setor pblico, confirmam a existncia de prmios salariais significativos (Figuras
28 e 29). As carreiras selecionadas no setor pblico fazem parte do Poder Executivo Federal, e
no do Legislativo, Judicirio ou Ministrio Pblico, onde os salrios tendem a ser ainda mais
altos. Os hiatos salariais nesses setores so to grandes que o salrio inicial de um servidor pblico
(por exemplo, um analista jnior) chega a ser superior ao de profissionais seniores no setor
privado. Na rea jurdica, advogados recm-formados tm a expectativa de receber um salrio de
aproximadamente R$ 3.100 no setor privado. No Poder Executivo (por exemplo, na Procuradoria-
Geral da Fazenda), o salrio inicial de R$ 18.283. Nos Poderes Legislativo e Judicirio, os
salrios iniciais de advogados so ainda mais altos cerca de R$ 30.000 ao ms (tabelas completas
com todos os cargos e salrios encontram-se disponveis no Volume II). Naturalmente, esse tipo
de comparao entre as estruturas remuneratrias dos setores pblico e privado tem suas
limitaes, principalmente porque a remunerao no setor privado pode se beneficiar de
acrscimos significativos na forma de bnus de desempenho (que so muito limitados no setor
pblico), e porque os benefcios no salariais so muito mais altos no setor pblico (em particular,
a estabilidade, os benefcios previdencirios mais generosos e muitos outros benefcios menores
para habitao, transporte, alimentao etc.) 27. Ainda assim, os resultados so consistentes com os
achados gerais da nossa anlise de regresso 28.

44. Servidores pblicos altamente qualificados tambm recebem salrios mais altos em
comparao a seus equivalentes no setor privado. Em algumas carreiras, possvel comparar
servidores pblicos altamente qualificados com seus equivalentes no setor privado com base no
Guia Salarial da Robert Half (edio de 2017). Em geral, os cargos no setor pblico oferecem uma
faixa salarial mais estreita, e aumentos salariais significativos derivam de transferncias para
outras funes ou de nomeaes polticas (cargos de confiana) para funes adicionais. A
escala salarial do funcionalismo pblico limitada pelo salrio dos ministros do Supremo Tribunal
Federal (R$ 33.763 ao ms em 2016). Os altos salrios iniciais de alguns servidores (acima de R$
20.000, em certas carreiras) limitam seu espao para aumentos salariais. Isso contrasta com o setor
privado, no qual os baixos salrios iniciais so combinados com mais oportunidades de progresso
salarial e pagamentos de bnus. Nas carreiras jurdicas do Executivo, os salrios iniciais so mais
do que o dobro pago a advogados no setor privado. Os profissionais jurdicos dos Poderes

27
Grande parte do gasto com o auxlio moradia pago a servidores do Judicirio e Ministrio Pblico (o por fora
de liminar judicial). Em relao ao Poder Executivo, a maior parte se deve a gastos com servidores da diplomacia e
militares, nesse caso, justificado pela natureza das atribuies com frequentes deslocamentos (ex-ofcio). O legislativo
por sua vez, tem participao relativamente pequena com auxlio moradia, principalmente devido ao fato de esse
benefcio ser pago basicamente a parlamentares.
28
Os trabalhadores das reas jurdica e financeira do setor privado recebem, em geral, salrios variveis acrescidos
de um bnus, que depende de seu desempenho (bnus de performance). O Guia Salarial da Robert Half considera
somente o salrio fixo. O bnus aumenta medida que o funcionrio adquire mais experincia e demonstra seu valor
para a empresa. Isso geralmente vem acompanhado de um aumento de responsabilidade. No caso de desempenho
insatisfatrio, os trabalhadores do setor privado correm o risco no somente de perder o bnus, mas tambm de serem
demitidos. A maior parte dos servidores pblicos no recebe um bnus significativo por seu desempenho, mas se
beneficia da plena estabilidade funcional. Eles tambm recebem bnus baseados na obteno de qualificaes
acadmicas mais altas. Porm, as carreiras jurdicas e os auditores fiscais do Governo Federal recebero bnus de
performance a partir de 2018, com base em leis recentemente aprovadas. Outra vantagem do setor pblico o sistema
previdencirio, que muito mais generoso que o do setor privado.

48
Judicirio e Legislativo recebem salrios iniciais mais de trs vezes superiores aos pagos a
advogados no setor privado. Para os profissionais financeiros (por exemplo, analistas do Banco
Central ou do Ministrio da Fazenda), os salrios iniciais tambm so duas ou trs vezes superiores
aos pagos em carreiras comparveis no setor privado (analistas ou funcionrios de instituies
financeiras privadas). No entanto, embora os salrios iniciais sejam bem mais baixos no setor
privado nessas trs carreiras, o topo da escala oferece salrios equivalentes aos do setor pblico
nas profisses jurdicas, e significativamente mais altos na rea de finanas, no caso dos
profissionais mais bem pagos.

O elevado prmio salarial do funcionalismo pblico federal evidente nos salrios de carreiras de
alta qualificao.
Figura 28: Salrios pblicos e privados iniciais Figura 29: Salrios pblicos e privados iniciais
em carreiras jurdicas (salrio mensal em reais em carreiras financeiras (salrio mensal em
de 2016) reais de 2016)
40000 18000
Privado Pblico Privado Pblico
35000 15000
12000
30000
9000
25000
6000
20000 3000
15000 0

Analista (Conformidade
Analista Financeiro

Analista Financeiro
10000

Analista Financeiro
5000

/Auditoria)
Jnior

Snior
0
Advogado Snior Coordenador Chefe da
Jurdico Assessoria
Jurdica
Fontes: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes Fontes: Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes
Organizacionais do Ministrio do Planejamento e Guia Organizacionais do Ministrio do Planejamento e Guia
Salarial de 2017 da Robert Half. Salarial de 2017 da Robert Half.

45. Os servidores pblicos federais tambm tm direito de vrios benefcios adicionais.


Alm da participao no Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS), os servidores pblicos
federais dos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio, alm da Advocacia-Geral da Unio
e da Controladoria-Geral da Unio/Ouvidoria) tm acesso a nove benefcios adicionais, tais como
alimentao, transporte, habitao e assistncia mdica, alm de uma srie de bnus (Quadro 6).
As despesas com benefcios pagos aos servidores pblicos totalizaram R$ 16,6 bilhes em 2016,
o que representa um pouco menos de 11% da folha de pagamento, em mdia. Os benefcios do
Poder Executivo comprometem cerca de 11% da folha de pagamento daquele poder (R$ 12,9
bilhes em 2016) 29. Os benefcios do Judicirio, do Legislativo e da Advocacia-Geral da Unio
representaram, respectivamente, 9%, 12% e 13% de suas respectivas folhas de pagamento.

29
Os mais importantes desses benefcios so o Auxlio Sade e Auxilio Alimentao. Em 2016, do total de R$ 12.9
bilies, R$ 10,0 bilhes foram para esses dois auxlios.

49
46. A economia potencial na massa salarial do governo federal significativa. Seria
necessria uma anlise mais ampla das estruturas salariais nas diferentes carreiras para mensurar
a dimenso exata em que os servidores pblicos recebem demais e estimar a economia potencial.
Contudo, uma anlise preliminar indica que muitas funes do servio pblico oferecem uma
remunerao acima das taxas de mercado, e aproximar os salrios do setor pblico aos pagos pelo
resto da economia poderia economizar um volume considervel de recursos. Por exemplo, se o
prmio salarial dos servidores pblicos federais (67%) fosse reduzido pela metade, alinhando os
salrios federais aos estaduais (ou seja, mantendo um prmio de 31%), a economia anual resultante
seria de 0,9% do PIB (R$ 53 bilhes). Alternativamente, a equiparao do prmio salarial mdia
internacional de 16% reduziria a massa salarial em 1,3% do PIB ao ano (R$ 79 bilhes). Uma
simulao baseada no modelo fiscal (ver Quadro 4) indica que o congelamento dos salrios
nominais reduziria o prmio salarial de 67% para 36% at 2021, e 16% at 2024. O congelamento

Quadro 6: Pacote de benefcios dos servidores pblicos federais

Benefcios:
Auxlio-alimentao.
Assistncia medica e odontolgica.
Auxlio-transporte: compensao pelo uso de veculo prprio para viagens de trabalho.
Dirias: compensao pelos custos de misses e viagens de trabalho (bilhetes e despesas
dirias).
Auxlio-moradia: reembolso de despesas com aluguel e moradia. O auxlio-moradia
concedido aos servidores pblicos com base em critrios pr-definidos.
Auxlio-creche.
Ajuda de custo: compensao por despesas de mudana para nova localidade.
Auxlio-funeral: auxlio para despesas funerrias.
Auxilio-natividade: auxlio para despesas de parto.
Programa previdencirio RPPS.

Gratificaes e adicionais:
Retribuio pelo exerccio de funo de direo, chefia e assessoramento;
Gratificao natalina;
Adicional pelo exerccio de atividades insalubres, perigosas ou penosas;
Adicional pela prestao de servio extraordinrio;
Adicional noturno;
Adicional de frias;
Outros, relativos ao local ou natureza do trabalho;
Gratificao por encargo de curso ou concurso.

Nota: Alguns desses adicionais so previses constitucionais, tambm previstos para o trabalhador do setor
privado, como por exemplo, o adicional por trabalho noturno; adicional por exerccio de atividade insalubres,
perigosas ou penosas; e a gratificao natalina (13 salrio).

Fontes:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm
https://www.servidor.gov.br/gestao-de-pessoas/lei-8112-anotada
https://www.servidor.gov.br/gestao-de-pessoas/lei-8112-anotada

50
somente dos salrios reais (ou seja, mantendo o reajuste salarial baseado na inflao) reduziria o
prmio mais lentamente, atingindo 36% at 2029, e 16% at 2036.

47. Considerando a necessidade de expandir continuamente a prestao de servios


pblicos, tambm fundamental reduzir o prmio salarial dos servidores pblicos estaduais.
Os custos de pessoal vm crescendo rapidamente nas esferas subnacionais e representam uma
importante causa das dificuldades fiscais. Em 2015, 17 estados j gastavam mais de 55% de suas
receitas lquidas com folhas de pagamento e aposentadorias 30. Se o nmero de servidores nas
esferas subnacionais continuar crescendo ao mesmo ritmo da ltima dcada (3,2% ao ano, em
mdia), os nveis salariais atuais no sero financeiramente viveis. Se os estados reduzissem o
prmio salarial mdio de seus servidores dos atuais 31% para os nveis internacionais
(aproximadamente 16%), eles poderiam economizar 0,6% do PIB (R$ 37 bilhes em valores
agregados) ao ano. Caso contrrio, dadas as restries fiscais, os governos estaduais precisaro
encontrar maneiras de reduzir o nmero de funcionrios. Isso poderia ser feito, por exemplo, por
meio da terceirizao dos servios de educao e sade, pois o setor privado tende a pagar salrios
mais baixos e operar de maneira mais eficiente. A reforma dos sistemas previdencirios
subnacionais tambm fundamental para frear a expanso insustentvel das despesas correntes.
Por fim, conforme a anlise abaixo, ganhos de eficincia significativos podem ser realizados nas
reas de sade e educao, e, portanto, redues no nmero de funcionrios e nas remuneraes
no necessariamente afetariam a qualidade dos servios prestados.

48. Salrios iniciais menores aliados a uma maior progresso salarial vinculada
experincia e ao desempenho poderiam gerar economias e oferecer incentivos. Atualmente, o
setor pblico oferece altos salrios iniciais para atrair candidatos qualificados, mas tem pouco
espao para recompensar os funcionrios com melhor desempenho ou atrair profissionais
qualificados do setor privado. Uma estrutura salarial que combine salrios iniciais menores com
maior flexibilidade para pagar mais com base no desempenho e na experincia poderia permitir
ao setor pblico manter os funcionrios com desempenho melhor e atrair profissionais no meio da
carreira, reduzindo, ao mesmo tempo, as grandes lacunas salariais nos nveis iniciais. A reduo
dos salrios iniciais teria de ser acompanhada por aumentos salariais baseados no desempenho ao
longo da carreira 31. Os salrios iniciais deveriam refletir no somente a escolaridade dos
candidatos, mas tambm sua experincia e competncias (ver OCDE e Banco Mundial, 2010). No
entanto, isso exigiria no somente a reviso dos salrios, mas tambm a introduo de um sistema
mais rigoroso de avaliao de desempenho, alm de, possivelmente, a criao de mais nveis nas
carreiras do setor pblico.

Impacto sobre a produtividade e incidncia dos gastos pblicos com a folha de pagamento

49. Os servidores pblicos so comparativamente ricos no Brasil. Uma anlise da


Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD, 2015) revela que 54% dos servidores
pblicos (em todos os nveis administrativos) encontram-se no quintil superior da distribuio de
renda nacional, e 77% esto entre os 40% mais ricos (Figura 30). Os servidores pblicos federais

30
O limite legal estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal de 60%. Estes dados so baseados no Boletim de
Finanas Pblicas de Estados e Municpios do Ministrio da Fazenda.
31
A combinao da reduo dos salrios e dos limites atuais de progresso salarial no setor pblico poderia criar um
efeito adverso para a seleo de servidores, pois o funcionalismo pblico seria pouco atraente para profissionais
experientes e para aqueles que buscam um alto crescimento salarial no setor privado com base em seu desempenho.

51
tm uma renda particularmente alta: dois teros encontram-se no decil superior da distribuio de
renda, 83% esto entre os 20% mais ricos, e quase todos (94%), entre os 40% mais ricos. A
concentrao de servidores militares e estaduais (incluindo as polcias militares) no topo da
distribuio de renda um pouco mais baixa: 49% e 67% nos 20% superiores, respectivamente.
No entanto, 75% dos militares brasileiros e 89% dos servidores pblicos estaduais encontram-se
entre os 40% mais ricos. Os servidores municipais (que incluem um grande nmero de
trabalhadores nas reas de ensino fundamental I e sade) ganham relativamente menos, com 39%
entre os 20% superiores, e 66% entre os 40% mais ricos.

Os funcionrios pblicos federais esto no topo da distribuio de renda nacional, portanto, os altos
salrios perpetuam a desigualdade na sociedade brasileira.
Figura 30: Distribuio de servidores pblicos na distribuio de renda nacional
100

80

60

40

20

0
Todo o setor pblico Federais (exc. Militares Estaduais Municipais
militares)

10 superior 20 superior 30 superior 40 superior

Fonte: Estimativas do Banco Mundial com base em dados da PNAD.

Figura 31: Evoluo da desigualdade (coeficiente de Gini) entre setor pblico e setor privado
(salrios em preos de 2015)
0.50
0.48
0.46
ndice de Gini

0.44
0.42
0.40
0.38
0.36
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Gini (Pblico) Gini (Privado)

Fonte: Firpo e Pieri (2016) com base na PNAD.

50. Os altos salrios do setor pblico contribuem para a desigualdade. Uma vez que a
maioria dos servidores pblicos est prxima ao topo da distribuio de renda, seus altos salrios
e prmios salariais em relao a funes comparveis no setor privado aumentam a desigualdade

52
de renda. Uma anlise das declaraes de imposto de renda feita por Afonso (2016) demonstra
que, das 10 atividades com salrios mais elevados, 6 esto no setor pblico o que no se observa,
com frequncia, em pases da OCDE e economias emergentes. Como os salrios dos servidores
pblicos so financiados por meio de tributao, que no Brasil no muito progressiva (em sua
maioria, impostos sobre o consumo), os altos salrios do setor pblico constituem uma forma de
redistribuio de renda dos mais pobres e da classe mdia aos mais ricos.

51. Ao longo da ltima dcada, a desigualdade diminuiu muito menos no setor pblico
que no setor privado (Figura 31). A ltima dcada observou uma reduo acentuada dos retornos
da educao no setor privado, o que foi um motivador da queda da desigualdade. No entanto, os
retornos da educao mantiveram-se praticamente estveis no setor pblico. A diferena na
evoluo dos retornos da educao e as diferenas educacionais entre os dois setores explicam o
motivo de os salrios do setor pblico serem mais desiguais que os do setor privado. Firpo e Pieri
(2016) simulam a distribuio de renda "contrafatual" no setor privado que teria prevalecido caso
os trabalhadores do setor privado tivessem a mesma distribuio educacional encontrada no setor
pblico, mas fossem remunerados conforme o padro do setor privado (Figura 31). Esse exerccio
demonstrou que as diferenas explicam o motivo de, at 2013, o coeficiente de Gini do setor
privado ser sete pontos inferior ao do setor pblico. O fato de os altos retornos da educao no
setor pblico no terem se reduzido da mesma forma que no setor privado desacelerou a reduo
total da desigualdade no pas durante os anos 2000 (Firpo e Pieri, 2016).

52. Reformas que reduzam a lacuna de salrios e benefcios entre os setores pblico e
privado poderiam no somente reduzir a desigualdade, mas tambm aumentar a
produtividade no Brasil. A grande lacuna salarial, especialmente nos salrios iniciais, aliada
estabilidade funcional e aos benefcios mais generosos, atrai profissionais qualificados. Muitos
profissionais com formao universitria preferem empregos pblicos mesmo se no utilizarem
suas qualificaes da melhor maneira possvel. No raro que profissionais formados invistam
tempo e recursos significativos na preparao para concursos pblicos, em vez de buscarem
empregos produtivos no setor privado. Embora a magnitude desse efeito no seja bem
compreendida, ele pode criar distores que afetam negativamente o mercado de trabalho e a
capacidade das empresas de contratar mo de obra qualificada. Utilizando um modelo de ciclo de
vida com escolhas ocupacionais endgenas, agentes heterogneos e aplicao imperfeita,
Cavalcanti e Santos (2015) simularam (i) uma reduo dos prmios salariais do setor pblico; (ii)
o alinhamento dos regimes previdencirios dos setores pblico e privado; e (iii) uma reduo da
estabilidade do setor pblico. Os resultados demonstram que a reduo do prmio salarial do setor
pblico aumenta a produo, pois o governo gasta menos com folhas de pagamento, os empregos
pblicos tornam-se menos atraentes e menos pessoas se candidatam a eles. Como resultado, a
economia gasta menos com custos de transao associados demanda excessiva por empregos no
setor pblico.

Massa salarial e gesto de recursos humanos: oportunidades para reformas

53. A reforma do funcionalismo pblico deve visar a reduzir os prmios salariais,


inclusive fora do Poder Executivo. A reduo dessa lacuna deve ser o foco das futuras reformas.
Embora seja necessria uma anlise mais detalhada, possvel fazer algumas recomendaes
preliminares. Uma opo seria reduzir os salrios iniciais de todos os novos funcionrios e, assim,
reduzir gradualmente os nveis de remunerao e aumentar os retornos da experincia profissional

53
medida que as coortes mais antigas de servidores se aposentarem. Uma anlise demogrfica dos
servidores pblicos atuais indica que a economia poderia crescer rapidamente, pois muitos devem
se aposentar na prxima dcada (38% tm mais de 50 anos) 32. Essa medida deveria ser
acompanhada pela introduo de um sistema de avaliao de desempenho mais rigoroso e um
bnus por desempenho mais alto. A vantagem dessa abordagem que ela poderia criar incentivos
para o desempenho medida que os servidores mais jovens buscassem uma promoo. Outra
opo seria restringir os aumentos de todos os salrios no setor pblico at que os nveis salariais
estejam compatveis com referncias internacionais e com o setor privado. Por exemplo, a
restrio dos aumentos dos salrios nominais reduziria o prmio salarial dos servidores pblicos
federais pela metade at 2021, o que resultaria em uma economia anual de 0,9% do PIB (R$ 53
bilhes). A manuteno dos salrios a nvel constante em termos reais reduziria o prmio salarial
pela metade at 2029. O Legislativo, o Judicirio e o Ministrio Pblico, embora relativamente
pequenos em termos de nmero de funcionrios, oferecem prmios salariais particularmente altos
e devem ser includos em qualquer reforma das polticas salariais. Medidas adicionais podem ser
tomadas para reduzir o nmero de cargos comissionados e endurecer o processo de avaliao dos
novos servidores durante o estgio probatrio 33.

54. Um estudo anterior do Banco Mundial, realizado em parceria com a OCDE, fornece
recomendaes detalhadas sobre como melhorar a gesto de recursos humanos no
funcionalismo pblico (OCDE e World Bank 2010):
- Racionalizao da remunerao. Os ajustes salariais so frequentemente baseados no
poder de lobby de diferentes grupos, o que produz custos desnecessrios, falta de
transparncia e aumento da complexidade da estrutura de remunerao. Os bnus por
desempenho foram, em grande parte, incorporados aos salrios bsicos, perdendo, assim,
seu propsito original de recompensar os funcionrios mais dedicados. A metodologia para
aumentos salariais deveria ser baseada nos critrios de viabilidade, integridade e
atratividade. Os salrios deveriam ser estabelecidos com base no oramento geral do
governo.
- Priorizao do planejamento estratgico da fora de trabalho. O planejamento da fora
de trabalho deveria ser baseado em uma anlise das necessidades variveis do governo,
das possibilidades de realocao de funcionrios e de terceirizao, bem como das
mudanas tecnolgicas. A flexibilidade da capacidade de gesto do governo poderia ser
expandida por meio do aumento da mobilidade dos funcionrios resultante de uma
profunda reforma das carreiras e categorias funcionais. A atual onda de aposentadorias
oferece uma oportunidade para ajustar o tamanho e as competncias da fora de trabalho.
- Reforma do sistema de carreiras. Atualmente, os servidores so selecionados por meio de
um processo competitivo para uma carreira especfica e limitada, no podendo mudar para
outra carreira a menos que passem em outro concurso. As oportunidades profissionais

32
https://pep.planejamento.gov.br/
33
Existem cerca de 20,000 cargos de confiana no governo (poder executivo), que custam aproximadamente R$ 1
bilho por ano. Esse nmero vem diminuindo nos ltimos anos, mas ainda se mantem 10% acima do nvel observado
no comeo dos anos 2000. Uma reduo de 10% pode trazer economias de cerca de R$ 100 milhes (ou 0.15% do
PIB). Outra possibilidade seria endurecer as avaliaes dos funcionrios em estgio probatrio (durante os trs anos
iniciais). Considerando que o governo contratou em mdia 18,000 novos servidores durante os ltimos 3 anos, se o
governo adotar uma poltica de que apenas 90% deles venceriam o estgio probatrio, isso poderia gerar economias
adicionais.

54
horizontais e verticais so limitadas, e as exigncias de desempenho so mnimas para que
os funcionrios sejam promovidos dentro da mesma categoria funcional. Uma reforma do
sistema de classificao funcional deveria eliminar a diferenciao entre categorias
semelhantes de vrios rgos pblicos e reduzir o nmero de categorias, aumentando seu
escopo e criando mais mobilidade. As categorias funcionais deveriam incluir mais
responsabilidade, e as faixas salariais e a progresso de carreira deveriam ser baseadas na
aquisio de competncias e no desempenho.
- Seleo com base em competncias. O governo federal deveria ir alm do sistema atual de
contratao com base somente nas habilidades acadmicas e no conhecimento bsico dos
candidatos, principalmente para funes mais qualificadas e de gesto. A introduo de
mtodos mais modernos de seleo exige um foco nas competncias e na experincia
prvia dos candidatos, sem minar os princpios da transparncia e do mrito.

55
56
Compras Pblicas: Planejamento e Estratgias de Licitaes para
Eficincia Fiscal
Licitaes pblicas so um passo crtico na proviso de servios pblicos para a populao. Uma
anlise de strategic sourcing (aquisies estratgicas) das licitaes pblicas realizadas pelo
governo federal durante os trs anos de 2012-2014, cobrindo cerca de R$ 155 bilhes (ou 5%
oramento federal, em mdia) indica que o governo federal pode economizar entre R$ 24 bilhes
e R$ 35 bilhes em trs anos (ou um valor entre 0.15% e 0.20% do PIB anualmente;
aproximadamente 1% do oramento federal) via a introduo de estratgias customizadas para
licitaes pblicas. O limite inferior (de R$ 24 bilhes) considera um cenrio conservador
baseado no desenvolvimento de estratgias melhores de compra para obter economias de escala,
maior competitividade, diversificao de ofertantes, minimizao do efeito da sazonalidade nos
preos, entre outras estratgias que podem ser implementadas durante a fase de compras. O valor
mais alto (de R$ 35 bilhes) corresponde a um cenrio agressivo que exigiria tambm
gerenciamento da demanda, para reduzir desperdcio, substituir materiais e servios, e
padronizar produtos de baixa complexidade. Todas as economias propostas no necessitam de
modificaes nas leis de licitao e contratos ou da elaborao de novas leis. Todas as propostas
so baseadas unicamente em planejamento e estratgias de licitaes, seguindo polticas j
existentes.

Potencial de economias nas compras pblicas

55. As compras pblicas do governo federal Brasileiro totalizaram 155 bilhes de reais
no perodo 2012-2014, atingindo um patamar de 5% dos gastos do governo neste perodo
(Figura 32). Comparando com outros pases da regio, as compras pblicas do governo federal
representaram um percentual significativamente inferior do oramento, mas deve-se levar em
conta o fato de que um grande valor das compras pblicas no Brasil executado por Estados e
Municpios. Como o mandato de prestao de servios pblicos por governos locais varia
expressivamente entre pases, fica difcil fazer uma comparao precisa.

57
56. As contrataes de servios representaram a grande maioria das compras pblicas
do governo federal nos anos 2012 a 2014, e cerca de 60% do valor total das compras quando
se consideram as trs esferas de poder. Depois de servios, materiais foram a segunda maior
categoria de despesa, representando cerca de 26%, enquanto que obras alcanaram 14% do valor
total contratado.
57. Uma anlise detalhada dos dados das compras pblicas revela um potencial de
economia entre R$24 e R$35 bilhes em um perodo de trs anos (Figura 33). Estas economias
podem materializar-se atravs de melhores estratgias e polticas de compras, sem necessidade de
modificar as leis de licitaes e contratos. Estas estimativas foram calculadas com base nos dados
de licitaes e contratos do data warehouse dos sistemas de Compras Governamentais (DW
SIASG/Comprasnet) dos anos 2014-2016 e somente dos rgos do Sistema de Servios Gerais
(SISG) 34. Estas estimativas preveem um cenrio conservador, onde as economias seriam geradas
nos preos e condies de contratao, e um cenrio agressivo, que demandaria aes no lado da
demanda, como reduo de quantidades, substituio de produtos entre outros. Ambas opes se
encontrariam sob controle dos gestores pblicos seguindo o atual arcabouo normativo, sem
necessidade de novas leis ou modificaes s leis existentes.
Figura 32: Parcela das compras pblicas nas despesas do governo federal
Execuo oramentria 2012-2014, em R$ bilhes Compras pblicas somaram 5% dos gastos

Fonte: Base de dados BOOST em nvel federal.

58. O modelo desenvolvido para estimar o potencial de economia capaz de explicar um


pouco mais de 60% da varincia nos preos unitrios, um resultado bastante robusto. O
modelo identificou os seguintes elementos com impacto significante sobre preos: (1) quantidade
comprada em cada licitao, (2) licitao aberta em contrapartida a processos restritos, (3)
sazonalidade, (4) uso de registro de preos, (5) prazo permitido para preparao e apresentao de
propostas, (6) comprador e fornecedor de Estados distintos, (7) nmero de licitantes. Entre estas
variveis, a quantidade comprada em um processo de licitao se mostrou a mais relevante em
termos de impacto sobre os preos. Estimamos que uma melhor alavancagem da demanda do
governo federal poderia resultar em economia mdia de 8% nos preos contratados. Das sete

34
Os dados do DW SIASG/Comprasnet no incluem as obras contratadas pelo Regime Diferenciado de Contrataes
(RDC).

58
Figura 33: Potencial de economia nas compras variveis com impacto sobre preos
pblicas (R$ bilhes, anos-base 2012-2014) apresentadas acima, as cinco primeiras
podem ser influenciadas diretamente por
decises dos gestores pblicos, atravs de
polticas ou estratgias de compra. As duas
ltimas variveis (nmero de licitantes e
comprador e fornecedor de Estados
diferentes), ainda que no possam ser
diretamente alteradas pelos gestores pblicos
podem ser influenciadas pelas polticas e
estratgias de compras de maneira indireta.
Por exemplo, licitaes em maior escala
teriam muito mais chance de interessar a um
mercado nacional de fornecedores do que
vrias licitaes de pequeno volume, que
Fonte: Anlises do Banco Mundial. provavelmente interessaro mais a
fornecedores locais.
Figura 34: Variveis com impacto sobre preos

Fonte: DW SIASG/Comprasnet e Anlises Banco Mundial.

59. Uma melhor consolidao da demanda do governo federal constitui a principal


oportunidade para gerao de economias nas compras pblicas (Figura 34). Neste sentido, a
sugesto seria realizar uma compra principal para atender a maioria da demanda. Compras
paralelas principal deveriam ser excees justificadas. Esta estratgia permitiria no somente
melhorar os preos de contratao como tambm uniformizar a qualidade dos produtos adquiridos,
o que poderia levar a uma melhoria na mdia. Existe ampla latitude para alavancar a demanda do
governo federal, pois, dos principais produtos adquiridos pelo governo, metade deles tiveram uma
maior compra que no alcanou sequer 20% da demanda total no ano correspondente (Figura
35) 35.
60. O perodo do ano tambm teve impacto substancial sobre os preos contratados pelo
governo federal, sendo que os preos de dezembro foram enfaticamente mais caros (Figura
36). Infelizmente, a maior parte do valor comprado ocorre justamente no final do ano, e alguns

35
DW SIASG/Comprasnet, anos 2014-2016, somente rgos SISG. Todas as anlises apresentadas neste documento
foram preparadas com estes parmetros.

59
produtos de alto valor como veculos so comprados em sua grande maioria justamente no ltimo
ms do ano. Estima-se que o governo poderia economizar cerca de 1,3% do valor comprado com
uma melhor distribuio das compras ao longo do ano, evitando efeitos da sazonalidade. No caso
de veculos por exemplo, o final do ano coincide com o lanamento de novos modelos que so
mais caros.
Existe espao para alavancar a demanda do governo federal, pois a maioria dos principais produtos
adquiridos pelo governo no tiveram compras que alcanaram mais de 20% da demanda total no ano.
Figura 35: Oportunidades de economia atravs de consolidao da demanda
Volumes comprados e previso de preos Maior compra no chegou a 20% da demanda
contratados para maioria dos produtos

Fonte: DW SIASG/Comprasnet e anlises Banco Mundial.

A maior parte do valor comprado ocorre no final do ano, quando os precos so mais caros.
Figura 36: Efeito da sazonalidade sobre os preos

Fonte: DW SIASG/Comprasnet e anlises Banco Mundial.

61. O nvel de competitividade nas licitaes tambm teve impacto significante nos
preos, sendo que licitaes com maior nmero de licitantes resultaram em menores preos.

60
Estima-se um potencial de economia de 0,2% ou pouco mais de 300 milhes de reais em trs anos
se as licitaes tivessem entre 6 e 11 licitantes. Os dados das compras pblicas dos rgos SISG
nos anos 2014-2016 mostram que esta seria uma meta factvel, pois metade das licitaes no
perodo tiveram cinco ou mais licitantes (Figura 37).

Como previsvel, licitaes com maior nmero de licitantes resultaram em menores preos.
Figura 37: Nvel de competio e preos
Maior nmero de licitantes resultou em Distribuio de licitantes nas compras: Nmero
menores preos de licitantes por quartis, rgos SISG, 2014-
2016

Fonte: DW SIASG/Comprasnet e anlises Banco Mundial.

Estratgias de aquisio para aumentar a eficincia: estudos de caso de automveis e


equipamentos de TI

62. Para o desenvolvimento e implementao das estratgias para materializao das


economias, sugere-se o uso da metodologia strategic sourcing, que amplamente utilizada
em organizaes eficientes tanto do setor privado como do setor pblico. Em poucas palavras,
esta metodologia constituda de seis etapas principais, com produtos e escopo bem determinados
(Figura 38). A metodologia strategic sourcing busca alcanar maior eficincia nos resultados e
processos de compra e suprimento, o que constituiria o pilar de fundao de um bom sistema de
compras.

Figura 38. Metodologia empregada para implementao das estratgias de compras


Etapas principais da metodologia strategic sourcing

Fonte: Banco Mundial.

63. Com base na anlise de gastos do governo federal em 2014, selecionamos duas
categorias de produtos equipamentos informticos e veculos - para iniciar um projeto de
strategic sourcing. Estas categorias foram escolhidas com base na relao custo/benefcio,

61
levando em conta o custo e a complexidade de desenvolver um projeto de compras bem como o
potencial benefcio que estes projetos trariam ao governo em termos de economias e melhoria na
qualidade mdia. Elas representam um valor e volume expressivo das compras, somando
aproximadamente R$ 6,8 bilhes nos anos 2014-2016. Alm disso, estas categorias so compostas
por um grupo relativamente pequeno e homogneo de materiais, o que facilita o desenvolvimento
de estratgias de compras. Tambm so produtos fceis de padronizar, com especificaes bem
definidas e conhecidas no mercado. E, o fato de que so compradas por diversos rgos do governo
de maneira dispersa e fragmentada representa grande potencial de economia. Os dados das
compras de 2014-2016 tambm mostram que estas categorias respondem competio e
consolidao da demanda, aumentando as chances de xito dos projetos.
64. Estas duas categorias apresentam potencial de economia estimado entre R$1,1 e
R$1,6 bilho trs anos. As estimativas so apresentadas em um cenrio conservador, mais fcil
de alcanar e baseado em melhores estratgias e processos de compras, e um cenrio agressivo,
mais ambicioso, que requer mudanas no padro e forma de consumo ademais dos melhores
preos de contratao.

Veculos
65. A categoria veculos constitui uma oportunidade bastante atrativa para projetos de
estratgias de compras porque so produtos de padronizao simples, com segmentos de
mercado bem definidos, o valor contratado vultoso, e diversos rgos do Governo Federal
compram veculos. Por conseguinte, trata-se de uma categoria que pode gerar economias de
maneira simples e rpida. Entre 2014 e 2016, o Governo Federal comprou 33 produtos distintos
na categoria veculos, sendo que quatro deles nibus, caminho, automvel e ambulncia
somaram 80% do valor comprado no perodo. Ainda mais, quase 90% da demanda por automveis
em 2014 originaram de rgos no Distrito Federal. Estas so caractersticas propcias para o
desenho de estratgias de compra.
66. E, muito embora a demanda esteja concentrada em poucos mercados, metade das
compras de automveis contemplaram somente uma ou duas unidades, dispersando, por
conseguinte, a demanda entre vrios rgos do governo. A maior compra de automveis em
2014 no alcanou 16% da demanda total naquele ano. Outrossim, ainda que 103 rgos diferentes
tenham comprado veculos, apenas sete deles somaram 90% do valor total comprado. Igualmente
relevante o fato de que 75% dos rgos que compraram veculos entre 2014 e 2016, compraram
no mais que 11 unidades em trs anos. Isto revela a disperso da demanda e a impossibilidade da
grande maioria dos rgos de alavancar menores preos atravs de economias de escala se o
fizerem individualmente.
67. A diviso da demanda por veculos resultou em grandes diferenas nos preos pagos
pelo Governo Federal (Figura 39). Por exemplo, para um automvel tipo sedan que tem a
funcionalidade de transportar cinco passageiros, os preos se encontraram em um intervalo de R$
55,000 a mais de R$120,000, considerando somente os preos entre os percentis 25 e 75. A
discricionariedade dos rgos nas especificaes dos automveis uma das razes para esta
diferena, que em alguns casos pode resultar na compra de um ativo que sobrepassa sua
funcionalidade e utilidade para o governo. Os dados tambm mostram que os preos fora da curva
ocorreram quase que exclusivamente em compras muito pequenas, por poucas unidades.

62
Fracionamento da demanda resulta em grande disperso de preos.
Figura 39: Distribuio de preos unitrios de automveis, nibus e caminhes nos preos pagos
pelo Governo Federal

Fonte: DW SIASG/Comprasnet e anlises do Banco Mundial.

68. Os dados das compras de automveis dos anos 2014-2016 revelam que os
fornecedores apresentaram preos diferentes pelo mesmo produto, dependendo do rgo
comprador, da quantidade demandada, do perodo do ano entre outros. Em um caso, o preo
por um mesmo automvel teve variao de 40%. Uma estratgia centralizada de compras poderia
gerar economias e tambm minimizar a assimetria de informao entre os diferentes rgos do
governo, que resulta em substancial variao de preos por produtos similares.
69. Quase 80% do valor comprado de veculos ocorreu no ltimo trimestre do ano,
justamente a poca que apresentou os maiores preos por estes produtos. Possivelmente, o
lanamento de novos modelos pode haver contribudo para a sazonalidade dos preos. Mas, a
execuo to concentrada no final do ano em um item de alto valor agregado traz a pergunta se a
demanda esteve reprimida ao longo de todo o ano ou se este um resultado do
descontingenciamento do oramento no final do ano. Qualquer das opes representa uma
oportunidade bastante expressiva de melhoria da eficincia.
70. Ainda mais, quase 90% das compras de veculos atravs de registro de preos
ocorreram no ltimo trimestre, parecendo indicar que existe alguma insatisfao com as
ofertas dos registros de preos, pois os rgos parecem acudir a este instrumento somente
quando j no h tempo suficiente para fazer uma licitao individual. Em contrapartida,
compras por outras formas que no registro de preo corresponderam somente a 35% do total no
mesmo perodo. Estes nmeros parecem sugerir que seria importante avaliar as ofertas de registros
de preo para assegurar que atendam s demandas de funcionalidade dos diversos rgos
compradores.
71. Os dados das compras de veculos durante os anos 2014-2016 no permitem chegar a
uma concluso sobre a tendncia de crescimento da frota de veculos do governo, mas quase
54 mil novos veculos automotivos foram comprados neste perodo. A introduo de novos
veculos na frota do governo traz custos de operao, adicionalmente aos custos de aquisio. Em
mdia, os custos de operao de um veculo podem representar entre 15 e 33% do custo total de

63
vida do veculo 36. Dados de compras do Governo Federal mostram que foram gastos pelo menos
R$ 969 milhes nos anos 2014-2016 com a operao de veculos excludos os gastos de
aquisio. Por esta razo, a introduo de um novo veculo automotivo na frota do governo uma
deciso importante e que deveria seguir regras e polticas de consumo.

O preo de compra pode representar somente 67% do custo total de vida de um veculo; preo por
kilmetro seria uma mtrica mais ajustada para compras de novos veculos.
Figura 40: Preo por kilmetro de um veculo

Fonte: Automotive Fleet.

72. As compras de novos veculos utilizam como critrio de escolha da proposta


vencedora o menor preo de compra; entretanto, como mencionado acima, o preo de
compra pode representar somente 67% do custo total de vida de um veculo. Sugere-se a
adoo de uma mtrica mais relevante para escolha das propostas vencedoras, que seria o preo
por kilmetro de um veculo. Esta mtrica inclui no somente o preo de compra, mas tambm os
custos de operao do veculo, como manuteno e consumo de combustvel. O menor preo de
compra pode no representar o menor preo quando se inclui os gastos para manter o veculo em
operao (Figura 40).
73. Em sntese, no tocante compra de veculos, apresentam-se as seguintes sugestes
para uma estratgia de contrataes: 37
Consolidao da demanda em um contrato principal, com excees justificadas;
Limite s especificaes e requerimentos dos produtos de acordo com a funcionalidade;
Adoo de um critrio de avaliao de propostas para aquisio de novos veculos com
base no preo por kilmetro ou outra mtrica que leve em conta os custos de operao;
Padronizao das especificaes de acordo com a funcionalidade;

36
Automotive Fleet.
37
importante citar que j existem iniciativas no Governo Federal para racionalizar gastos com aquisio de
automveis: p.ex.: o servio de mobilidade de servidores institudo pelo Ministrio do Planejamento (Txi-GOV):
Alm de melhorar a eficincia do gasto pblico, com economia estimada de R$ 20 milhes por ano, o TxiGov
permitir maior controle e transparncia sobre o servio de transporte, com informaes mais precisas sobre o uso
dos veculos. (http://www.planejamento.gov.br/taxigov)

64
Desenvolvimento e implementao de uma poltica de gesto da frota de veculos do
governo;
Controle da demanda no ltimo trimestre do ano, com o objetivo de evitar compras no
ltimo ms e melhor distribuir a demanda ao longo do ano.

Equipamentos de informtica
74. A categoria de equipamentos de informtica mais heterognea que veculos, com
um total de 235 produtos diferentes, 961 rgos compradores, mais de 5.300 licitaes e um
valor total comprado de quase R$4 bilhes no perodo 2014-2016. Apesar da diversidade de
produtos e mercados na categoria, uma anlise mais detalhada das compras revela que a
complexidade baixa e o potencial de economia, alto. Por exemplo, dos mais de 200 produtos na
categoria, apenas quatro alcanam quase 70% do valor total comprado; e, ainda mais importante,
estes quatro produtos so simples: computadores laptop e desktop, equipamentos de rede de
informtica, software para computadores pessoais e software para servidores.
75. A categoria de equipamentos de informtica foi uma das mais competitivas no
perodo 2014-2016, sendo que metade das licitaes tiveram nove ou mais licitantes.
Igualmente importante foi o fato de que esta categoria apresentou comportamento tpico de
mercados competitivos, sendo que os preos apresentaram correlao slida com o nvel de
competio e com as quantidades compradas. E, considerando que as compras de computadores
laptop e desktop somaram 1,5 bilho de reais no perodo atrs somente de livros - conclui-se que
esta categoria apresenta uma alta relao custo/benefcio, pois computadores so fceis de
especificar e comprar, e o potencial de economia e melhoria mdia na qualidade bastante alto.

A grande disperso de preos unitrios contratados na compra de equipamentos de informtica revela


uma ampla oportunidade de economias de escala.
Figura 41: Preos contratados dos principais equipamentos de informtica

Fonte: DW SIASG/Comprasnet e anlises Banco Mundial.

76. Dados das compras de computadores laptop e desktop em 2014 mostram que as
compras estiveram bastante dispersas: enquanto que foram comprados mais de 371,000
computadores, metade das licitaes contemplaram no mais que seis unidades, o que revela
uma grande oportunidade de economias de escala. A ttulo ilustrativo, uma pesquisa com

65
grandes organizaes realizada pelo Corporate Executive Board do Gartner Group mostrou que
80% das organizaes gerenciam as compras de computadores na escala mais ampla possvel, seja
ela global, para empresas multinacionais, ou nacional, para empresas com negcios em todo um
pas 38. A diviso da demanda por computadores do Governo Federal resultou em uma grande
diversidade de preos contratados por equipamentos que atendem uma necessidade muito similar
(Figura 41).
77. A compra de equipamentos de informtica do Governo Federal esteve distribuda
entre vrios rgos, mas uma particularidade desta categoria foi que muitos rgos tiveram
demanda bastante significativa: 66 rgos compraram mais de R$10 milhes no perodo
2014-2016, sendo que 10 rgos somaram metade do valor total comprado. O grande nmero
de compradores desta categoria requer que o trabalho de preparao de uma estratgia central de
compras seja mais detalhado, buscando entender as necessidades dos diversos usurios.
Entretanto, deve-se ter em mente que a maioria das compras so computadores laptop e desktop e
que relativamente simples especificar estes equipamentos em funo da sua funcionalidade
esperada.
78. O comportamento do mercado de equipamentos de informtica revela que o
potencial de economia alto nesta categoria porque foram mercados com comportamento
tpico de mercados competitivos. Licitaes com maior nmero de licitantes consistentemente
pressionaram para baixo os preos contratados e os preos reagiram positivamente a licitaes que
consolidaram a demanda. Ainda mais, a presena constante de fabricantes nas licitaes do
Governo Federal demonstra que a demanda atrativa e que o governo tem credibilidade junto com
os fabricantes.
Figura 42: Uso da tecnologia cloud computing para reduo de despesas com infraestrutura de
informtica

Fonte: Garner Group. Corporate Executive Board (2014).

79. Os dados das compras entre 2014-2016 no permitem chegar a uma concluso sobre
a tendncia da demanda por equipamentos de infraestrutura informtica, mas o valor gasto
expressivo: foram R$143 milhes em 2014, R$27 milhes em 2015 e R$57 milhes em 2016.

38
Gartner Group, Corporate Executive Board, 2014. Category Manager Survey.

66
Como o licenciamento de software permanente e a necessidade de upgrade da infraestrutura
constante, no difcil de imaginar que estes gastos continuaro elevados no futuro.
80. O Governo Federal mantm sua prpria infraestrutura de informtica, mas muitas
organizaes esto migrando alguns sistemas para a tecnologia cloud computing, com o
objetivo principal de reduzir custos. Uma pesquisa do Gartner Group concluiu que organizaes
que adotaram a nuvem economizaram em mdia 14%. 39 Estas economias derivaram de uma
reduo de despesas com infraestrutura, licena de software, salrios e elasticidade possibilitada
pela nuvem, uma vez que se pode facilmente interromper o servio quando j no seja mais
necessrio. A figura 42 apresenta um detalhamento das principais concluses da pesquisa do
Gartner Group.
81. Embora uma migrao total dos sistemas do governo para cloud computing no
seja algo recomendvel ou sequer desejvel, o uso desta tecnologia para sistemas menos
crticos pode reduzir materialmente os custos, no s de investimento, mas, ainda mais
importante, de manuteno e upgrade da infraestrutura. A deciso de quais sistemas seriam
melhor mantidos na nuvem requer uma anlise detalhada e consulta com diversas partes
interessadas que se encontram fora do escopo deste trabalho.
82. Em sntese, estas seriam as principais sugestes para gerao de economias na
compra de equipamentos de informtica:
Para os produtos de maior valor de compra, consolidar a demanda em um contrato
principal;
Padronizar especificaes tcnicas e requerimentos para os produtos com base na
funcionalidade e necessidade do usurio final, com excees justificadas;
Reduzir gradualmente a infraestrutura informtica do governo, mantendo prioritariamente
os sistemas considerados crticos em infraestrutura prpria, e migrando sistemas no-
crticos para a tecnologia de cloud computing.

Oportunidades de economias nas compras pblicas do Governo Federal

83. Com um valor total gasto de quase R$155 bilhes entre 2012-2014, o mercado de
compras pblicas do Governo Federal bastante vultoso e apresenta oportunidades
eminentes de economias. Estimamos que se poderia, em trs anos, economizar entre R$24 bilhes
atravs de melhores estratgias de compras e R$35 bilhes se melhores compras forem
acompanhadas de programas de racionalizao e gerenciamento da demanda.
84. Uma melhor consolidao da demanda do Governo Federal prvia ao processo de
compra apresenta a melhor oportunidade de derivar economias atravs de ganhos de escala.
Estimamos que esta estratgia se implementada apropriadamente poderia resultar em 8% de
economias. Os dados das compras mostram uma elevada diviso da demanda do Governo Federal,
uma vez que as compras so planejadas e executadas em nvel de rgo, ainda que muitos produtos
estratgicos sejam comprados em grande volume quando se somam as demandas de todos os
rgos.

39
Cost optimization secrets: plan and managed cloud services for 14% savings, on average. (Garner Group,
Corporate Executive Board, 2014).

67
85. A sazonalidade teve efeito substancial nos preos contratados pelo governo, sendo
que dezembro foi consistentemente o ms mais caro das compras, e coincide justamente com
o perodo do ano quando uma quantidade substantiva da demanda foi adquirida. No caso de
veculos, uma das categorias de maior valor contratado, a maior parte das compras foram
realizadas no final do ano. Um melhor planejamento das compras combinado com uma estratgia
que busque evitar os efeitos da sazonalidade poderia resultar em economias substanciais para o
governo.
86. Os dados parecem indicar que as ofertas de registros de preos necessitam ser
enfaticamente melhoradas: o registro de preos no s resultou em maiores preos, contrrio
ao objetivo original do instrumento, mas tambm grande parte dos rgos preferiram
compras individuais a menos que a proximidade do final do ano no permitisse tempo
suficiente. Mais de sete mil produtos foram oferecidos por registro de preos, um nmero
exponencialmente superior ao encontrado em organizaes onde o instrumento traz resultados
positivos. Isto parece indicar que o registro de preos foi usado para compras em que o instrumento
no seria a melhor opo. E, uma reformulao do registro de preos com o objetivo de melhorar
os resultados e as ofertas de produtos ser um elemento fundamental para aumentar a eficincia
das compras pblicas.

68
Previdncia Social: Uma Conta Impagvel
Para padres internacionais, o Brasil gasta muito em benefcios previdencirios, embora sua
populao ainda seja relativamente jovem. Esse valor aumentar drasticamente ao longo das
prximas dcadas, pois o nmero de idosos crescer rapidamente. Estimativas sugerem que, na
ausncia de uma reforma, at 2030 o gasto primrio total federal previsto na nova regra de gastos
(o teto) teria de ser usado somente para pagar a previdncia. A reforma previdenciria proposta
pelo governo reduziria o dficit do sistema previdencirio RGPS pela metade ao longo dos
prximos 50 anos e economizaria cerca de 2% do PIB durante a prxima dcada. Essa economia
um componente fundamental de qualquer estratgia de ajuste fiscal confivel. A reforma da
previdncia necessria no s para reduzir os custos fiscais, mas tambm para tornar o sistema
previdencirio mais equitativo. Os subsdios per capita no RGPS so muito mais altos para os
trabalhadores que ganham trs salrios mnimos ou mais. A reforma proposta imporia custos de
ajuste mais altos aos trabalhadores mais ricos e tornaria, assim, o sistema mais equitativo. A
parte mais injusta da previdncia brasileira, no entanto, o sistema previdencirio dos servidores
pblicos (Regime Prprio de Previdncia Social RPPS), que oferece aposentadorias
extremamente generosas, principalmente para os que ingressaram antes da reforma de 2003. O
RPPS federal j apresenta um dficit de 1,2% do PIB. Ademais, os dficits dos RPPSs
subnacionais devem subir drasticamente nos prximos anos, levando muitos estados beira da
falncia. Os altos subsdios embutidos nas aposentadorias dos servidores pblicos so altamente
injustos, pois eles fazem parte do grupo mais rico da populao. Portanto, os servidores devem
contribuir para a reforma por motivos de equidade e sustentabilidade. O conceito de direitos
adquiridos precisa ser revisto.

Reviso do sistema previdencirio brasileiro em um contexto internacional

87. O Brasil mantm vrios sistemas de previdncia pblica em diferentes nveis de


governo. O Governo Federal responsvel por dois sistemas previdencirios contributivos, que

69
funcionam como programas de benefcios definidos: O Regime Geral de Previdncia Social
(RGPS) dos trabalhadores do setor privado, e o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) dos
servidores pblicos civis e militares. O maior desses sistemas, o RGPS, com cerca de 59 milhes
de contribuintes e 30 milhes de beneficirios, administrado pelo Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS). No mbito do RGPS, a maior parte dos contribuintes e beneficirios (54 e 20
milhes, respectivamente) faz parte do sistema urbano, que recolhe contribuies de trabalhadores
formais e seus empregadores. O RGPS tambm mantm um programa de previdncia rural, que
paga aposentadorias a trabalhadores agrcolas (mesmo se no tiverem um contrato formal de
trabalho) e somente exige contribuies mnimas. O INSS tambm administra o programa de
benefcios sociais para os pobres idosos e portadores de deficincia (Benefcio de Prestao
Continuada, BPC) 40. Servidores pblicos federais fazem parte do sistema prprio do governo
(RPPS), que opera em condies consideravelmente diferentes daquelas adotadas pelo RGPS. Os
estados e grandes municpios tambm mantm seus prprios RPPSs, que esto sujeitos, todavia, a
regras estabelecidas pela Constituio Federal e por leis federais. Os servidores pblicos de
pequenos municpios, caso no tenham institudo um RPPS, so includos no RGPS.

88. O sistema previdencirio atual generoso para padres internacionais. Ambos os


esquemas (RPPS e RGPS) permitem que os contribuintes se aposentem por tempo de servio com
base em parmetros relativamente generosos, o que permite que os trabalhadores se aposentem
cedo e com altos benefcios. Muitos trabalhadores, especialmente aqueles com salrios altos e por
volta dos seus 50 anos tiram grande benefcio disso. Essas aposentadorias so fiscalmente
custosas, pois elas envolvem 100% de taxas de reposio e um horizonte de pagamento de mais
de 30 anos. Atualmente, nenhum pas da OCDE oferece aposentadoria por tempo de servio, uma
vez que todas as aposentadorias so concedidas pela idade. Atualmente, a idade mnima para
aposentadoria de 65/60 anos para homens e mulheres em regies urbanas; 60/55 para homens e
mulheres em regies rurais; 60/55 para homens e mulheres no funcionalismo pblico; e 55/50 para
homens e mulheres que trabalham como professores ou outros grupos especiais de servidores
pblicos, dentre os quais a polcia militar. Em comparao aos padres da OCDE, os aposentados
brasileiros esto em uma situao favorvel, pois mesmo os pases com sistemas previdencirios
mais generosos da OCDE exigem uma idade mnima para aposentadoria de 65 e 67 anos para
homens e mulheres (Figura 43). As taxas de reposio tambm so muito altas no Brasil, pois a
maioria dos trabalhadores ao fim de sua vida laboral recebe uma renda previdenciria equivalente
a seu ltimo salrio (aposentadoria integral) 41, ao passo que as taxas de reposio ficam em torno
de 70% na maior parte dos pases da OCDE (Figura 44).

89. Embora o Brasil ainda esteja na fase inicial de sua transio demogrfica, as despesas
previdencirias j so mais altas que em muitas economias avanadas, que possuem
populaes muito mais idosas. At 2013, os gastos do RGPS permaneceram relativamente
estveis em cerca de 6% do PIB, mas subiram para 8% do PIB em 2016. O dficit do RGPS
(urbano e rural) atingiu 2,4% do PIB em 2016, em que a aposentadoria rural responsvel por
1.6%. Os gastos dos vrios sistemas previdencirios do setor pblico (RPPS) tambm
aumentaram, atingindo 4,1% do PIB em 2015 (Figura 45). O sistema RPPS federal, que beneficia
cerca de um milho de aposentados, teve um custo de 1,8% do PIB em 2015, com um dficit
40
Como o BPC um programa social no contributivo, ele ser tratado em mais detalhes no captulo sobre proteo
social.
41
Na verdade, a aposentadoria mnima indexada ao salrio mnimo e garante uma taxa de reposio de 100% para
os trabalhadores formais de baixa renda, bem como para os trabalhadores rurais.

70
equivalente a 1,2% do PIB em 2015. As despesas com RPPSs subnacionais atingiram 2,4% do
PIB em 2015, com um dficit do RPPS de 0,8% do PIB (TCU, 2016). Uma comparao entre a
despesa previdenciria total (RPPS e RGPS) como percentual do PIB e a razo de dependncia
dos idosos em vrios pases revela que o Brasil atpico para padres internacionais (Figura 46).

Mesmo aps a reforma, a previdncia brasileira permaneceria muito generosa para padres
internacionais.
Figura 43: Idade de aposentadoria (estimada, 2040), comparao internacional
72
70
68
66
64
anos

62
60
58
56
54
ES

HR

LV
LT
LU
HU
EL

PT

PL

RO

Brasil com reforma


BE
BG
EE
IT
IE

CY

UK
CZ
DK

DE

MT
FR

SK
NL

SE

FI

AT

Brazil sem reforma


SI
Homens Mulheres

Fonte: European Commission (2015) e Banco Mundial.

Figura 44: Taxa de reposio terica (para trabalhadores do sexo masculino com 40 anos de
contribuio), comparao internacional
120%

100%

80%
% ltimo salrio

60%

40%

20%

0%
LV
LT
LU
HU

Brasil com reforma


BE
BG

EE

ES

HR

PL
PT
RO
CZ

IE

IT
CY

UK
Brasil sem reforma
DK

MT
DE

FR

NL
AT

SI
SK
FI
SE

Fonte: European Commission (2015), e Banco Mundial.

90. Ambos os sistemas previdencirios (RGPS e RPPS) so propcios insustentabilidade


fiscal no nvel federal e subnacional: o pacote de benefcios generoso, aliado ao rpido
envelhecimento da populao brasileira vai resultar em um dficit na previdncia que
administraes futuras tero dificuldades de lidar ao longo das prximas dcadas. Sem reforma,
71
A despesa do Brasil com as aposentadorias do setor pblico bem alta.
Figura 45: Despesas previdencirias com servidores pblicos: pases selecionados da OCDE e
Brasil (percentual do PIB)
4.5%
4.0%
3.5%
3.0%
2.5%
% PIB

2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%

Eslovnia
Blgica
Grcia

ustria

EUA

Israel
Alemanha

Canada
Polnia
Francia

Chile

Austrlia
Japon

Mxico

Sua
Irlanda
Espanha

Sucia
Portugal
Finlndia

Holanda

Turquia
Reino Unido

Coreia
Dinamarca

Brasil
Fonte: Whitehouse (2016) e estimaes do Banco Mundial baseadas em fontes federais e estaduais para o Brasil.
as despesas do RGPS devem chegar a 11% do PIB at 2027, e o dficit estrutural do RGPS deve
exceder 4% do PIB no mesmo perodo, chegando a 7,5% at 2037, e mais de 16% do PIB at
2067. No RPPS, servidores civis que entraram antes de 2003 so, atualmente, agraciados com
pacotes de aposentadorias muito mais generosos. Ento, enquanto o sistema RPPS federal vai se
equilibrar no longo prazo, no curto e mdio prazo, um grande dficit vai continuar a existir graas
as aposentadorias dos servidores civis pr-2003, o que vai pesar nos pagadores de impostos pelas
prximas duas dcadas. Aliadas aos gastos com o sistema RPPS federal, as despesas
previdencirias totais em nvel federal comprometero toda a despesa governamental prevista no
mbito do teto de gastos at 2030 (Figura 47).

O Brasil j gasta mais que pases mais idosos, e, sem a reforma, a previdncia ocupar todo o espao
de gastos permitidos at 2030.
Figura 46: Despesas previdencirias totais (RPPS e RGPS) como percentual do PIB e razo de
dependncia
18
Despesas com seguridade social (% do

16 Itlia
14 Grcia
Frana
ustria
Portugal
12
Brasil Eslovnica
Polnia
10 Hungria Blgica Alemanha
Espanha Finlndia Japo
PIB)

Repblica Tcheca
8 Turquia Luxemburgo
Eslovquia Estnia Sucia
Estados Unidos
Sua
6 Dinamarca
Reino Baixos
Pases
Noruega
Irlanda Nova Zelndia Unido
Israel Canad
4 Austrlia
Chile
2 Mxico Coreia Islndia
0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Razo de Dependncia (% da populao com 65 anos/populao em idade ativa)

Fonte: Banco Mundial.

72
Sem reforma, as despesas previdencirias absorvero todo o espao sob o teto at 2030.
Figura 47: Projeo de despesas Figura 48: Valor presente dos dficits
previdencirias e regra de gastos (percentual do projetados do RGPS at 2080 (% do PIB
PIB) nacional de 2017)
22% 160%
20% RGPS RPPS Teto
140%
18%
16% 120%

% do PIB (2017)
14% 100%
12%
80%
10%
8% 60%
6% 40%
4%
20%
2%
0% 0%
Dvida Pblica VPL dos deficits
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
projetados do RGPS

Fonte: Simulao com base no modelo fiscal do Banco Fonte: Estimativas do Banco Mundial
Mundial. Obs.: O VPL o somatrio dos dficits futuros
projetados do RGPS at 2080, descontados a uma taxa
real de 5%.

91. A insustentabilidade do Sistema previdencirio Brasileiro atual tambm refletida


no alto valor presente dos dficits futuros projetados. Dficits projetados para o Sistema RGPS
e o Sistema RPPS dos estados podem ser trazidos para valor presente para estimar a
responsabilidade fiscal total do governo com os sistemas previdencirios. O valor presente dos
dficits futuros cumulativos do RGPS estimado em 150% do PIB, aproximadamente o dobro da
dvida pblica contratada pelo Tesouro Nacional, que ficou em 73.9% do PIB em setembro de
2017 (Figura 48). Similarmente, o valor presente dos dficits projetados dos sistemas RPPS dos
estados bem maior do que do que a dvida explcita desses estados (Figura 49). 42

92. O Brasil est prximo a uma crise do sistema previdencirio em nvel subnacional.
Estima-se que os dficits dos RPPSs subnacionais tenham um crescimento rpido ao longo da
prxima dcada, pois muitos servidores pblicos se aposentaro com os benefcios concedidos
antes de 2003. Simulaes do RPPSs sugerem que os dficits previdencirios se estabilizaro e
depois comearo a reduzir gradualmente por volta de 2035, quando comearo a se sentir os
efeitos da reforma de 2003 (Figura 50). Segundo dados atuariais publicados por 23 estados, os
dficits dos RPPSs subnacionais devem crescer de 1,6% do PIB em 2014 para 2,1% at 2020,
antes de se reduzirem para 2,0% em 2027, 1,7% em 2036 e 0,4% at 2066 43. Na ausncia de uma
reforma, estima-se que, at 2030, vrios estados precisaro gastar at um tero de suas receitas

42
Municpios maiores e o RPPS do Governo Federal esto em uma situao similar, mas essas figuras no so
apresentadas nesse captulo.
43
Os clculos so baseados na projeo de dficit previdencirios atuariais divulgada por 23 estados (excluindo MT,
PB, SC e SP), disponvel em: http://www1.previdencia.gov.br/sps/app/draa/draa_default.asp. Vale destacar que a
qualidade desses dados , provavelmente, baixa. Um relatrio recente do Tribunal de Contas da Unio (TCU),
utilizando dados dos relatrios fiscais (resultados realizados) estima que o dficit dos RPPS subnacionais seja menor,
por volta de 0.86% do PIB em 2015 (TCU 2016).

73
A reforma no afeta os aumentos insustentveis dos dficits dos RPPSs estaduais nos prximos 3-5
anos. As implicaes fiscais so amplas e sistmicas, e a soluo exige a liderana do governo federal.
Figura 49: Valor presente dos dficits futuros projetados do RPPS dos estados, como porcentagem
dos seus PIBs
140%
VPL dos deficits do sistema previdencirio Dvida explcita
120%

100%
% do PIB estadual

80%

60%

40%

20%

0%
AC RN PI SE AL CE DF AP RS MA PA GO PE AM MG MS BA PR RJ TO RR ES RO PB SC* SP MT

Fonte: Estimativas do Banco Mundial baseadas em dados do Ministrio da Fazenda:


http://www1.previdencia.gov.br/sps/app/draa/draa_default.asp
Obs.:
1. O VPL o somatrio dos dficits futuros projetados do RPPS at 2088, descontados a uma taxa real de 5%.
2. Os dados para o MT, PB, SC e SP no esto disponveis.

Figura 50: Gasto projetado do RPPS (% da receita corrente lquida) nos estados da Bahia, So
Paulo e Rio de Janeiro
35%

30%

25%

20%

15%
Bahia So Paulo Rio de Janeiro (exc. royalties)
10%

5%
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
2052
2054
2056
2058
2060
2062
2064
2066

Fonte: Simulaes utilizando o modelo PROST do Banco Mundial.

correntes lquidas para financiar os dficits previdencirios. Simulaes realizadas em trs estados
(Bahia, So Paulo e Rio de Janeiro) indicam que no cenrio base os dficits do RPPS chegaro a
20-30% das receitas correntes lquidas nos prximos 15 anos (Figura 50) 44. O valor atual da

44
Nossos clculos concentram-se na Bahia, Rio de Janeiro e So Paulo, mas esses estados so, provavelmente,
representativos de muitos outros, principalmente nas regies Sul e Sudeste do pas.

74
estimativa de dficit futuro dos RPPSs estaduais de 30% de seus PIBs em mdia, o que muito
superior dvida explcita dos estados (12% do PIB estadual, em mdia) (Figura 49) 45.

Incidncia dos subsdios previdencirios

93. A maior parte dos subsdios implcitos nas generosas aposentadorias atuais beneficia
a metade mais rica da populao. O dficit do sistema previdencirio implica uma transferncia
dos contribuintes aos aposentados nos regimes RGPS e RPPS, que gozam de uma situao
relativamente abastada. Uma anlise de incidncia revela que 82% dos subsdios previdencirios
atuais beneficiam os 60% mais ricos da populao, e 35% so destinados somente ao quintil mais
alto. A prxima seo fornece mais detalhes sobre a incidncia dos subsdios previdencirios.

94. No Brasil, a grande maioria dos idosos recebem alguma forma de aposentadoria. A
taxa de cobertura varia entre os estados, mas , na mdia, de 82%. Como resultado, a pobreza entre
a populao idosa no Brasil inferior a 5%, o que uma grande conquista para um pas em
desenvolvimento. Esse baixo nvel de pobreza alcanado via quantidades significativas de
transferncias de recursos para esse segmento da populao por diferentes programas, incluindo
aposentadorias rurais e aposentadorias sociais do BPC. Essa alocao de recursos para os idosos
contrasta com os nveis mais altos de pobreza entre a populao mais nova (Figura 51).

As despesas e os subsdios previdencirios so regressivos e beneficiam muito pouco os pobres.


Figura 51: Distribuio acumulada de Figura 52: Curvas de Lorenz da renda per
aposentados por decil, 2015 capita, benefcios previdencirios
(aposentadorias) per capita, e subsdios s
aposentadorias per capita no Brasil, 2015
100
Linha de 45 graus
subpopulao em questo
Percentual acumulado da

80 Recebiam Aponsetadoria

60

40

20

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Decil de renda per capita

Fonte: Estimativas do Banco Mundial com base em dados da PNAD de 2015.

45
Esta estimativa baseada em dados sobre os dficits atuariais do RPPS divulgados por estados individuais em:
http://www1.previdencia.gov.br/sps/app/draa/draa_default.asp. Os dficits foram descontados pelo VPL com base em
uma taxa de desconto de 5% e, em seguida, acumulados at 2088. Os dados relativos aos estados de MT, PB, SC e
SP no esto disponveis e, portanto, esses quatro estados foram excludos do clculo. Vale destacar que a qualidade
desses dados , provavelmente, baixa.

75
95. Apesar da alta cobertura para a populao mais velha, a previdncia beneficia
principalmente os mais ricos da sociedade. Com base nos dados da PNAD, possvel calcular
a distribuio dos aposentados por decil de renda per capita. A distribuio acumulada demonstra
que eles se concentram, principalmente, no 6 decil (20% do total), pois o limite mximo (R$ 776)
ficou levemente acima do salrio mnimo de 2014. Vale destacar que menos de 20% dos
indivduos que recebem algum benefcio previdencirio encontram-se entre os 40% mais pobres
da populao, e 30% deles fazem parte do grupo dos 20% mais ricos (Figura 51). Um resultado
semelhante foi observado a partir das curvas de Lorenz da renda per capita e dos benefcios
previdencirios per capita (Figura 52). Tal resultado demonstra que as os benefcios
previdencirios e a renda total possuem uma distribuio bastante parecida (e desigual). A
distribuio dos benefcios previdencirios mais desigual que a renda total entre a metade mais
pobre da populao; uma vez que a maior parte dos aposentados se encontra em torno do sexto
decil, h um "inchao" nesse ponto, e a partir da a concentrao se alinha renda total.

96. As aposentadorias so to generosas que, mesmo se fossem reduzidas


significativamente, ainda manteriam seus beneficirios bastante acima da linha de pobreza.
Os beneficirios das aposentadorias e geralmente dependem delas como sua principal fonte de
renda. A renda de tais benefcios representa 70% da renda em todas as faixas etrias, e mais de
80% da renda dos que tm mais de 60 anos. Como percentual da renda familiar total, a parcela
menor, variando da metade (indivduos entre 40 e 50 anos) a cerca de 70-75% (indivduos acima
de 60 anos). Os ndices de pobreza (medidos aqui como a parcela de cidados que vivem com
menos de R$ 140 per capita em preos de 2012) disparariam para os indivduos mais idosos se
fosse excluda a renda das aposentadorias e (Figura 53). Tal exerccio, no entanto, ignora o fato
que (i) a reforma previdenciria no implica a eliminao total das aposentadorias, mas sim seu
ajuste; e (ii) a mediana das aposentadorias significativamente superior linha de pobreza. Para
os indivduos acima de 60 anos, a renda mediana domiciliar per capita cerca de 4 vezes superior
linha de pobreza (140*4,5 = R$ 630, o salrio mnimo em preos de 2012), e a renda mdia de
6 a 7 vezes superior linha de pobreza.

Sem a renda previdenciria a pobreza entre os idosos seria muito maior; tal exerccio, no entanto, ignora
o fato que a mediana das aposentadorias significativamente superior linha de pobreza.
Figura 53: Estimativas dos ndices de pobreza (R$ 140 per capita) com e sem a renda previdenciria
60%
ndice de pobreza com a renda previdenciria
ndice de pobreza sem a renda previdenciria
50%

40%

30%

20%

10%

0%
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90

Fonte: Estimativas do Banco Mundial com base em dados da PNAD.

76
97. O sistema previdencirio brasileiro prev um elemento de transferncias sociais que
varia conforme o segmento populacional. Intuitivamente, se o sistema previdencirio for
autossustentado, no h despesas pblicas: possvel tratar toda a renda previdenciria como uma
renda de mercado diferida, ou como uma poupana obrigatria. No entanto, quando os sistemas
previdencirios so deficitrios, recursos pblicos so transferidos para indivduos a fim de cobrir
a diferena entre as receitas e os desembolsos. Consideremos, alm disso, que grupos diferentes
recebam "transferncias lquidas" distintas: os trabalhadores rurais, por exemplo, so, na prtica
(mesmo no sendo de jure), isentos da contribuio. Para eles, a aposentadoria uma pura
transferncia pblica. Alguma redistribuio dos mais ricos aos mais pobres comum em sistemas
previdencirios com benefcios definidos pr-pagos. No Brasil, contudo, a redistribuio
invertida as transferncias lquidas per capita so muito mais altas para os ricos.

Os dficits previdencirios constituem uma transferncia social altamente regressiva em


comparao a outros programas de assistncia social.
Figura 54: Anlise distribucional dos subsdios previdencirios, Bolsa Famlia e BPC por quintil
60% 57%

50%
44%

40% 35% 35%

30% 26% 26% 24%


22% 22%
19% 19%
20%
14% 12%
12% 10% 10%
10% 4% 2% 3% 3%
0%
Aposentadorias Pblicas - Aposentadoria Rural Bolsa Famlia BPC
Subsdios
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

Fonte: Estimativas do Banco Mundial.


Obs.: 1. Resultados devem ser tratados com cautela, uma vez que a incapacidade de se distinguir os tipos de
benefcios chave na PNAD (depois de 2006) requer fortes pressupostos.
2. Os "Aposentadorias Pblicas Subsdios" so definidos como a diferena, segundo as regras vigentes do
sistema previdencirio, entre os benefcios mdios e as contribuies mdias de cada quintil de renda da
populao coberta pela PNAD. Isso inclui os benefcios do RGPS (urbano e rural) e do RPPS.
3. A incidncia calculada utilizando-se a renda per capita total. Portanto, os resultados tambm refletem o fato
de que os benefcios recebidos pelos receptores do BPC e de aposentadoria rural so altos em comparao com a
distribuio de renda.

98. Os resultados por quintil demonstram que o atual sistema previdencirio


regressivo, pois os subsdios previdencirios beneficiam principalmente a classe mdia e os
mais ricos 46. Para fins de ilustrao, a distribuio tambm comparada aos benefcios do

46
Subsdios de aposentadorias pblicos so definidos como a diferena, segundo as regras do sistema previdencirio
predominante, entre os benefcios mdios e as contribuies mdias por cada quintil de renda da populao abrangida
pela pesquisa domiciliar da PNAD. Os clculos incluem os benefcios do RGPS (urbano e rural) e do RPPS.

77
programa brasileiro de transferncia condicionada de renda (Bolsa Famlia), aposentadoria social
(Benefcio de Prestao Continuada, BPC) e aposentadoria rural (que , de fato, no contributiva)
(Figura 54). Cerca de metade dos subsdios previdencirios beneficia os dois quintis de renda mais
altos 47. Somente 4% de tais subsdios beneficiam os 20% mais pobres. Similarmente, 76% dos
beneficirios de aposentadorias rural esto nos trs quintis mais altos, e apenas 2% esto no quintil
de renda mais baixa. Em contraste, 57% dos benefcios do Bolsa Famlia so destinados aos 20%
mais pobres. O BPC encontra-se em uma posio intermediria, com cerca de 43% dos benefcios
destinados aos dois quintis superiores, e 12% dirigidos aos 20% inferiores (Figura 54; ver tambm
captulo sobre Programas de Assistncia Social). Outra prova disso o fato que h poucos
contribuintes e poucos beneficirios do sistema previdencirio no quintil mais baixo, uma vez que
os brasileiros mais pobres raramente possuem empregos formais. Assim, quando o sistema se torna
deficitrio, ocorre uma transferncia da sociedade em geral aos mais ricos. Consequentemente, a
reforma do RGPS e do RPPS no teria nenhum impacto sobre os mais pobres (e, na verdade,
poderia liberar recursos para aumentar as alocaes de programas voltados aos mais pobres, como
o Bolsa Famlia).

99. Outra maneira de analisar a incidncia dos gastos previdencirios calcular o valor
presente lquido das transferncias para coortes tpicas de trabalhadores. Com base nos dados
de contribuintes do RGPS, possvel calcular os benefcios vitalcios destinados a diferentes
coortes de trabalhadores. Os contribuintes do RGPS so agrupados em trs perfis com base em
seu histrico estimado de contribuio no momento da aposentadoria: (i) os que preveem atingir
os 35 anos atualmente exigidos para aposentadoria por tempo de servio antes de atingir a idade
regular de aposentadoria e ganham cerca de trs salrios mnimos, em mdia; (ii) os que preveem
atingir 25-34 anos de contribuio at os 60-65 anos de idade (homens e mulheres,
respectivamente) e ganham, em mdia, dois salrios mnimos; e (iii) os que somente atingiro
entre 15 e 24 anos de contribuio e ganham aproximadamente 1,5 salrio mnimo. O primeiro
grupo representa cerca de 50% de todos os contribuintes do RGPS; o segundo grupo, 20%; e o
terceiro, 30%. Para cada perfil, o benefcio lquido obtido com base nas regras previdencirias
atuais e reformadas calculado como o valor presente lquido (VPL) dos benefcios menos as
contribuies (no qual o valor esperado do benefcio de sobrevivncia adicionado ao VPL).
Tambm comparamos os benefcios concedidos a esses trs grupos aos das aposentadorias no
contributivas (BPC e aposentadoria rural), nas quais o valor somente o VPL dos benefcios
futuros 48. O principal resultado que os benefcios lquidos mais altos cabem aos trabalhadores
do primeiro perfil, cujo benefcio lquido estimado em torno de 22 salrios mnimos mensais
(Figura 55). Similarmente, os trabalhadores rurais tambm recebem um nvel relativamente alto
de benefcios lquidos.

47
Para fazer esse clculo, estimamos as contribuies e os benefcios mdios recebidos por cada quintil com base em
dados da PNAD e nas regras vigentes do sistema previdencirio. Embora a razo entre contribuies e benefcios
totais seja menor nos quintis mais baixos (ou seja, o subsdio percentual mais alto), como esses quintis recebem uma
parcela muito menor dos benefcios totais, a incidncia total de subsdios do sistema previdencirio favorece os mais
ricos.
48
A taxa de desconto utilizada para calcular os benefcios do VPL a taxa de crescimento real dos salrios, que, no
nosso modelo, calibrada para igualar o crescimento da produtividade do trabalho. A aposentadoria rural paga 13
vezes ao ano a partir dos 60 e 55 anos de idade, respectivamente para homens e mulheres, ao passo que o BPC comea
a ser pago aos 65 anos e somente 12 vezes ao ano. Consequentemente, o valor presente lquido da aposentadoria rural
muito mais alto, mesmo que o valor nominal do benefcio seja o mesmo.

78
O sistema previdencirio brasileiro altamente injusto, pois os trabalhadores mais ricos recebem os
maiores subsdios em suas aposentadorias.
Figura 55: Valor Presente Lquido vitalcio da participao no RGPS e o Valor Presente Lquido
vitalcio das aposentadorias do RPPS no estado do Rio de Janeiro (em nmero de salrios
mnimos)
450
400 Perfil 1: Perfil 2: Perfil 3:
3 SM, 2 SM, 1.5 SM,
350
contribui contribui contribui
300
35 anos 25-34 15-24
250 at os 65 anos at anos
200 os 65
150
100
50
0
-50
-100
-150
-200

Contribuio Aposentadoria Benefcio de Sobrevivncia VPL

Fonte: Clculos do Banco Mundial.


Obs.: A categoria "Policia Militar" inclui as polcias militar e civil, bem como os corpos de bombeiros.
Obs.: RGPS Perfil 1: Trabalhadores que recebem cerca de 3 salario mnimos, e que preveem atingir os 35 anos de
contribuies at os 65; RGPS Perfil 2: Trabalhadores que recebem cerca de 2 salario mnimos, e que preveem
atingir os 25-34 anos de contribuies at os 60-65; RGPS Perfil 3: Trabalhadores que recebem cerca de 1,5
salrios mnimos, e que preveem atingir somente entre 15 e 24 anos de contribuies.

100. Uma anlise semelhante dos contribuintes do RPPS demonstra quo


extraordinariamente altas so as transferncias lquidas aos servidores pblicos contratados
antes de 2003. Para fins de ilustrao, apresentamos os clculos relativos ao estado do Rio de
Janeiro (Figura 55). Os servidores pblicos desse estado encontram-se entre os mais bem pagos
do pas; portanto, os resultados talvez no sejam plenamente representativos. Todavia, os
resultados qualitativos so os mesmos, pois a grande maioria dos servidores pblicos pertence aos
60% mais altos na distribuio de renda nacional (ver captulo sobre a massa salarial do
funcionalismo pblico) 49. Os valores presentes lquidos dos benefcios de RPPS diferem
enormemente entre contribuintes contratados antes ou depois de 2003. A reforma de 2003 reduziu
significativamente o dficit atuarial do RPPS para os demais servidores pblicos, exceto no caso
dos regimes especiais mantidos para professores e policiais militares. O subsdio implcito do
RPPS, no entanto, enorme para os que ingressaram no sistema antes de 2003: mais de 80 salrios
mnimos para os professores, mais de 100 salrios mnimos para os servidores pblicos do
49
Mais de 90% dos servidores pblicos do Rio de Janeiro integram os dois quintis superiores de renda, ao passo que
79% dos servidores federais encontram-se na mesma situao.

79
Executivo, e mais de 200 salrios mnimos para os policiais militares. Alm disso, no caso dos
outros poderes (Judicirio e Legislativo), os subsdios previdencirios lquidos superam 250
salrios mnimos 50. Como quase todos esses servidores encontram-se entre os 40% mais ricos da
populao, fica evidente que o sistema previdencirio brasileiro altamente injusto.

Reforma do sistema previdencirio brasileiro: a proposta do governo

101. A reforma previdenciria proposta pelo governo em dezembro de 2016, e


subsequentemente ajustada pela Comisso Especial do Congresso em maio de 2017,
constituiria um primeiro passo importante na direo de racionalizar os benefcios,
melhorar os incentivos e recuperar a sustentabilidade fiscal. A fim de melhorar a
sustentabilidade financeira do sistema previdencirio, o governo apresentou uma proposta de
reforma previdenciria (PEC 287/2017) ao Congresso em dezembro de 2016. A proposta de
reforma visa a reduzir as diferenas entre os vrios sistemas previdencirios e os incentivos para
aposentadorias precoces. A proposta aprovada pela Comisso Especial na Cmara dos Deputados
prev um aumento na idade de aposentadoria para 65 e 62 anos para homens e mulheres,
respectivamente. Alm do aumento da idade mnima para aposentadoria, a reforma prope a
eliminao das aposentadorias por tempo de servio (ou por tempo de contribuio) e o aumento
de 15 para 25 anos do perodo mnimo de contribuio exigido para a aposentadoria por idade. Os
contribuintes com menos de 25 anos de contribuio estariam aptos a receber uma aposentadoria
social, que equivale atualmente a um salrio mnimo. Ademais, a reforma alteraria a frmula de
clculo dos benefcios: de 70% do salrio mais alto com 1% adicional por ano de contribuio
(que, atualmente, resulta em uma taxa de reposio de quase 100% para muitos trabalhadores)
para 70% da mdia de salrios acrescidos de 1,5% para cada ano acima dos 25 anos mnimos de
contribuio, 2% para cada ano acima dos 30 anos de contribuio, e 2,5% para cada ano acima
dos 35 anos de contribuio. Na prtica, isso significaria que seriam necessrios 40 anos de
contribuio para se obter uma taxa de reposio de 100%. Os entes subnacionais teriam um prazo
de seis meses para aprovarem as reformas de seus prprios RPPSs, ou teriam de adotar as regras
federais. Alm disso, a reforma limita a possibilidade de uma mesma pessoa acumular benefcios
de longevidade e sobrevivncia, impondo um limite de dois salrios mnimos nos benefcios
cumulativos. Os efeitos das novas regras sero graduais, e regras de transio sero aplicadas para
os homens que se encontram acima de 45 anos de idade e mulheres acima de 44 (veja abaixo).
Estima-se que a reforma original tivesse a capacidade de reduzir os gastos previdencirios em
2,1% do PIB at 2026 em relao ao cenrio de linha de base (sem reforma). As alteraes
aprovadas pelo Congresso reduziram essa economia para cerca de 1.8% do PIB at 2026 (Figura
56). 51

102. A reforma proposta no afetaria as aposentadorias atuais e inclui regras de transio


para aqueles perto da aposentadoria. Aqueles j aposentados ou j elegveis para se
aposentarem de acordo com as regras atuais manteriam os seus benefcios e direitos (uma vez que
esses so direitos adquiridos protegidos legalmente). A idade mnima de aposentadoria vai
comear com 53 anos para as mulheres e 55 para os homens e, gradualmente, vai aumentar um
ano a cada dois anos at atingir 62 para as mulheres em 2036 e 65 para os homens em 2038.
Contribuintes mais velhos, homens com pelo menos 45 e mulheres com pelo menos 44 anos de
50
Da mesma maneira, os VPLs dos subsdios da polcia militar no RPPS equivalem a 200 salrios mnimos, contra
10 salrios mnimos para os contribuintes do terceiro grupo do RGPS.
51
A atual proposta de reforma previdenciria no altera as aposentadorias dos militares.

80
idade, tm direito regra de transio. Ela permite aposentadoria por tempo de contribuio, mas
aplicar uma penalidade de 30% sobre o tempo que falta ao contribuinte para atingir os
requerimentos necessrios para se aposentar de acordo com as regras atuais de aposentadoria por
tempo de contribuio.

103. A reforma previdenciria um passo necessrio para estabilizar a situao fiscal,


mas mesmo se ela for totalmente promulgada, alteraes adicionais no sistema
previdencirio sero necessrias dentro de um curto perodo de tempo. Devido a presses
demogrficas, os dficits previdencirios continuaro a crescer mesmo com a reforma proposta.
A proposta inicial teria somente reduzido o dficit pela metade. Assim, mesmo aps sua
implementao, projeta-se que as despesas previdencirias ainda cresam significativamente,
atingindo 8% do PIB at 2067 (Figura 56). Embora a reforma represente um importante passo
frente, ela no eliminaria a necessidade de outra reforma significativa no futuro. Parte desse dficit
(crescendo de 1.6% do PIB em 2015 para 1.8% do PIB at 2067), contudo, est relacionado s
aposentadorias rurais do RGPS (Figura 56). Aposentadorias rurais so de facto, no contributivas
e, portanto, o esquema das aposentadorias rurais do RGPS vai naturalmente implicar um dficit.
Seria apropriado avaliar o sistema do RGPS rural separadamente do resto do sistema RGPS, e
compar-lo com ao BPC e outros programas sociais em termos do seu custo fiscal e de seu
direcionamento e generosidade 52.

A reforma previdenciria ser insuficiente para equilibrar o RGPS: devido a presses demogrficas,
os dficits previdencirios continuaro a crescer mesmo com a reforma proposta. A reforma ser,
em grande parte, progressiva, pois os benefcios dos grupos mais pobres sero protegidos.
Figura 56: Projeo de dficit do RGPS Figura 57: Valor Presente Lquido dos
(percentual do PIB): Cenrio baseline e de benefcios recebidos por diferentes grupos de
Proposta de Reforma (ajustada pelo aposentados: Cenrio baseline e de Proposta de
Congresso em maio de 2017) Reforma (ajustada pelo Congresso em maio de
2017)
18% Perfil 1: Perfil 2: Perfil 3:
16% 3 SM, contribui 2 SM, contribui 1.5 SM, contribui
35 anos at os 65 25-34 anos 15 - 24 anos
14% 70 70
at os 65
12% 50 50
30 30
10%
10 10
8% -10 -10
6% -30 -30
4% -50 -50
2%
0%
2017 2027 2037 2047 2057 2067
RGPS urbano - base RGPS rural - base Benefcio de Sobrevivncia Aposentadoria
RGPS urbano - reforma RGPS rural - reforma Contribuio VPL
Fonte: Simulao com base no modelo PROST do Banco Mundial.

52
Se nos concentrarmos somente no RPPS urbano, a proposta de reforma reduziria o dficit de 14,5% do PIB em
2067 (sem reforma) para 6,8% do PIB (com reforma).

81
104. Em termos gerais, a reforma tornaria o sistema previdencirio mais progressivo. A
reforma reduz os benefcios principalmente dos trabalhadores que, atualmente, se aposentariam
mais cedo e com benefcios mais altos. Para entender isso, til retornar ao clculo do valor
presente lquido dos benefcios previdencirios do RGPS e RPPS e compar-los ao valor das
transferncias lquidas antes e depois da reforma. Conforme demonstra a Figura 57, a maior
reduo de benefcios lquidos afetaria os contribuintes do primeiro grupo, com 35 anos de
contribuio e rendimento equivalente a trs salrios mnimos. Os trabalhadores na terceira
categoria, com somente 15-24 anos de contribuio e rendimentos equivalentes a um salrio
mnimo, teriam a menor reduo das transferncias lquidas. Em geral, 78% do VPL da economia
total obtida por meio da reforma deriva da reduo dos benefcios pagos aos trabalhadores dos
grupos 1 e 2. Como resultado, a reforma tornaria o sistema previdencirio muito mais equitativo
do que atualmente.

105. A deciso de manter os direitos adquiridos dos aposentados atuais introduz uma
injustia intergeracional significativa na reforma do sistema previdencirio. No Brasil, a
Constituio protege os direitos de aposentadoria daqueles j aposentados, e decises judiciais
estabeleceram o princpio de que benefcios no podem ser alterados ex post. Contudo, na situao
atual, possvel argumentar que a manuteno desse conceito torna o sistema previdencirio
menos justo do que deveria ser. De fato, os trabalhadores atuais pagam pelos benefcios generosos
dos aposentados atuais, embora eles no possam gozar dos mesmos benefcios no futuro porque o
sistema era insustentvel desde o incio. Em outras palavras, o custo total do ajuste necessrio est
sendo pago pelas geraes mais novas. Uma reviso do conceito de direitos adquiridos de forma
a igualar (ou, pelo menos, aproximar) os benefcios oferecidos a geraes distintas de
trabalhadores iriam garantir justia intergeracional. Outra opo para solucionar as injustias
atuais seria aumentar a tributao da renda previdenciria atual 53. Alternativamente se poderia
utilizar mais intensivamente o sistema do imposto de renda (em que no h direitos adquiridos)
para resolver o problema de distoro.

Reforma dos RPPSs subnacionais

106. A crise do sistema de previdncia dos entes subnacionais exige uma ao urgente. As
propostas atuais de reformas no alteram significativamente os direitos dos servidores pblicos
pr-2003 que so o corao da crise de solvncia do RPPS dos entes subnacionais. Servidores
pblicos no tendem a se aposentar cedo, a densidade de suas contribuies alta, e eles no se
beneficiam do subsdio mnimo de aposentadoria que so os problemas em foco nas atuais
reformas. Em vez disso, os problemas de curto e mdio prazo do RPPS so causados pela
integralidade e paridade, 54 que foram eliminadas para os trabalhadores que entraram depois de
2003, mas no para os que entraram antes. Por isso, a reforma de 2003 j resolveu boa parte dos
53
Atualmente, a contribuio individual dos servidores pblicos federais e estaduais ao RPPS fixada em 11%. Isso
se aplica aos trabalhadores atuais, bem como aos aposentados (mas, no caso desses ltimos, somente sobre a parte de
sua renda que superar o teto de R$ 5.531 do RGPS), mas o governo props aumentar para 14%. Alguns estados
elevaram as taxas de contribuio, mas decises do Supremo Tribunal Federal (STF) tm limitado, at agora, tais
contribuies individuais a um mximo de 14%. Considerando o fato de que muitos aposentados gozam de uma taxa
de reposio prxima a 100%, mas que as taxas de reposio futuras devem cair, em mdia, para 70-80%, justificvel
uma taxa de contribuio mais alta, entre 20% e 30%.
54
O termo "integralidade" refere-se taxa de reposio de 100% em relao ao ltimo salrio do trabalhador;
"paridade" consiste em conceder aos aposentados os mesmos aumentos e reajustes concedidos aos servidores ativos.

82
dficits do RPPS no longo prazo, daqui trs a quatro dcadas (exceto para os militares, que foram
isentos da reforma de 2003). Ainda assim, esperado que o desequilbrio fiscal do RPPS cresa
rapidamente no curto e mdio prazo, no abordados pela reforma proposta (Figura 58) 55. De fato,
simulaes para o Estado do Rio de Janeiro sugerem que a reforma proposta no melhora
substancialmente as projees do dficit da previdncia do estado 56. O desafio, portanto, como
lidar com o acumulado nos prximos 15 anos, que est relacionado com os benefcios pr-2003.
Ainda mais, os dficits associados com as aposentadorias dos militares (e da polcia militar) vo
crescer rapidamente no longo prazo. Reformar as aposentadorias dos militares, portanto, tambm
deve fazer parte da agenda.

Para os estados, o dficit previdencirio devido principalmente ao coorte pr-2003 e polcia militar.
Figura 58: Composio dos dficits de RPPS projetados (como percentual da receita corrente
lquida) no estado do Rio de Janeiro

Fonte: Simulao com base no modelo PROST do Banco Mundial.

107. necessrio alterar as regras federais para permitir que os governos subnacionais
controlem os custos de seus RPPSs. A legislao federal limita o espao para reformas do RPPS
em nvel subnacional. Portanto, urgente que as propostas de reforma previdenciria sejam
complementadas por uma mudana na legislao federal para permitir que os governos
subnacionais controlem os custos de seus prprios RPPSs. Os governos subnacionais que o
fizerem por meio, por exemplo, do aumento das alquotas tributrias sobre a renda previdenciria,
do aumento da idade mnima de aposentadoria para os servidores pblicos ou da diminuio das
taxas de reposio mediante alteraes das regras de indexao das aposentadorias poderiam
receber ajuda de liquidez do Governo Federal para facilitar a transio. Caso no se atinja uma

55
A reforma proposta afeta os servidores civis pr-2003 que ainda no se aposentaram na medida que eles necessitaro
atingir a nova idade de aposentadoria de 62/65 para mulheres/homens para ganharem os benefcios de paridade
(aposentadoria ajustada de acordo com os servidores ativos). Se eles escolherem aposentar mais cedo, eles ainda vo
receber aposentadoria de 100% de reposio (integralidade), mas ser ajustada apenas pela inflao. Para aqueles no
corte ps 2003, que no tm paridade, a taxa de reposio ir mudar, iria ser calculada da mesma forma que no RGPS:
70% mais bnus por contribuies acima de 25 anos, com 40 anos de contribuio necessrios para atingir a reposio
de 100% (integralidade). Essas alteraes iriam afetar o RPPS federal e o RPPS subnacional dos entes que no
passarem uma reforma prpria dentro de 6 meses.
56
Existe uma proviso da reforma proposta que teria algum impacto. Cerca de 55% dor servidores civis contratados
antes de 2003 perderiam a paridade, a menos que eles aposentassem. Modelar esse impacto complexo, no entanto.

83
soluo cooperativa, o resultado seria uma crise generalizada, medida que vrios governos
subnacionais se tornariam insolventes e no conseguiriam pagar os seus servidores, o que
resultaria, em ltima anlise, em custos sociais e fiscais muito mais altos.

108. O Governo Federal precisa assumir a liderana das negociaes nesse sentido.
Embora o problema afete as finanas pblicas dos governos subnacionais, trata-se de uma questo
sistmica que demanda a liderana do Governo Federal. Na verdade, obrigaes previdencirias
insustentveis em nvel subnacional representam um grande passivo contingente para o Governo
Federal. Ademais, fundamental que o Governo Federal trabalhe em parceria com o Judicirio
para chegar a uma soluo que no seja minada por futuras decises judiciais.

Previdncia: opes de reforma e reduo do gasto fiscal

109. A proposta atual de reforma previdenciria (alterada pelo Congresso em maio de


2017) geraria uma economia fiscal de cerca de 1,8% do PIB at 2026. A proposta
equilibrada de um ponto de vista social e sua aprovao, portanto, fundamental. Os
generosos benefcios previdencirios oferecidos no Brasil so atpicos em comparao ao resto do
mundo e, considerando tambm o rpido envelhecimento da populao, o Brasil no pode mais
manter os benefcios concedidos atualmente. A reforma proposta no eliminaria a presso
previdenciria motivada pelo rpido envelhecimento, mas retardaria tal presso, preservando
recursos para outros gastos prioritrios. A reforma faz isso principalmente por meio da eliminao
de subsdios concedidos no mbito das regras atuais a trabalhadores formais e servidores pblicos
no topo da distribuio de renda. A proposta de reforma previdenciria brasileira no somente
oferece uma contribuio significativa ao ajuste fiscal como um todo, mas tambm torna o atual
sistema previdencirio menos regressivo. O resultado no , de todo, injusto com os trabalhadores
mais ricos. A reforma simplesmente reduz os subsdios injustificados que esse grupo de
trabalhadores recebe do sistema, de forma a aproximar seus benefcios a suas contribuies. Mais
importante que isso, os trabalhadores mais pobres, com poucos anos de contribuio, estaro em
uma situao melhor aps a reforma do que os trabalhadores de alta renda, ao passo que o oposto
ocorre no sistema atual.

110. Embora a reforma proposta represente um ajuste importante, fica claro, pensando
no futuro, que reformas adicionais sero necessrias para fortalecer a sustentabilidade fiscal
dos RPPSs e torn-los mais equitativos. Com base em simulaes de modelos (contidas no
Volume II), algumas recomendaes detalhadas incluem:
- A fim de conter os dficits de longo prazo, ser necessrio reduzir ulteriormente as taxas de
reposio, pois mesmo com a adoo da reforma atual, essas taxas permanecero altas para
padres internacionais. Especificamente, a reduo da taxa de reposio em 20 pontos
percentuais adicionais reduziria os dficits do RGPS em 1,8% do PIB no mdio prazo;
- A desvinculao do benefcio previdencirio mnimo do salrio mnimo, corrigindo-o
somente pela inflao, tambm geraria uma economia considervel ao longo do tempo. Essa
medida teria o impacto mais significativo para a reduo do dficit fiscal em comparao a
outras medidas de polticas que visem a estabilizar a dvida implcita do RGPS (por exemplo,
elevar ainda mais a idade de aposentadoria e reduzir a taxa de reposio). Congelar
aposentadorias mnimas em termos reais, alcanaria uma reduo adicional do dficit do
RGPS (urbano e rural) de 0,5% do PIB at 2027 e de 2,3% at 2067.

84
111. Tambm recomendvel reconhecer o BPC e as aposentadorias rurais como
programas sociais no contributivos e consolid-las no contexto dos programas de
assistncia social. As receitas das contribuies rurais so insignificantes para justificar tal
sistema como um programa contributivo. A transformao da aposentadoria rural em um programa
no contributivo tornaria o sistema mais administrvel, pois os benefcios seriam mais dirigidos
aos indivduos que carecem de apoio, e tambm seria mais fcil reduzir a acumulao de
benefcios, inclusive as penses por morte e o 13o benefcio mensal. Embora o objetivo desses
dois sistemas previdencirios seja evitar que grupos de idosos caiam em uma situao de pobreza,
eles no so dirigidos aos mais pobres. Portanto, embora talvez de maneira contra intuitiva, uma
reforma para consolidar o BPC e aposentadoria rural com outros programas de assistncia social
(alinhando o foco e os nveis dos benefcios), contribuiria para aumentar a equidade e a proteo
dos mais pobres (ver seo abaixo sobre programas de assistncia social).
112. No caso do RPPS, h uma necessidade urgente de aumentar as contribuies e
introduzir um tributo sobre a renda previdenciria de forma a neutralizar o esperado rpido
aumento dos dficits previdencirios subnacionais ao longo dos prximos anos. A maior parte
dos aumentos nos dficits previdencirios subnacionais previstos para a prxima dcada ser
motivada pelos amplos benefcios concedidos a indivduos que ingressaram no sistema antes de
2003. necessrio reduzir esses valores, pois o sistema incapaz de manter os generosos
benefcios prometidos. Outrossim, os grandes subsdios inerentes aos generosos benefcios
previdencirios pr-2003 so altamente injustos, pois os servidores pblicos esto entre os mais
ricos da populao. Olhando para o longo prazo, existe tambm a necessidade de reforma o sistema
previdencirio dos militares e da polcia militar (no nvel subnacional).

113. Uma vez que o valor do ajuste necessrio muito alto, a reforma previdenciria
deveria compartilhar o nus entre todas as geraes, inclusive os que j esto aposentados.
Reformas futuras precisariam dividir o nus entre vrias geraes, pois certos grupos
populacionais, incluindo as mulheres, os trabalhadores rurais, os professores e os militares,
possuem benefcios previdencirios especiais, de difcil justificativa e no mais sustentveis. Uma
opo para solucionar as injustias atuais seria aumentar a tributao da renda previdenciria atual.
Por se tratar de um problema sistmico (que constitui um grande passivo contingente para o
oramento federal), necessrio que o Governo Federal, em coordenao com o Judicirio,
negocie uma soluo para o problema que no seja minada por decises judiciais futuras, de forma
a equiparar (ou pelo menos aproximar) os benefcios oferecidos a diferentes geraes de
trabalhadores.

114. Tambm essencial adotar polticas conservadoras de recursos humanos nas esferas
federal e subnacionais para estabilizar as despesas previdencirias futuras. Polticas
prudentes de recursos humanos devem prever aumentos salariais modestos (pois os servidores
pblicos j recebem muito acima do que pago no setor privado ver captulo sobre massa
salarial); polticas de contratao que minimizem o impacto atuarial; e revises da estrutura
salarial dos servidores pblicos em conformidade com despesas previdencirias mais baixas no
futuro. Ao adotar uma poltica de indexao conservadora relativa ao piso salarial dos professores,
o Governo Federal pode contribuir significativamente para reduzir os dficits previdencirios dos
estados, pois, geralmente, toda a estrutura salarial est atrelada ao piso, mesmo nos estados mais
ricos.

85
86
Programas de Apoio ao Mercado do Trabalho e Assistncia Social:
Integrar para Melhorar
A proteo social um sistema integrado de assistncia social, programas para o mercado de
trabalho e sistemas previdencirios. Esses elementos interagem para proteger os indivduos em
momentos de necessidade e influenciam as escolhas das pessoas e a produtividade do trabalho.
No Brasil, h muitos programas, mas a coordenao entre eles insuficiente, o que gera
duplicidade de esforos e ineficincias, pois recursos so transferidos aos no pobres. Os
programas so, em sua maioria, elaborados isoladamente, sem considerar sua interao. As
sobreposies so muitas, com milhes de famlias aptas a receberem vrios benefcios que
atendem aos mesmos objetivos, ao passo que as lacunas de cobertura deixam outros domiclios
em situao de pobreza. A multiplicidade e incoerncia dos instrumentos geram riscos de gastos
excessivos e podem reduzir os incentivos para que as famlias mais pobres busquem seu prprio
sustento no mercado de trabalho.

Nveis de gastos com programas de apoio ao mercado do trabalho e assistncia social

115. O Brasil possui muitos programas de emprego e assistncia social, mas sua
coordenao insuficiente, o que gera duplicidade e despesas regressivas. O sistema brasileiro
de proteo social um conjunto complexo de muitos programas com objetivos e pblicos-alvo
variados, embora alguns deles se sobreponham. Os programas so, em sua maioria, elaborados
isoladamente, sem considerar sua interao. Como resultado, h muitas sobreposies, e muitas
famlias esto aptas a receberem mltiplos benefcios. A multiplicidade e incoerncia dos
instrumentos tambm geram riscos de gastos excessivos e incentivos perversos devido interao
ou duplicidade no intencionais entre os programas.

87
116. O sistema brasileiro de proteo social favorece os idosos, que recebem altos
benefcios per capita por meio de vrios regimes previdencirios (Figura 59). Despesas com
aposentadorias, assistncia social e programas de apoio ao mercado do trabalho vm subindo,
impulsionadas por fatores demogrficos (envelhecimento da populao), mudanas estruturais
(formalizao durante os anos de alto crescimento econmico) e escolhas de polticas pblicas
(nvel do salrio mnimo). A maior parte dos gastos refere-se aos regimes da previdncia social
(RGPS e RPPS), os quais, conforme vimos na seo anterior, incluem um componente
significativo de subsdios, pois seu crescente dficit financiado por meio da tributao geral
(Figura 60). Alguns programas, tais como as aposentadorias rurais e o programa de benefcio para
os idosos mais pobres e os portadores de deficincias (BPC), oferecem benefcios de transferncia
de renda relativamente altos e que aumentam automaticamente, pois so indexados ao salrio
mnimo. Em geral, o Brasil j gasta mais com sua previdncia que pases mais demograficamente
avanados (ou idosos), embora a populao brasileira seja relativamente jovem e ainda esteja s
vsperas de um rpido envelhecimento populacional.

117. Os gastos gerais do Brasil com programas de assistncia social, que equivalem a 1,5%
do PIB, encontram-se alinhados aos de pases pares. Os gastos com assistncia social para os
mais pobres e vulnerveis subiram muito no Brasil ao longo da ltima dcada, medida que
cresceram a cobertura e os nveis dos benefcios. Em 2015, os gastos do Governo Federal com
programas de assistncia social comprometeram cerca de 1,5% do PIB, ou 7% das despesas
primrias federais totais (Figura 60) 57. Isso representa um aumento em relao ao que se gastava
com assistncia social na dcada anterior (cerca de 1% do PIB).

Em comparao com outros pases, o Brasil gasta muito em pessoas idosas e pouco nos demais.
Figura 59: Parcela de gastos com idosos em relao populao com idade superior a 65 anos
90% Brazil (2011)
programas de mercado do trabalho e assistncia

Brazil (2014)
80%
Gasto com idosos como parcela do total de

JPN
70% TUR GRC ITA
social (Fonte: SOCX ou Aspire)

CZE PRT
POL CHEEST
SVN
60% USA FRAAUT
SVK HUN
50% FIN DEU
CHL* KOR AUS ESP
NOR GBRBEL
SWE
ISR NZL CAN
NLD
40% MEX* LUX DNK
IRL
30%
ISL
20%

10%

0%
0 5 10 15 20 25
Pop. 65 + (% do total)

Fonte: Banco Mundial.

57
Se considerar tambm a aposentadoria rural como benefcio assistencial, esse percentual mais que dobraria de
1,5% para aproximadamente 3,5%.

88
A soma dos subsdios e dos dficits previdencirios equivale ao valor de todos os programas de
assistncia social e emprego.
Figura 60: Gastos com aposentadoria, programas de apoio ao mercado do trabalho e assistncia
social (percentual do PIB)
Deficit Previdencirio Previdncia Mercado de Trabalho Assistncia Social Total PST
16%
13.8%
14%
1.5%
12%
1.1%
10%
Percentual do PIB

8%
8.5%
6%

4%

2%
2.6%
0%

Fonte: Estimativas da equipe do Banco Mundial a partir da base de dados BOOST sobre o Brasil em nvel federal,
com base em dados do SIOP (Sistema Integrado de Planejamento e Oramento).
Obs.: Esta figura no leva em considerao as despesas subnacionais e, portanto, os valores relativos ao dficit
previdencirio so menores do que os apresentados na seo sobre Previdncia acima. Vale destacar que, conforme
apresentado acima, o dficit do RGPS cresceu significativamente em 2016.

118. Os gastos com assistncia social so dominados pelos benefcios no contributivos no


mbito do BPC, tambm conhecidos como aposentadoria social". Dois programas consomem
75% das despesas federais com assistncia social: o programa de benefcio para os idosos mais
pobres e os portadores de deficincias (BPC) e o programa de transferncia condicional de renda,
o Bolsa Famlia. Esses dois programas comprometem 0,7% e 0,5% do PIB, respectivamente
(Figura 61). O BPC fornece benefcios relativamente altos por indivduo, equivalentes a um salrio
mnimo (R$937 em 2017). Esse valor mais de trs vezes superior ao benefcio mximo concedido
por famlia no mbito do programa Bolsa Famlia (R$ 280 em 2017). O BPC aumentou
consideravelmente o nmero de seus beneficirios, atingindo 4,4 milhes de pessoas. Alm disso,
os nveis dos benefcios tambm subiram em termos reais, pois os valores esto indexados ao
salrio mnimo, que vem crescendo regularmente ao longo do tempo. A cobertura do Bolsa
Famlia tambm cresceu, beneficiando 14 milhes de famlias, mas os benefcios permaneceram
bastante estveis em termos reais.

119. Os gastos oramentrios com programas para o mercado de trabalho representam


1,2% do PIB, mas chegam a 2,9% do PIB se considerarmos os programas
extraoramentrios (Figura 62). Programas importantes voltados para o mercado de trabalho so
extraoramentrios, tais como os saques das contas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FGTS (1,65% do PIB), o Salrio-Famlia (0,05% do PIB) e os programas de treinamento
oferecidos pelo Sistema S (0,13% do PIB). Se incluirmos todos esses programas, a despesa total
com programas para o mercado de trabalho atingiu 2,9% do PIB em 2015, o que fica acima da

89
mediana da OCDE. Os gastos com programas para o mercado de trabalho aumentaram na dcada
at 2015, motivados pelo crescimento da fora de trabalho, pela formalizao e pelo aumento dos
salrios reais.

120. A despesa (oramentria) com programas para o mercado de trabalho dominada


pelo Seguro-Desemprego. Os gastos com o Seguro-Desemprego atingiram 0,64% do PIB em
2015 (Figura 62). O segundo maior segmento das despesas com programas de emprego so as
contribuies do governo para as contas de FGTS de algumas categorias de trabalhadores
resultantes de legislao compensatria especfica (0,29% do PIB). O terceiro maior programa
o Abono Salarial, um subsdio salarial que visa a incentivar o emprego no setor formal (0,16% do
PIB).

H muitos programas sociais e de emprego, mas alguns grandes programas comprometem a maior
parte dos gastos. Os gastos com assistncia social so dominados pelo BPC. Os gastos
(oramentrios) com programas de emprego so dominados pelo Seguro-Desemprego.
Figura 61: Despesas oramentrias com os Figura 62: Despesas oramentrias com os
principais programas de assistncia social, 2015 principais programas de apoio para o mercado
do trabalho, 2015
Idosos Incapacitados EPU Ativas Passivas
Penses Sociais Seguro-Desemprego 0.64%
(BPC/RMV, EPU)
0.30% 0.39% 0.04%
0.73%
PBF (transferncias s FGTS (Complemento) 0.29%
famlias)
0.45%
Abono Salarial 0.157%
PMCMV 0.17%
PRONATEC 0.043%
PNAE 0.06%
PNATER 0.005%
SUAS 0.03%
Fomento 0.003%
Defesa Civil 0.02% ATER 0.002%
PAA (distribuio de
0.01% Seguro-Defeso 0.002%
alimentos)
Garantia-safra 0.01% Economia Solidria 0.001%
Mais Emprego 0.001%
0.00% 0.25% 0.50% 0.75%
Despesas como % do PIB 0.0% 0.5% 1.0%
Fonte: Estimativas da equipe do Banco Mundial a partir da base de dados BOOST sobre o Brasil em nvel
federal, com base em dados do SIOP (Sistema Integrado de Planejamento e Oramento).

121. Os gastos com programas para o mercado de trabalho so desequilibrados em favor


de programas passivos (de apoio renda); eles no so bem elaborados para incentivar o
emprego formal e estvel. O Brasil gasta 0,9% do PIB em programas passivos para os
desempregados. Esse percentual aumenta para 2,4% do PIB se forem includos programas
extraoramentrios, como o FGTS (Figura 62). A concepo desses programas (acesso ao Seguro-
Desemprego e ao saldo total do FGTS) pode estimular uma alta rotatividade de mo de obra, em
vez de favorecer empregos mais estveis (ver abaixo). O pas tambm gasta recursos significativos
com subsdios salariais, que podem chegar a 0,21% do PIB (Abono Salarial de 0,16% e Salrio-
Famlia de 0,05% do PIB). No entanto, esses programas parecem ser ineficazes para reduzir o
desemprego ou incentivar a formalizao do trabalho, uma vez que os trabalhadores somente
recebem o abono aps 5 anos de emprego formal. Por outro lado, o Brasil gasta somente 0,2% do

90
PIB (incluindo os gastos extraoramentrios do Sistema S) em programas ativos para o mercado
de trabalho, tais como programas de recolocao e treinamento. Em comparao, os pases da
OCDE gastam, em mdia, cerca de 1,0% do PIB em tais programas.

Eficincia e incidncia dos programas para o mercado do trabalho e assistncia social

122. O "sistema de proteo social" do Brasil no realmente um sistema, pois


composto por uma srie de programas sobrepostos e mal articulados. O grfico abaixo
apresenta os principais programas de apoio ao mercado do trabalho e assistncia social em termos
de oramento e nmero de beneficirios (Figura 63). Ele evidencia o fato que os custos possuem
pouca relao com o nmero de beneficirios, e, na verdade, no h consistncia nos nveis de
benefcios de cada programa.

123. De todos os programas de assistncia social, somente o Bolsa Famlia bem


direcionado e eficaz em termos de custo. O Bolsa Famlia constitui a nica rede de proteo
significativa para os pobres no idosos, principalmente as famlias com crianas. As despesas com
o Bolsa Famlia aproximam-se de 0,45% do PIB, o que relativamente baixo, considerando que
o programa beneficia quase 14 milhes de famlias, ou cerca de 40 milhes de pessoas. Isso se

O "sistema de proteo social" do Brasil no realmente um sistema, pois composto por uma
srie de programas sobrepostos, que no so coordenados entre si em termos de populaes-alvo e
nveis de benefcios.
Figura 63: Diversidade dos programas de assistncia social por nveis de benefcios, beneficirios
e custos, 2015
1600 Trs Dimenses de Tamanho das Transferncias de Proteo Social:
Generosidade, Cobertura e Gastos Totais como % do PIB (tamanho da esfera)
Azul = Assistncia Social, Amarelo = Benefcios de Trabalho, Verde = Previdncia Social
Generosidade: Benefcios Mensais Mdios Per Capita,

1400

1200 Aposentadoria
Servio civil RGPS
Aposentadoria
1000 Urbana

800 RGPS
R$

Aposentadoria
Rural
600 BPC (invalidez &
aposentadoria
400 social de idosos)
FGTS (2014)
Seguro Desemprego
(SD)
200 Bolsa Famlia
Abono Salarial

0
-10000000 0 10000000 20000000 30000000 40000000 50000000
-200 Cobertura: Nmero de beneficirios por ano (indivduos)
Fonte: Banco Mundial, base de dados BOOST em nvel federal.
Obs.: 1.O tamanho da esfera indica o custo total do programa (em percentual do PIB).
2. O programa Minha Casa Minha Vida no foi includo por motivos de escala: em 2015, ele atingiu 153,282
domiclios (ou cerca de 450 mil indivduos) e transferiu, em mdia, R$ 3.140 por pessoa ao ms.
3. O eixo vertical indica o benefcio mdio mensal por beneficirio.

91
deve aos baixos nveis dos benefcios (R$ 53 por pessoa ao ms em 2015). O programa bem
direcionado: 57% dos beneficirios encontram-se entre os 20% mais baixos na distribuio de
renda (Figura 64). Estimativas do impacto da recesso econmica sobre o desemprego e a pobreza
indicam a necessidade de expandir o programa em cerca de R$ 1,8 bilho para proteger a
subsistncia dos que carem abaixo da linha de pobreza (Skoufias et al., 2017).

124. Uma comparao da incidncia de vrios programas de proteo social indica que,
alm de serem fragmentadas, as despesas tambm no so bem direcionadas 58. Embora o
programa Bolsa Famlia seja muito progressivo, o BPC, em contraste, no bem direcionado:
70% dos benefcios cabem aos 60% mais ricos, e somente 12% dos benefcios cabem aos 20%
mais pobres da populao (Figura 64). Na verdade, o quintil mais rico recebe muito mais em
subsdios previdencirios e BPC que o quintil mais pobre recebe em Bolsa Famlia. O Abono
Salarial tambm no progressivo, com 67% dos benefcios dirigidos aos 60% mais ricos.

125. O custo do BPC deve triplicar at 2035 devido a uma srie de fatores. Estima-se que
as despesas com o BPC cresam rapidamente devido indexao dos benefcios ao nvel e aos
ajustes do salrio mnimo; s projees demogrficas; e tendncia crescente de "judicializao",
ou obteno de benefcios por meio de aes judiciais 59 (MPOG, 2016). Uma simples simulao
da presso fiscal estimada no mbito do BPC evidencia o fato que, com base nas regras atuais, as
despesas do programa devem crescer de 0,7% do PIB em 2015 para 1,1% do PIB at 2025, e 1,6%
do PIB at 2035.

126. O nmero de pessoas com acesso ao BPC pode crescer ainda mais, caso seja reduzido
o acesso ao RGPS, como resultado, por exemplo, da exigncia de atingir pelo menos 25 anos de
contribuio, como prope a reforma da previdncia. Muitos brasileiros do grupo mais baixo de
renda (s margens da economia formal) tm poucas chances de atingir 25 anos de contribuio.
Muitos desses trabalhadores podem vir a depender dos benefcios do BPC, que so no
contributivos. A crescente parcela de Benefcios de Prestao Continuada (BPC) concedidos
judicialmente indica que os tribunais parecem considerar tais demandas justificadas. O aumento
lquido dos custos oramentrios provavelmente ser limitado, pois as contribuies ao sistema
RGPS desse grupo de trabalhadores so pequenas e, diferentemente do RGPS, o BPC requer prova
de necessidade e no paga o 13o. No entanto, a falta de incentivos para contribuir para o RGPS
pode resultar no aumento da informalidade. Para solucionar esse problema, talvez seja necessrio
oferecer aos trabalhadores com menos de 25 anos de contribuio um benefcio por prazo
determinado que reflita o valor de suas contribuies (de forma a reduzir as sadas antecipadas),
ou reduzir o valor dos benefcios por incapacidade.

58
importante considerar essas estimativas com cautela. A incapacidade de distinguir entre os principais tipos de
benefcio na PNAD desde 2006 exige a adoo de fortes suposies. Para melhorar a confiabilidade desse tipo de
anlise, seria importante que, no futuro, os questionrios da PNAD inclussem questes sobre o recebimento de
benefcios dos vrios programas sociais por ncleo familiar.
59
Uma crescente parte dos benefcios concedida por meio de decises judiciais e no pelo processo administrativo
normal, pois muitos tribunais demonstram a tendncia de considerar os pleiteantes aptos a receberem os benefcios,
mesmo quando eles foram considerados inaptos conforme os critrios adotados no processo administrativo.

92
Ao contrrio do Bolsa Famlia, que fortemente progressivo, os subsdios que cobrem os dficits
previdencirios so fortemente regressivos.
Figura 64: Incidncia dos gastos com previdncia, proteo social e programas de apoio ao
mercado do trabalho (por quintil de renda)
Previdncia Programas de Mercado de Trabalho Programas de Assistncia Social
60%
57%
50% 44%
40% 35%35% 37%
32% 28% 34%
22% 25% 24% 26%
30% 26% 24%
21%
22%22%
24%
22% 20%23%20% 24%25% 23%
20% 20% 18%
20%
18% 19% 19%
20% 17% 14%12% 14% 14% 14%
13% 11% 12%
10% 10% 10%
10% 7%
4% 2% 2% 3%
3%
0%

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

Fonte: PNAD, estimativas do Banco Mundial.


Obs.: 1. Resultados devem ser tratados com cautela, uma vez que a incapacidade de se distinguir os tipos de
benefcios chave na PNAD (depois de 2006) requer fortes pressupostos.
2. Os Aposentadoria Pblica - Subsdios" so definidos como a diferena, segundo as regras vigentes do sistema
previdencirio, entre os benefcios mdios e as contribuies mdias de cada quintil de renda da populao
coberta pela PNAD. Isso inclui os benefcios do RGPS (urbano e rural) e do RPPS.
3. A incidncia calculada utilizando-se a renda per capita total. Portanto, os resultados tambm refletem o fato de
que os benefcios recebidos pelos receptores do BPC e de aposentadoria rural so altos em comparao com a
distribuio de renda.

127. Uma anlise dos beneficirios dos vrios programas evidencia a existncia de
sobreposies generalizadas entre eles. A maioria das pessoas recebe apenas um benefcio, mas
muitas famlias recebem benefcios de mais de um programa (Figura 65). A maior parte desses
benefcios acumulados encontram-se no 3, 4 e 5 quintis de renda da sociedade brasileira (Figura
66). Na verdade, quase a metade dos domiclios entre o 2 e o 5 decis recebe benefcios de dois
ou trs programas, e mais de 30% dos domiclios entre o 6 e o 8 decis beneficiam-se de dois
programas. Uma parte dessa sobreposio de benefcios pode ser atribuda a erros ou fraudes.
Estima-se, por exemplo, com base em dados da PNAD, que 24,1% dos beneficirios do BPC
tambm recebam fundos do Bolsa Famlia (aproximadamente um milho de beneficirios). Os
Benefcios de Prestao Continuada (BPC) dirigidos a esses indivduos equivalem a 0,2% do PIB
(R$ 12 bilhes), ao passo que a despesa do Bolsa Famlia com esses benefcios acumulados
equivale, aproximadamente, a 0,03% do PIB (R$ 2 bilhes) (Tabela 3). Isso um exemplo de
fraude, pois a legislao que rege o BPC probe que seus beneficirios acumulem outros
"benefcios de seguridade social". No entanto, a maioria das outras sobreposies simplesmente
93
reflete a falta de coerncia na concepo e gesto dos programas, pois a acumulao de benefcios
no , com frequncia, regulamentada. Uma melhor integrao e coordenao dos programas de
apoio ao mercado do trabalho e assistncia social poderia gerar economias, oferecer melhor
proteo s famlias mais pobres e vulnerveis, e melhorar os incentivos e resultados do mercado
trabalho.

Muitas famlias na metade superior de distribuio de renda beneficiam-se de mais de um programa.


Figura 65: Recebimento de benefcios (nmero Figura 66: Parcela da populao em cada decil
de pessoas, pelo nmero de benefcios recebidos conforme o nmero de benefcios recebidos por
por seu ncleo familiar) seu ncleo familiar
0.5% 2.0% 1.9% 1.6% 1.3% 0.7% 0.4% 0.2% 0.1% 0.0%
90 100% 0.0% 0.0% 0.0%
0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 5%
7% 18% 14% 11% 10% 5% 5% 3% 14% 1% 0%
90%
80 11% 21%
80% 23% 28%
70 40%
70% 27% 30% 33%
25%
60 60%
44%
Milhes

59% 43%
50 50%
50% 42%
40 40% 37% 36%
37% 39%
30% 55%
30
20% 41%
20 32%
10% 23% 18% 18% 21% 20% 21% 24%
10 0%
0 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10
0 programa 1 programa 2 programas
0 1 2 3 4 5
Nmero de programas recebidos pelo ncleo 3 programas 4 programas 5 programas
familiar
Fonte: Estimativas da equipe do Banco Mundial com base na PNAD.
Obs.: Os resultados devem ser considerados com cautela, pois a incapacidade de distinguir entre os principais tipos
de benefcio na PNAD (aps 2006) exige a adoo de fortes suposies.

Tabela 3: Sobreposies de programas de proteo social por ncleo familiar


Beneficirios de programas
listados em cada linha que Subsdios Salario Seguro Abono Bolsa
BPC
tambm recebem do previdencirios Famlia desemprego Salarial Famlia
programa listado na coluna:
Subsdios previdencirios 100.0 8.1 4.9 25.3 12.8 4.7
Salario Famlia 15.7 100.0 8.2 87.9 33.3 1.5
Seguro desemprego 20.2 17.3 100.0 45.0 20.7 3.2
Abono Salarial 21.4 38.2 9.3 100.0 20.7 2.4
Bolsa Famlia 16.4 21.9 6.4 31.3 100.0 4.0
BPC 36.3 6.0 6.0 22.2 24.1 100.0
Fonte: Estimativas da equipe do Banco Mundial com base na PNAD.
Obs.:
1. Subsdios previdencirios se referem aos benefcios de aposentadoria lquidos das contribuies.
2. Os resultados devem ser considerados com cautela, pois a incapacidade de distinguir entre os principais tipos de
benefcio na PNAD (aps 2006) exige a adoo de fortes suposies.
3. Participao dos ncleos familiares que recebem de outros programas. Especificamente, a sobreposio :
Nmero de ncleos familiares recebendo transferncias do programa X, dado que eles receberam transferncias do
programa Y. Ncleos familiares so ponderados utilizando-se os pesos do ncleo familiar multiplicados pelo
tamanho do ncleo familiar.

94
128. A multiplicidade e incoerncia dos programas levam a inconsistncias, duplicidade e
gastos excessivos. De um ponto de vista "sistmico", vrios problemas so aparentes:

(i) A coexistncia de mltiplos regimes de "aposentadoria social" leva a sobreposies


funcionais considerveis. O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) para os idosos mais
pobres sobrepe-se aposentadoria rural, que tambm no contributiva de facto. Na
verdade, a distino entre rural e urbano no clara devido alta mobilidade populacional,
e a nica diferena real entre os dois o fato que o BPC exige comprovao de pobreza,
ao passo que as aposentadorias rurais no so dirigidas somente aos pobres, mas a todos
os que comprovam histrico de atividade rural. Ademais, os altos nveis dos benefcios das
aposentadorias no contributivas (BPC para os idosos e aposentadorias rurais) introduzem
um desincentivo contribuio exigida pelos programas de previdncia contributiva.

(ii) Tambm falta coordenao entre os programas de ajuda financeira: o Bolsa Famlia, o
Salrio-Famlia e o Abono Salarial. Por exemplo, o Abono Salarial e o Salrio-Famlia
possuem basicamente os mesmos objetivos, pois ambos oferecem subsdios salariais aos
trabalhadores formais de baixa renda. Na verdade, h uma grande sobreposio de
beneficirios, a maior parte dos quais entre os 60% mais ricos da populao (Figuras 67 e
68). O Salrio-Famlia uma resposta antiquada s preocupaes com os trabalhadores
mais pobres, mas solues mais modernas de polticas pblicas conseguem integrar
programas de emprego e de assistncia social (Bolsa Famlia) para facilitar a transio da
assistncia social reintegrao no mercado de trabalho com distores mnimas. O Abono
Salarial beneficia principalmente os trabalhadores do 2, 3 e 4 quintis de renda (Figuras
64 e 67) e, portanto, deixa de cumprir, em grande parte, seu objetivo de oferecer ajuda
financeira aos trabalhadores mais pobres. Ele tambm deixa de incentivar o emprego
formal, pois os beneficirios somente se tornam aptos a receber os benefcios aps 5 anos
de trabalho no setor formal.

(iii) Tambm h uma incoerncia e, consequentemente, uma sobreposio entre os programas


de apoio ao mercado do trabalho e as funes de ajuda financeira aos desempregados: O
Seguro-Desemprego e o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), embora difiram
em seus mecanismos de financiamento, possuem o mesmo propsito de fornecer ajuda
financeira a trabalhadores formais que esto desempregados. Conforme anlise mais
detalhada abaixo, a configurao atual parece encorajar uma rotatividade excessiva, deixa
de proteger os desempregados em perodos de crise prolongada e levou a gastos crescentes,
mesmo durante perodos de baixssimo desemprego e de mercados de trabalho pujantes.

129. H um amplo consenso de que os atuais programas para o mercado de trabalho


introduzem incentivos perversos que resultam em baixa produtividade. Em particular, as
caractersticas peculiares do Seguro-Desemprego podem ajudar a explicar o alto nvel de
rotatividade entre emprego e desemprego observado no Brasil 60. Essa alta rotatividade no mercado

60
O mercado de trabalho brasileiro destaca-se por seu alto nvel de rotatividade. Esse fenmeno geralmente citado
como uma das causas da estagnao da produtividade ao longo das trs ltimas dcadas. Cerca de 23% dos brasileiros
empregados foram contratados pela empresa onde trabalham h um ano ou menos; 38% h menos de dois anos; e
mais da metade (58%) trabalham no mesmo estabelecimento h menos de cinco anos (CNI, 2016). Na verdade, a
durao do emprego no Brasil a mais baixa entre todos os pases da OCDE, com exceo dos EUA (World Bank,

95
de trabalho brasileiro pode se dever a uma srie de fatores, tais como as taxas de reposio
relativamente altas; a falta de exigncias rigorosas na busca e aceitao de ofertas de trabalho; e
os perodos relativamente curtos de gozo do Seguro-Desemprego (Portela et al., 2016; Corseuil et
al., 2014).

Os programas de subsdios salariais (Abono Salarial e Salrio-Famlia) apresentam uma sobreposio


quase total de beneficirios, que se encontram, em sua maioria, nos domiclios mais ricos, o que indica
um escopo para economias fiscais.
Figura 67: Nmero de beneficirios do Abono Figura 68: Sobreposio de beneficirios entre
Salarial e do Salrio-Famlia (milhes) por o Abono Salarial e o Salrio-Famlia
grupo de renda
100
Nenhum Abono
90
Somente o Abono Salarial
80
Somente o SF (24 milhes)
70
Ambos
60
50 Sobreposio:
Milhes

40 8,2 milhes Salrio-


30 Famlia
20 (8,5
10 milhes)
0
Extremamen

Classe Mdia

Classe Mdia
Pobres

Vulnerveis

Alta e Ricos
te Pobres

Fonte: Estimativas da equipe do Banco Mundial com base na PNAD.


Obs.:
1. A figura no mostra os quintis por distribuio de renda. Os quintis so definidos da seguinte maneira.
Extremamente pobres: de R$ 0 a R$ 92 por dia (equivalente a RS 70 em 2015); Pobres: de R$ 92 a R$ 185 por
dia (equivalente a RS 140 em 2015); Vulnerveis: de R$ 185 a R$ 384 por dia (equivalente a RS 291 em 2015);
Classe mdia: de R$ 384 a R$ 680 por dia; e Classe mdia alta e ricos: acima de R$ 680.
2. Esta figura utiliza a renda pr-transferncia, bem como as linhas de pobreza e classificaes de renda
nacionais. Os resultados devem ser considerados com cautela, pois a incapacidade de distinguir entre os
principais tipos de benefcio na PNAD (aps 2006) exige a adoo de fortes suposies.

130. Os incentivos perversos para a frequente busca de demisses so intensificados pelas


regras do FGTS e sua coordenao precria com o Seguro-Desemprego. Primeiramente, os
requisitos de elegibilidade do Seguro-Desemprego so baixos se compararmos o Brasil a pases
pares. Embora o perodo mximo de gozo do benefcio seja mais curto, o valor do benefcio
relativamente generoso. Em segundo lugar, as contas de FGTS administradas pela Caixa
Econmica Federal so corrigidas por uma taxa de juros nominal, abaixo do mercado. Em uma
economia com histrico de alta inflao e propensa a surtos inflacionrios, o baixo retorno sobre

2015). Possveis explicaes para o alto nvel de rotatividade no mercado de trabalho vm sendo ativamente debatidas
h anos (World Bank 2002, World Bank, 2015), mas h um entendimento comum de que a alta rotatividade
compromete a produtividade. Uma vez que mltiplos benefcios se tornam disponveis quando o trabalhador fica
desempregado (Seguro-Desemprego, FGTS e a parcela das multas rescisrias pagas aos trabalhadores demitidos), a
rotatividade tambm tem contribudo para os custos fiscais dos programas de emprego.

96
essa poupana obrigatria pode aumentar a represso financeira sentida pelas famlias e os
incentivos para sacar esses saldos. Embora a concepo do FGTS desencoraje as demisses ao
obrigar o empregador a pagar uma multa rescisria, a maior parte do valor da multa vai
diretamente para o prprio funcionrio demitido, em vez de ser incorporado ao fundo de riscos
compartilhados do Seguro-Desemprego (o Fundo de Amparo ao Trabalhador, FAT). Portanto, os
trabalhadores possuem altos incentivos para serem demitidos e acessarem os benefcios
substanciais resultantes da demisso. Por outro lado, a inflexibilidade dos contratos de trabalho e
a alta incidncia de aes trabalhistas incentivam os empregadores a realizar acordos de demisso
e recontratar os funcionrios sob regras diferentes, em vez de tentar renegociar seus contratos 61.

Melhorias na concepo dos programas de apoio ao mercado do trabalho e assistncia social

131. Os programas de proteo social e emprego seriam beneficiados por reformas que
alinhassem melhor os incentivos, fossem mais dirigidas s populaes vulnerveis e integrassem
os sistemas de prestao dos servios. A anlise acima evidencia o escopo para melhorar a
concepo dos programas sociais em trs reas complementares: (i) consolidao dos programas
de assistncia social; (ii) melhoria do apoio aos desempregados; e (iii) reformulao dos
suplementos salariais.

Opes para consolidao da assistncia social: Bolsa Famlia, Salrio-Famlia, BPC e


aposentadorias rurais
132. A aposentadoria rural, o BPC e os programas de assistncia social (Bolsa Famlia,
Salrio-Famlia) poderiam ser fundidos em um s programa que usasse o Bolsa Famlia
como modelo. A reformulao e integrao de todos os benefcios no contributivos de facto
existentes em um programa cuidadosamente consolidado poderia garantir um gasto progressivo,
condies de elegibilidade internamente coerentes e regras de recebimento de benefcios
compatveis com os incentivos, de forma a estimular a participao no mercado de trabalho
formal 62. Um novo programa consolidado de assistncia social poderia ser baseado no bem-
sucedido Bolsa Famlia e em melhores prticas de pases da OCDE. No mbito de tal programa,
todos os indivduos em situao de pobreza estariam aptos a receber no mais de uma transferncia
condicionada renda. Um sistema administrativo integrado (cobrindo a elegibilidade e a prestao
dos servios) tambm eliminaria as duplicidades indevidas.

133. O alcance da economia fiscal em potencial de uma consolidao dependeria dos nveis
de elegibilidade e benefcios, mas, se cuidadosamente elaborada, a reforma geraria uma
economia sem aumentar a pobreza. Se o nvel dos benefcios fosse estabelecido com base no
benefcio mdio do Bolsa Famlia atual (R$157 ao ms por famlia pela PNAD 2015), os gastos
do programa BPC seriam reduzidos em cerca de 0,6% do PIB e as despesas com aposentadorias
rurais, em aproximadamente 1.4% do PIB 63. Nesse cenrio, a taxa de pobreza (de acordo com a
linha de pobreza de R$ 140) iria aumentar de 8% para 11% da populao (e de 24% para 27% da

61
A reforma trabalhista aprovada em maio de 2017 reduz algumas dessas inflexibilidades, mas no elimina os
incentivos perversos inerentes concepo dos benefcios de desemprego.
62
Tais reformas exigiriam uma emenda Constituio.
63
Essa iniciativa tambm eliminaria a acumulao de benefcios do BPC e do Bolsa Famlia, que representa
aproximadamente 0,2% do PIB.

97
populao de acordo com a linha de pobreza internacional, abaixo de US$ 5.5 por dia). 64
Alternativamente, um cenrio mais desejvel poderia definir o nvel de benefcios em todos os
programas como 60% do nvel atual do benefcio do BPC (correspondendo cerca de R$ 473 por
ms e por famlia, em 2015) 65. No mbito desse cenrio, o gasto com o Bolsa Famlia aumentaria
para 1.3% do PIB, mas o gasto com o BPC e a aposentadoria rural diminuiria para 0.3% e 0.4%
do PIB, respectivamente. No geral, isso geraria economias de 0.7% do PIB, disso, quase 0.6% do
PIB seriam geradas ao se remover recebimentos duplos. Esse cenrio no teria impacto negativo
na pobreza, com a parcela da populao abaixo da linha de pobreza de R$ 140 permanecendo
constante em 8% (e caindo de 24% para 23% de acordo com a linha de pobreza internacional de
US$ 5.5 por dia). No geral, os resultados mostram que a pobreza no aumentaria muito como
resultado das simulaes de diminuio do nvel de benefcios BPC e de aposentadoria rural,
enquanto que haveria uma grande reduo da pobreza como resultado do aumento dos benefcios
do Bolsa Famlia.

134. Como mnimo, seriam necessrias reformas nos nveis de benefcios e critrios de
elegibilidade do BPC para conter o aumento previsto de seus custos e tornar o programa
mais progressivo. Caso no seja possvel uma integrao completa da aposentadoria rural e do
BPC a outros programas sociais, pelo menos seria importante controlar os nveis de gastos do
BPC, que tendem a crescer significativamente (Figura 69). A simulao das possveis medidas de
conteno de custos no mbito do BPC evidencia que a introduo de regras mais rgidas de
elegibilidade e a desvinculao dos benefcios do BPC ao salrio mnimo poderia reduzir as
despesas de longo prazo do programa em cerca de 20%, ou o equivalente a 0,2% do PIB, mantendo
tais despesas em 0,9% do PIB em 2025 (Figura 69). Ademais, h um forte motivo para reduzir o
nvel dos benefcios. A razo mdia entre os benefcios no contributivos e o salrio mnimo na
maioria dos pases da OCDE de cerca de 45% para os idosos (chegando a um mximo de 65%),
e 26% para os portadores de deficincias (45%, no mximo), ao passo que, no Brasil, esses
benefcios so fixados em 100% do salrio mnimo. A reduo do BPC aos nveis mdios dos
benefcios sociais no contributivos da OCDE economizaria 0,7% do PIB at 2025, em
comparao com as previses de linha de base (Figura 69). No entanto, isso implicaria em um
aumento da taxa nacional de pobreza de 8% para 9% de domiclios abaixo da linha de pobreza de
R$ 140 por dia (e de 24% para 25% de domiclios abaixo da linha de pobreza internacional de
US$ 5.5 por dia), com aumentos maiores na pobreza entre os indivduos acima dos 65 anos de
idade. Porm, uma reduo do benefcio do BPC a um nvel equivalente a 60 por cento do valor
atual, economizaria cerca de 0,43% do PIB at 2025 e no teria impacto significativo no nvel de
pobreza.

135. Outra medida de curto prazo compatvel com o objetivo de reforma mais ampla
poderia incluir a transformao do Salrio-Famlia em um benefcio condicionado renda
em nvel de domiclio a fim de incentivar os beneficirios do Bolsa Famlia a migrarem para

64
Em um outro cenrio, os benefcios de todos os programas poderiam ser fixados como o dobro do valor mdio do
Bolsa Famlia (R$ 315 por famlia ao ms em 2015 o que corresponde cerca de 40% do valor do BPC). Isso dobraria
os gastos com o Bolsa Famlia, elevando os seus valores para 0.9% do PIB, mas reduziria as despesas com o BPC em
cerca de 0.5% do PIB e as aposentadorias rurais em cerca de 1.3% do PIB. Isso iria somar uma economia lquida de
1.3% do PIB. Essas estimativas consideram as economias que seriam geradas ao se remover recebimentos duplos,
que, somam aproximadamente a quase 0.4% do PIB. No mbito desse cenrio, a parcela da populao abaixo R$140
aumentaria de 8% para 10% (e de 24% para 25% de acordo com a linha de pobreza internacional de US$ 5.5).
65
Isso equivale a uma transferncia de R$127 por pessoa em ncleos familiares beneficiados.

98
empregos formais. O Bolsa Famlia e o Salrio-Famlia so, de facto, benefcios no
contributivos para os domiclios compostos por adultos em idade ativa e crianas. O Bolsa Famlia
dirigido aos domiclios que dependem do trabalho informal (pois seus benefcios so
insuficientes para manter uma famlia), ao passo que o Salrio-Famlia mantm seu foco nas
famlias de trabalhadores formais de baixa renda. Como o foco do Salrio-Famlia encontra-se
ultrapassado, considerando a capacidade brasileira de direcionamento de programas, ele poderia
ser explicitamente coordenado pelo Bolsa Famlia e, no futuro, ser incorporado a ele. O Salrio-
Famlia poderia ser condicionado renda domiciliar para os beneficirios atuais e, ao mesmo
tempo, oferecer incentivos explcitos para que os beneficirios do Bolsa Famlia migrem para o
mercado de trabalho formal, permitindo que eles mantenham o benefcio mesmo se estiverem
trabalhando formalmente at um teto de salrio e renda familiar per capita. Em linha com melhores
prticas de pases da OCDE, a retirada dos benefcios seria gradual medida que a renda crescesse
a fim de evitar a tributao acentuada dos ganhos salariais adicionais. A estrutura do benefcio
poderia se manter alinhada ao Bolsa Famlia para enfatizar o efeito comportamental observado
pela continuidade do recebimento do benefcio mesmo aps a alterao da situao laboral. Essa
reforma implicaria mudanas administrativas significativas e exigiria um aperfeioamento do
Cadastro nico para permitir sua interoperabilidade com dados da RAIS e do INSS. O valor da
reforma seria principalmente verificado no aumento da produtividade dos trabalhadores formais
no longo prazo. Uma medida transitria com custos administrativos mais baixos poderia ser o
alinhamento (com um leve aumento) do pagamento do Salrio-Famlia por cada filho a fim de
equipar-lo ao Bolsa Famlia. Ao mesmo tempo, seria feita uma campanha de conscientizao
entre os beneficirios do Bolsa Famlia para que eles soubessem que um benefcio semelhante
estaria disponvel mesmo se eles aceitassem um emprego formal de at 1,4 salrio mnimo ao ms.

O custo do BPC triplicar at 2035, mas reformas nos nveis de benefcios e na cobertura poderiam
reduzir os custos.
Figura 69: Simulao dos gastos fiscais no mbito do BPC e potencial para conteno de custos
2.0%
Dispndios fiscais como % do PIB

1.7%

1.5% 1.3%
1.1%
1.1%
0.9%
1.0% 0.9% 0.9% 1.0%
0.7% 0.8% 0.8%
0.6% 0.6%
0.5% 0.5% 0.4%
0.3% 0.4%
0.4%
0.3% 0.3%
0.3%
0.0%
2015 2020 2025 2030 2035
Cenrio 1: Manter o Status Quo
Cenrio 2: Elevar a idade de elegibilidade de 65 a 70 para os idosos e ajustar os benefcios somente pela inflao
Cenrio 3: Reduzir os benefcios aos nveis mdios da OCDE
Cenrio 4: Reduzir os benefcios ao mximo do BF
Cenrio 5: Reduzir os benefcios para 60% do SM

99
Fonte: Clculos da equipe do Banco Mundial.

Opes para melhorar o apoio aos desempregados: FGTS e Seguro-Desemprego


136. Seria possvel introduzir mudanas nos parmetros do FGTS e do Seguro-
Desemprego para reduzir os incentivos perversos e melhorar sua eficcia. A medida mais
importante e urgente seria o sequenciamento do acesso aos dois programas. Em vez de permitir o
acesso simultneo s contas de FGTS e ao Seguro-Desemprego aps uma demisso no voluntria,
o sistema poderia exigir que os trabalhadores esgotassem seu saldo de FGTS antes de se
beneficiarem do Seguro-Desemprego. Poderia ser imposto um limite aos saques mensais do FGTS
durante o perodo de desemprego, e tal limite sofreria redues ao longo do tempo. A maior parte
dos programas de apoio a desempregados inclui uma taxa de reposio decrescente durante o
perodo total de pagamento. Exigir que os trabalhadores esgotem suas contas de FGTS criaria uma
urgncia que neutralizaria o "risco moral" de apoio financeiro durante o perodo de desemprego.

137. O Seguro-Desemprego poderia sustentar o FGTS e oferecer mais apoio aos que
ganham menos. A proposta tambm tem o mrito de reservar recursos do fundo de riscos
compartilhados (ou seja, o FAT, que, como todos os tipos de seguro social, pode observar dficits
entre contribuies e pagamento, que so sustentados por transferncias oramentrias) para os
que, mais provavelmente, esgotaro seus saldos de FGTS antes de encontrar outro emprego. Esse
grupo inclui pessoas cujas qualificaes so menos procuradas pelo mercado, trabalhadores de
mais baixa renda que no conseguem acumular grandes saldos em suas contas individuais, ou
pessoas que passaram por repetidas demisses. Conforme ocorre em pases que combinam
poupanas individuais com fundos de riscos compartilhados, o nmero de vezes que um indivduo
pode acessar os benefcios de tal fundo poderia ser limitado em determinado perodo. Alm disso,
o acesso poderia ser condicionado intensidade da busca por um novo emprego, aceitao de
ofertas de trabalho, ou participao em programas de treinamento, aconselhamento ou apoio,
bem como combinao desses servios pblicos de apoio ao desempregado.

138. A coordenao entre o FGTS e o Seguro-Desemprego ofereceria s famlias um


conjunto de ferramentas mais resilientes para administrar uma srie de riscos ao emprego.
Em qualquer pas mesmo em perodos de crescimento e estabilidade econmica h um nvel
eficiente de rotatividade, medida que os trabalhadores trocam de emprego e que as empresas
abrem ou fecham suas portas. Contudo, no Brasil a rotatividade parece ser excessiva, o que reduz
os incentivos para investir em formao continuada e, portanto, impede o aumento da
produtividade. O sequenciamento do acesso ao FGTS e ao Seguro-Desemprego poderia contribuir
para a produtividade ao apoiar a mobilidade dos funcionrios em situaes de choque
idiossincrticas e aumentar esse apoio nos perodos mais longos de desemprego, ou quando o
choque para a economia for sistmico, como se verifica aps longas recesses ou crises
econmicas. O sistema misto de proteo ao desempregado do Chile, por exemplo, inclui gatilhos
que podem estender o perodo total de pagamento quando o ndice de desemprego no pas superar
determinado nvel.

139. Os benefcios de incentivo e eficincia esperados do sequenciamento do FGTS e do


Seguro-Desemprego precisam ser ampliados por meio de reformas administrativas. As
penalidades impostas aos empregadores por demisses sem justa causa poderiam ser pagas
integralmente ao FAT, o que aumentaria o volume dos recursos disponveis para financiar o

100
Seguro-Desemprego e servios mais robustos de intermediao com o mercado de trabalho. A fim
de desencorajar fraudes nos saques do FGTS por parte de trabalhadores e empregadores, o governo
poderia considerar a elevao gradual da taxa de retorno paga aos poupadores at que essa atinja
nveis de mercado.

Opes para reformular os suplementos salariais: Salrio-Famlia e Abono Salarial


140. Economias fiscais, maior equidade e incentivos mais robustos para a formalizao do
trabalho podem ser atingidos por meio da consolidao do Salrio-Famlia e do Abono
Salarial em um nico suplemento salarial progressivo. Conforme sua concepo atual, o Abono
Salarial e o Salrio-Famlia beneficiam a mesma populao-alvo trabalhadores formais que
ganham menos de dois salrios mnimos ao ms. Os dois suplementos salariais poderiam ser
consolidados em um s e reformulados para que possam cumprir mais eficazmente seus objetivos
comuns originais: incentivar a participao no mercado de trabalho formal e reduzir o risco de
pobreza dos trabalhadores.

141. Primeiramente, as exigncias de elegibilidade desse novo suplemento de renda


consolidado poderiam ser revistas para melhorar o foco do benefcio nos trabalhadores mais
pobres. A reforma dos suplementos salariais pode atingir seu objetivo geral de vrias maneiras.
Uma exigncia de elegibilidade ideal, embora complexa de um ponto de vista administrativo, seria
oferecer o suplemento somente aos trabalhadores que estiverem abaixo ou prximos da linha de
pobreza mesmo quando estiverem empregados formalmente. Tal abordagem exigiria a verificao
da renda familiar total, em vez de considerar somente o salrio individual do trabalhador: dessa
maneira, os benefcios salariais brasileiros ficariam mais prximos aos benefcios empregatcios
cada vez mais comuns na OCDE (por exemplo, o Crdito Universal no Reino Unido, ou o crdito
tributrio sobre a renda nos EUA). Uma alternativa administrativamente mais simples para
melhorar o foco nos suplementos salariais seria eliminar completamente o direito ao Abono
Salarial (uma vez que ele mais regressivo) e preservar o Salrio-Famlia, que mais progressivo,
pois o nvel do benefcio proporcional ao nmero de dependentes no domiclio. A segunda
abordagem seria menos eficaz para aliviar a pobreza dos trabalhadores em famlias sem filhos,
embora as famlias com outros tipos de dependentes, tais como idosos ou portadores de
deficincias, j estejam protegidas por benefcios previdencirios e de incapacidade (descritos nos
captulos sobre assistncia social e previdncia deste relatrio).

142. Em segundo lugar, o suplemento salarial deveria recompensar as pessoas


empregadas formalmente. A estruturao do suplemento salarial consolidado, como o Salrio-
Famlia, em vez do Abono Salarial, ajudaria o Brasil a cumprir este objetivo. Primeiramente, o
longo perodo prvio de emprego formal exigido pelo Abono Salarial atual deveria ser eliminado.
Dessa forma, o suplemento salarial seria um incentivo imediato para a formalizao dos
trabalhadores informais. Em segundo lugar, o subsdio salarial poderia ser mais claramente
vinculado ao salrio mensal do trabalhador de forma a constituir um incentivo comportamental: o
suplemento salarial deveria integrar o salrio regular do trabalhador, em vez de ser concedido na
forma de um pagamento nico ao final do ano.

143. Por fim, a taxa de retirada do suplemento poderia ser mais gradual, de forma a evitar
"armadilhas" de incentivo a baixos salrios. Segundo o formato atual, tanto o Abono Salarial
quanto o Salrio-Famlia apresentam pontos de corte de elegibilidade muito precisos e valores
fixos para os benefcios. Essas caractersticas tornam a progresso salarial imediatamente acima

101
da linha de elegibilidade indesejvel para os trabalhadores cobertos pelo benefcio, pois o valor
do benefcio perdido superior ao salrio adicional recebido (considerando pequenos aumentos
salariais). H um risco de os trabalhadores ficarem "presos" a empregos com baixos salrios
porque os empregadores no podem oferecer aumentos salariais significativos de um ano para
outro. Outros pases solucionaram esse problema de incentivo por meio de uma taxa de retirada
gradual dos benefcios, de forma a garantir que o benefcio perdido seja mantido como uma frao
dos ganhos gerados por um salrio maior aps a tributao.

144. A reforma dos suplementos salariais ajudaria a liberar fundos para financiar os
servios pblicos de apoio ao emprego, que carecem de recursos. A aplicao das reformas
propostas acima reduziria o nmero de beneficirios dos subsdios salariais (atualmente, 25
milhes de trabalhadores no Brasil). Algumas das economias fiscais derivadas das reformas aqui
propostas poderiam ser reinvestidas em outros programas voltados ao mercado de trabalho ativo,
que atualmente so subfinanciados, tais como os programas de treinamento e intermediao com
o mercado de trabalho, que so mais eficazes na recolocao profissional dos trabalhadores e,
portando, incentivam uma maior produtividade.

145. Como alternativa, o Abono Salarial poderia ser reformado para incentivar as
empresas a contratarem indivduos em seu primeiro emprego, ou trabalhadores que
encontram dificuldades para serem contratados. O sistema brasileiro de programas para o
mercado de trabalho carece de um instrumento utilizado na maioria dos pases da OCDE e outros
pases comparveis ao Brasil: incentivos pagos aos empregadores para compens-los pela
contratao de trabalhadores com produtividade mais baixa. A fim de melhorar as perspectivas
profissionais de jovens em busca de emprego principalmente os que se encontram na fase de
transio entre ensino em tempo integral e mercado de trabalho, o Brasil obriga as empresas a
oferecer contratos de aprendizagem por meio da Lei do Aprendiz. No entanto, se o benefcio for
pago ao empregador e no ao trabalhador, um subsdio salarial pode aumentar os incentivos para
as empresas contratarem os aprendizes que tm mais dificuldades de colocao, mesmo se os
custos trabalhistas no salariais associados contratao formal constiturem um obstculo
significativo. Dessa forma, o Abono Salarial poderia ser transformado em um verdadeiro subsdio
salarial pago ao empregador como incentivo para a contratao de (i) indivduos desempregados
h muito tempo, ou (ii) pessoas em busca de seu primeiro emprego no mercado formal (em sua
maioria, jovens e trabalhadores informais mais pobres). O subsdio tambm poderia ser estendido
de maneira flexvel a outros trabalhadores vulnerveis com base nas condies do mercado de
trabalho (por exemplo, jovens com menos escolaridade, desempregados com mais de 50 anos de
idade, mes solteiras etc.).

Simulaes das reformas do FGTS, Seguro-Desemprego, Salrio-Famlia e Abono Salarial


146. As simulaes das propostas de reformas demonstram impactos positivos para o
mercado de trabalho e os resultados fiscais. Para demonstrar o impacto que as reformas
propostas poderiam ter nos mercados de trabalho e nos gastos pblicos, o modelo do Banco
Mundial de Simulaes de Polticas na Economia do Trabalho (SimPLE, na sigla em ingls) foi
calibrado com dados do mercado de trabalho brasileiro (ver quadro acima para informaes

102
detalhadas sobre a metodologia SimPLE) 66. Quatro cenrios de reforma foram simulados (Tabela
3). Embora o modelo possa ser particularmente til para a compreenso da direo prevista de
diferentes evolues do mercado de trabalho resultantes de reformas em programas de emprego,
os resultados quantitativos devem ser analisados com cautela, principalmente por se basearem em
uma pesquisa do mercado de trabalho que no plenamente representativa da fora de trabalho
brasileira.

147. A reforma do FGTS e do Seguro-Desemprego poderia reduzir substancialmente o


nmero de beneficirios e os benefcios oferecidos pelos programas, com economias fiscais
de aproximadamente 0,6% do PIB. O Cenrio de Reforma A simula um contexto em que os
trabalhadores que se tornassem desempregados precisariam, inicialmente, esgotar os recursos em
suas contas de FGTS antes de ter acesso ao Seguro-Desemprego, o qual seria estendido por alguns
meses adicionais. Mais especificamente, o Seguro-Desemprego ofereceria benefcios por at 7
meses (comparados aos 5 meses atuais), o que refletiria melhor o prolongamento dos perodos de
desemprego durante a crise e alinharia a durao do programa ao que oferecido em outros pases
de renda mdia. As taxas de reposio do Seguro-Desemprego e dos saques do FGTS seriam
reduzidas a 70% do ltimo salrio e limitadas a dois salrios mnimos, sem observar o piso mnimo
atual de um salrio mnimo. Alm disso, o benefcio estaria sujeito a uma reduo adicional para
52% do ltimo salrio 67. A multa rescisria seria depositada integralmente no Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT) 68. Por fim, o nmero mximo de meses que um empregador poderia
contribuir para o FGTS seria limitado a 50, a fim de evitar a acumulao de um alto saldo ocioso.
Os resultados da simulao indicam que tal reforma poderia reduzir em mais de 90% o nmero de
beneficirios mensais do programa, aumentando consideravelmente a economia fiscal (Figura 70).
Uma vez que os desempregados sacariam os benefcios inicialmente de suas contas individuais de
FGTS e muitos trabalhadores encontrariam outro emprego antes de esgotar sua poupana, o
oramento precisaria oferecer apoio financeiro somente a uma pequena parcela dos
desempregados. Em segundo lugar, a reforma da generosidade do benefcio (em relao s taxas
de reposio e ao valor decrescente aps 3 meses) reduziria o benefcio mdio em quase 40% e os
pagamentos totais em 95% 69. Por fim, o depsito de todas as multas rescisrias no FAT, em vez
de pag-las diretamente ao trabalhador demitido, poderia financiar quase totalmente o custo fiscal
do Seguro-Desemprego. Ao mesmo tempo, os limites mximos de saques do FGTS reduziriam
pela metade os pagamentos mensais totais e os pagamentos mdios. O limite sobre o nmero de
66
O Volume II contm uma anlise mais detalhada dos principais problemas dos programas brasileiros para o mercado
de trabalho; das opes de reformas de tais programas que refletiriam as principais prticas adotadas em outros pases;
e dos impactos que os formuladores de polticas pblicas podem esperar de tais reformas. Detalhes sobre o modelo
SimPLE e sobre os resultados das simulaes tambm foram includos no Volume II.
67
Uma escala varivel de benefcios, com a queda mensal da taxa de reposio, tambm seria desejvel a fim de
aumentar o estmulo para buscar outro emprego. Isso j foi posto em prtica em alguns pases (por exemplo, o Chile).
No entanto, importante ressaltar que, com base nas regras atuais, o piso dos benefcios de desemprego o salrio
mnimo, o que impediria a reduo das taxas de reposio para muitos trabalhadores. Considerando o impacto sobre
o salrio de reserva, a eliminao dessa restrio parece aconselhvel.
68
Outras mudanas deveriam ser consideradas, tais como a elevao dos juros sobre os saldos de FGTS a nveis de
mercado, de forma a reduzir a represso financeira desse tipo de instrumento de poupana obrigatria; e possivelmente
a reduo da taxa de contribuio, que, a 8%, alta para um instrumento de poupana para o desemprego.
69
Vale destacar que o SimPLE no captura o incentivo adicional dos desempregados para aceitarem outros empregos
quando devem depender de sua prpria poupana individual, em vez de contar com pagamento de Seguro-
Desemprego durante os primeiros meses de desemprego; ou a reduo do incentivo de buscar uma demisso sem justa
causa para poder acessar seu saldo individual do FGTS, pois tal acesso seria limitado. Portanto, o modelo pode ter
subestimado os benefcios da reforma.

103
contribuies mensais reduziria muito pouco (em 7%) o saldo das contas individuais de FGTS,
mas geraria uma diminuio maior (30%) no nmero total de contribuies mensais que os
empregadores devem recolher ao FGTS, o que poderia incentivar ainda mais o emprego. No longo
prazo, a reduo das contribuies ao FGTS e uma pequena reduo das multas rescisrias
poderiam, tambm, reduzir o custo no salarial enfrentado pelos empregadores.

148. O alinhamento do Salrio-Famlia ao Bolsa Famlia em termos de generosidade


poderia mitigar o impacto da remoo do Abono Salarial, conforme proposto acima. O
Cenrio de Reforma B simula a reforma do Salrio-Famlia (Tabela 4). O objetivo original do
programa apoiar as famlias com salrios mais baixos no setor formal, o que seria particularmente
importante se outros benefcios (tais como o Abono Salarial), fossem suprimidos. Nesta
simulao, os benefcios ainda seriam pagos ao grupo-alvo atual, mas os valores seriam alinhados
aos benefcios variveis do Bolsa Famlia por cada filho. Dessa maneira, a continuidade entre os
dois programas ficaria mais explcita, e os trabalhadores informais teriam mais confiana nos
benefcios de integrar o setor formal. As simulaes demonstram que os pagamentos totais do
Salrio-Famlia seriam reduzidos em cerca de 3% (Figura 70).

149. A converso do Abono Salarial em um subsdio salarial poderia ter um impacto


positivo, embora pequeno, no desemprego. O Cenrio de Reforma C simula uma possvel
reforma do Abono Salarial e do Salrio-Famlia (Tabela 4). Mais especificamente, o Abono
Salarial seria reconfigurado para que se tornasse um subsdio pago ao empregador pela contratao
de indivduos sem experincia formal de trabalho, ou trabalhadores que estiverem desempregados
h muito tempo (7 meses ou mais). Segundo nossa suposio, o subsdio seria estabelecido em
somente 10% do salrio do trabalhador (o que se aproxima ao custo atual do Abono Salarial
relacionado ao salrio mnimo) e pago at um mximo de 12 meses. A justificativa seria fornecer
um incentivo maior aos empregadores para que criassem empregos formais, em vez de manter os
benefcios atuais oferecidos aos trabalhadores desfavorecidos 70. Os resultados da simulao
indicam uma reduo sensvel na durao do desemprego e um aumento dos gastos com o subsdio
salarial reformado (Figura 70). Muitos dos atuais trabalhadores informais tornar-se-iam aptos a se
beneficiarem do novo programa, aumentando, assim, a formalizao. Portanto, a economia gerada
pela eliminao do Abono Salarial para um grande nmero de trabalhadores seria compensada
pelo recebimento do subsdio salarial por um nmero maior de trabalhadores vulnerveis. Em
outras palavras, a economia fiscal gerada pela reforma no seria significativa (0,01% do PIB, ou
aproximadamente 3% dos gastos combinados do Abono Salarial e do Salrio-Famlia).

150. Juntas, essas reformas estimulariam uma pequena queda na durao mdia das
ondas de desemprego e uma reduo no desemprego de longo prazo. A combinao de vrias
mudanas nos programas para o mercado de trabalho (Cenrio de Reforma D) teria um efeito
visvel na dinmica de longo prazo do mercado de trabalho, como, por exemplo, uma pequena
reduo no desemprego total e uma queda significativa no desemprego de longo prazo. Os efeitos
resultariam da combinao dos novos subsdios salariais oferecidos a trabalhadores vulnerveis e
da reforma do sistema de apoio aos desempregados (Figura 70). Estima-se que os impactos
simulados dessas reformas tambm sejam capazes de impulsionar a produtividade do trabalho.

70
Devido a limitaes na base de dados da PME, no pudemos utilizar o modelo para simular outras reformas
propostas para o Salrio-Famlia, como, por exemplo, adotar a renda familiar (em vez do salrio individual) como
critrio para melhorar o direcionamento do programa.

104
Tabela 4. Simulaes SimPLE: cenrios de reforma dos principais programas de apoio ao
mercado do trabalho
Cenrio de Reforma A: Cenrio de Reforma Cenrio de Reforma C: Cenrio de
Parmetros Reforma do sistema de B: Reforma do Substituio do Abono Reforma D:
de polticas apoio ao desemprego Salrio-Famlia Salarial por um Subsdio (A+B+C)
(FGTS e Seguro- Salarial
Desemprego)

FGTS Saque inicial limitado a Nenhuma mudana Nenhuma mudana Conforme o


70% do ltimo salrio por Cenrio A
ms, e somente enquanto
durar a situao de
desemprego
Seguro- Acesso ao Seguro- Nenhuma mudana Nenhuma mudana Conforme o
Desemprego Desemprego somente aps Cenrio A
o saldo do FGTS ter se
esgotado. O benefcio
igual a 70% do ltimo
salrio pelos trs
primeiros meses, e
equivalente a 52% do
ltimo salrio por at
quatro meses adicionais. O
valor absoluto do
benefcio limitado a dois
salrios mnimos
Multa Equivalente a 40% das Nenhuma mudana Nenhuma mudana Conforme o
contribuies de FGTS, Cenrio A
mas depositada no FAT
Salrio- Nenhuma mudana O limiar de Nenhuma mudana Conforme o
Famlia elegibilidade e Cenrio B
condicionalidade
permanecem
inalterados (igual a 1,4
salrio mnimo).
O valor do Salrio-
Famlia aumentado
para se equiparar ao
pagamento da Bolsa
Famlia de R$ 39 por
filho abaixo de 18
meses de idade
Abono Nenhuma mudana Nenhuma mudana Eliminao do Abono Conforme o
Salarial Salarial. Cenrio C
Novo subsdio salarial pago
aos empregadores que
contratarem indivduos em
seu primeiro emprego ou
trabalhadores
desempregados h mais de 7
meses.
Subsdio equivalente a 10%
do salrio por 12 meses

105
A reforma dos programas de apoio ao mercado do trabalho reduziria o desemprego, melhoraria a
produtividade e geraria uma economia fiscal significativa.
Figura 70: Impacto simulado da reforma do FGTS e suplementos salariais com base no modelo
SimPLE
a) Benefcios do Seguro-Desemprego (SD) em b) Poupanas e pagamentos individuais do
cenrios de reformas simulados FGTS em cenrios de reformas simulados
$1,200 200,000 R$8,000
$1,000
150,000 R$6,000
$800
$600 100,000 R$4,000
$400 R$2,000
50,000
$200
$0 - R$0

Contribuio Mensal Mdia


Benefcio Mensal Mdio Saldo Mdio na Conta de FGTS
Mdia Mensal de Beneficirios ( direita) Benefcio Mensal Mdio

c) Gastos e nmero de beneficirios com d) Fluxos mensais para o desemprego e


suplementos salariais em cenrios simulados durao do desemprego em cenrios simulados
R$1.24 1.4 400 5.6
Bilhes

1.2
Beneficirios (milhes)

Milhares

R$1.22 5.5
300
1.0 5.4
R$1.20
0.8

Meses
R$1.18 200 5.3
0.6
R$1.16 5.2
0.4 100
R$1.14 5.1
0.2
- 5.0
R$1.12 -

Fluxo mensal ao desemprego


Custo Fiscal dos Suplementos Salariais Fluxo mensal ao desemprego acima de 7 meses
Total de Beneficirios ( direita) Durao mdia do desemprego ( direita)

Fonte: Simulao SimPLE com base na PME 2015.


Obs.: Os dados utilizados para construir o modelo SimPLE no so representativos da totalidade do mercado de
trabalho no Brasil: resultados agregados em termos de gastos e cobertura de programas no so exatos em termos
nominais. Esses dados so indicativos das provveis tendncias em diferentes cenrios de reformas em relao
linha de base.

Programas para o mercado do trabalho e assistncia social: economia e eficincia a partir


de uma abordagem sistmica integrada

151. A recomendao geral reformular e integrar todos os programas de proteo social


(programas de apoio ao mercado do trabalho e assistncia social, bem como as
aposentadorias sociais) em um nico sistema coerente. Resultados semelhantes ou at melhores
106
poderiam ser atingidos com menos gastos: muitos programas com funes semelhantes so
adotados isoladamente, o que gera duplicidade, gastos regressivos e grandes sobreposies. Como
resultado, milhes de famlias recebem mltiplos benefcios. Uma reforma dos programas de
proteo social deveria manter seu foco na racionalizao, integrao e coordenao dos
programas existentes, de forma a reduzir benefcios generosos, eliminar sobreposies e melhorar
os incentivos. Tambm necessrio facilitar a transio entre a assistncia social e os suplementos
salariais para eliminar distores na oferta de emprego, bem como redirecionar os programas
voltados ao mercado de trabalho para que forneam um apoio mais ativo na busca por emprego.
Esse tipo de reforma deveria consolidar os programas, melhorar seu direcionamento e alinhar os
incentivos para que as pessoas transitem gradualmente dos programas sociais para o mercado de
trabalho formal. Ela deveria caminhar de mos dadas com uma maior interoperabilidade dos
sistemas de gesto e prestao de servios. O estudo recomenda a reformulao de todos os
programas sociais em trs partes complementares, o que geraria uma economia de at 1,3% do
PIB ao longo da prxima dcada:

(a) Assistncia social consolidada: Isso implicaria a reformulao e integrao de todos os


benefcios pecunirios no contributivos de facto incluindo o BPC, a aposentadoria rural, a
assistncia social e o Salrio-Famlia em um programa consolidado baseado em melhores
prticas e no bom desempenho do programa Bolsa Famlia. O novo programa garantiria um
gasto progressivo, condies de elegibilidade internamente coerentes e regras de recebimento
de benefcios compatveis com os incentivos, de forma a estimular a participao no mercado
de trabalho formal. A economia fiscal em potencial dependeria dos nveis de elegibilidade e
benefcios, mas poderia chegar a 0,7% do PIB, sem aumento da taxa de pobreza. Caso no
seja possvel uma integrao completa dos programas sociais no curto prazo, pelo menos seria
importante rever os nveis de benefcios e elegibilidade do BPC para conter os aumentos de
custos previstos e torna-lo mais progressivo. Outra medida de curto prazo compatvel com
este objetivo de reforma mais ampla transformaria o Salrio Famlia em um benefcio
condicionado renda em nvel de domiclio a fim de incentivar os beneficirios do Bolsa
Famlia a migrarem para empregos formais. Embora tal medida no implique uma economia
fiscal no curto prazo, os efeitos positivos esperados sobre a produtividade e a oferta de mo
de obra gerariam benefcios econmicos e sociais de longo prazo.
(b) Subsdios salariais dirigidos: Um leve aumento na generosidade do Salrio-Famlia e a
eliminao do Abono Salarial, que mais regressivo, apresentaria uma oportunidade de
economia sem impactos distribucionais significativos. Em troca, o Abono Salarial poderia ser
transformado em um verdadeiro subsdio salarial pago ao empregador como incentivo para a
contratao de (i) trabalhadores desempregados h muito tempo, ou (ii) indivduos em busca
de seu primeiro emprego no mercado formal (em sua maioria, jovens e trabalhadores mais
pobres do mercado informal). O benefcio seria concedido ao empregador por um perodo
limitado (por exemplo, 12 meses) para compensar alguns dos custos trabalhistas, e por um
nmero mximo de vezes para cada trabalhador. A adoo de um subsdio salarial para um
grupo relativamente maior de trabalhadores vulnerveis significa que nenhuma economia
fiscal considervel seria gerada por esta reforma. No entanto, os recursos seriam gastos de
maneira mais eficaz e seriam dirigidos aos trabalhadores mais vulnerveis.
(c) Ajuda financeira integrada para os desempregados: A integrao do FGTS e do Seguro-
Desemprego em um conjunto sequencial de instrumentos de ajuda financeira aos que buscam
emprego melhoraria os incentivos e estimularia o emprego, alm de gerar uma economia

107
fiscal de aproximadamente 0,6% do PIB. Os desempregados teriam acesso ao Seguro-
Desemprego somente aps o esgotamento de seus saldos de FGTS, ao passo que os
pagamentos de tal fundo seriam limitados a um valor mximo mensal que fosse compatvel
com taxas razoveis de reposio (por exemplo, 70%) do ltimo salrio. Tal reforma tambm
geraria o espao fiscal necessrio para aumentar o perodo mximo de pagamento do Seguro-
Desemprego (por exemplo, at 7 meses) para a minoria de trabalhadores que realmente
necessitarem do benefcio, principalmente durante perodos de crise econmica. As
simulaes indicam que a reforma poderia reduzir a durao mdia das ondas de desemprego,
reduzir os gastos com o Seguro-Desemprego e aumentar os incentivos para o emprego formal.
As multas rescisrias pagas pelos empregadores poderiam ser usadas para aumentar o fundo
de intermediao com o mercado de trabalho e melhorar os servios de apoio busca de
emprego.
152. Uma maior integrao e interoperabilidade dos sistemas de gesto e prestao de
servios poderiam melhorar os programas de assistncia social e reduzir custos. Atualmente,
os sistemas administrativos dos programas que cobrem os trabalhadores formais e os trabalhadores
informais, em sua maioria mais pobres (o Cadastro nico), so completamente separados. A
integrao dos programas sociais exigiria a interoperabilidade dos sistemas de gesto e prestao
dos servios. Melhorias na coordenao e gesto poderiam elevar a eficincia e a equidade. Uma
melhor interoperabilidade dos sistemas permitiria o cruzamento de informaes entre programas
sociais e outras bases de dados e, portanto, ajudaria a melhorar o foco, eliminar sobreposies e
elevar a probabilidade de resultados de despesas progressivas.

108
Sade: Alternativas para Oferecer Mais e Melhores Servios
A economia potencial nos gastos com sade relacionada a uma escala ineficiente de prestao
de servios, principalmente nos hospitais. A fim de lidar com a provvel expanso da demanda
por servios de sade devido transio demogrfica e ao crescente nus das doenas no
transmissveis, o sistema brasileiro de sade necessita de algumas reformas estratgicas.
Primeiramente, h um nmero demasiadamente alto de hospitais pequenos (que no so eficientes
em termos de custos), o que reflete a necessidade de equilibrar o acesso a servios hospitalares
com o tamanho ideal dos hospitais e a escala dos servios. Em segundo lugar, necessrio
melhorar a integrao dos vrios nveis de prestao de servios e a coordenao entre os
prestadores de servios de sade. Por fim, fundamental introduzir incentivos para impulsionar
a produtividade dos profissionais de sade e alinhar os mecanismos de pagamento dos provedores
aos custos efetivos.

Nveis de despesas do setor de sade

153. A expanso do setor pblico de sade ao longo da ltima dcada levou a aumentos
nos gastos. O Brasil realizou investimentos significativos na expanso da cobertura de seu Sistema
nico de Sade (SUS) com o objetivo de expandir a rede de prestao de servios. Nos dez anos
at 2014, as despesas pblicas com sade cresceram a uma taxa real mdia de 7%, o que aumentou
os gastos pblicos com sade proporcionais ao PIB em 0,5 ponto percentual. No entanto, a maior
parte desse aumento nos gastos pblicos ocorreu na esfera subnacional. As despesas com sade
do Governo Federal aumentaram levemente, de 1,6% para 1,7% do PIB entre 2004 e 2014.

109
154. Relativo ao seu PIB, o Brasil gasta em sade tanto quanto a mdia entre os pases da
OCDE e mais do que os seus parceiros, mas a maior parte de tais gastos ocorre fora do setor
pblico. O gasto total com sade no Brasil (9,2% do PIB) comparvel com a mdia dos pases
membros da OCDE (8,9%) e maior do que a mdia dos seus parceiros estruturais e regionais (5,8%
e 7,4%, respectivamente) (Figura 71) 71. Nas duas ltimas dcadas, o gasto com sade como parte
do PIB aumentou em 1,8 pontos percentuais no Brasil, enquanto que, entre os pases da OCDE, o
aumento da mdia foi de 2,3%. Diferentemente da maioria dos seus parceiros econmicos, mais
da metade dos gastos totais com sade no Brasil so financiados privadamente (individualmente
e planos de sade privados). A despesa pblica com sade como parte da despesa total com sade
(48,2%) significativamente mais baixa do que a mdia entre os pases da OCDE (73,4%) e do
que os seus parceiros de renda mdia, est acima apenas da mdia entre os pases do BRICS
(46,5%). 72

O Brasil gasta com sade (relativo ao seu PIB) valores similares aos seus parceiros da OCDE,
porm, a maior parte desse gasto realizada pelo setor privado.
Figura 71: Despesa pblica e privada com sade (como porcentagem do PIB), Brasil e seus
parceiros, 2013
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Chile

Sucia
Colmbia

Sua

ustria

Coria
Indonsia

Estnia
China

Holanda

Blgica

Islndia

Rep. da Eslovquia
Portugal

Irlanda

Rep. Checa
Israel
Noruega

Hungria

Letnia
Costa Rica

Alemanha

Itlia
Eslovnia
Austrlia
Finlndia
Reino Unido

Polnia
Estados Unidos

Litunia
Brasil
Africa do Sul

Turquia

Mxico

Japo

Grcia

OECD

Luxemburgo
Canad
ndia

Frana

Dinamarca

Nova Zelndia

Espanha
Fed. Russa

Parceiros structurais Parceiros OECD


regionais

Pblico Privado

Fonte: OCDE, 2013.


Obs.: No considera gastos tributrios.

155. Alm do mais, o Brasil gasta 0.5% do PIB (em 2013) com gastos tributrios para o
setor de sade, o que vem aumentando ao longo do tempo. O setor pblico tambm gasta
recursos significativos por meio de gastos tributrios, principalmente para subsidiar seguros
privados de sade (0,5% do PIB). Indivduos podem deduzir despesas com sade das despesas
tributveis, o mesmo se aplica para pessoas jurdicas que fornecem tratamentos de sade para os
71
Isso e segundo dados da OCDE. Os dados das contas satlite do Ministrio de Sade indicam que os gastos totais
com sade no Brasil atingiram 8,3% do PIB nos ltimos anos. Segundo a Organizao Mundial de Sade (OMS),
em 2013 os gastos totais com sade no Brasil foram 8,5 do PIB e baixaram para 8.3% do PIB em 2014.
72
Em termos per capita, o Brasil gasta muito menos do que a mdia entre os pases da OCDE, mas mais do que os
seus parceiros regionais e estruturais. A despesa total per capita com sade no Brasil (US$1,334) 35% da mdia
entre os pases da OCDE (US$3,817), 153% dos seus parceiros estruturais (US$873), 127% dos regionais
(US$1,054), e 141% maior do que a mdia entre os pases do BRICS (US$949).

110
seus empregados. O governo tambm desonera impostos e contribuies da indstria farmacutica
e de hospitais filantrpicos. Os gastos tributrios representam 31% do gasto federal no setor de
sade. Eles so concentrados em crditos fiscais na renda pessoal (38%) e isenes fiscais para
hospitais filantrpicos (29%) (IPEA, 2006). Como resultado, apesar do crescimento do setor
pblico de sade, os gastos com seguros privados de sade (geralmente oferecidos pelos
empregadores) aumentaram e representam 40% de todas as despesas com sade privada.

Eficincia e incidncia das despesas com sade

156. Foram identificadas ineficincias significativas nas despesas com sade no Brasil em
comparao ao desempenho de outros pases. Com base em uma Anlise Envoltria de Dados
(DEA, na sigla em ingls) de vrios pases sobre despesas totais com sade (pblicas e privadas),
comparamos os sistemas brasileiros de sade com a fronteira de eficincia, e calculamos as
ineficincias estimadas como a distncia dessa fronteira 73. Realizamos DEAs orientadas a
produtos e a insumos utilizando quatro indicadores selecionados dos sistemas de sade, a saber:
anos de vida padronizados por idade e ajustados por incapacidade; a probabilidade de morte entre
30 e 70 anos de idade por doenas cardiovasculares, cncer, diabete ou problemas respiratrios
crnicos; a percentagem de gastos de recursos prprios sobre as despesas totais com sade (como
indicador de proteo financeira); e um indicador de equidade na sade, que inclui a imunizao
infantil contra sarampo, o ndice de mortalidade infantil e o risco vitalcio de morte materna
(Perelman et al., 2016). Com base na abordagem DEA orientada a produtos, a pontuao do Brasil
foi 0,91 em 2012, o que significa que, com o mesmo volume de recursos, o pas deveria ser capaz
de melhorar em 9 pontos percentuais seus resultados de sade (ver o Volume II para mais
detalhes) 74. Da mesma maneira, o Brasil poderia ter prestado o mesmo nvel de servios usando
34% menos recursos 75.

157. Grandes ineficincias tambm podem ser identificadas internamente no Brasil se


compararmos os gastos e o desempenho de vrios municpios. Para fazer isso, este estudo

73
A Anlise Envoltria de Dados (Data Envelope Analysis, DEA) um mtodo no paramtrico para estimar as
fronteiras de produo. Segundo a metodologia DEA, desenvolvida formalmente por Charnes, Cooper e Rhodes
(1978), a eficincia definida como a razo entre produtos (output) e insumos (input), e a fronteira representa o nvel
mximo de produtos que pode ser produzido com base nos insumos e tecnologias disponveis. Os pontos de dados
mais eficientes definem a fronteira, sem a necessidade de especificar uma forma funcional. A metodologia permite
estimar as lacunas de eficincia (ineficincias) com base na distncia da fronteira. A eliminao dessas lacunas
permitiria que as unidades obtivessem produtos melhores com os mesmos insumos, ou os mesmos resultados com
menos insumos. A metodologia foi aplicada eficincia do setor pblico por Afonso, Antnio; Schuknecht, Ludger;
Tanzi, Vito (2003). Public sector efficiency: an international comparison, ECB Working Paper, No. 242. Ver tambm
Charnes A, WW Cooper e EL Rhodes (1978). Measuring the Efficiency of Decision Making Units. EJOR 2: 429-444.
74
Os resultados so representados pelos quatro indicadores mencionados acima.
75
Na DEA orientada a insumos, o Brasil obteve uma pontuao baixa (0,41 em 2012). Isso significa que o Brasil gasta
quase duas vezes e meia mais do que outros pases da amostra com resultados de sade comparveis. Esses resultados
indicam que, se o Brasil fosse to eficiente quanto os pases mais eficientes da amostra, ele poderia gastar menos da
metade dos recursos atuais para atingir os mesmos resultados. Os resultados da anlise orientada a insumos, no
entanto, so influenciados pelos prestadores de sade privados (que gastam grandes quantias com uma pequena
parcela da populao).

111
tambm realizou uma anlise DEA comparando vrios municpios brasileiros 76. Os insumos
utilizados na DEA intermunicipal foram o total de despesas pblicas com sade em cada nvel de
atendimento e duas variveis no discricionrias e no especificas de sade. Tais variveis
consideram a heterogeneidade sciodemogrfica do pas e influenciam o desempenho do setor de
sade (e tambm so influenciadas por ele). Os produtos incluem produtos intermedirios
(indicadores de prestao de servios de sade, tais como a quantidade de procedimentos
ambulatoriais e a cobertura do Plano de Sade da Famlia) e os resultados de sade (tais como as
taxas de mortalidade disponveis para diferentes grupos etrios) (ver detalhes no Volume II). Se o
Brasil equiparasse a eficincia de todos os municpios aos mais eficientes, o pas poderia
economizar aproximadamente R$ 22 bilhes, ou 0,3% do PIB, no seu Sistema nico de Sade
(SUS) sem nenhum prejuzo ao nvel dos servios prestados, nem aos resultados de sade. A
eficincia mdia dos servios primrios de sade estimada em 63% (ou seja, uma ineficincia
de 37%), ao passo que, para os servios de sade secundria e terciria ("atendimento hospitalar"),
a eficincia mdia muito baixa: 29% (ou seja, uma ineficincia de 71%). Isso significa que h
escopo para melhorar consideravelmente a prestao de servios utilizando o mesmo nvel de
recursos. Por outra perspectiva, esses resultados indicam que seria possvel reduzir os gastos em
23% na sade primria mantendo os mesmos nveis de resultados (o que implicaria um potencial
de economia de R$ 9,3 bilhes), e em 34% nos servios hospitalares (o que geraria uma economia
potencial de R$ 12,7 bilhes) 77.

158. No atendimento primrio, a maior parte dos municpios caracterizada por alta
produtividade e baixo desempenho, ao passo que, nos atendimentos secundrio e tercirio,
a maioria apresenta baixa produtividade e baixo desempenho. O desempenho aqui uma
medida comparativa de produtos e resultados entre vrios municpios sem considerar restries de
recursos, ao passo que a produtividade calculada pela relao entre o desempenho e os gastos.
No atendimento primrio, a maior parte dos municpios relativamente eficiente no uso de
recursos (alta produtividade) e poderia se beneficiar de mais recursos para melhor seu desempenho
(Figura 72). Isso se verifica principalmente nos municpios das regies relativamente pobres
(Norte e Nordeste), que sofrem mais restries de recursos. No que diz respeito a atendimentos
mais complexos, o desempenho da maioria dos municpios igualmente baixo. No entanto, o
aumento da alocao de recursos teria pouca probabilidade de melhorar o desempenho, pois a
maior parte dos municpios tambm apresenta baixa produtividade, o que indica problemas de
gesto, como, por exemplo, a escala ineficiente de hospitais. Em termos regionais, os municpios
das regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, que tm um gasto per capita mais alto com sade
primria, so os menos eficientes, ao passo que os municpios do Norte e Nordeste, que gastam
menos, so mais eficientes.

76
Alm de analisar o sistema de sade brasileiro e comparar sua eficincia de outros pases, tambm estudamos a
grande variao no desempenho de vrios municpios brasileiros (dependendo da localizao e da populao) para
identificar onde os recursos esto sendo usados de maneira mais eficiente e onde possvel melhorar.
77
A aparente discrepncia entre o alto nvel de ineficincia e a economia relativamente baixa deve-se aos pesos
distintos dos municpios em termos de gastos e eficincia. As pontuaes mdias de eficincia so mdias simples de
todos os municpios, mas, conforme demonstrado abaixo, a ineficincia est concentrada nos municpios menores.
Portanto, a ineficincia aplica-se a uma pequena parcela das despesas de sade. Na verdade, as despesas esto
concentradas nos grandes municpios (onde vivem mais pessoas), que so mais eficientes. Logo, o potencial de
economia por meio da reduo de ineficincias no proporcional.

112
Ineficincias em atendimento primrio e avanado oferecem oportunidades para grandes economias.
A eficincia est relacionada escala (inclusive o tamanho do municpio, o nmero de leitos e o
tamanho dos hospitais).
Figura 72: Eficincia por regio Figura 73: Eficincia por tamanho do municpio
1 1
0.9 0.9
0.8 0.8
0.7 0.7
0.6 0.6
0.5
0.5
0.4
0.4
0.3
0.3
0.2
0.2
0.1
0.1
0
0

<5,000

5,000 -

10,000 -

20,000 -

>=50,000
10,000

20,000

50,000
N NE SE S CO

APS SEC-TER SEC-TER APS

Fonte: Clculos da equipe do Banco Mundial.


Obs.: 1. Os grficos ilustram a distribuio da ineficincia as cores incluem o primeiro e o quarto quartil divididos
pela mediana.
2. APS refere-se a Ateno Primaria Sade; SEC-TER refere-se a Ateno Secundaria e Terciaria Sade.

159. Em termos gerais, os municpios so consideravelmente mais eficientes na prestao


de servios primrios que de servios secundrios e tercirios, e tal padro observado em
todas as regies e todos os tamanhos de municpios (Figuras 72 e 73). Ademais, as variaes
internas de cada grupo so muito maiores nos servios secundrios e tercirios que nos servios
primrios. Em termos regionais, as regies Norte e Nordeste parecem apresentar nveis mais altos
de eficincia tanto em atendimento primrio quanto em atendimento hospitalar, pois sua eficincia
mdia mais alta que nas outras regies (e acima da mdia nacional) (Figura 72). As despesas per
capita dessas regies tambm so mais baixas. No entanto, essas regies apresentam uma maior
variao de desempenho entre municpios (principalmente no atendimento secundrio e tercirio),
o que indica a presena de alguns municpios ineficientes, provavelmente em regies remotas (e
provavelmente relacionada a presena de hospitais de pequeno porte nessas reas).

160. O tamanho do municpio influencia a eficincia em todos os nveis. Contudo, o efeito


um pouco mais forte nos servios secundrios e tercirios. A eficincia mdia muito mais
baixa entre os municpios com menos de 5.000 habitantes que nos outros grupos (Figura 73). Isso
pode indicar que a escala seja um forte determinante da eficincia. No atendimento secundrio e
tercirio, a tendncia de maior eficincia nos municpios maiores mais clara que no atendimento
primrio. Em relao ao atendimento hospitalar, as pontuaes mdias de eficincia dos
municpios maiores (acima de 100.000 habitantes) so quase quatro vezes superiores mdia
encontrada em municpios com menos de 5.000 habitantes (Figura 73).

161. Em nvel nacional, h um grande potencial para aumentar a prestao de servios


primrios de sade sem aumentar os gastos. A tcnica DEA permite a computao da
necessidade de aumento (ou diminuio) de produtos (ou insumos) para a unidade de produo

113
(por exemplo, o hospital) de forma a atingir um nvel mximo de eficincia (fronteira de
produo). A Figura 74 apresenta projees mdias para atingir essa fronteira em nvel nacional e
regional para vrios produtos-padro do sistema de sade. Por exemplo, em nvel de atendimento
primrio, o nmero de consultas realizadas por no mdicos poderia aumentar aproximadamente
98%, em mdia, se todos os municpios estivessem na fronteira de eficincia. Em termos regionais,
o aumento seria ainda maior: 110% na regio Sudeste, 130% na regio Centro-Oeste, e 133% na
regio Sul. Os procedimentos realizados por mdicos de atendimento primrio poderiam aumentar
em 64%. As regies Centro-Oeste e Sul apresentam os maiores potenciais de aumento, com 73%
e 76%, respectivamente. Esses resultados mostram a necessidade de se melhorar a performance
da fora de trabalho do setor de sade no nvel de ateno primria.

Sendo mais eficiente, o Brasil poderia oferecer mais servios de sade com os mesmos recursos.
Figura 74: Estimativa de aumento potencial da prestao de servios primrios de sade em nveis
de gastos constantes, por regio, 2013
133% 130%
110%
98%
72% 75% 76% 45% 73%
64% 68% 64% 60%
42% 56% 44%
44% 30% 40% 47%
38%
31% 24%
24%

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste


-16% -15%
-23% -23% -30% -31%
Despesa com Sade Privada bitos Evitveis 0-4
bitos Evitveis 5-74 Cobertura de PSF (nmero de pessoas)
Cobertura de Vacinao (nmero de doses) Consultas Realizadas por No Mdicos

Fonte: Clculos da equipe do Banco Mundial.

Figura 75: Estimativa de aumento potencial da prestao de servios secundrios e tercirios de


sade em nveis de gastos constantes, por regio, 2013

165% 168% 169%


140%
120% 121%

79% 79% 79% 83% 85%


65%

-12% -31% -15% -3% -2% -18%

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste


-17%
-34% -33% -35% -35% -29%
Despesa com ATS bitos Evitveis 0-4 (Hospital)
bitos Evitveis 5-74 (Hospital) Procedimentos Ambulatoriais Ajustados
Internaes Ajustadas
Fonte: Clculos da equipe do Banco Mundial.

114
162. Da mesma forma, h um amplo escopo para aumentar a prestao de servios
hospitalares mantendo as despesas constantes. Em nvel nacional, os servios ambulatoriais e
hospitalares poderiam crescer em 140% e 79%, respectivamente, por meio da maximizao da
eficincia (Figura 75). Em todas as regies, o potencial para aumentar os procedimentos
ambulatoriais superior a 100%, com o maior potencial nas regies Centro-Oeste (169%) e Sul
(168%). As mesmas regies apresentam o mais alto potencial para o aumento dos procedimentos
hospitalares: 85% na regio Centro-Oeste, e 83% na regio Sul (Figura 75).

163. A maior parte da ineficincia motivada pelo grande nmero de pequenos hospitais
e o pequeno tamanho dos municpios (que so pequenos demais para fornecer servios de
sade em uma escala eficiente). A eficincia varia conforme a localizao e a populao, pois
muito da ineficincia deriva do pequeno tamanho dos hospitais (menos de 100 leitos), o que
prejudica sua eficincia. De fato, o sistema brasileiro de sade caracterizado por um grande
nmero de pequenos hospitais, que foram construdos para prestar servios em regies menos
urbanizadas. A maioria dos hospitais brasileiros opera em pequena escala, e 61% possui menos de
50 leitos (o tamanho ideal estimado de 150 a 200 leitos para obter economias de escala). As taxas
de ocupao dos leitos tambm so muito baixas: em mdia, 45% nos hospitais do SUS, e somente
37% nas unidades de terapia intensiva. Esses nmeros esto muito abaixo das mdias da OCDE
(71%) e da taxa de ocupao desejvel (entre 75% e 85%).

164. Alm do tamanho, muitos outros fatores afetam as pontuaes de eficincia dos
municpios 78. Em primeiro lugar, a falta de integrao do sistema tambm gera ineficincias. Por
exemplo, quanto mais eficiente for o atendimento primrio de um municpio, mais eficiente ser
seu atendimento hospitalar (secundrio e tercirio). Na verdade, um atendimento primrio robusto,
que sirva como ponto de entrada, contribui para racionalizar a demanda e melhorar os resultados
em todo o sistema. necessrio aumentar a coordenao dos atendimentos de sade por meio da
integrao dos servios diagnsticos, especializados e hospitalares, bem como os sistemas de
encaminhamento e contra encaminhamento. Em pases pares, os procedimentos mais bsicos so
realizados por profissionais de enfermagem, que so menos caros, o que libera o tempo dos
mdicos para tratamentos mais complexos. No Brasil, os sistemas no foram projetados para
manter os procedimentos menos complexos em instalaes menos sofisticadas. Tambm
necessrio melhorar a integrao entre os sistemas pblico e privado de forma a evitar a
duplicidade de esforos, a competio pelos limitados recursos humanos, a escalada dos custos e
o aumento das injustias.

165. Em segundo lugar, h uma carncia de profissionais de sade qualificados,


principalmente mdicos, que so relativamente bem pagos, e uma falta de incentivos para
elevar o desempenho dos mdicos. Muito pode ser feito para melhorar a disponibilidade,
distribuio e desempenho dos profissionais de sade. A fora de trabalho atual, especialmente os
mdicos, menor que em pases com o mesmo nvel de desenvolvimento e muito inferior mdia

78
Mais especificamente, realizamos regresses da pontuao da DEA com base em um conjunto de variveis
independentes que representam fatores exgenos que podem influenciar a eficincia tcnica em todas as unidades de
atendimento de sade. Esses fatores exgenos so classificados em cinco grupos: (i) variveis proxy de demanda por
atendimento de sade, para refletir o fato que uma demanda mais alta (por exemplo, devido a uma populao mais
idosa) pode influenciar a eficincia; (ii) variveis proxy para o fornecimento de servios de sade; (iii) variveis proxy
para a qualidade do atendimento, pois as pontuaes da DEA no incluem a dimenso de qualidade; (iv) variveis
proxy para a capacidade do municpio de prestar servios pblicos; e (v) variveis de polticas de sade.

115
dos pases da OCDE. Os salrios dos profissionais de sade no Brasil so relativamente altos,
especialmente no atendimento primrio, equivalendo a vrios mltiplos da renda per capita do
decil mais rico da populao (Figura 76). No entanto, a produtividade dos mdicos (calculada com
base no nmero de consultas por mdico) est muito abaixo da mdia dos pases da OCDE, mesmo
embora a densidade de mdicos seja relativamente baixa e concentrada nos centros urbanos
(Figura 77). Se o nmero de consultas e internaes aumentasse, e os procedimentos mais
rotineiros fossem realizados por profissionais de sade de nvel mais baixo (por exemplo,
enfermeiros), seria possvel melhorar significativamente a eficincia e a qualidade dos
atendimentos. As normas nacionais poderiam ser ajustadas para permitir que profissionais de

Os salrios dos profissionais de sade so relativamente altos, especialmente no atendimento


primrio, mas a produtividade (nmero de consultas por mdico) bastante baixa.
Figura 76: Salrio dos profissionais de sade como mltiplos da renda mdia per capita do decil
mais rico da populao, vrios pases
5
4
3
2
1
0
Enfermeiros Gerais

Clnicos Gerais Assalariados


Clnicos Gerais

Enfermeiros de Hospitais

Enfermeiros de Hospitais

Clnicos Gerais

Clnicos Gerais Autnomos

Clnicos Gerais

Enfermeiros de Hospitais
Auxiliares de Enfermagem

Mdicos de Hospitais Pblicos

Especialistas de Hospitais

Clnicos Gerais Primrios (no

Enfermeiros e Enfermeiros-

Todos os Especialistas

Instituies de Ateno

Hospitais Gerais
Clnicos Gerais de Hospitais

Hospitais de MTC
Mdicos de Hospitais Privados

Hospitais Pblicos
Mdicos de Hospitais

Hospitais Especializados
Obstetras de Hospitais

Primria Sade
Privados
Pblicos

de PSF)

BRASIL. 2012 TURQUIA, 2010 REINO UNIDO, 2010 CANAD, 2010 CHINA, 2010
Fonte: OCDE.

Figura 77: Nmero de consultas por mdico no Brasil e em pases da OCDE, 2013
6732
5633
4668
3646
3407
3244
3168
3076
3010
2727
2540
2472
2442
2294
2168
2145
2092
1949
1943
1930
1923
1894
1894
1888
1885
1794
1656
1644
1622
1470
1450
1370
1363
1298
1294
979
975
862
724

Fonte: OCDE.

116
enfermagem realizassem consultas e prescrevessem certos medicamentos e exames em unidades
de atendimento primrio. Na verdade, tais prticas representam o padro nos pases mais
desenvolvidos (para maximizar o uso do reduzido nmero de mdicos).

166. Tambm necessrio conter os gastos com a prescrio de medicamentos. Os preos


de medicamentos no Brasil so altos em comparao a outros pases, e os aumentos desses preos
vm impulsionando para cima as despesas pblicas com a aquisio de medicamentos. Os preos
dos medicamentos refletem os aumentos praticados e a alta carga tributria sobre produtos
farmacuticos, que equivale, em mdia, a 36% do preo final de venda. A descentralizao da
gesto de medicamentos impe desafios relacionados aos processos de aquisies pblicas,
armazenamento e distribuio, pois as capacidades tcnicas, jurdicas, administrativas e
financeiras de muitos governos locais so insuficientes (World Bank, 2012). Alm disso, um
nmero cada vez maior de pacientes tem movido aes judiciais para obter acesso a medicamentos
ou tratamentos custosos, o que tem resultado em ordens judiciais que impem um nus crescente
s finanas pblicas do setor de sade. A judicializao do acesso a medicamentos e tratamentos
tambm tende a reforar a desigualdade, pois os pacientes ricos tm mais probabilidade de
conhecer os novos procedimentos e tratamentos disponveis internacionalmente, e de mover aes
judiciais para obt-los. A maior parte desses custos cabe aos governos subnacionais, mas uma
parcela relativamente pequena (embora crescente) das despesas est sob a responsabilidade do
Governo Federal (que financia os hospitais federais) 79.

As despesas com sade so progressivas embora os gastos tributrios sejam altamente regressivos.
Figura 78: Parcela de despesas com sade por Figura 79: Coeficientes de concentrao de
quintil despesas pblicas com sade
Despesas
Tratamentos Tratamentos Gastos totais com 0.5
hospitalares ambulatoriais tributrias sade 0.4
pblica 0.3
Quintil 1 28% 22% 3% 23% 0.2
0.1
Quintil 2 227 26% 8% 23% 0
Quintil 3 22% 25% 16% 21% -0.1
-0.2
Quintil 4 16% 18% 27% 18% -0.3
Quintil 5 7% 9% 46% 15% -0.4
Despesa Total com Sade
-0.5
Tratamentos Tratamentos Gastos
hospitalares ambulatoriais tributrios
Fonte: Clculos do Banco Mundial com base na PNAD.
Obs.: O coeficiente de concentrao pode ser calculado a partir da Curva de Concentrao (tambm conhecida
como Curva de Lorenz), como C/(C+D), onde C a rea entre a Curva de Concentrao e a Linha de Perfeita
Igualdade, e D a rea sob a Curva de Concentrao.

167. As despesas oramentrias com sade so progressivas, mas as isenes concedidas a


hospitais privados e as dedues do imposto de renda para planos de sade privados so
grandes e regressivas. O Sistema nico de Sade (SUS) garante o acesso dos mais pobres

79
A parcela de despesas federais com medicamentos aumentou de 8,1% para aproximadamente 11% entre 2007 e
2014. Ordens judiciais representaram mais de R$ 250 milhes em compras de medicamentos em 2011, somente em
nvel federal (OCDE, 2015. Economic Surveys: Brazil. http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-bra-2015-en )

117
sade. No quintil mais pobre, 60% dependem do SUS para atendimento primrio, e mais de 90%,
para atendimentos mais complexos. Mais da metade de todas as despesas pblicas com sade
beneficiam os 40% mais pobres da distribuio de renda, e somente 23% cabem aos dois quintis
mais ricos (Figuras 78 e 79). Todavia, os brasileiros mais ricos beneficiam-se de maneira
desproporcional da deduo das despesas com seguros privados de sade de suas declaraes de
renda (IRPF), o que constitui um subsdio para as despesas de sade privada (Figuras 78 e 79).
Somente 11% das isenes do IRPF beneficiam os 40% mais pobres da populao, e somente 27%
beneficiam os 60% mais pobres. Como resultado, ao considerar as isenes tributrias, os gastos
pblicos com sade so menos progressivos, pois 33% dos benefcios cabem aos dois quintis mais
ricos da populao, e 46%, aos 40% mais pobres.

Reformas do setor de sade para aumentar a eficincia, a equidade e a economia fiscal

168. O SUS poderia oferecer mais servios e melhores resultados de sade com o mesmo
nvel de recursos se fosse mais eficiente. O SUS enfrenta desafios que exigem profundas
reformas no sistema. As reformas precisaro solucionar os desafios atuais (qualidade, eficcia e
ineficincias) e preparar o sistema para desafios futuros (envelhecimento da populao e o
crescente nus de doenas crnicas). Cinco reas exigiro ateno:

(i) Racionalizao da rede de prestao de servios, especialmente a rede hospitalar, para


atingir um melhor equilbrio entre acesso e escala (eficincia). Mais especificamente,
isso exigiria a reduo do nmero de hospitais de pequeno porte (a maioria dos
hospitais brasileiros tem menos de 50 leitos, e por volta de 80% tm menos de 100
leitos quando o tamanho timo estimado varia 150 e 250 leitos para alcanar
economias de escala). O estudo estima em R$1,3 bilhes por ano as ineficincias na
MAC apenas nos municpios com 100% de hospitais de pequeno porte. Alem disso,
seria preciso adotar modelos de gesto mais eficientes. Estudos apontam para ganhos
de eficincia alcanados por modelo de gesto hospitalar baseados em Organizaes
Sociais. Esses estudos apontam para uma reduo do gasto medio por leito, aumento
das taxas de ocupao hospitalar, e expanso do acesso aos servios de sade. 80
(ii) Incentivar o aumento da produtividade dos profissionais de sade. Isso exigiria
implementar politicas de remunerao vinculadas a qualidade e ao desempenho, como
pagamento por desempenho. O estudo estima ganhos de eficincia de R$2,9 bilhes
caso a produtividade media dos profissionais de sade no Brasil alcanasse a media
dos pases da OCDE. A nvel primrio de ateno aumentar a produtividade tambm
vai exigir um aumento da fora de trabalho, no apenas mdicos. Evidencia anterior
demonstra que o Brasil poderia aumentar seu nvel de cobertura pr-natal, com o
mesmo nvel de gastos, caso adota-se um processo de produo mais intensivo em
profissionais de enfermagem do que em mdicos. Alem disso, ser importante
promover a padronizao da pratica medica atravs da adoo de protocolos clnicos
como forma de reduzir variao nos diagnsticos e tratamento (para facilitar o controle
de custos e o aumento da eficcia dos tratamentos).

80
Taxa media de ocupao dos hospitais administrados por OS era 81% comparado a 72% nos hospitais de
administrao direta, o custo medio de um leito de UTI era em media R$220 maior nos hospitais da administrao
direta (Banco Mundial, 2008 & 2010). Na ateno primaria, evidencia mostra que OSs aumentam em pelo menos
uma consulta de cuidados de sade primrios per capita por ano (Greve e Schattan, 2017).

118
(iii) Reforma dos sistemas de pagamento dos prestadores de servios de sade para melhor
refletir os custos dos servios e focar nos resultados de sade. O sistema de pagamento
por Grupo de Diagnsticos Relacionados (ou Diagnostic-Related Group, DRG) tem
resultado em ganhos de eficincia e controle de custos em outros pases. No Brasil, o
sistema AIH/SIA poderia ser gradualmente convertido em um sistema DRG.
(iv) Melhora da coordenao do sistema por meio da integrao de servios diagnsticos,
especializados e hospitalares, bem como os sistemas de referncia e contra-referncia.
Reforar e expandir a cobertura da ateno primaria, com o estabelecimento da ateno
primaria como porta de entrada ao sistema (gate keeping). Isso reduziria o numero de
hospitalizaes (em aproximadamente 30%) e reduziria gastos nos estimamos em
R$1,2 bilhes os gastos com internaes por causas sensveis a ateno primaria apenas
para doenas cardiovasculares. Alem disso, preciso melhorar a integrao entre os
sistemas pblico e privado de forma a evitar a duplicidade de esforos, a competio
pelos limitados recursos humanos, a escalada dos custos e o aumento das
desigualdades.
(v) Reduo dos gastos tributrios com sade: Gastos tributrios representam 30.5% dos
gastos federais em sade concentrados em descontos no IRPF (R$9.6 bilhes ano) e
hospitais filantrpicos (R$7.4 bilhes ano). Esses gastos so altamente regressivos, e
no h nenhuma justificativa aparente para a obrigatoriedade de o governo pagar pelo
atendimento privado de sade aos grupos mais ricos da populao.

119
120
Gastar Mais ou Melhor? Eficincia e Equidade da Educao Pblica
As crescentes despesas pblicas e a queda nos nmeros de matrculas pblicas resultam em um
maior gasto por estudante e em razes aluno-professor ineficientes. Para municpios mais ricos
a eficincia ainda mais baixa dada a transio demogrfica mais acelerada, o que resulta em
uma reduo mais rpida do nmero de alunos na rede pblica. A obrigatoriedade constitucional
de se gastar 25 por cento das receitas tributrias em educao contribui para que tais municpios
aumentem os gastos por aluno de forma mais acelerada. Esse gasto adicional nem sempre se
traduz em maior aprendizado, o gera ineficincias. Alm de uma razo aluno-professor
relativamente baixa, o sistema pblico de educao no Brasil caracterizado por baixa qualidade
dos professores e pelos altos ndices de reprovao. Todos esses fatores levam a ineficincias
significativas. Se todos os municpios e estados fossem capazes de emular as redes escolares mais
eficientes, seria possvel melhorar o desempenho (em termos de nveis de aprovao e rendimento
estudantil) em 40% no ensino fundamental e 18% no ensino mdio, mantendo o mesmo nvel de
despesas pblicas. Em vez disso, o Brasil est gastando 62% mais do que precisaria para atingir
o desempenho atualmente observado em escolas pblicas, o que corresponde a quase 1% do PIB.
Os gastos pblicos com o ensino superior tambm so altamente ineficientes, e quase 50% dos
recursos poderiam ser economizados. Os gastos pblicos com ensino fundamental e mdio so
progressivos, mas os gastos com o ensino superior so altamente regressivos. Isso indica a
necessidade de introduzir o pagamento de mensalidades em universidades pblicas para as
famlias mais ricas e de direcionar melhor o acesso ao financiamento estudantil para o ensino
superior (programa FIES).

Nveis de despesas no setor de educao

169. Os gastos pblicos com educao so divididos entre os trs nveis de governo. Os
gastos do Governo Federal na sua maioria vo para o ensino superior. No Brasil, os
municpios so responsveis pela maior parte das escolas de ensino fundamental (1 ao 9 ano),

121
ao passo que a responsabilidade pelo ensino mdio cabe aos estados (Figura 80). Todavia, o
Governo Federal transfere recursos aos sistemas educacionais subnacionais por meio de repasses
oramentrios. O Governo Federal tambm financia as universidades pblicas e os programas de
educao e formao tcnica e profissional (Figura 81). Uma crescente parcela das despesas
federais com educao est ligada assistncia financeira oferecida a estudantes que frequentam
instituies privadas de ensino superior.

170. As despesas pblicas com educao vm crescendo rapidamente nos ltimos anos,
acima dos nveis observados em pases pares. Em 2014, aps uma dcada de rpido crescimento,

Como percentual do PIB, o Brasil gasta atualmente mais do que a mdia da OCDE e de seus pares.
Alm disso, o Brasil superou a OCDE em termos de despesas pblicas totais na educao infantil e no
ensino mdio.
Figura 80: Gastos por nvel de governo, 2015 Figura 81: Gastos federais por categoria, 2015

31%
14% Ensino Superior
28.8%
37.4% 16% Transferncias para o Ensino
Fundamental I e o Ensino Mdio
12% Servios Financeiros

8% EFTP

10% Ensino Fundamental I e Ensino


Mdio
33.9% 8% Sade e Nutrio

1% Administrao

Outros
Federal Estadual Municipal
0% 10% 20% 30% 40%
Fonte: Ministrio da Fazenda. Fonte: Base de dados BOOST em nvel federal.
Figura 82: Gastos do governo com educao, Figura 83: Gastos do governo com educao,
Brasil e outros grupos de pases (percentual do Brasil e outros grupos de pases (percentual
PIB), 2000-2013 das despesas totais), 2000-2013
6.5 18 17.3
16.9
% das despesas do governo

6.0 16 16.4
5.5 16.0
5.5 5.3
% do PIB

14
5.0
12.7
4.5 4.7 12
10
3.5 8
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

Brasil Pares Estruturais


BRICS Pares Regionais Brasil Pares Estruturais
BRICS Pares Regionais
OCDE OCDE
Fonte: Instituto de Estatstica da Unesco, Indicadores Mundiais de Educao.
Obs.: Os servios financeiros referem-se ao programa FIES de financiamento estudantil para o ensino superior.

122
as despesas com educao chegaram a 6% do PIB. J em 2010, os gastos com educao no Brasil
eram superiores mdia dos pases da OCDE (5,5%), do BRICS (5,1%) e da Amrica Latina
(4,6%) (Figuras 82 e 83). As despesas pblicas com todos os nveis educacionais aumentaram a
uma taxa real de 5,3% ao ano entre 2000 e 2014. O crescimento dos gastos ocorreu em todas as
reas, mas a educao infantil e o ensino mdio observaram os ndices de crescimento mais altos.
O gasto por aluno cresceu ainda mais rapidamente (10,1% ao ano em termos reais), pois o nmero
de estudantes nas escolas pblicas de ensino fundamental e mdio diminuiu na dcada de 2000
devido a mudanas demogrficas e migrao para instituies privadas. Em relao ao PIB per
capita, o gasto por aluno no ensino fundamental quase dobrou, passando de 11,9% do PIB per
capita em 2002 para 21,8% em 2014. 81

171. As despesas com ensino superior aumentaram rapidamente ao longo da ltima


dcada. As matrculas no ensino superior triplicaram no Brasil nos ltimos 15 anos, e as
instituies privadas tiverem um papel fundamental nesse processo. As universidades pblicas
representam 25% das matrculas, sendo que
O gasto por estudante no ensino superior atingiu as universidades federais equivalem a 15%
nveis comparativamente elevados nos ltimos anos do total. Em 2015, o Governo Federal
Figura 84: Gastos por estudante no ensino superior gastou aproximadamente 0,7% do PIB com
como percentual do nvel da OCDE o ensino superior, principalmente por meio
60% de transferncias a universidades federais e
Brasil
emprstimos estudantis (por meio do
50% Pares Estruturais programa FIES, em particular) (Figura 81).
Pares Regionais Os recursos pblicos alocados s 63
40% BRICS universidades federais brasileiras
38%
correspondiam a cerca de 0,5% do PIB em
32%
30% 31% 2015. Desde 2010, o oramento federal
28% alocado s universidades federais tem
20% observado um crescimento anual mdio de
12% em termos nominais, ou 7% em termos
10% reais. Considerando o crescimento anual de
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2% nas matrculas, isso representa um
Fonte: Instituto de Estatstica da Unesco e OCDE. aumento anual real de 5% no gasto por
aluno das universidades federais.

172. O gasto mdio por aluno no ensino superior no alto, mas consideravelmente
elevado nas universidades e institutos federais. Em 2012, o gasto por aluno no ensino superior
equivalia, aproximadamente, a 38% da mdia dos pases da OCDE, o que est um pouco acima de
pases comparveis em termos regionais e estruturais (Figura 84). O nvel de gasto por aluno
comparvel a outros pases por meio do controle do PIB per capita (Figura 85). Se considerarmos
somente as instituies pblicas, no entanto, o nvel de gasto por aluno prximo ao verificado
em pases que possuem o dobro do PIB per capita do Brasil, e muito superior ao de vrios pases
da OCDE, tais como Itlia e Espanha (Figura 86). Alm do mais, alunos nas universidades pblicas
brasileiras em mdia custam de duas a trs vezes mais do que alunos matriculados em
universidades privadas (Figura 97). Apesar desse custo por aluno bem mais elevado, em mdia o

81
Como a receita cresceu muito entre 2002 e 2014, o gasto mnimo obrigatrio por aluno tambm cresceu bastante,
come resultado da vinculao obrigatria das receitas com o gasto em educao.

123
valor agregado das universidades pblicas semelhante ao valor agregado das universidades
privadas (ver anlise de eficincia abaixo).

Figura 85: Gastos por estudante no ensino Figura 86: Gastos por estudante no ensino
superior por PIB per capita (US$ PPC, 2012) superior em universidades pblicas por PIB
per capita (US$ PPC, 2012)

Fonte: Instituto de Estatstica da Unesco. Fonte: Instituto de Estatstica da Unesco.

Eficincia dos gastos com educao

Ensino fundamental e mdio


173. Os resultados de educao melhoraram no Brasil, mas permanecem baixo ao se
considerar o drstico aumento dos gastos. Apesar dos avanos significativos em acesso,
concluso e aprendizagem no sistema educacional brasileiro nas duas ltimas dcadas, a qualidade
do ensino ainda bem baixa. O Brasil obteve melhoras significativas na prova de matemtica do
PISA (Programa Internacional de Avaliao de Estudantes). A nota mdia brasileira passou de
68% para 79% da mdia da OCDE entre 2002 e 2012. Contudo, desde ento, os resultados caram
para 77% em 2015 (o mesmo nvel de 2009). Quando se controla pelo nvel de gasto por aluno, os
resultados do PISA ainda so decepcionantes. O desempenho brasileiro medido pela prova de
matemtica do PISA em 2012 foi somente 83% do esperado para pases com o mesmo nvel de
gasto por aluno (Figura 87). Pases como a Colmbia e a Indonsia, por exemplo, atingiram
pontuaes semelhantes no PISA gastando bem menos por aluno. J pases como Chile, Mxico
e Turquia gastam valores similares ao Brazil e obtm melhores resultados.

174. A ineficincia do gasto em educao bsica no Brasil elevada e vm aumentando.


Uma Anlise Envoltria de Dados (DEA) 82 com dados do PISA da OCDE sobre educao no
Brasil e em outros pases latino-americanos demonstra que as escolas brasileiras so relativamente
ineficientes no uso de recursos (DEA orientada a insumos). Ademais, a ineficincia mdia
aumentou de cerca de 45% em 2006 para 55% em 2012 83. Embora os gastos por aluno tenham
aumentado, a maioria das escolas no conseguiu melhorar o desempenho, o que resultou em menor
produtividade geral. A eficincia e o desempenho esto correlacionados: as escolas com os

82
Ver Nota de Rodap 74 para uma breve explicao sobre a metodologia DEA.
83
Resultados detalhados esto includos no Volume II.

124
melhores resultados so, tambm, as mais eficientes. Os 25% de escolas com o melhor
desempenho so, na mdia, 20% mais eficientes que as escolas no segundo quartil. Embora os
fatores que causam um melhor desempenho escolar sejam, em grande parte, idiossincrticos e
estejam relacionados gesto escolar, escolas maiores, escolas urbanas e escolas privadas tendem
a apresentar resultados melhores de desempenho e, tambm, de eficincia (Perelman et al., 2016).

Os resultados educacionais do Brasil ficam abaixo do esperado, dado o nvel de gastos.


Figura 87: Regresso quadrtica dos investimentos pblicos/privados acumulados com base nas
pontuaes em matemtica do PISA em 2012
600 New Zealand private
Poland private
PISA Matemtica - redes pblicas e privadas

Austria private
Korea
Finland privateJapan Japan private
550
Denmark private Australia
France private Switzerland
private
Estonia
Poland Finland
Netherlands Switzerland private
Spain private Germany
Czech Republic Austria Czech England
Republicprivate
private
France DenmarkLuxembourg
Australia Iceland private
500 ItalyRepublic
private Italy
US private
PortugalEngland
United States
Slovak Sweden
Belgium

Turkey Mexico private


Chile private
450

Mexico
Chile
400
Indonesia
Colombia Brazil
Argentina
350
8 9 10 11 12 13 14
Log das despesas acumuladas por estudante de 2004 a 2012 (2012 USD PPC)
Fontes: Estimativas do Banco Mundial com base em indicadores da UNESCO, PISA e Education at a Glance
(OCDE).
Obs.: Pontuao em matemtica do PISA para escolas pblicas em anlises com dados sobre despesas pblicas. Os
dados sobre os gastos so deflacionados pelo IPC-U (ndice de Preos ao Consumidor para Todos os
Consumidores Urbanos, 2013=100).

175. O baixo desempenho do sistema educacional brasileiro reflete-se nas altas taxas de
reprovao e evaso escolar, apesar das baixas e decrescentes razes aluno-professor. Mais
de 35% dos alunos repetiram pelo menos um ano no ensino fundamental e mdio, comparados a
menos de 15% na OCDE e em pases estruturalmente comparveis, como a Turquia e a Rssia
(Figura 88). As taxas de evaso escolar tambm so altssimas (26%) em comparao com a
OCDE (4%) e pases comparveis da regio (14%) (Figura 89). Isso ocorre apesar de o Brasil ter
uma razo aluno-professor relativamente baixa. Na verdade, a razo mdia aluno-professor vem
diminuindo porque a populao de alunos no ensino pblico est em queda. Em 2014, a razo
aluno-professor era 23 no ensino fundamental I, e 19 no ensino fundamental II. Esses valores esto
acima da mdia da OCDE (15 e 13, respectivamente), mas um pouco abaixo da mdia de pases
estruturalmente comparveis (25 e 22 para o ensino fundamental I e ensino fundamental II,
respectivamente) (OCDE, 2014).

176. O baixo ndice de concluso do ensino mdio outro indicador do baixo desempenho
do sistema educacional. Os estudantes concluem o ensino mdio aos 19 anos, em mdia, o que
est um pouco acima da mdia de pases comparveis regionais e estruturais (Figura 90). No

125
entanto, os altos ndices de reprovao e evaso escolar observados no Brasil resultam em um
percentual surpreendentemente alto de alunos que no concluem o ensino mdio antes dos 25 anos
de idade (Figura 91). Isso parece ser a principal causa dos altos custos por formando do ensino
mdio no Brasil, que so bem mais elevados que em qualquer outro pas da amrica latina.

177. A alta defasagem escolar tem incio no ensino fundamental e prossegue at o ensino
superior, o que resulta em um alto custo mdio para formar um aluno. O Brasil possui uma
taxa bruta de matrculas no ensino superior de 42%, muito acima da taxa lquida correspondente,
que 16%. Isso indica que mais da metade dos estudantes brasileiros de ensino superior j
deveriam ter concludo o curso. As reprovaes no somente so custosas, mas tambm refletem
a falta de apoio dirigido aos alunos com desempenho mais fraco geralmente de famlias
desfavorecidas.

Altas taxas de repetncia impedem a eficincia da educao pblica.


Figura 88: Percentual de estudantes que repetiram Figura 89: Taxas de evaso escolar no ensino
algum ano no ensino fundamental e mdio, 2015 fundamental, vrios pases, 2010
Rssia
BRICS
Reino Unido
Turquia
Estados Unidos OCDE
OCDE
Pares
Mxico
Estruturais
Indonsia
Chile Pares Regionais
Peru
Uruguai
Brasil
Colmbia
Brasil
0 5 10 15 20 25 30
0 20 % 40
Fonte: UNESCO. Fonte: UNESCO.

Figura 90: Idade mdia dos estudantes ao concluir Figura 91: Taxas de concluso do ensino
o ensino mdio em pases selecionados, 2015 mdio entre pessoas abaixo de 25 anos, pases
selecionados (2015)
Brasil 18.9 Coreia 92.5
Turquia 18.6 Chile 86.1
Chile 18.5 Estados Unidos 82.9
Costa Rica 18.4 OCDE 79.1
Mxico 18.2 ALC 66.7
Coria 18.1 Pares Estruturais 66
Indonsia 17.8 Mxico 55.2
Estados Unidos 17.3 Brasil 58.9

16 17 18 19 0 50 100
Fonte: UNESCO. Fonte: UNESCO.
Obs.: As taxas de concluso so a estimativa do
percentual de pessoas que concluem determinado
nvel de educao pelo menos uma vez na vida.

126
178. A baixa qualidade dos professores o principal fator restringindo a qualidade da
educao. O magistrio permanece uma profisso desprestigiada. Os requisitos para ingresso em
cursos de licenciatura so fracos e a formao de baixa qualidade. alm da pouca seletividade
na contratao de professores para os sistemas educacionais estaduais e municipais, os salrios
no so vinculados do desempenho. A mudana desse paradigma exigir reformas coordenadas
de polticas pblicas nas esferas federal, estadual e municipal. As tendncias demogrficas, no
entanto, oferecero uma grande oportunidade para elevar o nvel dos professores e da qualidade
da educao ao longo da prxima dcada, pois estima-se que a populao em idade escolar
diminua em 25% entre 2010 e 2025. Isso, aliado a um grande nmero de professores que iro se
aposentar nos prximos anos, permitir uma maior seleo na contratao de um nmero menor
de professores que sero necessrios para substituir os que estaro se aposentando.

Os salrios iniciais dos professores do ensino bsico encontram-se em linha com nveis
internacionais (como percentual do PIB per capita), mas superam rapidamente os nveis
internacionais devido a promoes automticas. Os professores universitrios ganham muito acima
dos padres internacionais.
Figura 92: Mdia do salrio real anual de Figura 93: Mdia do salrio real anual de
professores do ensino fundamental II em 2014 professores do ensino superior em 2014
140,000 Salrio inicial/qualificaes mnimas 150,000 Corpo docente ETI: Todo o corpo docente
do ensino superior
120,000 Salrio aps 15 anos de experincia/qualificaes
tpicas 125,000 Corpo docente em tempo integral:
Salrio no topo da escala/qualificaes mximas Professores plenos (ou equivalente no pas)
100,000
100,000
80,000
75,000
60,000
50,000
40,000

20,000 25,000

0 0

Fonte: Education at a Glance 2016, OCDE. Fonte: Education at a Glance 2016, OCDE.
Obs.: Equivalncia em USD com base em PPC. Obs.: Equivalncia em USD com base em PPC.

179. O piso salarial dos professores brasileiros est em linha com o que pago em outros
pases com renda per capita similar (Figura 92) 84. No entanto, os salrios dos professores no
Brasil aumentam rapidamente aps o incio da carreira. Devido s promoes automticas
baseadas nos anos de servio e da participao em programas de formao, em 15 anos de carreira
os salrios se tornam duas a trs vezes superiores ao salrio inicial, em termos reais. Essa evoluo
supera significativamente a maioria dos pases no mundo. Alm disso, vale destacar que os
professores brasileiros tm direito a planos previdencirios relativamente generosos quando
comparado a outros pases da OCDE (ver o captulo sobre a previdncia). Essa generosidade dos

84
Vale destacar que o piso salarial dos professores determinado anualmente pelo Governo Federal. Apesar disso, as
matrizes salariais para promoes (e, portanto, para os salrios dos professores) variam enormemente conforme a
regio e as funes especficas exercidas por esses profissionais.

127
benefcios previdencirios muito superior aos padres internacionais. Enquanto professores do
ensino bsico recebem salrios equivalente em linha com pases de renda similar, os salrios dos
professores universitrios parecem estar acima de vrios pases com renda per capita maior (Figura
93).

A variao dos gastos de municpios e estados somente explica 11% do desempenho no IDEB, o que
indica um grande potencial para melhorar a eficincia e, especificamente, melhorar o desempenho
nas regies Norte e Nordeste, e realizar economias nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
Figura 94: Gastos acumulados por aluno de 2009 a 2013 no IDEB do ensino fundamental (redes
municipais e estaduais)
8
IDEB do ensino fundamenal (2013)

6 S, SE
4

2
N, NE

0
10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 50,000
Gastos acumulados por aluno de 2009 a 2013 (em BRL de 2013)
IDEB do ensino fundamental

Fonte: Estimativas do Banco Mundial com base em dados do SIOPE e da Prova Brasil.

Figura 95: Gastos acumulados por aluno de 2009 a 2013 no IDEB do ensino fundamental (redes
municipais e estaduais): Municpios do Cear
8
IDEB do ensino fundamenal (2013)

0
10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 50,000
Gastos acumulados por aluno de 2009 a 2013 (em BRL de 2013)
Outros municpios Cear

Fonte: Estimativas do Banco Mundial com base em dados do SIOPE e da Prova Brasil.

128
180. Uma comparao do desempenho de vrios municpios brasileiros indica a
possibilidade de uma economia equivalente a 1% do PIB se todos os municpios emulassem
os municpios que esto na fronteira de desempenho. 85 A alta variao de desempenho entre os
municpios reflete, em parte, a diversidade do Brasil, mas tambm sinaliza a existncia de
ineficincias significativas. Foi realizada uma anlise DEA comparando o desempenho com base
nas pontuaes do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) e nos gastos com
educao em nvel municipal e estadual. Em mdia, a variao das despesas dos municpios e
estados somente explica 11% do desempenho no IDEB, o que indica que boas prticas gerenciais
tm um impacto importante no resultado. Se todas as escolas conseguissem se equiparar s mais
eficientes, o desempenho melhoraria em 40% no ensino fundamental e 18% no ensino mdio. Em
vez disso, o Brasil gasta 62% a mais do que o necessrio para o desempenho observado. Isso
corresponde a R$ 56 bilhes (ou quase 1% do PIB). Desse total, R$ 27 bilhes e R$ 15 bilhes
poderiam ser economizados, respectivamente, nas esferas municipal e estadual do ensino
fundamental, e R$ 15 bilhes, no ensino mdio estadual.

181. H escopo para melhorar o desempenho por meio do aumento das despesas no Norte
e Nordeste, ao passo que o espao para economia maior nas regies Sul, Sudeste e Centro-
Oeste. Os municpios e estados do Norte e Nordeste tendem a ser mais eficientes, e recursos
adicionais teriam um impacto maior nessas regies (Figura 94). Na verdade, a reduo dos gastos
nessas regies poderia afetar negativamente o desempenho. Para as escolas nos estados e
municpios das regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste que gastam mais por aluno, a reduo dos
gastos no parece pr em risco os resultados. Essas tendem a ser menos eficientes e poderiam se
beneficiar mais com melhoras na gesto.

182. A ineficincia dos ensinos fundamental e mdio est principalmente relacionada ao


nmero excessivo de professores. Aproximadamente 39% da ineficincia dos gastos brasileiros
com educao esto associados s baixas razes aluno-professor (RAP). Se todas as escolas
atingissem a fronteira de desempenho, o Brasil poderia aumentar o nmero de estudantes por
professor em 33% no ensino fundamental e em 41% no ensino mdio. Alternativamente, a reduo
do nmero de professores com base no nmero atual de alunos representaria uma economia de
aproximadamente R$ 22 bilhes (ou 0,33% do PIB), dos quais R$ 17 bilhes no ensino
fundamental, e R$ 5 bilhes no ensino mdio. As baixas razes aluno-professor so um problema
significativo no ensino fundamental nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, onde mudanas
demogrficas esto causando a uma queda rpida no nmero de alunos das redes pblicas. Em
grande parte, esse problema poderia ser solucionado por meio da no reposio de parte dos
professores que estaro se aposentando em breve. A reduo do nmero de professores por meio
da aposentadoria poderia ajustar as razes a nveis eficientes no ensino fundamental at 2027 e,
no ensino mdio, at 2026 86.

85
Estar na fronteira de desempenho no significa ter um desempenho elevado. Significa ter o maior desempenho
observado dado o nvel de gasto por aluno. Ou seja, o municpio A pode ter um desempenho maior que o B, mas B
est na fronteira e A no, porque para seu nvel de gasto por aluno, nenhum municpio apresenta um desempenho
maior que, o que no acontece com A.
86
Vale destacar que, devido s generosas regras previdencirias dos professores, os aposentados do setor ainda
impem custos oramentrios aos estados e municpios por meio do sistema previdencirio. Ganhos fiscais imediatos
somente sero realizados se o declnio natural no nmero de professores for acompanhado por uma reforma dos RPPSs
subnacionais.

129
183. Tambm possvel aumentar a eficincia fazendo com que os professores dediquem
mais tempo a atividades em sala de aula e reduzindo o absentesmo. Professores no Brasil
dedicam uma parte do tempo em atividades pouco produtivas. Em mdia, professores usam
somente 65% de seu tempo para ensinar, ao passo que, segundo melhores prticas internacionais,
o ideal seria 85%. Tambm necessrio reduzir o absentesmo entre os professores. Em So Paulo,
por exemplo, o ndice chega a 16% e, em Pernambuco, a 10% (em comparao a 5% nos EUA).
As ausncias esto relacionadas a fatores ambientais (trnsito, violncia, calor, estresse), mas
tambm so causadas por leis permissivas que concedem licenas por muitos motivos no
verificveis. Alm disso, desvinculao entre desempenho, estabilidade e remunerao, e
mecanismos frgeis de monitoramento e controle fazem com que professores tenham pouco
incentivos a manter frequncia adequada. A literatura internacional oferece algumas possveis
solues: introduo de um bnus por frequncia para os professores; melhora dos mecanismos
para registrar ausncias e presenas; introduo e aplicao de ameaas de demisso por
absentesmo excessivo; introduo de benefcios vinculados aposentadoria; e publicao de
ndices mdios de absentesmo nos relatrios de desempenho das escolas.

As vinculaes de receita que resultam em altas despesas obrigatrias em educao esto associadas
a menor eficincia.
Figura 96: Eficincia versus receita corrente lquida municipal por aluno
1
Manaus
Palmas
0.9
Eficincia (Input-Oriented efficiency score)

0.8
Boa VistaCampo Grande
0.7 Vilhena
Teresina
Macei
0.6 MacapSo Lus Vitria
Salvador Rio Branco
GoiniaCuiab Curitiba
Rio
Fortaleza de Janeiro
0.5 Florianpolis
Belo Horizonte
JooNatal
Belm
Pessoa
0.4
Aracaju
Recife So Paulo
0.3

0.2
8.9 9.4 9.9 10.4 10.9 11.4
Log da receita corrente lquida por estudante, em R$ de 2013
Norte e Nordeste Sul, Sudeste e Centro-Oeste
Capitais Eficincia sobre a Receita Corrente Lquida

Fonte: Estimativas do Banco Mundial com base em dados do SIOPE e da Prova Brasil.

184. A vinculao constitucional dos gastos em educao a 25 por cento das receitas dos
municpios tambm contribui para a ineficincia dos gastos. Municpios mais ricos, com alta
taxas de receita corrente liquida por aluno, tendem a ser bem menos eficientes que municpios
mais pobres (Figura 96). Logo, provvel que para cumprir as regras constitucionais, muitos
municpios ricos sejam obrigados a gastar em itens que no necessariamente ampliem o
aprendizado. Isso ainda mais preocupante dada a drstica transio demogrfica pela qual o pas

130
est passando. Com a rpida queda da taxa de fertilidade para menos de 1.8, o nmero de alunos
vem caindo rapidamente em muitos municpios, principalmente no Ensino Fundamental. Dado
que essa queda do nmero de alunos no est necessariamente associada a uma queda das receitas
correntes liquidas, isso implica que para cumprir a lei, muitos municpios so obrigados a gastar
mais e mais por aluno, mesmo quando a receita se mantem constante. Alm disso, esse gasto
adicional muitas vezes no necessrio, e logo no resulta em maior aprendizado. A consequncia
um aumento ainda maior da ineficincia.

185. No Brasil no faltam experincia positivas e inovadoras de como melhorar a


qualidade da educao com recursos limitados. Inovaes na gesto escolar no estado do Cear
demonstraram como melhorar significativamente os resultados de aprendizagem por meio de
incentivos ao desempenho (Figura 95). No Cear, a distribuio da receita tributria estadual (o
ICMS) baseada no ndice de qualidade da educao de cada municpio. O Cear tambm realizou
intervenes na aprendizagem dos alunos, tais como o Programa de Alfabetizao na Idade Certa
(PAIC) e introduziu o fornecimento aos professores de materiais de ensino e alfabetizao pr-
elaborados. No Amazonas, os professores so avaliados pouco tempo aps a sua contratao, e
somente os melhores so mantidos. Um curso online obrigatrio de duas horas e uma avaliao
final so requisitos para todos os professores durante seu estgio probatrio. Os estados do Rio de
Janeiro e Pernambuco introduziram um bnus para os professores e funcionrios com base no
desempenho das escolas. O Rio de Janeiro tambm eliminou a nomeao poltica de
coordenadores regionais e diretores de escolas, alm de introduzir uma avaliao de desempenho
anual para diretores escolares e regionais, e reunies regulares para disseminar os resultados e dar
destaque s escolas com desempenho melhor. Todas essas experincias se mostraram custo-
efetivas, no somente melhorando o desempenho dos alunos, mas tambm aumentando a
eficincia do gasto pblico em educao

Ensino superior
186. A grande maioria de brasileiros matriculados no ensino superior estudam em
universidades privadas. Em 2015, dos aproximadamente 8 milhes de estudantes universitrios,
apenas cerca de dois milhes estavam em universidades pblicas. A pequena minoria de
estudantes que frequentam universidades pblicas no Brasil tende a ser de famlias mais ricas que
frequentaram escolas primrias e secundrias privadas. Ainda assim, o gasto por estudante nas
universidades pblicas no Brasil consideravelmente mais alto do que em outros pases com PIB
per capita similar (Figura 86).

187. Em mdia, um estudante em universidades pblicas no Brasil custa de duas a trs


vezes mais que estudantes em universidades privadas. Entre 2013 e 2015, o custo mdio anual
por estudante em universidades privadas sem e com fins lucrativos foi de aproximadamente R$
12.600 e R$ 14.850, respectivamente (Figura 97). Em universidades federais, a mdia foi de R$
40.900. Universidades pblicas estaduais custam menos do que as federais, mas ainda so muito
mais caras do que as privadas, custando aproximadamente de R$ 32.200. O custo por aluno dos
institutos federais, a maior parte fundada desde 2008 87, de aproximadamente R$ 27.850.

87
Os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFETs) foram criados em dezembro de 2008 por meio
da Lei 11.892. Esse novo modelo de instituio aglutinou as Escolas Agrotcnicas Federais (EAF), as Escolas

131
O custo por aluno em universidades federais de duas a trs vezes superior ao custo em instituies
privadas
Figura 97: Custo mdio por aluno da educao superior entre 2013 e 2015 (em 2016 BRL)
45,000
40,000
40,893
35,000
30,000 32,199
25,000 27,844
20,000
15,000
10,000 14,837
12,625
5,000
0
Privadas - SFL Privadas Institutos Federais Estaduais Federais
Fonte: Estimao Banco Mundial, baseada no ENADE, no Censo da Educao Superior e no Relatrio de gasto
por aluno das Universidades Federais elaborado pela Secretaria Executiva do MEC.
Obs.: SFL: Sem fins lucrativos.
A figura apresenta o custo mdio por aluno entre 2013 e 2015. Os valores foram corrigidos para R$ de 2016 com
base no IPCA. Os valores tambm foram deflacionados com base no custo de vida das regies metropolitanas e
das reas urbanas das cinco regies do Brasil. Os deflatores foram calculados a partir da Pesquisa de Oramentos
Familiares (2008-2009) do IBGE.

188. Enquanto estudantes de universidades pblicas tendem a apresentar melhor


desempenho em exames padronizados, o valor adicionado das universidades privadas parece
ser semelhante ao das universidades privadas. A pontuao mdia do ENADE para
universidades pblicas maior do que para as privadas (Figura 98). 88 No entanto, estudantes que
entram nas universidades pblicas tendem a j terem atingido um maior nvel de aprendizado antes
mesmo de iniciar os estudos. Por isso, a mtrica mais relevante para se mensurar o valor
adicionado comparar a pontuao obtida com a pontuao esperada pr-universidade. 89 Para os
cursos de cincias exatas, universidades privadas tendem a adicionar tanto valor quanto as
universidades pblicas (Figura 98). Para as matrias de humanas, universidades privadas parecem
adicionar mais valor, exceto pelos Institutos Federais. Para as cincias biolgicas, Institutos

Tcnicas vinculadas s Universidades Federais, as Escolas Tcnicas Federais (ETF) e os Centros Federais de
Educao Tecnolgica (CEFETS). Aps a promulgao da Lei, essas intuies passaram a ofertar, alm do ensino
tcnico de nvel mdio, cursos de educao superior.
88
O ENADE avalia o rendimento dos concluintes dos cursos de graduao em relao aos contedos programticos
e s habilidades e competncias adquiridas em sua formao: componente especfico e componente geral,
respectivamente. O primeiro tem peso de 75% e o segundo de 25%. As questes de formao especfica avaliam o
domnio dos conhecimentos necessrios para o exerccio da profisso; j a formao geral apresenta questes sobre
globalizao, cidadania, problemas contemporneos, biodiversidade e sociodiversidade. O exame obrigatrio para
a obteno do diploma em universidades federais e privadas, e aplicado desde 2004. Cada rea de conhecimento
(cincias biolgicas, exatas e humanas) deve ser avaliada no mximo de 3 em 3 anos.
89
O valor adicionado, ou seja, o indicador da diferena entre o desempenho observado e o esperado, busca aferir
aquilo que diz respeito especificamente ao valor agregado pelo curso no desenvolvimento dos estudantes concluintes.
O indicador calculado com base no desempenho no ENADE e nas caractersticas de desenvolvimento do estudante
ao ingressar no curso de graduao. Tais caractersticas so mensuradas por meio das notas obtidas por esses alunos
no Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM).

132
Federais e universidades estaduais adicionam o maior valor; e universidades federais adicionam
por volta do mesmo valor por estudante do que universidades privadas sem fins lucrativos, no
entanto, elas custam cerca de trs vezes mais.

O alto custo por estudante das universidades pblicas federais no se reflete em um maior valor
agregado para os graduados em comparao com os graduados de outras universidades.
Figura 98: Desempenho observado no ENADE versus valor adicionado por tipo de instituio de
educao superior (2013-2015)

Cincias sociais e Sade, cincias


Cincias exatas
humanas agrrias e reas afins
Value Value Value
ENADE ENADE ENADE
Added Added Added
Privadas 2.08 2.46 1.84 2.34 1.93 2.06
Privadas - SFL 2.3 2.45 2.13 2.39 2.21 2.35
Estaduais 2.8 2.4 2.28 2.22 3.11 2.66
Universidades Federais 3.42 2.25 2.79 2.37 3.18 2.4
Institutos Federais 3.23 2.59 2.49 2.38 2.99 2.61
Fonte: ENADE (2013-2015).
Obs.: SFL: Sem fins lucrativos.

A anlise de eficincia realizada por meio da metodologia DEA confirma a existncia de um alto nvel
de ineficincia, de tal forma que os mesmos resultados poderiam ser atingidos com cerca de 17% menos
de recursos; a ineficincia maior em universidades federais: o valor adicionado baixo em
comparao com os seus custos.
Figura 99a: Score de eficincia orientado para Figura 99b: Custo das universidades
insumos da anlise de eficincia do Ensino Brasileiras pblicas e privadas, 2013-2015 (em
Superior bilhes de R$ 2016)
0.90 0.88 400 339
0.88 0.86 350
0.86 0.84 0.83 300
0.84 250
0.82 0.80 0.79 200 139
0.80 150
0.78 64 74
100 40
0.76 50 21
0.74 0

Fonte: Estimao Banco Mundial baseada no ENADE e no Censo da Educao Superior (2013-2015).
Obs.: SFL: Sem fins lucrativos. Os valores apresentados na figura 99b representam o gasto total acumulado entre
2013 e 2015 das universidades que constituem a amostra da anlise de eficincia. A amostra formada por
universidades que apresentam notas do ENADE para 2013, 2014 e 2015 e que apresentam custo mdio por aluno
no perodo analisado. A amostra constituda por 163 universidades privadas, 225 privadas sem fins lucrativos, 28
estaduais, 2 municipais, 52 federais e 23 institutos federais.

133
189. As universidades privadas Brasileiras tendem a ser mais custo eficientes do que as
pblicas. Uma anlise com metodologia DEA comparando o custo por estudante com o ndice de
valor adicionado do ENADE estima que universidades pblicas so na mdia apenas 79% custo-
eficientes (Figura 99 e Figura 100) 90. Isto , seria possvel obter o mesmo desempenho com cerca
de 20% a menos de recursos. Universidades privadas sem e com fins lucrativos apresentam
eficincia mdia de 88% e 86%, respectivamente. Nossas estimaes indicam que ao se tornarem
mais eficientes, universidades e institutos federais poderiam economizar aproximadamente R$
10.5 bilhes por ano e ainda assim adicionar o mesmo valor que adicionam atualmente.
Universidades estaduais poderiam economizar cerca de R$ 2.7 bilhes por ano.

Incidncia dos gastos pblicos com educao

190. Os gastos pblicos com o ensino fundamental e o ensino mdio beneficiam os pobres
mais que os ricos. Como os pobres dependem mais da rede de escolas pblicas, os gastos pblicos
com o ensino fundamental I, em particular, so progressivos. Mais de 60% dos gastos com o ensino
fundamental I beneficiam os 40% inferiores da distribuio de renda (Tabela 5 e Figura 101). Os
gastos pblicos com o ensino fundamental II, o ensino mdio e a educao pr-escolar tambm
so progressivos, embora um pouco menos, pois os mais pobres tm menos acesso a esses
servios. Nesse caso, os 40% mais pobres beneficiam-se de cerca de 50% dos gastos totais.

Apesar do custo elevado, as universidades federais so menos eficientes.


Figura 100: Grfico da disperso do ENADE e do log do custo por aluno (2013-2015)

4
Diferena entre o desempenho observado e o

3.5

2.5
esperado

1.5

1
8 8.5 9 9.5 10 10.5 11 11.5 12
Log do custo por aluno (2013-2015) - em R$ de 2016

Privadas Privadas - SFL Federais Institutos Federais Estaduais

Fonte: Estimao Banco Mundial baseada no ENADE e no Censo da Educao Superior (2013-2015).
Obs.: NPO: Nor Profit Organization

90
Para uma explicao da metodologia do DEA, veja nota de rodap 74.

134
Despesas com educao so progressivas embora os gastos com universidades pblicas sejam
regressivos.
Tabela 5: Parcela de despesas com Figura 101: Coeficientes de concentrao de despesas
educao por quintil com educao
0.5
Gastos
Ensino 0.4
EF+EM+EI totais com

aumenta desigualdade -->


Superior 0.3
educao

<-- reduz desigualdade


0.2
Quintil 1 33% 6% 28%
0.1
Quintil 2 29% 8% 26% 0
Quintil 3 17% 13% 16% -0.1
Quintil 4 14% 24% 17% -0.2
-0.3 Educao Total
Quintil 5 7% 49% 13%
-0.4
-0.5
Educao Ensino Ensino Mdio Ensino
Infantil Fundamental Superior
Fonte: Clculos do Banco Mundial com base na PNAD.
Obs.: O coeficiente de concentrao pode ser calculado a partir da Curva de Concentrao (tambm conhecida como
Curva de Lorenz), como C/(C+D), onde C a rea entre a Curva de Concentrao e a Linha de Perfeita Igualdade, e
D a rea sob a Curva de Concentrao.

Os gastos pblicos com universidades federais beneficiam principalmente os mais ricos de duas
maneiras: custeando o seu ensino superior e aumentando sua renda potencial futura.
Figura 102: Incidncia do Ensino Superior, Figura 103: Incidncia de matrculas no Ensino
2000-2012 Superior em 2014 por tipo de instituio
60
Universidades privadas
matriculados no ensino superior
% de indivduos de 18 a 24 anos

Universidades estaduais ou municipais


Universidades federais
40

29.9
20
17.6
10.6 3.6
6.3 2.0
3.2 0.9 1.1 1.6 7.8
0 2.1 2.5 3.6
1.3
1 2 3 4 5
Quintil de renda per capita (2015)
Fonte: World Bank (2017b). Fonte: Clculos do Banco Mundial com base na PNAD.
Obs.: Percentual de estudantes de Ensino Superior com
idade de 18 a 24 anos por quintil de renda per capita e tipo
de instituio. Os percentuais no totalizam 100 porque
nosso foco foi somente o grupo de estudantes entre 18 e 24
anos de idade.

135
191. No entanto, os gastos com o ensino superior so muito regressivos. O ensino superior
pblico recebe a maior parte do financiamento por aluno (aproximadamente US$ 5 mil em PPC).
Embora as matrculas no ensino superior venham subindo rapidamente no Brasil, o acesso a esse
nvel de ensino permanece altamente injusto (Figura 102). Em 2002, nenhum estudante
universitrio fazia parte dos 20% mais pobres da populao e somente 4% integravam o grupo dos
40% mais pobres. Em 2015, aproximadamente 15% dos estudantes do ensino superior estavam no
grupo dos 40% mais pobres (Figura 103). Os gastos pblicos com o ensino superior beneficiam
majoritariamente os estudantes das famlias mais ricas. Em particular, as universidades federais
so totalmente custeadas pelo Governo Federal e no cobram pelo ensino. No entanto, somente
20% dos estudantes fazem parte dos 40%
Figura 104: Retornos para um diploma de ensino mais pobres da populao, ao passo que
superior no Brasil 1981-2011 65% integram o grupo dos 40% mais ricos
35 (Figura 103). Tal injustia agravada pelo
33.3 32.8
30 30.1
fato de o acesso s universidades pblicas
26.5 ser regido por um exame de admisso
25 24.1 25.1
22.7 muito concorrido. Os estudantes de
20 famlias mais ricas tm condies
18.3
%

15 financeiras para pagar professores


10 particulares, ou frequentar os ensinos
5 fundamental e mdio em escolas privadas,
que oferecem uma melhor preparao para
0
1981 1985 1990 1996 2001 2004 2009 2011
tais exames de admisso. Estudantes de
famlias mais pobres, por outro lado, tm
Fonte: Barbosa Filho e Pessoa (2013). muito menos chances de ingressarem em
Obs.: Taxas de retorno salarial de um diploma de educao universidades pblicas.
superior no Brasil.
192. Os retornos do ensino superior so altos no Brasil, o que justificaria deixar que os
estudantes paguem pela prpria educao. Embora os retornos do ensino superior tenham se
reduzido um pouco nos ltimos anos, eles permanecem altos no Brasil (Figura 104). Estudantes
de famlias mais ricas tm acesso a ensino superior gratuito, o que aumentar sua renda futura.
Portanto, o ensino superior gratuito pode estar perpetuando a desigualdade no pas.

Reformas do setor de educao para aumentar a eficincia e a equidade, e reduzir o custo


fiscal

Ensino fundamental e mdio


193. possvel economizar quase 1% do PIB por meio da melhoria da eficincia nos ensinos
fundamental e mdio, sem comprometer o nvel atual dos servios prestados. Algumas opes de
reforma para aumentar a eficincia nesses nveis de ensino encontram-se resumidas abaixo:

(i) Permitir o aumento da razo aluno-professor nas escolas mais ineficientes para,
gradualmente, chegar a nveis de eficincia por meio da no reposio dos professores
que se aposentarem. Em mdia, a fronteira de eficincia seria atingida no ensino
fundamental at 2027 se os professores aposentados no forem repostos; no ensino
mdio, a fronteira seria atingida at 2026. Somente esta medida economizaria at 0,33%
do PIB. Outra recomendao para os municpios que precisarem repor os professores
que se aposentarem seria limitar a contratao de novos professores concursados, cuja

136
demisso extremamente difcil e cujos custos so significativos, uma vez que eles se
aposentam cedo com vencimentos integrais.

(ii) Expandir e compartilhar experincias positivas de gesto escolar que demonstraram bons
resultados em vrios estados e municpios do pas. Alguns bons exemplos de
intervenes que poderiam ser replicadas so: a nomeao dos diretores escolares com
base em seu desempenho e experincia (e no por indicaes polticas); o pagamento de
bnus aos professores e funcionrios com base no desempenho das escolas; a adaptao
das polticas estaduais a necessidades locais especficas; o compartilhamento de
experincias e melhores prticas; e o destaque s escolas com desempenho melhor. A
contratao de empresas privadas para o fornecimento de servios de educao tambm
poderia melhorar o desempenho e a eficincia dos gastos pblicos com educao. As
escolas charter provavelmente teriam mais flexibilidade para gerir seus recursos
humanos. Por poderem ser penalizadas por mau desempenho, elas baseariam as decises
sobre contratao, demisso, promoes e salrios no desempenho individual dos
professores, e no em sua estabilidade ou antiguidade. No entanto, talvez sejam
necessrias novas leis federais, estaduais e municipais para permitir PPPs no Ensino
Bsico.

Ensino superior
Os resultados da anlise indicam duas linhas de reforma:
(i) Limitar os gastos por aluno aos nveis das universidades mais eficientes geraria uma
economia imediata de 0,26% do PIB. As universidades que receberem menos recursos
como resultado desta medida teriam de reconsiderar sua estrutura de custos e/ou buscar
recursos em outras fontes, como j a norma nos sistemas acadmicos com os melhores
nveis de desempenho.

137
(ii) Uma opo para aumentar os recursos das universidades federais sem sobrecarregar o
oramento seria a introduo de tarifas escolares. Isso justificvel, pois o ensino
superior oferece altos retornos individuais aos estudantes e, com base em dados atuais,
o acesso privilegia fortemente estudantes de famlias mais ricas. Paralelamente,
necessrio facilitar o acesso a mecanismos de financiamento para estudantes que no
possam pagar as mensalidades. Felizmente, o Brasil j possui o programa FIES, que
oferece emprstimos estudantis para viabilizar o acesso a universidades privadas. O
mesmo sistema deveria ser expandido para financiar o acesso a universidades federais.
A ampliao do FIES para incluir universidades federais poderia ser combinada ao
fornecimento de bolsas de estudos gratuitas para os estudantes dos 40% mais pobres da
populao, por meio do programa PROUNI. Juntas, essas medidas melhorariam a
equidade do sistema e gerariam uma economia para o oramento federal de
aproximadamente 0,5% do PIB.

138
Polticas de Apoio ao Setor Privado do Retorno para a Sociedade?
As despesas do Governo Federal com polticas e programas de apoio s empresas so altas (4,5%
do PIB), mas a maioria dos programas ineficaz e beneficia empresas estabelecidas e ineficientes
em detrimento da produtividade e da gerao de empregos. O apoio s empresas no Brasil drena
uma parcela significativa de recursos pblicos, mas a maioria dos estudos disponveis indicam
que a maior parte dos programas ineficaz e distorciva. Logo, seria possvel remov-los sem
impactos negativos para a produtividade ou os nveis de emprego da economia como um todo.
Pelo menos, tais despesas deveriam ser realocadas para programas reformulados que
efetivamente apoiem empresas produtivas e impulsionem a competitividade no setor privado, os
investimentos e a gerao de empregos, em linha com melhores prticas internacionais. Tambm
necessria uma avaliao mais sistemtica, o que, por sua vez, exigiria que pesquisadores
tivessem acesso a mais informaes sobre todos os programas existentes, inclusive a vasta gama
de isenes tributrias.

Nveis de gastos com polticas de apoio s empresas

194. O Brasil tem gasto um volume significativo e crescente de seus recursos pblicos com
polticas de apoio s empresas. Entre 2006 e 2015, os gastos totais com polticas e programas de
apoio ao setor privado aumentaram de 3,0% para 4,5% do PIB (Figura 105). No entanto, a maior
parte desse valor refere-se a despesas no oramentrias. As despesas diretas representaram
somente 0,5% do PIB em 2015, e a maior parte do apoio s empresas ocorreu por meio de gastos
tributrios e crdito subsidiado fornecido por bancos pblicos 91. Os gastos tributrios, que so
particularmente altos no Brasil em relao a pases comparveis, representaram 61% do total
(Figura 105). O programa SIMPLES, por si s, representou a metade dos gastos tributrios que

91
Um programa oramentrio significativo a Desonerao da Folha de Pagamento, um sistema de iseno na folha
de pagamento que contabilizado como uma despesa oramentria.

139
beneficiam empresas (ou 1,2% do PIB), seguido pelas isenes nas folhas de pagamento (0,44%
do PIB) e pela zona econmica exclusiva da Zona Franca de Manaus (0,38%). O crdito
subsidiado representou 1,2% do PIB em 2015.

195. A documentao sobre a eficincia dos programas e polticas atuais insuficiente, em


grande parte devido a limitaes no acesso a informaes, principalmente no que se refere
aos dados tributrios sob a responsabilidade da Receita Federal do Brasil. H poucas
avaliaes rigorosas, e muitos programas nunca foram avaliados. Devido ao grande volume de
recursos gastos com esses programas, h uma necessidade urgente de realizar uma avaliao
sistemtica de seus resultados.

Os gastos com polticas de apoio s empresas so altos e vm crescendo, apesar das preocupaes
sobre sua eficcia e eficincia.
Figura 105: Despesas pblicas com polticas de apoio s empresas
300 5.0%

250 4.5%

4.0%
200
bilhes de R$

3.5%

% do PIB
150
3.0%
100
2.5%
50 2.0%

0 1.5%
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015
Despesas Tributrias Crdito Subsidiado Despesas Diretas Total % PIB
Fonte: Receita Federal do Brasil; BNDES; FAT; Ministrio da Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes
(MCTI); Ministrio da Indstria, Comrcio Exterior e Servios (MDIC).
Obs.: 1. Valores em bilhes de R$, ano-base 2015.
2: Crdito estimado antes de 2008.

Eficincia e incidncia de polticas de apoio s empresas

196. Os dados disponveis indicam uma baixa eficincia das polticas e programas de apoio
s empresas. Em nvel macro, at 2015, a ampliao dos programas de apoio ao crescimento do
setor privado foi acompanhada por crescimento fraco, produtividade estagnada e um forte declnio
dos investimentos. Em nvel micro, vrias avaliaes realizadas confirmam a concluso geral de
que os gastos brasileiros com polticas de apoio s empresas so muito ineficazes. A seguir, ser
apresentado um breve resumo das microavaliaes mais importantes:

- O SIMPLES caro e potencialmente distorcivo. O SIMPLES um regime tributrio


simplificado para pequenas empresas, cujo objetivo estimular a formalizao de PMEs
por meio da reduo de suas cargas tributrias administrativas e fiscais. Com base em
dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA), Corseuil e Moura (2017) identificaram no
identificaram efeitos positivos do SIMPLES nos indicadores de mercado de trabalho e

140
desempenho das empresas. Outros estudos disponveis, no entanto, indicam que o
SIMPLES falhou em seu objetivo de aumentar a formalizao de empresas (Piza, 2016) e,
ao mesmo tempo, introduziu distores relativas escolha dos insumos intermedirios, o
que resultou na queda da produtividade (Caprettini, 2015) 92. Tais achados so compatveis
com dados internacionais que indicam que a maior parte dos programas de formalizao
possui um impacto limitado e que esforos para aplicao da lei atingem resultados
melhores. O programa tambm parece ser ineficiente, pois ele tem uma consequncia no
intencional sobre a produtividade: mantm as empresas pequenas. Outra preocupao
que o tratamento preferencial dado a pequenas empresas e as baixas alquotas tributrias
efetivamente impostas s grandes empresas podem resultar em um padro de carga
tributria no formato de um U invertido, colocando, potencialmente, as empresas mdias
em uma situao de desvantagem competitiva.

- O Programa de Sustentao do Investimento (PSI) no induziu investimentos ou


emprego, nem teve um impacto positivo na produtividade. O objetivo do programa PSI
era estimular o investimento em bens de capital por meio do acesso ao crdito subsidiado.
O programa foi suspenso em 2015, mas o setor privado continua a demandar o seu retorno.
Seu alto custo fiscal atingiu 0,5% do PIB em 2015. No entanto, os custos fiscais so ainda
mais altos, pois se estendem por muitos anos em linha com o cronograma de pagamentos
dos emprstimos subsidiados (Figura 106) 93. Vrios estudos analisaram o impacto dos
programas PSI de crdito subsidiado, e quase todos concluram que o PSI exerceu pouco
impacto no investimento. 94 Em vez disso, o programa introduziu distores que reduziram
o crescimento da produtividade (Pazarbasioglu et al., 2016) 95. Bonomo et al. (2015) no
identificaram impactos do programa nos investimentos reais de empresas listadas,
geralmente as maiores empresas do pas. Seus achados tambm indicam que o crdito
subsidiado substituiu outros tipos de financiamento ou foi investido em ativos financeiros,
de forma que tal crdito parece ter simplesmente aumentado o lucro das empresas, sem
nenhum benefcio social. Alm disso, concluram que o programa resultou em distores,
pois beneficiou, em grande parte, empresas mais antigas e improdutivas (Bonomo et al.,
op. cit.). Ribeiro e Nucifora (2017) tampouco identificaram indcios de impactos positivos

92
Isso se deve ao fato que tributos sobre o faturamento, como o SIMPLES, distorcem as decises sobre produo toda
vez que ocorre uma troca de insumos na cadeia de produo, porque insumos sempre podem ser substitudos por mo
de obra. Assim, a perda de peso morto agregado gerada pelo tributo cresce em proporo ao nmero de vezes que os
setores trocam insumos o nmero de estgios de produo. Outro fator ainda mais interessante o fato de tributos
sobre o faturamento tambm afetarem os preos, pois aumentam o custo de um dos insumos de produo (Caprettini,
2015).
93
At 2017, a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) era estabelecida trimestralmente pelo Conselho Monetrio
Nacional e adotada como referncia para emprstimos do BNDES a empresas. A partir de 2018, o governo passou a
adotar uma nova Taxa de Longo Prazo (TLP) baseada no mercado como taxa-referncia para os emprstimos do
BNDES. A maior parte dos custos do programa PSI estava implcita no financiamento do BNDES por meio da
TJLP e era registrada como despesa de juros do governo ("abaixo da linha"). No caso do programa PSI, um subsdio
adicional explcito foi previsto no oramento para reduzir as taxas de emprstimo do programa a um nvel inferior
TJLP (acima da linha) (ver Pazarbasioglu et al., 2017).
94
Porm, alguns estudos encontram um impacto positivo de programas de crdito subsidiados no investimento e, em
particular, no emprego. Ver, tambm, Ribeiro e De Negri (2009) e Coelho e De Negri (2010).
95
Ver, tambm, Ottaviano e Lage de Sousa (2008) e (2014) sobre o FINEM; e Lazzarini et al. (2015) sobre capital e
emprstimos em empresas listadas. De Bolle (2015) identificou provas de que os emprstimos do BNDES esto
associados a uma PTF agregada menor.

141
sustentados sobre os nveis de investimento ou produtividade. 96 Embora no haja estudos
que avaliem o retorno social dos projetos financiados pelo PSI, a incidncia desses crditos
subsidiados tende a ser regressiva, pois eles favorecem, principalmente, empresas maiores
e mais antigas.

Os custos fiscais do programa de crdito subsidiado PSI, que foi eliminado em 2015, sero sentidos
at depois de 2040.
Figura 106: Custo do crdito subsidiado do PSI: dados histricos at 2015 e projees at 2060
(milhes de R$)

30,000 Projeo

25,000

20,000
Subsdios Implcitos

Subsdios Explcitos
15,000

10,000

5,000

18 35
-
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
2052
2054
2056
2058
2060
Fontes: BNDES.
Obs.: A maior parte dos custos do programa PSI era implcita, porque os emprstimos do BNDES no PSI eram
financiados por meio de capital obtido pela oferta de ttulos pblicos. A diferena (negativa) entre as taxas dos
ttulos pblicos e a taxa subsidiada aplicada pelo Tesouro Nacional em seus emprstimos ao BNDES (a Taxa de
Juros de Longo Prazo, ou TJLP) foi registrada como despesa de juros do governo ("abaixo da linha"). Alm disso,
no caso do programa PSI, um subsdio adicional foi previsto para reduzir as taxas de juros cobradas nos
emprstimos PSI a valores abaixo da TJLP. Esse subsdio adicional estava explcito e foi contabilizado como
parte do oramento pblico (acima da linha) (ver Pazarbasioglu et al., 2017).

- A Desonerao da Folha de Pagamento mantm empregos, mas a um custo altssimo.


O objetivo desse programa reduzir as contribuies de seguridade social em setores
especficos para gerar, ou, pelo menos, proteger empregos. Seu custo fiscal equivaleu a
0,4% do PIB em 2015. Vrios estudos analisaram esses programas (Afonso e Diniz, 2014;

96
IDB/OVE (2017) analisam o impacto de programas de apoio s empresas e seus resultados sugerem que alguns
programas de acesso ao crdito para pequenas e mdias empresas (PME) no Brasil tiveram impactos positivos. Bazzi
et al (2017) exploram os efeitos de uma expanso em grande escala de crdito para pequenas e mdias empresas com
o programa Carto BNDES. Suas descobertas sugerem que as expanses do fornecimento de crdito para as PMEs
resultaram em mudanas importantes na composio das empresas que levaram entrada de empresas marginais, de
outra maneira incapazes de sobreviver em ambientes mais competitivos. Os resultados sugerem que importante
atribuir crdito s empresas potencialmente produtivas mais sujeitas ao racionamento de crdito. O redirecionamento
previsto dos emprstimos do BNDES nessa direo pode trazer impactos positivos.

142
Afonso e Leal de Barros, 2013; Afonso e Leal de Barros 2013b; Silva et al., 2014; Scherer,
2015; Garcia et al., 2017). Os resultados indicam que esses programas tiveram pouco ou
nenhum impacto na gerao de empregos e que o custo das poucas vagas de emprego
geradas (ou protegidas) foi muito alto superior ao triplo do salrio pago ao trabalhador.
De fato, experincias internacionais sobre o efeito das isenes tributrias na folha de
pagamento indicam que a gerao de empregos no automtica. Tais programas podem
levar a um aumento dos salrios ou formalizao dos contratos de trabalho com impacto
limitado sobre a gerao de empregos (para exemplos sobre a Argentina, o Chile, a
Finlndia e a Sucia, ver Gruber, 1997; Cruces et al., 2010; Bennmarker et al., 2009;
Korkeamki e Uusitalo, 2009). Na Colmbia, as isenes tributrias na folha de pagamento
resultaram em menos informalidade no mercado de trabalho (Fernandez e Villar, 2016). O
governo est considerando eliminar o programa para a maioria dos setores, o que
significaria uma contribuio substancial e imediata ao ajuste fiscal.

- O Inovar-Auto protege a indstria local de importaes, mas seus resultados sobre a


produo, a produtividade e a gerao de empregos so questionveis. O objetivo
desse programa proteger a indstria automotiva local contra importaes e apoiar a
modernizao tecnolgica. Embora o programa tenha sido eficaz no sentido de limitar as
importaes, como resultado das altas tarifas aplicadas importao de veculos, ele
parece ter falhado na tentativa de tornar a indstria automotiva brasileira mais competitiva,
pois parece no ter tido impacto algum sobre os nveis de produo e emprego. Na verdade,
uma simples comparao com a indstria de maquinrios agrcolas, que no goza do
mesmo tipo de proteo, demonstra que a expanso dos dois setores foi muito semelhante.
O programa Inovar-Auto no alterou suficientemente a competitividade da indstria para
permitir o crescimento da produo e dos empregos (Figuras 107 e 108). Alm disso, ele
resultou em produo em pequena escala e altos preos ao consumidor. O custo fiscal do
programa relativamente limitado (0,03% do PIB, ou 3% do PIB industrial). A maior parte
da proteo, no entanto, ocorre na forma de barreiras comerciais. Assim, a maior parte dos
custos cabe aos consumidores, que pagam preos mais altos pelos produtos no mercado
interno. Como exemplo, o preo do Toyota Corolla no Brasil equivalia a US$ 22 mil em
2007, o que quase o dobro do preo pago pelo mesmo veculo no Canada: US$ 12.500
(Figura 109). A escala ineficiente da indstria automotiva brasileira e sua incapacidade de
se integrar a cadeias de valor globais constituem a razo principal dos altos custos, da baixa
produtividade e dos preos mais altos aos consumidores.

A necessidade de formular uma nova poltica aps a deciso da OMC contrria ao


Inovar-Auto em 2017 oferece uma tima oportunidade para repensar a abordagem
brasileira ao setor automotivo. As polticas automotivas deveriam ser menos
protecionistas e apoiar a modernizao tecnolgica. 97 As tarifas sobre insumos intensivos
em conhecimento deveriam ser reduzidas para permitir que produtores brasileiros atinjam
padres internacionais. Qualquer poltica futura deveria estar vinculada a ambiciosas
metas de exportao, em vez de permitir que os fabricantes nacionais dependam de um
mercado interno protegido. Deve ser dada mais ateno aos fornecedores, inclusive
empresas menores, em vez de manter o foco na montagem final, realizada por grandes

97
Isso no precisa necessariamente ser uma poltica especfica para o setor, dado que j existe uma poltica
horizontal de estmulo inovao (Lei do Bem).

143
indstrias do setor. Os incentivos tributrios tambm poderiam estar vinculados ao
desempenho em relao ao consumo de combustveis e segurana, o que estimularia a
produo de carros de melhor qualidade no Brasil (Sturgeon et al., 2017).

Uma comparao com o desempenho do setor de maquinrios agrcolas (que no goza de apoio)
indica que o Inovar-Auto teve pouco impacto na produo e na gerao de empregos do setor
automotivo.
Figura 107: Comparao da produo dos setores de maquinrios agrcolas e automveis, 2007-
2016
Produo (unidades)
400000 12000

350000
10000
300000
8000
250000

200000 6000

150000
MP 540 4000
100000 "Regiminho"
Decreto 7819
Produo de veculos 2000
50000 (Inovar-Auto)
Maquinrios agrcolas ( direita)
0 0
May-07

May-08

May-09

May-10

May-11

May-12

May-13

May-14

May-15

May-16
Jan-07

Sep-07
Jan-08

Sep-08
Jan-09

Sep-09
Jan-10

Sep-10
Jan-11

Sep-11
Jan-12

Sep-12
Jan-13

Sep-13
Jan-14

Sep-14
Jan-15

Sep-15
Jan-16

Sep-16
Fonte: Anfavea.

Figura 108: Comparao dos nveis de emprego dos setores de maquinrios agrcolas e
automveis, 2007-2016
Emprego*
160000 30000

140000
25000
120000
20000
100000

80000 15000

60000
10000
40000
Veculos 5000
20000 Inovar-Auto
Maquinrios Agrcolas ( direita)
0 0
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015

Fonte: Anfavea.
Obs.:*Nmero de trabalhadores (produo de veculos e maquinrios agrcolas).

144
O Inovar-Auto resultou em produo em pequena escala e altos preos ao consumidor.
Figura 109: Comparao dos preos de venda anunciados para o Toyota Corolla 2017 (modelo
bsico) em vrios pases
$40,000
Apenas vendas, carros importados
USD 22,022 Planta de montagem de grande volume (480,000 - 602,000 unidades por ano*)
$35,000 Planta de montagem de volume mdio (126,000 - 182,000 unidades por ano*)
Planta de montagem de baixo volume (1,000 - 61,000 unidades por ano*)

Brazil
$30,000

$25,000 USD 12,510 C


Canada A
$20,000 um grande N
A
exportador D
$15,000 A

$10,000

$5,000

$0

Fonte: Sturgeon et al., 2017.

Desempenho insuficiente dos incentivos para inovao, pesquisa e desenvolvimento (Lei do Bem).
Figura 110: Nveis de P&D at 2005, e comparao entre o nvel previsto aps 2005 (introduo
da Lei do Bem) e o nvel real de intensidade de P&D
0.65%

0.60%

0.55%

0.50%

0.45%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Intensidade dos Gastos das Empresas com P&D (BERD - dados do MCTI)
Novo nvel previsto de intensidade de P&D (realizado at 2005)

Fonte: Devereux e Guceri, 2015.

- Os incentivos para inovao, pesquisa e desenvolvimento oferecidos pela Lei do Bem


resultaram em baixo desempenho. O programa visa apoiar as funes de pesquisa e
desenvolvimento (P&D) das empresas. Embora tenha tido um impacto positivo no sentido
de impulsionar atividades de P&D, a magnitude ficou significativamente abaixo das

145
expectativas para tal programa (Devereux e Guceri, 2015) (Figura 110). Isso se deve, em
grande parte, ao seu formato, que favorece empresas estabelecidas, maiores e mais antigas,
dificultando o acesso da maioria das empresas pequenas ou novas; e ao ambiente de
negcios brasileiro, que no recompensa adequadamente o investimento privado em
inovao.

- O Pronatec-MDIC foi efetivo em ajudar os trabalhadores a melhorar as suas


habilidades e a encontrar novos empregos, porm, a um custo alto. O objetivo do
programa treinar os trabalhadores de acordo com a identificao de necessidades dos
empregadores. OConnell et al. (2017) mostra que os trabalhadores que completam os
cursos tm uma probabilidade significantemente maior de encontrar um emprego de 8
pontos percentuais, correspondendo a um aumento de R$ 75 de ganhos mensais (valores
reais de 2012). O efeito significante para ambos os perfis de beneficirio focalizados pelo
Pronatec-MDIC; os participantes que entram no programa como um requisito para acessar
os benefcios de seguro desemprego (SD) e para aqueles que entram voluntariamente
(Figuras 111 e 112). O setor privado apresenta um melhor alinhamento entre habilidades
treinadas e crescimento ocupacional futuro, e o trabalho administrativo do MDIC parece
ter desempenhado um papel fundamental em aumentar a efetividade do programa, por
direcionar os recursos em direo aos mercados de trabalho competitivos com forte
crescimento subsequente. O programa apresenta custo-benefcio apenas moderado, pois
como os resultados apontam, so necessrios pelo menos 3 anos aps o fim do treinamento
para que o ganho com o emprego iguale o custo fiscal do curso (assumindo persistncia do
emprego e sem contabilizar o deslocamento do emprego informal). Os resultados do estudo
explicam que o PRONATEC-MDIC tem um impacto positivo pois a participao dos
empregadores dirigiu a seleo dos cursos para as ocupaes que apresentaram maior
crescimento da demanda subsequente.

O Pronatec-MDIC ajuda os trabalhadores a melhorar suas qualificaes e encontrar novos empregos,


mas a um custo relativamente alto.
Figura 111: Alterao relativa no emprego ao Figura 112: Alterao relativa no emprego
incio do curso para destinatrios e no ao incio do curso para destinatrios e no
destinatrios de cursos ofertados (matriculados destinatrios de cursos ofertados (todos os
recebendo seguro desemprego) outros matriculados)
100% 65%
Probabilidade de emprego (%)

Probabilidade de emprego (%)

80% 60%

60% 55%

40% 50%

20% 45%

0% 40%
-17 -14 -11 -8 -5 -2 1 4 7 10 13 16 -17 -14 -11 -8 -5 -2 1 4 7 10 13 16
Meses relativo ao comeo do curso Meses relativo ao comeo do curso
No ofertados Ofertados No ofertados Ofertados

Fonte: OConnell et al, 2017. Fonte: OConnell et al, 2017.

146
197. Em geral, as polticas de apoio s empresas no Brasil tendem a ter impactos adversos
na produtividade agregada e na gerao de empregos. Os programas atuais parecem conter a
produtividade e a gerao de empregos de vrias formas. Ao favorecer as empresas estabelecidas
e proteger o mercado contra importaes, as polticas industriais reduzem a intensidade da
concorrncia em mercados de produtos e insumos. Ao permitir que empresas estabelecidas e
improdutivas mantenham sua fatia de mercado, eles tambm impedem a realocao de recursos e
o aumento da produtividade interna das empresas, que resultariam de uma concorrncia mais
acirrada e da entrada de novos atores no mercado, e que permitiriam que empresas mais eficientes
(novas e antigas) expandissem sua produo e gerassem mais empregos.

198. Ademais, gastar com polticas de apoio s empresas considerado algo


essencialmente regressivo. Os maiores programas de polticas pblicas, com exceo do
SIMPLES, beneficiam, em sua grande maioria, empresas grandes e estabelecidas. Uma vez que
seus impactos na gerao de empregos e nos salrios so, na melhor das hipteses, limitados, eles
parecem ser uma alocao regressiva de recursos pblicos. At mesmo o programa SIMPLES
regressivo, na medida em que permite a sobrevivncia de empresas menores e ineficientes, que
no crescem e pagam salrios relativamente mais altos a trabalhadores mais abastados (RFB
2015). 98 Isso ocorre s custas de empresas que, caso contrrio, poderiam crescer e gerar mais
empregos para os que se encontram atualmente desempregados, ou para trabalhadores
subempregados e menos privilegiados.

Reformas das polticas de apoio s empresas para aumentar a eficincia e reduzir o custo
fiscal

199. A eliminao de programas ineficazes poderia economizar at 2% do PIB ao longo


da prxima dcada. Anlises disponveis na literatura e em estudos do Banco Mundial indicam
que at 2% do PIB poderiam ser economizados ou realocados por meio da eliminao de
programas ineficazes. Este um limite superior estimado baseado na avaliao de programas que
tm efetividade duvidosa e, por isso, podem no ter nenhum impacto negativo caso sejam todos
eliminados. No entanto, a eliminao de programas de apoio s empresas pode ser no realista e
no desejada: no realista, pois os grupos de interesse que atualmente se beneficiam do apoio
desses programas so poderosos; no desejada, pois atravs de um projeto melhorado, parte dos
recursos pblicos alocados para apoiar empresas pode ser reprogramada para ajudar o setor
privado do Brasil a se ajustar e a se tornar mais competitivo. As polticas de apoio atuais falham
muito com respeito a esse objetivo mas isso no significa que polticas de apoio mais efetivas
so impossveis de serem projetadas. 99
200. Os programas que parecem ter baixa efetividade incluem o SIMPLES, a desonerao
da folha, o Inovar-Auto e a Zona Franca de Manaus. O maior programa de apoio s empresas,
o SIMPLES, que representa cerca de 1,2% do PIB em renncia de receitas tributrias, poderia se
beneficiar de uma reforma que o tornasse menos custoso e mais eficaz no sentido de encorajar a
formalizao, o rpido crescimento das empresas mais produtivas e uma maior gerao de

98
Uma boa parte do SIMPLES composto por empresas que, na verdade, so profissionais liberais de alta renda.
99
IDB/OVE (2017) analisam o impacto de programas de apoio as empresas. As concluses do estudo sugerem que
apenas alguns tipos de programas foram associados com aumentos estatisticamente significativos na produtividade
da empresa e ainda menos programas com aumentos de grande magnitude. A escassez de impactos positivos sugere
a necessidade de revisar o escopo, o design e o monitoramento dos programas de apoio s empresas no Brasil.

147
empregos. O programa de desonerao da folha tem pouco impacto na gerao de empregos e tem
um custo elevado. O governo props a eliminao da Desonerao da Folha de Pagamento para a
maioria dos setores a partir de 2018. Isso geraria uma economia de at 0,4% do PIB em relao
aos nveis de 2015. A experincia internacional sugere que seria mais eficaz focar os programas
de apoio ao emprego em polticas ativas para o mercado do trabalho (ver o captulo sobre
programas de mercado do trabalho). O programa Inovar-Auto no parece ser eficaz, custa muito
aos consumidores domsticos e viola princpios da OMC. O programa deveria ser reformado,
vinculando o apoio a metas de exportao e dando mais ateno aos fornecedores (em vez de
manter o foco na montagem final realizada por grandes empresas do setor automotivo). Isso
geraria grandes benefcios aos consumidores e uma possvel economia fiscal adicional de 0,03%
do PIB. A Zona Franca de Manaus, que custou 0,38% do PIB em isenes fiscais em 2015,
tambm parece ser pouco eficaz e deveria ser, pelo menos, reformulada para que contribua de
maneira eficaz para a economia local (Miranda, 2013).

201. Algumas economias j vm sendo realizadas, pois certas polticas industriais vm


sendo reduzidas desde 2015. O programa de crdito subsidiado PSI foi interrompido em 2015,
o que consistente com o fato de o programa ter tido pouco efeito no apoio aos investimentos e
ao crescimento da produtividade. Uma vez que os custos (associados aos emprstimos existentes
a taxas subsidiadas) continuaro a pesar sobre as finanas pblicas por muitos anos, estima-se que
ele gere gastos de aproximadamente 0,4% do PIB em 2018 e que atinja 0,1% do PIB at 2026 (e
continue caindo at chegar a zero). A adoo da nova taxa de juros do BNDES, TLP, indexada ao
mercado, em 2017 (em substituio TJLP ver seo sobre os desafios fiscais, acima), reduz
ainda mais as distores nos mercados financeiros, eliminando os subsdios ocultos que estavam
implcitos nos financiamentos do BNDES e gerando economias adicionais abaixo da linha, alm
da eliminao do PSI.

202. Outros programas parecem ser efetivos, mas seu design pode ser melhorado. O design
da Lei do Bem favorece principalmente as empresas maiores e melhor estabelecidas do pas, e no
atinge a maioria das empresas pequenas ou novas. Uma fraqueza da Lei do Bem a excluso de
empresas que fazem declaraes de imposto de renda com base em seu lucro presumido. Isso, pelo
menos, explica por que a maioria das empresas beneficirias foram grandes empresas bem
estabelecidas. As empresas jovens no se beneficiaro de tais incentivos, a menos que os
programas de gastos tributrios contenham provises para reembolsos imediatos em dinheiro para
despesas de P & D ou permitam que eles transportem prejuzos associados a deduo de impostos
futuros. Do mesmo modo, os resultados do programa PRONATEC-MDIC confirmam a evidncia
internacional a favor de uma colaborao estreita entre o setor privado no desenho de programas
de treinamento para emprego. Este princpio poderia ser utilizado mais amplamente em programas
de ensino superior tcnico.

203. necessria uma anlise adicional para embasar o debate pblico e a reformulao
das polticas. Embora os programas atuais no sejam eficazes no sentido de atingir objetivos
econmicos relacionados produtividade, eles possuem defensores polticos e econmicos, e sua
eliminao geraria perdas nos setores da economia que, atualmente, se beneficiam deles. A
eliminao gradual ou a substituio desses programas exigir, provavelmente, uma estratgia de

148
mitigao para tratar dos impactos localizados sobre os trabalhadores das indstrias que perderem
sua proteo 100.

204. A necessidade de uma avaliao mais profunda dos programas existentes evidncia a
urgncia de se permitir que pesquisadores tenham mais acesso s informaes,
principalmente os dados tributrios sob a guarda da Receita Federal do Brasil (RFB). A
RFB limita o acesso a esses dados devido aos rgidos requisitos jurdicos de proteo da
confidencialidade. Embora a lei j parea permitir o acesso aos dados individuais sem
identificador (anonimizados), como ocorre em muitos pases, importante rever a legislao para
esclarecer esses aspectos luz das melhores prticas internacionais 101.

100
Um estudo recente sobre a liberalizao comercial do Brasil nos anos 1990 demonstra que os efeitos localizados
da reduo da proteo nos mercados de trabalho podem persistir por muito tempo. Isso aponta para a limitada
mobilidade dos trabalhadores e a necessidade de complementar as mudanas no apoio governamental oferecido s
empresas com polticas que facilitem a formao profissional e evitem perodos longos de desemprego estrutural (Dix
Carneiro e Kovax, 2017).
101
A situao brasileira atpica neste respeito, pois a maioria dos pases desenvolvidos permite que pesquisadores
tenham acesso aos microdados tributrios (ver Volume II).

149
150
Referncias
Afonso, Antnio; Schuknecht, Ludger; Tanzi, Vito (2003): Public sector efficiency: an
international comparison. ECB Working Paper, No. 242.
Afonso, Jos Roberto and rica Diniz (2014): Benefcios Fiscais Concedidos (e Mensurados)
pelo Governo Federal. Economia do Setor Pblico. Texto para discusso. FGV.
Jos Roberto R. Afonso (20176). IRPF de 2015: Ocupaes Profissionais: Alguns Rankings Do
Declarado Pelos Contribuinte. Escola de Direito de Brasilia, IDP, Centro de Pesquisa CEPES.
Afonso, Jos Roberto and Gabriel Leal de Barros (2013a): Evoluo Inicial da Desonerao da
Folha Salarial. Nota Tcnica. FGV.
Afonso, Jos Roberto and Gabriel Leal de Barros (2013b): Desonerao da Folha: Renncia
Revisitada. Nota Tcnica. FGV.
Almeida, Mansueto Jr., Marcos de Barros Lisboa and Samuel Pessoa (2015). O Ajuste
Inevitvel: ou o pas que ficou velho antes de se tornar desenvolvido. Mimeo. Julho de 2015.
Barbosa Filho, Fernando de Holanda e Samuel Pessa (2013). Retorno da educao no Brasil.
IBRE - Textos para discusso.
Bazzi, Samuel; Marc-Andreas Muendler and James Rauch (2017). Firm Entry Barriers, Growth
Constraints, and Job Creation. PEDL Research Note ERG project #3738. Available online at:
http://pedl.cepr.org/sites/default/files/Research%20Note%20-
%20Firm%20Entry%20Barriers%2C%20Growth%20Constraints%2C%20and%20Job%20Creat
ion.pdf
Bennmarker, H., Mellander, E. and ckert, B. (2009): Do regional payroll tax reductions boost
employment? Labour Economics 16, 480489
Bonomo, M., R. Brito and B. Martins (2015): The after crisis government-driven credit
expansion in Brazil: A firm level analysis. Journal of International Money and Finance 55: 111-
134.
Boueri Miranda, Rogerio; Rocha, Fabiana; and Rodopoulos, Fabiana (2015). Avaliao da
qualidade do gasto pblico e mensurao da eficincia. Tesouro Nacional, Brasilia.
Caprettini, B. (2015): Turnover taxes and Productivity, Evidence from a Brazilian Tax Reform.
Universitat Pompeu Fabra.
Cavalcanti, Thiago e Marcelo Rodrigues dos Santos (2015). (Miss)Allocation Effects of an
Overpaid Public Sector. Rede de Economia Aplicada (REAP). Working Paper 82.
Central Bank of Brazil (2016). Financial Stability Report, April 2016. Brasilia.
Charnes A, WW Cooper and EL Rhodes (1978): Measuring the Efficiency of Decision Making
Units. EJOR 2: 429-444.
Coelho, D.; De Negri, J. (2010) Impacto do financiamento do BNDES sobre a produtividade das
empresas: uma aplicao do efeito quantlico do tratamento. In: Encontro Nacional de
Economia - Os efeitos do BNDES PSI sobre o investimento 121 corrente e futuro das firmas
industriais ANPEC, 38., 2010, Salvador. Anais eletrnicos. Disponvel em:

151
<http://www.anpec.org.br/encontro2010/inscricao/arquivos/000-
62cf725608576526071dfbbed02385cf.pdf>. Acesso em: 16 out. 2015.
Corseuil, C., Foguel, M., Gonzaga, G., & Ribeiro, E. (2014). Youth Turnover in Brazil: Job and
Worker Flows and an Evaluation of a Youth-Targeted Training Program. La Plata: Universidad
Nacional de La Plata.
Corseuil, Carlos Henrique L. and Rodrigo Leandro Moura (2017). O impacto do Simples no
nvel de emprego da indstria Brasileira. IPEA, Mimeo.
Cruces, G., Galiani, S. and Kidyba, S. (2010): Payroll taxes, wages and employment:
identification through policy changes. Labour Economics 17, 743749.
Da Silva, Antnio Cavalcante Artur Monteiro Prado Fernandes, Fernando Brando Carreira,
Filipe Nogueira da Gama, Ktia Gomez de Matos, Marcos Alexandre Alves de Melo, Mylke
Takada, Rodrigo Borges Hemerly (2014): Desonerao da Folha de Pagamento Estimativa de
Renncia e Metodologia de Clculo. Receita Federal. Brasilia.
de Bolle (2015) Do Public Development Banks Hurt Growth? Evidence from Brazil, Petersen
Institute for International Economics Policy Brief, September 2015.
Devereux, M. and I. Guceri (2015) An impact Study of: Iseno Fiscal em pesquisa de
Desenvolvimento "The Good Law". Centre for Business Taxation, University of Oxford.
Dix, Carneiro, Rafael e Brian Kovak (2017). Trade Liberalization and Regional Dynamics.
American Economic Review, Vol. 107 Issue 10.
European Commission (2015). The 2015 Pension Adequacy Report: current and future income
adequacy in old age in the EU. Volume I & Volume II. Luxembourg.
Fernandez, C. and L. Villar (2016): The Impact of Lowering the payroll Tax in Informality in
Colombia, Fedesarrollo Working Paper No. 72.
Firpo, Sergio and Renan Pieri (2016) Prmio educao afeta desigualdade salarial no setor
pblico, Especial para o UOL, 03/07/201606h00: disponvel em:
http://noticias.uol.com.br/opiniao/coluna/2016/07/03/premio-a-educacao-explica-desigualdade-
salarial-do-setor-publico.htm
Garcia, Felipe; Adolfo Sachisda e Alexandre Xavier Ywata de Carvalho (2017). Impacto da
Desonerao da Folha de Pagamentos Sobre o Emprego: Novas Evidncias. IPEA Working
Paper.
Gartner group, Corporate Executive Board (2014). Category Manager Survey: Investigation into
most commonly used and impactful value creation techniques by category Information
Technology Category. August 2014.
Gobetti, Srgio Wulff and Rodrigo Octvio Orair (2016): Progressividade tributria: A agenda
negligenciada. Texto para discusSo 2190. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
Gruber, Jonathan (1997): The incidence of payroll taxation, evidence from Chile. Journal of
Labor Economics. Vol. 15. No. 3.
Higgins, Sean and Claudiney Pereira (2013): The Effects of Brazils Taxation and Social
Spending on the Distribution of Household Income. Public Finance Review. Vol 42, Issue 3, pp.
346 367.

152
Higgins, Sean; Nora Lustig; Whitney Ruble; and Timothy Smeeding (2014). Comparing the
Incidence of Taxes and Social Spending in Brazil and the United States. CEQ Working Paper No
16. November 2013, Revised October 2014.
IDB/OVE (2017). Assessing Firm-Support Programs in Brazil. Office of Evaluation and
Oversight. Inter-American Development Bank, Washington DC.
IMF (2015). Fiscal Rules at a Glance, 2015; Disponvel em: http://bit.ly/2cNFwIU.
IMF (2017). Technical Assistance Report What fiscal and public financial management
reforms are necessary to effectively implement the spending cap? IMF Country Report No.
17/29, Washington D.C.
Immervoll, Herwig, Horacio Levy, Christine Lietz, Daniela Mantovani, Cathal ODonoghue,
Holly Sutherland, and Gerlinde Verbist (2006). Household incomes and redistribution in the
European Union: Quantifying the equalizing properties of taxes and benefits. In: The
Distributional Effects of Government Spending and Taxation, Dimitri B. Papadimitriou, ed.,
135-165. New York: Palgrave MacMillan.
Korkeamki, Ossi and Roope Uusitalo (2009): Employment and wage effects of a payroll-tax
cutevidence from a regional experiment. International Tax and Public Finance, vol. 16, issue
6, 753-772.
Lazzarini, S. G. et al. (2015). What Do State-Owned Development Banks Do? Evidence from
BNDES, 200209. World Development 66: 237-253.
Miranda, Ricardo Nunes (2013). Zona Franca de Manaus: Desafios e Vulnerabilidades. Ncleo
de Estudos e Pesquisas do Senado. Consultoria Legislativa, Senado Federal. Texto para
discusso N.126.
MPOG (2016): Diagnstico das regras de acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
e simulaes dos gastos futuros com o programa. Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto. Assessoria Econmica, Nota Tcnica n 5135/2016-MP.
Negri, F. et al. (2009). Perfil das empresas integradas ao sistema federal de C,T&I no Brasil e
aos fundos setoriais: uma anlise exploratria. Braslia Ipea.
OCDE, (2014), Education at a Glance 2014: OECD Indicators, OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/eag-2014-en
OCDE (2015): Economic Surveys: Brazil. http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-bra-2015-en
OCDE (2016): Education at a glance.
OCDE and World Bank (2010) OCDE Reviews of Human Resource Management in
Government: Brazil 2010, Federal Government. OCDE 2010.
O'Connell, Stephen D., Joao Bevilaqua T. Basto, Mark A. Dutz, and Lucas Ferreira Mation
(2017): Can business input improve the effectiveness of worker training? Evidence from Brazil's
Pronatec-MDIC, May 2017, mimeo, The World Bank Group, Washington, DC
Ottaviano, G. and Lage de Sousa, F. (2008) O efeito do BNDES na Produtividade das
Empresas in Polticas de Incentivo Inovao Tecnolgica. Edited by: De Negri, J. and
Kubota, L., IPEA, Braslia.

153
Ottaviano, G. and Lage de Sousa, F. (2014) Relaxing Credit Constraints in Emerging
Economies: The impact of public loans on the performance of Brazilian firms Centre for
Economic Performance Discussion Paper, No. 1309, LSE.
Pazarbasioglu, Ceyla, Steen Byskov, Marco Bonomo, Igor Carneiro, and Bruno Martins and
Adriana Perez (2017). Brazil Financial Intermediation Costs and Credit Allocation. World Bank,
Washington DC.
Perelman, S., Perelman J., and Santn, D. (2016) Performance and productivity in education and
health Brazil in the international context. Mimeo report for the World Bank, 2016.
Perelman, S., Perelman J., and Santn, D. (2016) Performance and productivity in education and
health Brazil in the international context. Mimeo report for the World Bank, 2016.
Piza, C. (2016): Revisiting the impact of the Brazilian SIMPLES program on firm's formalization
rates. Policy Research Working Paper Series 7605, The World Bank.
Portela, A., G. Ulyssea, R. Paes de Barros, D. Coutinho, L. Finamor and L. Lima (2016) Rede
de Proteo ao Trabalhador no Brasil: Avaliao Ex-Ante e Proposta de Redesenho, FGV-
EESP Centro de Estudos de Microeconomia Aplicada & CLEAR Centers for Learning on
Evolution and Results, Brazil and Luciphone Africa
RFB (2015). Arrecadao do Simples Nacional em 2015 Incluso de novos setores, efeitos no
Lucro Presumido/Lucro Real e Impactos do PLP 25/2007. Receita Federal do Brasil, Ministrio
da Fazenda. Braslia, 24 de agosto de 2015. Disponvel em:
http://idg.receita.fazenda.gov.br/noticias/ascom/2015/agosto/receita-federal-publica-estudo-que-
demonstra-os-impactos-negativos-na-arrecadacao-tributaria-com-o-plp-25-2007
Ribeiro, Eduardo and Nucifora Antonio (2017). The impact of subsidized credit on firms
investment and productivity in Brazil: An evaluation of the BNDES FINAME-PSI program.
World Bank Working Paper, Washington DC.
Ribeiro, Eduardo. (2016): Brazil Financial Intermediation Cost and Credit Allocation Finance
& Markets Global Practice, Discussion Paper (draft), The World Bank Group.
Robert Half (2017), Robert Half Guia Salarial 2017, Brazil. Robert Half International Inc.
https://www.roberthalf.com.br/downloads/guia-salarial
Scherer, C.R. (2015): Payroll tax reduction in Brazil: Effects on employment and wages. ISS
Working Paper Series / General Series. Vol. 602, pp. 164.
Segura-Ubriego, Alex (2012): The Puzzle of Brazil's High Interest Rates. IMF Working Paper
WP/12/62.
Perelman, Sergio; Julin Perelman, Daniel Santn (2016): Performance and productivity in
education and health Brazil in the international context. Mimeo report for the World Bank.
Skoufias, Emmanuel; Nakamura, Shohei; Gukovas, Renata (2017): Safeguarding Against a
Reversal in Social Gains During the Economic Crisis in Brazil. World Bank, Washington, DC
Sturgeon, T., L. L.Chagas and J. Barnes (2017). Rota 2030: Updating Brazils Automotive
Industrial Policy to Meet the Challenges of Global Value Chains and the New Digital Economy.
World Bank Working Paper, Washington DC.

154
TCU (2016). Relatrio de Auditoria: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (MTPS).
Tribunal de Contas da Unio, TC 008.368/2016-3.
Wilmoth (2009): The lifetime risk of maternal mortality: concept and measurement. Bulletin of
the World Health Organization; 87:256-262.
World Bank (2011): Growing Old in an Older Brazil: Implications of Population Ageing on
Growth, Poverty, Public Finance, and Service Delivery. World Bank, Washington DC.
World Bank (2012). Government Health Spending in Brazil: Issues and Analytic Approaches.
Manuscript, World Bank, Brasilia, DF.
World Bank (2017a). Between a Rock and a Hard Place: The Monetary Policy Dilemma in Latin
America and the Caribbean. World Bank, Washington DC.
World Bank (2017b). At a Crossroads: Higher Education in Latin America and the Caribbean.
Washington DC

155
156