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INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

A MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS


UMA AVALIAÇÃO DA EXPERIÊNCIA RECENTE
(1993-1996)

RELATÓRIO FINAL – PARTE I


AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DOS 45 MUNICÍPIOS ESTUDADOS

OBSERVATÓRIO DE POLÍTICAS URBANAS E GESTÃO MUNICIPAL


IPPUR/UFRJ – FASE

Coordenação:
ADAUTO LUCIO CARDOSO
LUIZ CESAR DE QUEIROZ RIBEIRO

Gerência de execução:
CLEBER LAGO DO VALLE MELLO FILHO

Equipe:
Will Robson Coelho
Danielle Zid
Ana Paula Garcia de Medeiros
Luiz Marcelo Ferreira Carvalho
Peterson Leal Pacheco

Apoio: FINEP
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 2
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Apresentação
Desde a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH), em 1988, a habitação
persiste como um bem inatingível para grande parcela dos brasileiros. Mesmo aqueles que
conseguem ter acesso a essa “mercadoria impossível” o fazem, na maioria das vezes, em
condições de enorme precariedade. Embora a ação do BNH fosse falha em muitos pontos1,
com a sua extinção a moradia popular ficou órfã, passando por vários ministérios e
secretarias, sem que se conseguisse definir, com clareza um padrão de política pública a ser
implementado.

Em meio à “dança das cadeiras”em que se transformou a ação do governo federal,


os municípios – acompanhados por poucos governos estaduais – assumiu, na prática, uma
função que, desde os anos 30, foi estabelecida como prerrogativa e competência do
governo federal: o desenvolvimento de ações na área da moradia popular. De certo essa
iniciativa foi facilitada pelo novo modelo de financiamento, de inspiração clientelista, que
se estabeleceu desde o final dos anos 80, baseado no apoio a projetos desenvolvidos sob
iniciativa local. Também foram importantes, nesse contexto, as mudanças ocorridas com a
formulação da nova Constituição Federal, que redefiniu as competências e a distribuição
dos recursos públicos entre os vários níveis de poder. Todavia, mais do que tudo, contou a
iniciativa de governos municipais progressistas, comprometidos com políticas sociais e
com a democratização da gestão local, que assumiram o vácuo deixado pela não-política
federal, gerando um novo padrão descentralizado de política pública, com alto grau de
inovação, que vem se firmando como uma alternativa válida e desejável.

Quando o Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal (IPPUR/UFRJ-


FASE) deu início à pesquisa Municipalização das Políticas Habitacionais: uma avaliação
da experiência recente (1993-1996), apoiado pela FINEP, esse novo padrão não estava tão
claramente delineado. Pressupunha-se, com base em pesquisas anteriores2 e em
experiências que se tornaram públicas – como a dos mutirões auto-gestionários de São
Paulo, ou a de Fortaleza, premiada na Habitat II – que vários municípios poderiam estar
implementando novas práticas habitacionais. Não se sabia, contudo a sua extensão ou o seu
impacto sobre o quadro das necessidades habitacionais locais. O objetivo assumido nessa
pesquisa foi, então, o de realizar uma análise de conjunto, que pudesse mostrar, para além
dos estudos de caso e da ênfase nas inovações e nas best practices, qual a abrangência das
experiências em curso. O resultado das análises, como mostra o texto que segue,
comprovou que pode-se efetivamente falar, hoje, em um novo padrão de política
habitacional, descentralizado e originado no município.

Infelizmente, porém, nem todas as conclusões da pesquisa são tão otimistas. A


análise evidencia que tanto o governo federal quanto os governos estaduais têm um papel
extremamente relevante a cumprir, principalmente no que diz respeito à necessidade de
redistribuição de recursos financeiros e competências técnicas, dada a grande disparidade
entre municípios. Nesse sentido, a situação vem se agravando, pelas conseqüências da crise
financeira e das imposições do Fundo Monetário Internacional, que impediram o repasse
de recursos do FGTS aos municípios, para financiamento de suas políticas de moradia.
Essa restrição vem limitando fortemente a ação local, talvez revertendo alguns dos
resultados importantes que foram encontrados nessa pesquisa, que se refere a um período
(1993-1996) em que os recursos federais apenas começavam a atender às demandas

1
Principalmente pela sua incapacidade em atender de forma eficiente às franjas inferiores do mercado.
2
Conforme Ribeiro (1994).
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municipais3, possibilitando que suas práticas pudessem impactar com maior profundidade
o déficit habitacional local.

Esse trabalho que agora divulgamos permite comprovar que é possível e desejável
se pensar em um novo padrão de políticas de moradia, redistributivo, descentralizado,
democrático e inovador, dependendo, no entanto, de um esforço conjunto dos três níveis de
governo para que se possa enfrentar, efetivamente, as expressivas necessidades
habitacionais da população brasileira.

1. Introdução
A pesquisa em tela teve como objetivo levantar e avaliar, segundo metodologia
específica, a produção pública habitacional com participação das prefeituras em 45 dos
maiores municípios brasileiros, durante a gestão 1993-1996. Procurou enfocar aspectos
importantes desta produção, tais como ações, projetos e programas implementados com
participação das administrações, origem dos recursos e formas de financiamento, público
alvo, definição de prioridades, estrutura administrativa utilizada para dar conta destas
tarefas, aspectos e formas de gestão da política, além da interface com a política urbana,
principalmente através dos mecanismos jurídico-institucionais utilizados.
Nesta perspectiva, buscou-se avaliar o processo de implementação de políticas
habitacionais pelos governos municipais, dentro do quadro de descentralização propiciado
pela reforma constitucional de 1988. As principais questões inicialmente colocadas foram:
• Como e em que medida as políticas habitacionais têm sido assumidas pelos municípios,
levando-se em conta o instrumental jurídico institucional disponível no âmbito de cada
localidade? Como distinguir uma política de um conjunto de ações? Como se deu o
processo de formulação dessas políticas?
• Qual a estrutura administrativa utilizada – grau de articulação, peso na estrutura
municipal, nível de capacitação – diante dos objetivos colocados?
• Como caracterizar as formas de gestão aplicadas na política habitacional, em seus
programas, projetos e ações? Existe participação democrática? Como é feita a
articulação com a sociedade e com outras esferas de governo? Que tipos de parcerias
são adotadas? Quais as formas de implementação dos serviços?
• Quanto à produção, qual o perfil dos programas, projetos ou ações implementados e
quais tipos de produtos? Qual o público almejado e como se definiram as prioridades
de atendimento? Qual a origem dos recursos mobilizados e sua forma de distribuição?
• Qual o nível de articulação entre a política habitacional e as políticas fundiária, fiscal-
financeira e de controle do uso do solo?
A pesquisa se desenvolveu em duas vertentes. Numa primeira abordagem, foram
pesquisados 45 municípios, dentre os 50 inicialmente previstos, com o objetivo de fazer
uma avaliação mais geral das políticas habitacionais postas em prática no período de
gestão 1993-1996. Foram analisados os resultados de questionários respondidos pelas
prefeituras, que continham alguns aspectos relativos à gestão democrática, aos recursos
disponíveis, aos instrumentos fiscais-financeiros de política urbana e, principalmente,
3
Apenas a partir de 1995 começaram a ser liberados recursos do FGTS para as Prefeituras. No entanto, deve-
se ressalvar que esta liberação se deu sob regras severas, a partir da capacidade de endividamento dos
governos locais, o que restringiu bastante o acesso a esses recursos.
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Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

informações sobre a produção habitacional. Buscou-se levantar dados sobre os programas,


projetos e ações implementados no período, construindo-se uma tipologia de programas e
ações (construção de unidades habitacionais, oferta de lotes, regularização fundiária,
urbanização de assentamentos, assessoria técnica, etc.) e, identificando-se a
responsabilidade pela gestão, a origem dos recursos, o público alvo e as formas de
participação desenvolvidas.
Para uma segunda abordagem foram selecionados do universo dos 45 pesquisados,
13 municípios. Visando uma avaliação mais profunda das políticas desenvolvidas no
período foram acrescentados aspectos relativos ao processo de formulação, à estrutura
administrativa montada para o setor habitacional, ao modelo de gestão e à articulação com
a política urbana. Com base na combinação de alguns critérios – diversidade regional,
existência de experiências inovadoras em andamento e possibilidade de acesso a dados e
documentação – foram selecionados para estes estudos os seguintes municípios: Belém,
Fortaleza, Recife, Goiânia, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Niterói, São Paulo, Diadema,
Ribeirão Preto, Curitiba, Porto Alegre e Caxias do Sul. O levantamento das informações
foi feito através de visitas a estes locais, entrevistas com os técnicos responsáveis e coleta
de documentação.
Concomitantemente ao levantamento de informações junto aos órgãos municipais
acerca das políticas implementadas, foi feito um estudo para o cálculo das necessidades
habitacionais (déficit e inadequação de moradias) nos municípios estudados, tomando
como referência o trabalho “Déficit Habitacional no Brasil” da Fundação João Pinheiro
(utilizando-se para isto os dados censitários de 1991). Com isso pretende-se estabelecer
alguns critérios que permitam uma avaliação comparativa das políticas municipais,
levando-se em conta a demanda local por oportunidades habitacionais.

2. As necessidades habitacionais
A criação de indicadores que permitam estabelecer um parâmetro de avaliação de
políticas depende, em larga medida, dos objetivos da avaliação. Nessa pesquisa, nosso
objetivo era construir um quadro o mais preciso possível da demanda por moradia nas
cidades estudadas, permitindo assim o estabelecimento de um padrão comparativo sobre a
efetividade das ações desenvolvidas. Com base nesses indicadores, seria possível avaliar a
escala da ação empreendida e, eventualmente, os impactos objetivos dos programas
habitacionais sobre as necessidades, tanto do ponto de vista quantitativo quanto do ponto
de vista qualitativo. Considerar o quadro local de necessidades permitiu relativizar as
diferenças identificadas nas performances das administrações, adequando os outputs ao
quadro das demandas locais.
Para construir indicadores comparáveis, é fundamental que se disponha de
informações da mesma natureza, obtidas através da mesma metodologia. Para tanto, o
Censo Demográfico, principalmente através das variáveis domiciliares, é a melhor fonte de
informações disponível. Coloca-se, no entanto, a questão da limitação dos dados
censitários para a identificação de alguns tipos de problemas locais como, por exemplo, a
questão das moradias em áreas de risco, não levantada. Outra questão relevante refere-se à
necessidade de se estabelecer parâmetros mínimos de habitabilidade, a partir dos quais se
possa mensurar o tamanho e a natureza do problema habitacional local. A única variável
do Censo que tem alguma característica normativa é a de “domicílios em aglomerados sub-
normais”, instituída a partir do Censo de 1980 como tentativa de levantar, nacionalmente, o
problema das favelas. Infelizmente, essa variável vem apresentando alguns problemas, a
saber:
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• do ponto de vista de sua definição, ao ter como escala mínima o número de 50


moradias, deixa de fora parcela não desprezível das favelas, principalmente das novas;
• do ponto de vista da coleta, existem alguns indícios de que essas informações não vêm
sendo, de forma generalizada, levantadas com a precisão necessária.
Tendo em vista esses problemas, optamos por adotar como referência analítica o
trabalho desenvolvido pela Fundação João Pinheiro sobre as necessidades habitacionais no
Brasil, onde se busca estabelecer parâmetros básicos de habitabilidade, tomando como
base as variáveis censitárias. Cabe, todavia, colocar algumas reflexões iniciais sobre a
questão das necessidades habitacionais.
O debate sobre as necessidades sociais em termos de moradia4 surgiu em meados
do século passado, no âmbito do higienismo, que buscou instituir os critérios básicos de
normalidade – a moradia higiênica –, a partir dos quais se poderia, então, classificar parte
do estoque habitacional existente como sub-normal. Esse conceito, implementado como
política, implicou numa enorme operação de demolição dos bairros populares,
classificados como “degradados”, anti-higiênicos, insalubres etc. Tratava-se de uma ação
de “limpeza” em que o propósito básico era apenas a demolição dos bairros ou quarteirões
insalubres, considerados como focos de transmissão de doenças epidêmicas.
Logo, porém, verificou-se que não bastava demolir, como fez Haussmann em Paris
e Pereira Passos no Rio de Janeiro, mas que era também necessário uma intervenção de
regulação do mercado habitacional – com base nos padrões mínimos estabelecidos para a
habitação higiênica. Os primeiros regulamentos de edificações e leis de zoneamento
tiveram esse fim. Todavia, mesmo a ação regulatória mostrou-se insuficiente e se passou a
discutir e implementar políticas de provisão da moradia para setores da população que não
conseguiam, se deixados por sua própria conta, acesso ao mercado formal. É nesse
momento que surge a noção de déficit, ou seja, de uma lacuna na oferta de moradia, ou
uma oferta de baixa qualidade, propiciada pelo mercado. Com base nesses princípios, os
números do déficit tinham como fundamento a substituição de todas as moradias
identificadas como sub-normais e, ainda, o atendimento à demanda não solvável.
Com a evolução na concepção das políticas habitacionais, ocorrida ao longo dos
últimos 40 anos, o conceito de déficit passou a sofrer críticas. No âmbito internacional,
isso se verificou através de uma forte contestação às políticas tradicionais de construção de
grandes conjuntos habitacionais padronizados, ao qual se contrapunha o modelo de
“habitat evolutivo e autoconstruído” (Turner, 1976). A autoconstrução em favelas e
periferias passou a ser vista não mais como um “problema”, mas como a “solução” para os
problemas habitacionais da população. No caso brasileiro, a resistência ao processo de
remoção de favelas que uniu moradores, lideranças políticas e parte dos setores técnicos,
levou a que a política de urbanização (Machado da Silva, Figueiredo, 1981) – e não a
remoção – passasse a prevalecer a partir do início dos anos 80.
Essas novas alternativas passam a colocar outros elementos para se pensar o
problema do déficit. Como diz Taschner (1992, 52):
Coloca-se em discussão se toda unidade domiciliar em favela integraria,
necessariamente, o déficit tal qual se imagina, ou seja, reposição total da
unidade. Perante as atuais políticas de urbanização de favelas e garantia
de posse aos seus moradores, isto é discutível. (...)
Mesmo no caso dos cortiços, é discutível colocar todas as famílias
moradoras integrando o déficit. Nos cortiços tipo “avenida” a

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Essa reflexão sobre o conceito de necessidades habitacionais é uma versão de texto apresentado no XXI
Encontro Nacional de Estudos Populacionais, em 1998.
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possibilidade de extensão dos pontos de água a cada unidade é factível. A


colocação da totalidade dos cortiçados e favelados no déficit deve passar
por uma reflexão mais aprofundada. Sem dúvida, parte desse parque
imobiliário não apresenta condições adequadas de vida. Mas admitir-se
todas as unidades faveladas como passíveis de reposição total é,
implicitamente, negar a possibilidade de urbanização, melhoria e
regularização da posse nas invasões.
Nesse sentido, o déficit habitacional é uma noção fortemente conjuntural,
influenciada pelas mudanças culturais e históricas que implicam em um
redimensionamento das aspirações e necessidades da população, e é também uma noção
influenciada pelas novas alternativas para as políticas de moradia desenvolvidas pelo poder
público. Isso implica ainda em tratar diferenciadamente as carências da população,
abrindo-se mão da idéia de déficit como um conceito que pode dar conta dessas carências,
de forma abrangente e sistemática.
Para enquadrar esse problema de outra maneira, a Fundação João Pinheiro sugere o
conceito de necessidades habitacionais. Essas teriam um caráter mais amplo e incluiriam
o déficit – necessidade de reposição total de unidades habitacionais precárias e
atendimento à demanda não solvável nas condições dadas de mercado –, a demanda
demográfica – necessidade de construção de novas unidades para atender ao crescimento
demográfico – e, finalmente, a inadequação – necessidade de melhoria de unidades
habitacionais que apresentem certo tipo de carência.
Entre os tipos de inadequação identificados pela Fundação João Pinheiro,
encontram-se a carência de infra-estrutura – que, por sua vez, também apresenta um
elevado grau de diferenciação interna –, o adensamento e o comprometimento excessivo
da renda familiar para o pagamento de aluguéis (Fundação João Pinheiro, 1995). Em
resumo, o conjunto das necessidades habitacionais seria estabelecido pela equação:
déficit + demanda demográfica + inadequação.
Em termos mais gerais, pode-se dizer que todos os critérios correspondem a algum
tipo de inadequação. O que acontece é que se faz uma diferenciação entre certos tipos de
inadequação cuja resposta, em termos de política, implica em uma reposição completa do
imóvel, ou até na construção de um novo imóvel, que é considerado no universo do déficit,
e outros tipos de inadequação cuja solução passa por melhoramentos nas edificações ou
nas condições do entorno. Nesse sentido, pode-se dizer que a diferenciação entre déficit e
inadequação é uma expressão das diferenças entre as soluções técnicas e políticas adotadas
para sua resolução.
Partindo desses pressupostos, e já estabelecendo alguns princípios operacionais,
que tomam como referência a base de informações do IBGE (Censos e PNADs), o déficit
habitacional, para a Fundação João Pinheiro, é composto por 3 elementos:
- o dos domicílios improvisados;
- o dos domicílios rústicos;
- e a coabitação familiar.
Os dois primeiros elementos representam o conjunto de moradias em estado de
precariedade, enquanto o terceiro elemento, a coabitação, corresponderia a uma
insuficiência do estoque de moradias. Os domicílios improvisados são aqueles construídos
para fins não residenciais, mas que estavam servindo de moradia por ocasião do Censo. Os
rústicos são os domicílios permanentes cuja construção é predominantemente feita por
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material improvisado5, e que correspondem à parcela da necessidade de reposição, que


pode ser definida como os domicílios a serem restaurados, substituídos ou repostos. A
coabitação familiar representa a insuficiência do estoque para atender à demanda
habitacional, compreendendo a convivência de mais de uma família no mesmo domicílio
(por isso denominadas de famílias conviventes, diferenciando-se as principais e as
secundárias) ou o aluguel de quartos ou cômodos para a moradia de outras famílias.
O pressuposto do conceito de famílias conviventes é o de que, para cada família,
deve haver a disponibilidade de pelo menos uma unidade habitacional. Esse pressuposto
poderia ser criticado tendo em vista a sobrevivência, principalmente nos meios populares
das famílias ampliadas. Isso implicaria na necessidade de se investigar em que medida a
coabitação é uma opção voluntária ou um constrangimento gerado pela limitação do
mercado de moradias. Dada a impossibilidade de se estabelecer parâmetros quantitativos
que demonstrassem essa diferenciação, sem o recurso a uma pesquisa de campo, decidiu-
se, no âmbito dessa investigação, manter esse indicador, como apresentado pela Fundação
João Pinheiro, em uma unidade de moradia para cada unidade familiar.
Os critérios para a definição da inadequação também partem de um padrão mínimo, que
fixa critérios de qualidade construtiva, dimensionamento da moradia e das peças que a
compõem e, ainda, critérios relacionados ao ambiente em que esta moradia se insere. No
caso brasileiro, foram consideradas como inadequadas "as moradias duráveis urbanas que
apresentam deficiências graves de infra-estrutura básica, adensamento excessivo, ou onde
os moradores mais pobres comprometem grande parte de sua renda com o aluguel.
(Fundação João Pinheiro, 1995, 15)
Com relação ao adensamento excessivo tomou-se como indicador a densidade de
moradores por dormitório, excluídos os domicílios urbanos com presença de famílias
conviventes e quartos/cômodos alugados, para não haver duplicidade com a dimensão
coabitação familiar. O estudo admitiu como suportável o limite de até 3 (três) moradores
por dormitório, onde o subgrupo relevante é o das casas e apartamentos urbanos com
família única.
Já para a questão do comprometimento do aluguel, considerou-se excessivo o
comprometimento acima de 30% da renda familiar, para as faixas de renda até 2 SM,
consideradas mais vulneráveis a esse problema e para quem a propriedade da moradia tem
importância crucial na manutenção das condições básicas de vida.
Em termos do acesso à infra-estrutura, estabelece-se uma diferenciação entre a
carência de infra-estrutura, em que são enquadrados os domicílios que não contam com
pelo menos um dos critérios mínimos de acessibilidade, e a infra-estrutura inadequada,
correspondente aos domicílios que dispõem de acesso à infra-estrutura mas necessitam de
melhorias na acessibilidade. A carência é um critério básico e absoluto e é definida da
seguinte forma
São considerados totalmente inadequados ou carentes em infra-estrutura
básica os domicílios urbanos duráveis que, independente da faixa de
renda, não contam com qualquer um dos indicadores a seguir:
energia elétrica;
abastecimento de água em sua forma mais ampla, ou seja, ao menos água
de poço ou nascente;

5
Paredes de taipa não revestida, madeira aproveitada ou material de vasilhame; piso de terra, madeira
aproveitada, tijolo de barro cozido ou adobe; cobertura de madeira aproveitada, palha, sapé ou material de
vasilhame.
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esgotamento sanitário de qualquer espécie, no mínimo uma fossa


rudimentar
coleta de lixo em regiões metropolitanas; para as demais áreas urbanas
dos estados seria aceitável que o lixo fosse queimado ou enterrado.
(Fundação João Pinheiro,1995, 16)
Uma vez realizada a estimativa relativa aos domicílios carentes, identificam-se
aqueles que têm infra-estrutura mínima, porém inadequada. Nesse caso, é feita uma
estratificação do padrão mínimo segundo as faixas de renda. Assim, são considerados
como critérios de inadequação de infra-estrutura:
É inadequado, na faixa de até 2 salários mínimos, excluídos os
carentes, o domicílio que apresente abastecimento de água através de
poço ou nascente juntamente com esgotamento sanitário através de fossa
rudimentar.
É inadequado, na faixa de 2 a 5 salários mínimos, o domicílio que não
apresente, pelo menos, abastecimento de água através de rede ou
poço/nascente com canalização interna e esgotamento sanitário através
de fossa rústica com escoadouro. Esses 3 critérios são tomados
isoladamente ou em associação.
É inadequado, na faixa acima de 5 salários, o domicílio que não
apresente, pelo menos, abastecimento de água através de rede com
canalização interna ou esgotamento sanitário através de fossa séptica ou
rede.
Essa diferenciação dos critérios de inadequação por faixas de renda é justificada da
seguinte forma :
Obviamente, a seleção desses indicadores reflete, em certa medida, um
viés individual do analista. Entretanto não se trata aqui de modelos
prescritivos ideais, mas fundamentalmente da cristalização de reflexões
sobre a aceitação diferenciada das condições e demandas em relação às
experiências de moradias populares, bem como sobre as políticas
implementadas, nas duas últimas décadas no país.
A primeira crítica à metodologia apresentada é no sentido de se questionar a
validade lógica e ética da utilização de critérios de inadequação em infra-estrutura
diferenciados por faixas de renda, como acima descrito. Pode-se supor, com alguma
consistência que, para áreas rurais, poderia haver critérios distintos daqueles definidos para
áreas urbanas, já que ali o impacto sobre a saúde e as condições de vida, nos casos de
condições precárias de saneamento, é bem menos rigoroso. O esgotamento sanitário
através de fossa rudimentar em áreas rurais, por exemplo, não acarretaria, necessariamente,
problemas de contaminação. O mesmo não é válido para áreas urbanas, onde as densidades
mais elevadas tornam problemático para a saúde esse tipo de solução . Da mesma forma,
considerar o “lixo enterrado” como uma solução adequada para áreas urbanas não
metropolitanas, também parece ser uma generalização excessiva. Caberia um estudo mais
detalhado que permitisse estabelecer padrões mais convenientes à salubridade,
considerando, pelo menos, os tamanhos de cidades. Nesse sentido, consideramos mais
aconselhável a extensão a todas as faixas de renda, do critério formulado para famílias com
renda superior a 5 SM.
Deve-se considerar, que as informações do IBGE são ainda muito precárias,
principalmente no que diz respeito à questão do esgotamento sanitário, apesar do ponto de
vista restrito ao acesso à infra-estrutura, até aqui adotado.
Outro problema diz respeito à classificação das famílias com aluguel excessivo no
interior do contingente de “inadequação” e não de déficit. A inadequação, da forma como é
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utilizada no estudo da Fundação João Pinheiro, diz respeito a um conjunto de moradias que
não precisam ser substituídas, mas que podem ser “melhoradas” ou complementadas em
alguns de seus elementos constituintes (internos ou ambientais). Esse é o princípio válido
para as outras duas categorias de inadequação – por infra-estrutura ou por adensamento. Já
as famílias de baixa renda que pagam um aluguel excessivo formam uma parcela da
população em situação de carência extrema, que necessita de acesso à moradia e não de
melhorias. A única alternativa para que se tratasse tal critério no âmbito do conceito de
inadequação seria no caso de políticas de controle dos aluguéis ou de complementação de
renda, o que não faz parte da nossa experiência recente..
Essa reflexão nos leva, de imediato, a sugerir uma mudança na composição do
déficit, incluindo também as famílias com aluguel excessivo. E, como já mencionado,
sugerir também uma mudança no conceito de infra-estrutura inadequada, tomando-se como
base os parâmetros para as famílias com renda superior a 5 SM. Com relação ao primeiro
ponto, e para que se mantenha a integridade metodológica do estudo da Fundação João
Pinheiro, foi calculado o déficit habitacional segundo a definição original, initulado de
“déficit primário” trabalhando-se em separado com a questão do aluguel excessivo para as
famílias de renda familiar até 2 salários mínimos, intitulado “déficit por aluguel”.
A partir desses pressupostos metodológicos, são apresentados os resultados do
cálculo6 do déficit primário, do déficit por aluguel e da inadequação por infra-estrutura e
por adensamento para os 45 municípios objeto dessa pesquisa (conforme tabelas 1 e 2, em
anexo).
A análise dos dados mostra que o tamanho do déficit e da inadequação reflete, em
primeiro lugar, as diferenças de tamanho entre as diversas cidades, sendo maior, em termos
absolutos, nos grandes centros metropolitanos como São Paulo e Rio de Janeiro que,
sozinhos, acumulam um déficit total de cerca de 280.000 unidades. Para uma análise
comparativa, tornam-se mais importantes os indicadores relativos, ou seja, aqueles que
estabelecem a relação entre o montante do déficit e da inadequação e o total de domicílios
do município. Na tabela 1, pode-se verificar que o déficit médio entre as 45 cidades
estudadas é de cerca de 10% do total de domicílios. Considerando-se a demanda de aluguel
(exclusivamente nas faixas abaixo de 5 SM) este percentual atingiria cerca de 16%.
Todavia, as variações regionais são significativas, já que as maiores médias estão no Norte
e Nordeste (entre 14 e 15%, sem considerarmos a demanda de aluguel), enquanto o Sul e o
Sudeste apresentam médias em torno de 7,5%. As variações entre municípios de uma
mesma região são também importantes. Ainda aqui, o Sul e o Sudeste apresentam
características similares, com os valores mínimo e máximo variando entre 6,4% e 10,5%
para o Sul, e 5,7 e 9,2% para o Sudeste. Já nos casos do Norte e do Nordeste, os patamares
são bastante superiores. Apenas Feira de Santana, com 9,9%, e Aracaju, com 10,8% se
colocam próximos aos níveis superiores encontrados nas regiões Sul e Sudeste. Campina
Grande apresenta o maior déficit relativo entre os municípios estudados, que corresponde a
cerca de 20% do parque domiciliar existente em 1991, valor que se amplia para 31%
quando se adiciona o déficit por aluguel. O Centro-Oeste se coloca em posição
intermediária entre as regiões, aproximando-se da média geral.
Considerada a inadequação (Tabela 2), a situação é ainda pior, correspondendo à
defasagem histórica de investimentos em infra-estrutura e a soluções habitacionais
precárias encontradas nas habitações populares. A média global para inadequação por
6
Tomou-se como base os dados do Censo Demográfico, de 1991, onde é possível obter-se um corte por
municípios. Consideramos esses dados suficientes para os objetivos da pesquisa, cujo período de análise é
1993-1996. Está em curso um estudo de atualização desses dados a partir das informações das PNADs e da
Contagem de 1996.
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infra-estrutura é de 45%, chegando a mais de 70% dos domicílios no Norte e Nordeste7,


onde verifica-se uma grande homogeneidade nas carências. Na região Sudeste, a média é
de 29,7%, mas nota-se uma grande diversidade de situações, desde casos como Ribeirão
Preto e Sorocaba, com pouco mais de 8% de inadequação, até casos como Diadema, com
68% e Duque de Caxias, com mais de 55%. Nota-se, então que a situação se agrava nas
periferias metropolitanas. Já a inadequação por adensamento relativo atinge uma média
geral de 10,4%, sendo, nesse caso, mais grave nos municípios da região Sudeste, onde os
percentuais variam entre 4,7% em Niterói, e 24,7% em Mauá. Olhando-se em detalhe para
essa distribuição verifica-se que os valores mais elevados estão situados nas periferias
metropolitanas, principalmente em São Paulo, onde se destacam Diadema, Guarulhos e
Osasco.
Concluindo essa breve análise, podemos observar que o quadro das necessidades
habitacionais apresenta maior gravidade no Norte e no Nordeste, onde os indicadores de
déficit e de inadequação atingem valores mais elevados, excetuando-se apenas o caso da
inadequação por adensamento, em que as maiores necessidades encontram-se nas
periferias metropolitanas do Sudeste. Verifica-se ainda que os municípios da Região Sul e
os do interior paulista apresentam uma situação bem mais confortável no que se refere às
carências habitacionais.

3. Políticas Habitacionais dos Municípios: a reiteração e o aprofundamento


das desigualdades
Como já mencionado anteriormente, nossa pesquisa teve como universo de análise
as maiores cidades brasileiras, segundo o levantamento do Censo Demográfico de 1991,
limitadas inicialmente em 50. Dessas, 44 responderam ao questionário enviado. Optamos
por incluir a cidade de Boa Vista que, embora não incluída entre as 50 maiores, é uma
capital, facilitou o acesso aos dados e nos permitiu ampliar um pouco a representatividade
da Região Norte. Ficamos assim com um conjunto de 45 cidades. Não responderam ao
questionário Campos, Juiz de Fora, Uberlândia, Manaus, São Luiz, Porto Velho. O fato de
esses municípios não terem respondido revela, como hipótese, pouca institucionalidade do
desenvolvimento de ações na área da moradia. O caso da cidade de Campos é significativo,
nesse sentido. Todas as iniciativas tomadas na tentativa de se obter os dados foram
frustradas pelo fato de ter havido uma desavença entre a antiga Secretária responsável pela
Secretaria de Habitação e o Prefeito. Nem os técnicos da Secretaria se responsabilizavam
por ceder as informações, que alegavam não estarem disponíveis; nem se conseguiu
localizar a antiga Secretária, apesar de reiteradas tentativas.
Dentre os 45 municípios que responderam, Osasco e Londrina o fizeram de forma
incompleta, não identificando os programas desenvolvidos nem o número de famílias
beneficiadas, o que limitou significativamente a análise desses casos.
Cabe ressaltar que os dados disponíveis correspondem a informações oficiais,
fornecidas pelas administrações municipais, através dos questionários respondidos. Sobre
esses questionários foi desenvolvida uma primeira crítica, em que se buscou compatibilizar
os resultados, unificando as interpretações discordantes. Uma segunda etapa de crítica
aconteceu com as primeiras tabulações, que apontavam resultados discrepantes, que eram
então corrigidos ou descartados. Um exemplo significativo diz respeito à cidade de Recife,
em que a resposta ao item “famílias beneficiadas” incluía toda a população inscrita no

7
Esse valor elevado é decorrente, principalmente, dos problemas relativos à coleta de lixo, serviço que
apresenta maior grau de precariedade em relação aos avanços identificados na década de 80 acerca do
abastecimento de água e da implantação de redes de energia elétrica.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 11
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

programa PREZEIS e não apenas aquelas que teriam sido atendidas por ações específicas
ao longo da gestão 1993-1996. Como não conseguimos corrigir essa informação a tempo,
optamos por não trabalhar com o dado.
Dois municípios informaram não desenvolver qualquer ação na área de habitação
(Caxias e São Gonçalo, ambos na Região Metropolitana do Rio de Janeiro). Com a sua
exclusão restaram 43 municípios que desenvolveram um total de 162 programas,
correspondendo a uma média de 3,7 programas por município. Nos questionários foi
adotada uma concepção setorial dos programas, que buscou abarcar o conjunto dos tipos
de iniciativa predominantes nos últimos anos na área habitacional e que resultou na
seguinte tipologia: construção de unidades, oferta de lotes (com ou sem infra-estrutura),
regularização fundiária, urbanização de assentamentos, cestas de material de construção,
reconstrução/reforma de habitações. A tipologia proposta já estava prevista no
questionário, sendo preenchida pelas administrações locais. Em alguns casos, após a
crítica, houve necessidade de corrigir a resposta original. Manteve-se uma classificação
aberta (“outros”) para incluir outras possibilidades não contempladas.
A análise das informações nos permitiu perceber que a definição dos programas,
pelas administrações dos municípios, pode ser feita a partir de uma base setorial (como
pressuposto na tipologia sugerida) ou geográfica, ou ainda de uma base mista. Ou seja, em
muitos casos os programas são definidos não pelo tipo de intervenção e sim pela área de
intervenção. Os casos “mistos” são aqueles em que alguns programas são definidos
segundo a base geográfica e outros segundo o tipo de intervenção. Uma visão geral sobre a
distribuição dos programas por município e ocorrência dos tipos de programas aparece na
Tabela 3, seguida pelas informações relativas ao número de famílias beneficiadas por tipos
de programas (Tabelas 4 e 5). As ações classificadas na categoria “outros” aparecem na
Tabela 6, destacando-se as experiências com novas tecnologias, geração de emprego e
renda e assessoria técnica.
Uma tendência geral da literatura que tratou da questão da recente descentralização
das políticas habitacionais é de uma certa subestimação da potencialidade da ação
municipal, no que se refere ao seu impacto e abrangência. Consideram, assim, que os
municípios tendem a não agir sem o apoio claro de recursos federais (Almeida, 1995) ou a
optar por desenvolver apenas intervenções de regularização fundiária, que apresentariam
um caráter fragmentado e pontual, configurando, portanto, políticas distributivas
(Azevedo, 1993). Os resultados encontrados, no entanto, mostram que estas interpretações
não devem ser generalizadas , já que foi identificado pela pesquisa que, em primeiro lugar,
há uma grande diversidade de formatos de ação na área habitacional e, em segundo lugar,
o porte dessas ações não parece desprezível, em várias das cidades.
A Tabela 3 mostra que doze, dos quarenta e cinco municípios apresentam menos
de 3 tipos de programas, o que indica uma razoável diversidade e abrangência das ações
habitacionais desenvolvidas, no sentido de políticas preventivas e corretivas, como já
desenvolvido na discussão do modelo normativo. Existem, todavia, diferenças
consideráveis entre as regiões, já que os municípios do Nordeste tenderam a desenvolver
um menor número de tipos de programas, se comparados ao Sul e ao Sudeste.
Outra conclusão importante diz respeito ao fato de que, os municípios enfatizam
não apenas os programas distributivos, como regularização fundiária ou oferta de material
de construção; mas também, em grau surpreendente, a construção de unidades (69% dos
municípios) e a oferta de lotes (58%), ao contrário do que afirma a literatura. Aqui também
pode ser identificada uma diferença regional, sendo menor, proporcionalmente, o número
de municípios que apresentam esses tipos de programas, nas regiões Norte e Nordeste.
Note-se ainda que, entre as quarenta e duas ações com oferta de lotes (em vinte e seis
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 12
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

municípios), oito (em oito municípios) não incluíam a provisão de infra-estrutura. Esse
parece ser um indício de que essas ações se configuram como políticas distributivas e,
possivelmente, correspondam a práticas clientelistas.
Ao se considerar as famílias beneficiadas, nota-se, em primeiro lugar, uma grande
disparidade no porte dos programas, que vão de um mínimo de 70 oportunidades
habitacionais8 (oferta de lotes em Olinda), a um máximo de 16.500 (oferta de lotes em
Curitiba). A diversidade quanto ao tamanho e as necessidades habitacionais entre os
municípios nos impedem, por enquanto, de avaliar adequadamente esses números, no
entanto deve-se ressaltar que os programas de pequeno porte podem configurar práticas
clientelistas, ou ainda, ações de caráter experimental. Tomando-se a distribuição relativa
dos programas no interior dos municípios (Tabela 5), verifica-se que houve maior ênfase
nos programas de urbanização de assentamentos e de regularização fundiária, que
atenderam a respectivamente 33,3% e 29,5%, tomando como base o total de oportunidades
habitacionais oferecidas. Seguem-se os programas de oferta de lotes e de construção de
unidades, com 22,3 e 19,1%, respectivamente.
Esses percentuais correspondem, grosso modo, aos que prevalescem no Sudeste. No
Sul os programas de oferta de lotes e de construção de unidades mostram percentuais mais
elevados, enquanto, no Nordeste, destacam-se os programas de urbanização de
assentamentos e de construção de unidades.
Avaliando-se o quadro jurídico institucional dos municípios, pôde-se observar
(Ribeiro, 1994) que as leis orgânicas municipais contemplaram de forma expressiva a
responsabilização dos municípios pelo atendimento às necessidades habitacionais locais,
não apenas estabelecendo princípios gerais, como criando programas específicos. A Tabela
6 compara os programas efetivamente desenvolvidos durante a gestão 1993-1996 e o que
estava estabelecido, enquanto diretriz programática de política habitacional, nas Leis
Orgânicas Municipais.
Uma primeira observação que surge a partir da análise dessa tabela é que as
disposições constantes das Leis Orgânicas foram, em larga medida, cumpridas pelas
administrações e que, em vários casos, os municípios desenvolveram programas
habitacionais independente do que estava previsto na sua legislação máxima. No caso dos
programas de urbanização de assentamentos, o total de municípios que desenvolveram
ações (31) foi maior que o total daqueles que o previram em suas leis orgânicas (27), sendo
que, desses vinte e sete, seis não desenvolveram programas entre 1993 e 1996 e outros dez,
que não dispunham desse preceito na legislação, desenvolveram programas efetivos. No
caso dos programas de construção de unidades e de regularização fundiária, embora nem
todos os que previram tenham desenvolvido ações (26/37 e 23/34), outros municípios,
mesmo não contando com essa exigência legal, o fizeram (5 e 7).
A partir desses primeiros elementos de análise, a questão que se coloca é em que
medida essas ações têm um impacto efetivo sobre o quadro das necessidades habitacionais,
acima esboçado. Para buscar uma resposta aproximada para essa questão, os programas
municipais foram agregados em 2 tipos básicos, a saber: programas “preventivos”, que
correspondem ao atendimento do déficit habitacional (oferta de lotes e construção de
unidades) e programas “corretivos”, que correspondem ao atendimento à inadequação
(regularização fundiária e urbanização de assentamentos) (Tabelas 8.1, 8.2, 8.3 e 8.4).

8
O conceito de oportunidades habitacionais foi aqui adotado, considerando-se que, em alguns casos, existe
superposição de programas para as mesmas famílias, como, por exemplo, no caso de programas de oferta de
terras e de cestas de material de construção. Nesse sentido, o número de oportunidades habitacionais pode ser
maior que o número de famílias atendidas.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 13
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Essa denominação é um tanto arbitrária e limitada5 e deve ser entendida apenas


como uma aproximação, uma tentativa de construir um indicador que, em alguma medida,
revele a ordem de grandeza das ações, em relação ao conjunto das necessidades. Por outro
lado, como, em alguns casos, essa articulação corresponde a uma prática dos municípios,
atendendo às mesmas famílias através da oferta de lotes e construção de unidades ou
através da urbanização de assentamentos e regularização fundiária, a construção de um
indicador sintético que agregue estes programas parece responder melhor ao
dimensionamento do problema.
Naquelas tabelas (8.1 a 8.4), para melhor avaliar a diferença entre os municípios,
classificamos os desempenhos em 5 faixas, correspondendo a até 5%, de 5 a 10%, de 10 a
20%, de 20 a 50%, e mais de 50%, em relação ao déficit e à inadequação.
Os resultados encontrados, no que diz respeito aos impactos das políticas, são, em
certa medida, surpreendentes. Comparando-se a produção dos programas preventivos com
o déficit e a dos corretivos com a inadequação, temos que, na média global, a produção dos
programas desenvolvidos ao longo da gestão 1993-1996 correspondeu a 11,8% do déficit
habitacional e a 4,9% da inadequação por infra-estrutura. Os maiores percentuais de
cobertura estão na região Sul, com percentuais de 32,0% e 26,2%. Esse desempenho é o
resultado de uma combinação de dois fatores: menor escala de necessidades habitacionais e
maior capacidade de empreendimento das administrações locais. O Sudeste apresenta
resultados também significativos, com 17,5% do déficit e 15,4% da inadequação;
principalmente se considerarmos que nesse caso o quadro das necessidades tem uma escala
bem mais significativa. O Centro-Oeste apresenta um excelente desempenho em termos
dos programas preventivos, atingindo, na média 16,0% do déficit, com destaque para
Campo Grande, com 33,4%. Já o Nordeste apresenta um desempenho bem menos
expressivo, todavia não desprezível, se consideramos a atuação da administração de
Teresina, com 49,7% sobre o déficit. No caso da inadequação, em que os problemas no
Nordeste são mais graves, como vimos, as políticas são ainda pouco importantes, com
apenas 2,6% de impacto, em média.
Tomando-se os programas preventivos, vemos que, entre os 45 municípios
estudados, vinte e um apresentam desempenho inferior a 5%, dez entre 5 e 10 %, três entre
10 e 20%, seis entre 20 e 50% e cinco com mais de 50%. Entre aqueles que produziram
menos, verifica-se que em quinze casos também ocorreram desempenhos pouco
expressivos com relação à inadequação. Podemos considerar, então, duas hipóteses: ou
tratam-se de políticas pontuais e fragmentadas com forte viés distributivo, ou de práticas
limitadas mas com caráter inovador e experimental, como se verifica no caso de Fortaleza,
cuja experiência, premiada na Conferência do Habitat, correspondeu a 3,4% do déficit
habitacional municipal (excluída a demanda de aluguel).
Uma das conclusões a que se chega a partir desses números é que aqueles
municípios onde o quadro de carências se faz mais dramático – o caso do Nordeste – são
exatamente os que apresentam pior desempenho (Tabela 8.3). Já os municípios que
apresentavam situação relativamente mais confortável – o caso do Sul – são os que têm
uma produção mais significativa. É possível supor que esse diferencial diz respeito, por um
lado, ao volume de recursos – financeiros, técnicos e administrativos – de que esses

9
Cabe ressaltar que não necessariamente as unidades ou os lotes ofertados pelos municípios destinaram-se a
atender ao déficit habitacional. Em muitos casos, por exemplo, os programas destinavam-se ao assentamento
de populações removidas de áreas de risco, o que, na verdade, torna muito imprecisa a divisão entre
programas “preventivos” e “corretivos”. A relação aqui estabelecida, em relação ao déficit e à inadequação,
visa, assim, apenas estabelecer uma escala para a mensuração do impacto (senão real, ao menos potencial)
das ações empreendidas.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 14
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

municípios dispõem para atender às suas necessidades; por outro lado, no caso do
Nordeste, é também conseqüência da cultura política local, onde as práticas clientelistas
estão mais enraizadas no cotidiano e correspondem a mecanismos ainda não superados de
reprodução do poder, em nível local. Estas hipóteses são também válidas para alguns
municípios dormitórios em periferias metropolitanas, como Duque de Caxias e São
Gonçalo, que informaram não desenvolver qualquer política habitacional, e Nova Iguaçu,
que apresenta resultados pouco expressivos, os três no Rio de Janeiro.
Todavia, para que se avaliem adequadamente essas conclusões, é importante
considerar o grau de dependência das administrações municipais em relação ao aporte de
recursos externos, já que os resultados encontrados poderiam ser uma decorrência da ação
de poderes supra-locais. Esses dados aparecem nas Tabelas 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6 e 9.7.
Como se pode ver nessas tabelas, os municípios foram responsáveis, de forma
autônoma, pelo financiamento de ações que beneficiaram cerca de 43,2% das famílias.
Essas informações já demonstram a importância da iniciativa e da autonomia locais para a
implementação dos programas e corroboram as avaliações da literatura especializada sobre
a limitação dos financiamentos federais no período estudado. Observando-se a distribuição
desses recursos entre os municípios, segundo os tipos de programas, pode-se ver que, como
pressuposto na análise anterior, os municípios do Sul e do Sudeste têm maior autonomia
financeira que os do Nordeste e do Norte. Surpreendentemente, Campo Grande e Goiânia
demonstraram boa autonomia, contando pouco com o apoio de fontes externas. As
principais fontes externas de recursos foram o governo federal, os governos estaduais e a
Caixa Econômica Federal. Ressalte-se, todavia, o surgimento de novos agentes, como
ONGs e organismos internacionais que, embora com montantes pouco significativos,
apontam para a possibilidade de novas alternativas para a ação pública.
Uma outra observação relevante diz respeito à origem dos recursos dos municípios
que tiveram melhor performance (identificados pelas cores nas tabelas). Nota-se nesses
casos que, à exceção do Nordeste, onde João Pessoa e Teresina dependeram bastante de
recursos externos, os municípios contaram significativamente com recursos próprios para o
desenvolvimento das ações.
Tomando-se o caso de João Pessoa e Teresina, uma outra questão que deve ser
considerada na análise desses dados é que mesmo a possibilidade de contar com recursos
externos, em muitos casos, depende de uma razoável capacidade administrativa e técnica.
Esse é o caso dos financiamentos geridos pela CEF, com recursos do FGTS, em que, a
partir de 1995, é necessário que se tenha um projeto tecnicamente bem formulado e, ainda,
capacidade de endividamento para se ter acesso aos recursos. Não é diferente o que ocorre
no caso dos financiamentos de organismos de fomento internacionais como o BID. Esse
fato leva à uma outra conclusão, das mais significativas para nossa avaliação. No quadro
de uma “descentralização por ausência” e de uma competição desenfreada entre os
municípios pelo acesso a recursos escassos, apenas as administrações que já contem com
maior capacidade financeira e com maior qualificação técnico-administrativa terão acesso
às fontes de financiamento de nível federal e mesmo internacional. Fora isso, a opção é a
reprodução de práticas clientelistas, através das famosas emendas ao orçamento da União.
Reproduzem-se, assim, de forma ampliada, a desigualdade e o clientelismo.
Ao se observar a origem dos recursos discriminada por tipos de programas,
contesta-se mais uma vez a tese de que os municípios se limitariam a desenvolver
programas de regularização fundiária, por serem distributivos. De fato, além destes, tanto
os programas de construção de unidades quanto de oferta de lotes foram desenvolvidos em
grande parte com recursos municipais. Essa situação é bastante clara no Sul e Sudeste,
alterando-se no Nordeste. Apenas os programas de urbanização de assentamentos
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 15
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

revelaram maior dependência em relação a recursos externos, o que ocorre de forma


generalizada.

4. Os planos diretores e os novos instrumentos de política urbana


A Constituição Federal, como se sabe, instituiu, em um capítulo específico, as
diretrizes relativas à política urbana. Nesse capítulo é estabelecida a limitação ao exercício do
direito de propriedade a partir de sua função social, a qual tem como âmbito de definição o
Plano Diretor Municipal. O texto constitucional institui ainda uma figura até então
inexistente: a "função social da cidade":
"Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de
20.000 habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor."
Quanto aos instrumentos, a Constituição Federal adotou o parcelamento e a edificação
compulsórios; o imposto predial e territorial urbano progressivo e a desapropriação de
terrenos com pagamento em títulos da dívida pública. Esses instrumentos deveriam ser
utilizados sobre terrenos não edificados, sub-utilizados ou não utilizados, segundo o princípio
da sucessividade.
Como expressa o caput do art. 182, acima transcrito, a utilização desses instrumentos
ficou ainda submetida a regras a serem definidas em legislação complementar, na órbita
federal. Por outro lado, ao atrelar a função social da cidade e da propriedade ao plano diretor,
o texto sugere uma certa autonomia municipal na sua definição. Esta ambigüidade levará os
setores ligados à Reforma Urbana e algumas administrações locais a lutarem pela
regulamentação destes instrumentos no âmbito das Constituições Estaduais e das Leis
Orgânicas Municipais.
Na elaboração dos Planos Diretores deve-se levar em conta a tradição do
planejamento urbano local, já estabelecida nas grandes cidades, e que se desenvolve, pelo
menos a partir da década de 70, em todo o território nacional, através da influência do Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU)10. Embora tendo seu ímpeto arrefecido na
segunda metade da década de 80, este processo deixou raízes nas administrações locais,
principalmente através da formação de um corpo técnico integrado às secretarias de
planejamento ou de urbanismo. Grande parte desses municípios dispunham de planos,
elaborados nos últimos 20 anos. Pode-se, assim, pensar que o processo de elaboração dos
planos diretores encontrará como pano de fundo uma cultura técnica de planejamento já
implantada em muitos centros urbanos.
Por outro lado, logo após a elaboração da Constituição Federal, desenvolve-se um
amplo debate, que envolve principalmente o meio técnico-acadêmico ligado ao planejamento
urbano, que busca estabelecer novos parâmetros e diretrizes para os planos diretores, a partir
da crítica à experiência do SERFHAU. Destacam-se a questão da função social da
propriedade e da gestão democrática da cidade como elementos que dão fundamento a nova

10
O SERFHAU foi criado em 1964 e a partir de 1967 passa a desenvolver uma política de incentivo às
prefeituras para que elaborem seus planos de desenvolvimento local integrado. Entre seus objetivos básicos
figurava a modernização administrativa das prefeituras, principalmente através da criação de órgãos locais de
planejamento.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 16
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

proposta. Os técnicos ligados à Reforma Urbana conquistaram rapidamente a hegemonia nas


discussões11.
Deve-se considerar ainda que as Constituições Estaduais e, principalmente, as Leis
Orgânicas já haviam estabelecido diretrizes para a elaboração dos planos diretores ou
objetivos e metas para a política urbana dos municípios. Estas diretrizes e objetivos já
conformam um modelo para a elaboração dos planos diretores, influenciando fortemente os
resultados. As diretrizes presentes nas Leis Orgânicas das 50 maiores cidades agrupam-se nos
seguintes temas:
• Definição da abrangência do plano e de seu conteúdo. Grande parte das leis ressalta o
caráter integrado do plano – "engloba os aspectos físico, social, econômico e
administrativo" – mas também se destaca uma ênfase sobre a regulação do uso do solo.
• Definição da função social da cidade e da propriedade.
• Definição de normas urbanísticas.
• Definição de critérios para as políticas de habitação popular, principalmente no tocante às
Áreas Especiais.
• Definição de objetivos para a política econômica e de desenvolvimento municipal,
incluindo o desenvolvimento agrícola.
• Definição de critérios para a gestão urbana.
• Definição de política relativa à infra-estrutura.
• Definição de critérios ambientais para a ocupação do solo e de uma política de preservação
ambiental.
O processo de elaboração dos planos diretores de muitos dos municípios seguiu o
"modelo" da Reforma Urbana que já estava, em grande parte, presente nas próprias Leis
Orgânicas. Neste sentido, ele se abriu para a participação da sociedade civil, buscando o
estabelecimento dos "pactos territoriais" (Ribeiro, Cardoso, 1991). As equipes técnicas das
prefeituras, muitas vezes amparadas em assessorias ou consultorias, elaboraram propostas
preliminares que eram submetidas então ao "crivo" da "participação".
Este processo foi conflituoso e ambíguo. As propostas aprovadas nestes fóruns,
quando foram à Câmara, continuaram a sofrer alterações (Cavalieri, 1994). Na verdade os
conflitos em torno dos pontos mais polêmicos dos planos – principalmente aqueles que
atingiam o interesse do empresariado, como o solo criado – mantinham-se presentes ao longo
de todo o processo, deslocando-se do Executivo para as Câmaras de Vereadores e implicando,
em muitos casos, em perdas significativas nos avanços obtidos em momentos anteriores
(Pontual, 1994).
Ressalte-se ainda as dificuldades colocadas para a participação popular neste processo,
já que se tratava de uma discussão muitas vezes travada em termos excessivamente técnicos e
onde a sua relação com as demandas sociais não era clara ou imediata (Cavalieri, 1994);
(Pontual, 1994). Neste sentido, a elaboração dos Planos Diretores mantém-se dentro de um
quadro onde é ainda o meio técnico-acadêmico, presente nas entidades de assessoria, nas
associações profissionais, ou nos centros de pesquisa universitários, que irá tomar para si a
defesa das bandeiras do campo popular, participando como atores privilegiados.
Ao se avaliar os Planos Diretores, pode-se identificar estes conflitos de várias formas.
Em primeiro lugar, embora se trate de uma lei, em vários casos a linguagem adotada tem um

11
Um bom apanhado desse debate aparece em Grazia de Grazia, 1990.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 17
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

teor muito mais técnico que jurídico. Por outro lado, nota-se um desequilíbrio entre as seções
ligadas aos instrumentos de controle de uso do solo e política habitacional, que apresentam
uma visão política e social baseada na função social da propriedade, e aquelas seções ligadas
aos transportes e sistema viário.
De uma forma geral, os planos analisados podem ser considerados "integrados", ou
seja, buscam estabelecer princípios ordenadores para todas ou para a maioria das políticas
municipais, seguindo a herança do modelo do SERFHAU12. Em termos das diretrizes ligadas
ao uso e ocupação do solo, os planos estabelecem princípios gerais a serem detalhados e
aprofundados em legislação complementar, como as leis de uso do solo, regulamentos de
parcelamento, códigos de edificações etc. Neste sentido funcionam como leis de
desenvolvimento urbano municipais. Esta análise mostra que os planos não conseguiram
escapar de todo ao modelo do SERFHAU. Ressalte-se, neste sentido, a ênfase emprestada em
vários casos à criação ou ao fortalecimento de um sistema local de planejamento.
Deve-se mencionar ainda a importância dos planos do Rio de Janeiro e de São Paulo
como modelos para outros municípios. Pelo fato de incorporarem propostas da Reforma
Urbana, por se tratar dos dois maiores centros urbanos do país e ainda, pelo perfil de suas
administrações, vieram a se tornar referência no debate, tendo seus responsáveis técnicos
disseminado suas idéias em vários municípios, a convite das administrações locais.
Quanto aos instrumentos (além daqueles que tradicionalmente compunham o arsenal
do planejamento urbano, como o zoneamento), desde meados dos anos 70 começam a surgir
propostas para a utilização de outros, visando dotar a administração local de maiores recursos
para disciplinar e orientar a expansão urbana ou mesmo para criar maiores facilidades para a
atuação dos órgãos públicos na provisão da infra-estrutura.
Com relação à função social da propriedade urbana, verificou-se que várias Leis
Orgânicas propuseram definições específicas. Em alguns municípios, como Jaboatão dos
Guararapes, não houve preocupação em afirmar claramente o que se entendia por função
social da propriedade, bastando definir a função social da cidade e estabelecer que o exercício
do direito de propriedade fica subordinado, então, aos "direitos urbanos". Nas outras Leis
Orgânicas verifica-se, entretanto, uma tendência a estabelecer esta definição, basicamente
pautada nos seguintes princípios:
• recuperar, para a coletividade, a valorização imobiliária decorrente da ação do poder
público;
• coibir a retenção especulativa da terra;
• corrigir as distorções da valorização do solo urbano;
• assegurar a justa distribuição dos ônus e encargos decorrentes das obras e serviços de
infra-estrutura urbana;
• assegurar a justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização;
• assegurar a democratização do acesso ao solo urbano e à moradia;
• adequar o direito de construir às normas urbanísticas;
• regularização fundiária e urbanização específica para áreas ocupadas por população de
baixa renda;
• preservação ambiental.

12
Esta tendência também foi encontrada numa análise dos princípios estabelecidos pelas Leis Orgânicas para os
Planos Diretores no caso do Rio Grande do Sul, conforme Ghezzi, 1990.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 18
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Nos Planos Diretores, outros princípios aparecem agregados a estes:


• controle da densidade populacional;
• geração de recursos para o atendimento da demanda de infra-estrutura e de serviços
públicos;
• garantia de uso compatível com as condições de infra-estrutura, e com a preservação do
meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural;
• atendimento às possibilidades de utilização adequada dos recursos naturais disponíveis;
• garantia de segurança e saúde dos usuários e da vizinhança;
• criação de áreas sob regime urbanístico específico.
Estes princípios expressam uma compreensão generalizada de que é imprescindível
fortalecer o Poder Público para que este possa atuar na regulação do uso e ocupação do solo,
levando em consideração os interesses da coletividade, mas buscando evitar que sua própria
ação – principalmente na provisão de infra-estrutura e de serviços urbanos – tenha seus fins
"distorcidos" pela apropriação dos seus benefícios pelos proprietários fundiários imobiliários,
definidos, em geral, como "especuladores". Neste sentido, trata-se de estabelecer regras que
permitam, ao mesmo tempo, um controle público sobre os processos de expansão urbana,
evitando-se a retenção ou a não utilização de terras; e que os recursos investidos pela
administração tenham garantidas a sua finalidade social, e ainda a sua utilização racional.
Pode-se afirmar, assim, que os instrumentos propostos, neste caso, buscam uma ampliação da
eficiência da ação pública.
Por outro lado, as definições propostas incorporam um princípio redistributivista,
presente nas idéias de "recuperação, para a coletividade, da valorização imobiliária", ou de
"geração de recursos para atendimento às demandas por infra-estrutura e serviços". Estes
princípios se completam com a garantia da regularização fundiária e da urbanização de áreas
de baixa renda.
Além da eficiência e da redistributividade, a definição da função social da propriedade
estabelece ainda a prioridade de interesses coletivos ou difusos sobre o direito de propriedade
ao colocar como limites a este direito a preservação ambiental, a utilização adequada de
recursos naturais e a garantia do bem estar de usuários ou vizinhos.
Para tentar atender a estes princípios, as Leis Orgânicas dos 50 maiores municípios
brasileiros criaram vários instrumentos específicos, como se pode ver no quadro a seguir:
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 19
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

LEIS ORGÂNICAS - INSTRUMENTOS DE CONTROLE DO USO DO SOLO13

Sim Não
Solo Criado 10 40
IPTU Progressivo 44 6
Fundo Desenvolvimento Urbano 25 25
Desapropriação 44 6
Transferência do Direito de Construir 11 39
Concessão Real de Uso 27 23
Parcelamento Compulsório 39 11
Discriminação de Terras Públicas 20 30
Taxas e Tarifas Diferenciadas 8 42
Reserva Pública de Terras 8 42
Usucapião 8 42
Operações Interligadas 4 46
Áreas Especiais 20 30
de Interesse Social 14
de Programas Habitacionais 3
de Regularização Fundiária 5
Direito de Preempção 3 47
Direito de Superfície 2 48
Relatório de Impacto Urbanístico. 3 47
Fonte: Ribeiro, 1994

No quadro acima pode-se constatar que, além dos instrumentos definidos pela
Constituição Federal – a edificação ou parcelamento compulsório, o IPTU progressivo e a
desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública – aparecem com significativa
presença a concessão real de uso, o fundo de desenvolvimento urbano ou de habitação, a
discriminação de terras públicas, a criação de áreas especiais de interesse social, a
transferência do direito de construir e, finalmente, o solo criado, presente em 10 Leis
Orgânicas.
Os instrumentos oriundos da Constituição Federal tinham como objetivo,
fundamentalmente, uma ampliação do controle público sobre a ocupação do solo, que
permitisse um aumento da eficiência da ação governamental e garantisse a destinação
adequada dos investimentos em infra-estrutura e serviços. Em algumas Leis Orgânicas,
todavia, estes instrumentos ganham também uma função redistributiva, por exemplo,
através da garantia da utilização de terrenos subutilizados ou não utilizados em
assentamento de populações de baixa renda.

13
Na avaliação dos instrumentos foi identificada uma diferença entre as leis que apenas os enunciavam e outras
que estabeleciam definições claras e instituíam alguns condicionantes à sua utilização. Neste último caso,
consideramos os instrumentos como "criados" e, no primeiro, como "enunciados".
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 20
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Quanto aos outros instrumentos apontados, correspondem, principalmente, ao


princípio da redistributividade, criando mecanismos de captação de recursos e vinculando-os
aos fundos destinados ao investimento social. Criam-se, assim, possibilidades de intervenção
sobre as áreas ocupadas por populações de baixa renda por meio do estabelecimento de
normas urbanísticas específicas – nas AEIS – mas também através da possibilidade de
regularização fundiária em áreas públicas –discriminação das terras públicas e da concessão
real de uso. Cabe ressaltar que, na legislação do município de Feira de Santana, é estabelecido
o direito de a população reivindicar a concessão real de uso, após 5 anos de ocupação,
aproximando este instrumento do usucapião especial.
A não regulamentação, em nível federal, dos instrumentos previstos no art. 182, e a
demora na aprovação, pelo Congresso, de uma lei nacional de desenvolvimento urbano, teve
conseqüências importantes. Uma delas foi uma certa confusão conceitual na definição do
caráter, dos objetivos, dos princípios e da forma de aplicação dos instrumentos de política
urbana. Neste sentido observou-se a definição dada a esses instrumentos das leis orgânicas e
planos diretores municipais nos 13 municípios que foram objeto do estudo de caso, buscando-
se identificar interpretações conflitantes.
A análise empreendida nos leva às seguintes conclusões:
1) Os diversos instrumentos de política urbana foram “importados” de outras realidades,
ignorando-se, na maior parte dos casos, a sua concepção original e os “problemas” que
pretendiam resolver.
2) Ao incorporar esses instrumentos, ocorreu um processo de assimilação e redefinição,
adaptando-os a intervenções que tinham como fundamento a função social da
propriedade. Um certo pragmatismo se traduziu pela idéia de que os instrumentos
seriam “neutros”, podendo ser usados “para o bem ou para o mal”.
3) A (re)definição dos instrumentos em nível local, ampliou mais ainda a gama de
sentidos conferidos aos instrumentos (o solo criado é o exemplo mais forte),
ocasionando alguma confusão semântica já que, em municípios diferentes, os
instrumentos têm objetivos e formatos diversos.
4) Alguns instrumentos, como as operações interligadas e as operações urbanas, tiveram
uma definição que caracterizaria uma nova forma de planejamento, dita “por
negociação” (Dantas, 1997), que se ajusta aos princípios do neoliberalismo e idéia de
uma gestão de “empreendedorismo competitivo” (Harvey, 1996).

Se nas leis orgânicas e nos planos diretores há uma presença significativa – embora
não predominante – desses novos instrumentos, isso não quer dizer que eles tenham sido
efetivamente regulamentados ou que, mesmo que tenham sido, que estejam em utilização.
A tabela 10 em anexo, apresenta, para os 45 municípios aqui estudados, qual a relação
entre a previsão do instrumento em sua legislação e a sua utilização. Como se pode ver na
análise dos dados, excetuando-se as “áreas especiais”, todos os outros instrumentos foram
muito pouco adotados pelas municipalidades durante a gestão 1993-1996.
O imposto progressivo foi declarado como "utilizado" por nove municípios, mas não
fica claro, todavia, em que medida é utilizado como previsto no artigo 182 da Constituição
Federal. Com relação aos instrumentos que realizam a função social da propriedade −
edificação e parcelamento compulsórios, IPTU progressivo e desapropriação com
pagamento em títulos da dívida pública, aplicados sucessivamente −, verifica-se, com base
em informações de fontes secundárias, que aparentemente apenas o município de Porto
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 21
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Alegre tentou implementá-los, tendo como princípio que o plano diretor, pela Constituição, é
o instrumento de definição da função social da propriedade14.
Nesse município, a aplicação dos instrumentos se coloca na perspectiva de aumento
da oferta de moradias, atendendo ao déficit local, e tem acontecido com resistências dos
proprietários mas sem grandes bloqueios institucionais (Augustin Filho, A. & Tonollier,
1997) 15 . Cabe ressaltar que essa experiência se insere num esforço de recuperação da
capacidade de arrecadação local, através do fortalecimento do IPTU e do ITBI, que ganham
maior facilidade com a legitimidade conquistada pela Prefeitura através do Orçamento
Participativo.
O solo criado, possivelmente a maior "novidade" na discussão dos planos diretores
municipais16, foi efetivamente utilizado, segundo as informações do questionário, por apenas
nove dos quarenta e cinco municípios, sendo que, mesmo esse número, é ainda questionável.
Um dos problemas com relação a esse instrumentos diz respeito à sua definição,
principalmente no que toca ao índice único, que não foi adotado de maneira uniforme pelas
legislações locais. Em Recife e Curitiba, por exemplo, a venda de índices se dá a partir do
coeficiente máximo estabelecido para as áreas adensáveis. Esse instrumento, desde sua
discussão inicial, galvanizou críticas contundentes, principalmente dos setores ligados à
construção civil, podendo-se supor que seu baixo nível de utilização reflete a “capacidade de
veto” dos setores imobiliários, em nível local. Nesse sentido, parte significativa da resistência
à aprovação do Plano Diretor de S. Paulo, concebido na gestão de Luiza Erundina, derivou,
principalmente, do fato de o mesmo ter o solo criado como núcleo da proposta. Também o
caso do Rio de Janeiro é expressivo, já que a proposta oriunda dos setores técnicos – que era
auto-aplicável, como a de São Paulo – foi modificada: o instrumento foi aprovado mas sua
regulamentação ficou pendente e foi abandonada pela gestão do Executivo municipal que se
seguiu17.
São Paulo é o principal exemplo dos efeitos perversos da aplicação de um
instrumento, adotado por apenas 3 municípios, que foi parte da agenda de discussão sobre os
planos diretores, no início da década de 90 − as Operações Urbanas18. Esse instrumento
permite a “parceria” entre a iniciativa privada e o poder público para a realização de obras de
infra-estrutura que possibilitem a renovação urbana em áreas “degradadas” ou a
transformação de uso e a reurbanização. A participação da iniciativa privada, na forma de
recursos para a realização das obras, é feita mediante contrapartida na transformação dos
parâmetros urbanísticos, através da permissão para usos antes vedados ou para o aumento de
potencial construtivo. No caso de São Paulo, a maior operação realizada foi a “Faria Lima”,
que permitiu a expansão do Centro de São Paulo. Outras operações importantes foram a
“Anhangabaú” e a “Córrego Águas Espraiadas”. A experiência mostra o quanto esse
instrumento pode ser útil ao capital imobiliário, já que os investimentos públicos são feitos na
mesma área em que são vendidos os direitos excepcionais. Ou seja, o capital apenas financia
parte dos investimentos cujo resultado será a sua própria valorização. Esse instrumento,
usado dessa forma, presta poucos serviços à população de baixa renda. No caso do Córrego
Águas Espraiadas, operação proposta ainda na gestão Erundina mas realizada − e modificada
em seu espírito − na gestão Maluf , os efeitos foram extremamente perversos. Como existia
14
Trata-se de uma ambigüidade da lei já que, ao mesmo tempo, a CF estabelece a necessidade de
regulamentação através de lei complementar, em nível federal.
15
Conforme Augustin Filho, A. e Tonollier, 1997.
16
Na verdade este instrumento já era motivo de largos debates desde 1974, embora então não tivesse o conteúdo
redistributivista que lhe foi dado recentemente. Ver, a respeito, Ribeiro e Cardoso, 1992.
17
Ver, a respeito Cavalieri, 1993.
18
As informações básicas sobre o instrumento estão em Azevedo Netto, D. T., 1997. Ressalte-se todavia
nossa discordância em relação aos pontos de vista do autor.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 22
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

uma área de ocupação de baixa renda no local, com extremo potencial de valorização, e como
não foram desenvolvidas políticas específicas para mantê-los no local, essas áreas foram
“liberadas” através da ação dos empresários. Há indícios de que a população que ali residia
foi, em grande parte, engrossar o processo de ocupação das áreas de mananciais.
É também São Paulo o gerador e incentivador das Operações Interligadas,
instrumento adotado por quatro municípios. Gestado no governo Jânio Quadros no âmbito da
Lei do Desfavelamento, o instrumento vem sendo utilizado sucessivamente nas gestões
Erundina, Maluf e Pitta. Dos instrumentos previstos pelo Plano Diretor do Rio de Janeiro, é o
único que foi regulamentado. Os argumentos a seu favor incluem seu efeito redistributivo, a
possibilidade de capturar a valorização imobiliária, e, recentemente, seu papel na
“flexibilização” da legislação considerada, como ultrapassada, ilegítima e rígida,
“engessando” o mercado, que passa a ser considerado como ótimo alocador de recursos. É um
instrumento que maximiza as oportunidades não apenas do mercado imobiliário como
também das atividades econômicas em geral. No caso do Rio de Janeiro seus efeitos são
muito mais graves, já que a lei que regulamentou o instrumento é extremamente dúbia e gerou
grandes possibilidades de um uso discricionário, com pouca visibilidade e sem controle
social, transferindo as decisões exclusivamente para o corpo técnico da prefeitura ou, no
limite, para o Secretário de Urbanismo19.
Por fim, cabe ressaltar o grande potencial renovador da legislação trazida pelo
instrumento das Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS). Foi previsto por vinte leis
orgânicas e vinte planos diretores, num total de vinte e sete municípios e adotado em vinte e
oito, sendo que, dentre esses, oito não o haviam previsto anteriormente. Trata-se de recurso
poderoso para a regularização fundiária e para a garantia da manutenção das populações de
baixa renda em áreas ocupadas, reduzindo os riscos de remoção. Sua utilização foi, em alguns
casos, extremamente inovadora, ressaltando-se as experiências de Recife e Diadema. Nesse
último município, o instrumento integrou o plano diretor, não somente através de uma
definição formal, mas incluindo a delimitação geográfica das áreas, tendo sido aplicado não
apenas sobre os assentamentos existentes mas também sobre áreas livres. Esse fato colocou os
moradores em condições mais favoráveis para a negociação com os proprietários para a
regularização fundiária, ou mesmo para a aquisição de terrenos vazios para o
desenvolvimento de empreendimento habitacionais populares, na forma de cooperativas, com
a mediação, o apoio e a assessoria do poder municipal.
Em resumo, pode-se afirmar que os instrumentos de política urbana, que geraram
discussão tão acirrada no período de elaboração dos planos diretores, foram escassamente
aplicados e, em alguns casos, sua aplicação não tem se dado segundo princípios de
redistributividade e de transparência administrativa. A exceção fica com as Áreas de
Especial Interesse Social, cuja adoção vem simplificando os trabalhos de regularização
urbanística e fundiária dos assentamentos populares e cria possibilidades para se
estabelecer uma política fundiária efetiva com base em um instrumento regulatório.

19
Conforme Cardoso et al., 1997
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 23
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

5. Conclusões
Ao se analisar a literatura, constata-se um efetivo processo de descentralização e
municipalização das políticas habitacionais, a partir de meados dos anos 80, seja pela
redefinição institucional promovida pela nova Constituição, seja pela iniciativa dos novos
governos locais eleitos na década de 80, ou ainda, como reflexo da fragilidade das políticas
federais. Esse processo é visto, em geral, de uma forma positiva, que ressalta a potencialidade
da gestão local em ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das políticas. A gestão
local teria, ainda, a virtude de ser o nível de governo que permitiria uma maior integração
entre as políticas de provisão de moradias e as políticas fundiária e de controle do uso e
ocupação do solo, o que ampliaria mais suas possibilidades de eficácia/eficiência .
Por outro lado, a nova Constituição estabeleceu, para o campo temático da moradia, o
que parece ser um modelo ambíguo de descentralização, pois amplia as competências e
atribuições municipais mas mantém uma superposição de atribuições entre os níveis de
governo. Essa ambigüidade adquire mais importância na medida em que não são
estabelecidas prioridades e critérios redistributivos claros para a alocação dos recursos em
nível federal. Dada essa limitação, tal descentralização pode ser caracterizada como “por
ausência”, e sua eficácia pode ser limitada pela regressividade e pelo clientelismo na
distribuição dos recursos. Ao mesmo tempo, a retomada das eleições dos governos locais nos
estados e nas cidades, após o período autoritário, gerou um processo espontâneo de
formulação e desenvolvimento de políticas habitacionais locais, cujo alcance real e
capacidade concreta de implementação não são claros, independentemente dos rumos da
política federal. Esse processo seria limitado, em princípio, pela capacidade financeira dos
municípios. Alguns autores ressaltaram os limites da ação local que tenderia a se concentrar
em experiências de cunho clientelista ou permaneceria dependente de recursos federais. Essas
hipóteses não se comprovaram, já que as análises anteriores mostraram que em várias cidades
a produção por iniciativa municipal independeu de recursos externos e teve forte abrangência
e diversidade. De fato, entre os quarenta e cinco municípios analisados, vinte e quatro tiveram
políticas de oferta de terrenos ou de unidades superiores a 5% do déficit habitacional local, o
que é um resultado bastante expressivo.
O problema maior aparece quando se avalia os indicadores relativos às condições
de moradia, observando-se uma enorme desigualdade entre os municípios do Norte e do
Nordeste, e os do Sudeste e Sul, em termos do déficit e da inadequação relativos. Uma
situação similar – embora não tão grave – aparece nos municípios das periferias
metropolitanas, principalmente no Rio de Janeiro, em que, embora o déficit relativo não
seja tão elevado, o desempenho das políticas é pífio. São exatamente nesses casos que se
verifica um desempenho menos significativo da política habitacional. Ou seja, são os
municípios mais pobres, que mais precisariam desenvolver políticas eficazes, os que
contam com menor autonomia na formulação e implementação de políticas e menor
capacidade de alavancagem de recursos (internos ou externos).
Uma outra constatação importante diz respeito ao número de municípios que
dispõem de estruturas administrativas aparentemente mais organizadas, seja através de
órgãos de administração direta e de secretarias de habitação.Essa caracterização coincide
amplamente com a dos municípios com melhor desempenho20, ou seja, mostra a
necessidade de um esforço organizacional, através da criação de órgãos específicos no
interior da estrutura administrativa das prefeituras, para o desenvolvimento das ações
habitacionais. Mostra ainda um certo grau de burocratização, como um dos elementos
20
Embora nem todos os municípios que adotaram esse formato administrativo tenham apresentado
desempenho significativo.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 24
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

centrais para a construção de um modelo universalista de política pública. Nesse sentido,


nossa análise sugere que podemos estar frente a um modelo perverso de descentralização,
que privilegia os espaços e as administrações que já acumulam maior volume de recursos
financeiros, técnicos e administrativos.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 25
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

BIBLIOGRAFIA
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MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 26
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabelas Anexas
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 27
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 1 - Déficit Absoluto e Relativo por Município e por Região - 1991


Déficit p/
Domicílios Déficit p/ Déficit Déficit
Município Região aluguel
(91) aluguel (urb) (urb) relativo
relativo
Campo Grande CO 128.827 11.268 15.325 8,7% 11,9%
Cuiabá CO 91.929 5.725 12.399 6,2% 13,5%
Goiânia CO 231.586 25.020 21.914 10,8% 9,5%
Média CO 8,6% 11,6%
Belém N 173.151 10.956 31.675 6,3% 18,3%
Boa Vista N 26.272 1.308 3.262 5,0% 12,4%
Média N 5,7% 15,4%
Aracaju NE 90.168 8.117 9.761 9,0% 10,8%
Campina Grande NE 69.148 8.079 13.971 11,7% 20,2%
Feira Santana NE 75.686 4.478 7.478 5,9% 9,9%
Fortaleza NE 385.789 24.534 59.333 6,4% 15,4%
Jaboatão NE 96.188 5.138 15.902 5,3% 16,5%
João Pessoa NE 109.956 10.896 20.181 9,9% 18,4%
Natal NE 134.486 9.252 17.789 6,9% 13,2%
Olinda NE 77.047 3.701 13.925 4,8% 18,1%
Recife NE 305.901 18.810 47.915 6,1% 15,7%
Salvador NE 477.689 25.971 54.190 5,4% 11,3%
Terezina NE 111.902 3.564 14.317 3,2% 12,8%
Média NE 6,8% 14,8%
Caxias do Sul S 73.228 3.107 7.657 4,2% 10,5%
Curitiba S 350.604 16.162 25.244 4,6% 7,2%
Florianópolis S 64.576 2.628 4.136 4,1% 6,4%
Joinville S 83.105 1.849 5.774 2,2% 6,9%
Londrina S 94.720 4.302 8.032 4,5% 8,5%
Pelotas S 76.148 3.591 5.092 4,7% 6,7%
Porto Alegre S 375.469 19.517 25.748 5,2% 6,9%
Média S 4,2% 7,6%
Belo Horizonte SE 498.509 30.398 38.442 6,1% 7,7%
Campinas SE 217.936 11.287 17.718 5,2% 8,1%
Contagem SE 100.675 7.067 7.740 7,0% 7,7%
Diadema SE 75.552 5.084 5.214 6,7% 6,9%
Duque de Caxias SE 171.707 10.904 13.148 6,4% 7,7%
Guarulhos SE 190.475 12.082 17.438 6,3% 9,2%
Jundiaí SE 68.625 3.117 5.485 4,5% 8,0%
Mauá SE 71.423 3.132 4.058 4,4% 5,7%
Niteroi SE 124.627 6.302 9.942 5,1% 8,0%
Nova Iguaçu SE 328.126 19.345 28.285 5,9% 8,6%
Osasco SE 142.004 9.582 10.329 6,7% 7,3%
Ribeirão Preto SE 110.356 7.299 7.389 6,6% 6,7%
Rio de Janeiro SE 1.560.338 98.971 129.678 6,3% 8,3%
S. Bernardo SE 142.085 6.297 9.666 4,4% 6,8%
S.José Campos SE 103.135 5.073 7.968 4,9% 7,7%
Santos SE 121.760 11.739 9.245 9,6% 7,6%
São Gonçalo SE 207.645 13.735 16.413 6,6% 7,9%
S. J. de Meriti SE 110.796 8.960 8.466 8,1% 7,6%
São Paulo SE 2.487.051 180.443 173.830 7,3% 7,0%
Sorocaba SE 93.195 4.107 6.264 4,4% 6,7%
Sto. André SE 161.699 8.028 11.215 5,0% 6,9%
Vitória SE 66.767 3.331 4.793 5,0% 7,2%
Média SE 6,0% 7,5%
MÉDIA GERAL 6,1% 10,1%
Fonte: Censo Demográfico 1991 - FIBGE
Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal -
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Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 2 - Inadequação por Infra-estrutura e Adensamento, por Município e por Região - 1991

Inadequação p/ Inadequação p/ Inadequação p/ Inadequação p/


Município Região Domicílios 1991
infra-estrutura adensamento infra relativo adensamento relativo

Campo Grande CO 128.827 102.689 10.487 79,7% 8,1%


Cuiabá CO 91.929 47.716 12.379 51,9% 13,5%
Goiânia CO 231.586 86.508 18.654 37,4% 8,1%
MÉDIA CO 56,3% 9,9%
Belém N 173.151 119.937 23.382 69,3% 13,5%
Boa Vista N 26.272 21.758 4.256 82,8% 16,2%
MÉDIA N 76,0% 14,9%
Aracajú NE 90.168 55.043 8.332 61,0% 9,2%
Campina Grande NE 69.148 34.602 7.484 50,0% 10,8%
Feira Santana NE 75.686 60.498 8.819 79,9% 11,7%
Fortaleza NE 385.789 321.237 31.237 83,3% 8,1%
Jaboatão NE 96.188 86.463 9.892 89,9% 10,3%
João Pessoa NE 109.956 68.392 7.673 62,2% 7,0%
Natal NE 134.486 108.983 10.099 81,0% 7,5%
Olinda NE 77.047 47.605 7.102 61,8% 9,2%
Recife NE 305.901 197.031 27.125 64,4% 8,9%
Salvador NE 477.689 288.421 59.663 60,4% 12,5%
Terezina NE 111.902 102.902 11.893 92,0% 10,6%
MÉDIA NE 71,4% 9,6%
Caxias do Sul S 73.228 20.476 2.822 28,0% 3,9%
Curitiba S 350.604 90.630 19.067 25,8% 5,4%
Florianópolis S 64.576 26.360 2.206 40,8% 3,4%
Joinvile S 83.105 18.735 4.642 22,5% 5,6%
Londrina S 94.720 42.202 6.653 44,6% 7,0%
Pelotas S 76.148 22.979 4.905 30,2% 6,4%
Porto Alegre S 375.469 71.488 17.052 19,0% 4,5%
MÉDIA S 30,1% 5,2%
Belo Horizonte SE 498.509 130.980 42.210 26,3% 8,5%
Campinas SE 217.936 38.315 19.162 17,6% 8,8%
Contagem SE 100.675 43.339 9.896 43,0% 9,8%
Diadema SE 75.552 51.956 18.473 68,8% 24,5%
Duque de Caxias SE 171.707 95.057 26.981 55,4% 15,7%
Guarulhos SE 190.475 74.351 40.221 39,0% 21,1%
Jundiaí SE 68.625 11.733 7.781 17,1% 11,3%
Mauá SE 71.423 23.113 17.656 32,4% 24,7%
Niterói SE 124.627 35.599 5.832 28,6% 4,7%
Nova Iguaçu SE 328.126 108.855 28.163 33,2% 8,6%
Osasco SE 142.004 46.274 25.530 32,6% 18,0%
Ribeirão Preto SE 110.356 9.478 8.258 8,6% 7,5%
Rio de Janeiro SE 1.560.338 289.529 112.693 18,6% 7,2%
S. Bernardo SE 142.085 30.318 18.282 21,3% 12,9%
S.José Campos SE 103.135 18.375 10.580 17,8% 10,3%
Santos SE 121.760 12.732 6.527 10,5% 5,4%
São Gonçalo SE 207.645 105.684 22.948 50,9% 11,1%
S. J. de Meriti SE 110.796 55.555 16.851 50,1% 15,2%
São Paulo SE 2.487.051 434.583 358.507 17,5% 14,4%
Sorocaba SE 93.195 8.153 12.245 8,7% 13,1%
Sto. André SE 161.699 35.926 21.219 22,2% 13,1%
Vitória SE 66.767 21.650 4.470 32,4% 6,7%
MÉDIA SE 29,7% 12,4%
MÉDIA GERAL 45,1% 10,4%
Fonte: Censo Demográfico 1991 - FIBGE
Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 29
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 3 - Tipos de Programa e Total de Programas por Município e Região

Construção Reconstrução/ Material Urbaniz. Regulariz. Total de


Município Região Unidades Reformas construção Assent. Fundiária Oferta de lotes programas
com i.e. sem i.e.
Campo Grande CO 1 0 0 0 1 1 0 2
Cuiabá CO 1 0 0 0 0 2 0 2
Goiânia CO 5 1 1 2 3 1 0 6
Subtotal 7 1 1 2 4 4 0 10
Belém N 0 0 0 0 0 0 0 2
Boa Vista N 1 0 1 0 0 0 1 2
Subtotal 1 0 1 0 0 0 1 4
Aracajú NE 0 1 0 1 0 0 1 3
Campina Grande NE 0 1 0 1 0 0 0 1
Feira Santana NE 1 0 0 0 0 0 1 1
Fortaleza NE 1 1 0 1 1 0 0 2
Jaboatão NE 0 0 0 1 1 0 1 2
João Pessoa NE 1 0 0 1 1 0 0 1
Natal NE 1 1 0 1 0 0 0 1
Olinda NE 0 0 0 0 0 1 0 1
Recife NE 0 0 0 1 1 0 0 2
Salvador NE 1 0 0 0 0 0 0 1
Teresina NE 1 1 2 1 1 1 0 2
Subtotal 6 5 2 8 5 2 3 17
Caxias do Sul S 5 2 3 1 1 1 1 6
Curitiba S 2 0 0 0 1 2 0 5
Florianópolis S 1 0 0 2 2 2 0 3
Joinville S 1 0 0 2 2 0 0 3
Londrina S 1 0 0 1 1 0 1 1
Pelotas S 1 0 0 1 1 0 0 1
Porto Alegre S 7 0 0 2 2 3 0 14
Subtotal 18 2 3 9 10 8 2 33
Belo Horizonte SE 6 2 2 3 3 3 0 9
Campinas SE 0 0 1 1 1 1 0 4
Contagem SE 3 0 0 3 0 1 1 6
Diadema SE 1 0 1 5 2 1 0 10
Duque de Caxias SE 0 0 0 0 0 0 0 0
Guarulhos SE 0 0 0 1 0 1 0 2
Jundiaí SE 3 2 2 3 3 0 0 3
Mauá SE 1 0 0 1 0 1 0 1
Niteroi SE 0 0 0 2 2 0 1 4
Nova Iguaçu SE 1 0 0 1 1 0 0 2
Osasco SE 0 0 0 1 1 0 0 1
Ribeirão Preto SE 3 0 1 0 0 2 0 5
Rio de Janeiro SE 2 0 0 2 1 0 0 4
S. Bernardo SE 1 0 0 1 0 0 0 1
S.José Campos SE 0 0 0 2 2 0 0 3
Santos SE 11 3 3 9 16 7 0 21
São Gonçalo SE 0 0 0 0 0 0 0 0
S. J. de Meriti SE 1 0 0 1 1 1 0 2
São Paulo SE 5 0 1 2 1 0 0 5
Sorocaba SE 5 0 2 2 2 1 0 11
Sto. André SE 1 0 0 1 1 1 0 3
Vitória SE 0 0 0 1 1 0 0 1
Subtotal 44 7 13 42 38 20 2 98
TOTAL 76 15 20 61 57 34 8 162
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 30
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 4 - Oportunidades Habitacionais por Tipos de Programas e por Municípios


Total
Construção Reconstruçã Material Urbanização de Regularização
Região Oferta de lotes Oportunidades
Unidades o e Reformas construção Assentamentos Fundiária
Habitacionais
Ass. Fam. Áreas Lotes com i.e. sem i.e.
Campo Grande CO 414 0 0 0 0 65 4440 4697 0 9551
Cuiabá CO 410 0 0 0 0 0 0 680 0 1090
Goiânia CO 1162 236 200 9 1198 22 4915 150 0 7861
Subtotal CO 1986 236 200 9 1198 87 9355 5527 0 18502
Belém N 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Boa Vista N 2100 0 0 0 0 0 0 0 4000 6100
Subtotal N 2100 0 0 0 0 0 0 0 4000 6100
Aracajú NE 0 0 0 4 2500 0 0 0 73 2573
Campina Grande NE 0 100 0 0 0 0 0 0 0 100
Feira Santana NE 100 0 0 0 0 0 0 0 100 200
Fortaleza NE 2000 451 0 4 0 0 0 0 0 2451
Jaboatão NE 0 0 0 13 4407 4 1150 0 370 5927
João Pessoa NE 129 0 0 3 4443 2 274 0 0 4846
Natal NE 508 222 0 1 750 0 0 0 0 1480
Olinda NE 0 0 0 0 0 0 0 70 0 70
Recife NE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Salvador NE 718 0 0 0 0 0 0 0 0 718
Teresina NE 3557 3593 0 12 5750 0 5778 3557 0 22235
Subtotal NE 7012 4366 0 37 17850 6 7202 3627 543 40600
Caxias do Sul S 1697 761 1014 7 3437 0 7391 1828 228 16356
Curitiba S 302 0 0 0 0 0 0 16500 0 16802
Florianópolis S 90 0 0 2 204 2 73 276 0 643
Joinville S 304 0 0 0 11365 0 11365 0 0 23034
Londrina S 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Pelotas S 149 0 0 0 0 0 0 0 0 149
Porto Alegre S 3929 0 0 31 5736 88 0 12103 0 21768
Subtotal S 6471 761 1014 40 20742 90 18829 30707 228 78752
Belo Horizonte SE 2123 478 394 79 4395 0 9396 1664 0 18450
Campinas SE 0 0 70 73 0 34 0 2696 0 2766
Contagem SE 494 0 0 6 2500 0 0 581 96 3671
Diadema SE 1160 0 200 124 4205 53 2000 775 0 8340
Duque de Caxias SE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Guarulhos SE 0 0 0 16 1521 0 0 1064 0 2585
Jundiaí SE 286 173 0 3 821 3 559 0 0 1839
Mauá SE 1024 0 0 50 0 0 0 483 0 1507
Niterói SE 0 0 0 37 0 3 532 0 20 552
Nova Iguaçu SE 220 0 0 30 0 0 5500 0 0 5720
Osasco SE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Ribeirão Preto SE 2039 0 0 0 1756 0 0 5256 0 9051
Rio de Janeiro SE 5892 0 0 28 15373 10814 0 0 32079
S. Bernardo SE 830 0 0 12 0 0 0 0 0 830
S.José Campos SE 0 0 0 43 416 4236 0 0 4652
Santos SE 4892 652 105 8 0 15 3262 4571 0 13482
São Gonçalo SE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
S. J. de Meriti SE 200 0 0 0 0 0 0 2000 0 2200
São Paulo SE 14134 0 0 60 12147 0 0 0 0 26281
Sorocaba SE 4893 0 0 10 6545 10 6545 1100 0 19083
Sto. André SE 160 0 0 0 0 0 0 201 0 361
Vitória SE 0 0 0 5 8000 5 8000 0 0 16000
Subtotal SE 37347 1303 769 568 49079 123 41448 18727 116 148789
TOTAL 54916 6666 1983 654 88869 306 76834 58588 4887 292743
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ

indica existência de parcela de famílias atendidas, além do exposto, sobre a qual não se obteve informação quantitativa.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 31
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 5 - Oportunidades Habitacionais por Tipo de Programa e por Municípios (percentuais)

Total de Total
Construção Reconstrução Material Urbanização de Regulariz. Oferta de
Município Região Oportunidades Famílias
Unidades e Reformas construção Assentamentos Fundiária lotes
Habitacionais Atendidas
Campo Grande CO 4,3% 0,0% 0,0% 0,0% 46,5% 49,2% 9551 9551
Cuiabá CO 37,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 62,4% 1090 1090
Goiânia CO 14,8% 3,0% 2,5% 15,2% 62,5% 1,9% 7861 5265
Média CO 18,9% 1,0% 0,8% 5,1% 36,3% 37,8% 18502 15906
Belém N 23,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0 0
Boa Vista N 19,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 65,6% 6100 6100
Média N 21,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 32,8% 6100 6100
Aracajú NE 0,0% 0,0% 0,0% 97,2% 0,0% 2,8% 2573 2573
Campina Grande NE 0,0% 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100 100
Feira Santana NE 50,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 200 100
Fortaleza NE 81,6% 18,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2451 2451
Jaboatão NE 0,0% 0,0% 0,0% 74,4% 19,4% 6,2% 5927 4857
João Pessoa NE 2,7% 0,0% 0,0% 91,7% 5,7% 0,0% 4846 4846
Natal NE 34,3% 15,0% 0,0% 50,7% 0,0% 0,0% 1480 750
Olinda NE 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 100,0% 70 70
Recife NE 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0 0
Salvador NE 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 718 718
Teresina NE 16,0% 16,2% 0,0% 25,9% 26,0% 16,0% 22235 9371
Média NE 25,9% 13,6% 0,0% 30,9% 4,6% 15,9% 40600 25836
Caxias do Sul S 10,4% 4,7% 6,2% 21,0% 45,2% 12,6% 16356 15010
Curitiba S 1,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 98,2% 16802 16802
Florianópolis S 14,0% 0,0% 0,0% 31,7% 11,4% 42,9% 643 276
Joinville S 1,3% 0,0% 0,0% 49,3% 49,3% 0,0% 23034 11669
Londrina S 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0 0
Pelotas S 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 149 149
Porto Alegre S 13,3% 0,0% 0,0% 19,3% 0,0% 40,8% 29651 29651
Média S 20,1% 0,7% 0,9% 17,3% 15,1% 27,8% 78752 73557
Belo Horizonte SE 11,5% 2,6% 2,1% 23,8% 50,9% 9,0% 18450 13679
Campinas SE 0,0% 0,0% 1,8% 0,0% 0,0% 67,7% 3985 3985
Contagem SE 13,5% 0,0% 0,0% 68,1% 0,0% 18,4% 3671 3605
Diadema SE 13,9% 0,0% 2,4% 50,4% 24,0% 9,3% 8340 4740
Duque de Caxias SE 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0 0
Guarulhos SE 0,0% 0,0% 0,0% 58,8% 0,0% 41,1% 2588 2588
Jundiaí SE 15,6% 9,4% 0,0% 44,6% 30,4% 0,0% 1839 821
Mauá SE 67,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 32,1% 1507 1507
Niterói SE 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 96,4% 3,6% 552 532
Nova Iguaçu SE 3,8% 0,0% 0,0% 0,0% 96,2% 0,0% 5720 5720
Osasco SE 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0 0
Ribeirão Preto SE 22,5% 0,0% 0,0% 19,4% 0,0% 58,1% 9051 7295
Rio de Janeiro SE 18,4% 0,0% 0,0% 47,9% 33,7% 0,0% 32079 31529
S. Bernardo SE 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 830 830
S.José Campos SE 0,0% 0,0% 0,0% 8,9% 91,1% 0,0% 4652 4236
Santos SE 36,3% 4,8% 0,8% 0,0% 24,2% 33,9% 13482 7583
São Gonçalo SE 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0 0
S. J. de Meriti SE 9,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 90,9% 2200 2200
São Paulo SE 53,8% 0,0% 0,0% 46,2% 0,0% 0,0% 26281 15665
Sorocaba SE 25,6% 0,0% 0,0% 34,3% 34,3% 5,8% 19083 12568
Sto. André SE 44,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 55,7% 361 361
Vitória SE 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 50,0% 0,0% 16000 8000
Média SE 19,8% 0,8% 0,3% 20,6% 24,1% 19,3% 148789 127444
TOTAL 19,1% 2,3% 0,7% 33,3% 29,5% 22,3% 292743 248843
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 32
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 6 - Outras Categorias de Programas Encontradas

Aplicação de Geração de
Assessoria
Município Região Programa novas emprego e Outros
Técnica
tecnologias renda

Ecomoradia - Assentamento de
Cuiabá CO moradores de área de risco
Goiânia CO Projeto Nova Vida (ciclovia)
Vila Tecnológica de Goiânia
Boa Vista N Construção de Casas
Olinda NE Reassentamento de Sem-terras urbanos
Plano de regulamentação de Zonas de
Recife NE Especial Interesse Social (Prezeis)
Programa Prefeitura nos bairros
Loteamentos Populares e Unidades
Caxias do Sul S Habitacionais
Cooperativas Habitacionais
Mutirões construtivos
Curitiba S Vila tecnológica de Curitiba
Florianópolis S Vila União da Vargem do Bom Jesus
Joinville S Plano Habitacional de Joinville
Pelotas S Projeto Mutirão
Porto Alegre S Cooperativas Habitacionais
Reurbanização de vilas
Comissão de Negociação
Prog. Difusão Tecnológica Habitação
Contagem SE Baixo Custo - PROTECH
Diadema SE Apoio à autoconstrução (autogestão)
Niterói SE Mata-Paca (Regularização Fundiária)
Ribeirão Preto SE Projeto Vila Tecnológica
Santos SE Vila Nova no Dique
Vila Santa Casa
Programa de Locação Social
Vila Vitória
Sorocaba SE Bons Frutos
Verde que te quero verde
Não compre lote por lebre
Moradia econômica
Lotes Urbanizados
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
OBS 1: Na categoria Outros incluem-se programas de implantação de fábricas e núcleos de produção de materiais de construção
para a comunidade (Niterói e Olinda); intermediação de conflitos para evitar despejos (Porto Alegre); instalação de equipamento
comunitário (Recife); locação social (Santos) e preservação e recuperação de áreas verdes (Sorocaba).
OBS 2: Na categoria Aplicação de Novas Tecnologias existem programas de pesquisa com métodos construtivos usando
estrutura metálica, sistema trava-blocos em concreto sem uso de mão de obra especializada; aproveitamento de resíduos de
madeira, uso de alvenaria estrutural e sistema modular de blocos cerâmicos.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 33
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 7 - Tipos de Programas por Município: previstos nas Leis Orgânicas


e utilizados na gestão 93-96
construção urbanização regularização oferta reforma/ material
Município Região unidades assentamentos fundiária lotes reconstruçã construçã
LO UTIL LO UTIL LO UTIL UTIL UTIL UTIL
Campo Grande CO
Cuiabá CO
Goiânia * CO
TOTAL PARCIAL 3 3 1 1 3 2 3 1 1
Boa Vista N
Belém* N
TOTAL PARCIAL 1 1 1 1 1 1
Aracajú NE
Campina Grande NE
Feira Santana NE
Fortaleza * NE
Jaboatão dos Guararapes NE
João Pessoa NE
Natal NE
Olinda NE
Recife* NE
Terezina NE
TOTAL 9 5 8 8 10 5 5 5 1
Caxias do Sul * S
Curitiba* S
Florianópolis S
Joinville S
Londrina S
Pelotas S
Porto Alegre * S
TOTAL PARCIAL 6 7 5 6 6 7 5 1 1
Belo Horizonte * SE
Santo André SE
Campinas SE
Contagem SE
Diadema * SE
Duque de Caxias SE
Guarulhos SE
Jundiaí SE
Mauá SE
Niterói * SE
Nova Iguaçu SE
Osasco SE
Ribeirão Preto* SE
Rio de Janeiro SE
S. Bernardo do Campo SE
S. José dos Campos SE
Salvador SE
Santos SE
São Gonçalo SE
São João de Meriti SE
São Paulo * SE
Sorocaba SE
Vitória SE
TOTAL PARCIAL 18 15 13 18 14 15 14 6 10
TOTAL GERAL 37 31 27 30 34 30 27 13 14
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 34
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 8.1 - Famílias Beneficiadas por Municípios segundo os Tipos de Programas e


Relação com o Déficit e a Inadequação:
classificação quanto ao impacto sobre o déficit
Construção de Urbanização Programas Programas
Inadequação p/
Município Região Unidades + Assentamentos + Déficit Preventivos/ Corretivos/
Infra-estrutura
Oferta de lotes Reg. Fundiária Déficit Inadequação
Campo Grande CO 5.111 4.440 15.325 102.689 33,4% 4,3%
Cuiabá CO 1.090 0 12.399 47.716 8,8% 0,0%
Goiânia CO 1.312 6.113 21.914 86.508 6,0% 7,1%
MÉDIA 16,0% 3,8%
Belém N 0 0 31.675 119.937 0,0% 0,0%
Boa Vista N 2.100 0 3.262 21.758 64,4% 0,0%
MÉDIA 32,2% 0,0%
Aracajú NE 0 2.500 9.761 55.043 0,0% 4,5%
Campina Grande NE 0 0 13.971 34.602 0,0% 0,0%
Feira Santana NE 100 0 7.478 60.498 1,3% 0,0%
Fortaleza NE 2.000 0 59.333 321.237 3,4% 0,0%
Jaboatão Guararapes NE 370 4.487 15.902 86.463 2,3% 5,2%
João Pessoa NE 129 4.717 20.181 68.392 0,6% 6,9%
Natal NE 508 750 17.789 108.983 2,9% 0,7%
Olinda NE 70 0 13.925 47.605 0,5% 0,0%
Recife NE 0 0 47.915 197.031 0,0% 0,0%
Salvador NE 718 0 8.466 55.555 8,5% 0,0%
Teresina NE 7.114 11.528 14.317 102.902 49,7% 11,2%
MÉDIA 6,3% 2,6%
Caxias do Sul S 3.525 10.828 7.657 20.476 46,0% 52,9%
Curitiba S 16.802 0 25.244 90.630 66,6% 0,0%
Florianópolis S 366 277 4.136 26.360 8,8% 1,1%
Joinville S 304 22.730 5.774 18.735 5,3% 121,3%
Londrina S 0 0 8.032 42.202 0,0% 0,0%
Pelotas S 149 0 5.092 22.979 2,9% 0,0%
Porto Alegre S 16.032 5.736 25.748 71.488 62,3% 8,0%
MÉDIA 27,4% 26,2%
Belo Horizonte SE 3.787 13.791 38.442 130.980 9,9% 10,5%
Campinas SE 2.696 0 17.718 38.315 15,2% 0,0%
Contagem SE 1.075 2.500 7.740 43.339 13,9% 5,8%
Diadema SE 1935 6.205 5.214 51.956 37,1% 11,9%
Duque de Caxias SE 0 0 13.148 95.057 0,0% 0,0%
Guarulhos SE 1.064 1.521 17.438 74.351 6,1% 2,0%
Jundiaí SE 286 1380 5.485 11.733 5,2% 11,8%
Mauá SE 1.507 0 4.058 23.113 37,1% 0,0%
Niterói SE 0 532 9.942 35.599 0,0% 1,5%
Nova Iguaçu SE 220 5.500 28.285 108.855 0,8% 5,1%
Osasco SE 0 0 10.329 46.274 0,0% 0,0%
Ribeirão Preto SE 7.295 1756 7.389 9.478 98,7% 18,5%
Rio de Janeiro SE 5.892 26.187 129.678 289.529 4,5% 9,0%
S. Bernardo SE 830 0 9.666 30.318 8,6% 0,0%
S.José Campos SE 0 4.652 7.968 18.375 0,0% 25,3%
Santos SE 9.463 3.262 54.190 288.421 17,5% 1,1%
São Gonçalo SE 0 0 16.413 105.684 0,0% 0,0%
S. J. de Meriti SE 2.200 0 9.245 12.732 23,8% 0,0%
São Paulo SE 14.134 12.147 173.830 434.583 8,1% 2,8%
Sorocaba SE 5.993 13.090 6.264 8.153 95,7% 160,6%
Sto. André SE 361 0 11.215 35.926 3,2% 0,0%
Vitória SE 0 16.000 4.793 21.650 0,0% 73,9%
MÉDIA 17,5% 15,4%
TOTAIS GERAIS 116.538 182.629 983.746 3.724.210
MÉDIA GERAL 11,8% 4,9%
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
Estão marcadas as faixas de desempenho dos municípios segundo a relação programas preventivos / déficit, de acordo com os
seguintes critérios:

desempenho inferior a 5%
desempenho entre 5 e 10%
desempenho entre 10 e 20%
desempenho entre 20 e 50%
desempenho superior a 50%
Obs.: Não foram considerados nesta tabela os programas de Oferta de lotes sem infra-estrutura, o que altera o número de famílias
beneficiadas nos municípios de Aracaju, Feira de Santana, Caxias do Sul, Contagem e Niterói.
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 35
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 8.2 - Famílias Beneficiadas por Município segundo os Tipos de Programas


e Relação com o Déficit e a Inadequação:
classificação quanto ao impacto sobre a inadequação
Construção de Urbanização Inadequação Programas Programas
Município Região Unidades + Assentamentos + Déficit p/ Infra- Preventivos/ Corretivos/
Oferta de lotes Reg. Fundiária estrutura Déficit Inadequação
Campo Grande CO 5.111 4.440 15.325 102.689 33,4% 4,3%
Cuiabá CO 1.090 0 12.399 47.716 8,8% 0,0%
Goiânia CO 1.312 6.113 21.914 86.508 6,0% 7,1%
MÉDIA 16,0% 3,8%
Belém N 0 0 31.675 119.937 0,0% 0,0%
Boa Vista N 2.100 0 3.262 21.758 64,4% 0,0%
MÉDIA 32,2% 0,0%
Aracajú NE 0 2.500 9.761 55.043 0,0% 4,5%
Campina Grande NE 0 0 13.971 34.602 0,0% 0,0%
Feira Santana NE 100 0 7.478 60.498 1,3% 0,0%
Fortaleza NE 2.000 0 59.333 321.237 3,4% 0,0%
Jaboatão Guararapes NE 370 4.487 15.902 86.463 2,3% 5,2%
João Pessoa NE 129 4.717 20.181 68.392 0,6% 6,9%
Natal NE 508 750 17.789 108.983 2,9% 0,7%
Olinda NE 70 0 13.925 47.605 0,5% 0,0%
Recife NE 0 0 47.915 197.031 0,0% 0,0%
Salvador NE 718 0 8.466 55.555 8,5% 0,0%
Teresina NE 7.114 11.528 14.317 102.902 49,7% 11,2%
MÉDIA 6,3% 2,6%
Caxias do Sul S 3.525 10.828 7.657 20.476 46,0% 52,9%
Curitiba S 16.802 0 25.244 90.630 66,6% 0,0%
Florianópolis S 366 277 4.136 26.360 8,8% 1,1%
Joinville S 304 22.730 5.774 18.735 5,3% 121,3%
Londrina S 0 8.032 42.202 0,0% 0,0%
Pelotas S 149 0 5.092 22.979 2,9% 0,0%
Porto Alegre S 16.032 5.736 25.748 71.488 62,3% 8,0%
MÉDIA 27,4% 26,2%
Belo Horizonte SE 3.787 13.791 38.442 130.980 9,9% 10,5%
Campinas SE 2.696 0 17.718 38.315 15,2% 0,0%
Contagem SE 1.075 2.500 7.740 43.339 13,9% 5,8%
Diadema SE 1935 6.205 5.214 51.956 37,1% 11,9%
Duque de Caxias SE 0 0 13.148 95.057 0,0% 0,0%
Guarulhos SE 1.064 1.521 17.438 74.351 6,1% 2,0%
Jundiaí SE 286 1380 5.485 11.733 5,2% 11,8%
Mauá SE 1.507 0 4.058 23.113 37,1% 0,0%
Niterói SE 0 532 9.942 35.599 0,0% 1,5%
Nova Iguaçu SE 220 5.500 28.285 108.855 0,8% 5,1%
Osasco SE 0 0 10.329 46.274 0,0% 0,0%
Ribeirão Preto SE 7.295 1756 7.389 9.478 98,7% 18,5%
Rio de Janeiro SE 5.892 26.187 129.678 289.529 4,5% 9,0%
S. Bernardo SE 830 0 9.666 30.318 8,6% 0,0%
S.José Campos SE 0 4.652 7.968 18.375 0,0% 25,3%
Santos SE 9.463 3.262 54.190 288.421 17,5% 1,1%
São Gonçalo SE 0 0 16.413 105.684 0,0% 0,0%
S. J. de Meriti SE 2.200 0 9.245 12.732 23,8% 0,0%
São Paulo SE 14.134 12.147 173.830 434.583 8,1% 2,8%
Sorocaba SE 5.993 13.090 6.264 8.153 95,7% 160,6%
Sto. André SE 361 0 11.215 35.926 3,2% 0,0%
Vitória SE 0 16.000 4.793 21.650 0,0% 73,9%
MÉDIA 17,5% 15,4%
TOTAIS GERAIS 116.538 182.629 983.746 3.724.210
MÉDIA GERAL 11,8% 4,9%
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
Estão marcadas as faixas de desempenho dos municípios segundo a relação programas corretivos / inadequação, de acordo
com os seguintes critérios:

desempenho inferior a 5%
desempenho entre 5 e 10%
desempenho entre 10 e 20%
desempenho entre 20 e 50%
desempenho superior a 50%
Obs.: Não foram considerados nesta tabela os programas de Oferta de lotes sem infra-estrutura, o que altera o número de
famílias beneficiadas nos municípios de Aracaju, Feira de Santana, Caxias do Sul, Contagem e Niterói
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 36
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 8.3 - Famílias Beneficiadas por Municípios segundo os Tipos de Programas


e Relação com o Déficit e a Inadequação:
classificação considerando impacto semelhante sobre o déficit e a inadequação
Construção de Urbanização Inadequação Programas Programas
Município Região Unidades + Assentamentos + Déficit p/ Infra- Preventivos/ Corretivos/
Oferta de lotes Reg. Fundiária estrutura Déficit Inadequação
Campo Grande CO 5.111 4.440 15.325 102.689 33,4% 4,3%
Cuiabá CO 1.090 0 12.399 47.716 8,8% 0,0%
Goiânia CO 1.312 6.113 21.914 86.508 6,0% 7,1%
MÉDIA 16,0% 3,8%
Belém N 0 0 31.675 119.937 0,0% 0,0%
Boa Vista N 2.100 0 3.262 21.758 64,4% 0,0%
MÉDIA 32,2% 0,0%
Aracajú NE 0 2.500 9.761 55.043 0,0% 4,5%
Campina Grande NE 0 0 13.971 34.602 0,0% 0,0%
Feira Santana NE 100 0 7.478 60.498 1,3% 0,0%
Fortaleza NE 2.000 0 59.333 321.237 3,4% 0,0%
Jaboatão Guararapes NE 370 4.487 15.902 86.463 2,3% 5,2%
João Pessoa NE 129 4.717 20.181 68.392 0,6% 6,9%
Natal NE 508 750 17.789 108.983 2,9% 0,7%
Olinda NE 70 0 13.925 47.605 0,5% 0,0%
Recife NE 0 0 47.915 197.031 0,0% 0,0%
Salvador NE 718 0 8.466 55.555 8,5% 0,0%
Teresina NE 7.114 11.528 14.317 102.902 49,7% 11,2%
MÉDIA 6,3% 2,6%
Caxias do Sul S 3.525 10.828 7.657 20.476 46,0% 52,9%
Curitiba S 16.802 0 25.244 90.630 66,6% 0,0%
Florianópolis S 366 277 4.136 26.360 8,8% 1,1%
Joinville S 304 22.730 5.774 18.735 5,3% 121,3%
Londrina S 0 0 8.032 42.202 0,0% 0,0%
Pelotas S 149 0 5.092 22.979 2,9% 0,0%
Porto Alegre S 16.032 5.736 25.748 71.488 62,3% 8,0%
MÉDIA 27,4% 26,2%
Belo Horizonte SE 3.787 13.791 38.442 130.980 9,9% 10,5%
Campinas SE 2.696 0 17.718 38.315 15,2% 0,0%
Contagem SE 1.075 2.500 7.740 43.339 13,9% 5,8%
Diadema SE 1935 6.205 5.214 51.956 37,1% 11,9%
Duque de Caxias SE 0 0 13.148 95.057 0,0% 0,0%
Guarulhos SE 1.064 1.521 17.438 74.351 6,1% 2,0%
Jundiaí SE 286 1380 5.485 11.733 5,2% 11,8%
Mauá SE 1.507 0 4.058 23.113 37,1% 0,0%
Niterói SE 0 532 9.942 35.599 0,0% 1,5%
Nova Iguaçu SE 220 5.500 28.285 108.855 0,8% 5,1%
Osasco SE 0 0 10.329 46.274 0,0% 0,0%
Ribeirão Preto SE 7.295 1756 7.389 9.478 98,7% 18,5%
Rio de Janeiro SE 5.892 26.187 129.678 289.529 4,5% 9,0%
S. Bernardo SE 830 0 9.666 30.318 8,6% 0,0%
S.José Campos SE 0 4.652 7.968 18.375 0,0% 25,3%
Santos SE 9.463 3.262 54.190 288.421 17,5% 1,1%
São Gonçalo SE 0 0 16.413 105.684 0,0% 0,0%
S. J. de Meriti SE 2.200 0 9.245 12.732 23,8% 0,0%
São Paulo SE 14.134 12.147 173.830 434.583 8,1% 2,8%
Sorocaba SE 5.993 13.090 6.264 8.153 95,7% 160,6%
Sto. André SE 361 0 11.215 35.926 3,2% 0,0%
Vitória SE 0 16.000 4.793 21.650 0,0% 73,9%
MÉDIA 17,5% 15,4%
TOTAIS GERAIS 116.538 182.629 983.746 3.724.210
MÉDIA GERAL 11,8% 4,9%
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
Estão marcados os municípios cujas faixas de desempenho são coincidentes tanto na relação programas preventivos/ déficit,
quanto na relação programas corretivos/inadequação, de acordo com os critérios a seguir:

desempenho inferior a 5%
desempenho entre 5 e 10%
desempenho entre 10 e 20%
desempenho entre 20 e 50%
desempenho superior a 50%
Obs.: Não foram considerados nesta tabela os programas de Oferta de lotes sem infra-estrutura, o que altera o número de
famílias beneficiadas nos municípios de Aracaju, Feira de Santana, Caxias do Sul, Contagem e Niterói
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 37
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 8.4 - Famílias Beneficiadas por Municípios segundo os Tipos de Programas


e Relação com o Déficit e a Inadequação:
classificação considerando o maior impacto
Construção de Urbanização Programas Programas
Inadequação p/
Município Região Unidades + Assentamentos + Déficit Preventivos/ Corretivos/
Infra-estrutura
Oferta de lotes Reg. Fundiária Déficit Inadequação
Campo Grande CO 5.111 4.440 15.325 102.689 33,4% 4,3%
C uiabá CO 1.090 0 12.399 47.716 8,8% 0,0%
G oiânia CO 1.312 6.113 21.914 86.508 6,0% 7,1%
MÉDIA 16,0% 3,8%
Belém N 0 0 31.675 119.937 0,0% 0,0%
Boa Vista N 2.100 0 3.262 21.758 64,4% 0,0%
MÉDIA 32,2% 0,0%
Aracajú NE 0 2.500 9.761 55.043 0,0% 4,5%
C am pina G rande NE 0 0 13.971 34.602 0,0% 0,0%
Feira Santana NE 100 0 7.478 60.498 1,3% 0,0%
Fortaleza NE 2.000 0 59.333 321.237 3,4% 0,0%
Jaboatão G uararapes NE 370 4.487 15.902 86.463 2,3% 5,2%
João Pessoa NE 129 4.717 20.181 68.392 0,6% 6,9%
N atal NE 508 750 17.789 108.983 2,9% 0,7%
O linda NE 70 0 13.925 47.605 0,5% 0,0%
R ecife NE 0 0 47.915 197.031 0,0% 0,0%
Salvador NE 718 0 8.466 55.555 8,5% 0,0%
Teresina NE 7.114 11.528 14.317 102.902 49,7% 11,2%
MÉDIA 6,3% 2,6%
Caxias do Sul S 3.525 10.828 7.657 20.476 46,0% 52,9%
Curitiba S 16.802 0 25.244 90.630 66,6% 0,0%
Florianópolis S 366 277 4.136 26.360 8,8% 1,1%
Joinville S 304 22.730 5.774 18.735 5,3% 121,3%
Londrina S 0 0 8.032 42.202 0,0% 0,0%
Pelotas S 149 0 5.092 22.979 2,9% 0,0%
Porto Alegre S 16.032 5.736 25.748 71.488 62,3% 8,0%
MÉDIA 27,4% 26,2%
Belo H orizonte SE 3.787 13.791 38.442 130.980 9,9% 10,5%
C am pinas SE 2.696 0 17.718 38.315 15,2% 0,0%
C ontagem SE 1.075 2.500 7.740 43.339 13,9% 5,8%
Diadema SE 1935 6.205 5.214 51.956 37,1% 11,9%
D uque de C axias SE 0 0 13.148 95.057 0,0% 0,0%
G uarulhos SE 1.064 1.521 17.438 74.351 6,1% 2,0%
Jundiaí SE 286 1380 5.485 11.733 5,2% 11,8%
Mauá SE 1.507 0 4.058 23.113 37,1% 0,0%
N iterói SE 0 532 9.942 35.599 0,0% 1,5%
N ova Iguaçu SE 220 5.500 28.285 108.855 0,8% 5,1%
O sasco SE 0 0 10.329 46.274 0,0% 0,0%
Ribeirão Preto SE 7.295 1756 7.389 9.478 98,7% 18,5%
R io de Janeiro SE 5.892 26.187 129.678 289.529 4,5% 9,0%
S.Bernardo SE 830 0 9.666 30.318 8,6% 0,0%
S.José Campos SE 0 4.652 7.968 18.375 0,0% 25,3%
Santos SE 9.463 3.262 54.190 288.421 17,5% 1,1%
São G onçalo SE 0 0 16.413 105.684 0,0% 0,0%
S. J. de Meriti SE 2.200 0 9.245 12.732 23,8% 0,0%
São Paulo SE 14.134 12.147 173.830 434.583 8,1% 2,8%
Sorocaba SE 5.993 13.090 6.264 8.153 95,7% 160,6%
Sto.André SE 361 0 11.215 35.926 3,2% 0,0%
Vitória SE 0 16.000 4.793 21.650 0,0% 73,9%
MÉDIA 17,5% 15,4%
TOTAIS GERAIS 116.538 182.629 983.746 3.724.210
MÉDIA GERAL 11,8% 4,9%
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
As faixas de desem penho dos m unicípios estão m arcadas de acordo com o m elhordesem penho,seja na relação programas
preventivos/déficit ou programas corretivos/inadequação,de acordo com os critérios a seguir:

desem penho inferiora 5%


desem penho entre 5 e 10%
desem penho entre 10 e 20%
desem penho entre 20 e 50%
desem penho superiora 50%
Obs.: N ão foram considerados nesta tabela os program as de Oferta de lotes sem infra-estrutura,o que altera o núm ero de fam ílias
beneficiadas nos m unicípios de Aracaju,Feira de Santana,C axias do Sul,C ontagem e N iterói
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 38
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 9.1 - Famílias Beneficiadas por Origem de Recursos e por Município

Recursos Município com Sem inform.


Município Região Total
municipais outras parcerias sobre origem
Campo Grande CO 9551 0 0 9551
Cuiabá CO 0 1090 0 1090
Goiânia CO 3717 1548 0 5265
Subtotal CO 13268 2638 0 15906
Belém N 0 0 0 0
Boa Vista N 1100 5000 0 6100
Subtotal N 1100 5000 0 6100
Aracajú NE 73 2500 0 2573
Campina Grande NE 0 0 100 100
Feira Santana NE 100 0 0 100
Fortaleza NE 2451 0 0 2451
Jaboatão Guararapes NE 0 4857 0 4857
João Pessoa NE 0 4846 0 4846
Natal NE 0 730 0 730
Olinda NE 0 70 0 70
Recife NE 0 0 0 0
Salvador NE 718 0 0 718
Teresina NE 0 9371 0 9371
Subtotal NE 3342 22374 100 25816
Caxias do Sul S 7874 7136 0 15010
Curitiba S 8177 8625 0 16802
Florianópolis S 276 0 0 276
Joinville S 1865 9804 0 11669
Londrina S 0 0 0 0
Pelotas S 0 149 0 149
Porto Alegre S 15222 14429 29651
Subtotal S 33414 40143 0 73557
Belo Horizonte SE 9034 394 4251 13679
Campinas SE 1289 2696 0 3985
Contagem SE 1036 2569 0 3605
Diadema SE 4580 160 0 4740
Duque de Caxias SE 0 0 0 0
Guarulhos SE 2588 0 0 2588
Jundiaí SE 0 821 0 821
Mauá SE 0 1507 0 1507
Niterói SE 532 0 0 532
Nova Iguaçu SE 5500 220 0 5720
Osasco SE 0 0 0 0
Ribeirão Preto SE 7184 111 0 7295
Rio de Janeiro SE 5880 25649 0 31529
S. Bernardo SE 830 0 0 830
S.José Campos SE 4236 0 0 4236
Santos SE 3867 3400 316 7583
São Gonçalo SE 0 0 0 0
S. J. de Merití SE 0 200 2000 2200
São Paulo SE 4355 8284 3026 15665
Sorocaba SE 5218 7206 144 12568
Sto. André SE 201 160 0 361
Vitória SE 0 8000 0 8000
Subtotal SE 56330 61377 9737 127444
TOTAL 107454 131532 9837 248823
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 39
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 9.2 - Famílias Beneficiadas por Origem de Recursos


e por Município (percentuais)

Recursos Município com Sem inform.


Município Região Total
municipais outras parcerias sobre origem
Campo Grande CO 100,0% 0,0% 0,0% 9551
Cuiabá CO 0,0% 100,0% 0,0% 1090
Goiânia CO 70,6% 29,4% 0,0% 5265
MÉDIA CO 56,9% 43,1% 0,0% 5302
Belém N 0,0% 0,0% 0,0% 0
Boa Vista N 18,0% 82,0% 0,0% 6100
MÉDIA N 9,0% 41,0% 0,0% 3050
Aracajú NE 2,8% 97,2% 0,0% 2573
Campina Grande NE 0,0% 0,0% 100,0% 100
Feira Santana NE 100,0% 0,0% 0,0% 100
Fortaleza NE 100,0% 0,0% 0,0% 2451
Jaboatão Guararapes NE 0,0% 100,0% 0,0% 4857
João Pessoa NE 0,0% 100,0% 0,0% 4846
Natal NE 0,0% 100,0% 0,0% 730
Olinda NE 0,0% 100,0% 0,0% 70
Recife NE 0,0% 0,0% 0,0% 0
Salvador NE 100,0% 0,0% 0,0% 718
Teresina NE 0,0% 100,0% 0,0% 9371
MÉDIA NE 27,5% 54,3% 9,1% 2347
Caxias do Sul S 52,5% 47,5% 0,0% 15010
Curitiba S 48,7% 51,3% 0,0% 16802
Florianópolis S 100,0% 0,0% 0,0% 276
Joinville S 16,0% 84,0% 0,0% 11669
Londrina S 0,0% 0,0% 0,0% 0
Pelotas S 0,0% 100,0% 0,0% 149
Porto Alegre S 51,3% 48,7% 0,0% 29651
MÉDIA S 38,3% 47,4% 0,0% 10508
Belo Horizonte SE 66,0% 2,9% 31,1% 13679
Campinas SE 32,3% 67,7% 0,0% 3985
Contagem SE 28,7% 71,3% 0,0% 3605
Diadema SE 96,6% 3,4% 0,0% 4740
Duque de Caxias SE 0,0% 0,0% 0,0% 0
Guarulhos SE 100,0% 0,0% 0,0% 2588
Jundiaí SE 0,0% 100,0% 0,0% 821
Mauá SE 0,0% 100,0% 0,0% 1507
Niterói SE 100,0% 0,0% 0,0% 532
Nova Iguaçu SE 96,2% 3,8% 0,0% 5720
Osasco SE 0,0% 0,0% 0,0% 0
Ribeirão Preto SE 98,5% 1,5% 0,0% 7295
Rio de Janeiro SE 18,6% 81,4% 0,0% 31529
S. Bernardo SE 100,0% 0,0% 0,0% 830
S.José Campos SE 100,0% 0,0% 0,0% 4236
Santos SE 51,0% 44,8% 4,2% 7583
São Gonçalo SE 0,0% 0,0% 0,0% 0
S. J. de Meriti SE 0,0% 9,1% 90,9% 2200
São Paulo SE 27,8% 52,9% 19,3% 15665
Sorocaba SE 41,5% 57,3% 1,1% 12568
Sto. André SE 55,7% 44,3% 0,0% 361
Vitória SE 0,0% 100,0% 0,0% 8000
MÉDIA SE 46,0% 33,7% 6,7% 5793
TOTAL 43,2% 52,9% 4,0% 248823
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 40
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 9.3 - Famílias Beneficiadas por Origem de Recursos e por Município


Parcerias do município com:
Sem

Internacional +
Municipais

Órgão Público
Setor Privado
Setor Público

Internacional
Recursos

Organização

Organização
CEF + Órgão
Econômica
Região
inform.

Usuários

Público
Caixa
Município sobre Total
origem de
recursos

Campo Grande CO 9551 0 0 0 0 0 0 0 0 9551


Cuiabá CO 0 0 1090 0 0 0 0 0 0 1090
Goiânia CO 3717 796 552 0 0 200 0 0 0 5265
Sub-total 13268 796 1642 0 0 200 0 0 0 15906
Belém N 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Boa Vista N 1100 0 5000 0 0 0 0 0 0 6100
Sub-total 1100 0 5000 0 0 0 0 0 0 6100
Aracajú NE 73 2500 0 0 0 0 0 0 0 2573
Campina Grande NE 0 0 0 0 0 0 0 0 100 100
Feira Santana NE 100 0 0 0 0 0 0 0 0 100
Fortaleza NE 2451 0 0 0 0 0 0 0 0 2451
Jaboatão
Guararapes NE 0 0 4857 0 0 0 0 0 0 4857
João Pessoa NE 0 0 4846 0 0 0 0 0 0 4846
Natal NE 0 730 0 0 0 0 0 0 0 730
Olinda NE 0 0 70 0 0 0 0 0 0 70
Recife NE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Salvador NE 718 0 0 0 0 0 0 0 0 718
Terezina NE 0 0 5778 0 0 0 0 3593 0 9371
Sub-total 3342 3230 15551 0 0 0 0 3593 100 25816
Caxias do Sul S 7874 491 0 0 0 0 0 6645 0 15010
Curitiba S 8177 125 0 8500 0 0 0 0 0 16802
Florianópolis S 276 0 0 0 0 0 0 0 0 276
Joinville S 1865 0 9804 0 0 0 0 0 0 11669
Londrina S 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Pelotas S 0 0 149 0 0 0 0 0 0 149
Porto Alegre S 15222 9141 288 0 5000 0 0 0 0 29651
Sub-total 33414 9757 10241 8500 5000 0 0 6645 0 73557
Belo Horizonte SE 9034 0 0 0 0 0 394 0 4251 13679
Campinas SE 1289 0 2696 0 0 0 0 0 0 3985
Contagem SE 1036 69 0 0 0 2500 0 0 0 3605
Diadema SE 4580 0 0 0 160 0 0 0 0 4740
Duque de Caxias SE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Guarulhos SE 2588 0 0 0 0 0 0 0 0 2588
Jundiaí SE 0 821 0 0 0 0 0 0 0 821
Mauá SE 0 0 1507 0 0 0 0 0 0 1507
Niterói SE 532 0 0 0 0 0 0 0 0 532
Nova Iguaçu SE 5500 0 0 0 0 0 0 220 0 5720
Osasco SE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Ribeirão Preto SE 5854 111 0 0 1330 0 0 0 0 7295
Rio de Janeiro SE 5880 0 0 0 12 25637 0 0 0 31529
S. Bernardo SE 830 0 0 0 0 0 0 0 0 830
S.José Campos SE 4236 0 0 0 0 0 0 0 0 4236
Santos SE 3867 0 3400 0 0 0 0 0 316 7583
São Gonçalo SE 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
S. J. de Meriti SE 0 0 0 0 0 0 0 200 2000 2200
São Paulo SE 4355 0 0 0 0 8284 0 0 3026 15665
Sorocaba SE 5218 0 7350 0 0 0 0 0 144 12712
Sto. André SE 201 0 160 0 0 0 0 0 0 361
Vitória SE 0 0 0 0 0 0 8000 0 0 8000
Sub-total 55000 1001 15113 0 1502 36421 8394 420 9737 127588
TOTAL 106124 14784 47547 8500 6502 36621 8394 10658 9837 248967
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 41
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 9.4 - Famílias Beneficiadas por Origem de Recursos e por Município:


urbanização de assentamentos
Recursos Município com S/ informação
Município Região Total
municipais outras parcerias sobre origem
Campo Grande CO 0 0 0 0
Cuiabá CO 0 0 0 0
Goiânia CO 0 1198 0 1198
Subtotal 0 0 1198 0 1198
Belém N 0 0 0 0
Boa Vista N 0 0 0 0
Subtotal 0 0 0 0 0
Aracajú NE 0 2500 0 2500
Campina Grande NE 0 0 0 0
Feira Santana NE 0 0 0 0
Fortaleza NE 0 0 0 0
Jaboatão Guararapes NE 0 4487 0 4487
João Pessoa NE 0 4443 0 4443
Natal NE 0 750 0 750
Olinda NE 0 0 0 0
Recife NE 0 0 0 0
Salvador NE 0 0 0 0
Teresina NE 0 5750 0 5750
Subtotal 0 0 17930 0 17930
Caxias do Sul S 0 3437 0 3437
Curitiba S 0 0 0 0
Florianópolis S 204 0 0 204
Joinville S 1865 9500 0 11365
Londrina S 0 0 0 0
Pelotas S 0 0 0 0
Porto Alegre S 0 5736 0 5736
Subtotal 0 2069 18673 0 20742
Belo Horizonte SE 4395 0 0 4395
Campinas SE 0 0 0 0
Contagem SE 0 2500 0 2500
Diadema SE 4205 0 0 4205
Duque de Caxias SE 0 0 0 0
Guarulhos SE 1521 0 0 1521
Jundiaí SE 0 821 0 821
Mauá SE 0 0 0 0
Niterói SE 0 0 0 0
Nova Iguaçu SE 0 0 0 0
Osasco SE 0 0 0 0
Ribeirão Preto SE 1756 0 0 1756
Rio de Janeiro SE 0 15373 0 15373
S. Bernardo SE 0 0 0 0
S.José Campos SE 416 0 0 416
Santos SE 0 0 0 0
São Gonçalo SE 0 0 0 0
S. J. de Meriti SE 0 0 0 0
São Paulo SE 0 12147 0 12147
Sorocaba SE 1045 5500 0 6545
Sto. André SE 0 0 0 0
Vitória SE 0 8000 0 8000
Subtotal 0 13338 44341 0 57679
TOTAL 0 15407 82142 0 97549
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 42
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 9.5 - Famílias Beneficiadas por Origem de Recursos e por Município:


programas de regularização fundiária
Recursos Município com Sem inform.
Município Região Total
municipais outras parcerias sobre origem
Campo Grande CO 4440 0 0 4440
Cuiabá CO 0 0 0 0
Goiânia CO 3717 1198 0 4915
Subtotal 8157 1198 0 9355
Belém N 0 0 0 0
Boa Vista N 0 0 0 0
Subtotal 0 0 0 0
Aracajú NE 0 0 0 0
Campina Grande NE 0 0 0 0
Feira Santana NE 0 0 0 0
Fortaleza NE 0 0 0 0
Jaboatão dos
Guararapes NE 1150 0 0 1150
João Pessoa NE 0 274 0 274
Natal NE 0 0 0 0
Olinda NE 0 0 0 0
Recife NE 0 0 0 0
Salvador NE 0 0 0 0
Teresina NE 0 5778 0 5778
Subtotal 1150 6052 0 7202
Caxias do Sul S 7391 0 0 7391
Curitiba S 0 0 0 0
Florianópolis S 73 0 0 73
Joinville S 1865 9500 0 11365
Londrina S 0 0 0 0
Pelotas S 0 149 0 149
Porto Alegre S 0 0 0 0
Subtotal 9329 9649 0 18978
Belo Horizonte SE 9396 0 0 9396
Campinas SE 0 0 0 0
Contagem SE 0 0 0 0
Diadema SE 2000 0 0 2000
Duque de Caxias SE 0 0 0 0
Guarulhos SE 0 0 0 0
Jundiaí SE 0 559 0 559
Mauá SE 0 0 0 0
Niterói SE 512 0 20 532
Nova Iguaçu SE 5500 0 0 5500
Osasco SE 0 0 0 0
Ribeirão Preto SE 0 0 0 0
Rio de Janeiro SE 0 10814 0 10814
S. Bernardo SE 0 0 0 0
S.José Campos SE 4236 0 0 4236
Santos SE 2739 303 220 3262
São Gonçalo SE 0 0 0 0
S. J. de Meriti SE 0 0 0 0
São Paulo SE 0 0 0 0
Sorocaba SE 1045 5500 0 6545
Sto. André SE 0 0 0 0
Vitória SE 0 8000 0 8000
Subtotal 25428 25176 240 50844
TOTAL 44064 42075 240 86379
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 43
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 9.6 - Famílias Beneficiadas por Origem de Recursos e por


programas de oferta de lotes
Recursos Município com Sem inform.
Município Região Total
municipais outras parcerias sobre origem
Campo Grande CO 4697 0 0 4697
Cuiabá CO 0 680 0 680
Goiânia CO 0 150 0 150
Subtotal 4697 830 0 5527
Belém N 0 0 0 0
Boa Vista N 0 4000 0 4000
Subtotal 0 4000 0 4000
Aracajú NE 73 0 0 73
Campina Grande NE 0 0 0 0
Feira Santana NE 100 0 0 100
Fortaleza NE 0 0 0 0
Jaboatão dos
Guararapes NE 0 370 0 370
João Pessoa NE 0 0 0 0
Natal NE 0 0 0 0
Olinda NE 0 70 0 70
Recife NE 0 0 0 0
Salvador NE 0 0 0 0
Teresina NE 0 3557 0 3557
Subtotal 173 3997 0 4170
Caxias do Sul S 228 1828 0 2056
Curitiba S 8000 8500 0 16500
Florianópolis S 276 0 0 276
Joinville S 0 0 0 0
Londrina S 0 0 0 0
Pelotas S 0 0 0 0
Porto Alegre S 10839 1264 0 12103
Subtotal 19343 11592 0 30935
Belo Horizonte SE 1270 394 0 1664
Campinas SE 0 2696 0 2696
Contagem SE 677 0 0 677
Diadema SE 775 0 0 775
Duque de Caxias SE 0 0 0 0
Guarulhos SE 1064 0 0 1064
Jundiaí SE 0 0 0 0
Mauá SE 0 483 0 483
Niterói SE 0 0 20 20
Nova Iguaçu SE 0 0 0 0
Osasco SE 0 0 0 0
Ribeirão Preto SE 5256 0 0 5256
Rio de Janeiro SE 0 0 0 0
S. Bernardo SE 0 0 0 0
S.José Campos SE 0 0 0 0
Santos SE 2074 2808 0 4882
São Gonçalo SE 0 0 0 0
S. J. de Meriti SE 0 0 2000 2000
São Paulo SE 0 0 0 0
Sorocaba SE 1100 0 0 1100
Sto. André SE 201 0 0 201
Vitória SE 0 0 0 0
Subtotal 12417 6381 2020 20818
TOTAL 36630 26800 2020 65450

Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ


MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 44
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 9.7 - Famílias Beneficiadas por Origem de Recursos e por Município:


programas de construção de Unidades
Recursos Município com Sem inform.
Município Região Total
municipais outras parcerias sobre origem
Campo Grande CO 414 0 0 414
Cuiabá CO 0 410 0 410
Goiânia CO 0 1162 0 1162
Subtotal 414 1572 0 1986
Belém N 0 0 0 0
Boa Vista N 0 2100 0 2100
Subtotal 0 2100 0 2100
Aracajú NE 0 0 0 0
Campina Grande NE 0 0 0 0
Feira Santana NE 100 0 0 100
Fortaleza NE 2000 0 0 2000
Jaboatão Guararapes NE 0 0 0 0
João Pessoa NE 0 129 0 129
Natal NE 0 508 0 508
Olinda NE 0 0 0 0
Recife NE 0 0 0 0
Salvador NE 718 0 0 718
Teresina NE 0 3577 0 3577
Subtotal 2818 4214 0 7032
Caxias do Sul S 585 1112 0 1697
Curitiba S 177 125 0 302
Florianópolis S 90 0 0 90
Joinville S 0 304 0 304
Londrina S 0 0 0 0
Pelotas S 0 149 0 149
Porto Alegre S 1500 1333 0 2833
Subtotal 2352 3023 0 5375
Belo Horizonte SE 1729 394 0 2123
Campinas SE 0 0 0 0
Contagem SE 425 69 0 494
Diadema SE 0 160 0 160
Duque de Caxias SE 0 0 0 0
Guarulhos SE 0 0 0 0
Jundiaí SE 0 286 0 286
Mauá SE 0 1024 0 1024
Niterói SE 0 0 0 0
Nova Iguaçu SE 0 220 0 220
Osasco SE 0 0 0 0
Ribeirão Preto SE 598 1441 0 2039
Rio de Janeiro SE 5880 12 0 5892
S. Bernardo SE 830 0 0 830
S.José Campos SE 0 0 0 0
Santos SE 1804 2904 96 4804
São Gonçalo SE 0 0 0 0
S. J. de Meriti SE 0 200 0 200
São Paulo SE 4355 6753 3026 14134
Sorocaba SE 3073 1820 0 4893
Sto. André SE 0 160 0 160
Vitória SE 0 0 0 0
Subtotal 18694 15443 3122 37259
TOTAL 24278 26352 3122 53752
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal - IPPUR/UFRJ
MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS HABITACIONAIS: 45
Uma avaliação da experiência recente (1993-1996)

Tabela 10: Instrumentos de Política Urbana:


Previstos nos Planos Diretores, nas Leis Orgânicas e efetivamente utilizados
Direito/
Operação
AEIS/ZEIS Solo Criado IPTU Progr. Operação Urbana Perm issão de
Município Interligada
Uso
LO PD Util. LO PD Util. LO PD Util. LO PD Util. LO PD Util. LO PD Util.
Campo Grande
Cuiabá
Goiânia

Belém
Boa Vista

Aracajú
Campina Grande
Feira Santana
Fortaleza
Jaboatão
João Pessoa
Natal
Olinda
Recife
Salvador
Terezina

Caxias do Sul
Curitiba
Florianópolis
Joinville
Londrina
Pelotas
Porto Alegre

Belo Horizonte
Campinas
Contagem
Diadema
Duque de Caxias
Guarulhos
Jundiaí
Mauá
Niterói
Nova Iguaçu
Osasco
Ribeirão
Rio de Janeiro
S. Bernardo
S. José Campos
Santos proj.
São Gonçalo
S. J. de Meriti
São Paulo proj. proj.
Sorocaba
Santo André
Vitória

45 m unicípios 20 20 28 11 14 9 29 16 9 3 3 4 1 6 3 24 0 7
Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal
Legenda: previsto na Lei orgânica
previsto no plano diretor
proj. previsto no projeto do plano diretor
efetivamente utilizado