Orçamento e Controles Publicos

WBA0109_v1.
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Orçamento e Controles
Internos e Externos
Orçamento e Controles Internos e Externos
Autora: Veruska Evanir Pereira
Como citar este documento: PEREIRA, Veruska Evanir. Orçamento e Controles Internos e Externos.
Valinhos, 2015.
Sumário
Apresentação da Disciplina 03
Unidade 1: Orçamento e Planejamento 04
Unidade 2: Modelo Orçamentário no Brasil 35
Unidade 3: Programação e Execução Financeira 70
Unidade 4: O Controle da Execução Orçamentária 104
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Apresentação da Disciplina
Esta disciplina, Orçamento e Controles como a administração pública trata da
Internos e Externos, tem como programação da execução financeira
objetivo apresentar aos alunos como que, em seu propósito final, acaba por
a Administração Pública se organiza materializar os programas com seus
orçamentariamente para atender às projetos e atividades, exprimindo, de certa
expectativas da sociedade. forma, as necessidades da sociedade.
Ao longo da leitura, os alunos poderão Por fim, trataremos do controle interno
verificar que todo o processo se inicia pelo e externo como ferramentas de análise
planejamento. Desta forma, os textos da legalidade, eficiência e eficácia do
introduzem a questão do orçamento como sistema orçamentário-financeiro no
ferramenta de planejamento gerencial. Brasil, apresentando a base conceitual e
Serão elencadas Leis Orçamentárias normativa na Administração Pública.
vigentes no Brasil – O Plano Plurianual, a Ao final, pautaremos a discussão na
Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do importância da participação da sociedade
Orçamento Anual – e apresentados de que no acompanhamento das receitas e
forma elas são instituídas, seus conteúdos despesas públicas com o objetivo de
e aplicações. analisar criticamente se suas necessidades
Após o entendimento sobre as Leis estão sendo atendidas de acordo com o
Orçamentárias brasileiras, apresentaremos planejado.
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Unidade 1
Orçamento e Planejamento
Objetivos
1. Esta aula tem como objetivo

introduzir a questão do orçamento na
Administração Pública, a importância
do planejamento e entender os
valores basilares na construção deste
processo.
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1. Introdução:
Em nossa família, na nossa casa, temos seu orçamento mensal, e outras de um

necessidades de acordo com o estilo jeito mais consistente, utilizando planilhas
de vida que levamos e com os desejos eletrônicas ou outros meios, como
que temos. Além de nossas próprias registros em cadernos, por exemplo.
necessidades e de nossa família, devemos Mas o mais importante é saber a razão
também nos lembrar dos anseios daqueles pela qual todos nós devemos fazer um
que nos cercam: amigos, familiares e a orçamento. Aliás, fazer orçamento é
comunidade como um todo. Desta forma, importante? Para que serve fazer um
devemos nos organizar de modo a que orçamento?
tenhamos os recursos necessários para o
atendimento das necessidades de todos. Vamos, neste momento, imaginar o
seguinte cenário: estamos em uma família
Esta organização familiar consiste composta pelo pai, mãe e três filhos com
basicamente em estimar nossas 6, 12 e 17 anos. O pai trabalha em uma
receitas, fixar as despesas e calcular as indústria e a mãe é professora da educação
possibilidades onde cada recurso poderá infantil. O filho menor de 6 anos está no
ser utilizado. Todo mundo de certa forma já primeiro ano do ensino fundamental I, o
faz isso. Algumas pessoas de uma maneira de 12 está no ensino fundamental II e o 17
simples, tendo uma ideia de como será está se preparando para os vestibulares e
5/142 Unidade 1 • Orçamento e Planejamento
prestes a ingressar em uma universidade. em um prédio de apartamentos e que
Além de frequentarem a escola mensalmente todos os condôminos
regularmente, todos têm atividades extras pagam a taxa de condomínio para fazer
como natação, línguas, teatro etc. Como frente às despesas gerais do prédio. Para
esta família se organizaria para atender a organização dos recursos, um síndico foi
às necessidades de todos? Uma ideia seria eleito para tomar conta destes e realizar
somar as receitas dos salários dos pais e os pagamentos de todas as despesas do
dividir entre as despesas correspondentes prédio. Ocorre que o síndico resolveu
a todos os membros da família, certo? Mas ampliar a área de lazer construindo mais
quem tem prioridade? Que necessidades uma piscina e também uma sauna sem a
devem ser satisfeitas primeiro ou por aprovação dos condôminos e tampouco
último? E se a família resolvesse adquirir sem estimar o impacto deste projeto
um imóvel novo, maior e mais caro do que implantado no futuro, ou seja, quanto
o atual? Deixaria de gastar em alguma custaria a manutenção desta nova piscina
atividade extra para direcionar o recurso e sauna.
para este projeto?
Agora vamos pensar um pouco na
coletividade. Imaginemos que moramos
necessidades que deveriam ser satisfeitas
para que fosse causado o maior bem-estar
Para saber mais coletivo? Que consequências uma decisão
COLETIVIDADE: s.f. Natureza do que é coletivo: sem planejamento poderia gerar?
a coletividade é a essência da sociedade. E como a administração pública deve
Conjunto de seres que constitui o corpo coletivo, planejar, já que deve levar em consideração
a comunidade: as coletividades não procedem a satisfação e bem-estar da coletividade
como os indivíduos. (Fonte: <http://www.dicio. que representa? Coletividade esta que
com.br>) representa uma maior complexidade de
ações do que organizar os recursos de
Vamos considerar que nem todos os uma só família ou de um condomínio onde
condôminos estariam a favor desta habitam um grupo de famílias.
ampliação, já que existem outros projetos
que julgariam mais prioritários. 2. Evolução das Despesas Públi-
cas – Necessidade de Recursos
Então, algumas questões vêm à tona:
o que deve ser feito primeiro? O que A evolução das despesas públicas é
poderia ser deixado para depois? Quais as caracterizada pelo seu acréscimo, sendo
uma das características mais marcantes da economia do século XX. Esta situação acontece
tanto onde o Estado tem a função de agente econômico quanto nas nações capitalistas
avançadas, onde há grande participação da livre iniciativa e da economia de mercado, como
Reino Unido, Alemanha e Estados Unidos a partir de 1890.
No Brasil, o acréscimo das despesas públicas acentuou-se a partir da Segunda Guerra Mundial.
Entretanto, dados mais precisos foram registrados a partir da criação da Empresas Estatais
(Sest) e da Secretaria de Planejamento da Presidência da República (Seplan/PR), em 1979,
que tem como característica os registros da administração descentralizada, setor público
expandido, especialmente a partir de 1964.
A tabela a seguir demonstra o dispêndio global do Governo Federal – 1979-1982.
Discriminação 1979 1980 1981 1982
Cr$ bilhões Cr$ bilhões Cr$ bilhões Cr$ bilhões
Dispêndio Líquido da União 317,1 534,7 1.053,6 2.709,2
Dispêndio das Estatais 1.481,2 3.636,0 7.586,5 14.559,1
Despesas no Orçamento Monetário 287,8 858,5 1.300,4 1.780,6
Dispêndio Total 2.086,1 5.029,2 9.940,5 19.048,9
Fonte: Adaptado da Consolidação Plurianual de Programas do Governo/CPPG, IPEA/Seplan, 1982

As razões do crescimento das despesas
públicas, bem como o próprio aumento da
participação do Estado, têm origem nas
mais diversas correntes doutrinárias da
• Os recursos disponíveis para
economia e podem ser elencadas:
utilização pelo governo.
• O crescimento das funções • O custo dos serviços públicos.
administrativas e de segurança.
• As crescentes demandas por maior
bem-estar social, especialmente 3. Planejamento e Orçamento
educação, saúde e segurança.
Então, como a Admnistração Pública
• Maior intervenção do governo, organiza-se para o atendimento destas
direta ou indiretamente, no processo demandas da sociedade? O passo inicial
produtivo. seria o planejamento.
• A necessidade de serviços públicos.
• O desejo de melhores serviços
públicos.

Para Albuquerque et al. (2008), o planejamento é uma figura de organização introduzida
como atividade recente na história e devido ao aumento da complexidade das demandas da
sociedade, que passa a exigir maior qualidade, diversidade e disponibilidade dos produtos e
serviços ofertados pelos governos e pelo setor privado.
Ainda para Albuquerque et al. (Ibid.);
O planejamento da ação governamental, como mecanismo de intervenção

na sociedade e na economia, pode assumir diferentes configurações,
implicando maior ou menor grau de inferência. A atuação do Estado se
efetiva por intermédio de mecanismos que imponham maior ou menor
grau de autonomia ao setor privado. No primeiro caso, o Estado pode
tomar a si a tarefa de produzir e distribuir bens e serviços para consumo
da sociedade, assumindo os riscos inerentes à atividade produtiva, a
gestão dos seus custos, o estabelecimento de preços, a distribuição e
a comercialização dos produtos. Em outro sentido, pode, por exemplo,
simplesmente atuar na construção da infraestrutura necessária ao
funcionamento da economia, exercendo seu poder intervencionista
especialmente naqueles setores nos quais o setor privado não encontra
viabilidade econômica para realizar os investimentos.
Independente da decisão política em própria Administração Pública em fazer a
relação ao tamanho da atuação do Estado, gestão deste processo baseando-se em
a visão da maioria dos autores de estudos sistemas informatizados como ferramenta
sobre planejamento público é positiva em operacional e que estejam integrados para
declarar que o planejamento não pode se a otimização de resultados.
limitar somente a aspectos processuais e Em resumo, a atividade de planejamento
legais. Deve, então, preocupar-se com a governamental tem por objetivo principal
alocação de recursos para o atendimento estabelecer, baseado em políticas públicas
das demandas atuais da sociedade, pré-definidas, a forma pela qual o Estado
visando à manutenção da implantação equacionará a oferta à demanda de
de projetos que se tornarão atividades serviços públicos, num determinado
de longo prazo (exemplo: construção horizonte de tempo, estabelecendo metas
de hospitais), à construção de cenários e resultados a serem atingidos e, para tal,
futuros (novas demandas da sociedade), dimensionar os recursos físicos, humanos e
à negociação da alocação destes recursos financeiros.
com todos os atores envolvidos neste
processo, como, por exemplo, os diversos
setores da sociedade e à capacidade da

4. Aspectos Políticos e Econô- do Estado, que se tornaram clássicas.
micos do Orçamento Público Denominadas como “funções fiscais”,
Musgrave as considera também como as
4.1 Atribuições Econômicas do próprias “funções do orçamento”, principal
Estado instrumento de ação estatal na economia.
a) Promover ajustamentos na alocação
Quais seriam as atribuições do Estado que
de recursos (função alocativa).
geram crescentes despesas e exigem cada
vez mais recursos para seu financiamento? b) Promover ajustamentos na
distribuição de renda (função
A partir do tripé microeconômico clássico
distributiva).
– oferta, demanda e preço – baseado
no mercado capitalista, a intervenção c) Manter a estabilidade econômica
estatal tem sua função, em especial, na (função estabilizadora).
dinamização da demanda agregada e na Voltando à analogia do orçamento familiar,
utilização dos instrumentos de política de onde estão relacionadas as receitas
estabilização econômica. oriundas dos salários do pai e da mãe e
Richard Musgrave (1974) propôs uma as despesas de seus três filhos, podemos
classificação das funções econômicas perceber que a figura do planejamento
orçamentário não se caracteriza apenas orçamento como processo de fiscalização
como peça de registro financeiro e financeira e cerceamento das tendências
contábil, mas também como instrumento abusivas dos governantes.
de ação. O aspecto político do orçamento pode ser
Assim, também está sinalizado o desenhado a partir da afirmação de que a
tratamento ao orçamento para a proposta orçamentária é apresentada pelo
Administração Pública, não caracterizando Executivo para a aprovação do Legislativo,
esta peça como apenas um quadro frio e formado de representantes legítimos da
contábil das despesas e receitas públicas. sociedade, os quais, por sua vez, aprovarão
Segundo Harada (2003), o orçamento a peça de acordo com a vontade da massa
público, atualmente, constitui-se no que representam e nos setores que a ela
principal instrumento de intervenção interessam.
estatal espelhando um instrumento Desta forma, o exame da peça
representativo do consentimento dos orçamentária poderá nos levar a identificar,
contribuintes. com clareza, que as despesas elencadas
Ainda segundo Harada (Ibid.), ao direito para aquele certo período poderá ser em
de autorizar as receitas seguiu-se o de proveito de certos setores, como, exemplo,
controlar as despesas, dando origem ao a saúde em detrimento da cultura, ou de
certos grupos sociais (incentivo às micro Estado. O orçamento como instrumento
empresas), que espelham a vontade do de determinada política financeira acaba
direcionamento de um ato baseado em por influenciar a política econômica do
políticas públicas, constituindo, assim, seu Estado. Hipoteticamente, imaginemos
caráter político. que o Governo Federal resolva investir na
O orçamento público pode e deve malha viária na região nordeste do país
ser analisado também sob o aspecto nos próximos cinco anos em detrimento
econômico. Além da representação das do desenvolvimento viário. Todo o
vontades políticas, é inegável o caráter de segmento de produção ferroviária terá
instrumento de otimização dos recursos um aquecimento no mercado, trazendo
financeiros quando são compatibilizadas um desenvolvimento neste setor.
as necessidades da coletividade com Consequentemente, o setor viário sofrerá
as receitas estimadas e efetivamente um desaquecimento e talvez alguns
ingressadas no Tesouro, obrigando fornecedores deste segmento deixem
o administrador público a utilizar a de existir. Como afirma Harada (2003, p.
racionalidade econômica (Id. Ibid.). 81), “por meio do orçamento é possível
ao Estado estimular ou desestimular a
Ainda sob o aspecto econômico, deve- produção, o consumo e o investimento,
se considerar o “poder de compra” do
ora incrementando a política de gastos de subdimensionar as necessidades,
públicos (déficit sistemático), ora contendo pois todos sabemos que a sociedade não
as despesas, adiando obras e serviços e, tem atendida todas suas necessidades
ao mesmo tempo, aumentando a carga pela capacidade máxima de arrecadação
tributária para absorver o poder aquisitivo de recursos. O ideal seria, então, que
dos particulares (superávit orçamentário)”. orçamento público tivesse saldo “zero” ao
Bem, onde os recursos serão alocados final do exercício.
é uma questão importante, porém, Para Aliomar Baleeiro (2002, p.4), a questão
faz-se necessário, neste momento, não é de equilibrar o orçamento, pois este
o questionamento do resultado não pode ser entendido como um fim em
orçamentário. Para a família mencionada si mesmo, mas como um instrumento de
no início desta aula, o que seria melhor: progresso de uma nação. Sua função é
sobrar recurso, faltar recurso ou equilibrar equilibrar a economia nacional.
o orçamento? E para o Estado, qual seria Já para Harada (2003), o orçamento atua
o orçamento ótimo? Se faltar recurso, como instrumento de redistribuição de
alguma necessidade prevista não foi renda nacional e corrige a desigualdade de
atendida. Se sobrar, pode significar que o patrimônio e rendas das pessoas, quer pela
planejamento não foi bem feito no sentido tributação, quer pela realização de despesas.
5. Natureza Jurídica do Orçamento
É a Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, Municípios e Distrito
Federal.
Em seu artigo 1º dispõe:
Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração

e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos
Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º,
inciso XV, letra b, da Constituição Federal”.
Como está descrito, esta legislação conjuga dois sistemas de informações de controle: o
orçamento e a contabilidade. Em termos de contabilidade, podemos considerar que este
sistema é um grande gerador de informações sob a forma de registros organizados acerca
das realizações feitas ou ainda por fazer da Administração Pública em termos financeiros. Já
em termos de orçamento, o qual em sua evolução aliou-se ao planejamento, mostra-se como

instrumento de que o gestor dispõe para planejar o futuro com informações reais, como as
atividades e projetos em1 ação que compõem os programas de trabalho.
Como explicitado por Reis e Machado Jr (2012), estas duas técnicas diferem no sentindo de que:
enquanto a contabilidade é o instrumento que possibilita a informação

para tomada de decisões, controle e avaliação de desempenho, o
orçamento deverá assegurar informações sobre políticas e programas
para possibilitar o controle gerencial, aliadas a um sistema de
quantificação física para a mensuração das ações governamentais”.
Sendo assim, é possível considerar que o orçamento é um instrumento que faz o elo entre os
sistemas de planejamento e finanças expressando quantitativamente o aspecto financeiro e
fisicamente nos programas de trabalho de todas as esferas de governo.
Também é possível identificar a utilização do orçamento como ferramenta de descentralização
administrativa, de delegação de competência e de apuração de responsabilidades, em que, a
partir da alocação dos recursos por atividades, projetos e programas sob a responsabilidade
de cada esfera administrativa, dá-se a autorização para a consecução de suas ações. Por fim,
caracteriza-se também como instrumento de controle gerencial por possibilitar informações
para comparações e avaliações de caráter gerencial, tais como as da economicidade, eficiência,
eficácia e efetividade (Reis e Machado Jr., 2012).
Este caráter gerencial só é possível pelo fato de a peça orçamentária no Brasil ser instituído
por Lei que abrange a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, criando certa
padronização da existência de normas homogêneas em todo o país. Esta homogeneidade
facilita a obtenção das informações que são trabalhadas sob a forma de dados estatísticos
financeiros e de efetivação dos programas de trabalho, assim como a junção de forma
consolidada dos orçamentos do setor público brasileiro.
E quem pode legislar sobre Orçamento Público no país? O artigo 24, da Lei 4.320/64, diz:
Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar

concorrentemente sobre:
I. direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II. orçamento.

Entende-se do mencionado no caput deste por Lei, normas específicas de controle
artigo que os Estados e o Distrito Federal interno e de administração financeira e
poderão legislar concorrentemente com orçamentária e de contabilidade.
a União sobre matérias orçamentárias e
financeiras, porém é importante destacar 6. Princípios Orçamentários
que a União tem a competência de limitar-
se a estabelecer normas gerais, em que não Os princípios podem ser definidos como
excluem a competência suplementar dos o instituto basilar, o fundamento, a razão
Estados. fundamental que norteiam as ações, sendo
elas de qualquer natureza.
Caso não haja tal lei federal sobre normas
gerais, os Estados e o Distrito Federal Os princípios gerais do direito são normas
exercerão a competência legislativa para que permeiam o sistema jurídico como
atender às suas peculiaridades. um todo e têm o papel de representar os
valores fundamentais de uma sociedade.
De acordo com o art. 30, II da Constituição
do Brasil, o Município poderá legislar Assim, o orçamento público também
de forma suplementar, no que couber está baseado em princípios, ou aquelas
à legislação federal ou estadual. Desta diretrizes gerais oriundas das regras
forma, o Município pode estabelecer, construídas pela sociedade e que tanto
são importantes para que compreendamos as razões ou motivos do arcabouço orçamentário
brasileiro.
A seguir serão elencados alguns princípios orçamentários que são encontráveis na própria
Constituição Federal, de forma expressa ou implícita, segundo Harada (2003).
6.1 Princípio da Exclusividade
Este princípio se refere ao conteúdo do orçamento e está descrito no parágrafo 8º do art. 165
da CF:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão

da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos
da lei”.

Este princípio em como norte evitar que civil ou mais, sendo este último constante
existam matérias estranhas ao respectivo do plano plurianual.
projeto de lei e que, de qualquer sorte, Estando, então, todos os programas
possam causar um desequilíbrio ao autorizados, inicia-se o processo de
planejamento já feito. execução orçamentária. Mas nada poderá
Mas é importante mencionar que a CF ser liberado sem prévia programação de
prevê que haja o que chamamos de despesas e, desta forma, asseguram-se
alterações orçamentárias, as quais podem às unidades orçamentárias os recursos
ser descritas como suplementações de financeiros necessários à boa execução
dotações já existentes ou mesmo novas de suas atividades e projetos, bem como
dotações que estejam previstas como manter o possível equilíbrio entre a receita
antecipações de receitas. arrecadada e a despesa realizada, para
que se evite ao máximo as situações de
6.2 Princípio da Programação insuficiência de caixa.
O princípio da programação decorre dos
Todo o orçamento público está ligado ao artigos 48, II e IV, e 165, parágrafo 4º, da CF
plano de ação governamental. O plano de e estão recepcionados pelos artigos 47 a
ação está construído sobre os programas 50 da Lei 4.320/64.
de governo que constam de apenas um ano
6.3 Princípio do Equilíbrio Orçamentário
Este princípio estava embasado na antiga Constituição Federal de 1967 e não está previsto
explicitamente na Constituição Federal atual (1988). Era considerada a regra de ouro das
finanças onde as receitas e despesas devem estar equilibradas.
A partir da crise econômica de 1929, este princípio passou a ser discutido, pois o papel do
Estado como orientador e regulador do Estado passou a ser mais acentuado. Portanto, em
algumas épocas é necessário, devido às conjunturas, que o Estado estabeleça o mecanismo de
gastos em áreas específicas que antes não havia sido estabelecido.
Segundo Harada (2003):
“prevalece o pensamento de que não cabe à economia equilibrar o

orçamento, mas ao orçamento equilibrar a economia, isto é, o equilíbrio
orçamentário não pode ser entendido como um fim em si mesmo, mas
como um instrumento a serviço do desenvolvimento da nação” (p. 84).

6.4 Princípio da Anualidade 6.5 Princípio da Unidade
O princípio da anualidade orçamentária Cada entidade de direito público deve

decorre de vários dispositivos expressos na possuir apenas um orçamento, ou seja, um
Constituição Federal (artigos 48, II, 65, III e para a União, um para o Estado e um para
parágrafo 5º e 166º). os Municípios, embora o parágrafo 5º do
artigo 65 da CF estabeleça a existência
Embora a CF não estabeleça que o exercício
de vários documentos orçamentários: o
financeiro deva corresponder ao exercício
orçamento fiscal referente aos Poderes da
civil, a Lei 4.320/64 dispõe que o exercício
União, seus fundos, órgãos e entidades da
financeiro vai de 1º de janeiro a 31 de
administração direta e indireta, inclusive
dezembro, coincidindo, portanto, com o fundações instituídas e mantidas pelo
ano calendário. Poder Público; orçamento de investimento
Sabemos que os programas das empresas estatais; orçamento da
governamentais, em sua maioria, seguridade social, abrangendo todas
ultrapassam um ano civil, sendo assim, as entidades e órgãos a ela vinculados,
plurianuais, mas seu orçamento deve ser da administração indireta e direta, bem
previsto e executado em bases anuais, como os fundos e fundações instituídos e
como previsto na Lei 4.320/64. mantidos pelo Poder Público.
Assim, percebemos que a ideia não é ter alcança também os planos, programas e
apenas um documento como unidade alterações orçamentárias. (artigos 48, II, IV,
documental, mas sim que os orçamentos 166, 167, I, III, V, VI e IX da CF).
estejam estruturados uniformemente,
utilizando a mesma metodologia e 6.7 Outros Princípios
baseados no princípio da programação.
Temos ainda o Princípio da Publicidade
Este princípio reza que o orçamento deva
Orçamentária, baseado no Princípio Basilar
conter todas as despesas e receitas de
da CF da publicidade na Administração
todos os entes federativos e que nenhuma
Pública, o Princípio da Não-Vinculação
instituição pública deve ficar fora do
da Receita de Impostos a Órgão, Fundo
orçamento.
ou Despesa (art. 167, IV da CF) e o da
Quantificação dos Créditos Orçamentários
6.6 Princípio da Legalidade
(inciso VII, art. 167 da CF) que veda a
Esse princípio significa que a concessão ou utilização de créditos
Administração Pública subordina-se às ilimitados.
prescrições legais. O campo de atuação
do princípio da legalidade orçamentária
?
Questão
para
reflexão
Partindo da afirmação de que o Estado necessita se

organizar para atender às demandas da sociedade, qual
é a ferramenta adequada para tal? Justifique.
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Considerações Finais
Fazer um orçamento, mesmo que doméstico, é ter uma ferramenta poderosa

de planejamento para a realização de nossos projetos.
A administração pública se organiza de forma tal que possibilita o
planejamento para o atendimento das demandas das sociedades, eficaz e
eficientemente.
Esta organização está baseada no desenvolvimento o orçamento público.
O orçamento público está baseado em princípios que foram elaborados a
partir da organização da própria sociedade, sendo, entre outros: exclusividade,
programação, equilíbrio orçamentário, anualidade, unidade e legalidade.
26/142
Referências
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Públicas. Brasília, Coleção Gestão Publica, 2ª edição, 2008.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das Finanças. 16. ed .rev. e atualizada por Dejalma
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Fundação Getúlio Vargas, 1971.
FERRER, Florência. “Déficit de Avaliação” na Administração Pública e seus Efeitos Perversos.
Disponível em: <www.florenciaferrer.com.br> Acesso em: 03 Nov. 2011.
HARADA, KYOSHI. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo. Editora Atlas, 2008.
MARE - MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO – Programa da
qualidade e participação na administração pública, Caderno 4, Brasília, 1997.
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, SECRETARIA DE GESTÃO. Melhoria da gestão pública por meio
da definição de um guia referencial […]. Produto 1: Mapeamento bibliográfico e do Estado da Arte
sobre indicadores de Gestão. Brasília, 2009.
REIS, Heraldo da Costa; MACHADO JR, José Teixeira. A Lei 4.320 comentada e a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro. Lumen Juris Editora, 2012.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª edição. Atlas, 2007.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 16ª edição. Atlas, 2012.

Questão 1
1. Qual é a atividade governamental que tem como objetivo principal
estabelecer, baseado em políticas públicas pré-definidas, a forma pela
qual o Estado equacionará a oferta à demanda de serviços públicos, num
determinado horizonte de tempo, estabelecendo metas e resultados a
serem atingidos e definindo os recursos necessários?
a) execução orçamentária
b) implantação de projetos
c) planejamento
d) gestão de processo
e) compras públicas
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Questão 2
2. O orçamento público sob o enfoque econômico preconiza:
a) a classificação das receitas
b) a otimização dos recursos financeiros
c) a classificação das despesas
d) o superávit orçamentário
e) o superávit financeiro
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Questão 3
3. Qual é o instrumento jurídico que estatui normas gerais de Direito
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal?
a) Lei 4.320/64
b) Lei 101/2000
c) Lei 8.666/93
d) Portaria CPO 42/95
e) Lei de Licitações e Contratos
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Questão 4
4. Qual é o princípio orçamentário que se refere: A Lei Orçamentária
anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura
de créditos suplementares e contratações de operações de crédito, ainda
que por antecipação da receita, nos termos da lei.
a) da programação
b) do equilíbrio orçamentário
c) da anualidade
d) da exclusividade
e) da unidade
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Questão 5
5. a Lei 4.320/64 dispõe que o exercício financeiro vai de 1º de janeiro a
31 de dezembro, coincidindo, portanto, com o ano calendário. Indique
qual o princípio orçamentário que trata deste assunto.
a) da programação
b) do equilíbrio orçamentário
c) da anualidade
d) da exclusividade
e) da unidade
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Gabarito
1. Resposta: C.
Planejamento.
2. Resposta: B.
A otimização dos recursos financeiros.
3. Resposta: A.
Lei 4.320/64.
4. Resposta: D.
da exclusividade.
5. Resposta: C.
Da anualidade.
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Unidade 2
Modelo Orçamentário no Brasil
Objetivos
1. O objetivo desta aula é apresentar

uma breve nota histórica sobre
o orçamento e quais são as
ferramentas instituídas para a
formulação, validação e aprovação do
orçamento no Brasil.
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1. Introdução. Um pouco de
História
Desta forma, vemos o início da separação
Em 1215, na Inglaterra, foi elaborado um das contas do Rei e o Parlamento, bem
documento denominado Magna Carta, o como a destinação de despesas específicas
qual, resumidamente, limitaria o poder dos em relação às receitas.
monarcas daquele país, impedindo o poder Com o passar do tempo, observou-se
absoluto, ou seja, a vontade do rei a partir que não bastava autorizar a cobrança
de então estaria sujeita às leis. de rendas públicas. Era necessário
O artigo 12 da Magna Carta, outorgada também verificar se sua aplicação
pelo Rei João sem Terra, rezava: correspondia às finalidades para as quais
foram autorizadas. Em todo o século
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído
XIX, o orçamento público inglês foi
no Reino, senão pelo seu conselho comum,
sendo aperfeiçoado e valorizado como
exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei
instrumento básico da política econômica
fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua
e financeira do Estado.
filha mais velha uma vez, os auxílios para
esse fim serão razoáveis em seu montante” Mencionar a história do orçamento
(BURKHEAD, 1971). público na Inglaterra se faz importante
em dois aspectos: primeiro, por descrever
a natureza técnica e jurídica desse
36/142 Unidade 2 • Modelo Orçamentário no Brasil
instrumento e, segundo, por difundir a • O orçamento de conter todas as
instituição orçamentária em outros países previsões financeiras para o exercício
(GIACOMONI, 2012). (princípio da universalidade).
Na França, a instituição orçamentária • A não vinculação de itens da receita
surgiu posteriormente à adoção do e despesas específicas (princípio da
princípio do consentimento popular do não afetação das receitas).
imposto outorgado pela Revolução de Para alguns autores, a revolução pela
1789, embora haja registros de uma independência dos Estados Unidos
organização proposta desde o século XIV. decorreu da contrariedade dos colonos em
Segundo Burkhead (1971), o sistema face dos tributos cobrados pelo governo
orçamentário Francês ajudou a consolidar inglês. O início da revolta se deu pelo fato
algumas regras atualmente aceitas no do Parlamento inglês lançar impostos
orçamento público: à revelia de qualquer consulta dos
interessados.
• A anualidade do orçamento.
Nos primeiros anos da República havia
• A votação do orçamento antes do muita proximidade entre os congressistas e
início do exercício. os membros do Gabinete, porém as poucas

formalidades impediam que houvesse possível a concepção do orçamento como
uma transparência e clareza a respeito cumpridor de uma séria de objetivos:
das separações das funções legislativas e um documento para ação por parte do
executivas em matéria financeira. Congresso, um instrumento de controle
Assim como em outros países, ao longo das e de administração para o Chefe do
décadas, novas técnicas administrativas Executivo e uma base para fazer funcionar
foram introduzidas para a adequação do os departamentos e os órgãos.
instrumento do orçamento como figura O Brasil iniciou um processo de
eficaz. Contudo, um fato importante organização de suas finanças com a
marca esta evolução. Foi designado vinda da família real e a abertura dos
em 1910, pelo então presidente Taft, a portos trouxe a necessidade de maior
Comissão de Economia e Eficiência, que disciplinamento na cobrança dos tributos
objetivava a realização de amplo estudo do aduaneiros. Em 1808, foram criados o
funcionamento da administração federal, Erário Público (Tesouro) e o regime de
visando à sua modernização. contabilidade.
Percebe-se que esta modernização Na história do Brasil, também encontramos
leva a uma tendência de aproximação o desenvolvimento do orçamento público
entre o planejamento e o orçamento e é
em todas as edições das Constituições que já caracterizavam a gestão em âmbito
Brasileiras, com início em 1824. federal (GIACOMONI, 2012).
As atribuições a respeito das competências Na última edição da Constituição Brasileira,
sobre a elaboração e aprovação das leis datada de 1988, inovação importante
orçamentárias sempre orbitou entre o trazida pelo texto constitucional foi a
Executivo e o Legislativo. Mesmo em instituição do plano plurianual e da lei
tempos de maior poder ao Legislativo, anual de diretrizes orçamentárias que
sempre coube ao Executivo a proposta de compõe, com o orçamento anual, o sistema
elaboração do orçamento público. orçamentário e o ciclo ampliado – agora
Importante ressaltar que em 1922, por plurianual – da gestão orçamentária e
ato do Congresso Nacional, foi aprovado financeira pública.
o Código de Contabilidade da União. Tal
norma e seu regulamento logo baixados 2. Estrutura Orçamentária no
constituíram importante conquista técnica, Brasil
pois possibilitou ordenar toda a gama
A gestão orçamentária no Brasil está
imensa de procedimentos orçamentários,
diretamente vinculada ao processo de
financeiros, contábeis, patrimoniais etc.,
planejamento público e está baseada no
conceito de orçamento-programa, com “uma sistemática para ordenar a aplicação
ênfase nas realizações. dos recursos financeiros, visando objetivos
definidos, dentro de uma programação e
um planejamento coordenados” ou, ainda,
Para saber mais “instrumento que cumpre o propósito de
Orçamento-Programa é um plano de trabalho do combinar os recursos disponíveis no futuro
governo, no qual se especificam as proposições imediato para consecução dos objetivos de
concretas que se pretende realizar durante o ano longo e médio prazo” (FUNDAP, 2008).
financeiro.
Voltemos ao exemplo da família que, neste
momento, decide fazer uma viagem de
O orçamento-programa “é aquele que lazer nas férias. Em primeiro lugar, a família
apresenta os propósitos, objetivos e metas deve declarar o motivo por que decide
para as quais a administração solicita os viajar em férias, depois definir para onde
fundos necessários, identifica os custos ir, quando viajará, quanto tempo deverá
dos programas propostos para alcançar ficar, quais recursos serão consumidos etc.
tais objetivos e os dados quantitativos Este seria um dos programas da família que
que se medem as realizações e o trabalho deveria estar presente em seu orçamento
realizado dentro de cada programa” ou familiar que, ao longo da realização de suas
etapas, possa ser acompanhado, avaliado 3. Leis Orçamentárias
e até modificado, sempre de acordo com
o objetivo principal e, por fim, obter uma Existem três leis orçamentárias de acordo
avaliação do resultado final. com a Constituição Federal Brasileira
prevista no artigo 165, todas de iniciativa
Na Administração Pública o planejamento
do Executivo, o qual institui o plano
e realização de suas ações são inicialmente
plurianual, as diretrizes orçamentárias e
registrados no que chamamos de
aprova o orçamento anual.
programas. Programas estes que foram
eleitos de acordo com as necessidades da
sociedade e definidos como prioritários 3.1 Plano Plurianual – PPA
pelos representantes do povo. Estes
O Plano Plurianual – PPA é o instrumento
programas são materializados em três
legal de planejamento de maior alcance
instrumentos principais: PPA – Plano
temporal no estabelecimento das
Plurianual, LDO – Lei de Diretrizes
prioridades e no direcionamento das ações
Orçamentárias e LOA – Lei Orçamentária
do governo. (ALBUQUERQUE et al., 2008). É
Anual.

o documento em que devem constar todos Federal de 1998 e antes disso havia
os programas da administração pública o OPI – Orçamento Plurianual de
de forma regionalizada, as diretrizes, Investimento, que se limitava a planejar os
ações, projetos e onde os recursos a serem investimentos e não chegava a abranger
aplicados deverão estar alocados para um diretrizes, objetivos e metas para toda a
período equivalente ao do mandato do administração.
chefe do Poder Executivo deslocado em Para a análise da base legal, tomaremos
um exercício (quatro anos). Por exemplo, como parâmetro do PPA a legislação
estamos no mandato para Governador de federal, valendo para os Estados, Distrito
Estado para os anos de 2011 a 2014 e o Federal e os Municípios a analogia em
PPA deverá ser aprovado para o período de relação à União.
2012 a 2015.
O PPA, como forma de instrumento
gerencial, foi instituído na Constituição

Em relação à regionalização, assim dispõe o art. 165 da CF de 1988:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.

§1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.”
Esta previsão de regionalização tem como objetivo levar em consideração as diferenças

de atuação e de necessidades das diferentes regiões brasileiras e promover a redução das
desigualdades, já que o território brasileiro é grandioso e possui diferentes realidades.
A regionalização atualmente considera as cinco macrorregiões, a saber: Norte, Nordeste,
Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Assim, poderá ser identificado em cada programa onde estão
localizados os beneficiários ou que região indistintamente todos os brasileiros,
será alcançada com tal projeto. independentemente do estado ou região
Ocorre que, em muitos casos, não há macroeconômica em que residem. Desta
como promover a divisão da entrega forma, existe a possibilidade de haver mais
deste ou aquele benefício, pois se trata uma região, a qual poderíamos nomear de
de programas abrangentes e também de nacional.
registro do programa em apenas um local. Então, compreendem regionalizações
Como ilustrado por Albuquerque et al. possíveis do Plano Plurianual da União:
(2008), o exemplo da construção de uma
• Centro-Oeste.
usina de geração de energia realizado
em um determinado estado da federação • Nacional (ausência de
não é necessariamente contabilizado regionalização).
exclusivamente naquele estado, mas • Nordeste.
em todos onde estiverem localizados
• Sudeste.
os beneficiários diretos daquela ação.
Também como exemplo, a “Aquisição de • Sul.
Chancelaria da Embaixada do Brasil em A regionalização dos planos plurianuais
Pretória, na África do Sul” que beneficiará dos estados, Distrito Federal e municípios
não é regulada pela Constituição as relativas aos programas de duração
Federal. Todavia, mesmo que não haja continuada.
previsão legal para tal, esta prática Como título ilustrativo, vamos imaginar
deve ser estimulada, pois oferece maior que o estado de Sergipe inclui em seu PPA
transparência e orientação à aplicação dos o programa de construção de um hospital
recursos. no ano de 2013. Com a finalização da
construção deste hospital, o estado de
3.1.1 Abrangência, Prazos e Vi- Sergipe agora aumentou o seu capital.
gência Assim, tipificamos uma despesa de
capital que são aquelas que contribuem
§1º - A lei que instituir o plano plurianual diretamente para a formação ou aquisição
estabelecerá, de forma regionalizada, as de um bem de capital. Mas, a partir de
diretrizes, objetivos e metas da administração 2013, este hospital deverá então ocorrer
pública federal para as despesas de capital e em despesas para sua manutenção. Desta
outras delas decorrentes e para as relativas forma, está caracterizada a despesa
aos programas de duração continuada.” corrente que representa o incremento de
gastos correntes resultantes da ampliação
O Plano Plurianual influencia as despesas de bens e serviços ofertados pela
de capital e outras delas decorrentes e administração pública.
Já as despesas relativas aos programas de duração continuada se referem à manutenção dos
bens e serviços públicos ofertados pela administração pública no período de vigência do Plano
Plurianual. Exemplo: manutenção do serviço de saúde pública no estado de Sergipe.
Em relação ao prazo, o parágrafo 9º do artigo 165 da Constituição Federal remete a lei
complementar à disposição sobre a vigência, os prazos, a elaboração e organização do Plano
Plurianual
“§9º - Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração

e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e
da lei orçamentária anual”
Contudo, a inexistência da referida legislação condiciona esses aspectos do PPA à disposição
do artigo 35 dos Atos e Disposições Constitucionais Transitórias, que define em seu
parágrafo 2º:

“§2º - até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art.
165, §9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro

exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa.”
A vigência do Plano Plurianual está definida até o final do primeiro exercício financeiro do
mandato subsequente. Considerando o período de quatro anos para o mandato presidencial
que coincide com o ano civil, e este coincidente com o ano financeiro, temos o Plano Plurianual
com vigência de quatro anos, deslocado um exercício em relação ao mandato presidencial,
como ilustrado no quadro abaixo:

ano x Para Albuquerque et al. (2008), de
um modo geral, a base estratégica
ano x+1 Mandato
compreende:
ano x+2 Presidencial 1
PPA (x+1 a x+4) • Análise da situação econômica e
ano x+3
social.
ano x+4
• Diretrizes, objetivos e prioridades
ano x+5 Mandato
de governo propostas pelo Chefe do
ano x+6 Presidencial 2 Poder Executivo e aprovadas pelo
PPA (x+1 a x+4)
ano x+7 poder Legislativo.
ano x+8 • Previsão dos recursos orçamentários
e sua distribuição entre os setores e/
3.1.2 Conteúdo ou entre os programas.
• Diretrizes, objetivos e prioridades dos
Basicamente, o PPA compor-se-á de dois
órgãos setoriais compatíveis coma
grandes módulos: a base estratégica e os
orientação estratégica de governo.
programas.

E os programas compreendem: sociedade), expresso pela evolução de
indicadores no período de execução
• Definição dos problemas a serem
do programa, possibilitando, assim, a
solucionados e os objetivos a serem
avaliação objetiva da atuação do Governo.
alcançados na superação desses
problemas. E o que é importante salientar sobre os
programas é que eles partem de uma
• Conjunto de ações que deverão
necessidade da sociedade e são inseridos
ser empreendidas para alcançar os
na agenda de governo para que, com o
objetivos estabelecidos.
desenvolvimento de ações, este problema
Ainda para Albuquerque (Ibid.), possa ser solucionado. É fundamental que
Programa é um conjunto articulado objetivos sejam descritos, bem como as
de ações (orçamentárias – projetos, metas e indicadores sejam desenhados
atividades e operações especiais – e não para que, então, os resultados possam ser
orçamentárias), estruturas e pessoas mensurados.
motivadas ao alcance de um objetivo
comum. Esse objetivo é concretizado em
um resultado (solução de um problema
ou atendimento de uma demanda da

3.2 Lei de Diretrizes Orçamen- enquanto as prioridades dizem
tárias - LDO respeito às atividades implantadas
e já implementadas, dentre as quais
A Lei de Diretrizes Orçamentárias foi a revelam-se as obrigatórias como a
grande inovação no sistema orçamentário educação e a saúde, cujas aplicações
nacional introduzida pela CF de 1988 e é devem observar regras constantes da
o documento que faz a ligação do plano Constituição da República.
plurianual com o orçamento anual, e se
• Orientará a elaboração do
estrutura em quatro diretrizes operacionais
orçamento. Esta diretriz tratará
básicas, segundo Reis e Machado Jr. (2012),
da metodologia de elaboração do
a saber:
orçamento que, além de observar
• Compreenderá metas e prioridades os princípios que lhe são inerentes,
da Administração, incluindo as mostrará como foram projetadas as
Despesas de Capital para o exercício receitas e as despesas da organização
financeiro subsequente. As metas governamental, bem como a
poderão ser de caráter social, atuação integrada dos órgãos da
econômico e financeiro e estarão administração governamental.
refletidas no Plano Plurianual,
• Disporá sobre a legislação tributária. Este papel intermediário entre os
Esta diretriz indicará as providências programas e metas contidos no plano
da administração que digam plurianual e a previsão da receita e fixação
respeito às alterações na legislação da despesa contidas na Lei de Orçamento
tributária e que produzirão efeitos Anual, a LDO tem o papel de equilíbrio
nas projeções das receitas tributárias entre a estratégia proposta no início de
e na estrutura do orçamento um governo e as reais possibilidades que
governamental. vão se configurando ao longo dos anos da
• Estabelecerá a política de aplicação implementação do PPA.
das agências de financeiras oficiais Outra função fundamental da LDO é a de
de fomento. dispor sobre as normas para o controle
O projeto de lei de diretrizes orçamentárias de custos e avaliação de resultados dos
será encaminhado até oito meses antes programas financiados com recursos
do encerramento do exercício financeiro e orçamentários.
devolvido para sanção até o encerramento A questão da avaliação dos programas é
do primeiro período da sessão legislativa. um ponto importante a ser tratado, pois,
por meio desta avaliação, será possível
programar e reprogramar o planejamento
previamente feito. Mas este ponto será relativas aos programas sociais existentes
abordado com mais propriedade quando se e as de funcionamento dos órgãos e
tratar de Avaliação de Políticas Públicas. entidades que integram os orçamentos
fiscal e da seguridade social gozam de
3.2.1 Anexos da LDO privilégio em relação àquelas listadas no
Anexo de Prioridades e Metas. Por essa
No anexo de Prioridade e Metas da LDO razão, e para que não restem dúvidas em
estarão definidas as despesas que terão relação ao estabelecimento de prioridades,
precedência na alocação dos recursos no recomenda-se que as despesas
projeto e na Lei do Orçamento do exercício obrigatórias de caráter continuado, as das
seguinte, bem como em sua execução. ações de programas sociais existentes e
Se faz mister salientar que as metas aquelas relativas ao funcionamento dos
estabelecidas na LDO não constituem órgãos e entidades públicos não constem
limite à programação da despesa, mas do Anexo de Prioridades e Metas
base para a programação e execução das
despesas incluídas nos Orçamentos.
Somente as despesas que constituem
obrigação constitucional ou legal, as ações
3.2.2 Estrutura e Organização • A classificação econômica da
despesa.
Com o intuito de manter a uniformidade
• A estrutura do projeto de lei
conceitual, a Lei de Diretrizes
orçamentária que o Poder Executivo
Orçamentárias tem definido:
encaminhará ao Poder Legislativo e
• A estrutura programática dos da respectiva lei.
orçamentos. A estrutura programática, pelo próprio
• A classificação institucional e os nome, relatará quais são os programas
papéis assumidos pelas instituições elencados e como eles estão organizados.
no processo orçamentário. A classificação institucional indicará a que
• A finalidade da classificação instituição aquele programa se refere.
funcional. A classificação funcional mostra-se
• A competência dos Orçamentos importante para que os gestores públicos
Fiscal, da Seguridade Social ou possam ter padronizadas as informações
de Investimentos (das empresas gerenciais para tomada de decisão e deve
estatais). seguir os preceitos da Portaria MOG nº 42,
de 14 de abril de 1999.
Como exemplo, vamos tomar despesas
de um programa no município X em
construções de escolas, bem como
despesas semelhantes efetuadas pelo
Link
Portaria MOG 42. Atualiza a discriminação da
estado Y. Segundo o anexo da Portaria
despesa por funções , vale a pena pesquisar um
MOG 42, as despesas com construção de
pouco mais sobre o assunto.
escolas se encaixariam na função 12 –
Educação, mas seria necessário ainda que
esta despesa estivesse classificada em
uma subfunção. De qualquer forma, a esta Em resumo, para estruturar a peça
altura, teríamos de certo como afirmar orçamentária é necessário conhecer as
quanto o país havia gasto em Educação, informações de quem estará propondo a
somente por esta simples classificação. despesa, para qual o objetivo e em que será
Portanto é importante que os gestores gasto.
públicos tenham o conhecimento do Vamos imaginar um exemplo: João, pai
conteúdo da Portaria MOG 42, que pode de Marcelo e Maria e avô de José, está
ser encontrada em: preocupado com os rumos da educação em
sua família. Marcelo, pai de José, completou
apenas o ensino fundamental e tem um estar para a mesma. E para organizar
emprego relativamente bom considerando este investimento, o Sr. João vai nomear
sua escolaridade, porém, para alcançar estas despesas na rubrica Educação
novos horizontes, ele deveria ter dado (classificação funcional) para que estes
continuidade aos seus estudos. recursos não se confundam com as outras
Assim, João resolveu poupar algum finalidades para a manutenção de sua
dinheiro para que José, hoje com 6 anos de família.
idade, possa completar seus estudos até o A administração pública também
nível universitário, pois assim ele acredita funciona assim, porém, é claro, guardando
que o neto terá mais chances de conseguir sua respectiva amplitude. Parece simples,
um desenvolvimento profissional que lhe não é?
renda mais recursos.
Portanto, por analogia, podemos dizer
que o Sr. João é a instituição que irá
investir no programa “Educação do
neto José” para enfrentar o problema de
baixa escolaridade de sua família com o
objetivo de proporcionar um maior bem-
3.3 Lei do Orçamento Anual - O Inciso I trata da mensagem com alguns
LOA pontos obrigatórios, mas também poderá
conter um breve histórico dos indicadores
3.3.1 Elaboração da Lei do Or- e resultados do órgão, o que facilitaria
çamento – A Proposta Orça- a contextualização das demandas pelo
mentária Legislativo.
O artigo 22 da Lei 4.320/64 trata do O Inciso II trata do projeto de lei

conteúdo e da forma da proposta orçamentária que deverá refletir políticas e
orçamentária que o Poder Executivo programas governamentais, observados os
encaminhará ao Legislativo nos prazos princípios da unidade e da universalidade
estabelecidos nas Constituições Federal com o objetivo de dar mais transparência
e/ou Estadual e nas Leis Orgânicas dos ao orçamento.
Municípios, conforme dispõe o parágrafo 9
O projeto de lei deverá conter, além do
do art. 165 da CF/88.
determinado no parágrafo 5º, incisos I, II e
Os incisos deste artigo tratam III do art. 165 da CF, dispositivos que:
minuciosamente de organizar a elaboração
da proposta orçamentária a fim de • Estabeleçam a previsão da receita e a
padronizar este documento. fixação da despesa;
• Determinem as fontes de receita pública.
• Determinem as destinações dos recursos orçamentários aos órgãos ou às funções de
Governo.
• Estabeleçam a previsão das receitas aos órgãos da Administração indireta, bem como
as aplicações a serem efetuadas através deles, desde que recebam transferências para a
conta do orçamento.
• Autorizem o Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinado limite.
• Autorizem o Poder Executivo a efetuar operações de crédito, inclusive as por antecipação
da receita, obedecida a legislação em vigor sobre a matéria.
O inciso III trata das tabelas explicativas com as informações básicas indispensáveis para a
composição da proposta orçamentária e que podem se resumir em dois quadros: o da Receita e
o da Despesa com três colunas:
Receita Despesa
RA – Receita Arrecadada DR – Despesa Realizada
RO – Receita Orçamentária DF – Despesa Fixada
RP – Receita Prevista DP – Despesa Prevista

O Inciso IV trata dos programas especiais Infelizmente, estes atrasos costumam
de trabalho onde o legislador pretendeu ocorrer em todas as esferas de Governo. O
dar uma margem de flexibilidade e de desafio do gestor público é o de fazer com
descentralização. que estas peças orçamentárias estejam
Segundo o artigo 32 da Lei 4.320/64: “Se caminhando de acordo com seu curso
não receber a proposta orçamentária no planejado de forma a poder executar seus
prazo fixado nas Constituições ou nas Leis programas eficazmente.
Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo Estes atrasos podem ocorrer por ocasião
considerará como proposta de Lei de do recebimento da proposta pelo
Orçamento vigente”. Legislativo, o qual, neste momento, pode
É importante salientar que o orçar significa receber as emendas a este orçamento,
“dar rumo”, portanto não é recomendável está regulamentado pelo art. 66 da CF,
que a lei do orçamento anual não seja transcrito a seguir:
votada em seu prazo legal, pois desta
forma a sociedade pode sofrer pela não
realização de seus programas conforme o
planejado.

§3º As emendas ao projeto de Lei do Orçamento anual ou aos projetos
que o modifiquem somente podem ser aprovados caso:
I. sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias;
II. indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os

provenientes de anulações de despesa, excluídas as que indicam
sobre;
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviços da dívida; e
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e

Distrito Federal; ou
III. sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou….

A partir então da publicação da Lei
Orçamentária Anual, o orçamento poderá
ser executado de acordo com o que havia
sido planejado e os programas então
começam a se materializar de acordo com
a estrutura de execução orçamentária.

?
Questão
para
reflexão
Faça um resumo das ferramentas orçamentárias, seus

objetivos gerais e suas interações.
61/142
A gestão orçamentária no Brasil está diretamente vinculada ao

processo de planejamento público.
O Plano Plurianual é o instrumento legal de planejamento de
maior alcance temporal no estabelecimento de prioridades e no
direcionamento das ações do governo.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é o documento que faz a ligação do
plano plurianual com o orçamento anual.
A partir da publicação da Lei Orçamentária Anual, o orçamento poderá
ser executado de acordo com o que havia sido planejado.
62/142
Referências

Públicas. Brasília, Coleção Gestão Publica, 2ª edição, 2008.
BURKHEAD, Jesse. Orçamento Público. Rio de Janeiro. Fundação Getúlio Vargas, 1971.
FUNDAP – FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE SÃO
PAULO. Gestão Orçamentária e Financeira. Programa de Desenvolvimento Gerencial. São Paulo,
2008.
HARADA, KYOSHI. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo. Editora Atlas, 2008
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 16ª edição. Atlas, 2012.

Questão 1
1. Na administração pública, onde são registrados o planejamento e a
realização de suas ações?
a) orçamento
b) programas
c) atividades
d) projetos
e) ações
64/142
Questão 2
2. Quais são as leis orçamentárias no Brasil?
a) Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual

b) Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Básicas
c) Lei de Diretrizes Básicas e Lei Orçamentária Anual, somente.
d) Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias, somente.
e) Lei de Responsabilidade Fiscal e Plano Plurianual.
65/142
Questão 3
3. A vigência do Plano Plurianual
a) até o final do segundo exercício financeiro do mandato subseqüente

b) até o início do segundo exercício financeiro do mandato subseqüente
c) coincidente com o período do mandato presidencial
d) até o início do primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente
e) até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente
66/142
Questão 4
4. Indique qual a lei orçamentária que está estruturada nas seguintes
diretrizes operacionais: compreende metas e prioridades da Administração;
orientar a elaboração do orçamento; dispõe sobre a legislação tributária e
estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento:
a) CF
b) PPA
c) LDO
d) LOA
e) LRF
67/142
Questão 5
5. A Lei do Orçamento anual tem como função principal:
a) elencar os programas prioritários do PPA
b) autorizar a execução do orçamento anual
c) estabelecer diretrizes orçamentárias
d) dispõe sobre a execução financeira, prazos, a elaboração e a organização do plano
plurianual
e) definir o anexo de prioridades e metas.
68/142
Gabarito
1. Resposta: B. 5. Resposta: B.
Programas. Autorizar a execução do orçamento anual.
2. Resposta: A.
Plano Plurianual, Lei de Diretrizes

Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual.
3. Resposta: E.
Até o final do primeiro exercício financeiro

do mandato subsequente.
4. Resposta: C.
LDO.
69/142
Unidade 3
Programação e Execução Financeira
Objetivos
1. Esta aula pretende demonstrar

os instrumentos da programação
e execução financeira anual que
tem como objetivo a garantia de
obtenção dos recursos necessários
para a consecução dos programas
previamente aprovados, bem
como tratar do assunto de créditos
adicionais, caso não haja recursos
suficientes para os programas.
70/142
1. Introdução
Em toda a organização, seja ela pública doméstico. Em nossa família para que
ou privada, faz-se necessário adequar efetuemos as despesas conforme nossa
o compasso dos pagamentos ou programação, como por exemplo, o
despesas com o ingresso de receitas no pagamento mensal da escola dos filhos,
caixa. Contudo, isso é um desafio a ser despesa semanal do supermercado, da
enfrentado por todos os administradores. poupança para a viagem de férias, etc.
Trata-se de tarefa que exige planejamento, é importante que saibamos quais são
implicando na prospecção quanto ao as nossas receitas, em que tempo elas
recebimento dos créditos e das receitas da ocorrem (ex.: mensal, quinzenal, semanal,
entidade, assim como dos compromissos a ou por tarefas) e qual o montante delas.
serem pagos em cada época, objetivando Mas por quê? Basicamente para que
a previsão, com a maior exatidão possível, possamos evitar que não tenhamos o
dos fluxos de entradas e saídas de recursos recurso suficiente para fazer frente a uma
no caixa, sem o que é impossível realizar despesa na ocasião da consecução de uma
um bom gerenciamento das finanças tarefa.
(Albuquerque et al., 2008). Com este planejamento também se
Este tipo de organização financeira procura evitar que tenhamos que pedir
também é utilizado em nosso orçamento “empréstimos” a instituições financeiras
71/142 Unidade 3 • Programação e Execução Financeira
com a incidência de encargos financeiros, • Se possível, uma reserva mínima
acrescendo às despesas sejam acrescidos de caixa se mantenha disponível,
valores adicionais em relação ao valor para atendimento de eventuais
original, fazendo com que tenhamos que contingências.
gastar mais que o devido. • Programas em andamento não sejam
Desta forma, tanto para os indivíduos paralisados por falta de recursos.
quanto para a sociedade em geral,
• A execução dos programas se
empresas, organizações em geral, bem
mantenha em ritmo regular, em
como para o governo, o planejamento
conformidade com o planejamento
financeiro procura evitar que eventuais
pertinente, com elevado grau de
desajustes venham a desestabilizar o
equilíbrio da economia. Para Albuquerque eficiência.
(2008), um bom fluxo de caixa deve ser • Recursos de terceiros a serem
estabelecido para que: utilizados sejam previamente
• Eventuais insuficiências de caixa negociados, para que se obtenham as
deixem de ocorrer. melhores condições do mercado de
crédito.
• Os recursos disponíveis não se
mantenham ociosos.
• O mercado de crédito não seja cotas trimestrais que cada órgão ficará
negativamente afetado pelo não autorizado e utilizar, com vistas a alcançar
cumprimento das obrigações. os seguintes objetivos:
• Problemas sociais não sejam criados a) Assegurar às unidades orçamentárias,
por atrasos nos pagamentos dos em tempo hábil, os recursos
salários. suficientes à melhor execução do
A materialização de uma programação seu programa de trabalho durante o
financeira de desembolso em nosso exercício.
país em todos os níveis de governo b) Manter, durante o exercício, na
– União, Estados e Municípios –, foi medida do possível, o equilíbrio entre
institucionalizada pela Lei 4.320/64. Em a receita arrecadada e a despesa
seus artigos 47 e 48 ficou estabelecido realizada, visando à redução de
que, a cada ano, imediatamente após eventuais insuficiências financeiras.
a promulgação da Lei Orçamentária,
o Poder Executivo deverá ajustar o
compasso de execução do orçamento ao
fluxo provável de recursos financeiros,
mediante aprovação de um quadro de
2. Instrumentos da Programa- Porém outros objetivos também devem
ção Anual ser contemplados para assegurar uma
gestão fiscal responsável. Para tanto, a
A Lei 4.320/64 preconiza que os objetivos Lei de Responsabilidade Fiscal exige a
prevenção contra os riscos de desequilíbrio
da programação financeira consistam,
das contas públicas motivados por fatores
de certa forma, em garantir que haja
mais ou menos previsíveis quando da
os recursos necessários à execução da elaboração da Lei Orçamentária e também
despesa e também previna eventuais se preocupa com a reavaliação das ações
déficits de caixa. Se ao longo da execução do governo concomitantemente com a
financeira o cenário se realizar com execução orçamentária e financeira.
uma frustração da receita estimada ou
outras despesas não planejadas, porém
imprescindíveis, medidas de precaução Para saber mais
devem ser tomadas pelo Executivo como, A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), foi
por exemplo, deixar de executar parcelas uma lei instituída na perspectiva de controlar
da despesa autorizada no orçamento, ou de forma eficaz os gastos governamentais. Veja
como podemos dizer, contingenciar ou mais no site do tesouro. Bons estudos!
“cortar” despesas.

De acordo com Albuquerque (2008), o • Programação de desembolsos
ordenamento instituído pela LRF impôs mensais.
o estabelecimento de metas fiscais que • Ajustes bimestrais no montante da
deverão nortear todo o processo de despesa autorizada, quando novas
planejamento e de execução das finanças estimativas indicarem frustração
públicas em cada exercício, devendo ser da receita prevista na peça
cumpridas as seguintes etapas: orçamentária.
• Inclusão, na Lei de Diretrizes • Publicação bimestral do relatório
Orçamentárias - LDO, a cada ano, resumido da execução orçamentária.
de Anexo de Metas Fiscais que • Avaliação quadrimestral do
contenha não só a identificação dos cumprimento das metas fiscais, em
resultados esperados, mas também audiência do Poder Executivo junto ao
da consistência das estimativas de Poder Legislativo.
arrecadação.
• Inclusão na Lei Orçamentária 2.1 Receita
Anual – LOA, de demonstrativo de
sua compatibilidade com as metas Considerando que a matéria sobre
estabelecidas na LDO. Orçamento Público trata basicamente do
registro, controle e resultado das Receitas de forma que sua capacidade de gasto
e Despesas, vamos a seguir conhecer os está relacionada com a capacidade dos
conceitos sobre elas. contribuintes em pagar tributos. Portanto,
Já vimos nos capítulos anteriores a é clara a relevância da Receita no processo
importância da elaboração do orçamento orçamentário, cuja previsão restringe a
como ferramenta de planejamento capacidade do governo em fixar a Despesa
de qualquer instituição, seja ela e, no momento de sua arrecadação, torna-
pública e privada, inclusive para todos se instrumento condicionante da execução
nós domesticamente. Também já orçamentaria da despesa.
discutimos que o início da elaboração Assim, a seguir vamos explanar os aspectos
deste orçamento é a previsão da nossa e conceitos de receita pública.
capacidade de arrecadarmos recursos –
capacidade de receita - para dar conta 2.1.1 Conceito
das despesas provenientes de nossas
atividades e projetos. Existem vários conceitos sobre a Receita
na Doutrina do Direito Financeiro, mas
Assim como nós temos o nosso limite
basicamente a ideia é que todo o ingresso
de capacidade de arrecadação, a
administração pública também tem,
de dinheiro nos cofres públicos que estejam destinados ao atendimento das demandas da
sociedade seja considerado receita.
“É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores

próprios e permanentes oriundos da ação e de atributos inerentes à
instituição, e que, integrando o patrimônio, na qualidade de elemento
novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar obrigações, reservas ou
reinvindicações de terceiros”. (MACHADO, p. 18)
“É a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer

reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu
vulto, como elemento novo e positivo”. (BALEEIRO, p. 130)
As definições acima esclarecem a importância da caracterização da Receita em produzir
aumento do patrimônio. Desta forma, qualquer ingresso em entidade pública que caracterize
uma obrigação ou ainda seja um recurso que esteja sob “guarda” da entidade, enquanto
perdurar a obrigação da entidade para com o terceiro o ingresso de recursos não deverá ser
classificado como receita.

A principal receita pública é a receita tributária, aquela proveniente de arrecadação de tributos,
que tem como espécie: impostos, taxas e contribuições.
No Brasil, as competências para a criação e cobrança efetiva e característica dos impostos por
parte dos entes tributantes está disposto a seguir:
Impostos Federais
Imposto de Imposto de Imposto Imposto sobre Imposto Imposto Imposto
Importação Exportação de Renda Produtos sobre Territorial sobre
(II) (IE) (Pessoas Industrializados Operações Rural (ITR) Grandes
Física e (IPI) Financeiras Fortunas
Jurídicas) (IR) (IOF) (IGF)
Indireto Indireto Direto Indireto Indireto Direto Direto
Regressivo Regressivo Progressivo Regressivo Regressivo Progressivo Progressivo
Não Não Não Não Vinculado Não Não Não
Vinculado Vinculado Vinculado Vinculado Vinculado Vinculado

Impostos Estaduais
Imposto sobre Circulação de Imposto sobre a Propriedade Imposto sobre a Transmissão
Mercadorias e Prestação de Serviços de Veículos Automotores – Causa Mortis e sobre
IPVA Doações – ITCMD
- ICMS
Indireto Direto Direto
Regressivo Progressivo Progressivo
Não Vinculado Não vinculado Não Vinculado
Impostos Municipais
Imposto sobre Serviços (ISS) Imposto Predial e Territorial Imposto sobre a Transmissão
Urbano (IPTU) Intervivos de Bens e Imóveis – (ITBI)
Indireto Direto Direto
Regressivo Progressivo Progressivo
Não Vinculado Não vinculado Não Vinculado

Classificação dos Tributos proporciona maior oneração a
Como descrito por Mauro Benevides quem possui maior capacidade de
Filho (Universidade Aberta do Nordeste contribuição. Isso quer dizer que
– Controle Social das contas Públicas, p. o Imposto de Renda e o IPTU são
140), os tributos se classificam em: exemplos de tributos progressivos,
pois, em tese, cobram mais de quem
1. Direto ou indireto: quando o ônus tem mais poder de contribuir. Ao
do pagamento recai sobre quem contrário, regressivo é o tributo
efetivamente recolhe o tributo – IR e que cobra proporcionalmente
IPVA são diretos. Caso haja distinção mais de quem possui menor
entre quem recolhe o tributo e quem capacidade contributiva. Exemplo de
arca com o ônus do valor cobrado (no regressividade são os impostos que
caso dos impostos sobre o consumo, incidem sobre o consumo.
não existe coincidência entre quem
3. Vinculado ou não vinculado:
paga – o empresário – e quem suporta
vinculado requer uma contrapartida
a carga – o consumidor), é indireto.
por parte do ente tributante ao valor
2. Progressivo ou regressivo: cobrado do contribuinte – as taxas
progressivo é o tributo que são exemplos singulares de tributo
vinculado, assim como as contribuições. Contraprestação por parte do ente tributante faz
face à sua arrecadação.
A Lei 4.320/64 em seu Capítulo II, artigo 51 trata da Receita:
Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça;

nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autorização
orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por
motivo de guerra.”
Está previsto em nossa Constituição Federal vigente (1988) que nenhum tributo será exigido ou
aumentado sem que a lei o estabeleça (art. 150, I), bem como proíbe cobrar tributos no mesmo
exercício financeiro em que havia sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou (art., 150,
III, b). Assim, a exigência ou aumento de tributos só deve ocorrer através de lei e esta deverá
entrar em vigor até o último dia do exercício anterior àquele em que a sua cobrança se efetivar,
independente da prévia autorização orçamentária.
Portanto, após a promulgação da lei orçamentária poderá acontecer de ter sido autorizada
novo tributo para o ano seguinte e então esta arrecadação não terá sido prevista no
orçamento. E, então, como proceder?
Ao tratar o assunto, o Professor Joaquim Castro Aguiar (p. 39) deu por inexistente a regra da
prévia autorização orçamentária:
Basta que a lei criadora do tributo esteja em vigor antes do início

do exercício financeiro, para que haja cumprimento ao princípio
constitucional ainda que o orçamento já tenha sido aprovado e
publicado. A lei (Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 25.10.1966)
não mais se refere à prévia autorização orçamentária, como prescrevia
a Constituição de 1946 e a de 1967. A Emenda de 1969 não subordina a
aplicação da lei tributária à autorização formal do orçamento. Basta que
esteja em vigor até 31 de dezembro.”
Então, desta forma examinamos bem rapidamente a questão da receita para que fosse possível
identificar as principais previsões para a construção do orçamento na Administração Pública.
Classificação da Receita
A título de ilustração, será transcrito o artigo 11 da Lei 4.320/64 que trata da classificação da
Receita no Brasil.
“Art. 11 A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas:
Receita Corrente e Receitas de Capital.
§ 1º. São receitas correntes as receitas tributárias, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda,
as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas
de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas
classificáveis em Despesas Correntes.
§2º. São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em
espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado destinados a atender despesas classificáveis
em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
§3º. O superávit do Orçamento Corrente, resultante do balanceamento
dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a
que se refere o Anexo 1, não constituirá item da receita orçamentária.
§4º. A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema:
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributária
Impostos
Taxas
Contribuições de Melhoria
Receita de Contribuições
Receita Patrimonial
Receita Agropecuária
Receita Industrial
Receita de Serviços
Transferências Correntes
Outras Receitas Correntes
RECEITAS DE CAPITAL
Operações de Crédito
Alienação de Bens
Amortização de Empréstimos
Transferências de Capital
Outras Receitas de Capital
2.2 Despesa
Com base na previsão das receitas feita no orçamento, chega a hora de determinar quais
despesas deverão ser contempladas para que aqueles programas elencados no Programa
Plurianual – PPA se realizem.
Cabe lembrar que para esta realização é necessário que seja feita uma priorização, já que as
despesas são as mais diversas entre os programas, de acordo com as diretrizes declaradas na
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

Vamos, a seguir, estudar a caracterização • Quanto o município do Rio de Janeiro
e a forma como as despesas estão gasta com Folha de Pagamento?
organizadas na Administração Pública. • Quanto o Governo Federal está
aplicando no Programa Bolsa Família?
2.2.1 Classificação da Despesa
• Quanto do total do orçamento é
Orçamentária gasto na Função Saúde?
A despesa orçamentária está dividida em • Quantos os governos federais,
classes/grupos e se estrutura de forma a estaduais ou municipais gastam com
se organizar para atender às demandas investimento?
de necessidades de informação tanto do Para Albuquerque (2008), o Orçamento é
agente público quanto à sociedade em ao mesmo tempo instrumento de análise e
geral, para que esta possa exercer seu de síntese. Como instrumento de análise,
direito de cidadania na participação do possibilita a representação da variação nos
processo orçamentário. elementos patrimoniais, no menor nível
de detalhamento; como instrumento de
A classificação da despesa orçamentária síntese, permite o agrupamento das contas
tem por finalidade permitir respostas a de forma a oferecer uma visão global dos
perguntas, como: resultados alcançados pela gestão.
O modelo brasileiro de classificação da
despesa orçamentária observa quatro
critérios:
1. Classificação Institucional (ou resultados esperados” (indicadores),
departamental) – que responde à “qual o resultado” (produto), entre
questão: “quem” é responsável pela outros.
programação?
2. Classificação Funcional e Estrutura 3. Classificação por natureza de
Programática – responde às despesa: Categoria Econômica,
questões: “em que área” de ação grupo de natureza, modalidade de
governamental a despesa será aplicação e elemento de despesa
realizada?; “o que fazer” e “para e responde às questões sobre o
que fazer” (finalidade). A partir efeito econômico da realização da
da descrição do Programa e seus despesa, qual classe de gasto será
elementos, outras questões poderão
ser respondidas: “por que é feito”
(problema a atender); “para quem
é feito” (público-alvo); “quais os
2.2.2 Etapas da Execução da
Despesa
Além dos estágios da despesa previstos

realizada a despesa, qual a estratégia na Lei 4.320/64 que são o empenho,
para realização da despesa e quais liquidação e pagamento, a execução
insumos se pretende utilizar ou orçamentária passa por várias etapas.
adquirir (Portaria Interministerial Albuquerque (2008) destaca as seguintes
STN/SOF nº 163/2001). etapas:
• Previsão orçamentária: que abrange
4. Classificação por fonte de recurso todas as fases do planejamento da
– “de onde virão os recursos para ação governamental, terminando
determinada despesa”? com a publicação da Lei
Orçamentária Anual.
• Descentralização/movimentação
dos créditos orçamentários,
que compreende a distribuição

dos valores autorizados na lei • Emissão de nota de empenho, ato
orçamentária para as unidades administrativo que implica a reserva
administrativas responsáveis, de parcela do Orçamento para a
em cada órgão, pela execução execução da despesa específica.
da despesa. Os chamados Representa a garantia do governo, ao
contingenciamentos orçamentários fornecedor, de que a despesa conta
da despesa se realizam mediante com dotação orçamentária suficiente
descentralização de créditos em ao atendimento do compromisso.
montantes menores que o valor • Assinatura de contrato, ato formal
autorizado na LOA. que implica a efetiva assunção
• Processo licitatório, que compreende de compromisso entre as partes
a elaboração de projetos, a envolvidas na realização da despesa
publicação de editais e a realização – governo e fornecedor. Somente
do evento de licitação, terminando pode ser realizado após a emissão do
com a escolha, por meio legal, do empenho respectivo.
fornecedor dos bens ou serviços • Produção e entrega dos bens ou
objeto da despesa. serviços, pelas partes contratadas,
que pode ocorrer muitas vezes em
prazo que se estende para além do • Retenção de tributos, nos casos
exercício correspondente, situação em que a legislação define o órgão
em que a despesa correspondente público como substituto tributário
será inscrita, ao final do exercício, em na operação. Nos casos de despesa
restos a pagar. de pessoal, há também retenções
• Liquidação da despesa, ato (consignações em folha) autorizadas
administrativo que implica o pelos beneficiários;
reconhecimento formal de que o • Efetivação do pagamento ao
fornecedor entregou o produto em beneficiário e recolhimento
conformidade com as especificações dos valores retidos – tributos e
constantes do contrato. Por esse consignações (concretiza-se a
registro, a despesa é lançada na execução financeira). A fase do
contabilidade (concretiza-se a fase pagamento não se submete,
final da execução orçamentária) propriamente, ao mecanismo de
e, quando não paga de imediato, “contingenciamento” da despesa,
terá seu valor lançado em conta de mas a uma programação de fluxo de
passivo. caixa, a cargo do órgão central de
finanças.
3. Créditos Adicionais insuficientemente dotas na Lei do
Orçamento e os classifica em seu artigo 41
E se após a aprovação da lei de orçamento em:
houvesse a necessidade de alteração,
• Suplementares.
como, por exemplo, aumentar a dotação
orçamentária de algum elemento de • Especiais.
despesa de um programa específico que • Extraordinários.
não havia sido previsto?
Para Reis e Machado Jr. (2012), o
Sabemos que o orçamento foi criado como orçamento, durante sua execução, pode
uma ferramenta de controle gerencial e, ser alterado por vários motivos, como:
portanto, não deve ser “engessado”. De variações de preço de mercado dos
alguma forma deve haver mecanismos para bens e serviços a serem adquiridos para
que possa ser alterado com o propósito de
consumo imediato ou futuro; incorreções
alcançar seus objetivos. Assim, temos a
no planejamento, programação e
figura dos créditos adicionais.
orçamentação das ações governamentais;
O artigo 40 da lei 4.320/64 trata como omissões orçamentárias; fatos que
créditos adicionais as autorizações independem da vontade do gestor; reforma
de despesas não computadas ou
administrativa; repriorizações das ações 3.2 Créditos Especiais
governamentais e repriorizações gastos.
Os créditos especiais destinam-se à
3.1 Créditos Suplementares cobertura de despesas para as quais não
havia dotação orçamentária específica
Os créditos suplementares são aqueles e está previsto no artigo 41, II, da lei
destinados a reforço de dotação 4.320/64.
orçamentária previsto no artigo 41, I da Lei Este tipo de crédito destina-se, por
4.320/64. exemplo, na ocasião da introdução de um
Assim, imaginemos que o programa novo programa, projeto ou atividade, com
XYZ não tenha recurso suficiente para a necessidade de seus recursos; reforma
suas despesas planejadas e que precise administrativa onde foram criados novos
de suplementação. O orçamento inicial cargos ou novo órgão a ser criado.
poderá ser reforçado com recursos Tanto os créditos suplementares quanto
adicionais, aberto por decreto do Poder os especiais serão autorizados por lei
Executivo, ou por Lei, conforme autorização e abertos por decreto executivo (Lei
da lei orçamentária. 4.320/64, art. 42).

3.3 Créditos Extraordinários 3.4 Cobertura dos Créditos Adi-
cionais
Os créditos extraordinários destinam-
se à cobertura de despesas urgentes e A abertura de crédito suplementar ou
imprevisíveis, como, por exemplo, em especial depende de prévia autorização
caso de guerra, subversão interna ou legislativa e de disponibilidade de recursos
calamidade pública (CF, artigo 167, indicados especificamente para a sua
§3º). São abertos por decreto do Poder cobertura (CF, art. 167, V) e depende da
Executivo, que deles dará imediato existência de recursos disponíveis para
conhecimento ao Poder Legislativo (Lei cobertura das despesas e será sempre
4.320/64, art. 41, III e art. 44). precedida de exposição de motivos que
Conforme Reis e Machado Jr (2012), justifiquem a necessidade do crédito.
devemos nos atentar à diferença entre • Superávit financeiro apurado em
fatos imprevistos e fatos imprevisíveis. A balanço patrimonial do exercício
expressão de fatos imprevistos admite o erro anterior, que vem a ser a diferença
de previsão, ao passo que fatos imprevisíveis positiva entre o ativo financeiro e o
são aquelas que estão acima ou além da passivo financeiro, incluídos os saldos
capacidade humana de prevê-los. dos créditos adicionais transferidos
(aqueles aprovados nos últimos adicionais autorizados em lei (art. 43,
quatro meses do exercício anterior) § 1º, III).
e as operações de crédito a eles • Produto de operações de crédito
vinculadas “superávit líquido” (Lei autorizadas, em forma que
4.320/64, art. 43, §1º, I e §2º). juridicamente possibilite o Poder
• Recursos provenientes de excesso Executivo realizá-las (art. 43, § 1º, IV).
de arrecadação, ou seja, o saldo Os recursos resultantes de anulação
positivo das diferenças, acumuladas parcial ou total de dotações ou de créditos
mês a mês, entre a arrecadação adicionais devem ser indicados no ato que
prevista e a realizada, levando- abre o crédito.
se em consideração também a
Antes de se oferecer recursos para serem
tendência do exercício e deduzindo-
anulados e utilizados na cobertura de
se a importância dos créditos
créditos, deve-se fazê-lo com cautela
extraordinários abertos no exercício
para não reduzir dotações de despesas
(art. 43, § 3º e § 4º).
consideradas essenciais e prioritárias ou de
• Recursos resultantes de anulação programação em andamento.
parcial ou total de dotações
orçamentárias ou de créditos
?
Questão
para
reflexão
Em sua opinião, qual o papel da Lei de

Responsabilidade Fiscal na Administração Pública
Brasileira? Houve impactos positivos? Quais?
95/142
A programação e execução financeira visam à garantia de recursos

necessários à execução da despesa e também prevenção de eventuais
déficits de caixa.
É a partir da previsão das receitas que é possível realizar uma previsão da
alocação das despesas em cada programa governamental previsto.
Se não houver recurso disponível para fazer frente a uma despesa, há a
possibilidade de obtenção de créditos adicionais (suplementares, especiais e
extraordinários), observadas todas as condições da legislação atual.
96/142
Referências
AGUIAR, Joaquim Castro. Sistema Tributário Municipal. Editora Jose Konfino.1971.

Públicas. Brasília, Coleção Gestão Pública, 2ª edição, 2008.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das Finanças. 16. ed. rev. e atualizada por Dejalma
de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
BENEVIDES, Mauro. Controle Social das Contas Públicas. Educação fiscal e controle social.
Universidade Aberta do Nordeste. Disponível em: http://www.tcm.ce.gov.br/site/_arquivos/
servicos/downloads/2010/curso_controle_social/tcm-09.pdf Acesso em: 05 mai. 2014.
BURKHEAD, Jesse. Orçamento Público. Rio de Janeiro. Fundação Getúlio Vargas, 1971.

Questão 1
1. Qual é a Lei que exige a prevenção contra os riscos de desequilíbrio das
contas publicas?
a) PPA
b) LDO
c) anexo de metas fiscais
d) Responsabilidade Fiscal
e) antecipação de receita
98/142
Questão 2
2. As receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária,
industrial, de serviços e outras e, as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado são classificadas
como:
a) receita corrente
b) receita de capital
c) receita orçamentária
d) receita extra-orçamentária
e) receita diferida
99/142
Questão 3
3. As operações de crédito são receitas:
a) receita corrente
b) receita de capital
c) receita orçamentária
d) receita extra-orçamentária
e) receita diferida
100/142
Questão 4
4. A Classificação funcional ou estrutura programática da despesa no Brasil
deve responder a qual questão:
a) de onde virão os recursos?
b) qual a natureza de despesa dos recursos?
c) em que área da ação governamental a despesa será realizada?
d) quem é responsável pela programação?
e) para onde irão os recursos?
101/142
Questão 5
5. Os créditos que destinam-se à cobertura de despesas para as quais não
havia dotação orçamentária específica, se refere aos créditos:
a) suplementares
b) extraordinários
c) extra-orçamentários
d) antecipação de receita
e) especiais
102/142
Gabarito
1. Resposta: D. 4. Resposta: C.
Responsabilidade Fiscal. Em que área da ação governamental a

despesa será realizada?
2. Resposta: A.
5. Resposta: E.
Receitas correntes.
Créditos especiais
3. Resposta: B.
Receita de capital.
103/142
Unidade 4
O Controle da Execução Orçamentária
Objetivos
Nesta aula iremos discorrer sobre

a forma de controle da execução
orçamentária no Brasil, as figuras
dos controles internos e externos,
suas estruturas e também propor um
exercício de atuação do controle social
sobre as contas públicas.
104/142
1. Introdução
Para que possamos discorrer sobre o se fazia necessária a clara separação entre
controle da execução orçamentária na as esferas públicas e privadas. A partir
Administração Pública, é necessária uma deste ponto, paradigmas burocráticos
introdução acerca dos temas da gestão por foram introduzidos para a realização
resultados e controle. de suas funções de Estado, prevendo
a definição de regras, procedimentos
2. A Administração Pública e e princípios, como a impessoalidade e
Gestão por Resultados legalidade, a divisão funcional do trabalho
e a estrutura verticalizada e hierarquizada,
A história da organização da entre outras.
Administração Pública Brasileira pode
ser encontrada nos anais do Direito
Administrativo. Segundo Di Pietro (2007),
a organização da Administração Pública
Brasileira teve seu início na Monarquia
como sistema político em que não havia a
separação entre o que era público e o que
era privado, e evoluiu para República onde
105/142 Unidade 4 • O Controle da Execução Orçamentária

Estes paradigmas burocráticos mostraram- globalização, políticas sociais universais,
se ineficazes ao longo do tempo com as crise fiscal etc (FERRER, 2010). Esta
mudanças na economia e na sociedade que ineficácia de modelo burocrático pode ser
foram provocadas por crises econômicas, evidenciada pelo tratamento em que o
procedimento tornou-se mais importante
que o resultado e o excesso de normas
causava rigidez e dificultava a ação do
Estado. Um outro ponto fraco notado neste
modelo foi a falta de visão sistêmica.
Dessa forma, tornou-se necessária a
introdução de novas práticas, ou reformas
administrativas do Estado, com o objetivo
principal de aumentar sua eficiência, já
que as demandas sociais são presentes e
crescentes e os recursos orçamentários são
limitados (MARE, 2007).
Segundo Florência Ferrer (2010), são três
as razões pelas quais as Administrações
Públicas no mundo foram impelidas à Nos dias atuais, existe um novo paradigma
busca pela eficiência: (I) na Europa, foi para a gestão na Administração
a necessidade de implementar esforços Pública expressos como Governança
para resolver a crise do Bem-Estar Social para Resultados (MINISTÉRIO DO
(implementação de políticas sociais PLANEJAMENTO, 2009, p. 5), em que o
universais); (II) nos Estados Unidos da Estado deixa de ter o papel principal de
América, onde houve a percepção que a executor no desenvolvimento, na gestão
queda da qualidade da entrega de serviços de políticas pública e no provimento de
públicos estariam trazendo perdas de serviços, e passa a instrumentar os atores
produtividade para o setor privado e; (III) na envolvidos, o próprio Estado, terceiro
América Latina, onde se fez necessário o setor, mercado interno e externo etc., com
ajuste fiscal. o objetivo de liderar e inspirar as grandes
Ainda segundo Florência Ferrer (Ibid.), as diretrizes e fomentar o desenvolvimento
proposições de um novo gerenciamento das competências de todas as partes para o
público baseiam-se em práticas de bem comum.
mudança na forma de gestão e a Mas para que este novo paradigma seja
incorporação de tecnologia da informação instalado com sucesso, é necessário o
nas estruturas administrativas. desenho de novos modelos burocráticos,
tais como: redes, modelos de gestão do contexto da administração pública,
orgânicos (flexíveis, orientados para Bliacheriene e Ribeiro (2011, p. 1210)
resultados, foco no beneficiário), preconizam que “a ação do controle visa à
mecanismos de amplos de accountability, manutenção da conformidade da atuação
controle e permeabilidade. (MINISTÉRIO DO dos administradores e administrados com
PLANEJAMENTO, 2009, p. 5). algum perfil de comportamento esperado
Este novo modelo, então, está ou exigido”. De forma geral, podemos
fundamentalmente baseado na orientação analogamente afirmar que o controle pode
para resultados, os quais, para a ser comparado à fiscalização.
Administração Pública, significa atender Voltemos ao exemplo do orçamento
às demandas ou expectativas de seus doméstico. Vamos imaginar uma família
clientes, sejam eles a sociedade como um composta do pai, mãe e três filhos. A renda
todo, como também às expectativas de total da família está composta de receitas
seus órgãos e entidades, bem como outras de salários do pai e da mãe e as despesas
organizações, criando, assim, valor público. são divididas entre os integrantes da
O controle é algo que está presente no família de acordo com suas necessidades
nosso dia a dia e é inerente à atividade de e prioridades. À mãe coube a tarefa
todos nós. Considerando o tema dentro da distribuição e dos pagamentos das
despesas que foram previamente definidas feito pela mãe, e do controle externo, feito
de acordo com a capacidade de receitas e pelo pai.
com as prioridades de cada um. Também Da mesma forma funciona a Administração
coube à mãe reportar ao chefe da família, Pública, pois depois de analisar as
que neste caso é o pai, se os recursos foram necessidades da sociedade, prever as
aplicados devidamente e se, por exemplo, receitas, planejar as despesas de acordo
o dinheiro investido no curso extra de com as prioridades para o período e
violão de um dos filhos está trazendo executar os recursos nos programas de
resultados positivos no aprendizado trabalho, é necessária a análise sobre a
deste instrumento. O pai, por sua vez, irá forma como estes recursos foram aplicados
se apropriar das análises de sua esposa e os resultados que eles trouxeram. Então
sobre a execução dos gastos e concluir se podemos concluir que os controles interno
o desempenho está de acordo com o que e externo também existem e são figuras
foi planejado e acordado na família para muito importantes para a Administração
então tomar as decisões sobre o futuro das Pública e para o desenvolvimento de uma
atividades de sua família. sociedade.
Este cenário descrito acima retrata “a
grosso modo” a figura do controle interno,
3. Fiscalização e Controle dos Orçamentos
Segundo Harada (2003), ao direito de autorizar as receitas orçamentárias seguiu-se o direito

de autorizar as despesas no âmbito da Administração Pública, dando assim o nascimento ao
orçamento como instrumento fiscalizador da atividade financeira do Estado, com o escopo de
coibir os abusos dos governantes, ou mesmo qualquer desvio do que previamente havia sido
planejado.
A Constituição Federal Brasileira dispõe sobre este assunto em seu artigo 70.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que em nome desta assuma
obrigações de natureza pecuniária.”
A Lei 4.320/64 também disciplina a questão em seu artigo 75.
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I.a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou

a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e
obrigações;
II. a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por

bens e valores públicos; e
III. o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos

monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.”
A análise da atuação da Lei 4.320/64 sobre o controle da execução do orçamento foi descrita
por Reis e Machado Jr (2012) na descrição de seus incisos.
No inciso I, a lei define a universalidade do controle. Isto quer dizer que o controle abrange
todos os atos da Administração, sem exceção, que tratem da receita ou da despesa; quer se
tratem de atos que repercutem no ativo (nascimento ou extinção de direitos) ou no passivo
(nascimento ou extinção de obrigações).

Se a Administração deixar de fazer unicamente de tomar as contas do
o lançamento de receita contra um agente governamental, mas de verificar
contribuinte, ela estará incorrendo em falta a fidelidade funcional de todo e qualquer
porque se omitiu em ato que diz respeito funcionário que tenha em seu poder
diretamente à arrecadação da receita. dinheiro ou outra espécie de valor ou bens
Se a Administração empenhar despesa públicos.
sem saldo suficiente na dotação ou deixar No inciso III, esta lei trouxe uma inovação
de empenhar previamente uma despesa, que ultrapassa os limites da legalidade:
incorrerá também em falta porque se o controle do cumprimento do programa
excedeu ou se omitiu, em ato, que a lei de trabalho, em termos de dinheiro e
determinada seja observada no processo de realização de obras e prestação de
de execução da despesa. serviços, estabelecido em termos físico-
No inciso II, o sistema de controle tornou- financeiros, de prazo e de custos.
se individualizado. Desta forma, além Em complemento, a Lei Complementar
da abrangência ou universalidade do nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade
controle, ele recai sobre cada agente fiscal - ampliou e melhorou a ação do
da Administração responsável por bens controle, com o objetivo de através do
e valores públicos. Não se trata, pois, exercício pleno do controle, evitar que as
entidades governamentais desperdicem os recursos que lhe são oferecidos pela sociedade, e se
endividem mais do que sua própria capacidade financeira permite.
A Constituição Federal Brasileira em seu artigo 70 também trouxe uma inovação sobre a
obrigatoriedade de prestação de contas por parte de qualquer pessoa física ou entidade
pública nas situações referidas em seu parágrafo único.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional

e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,

pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda,
ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Para assegurar a plena fiscalização orçamentária, a Constituição Federal e também a Lei
4.320/64 preveem mecanismos de controle interno, externo e privado, com bem descreve Hely
Lopes Meirelles:
controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância,

orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a
conduta funcional do outro”.
A partir desta definição de Hely Lopes Meirelles, é possível definir todas as formas possíveis
de controle na administração pública: controle externo (poder), controle interno (órgão) e
autotutela administrativa (autoridade).
Para saber mais

Autotutela administrativa: ação da autoridade administrativa sobre seus próprios atos e dos seus
subordinados. É a possibilidade que a administração tem de anular seus próprios atos quanto eivados
de ilegalidade ou de revogá-los em prol do interesse público.

3.1 Controle Interno
Segundo Albuquerque (2008, p. 391):
o controle interno é aquele realizado por estruturas organizacionais

instituídas no âmbito da própria entidade controlada, compreendendo
um conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos
estruturados e integrados. Tem como propósito garantir que os objetivos
organizacionais sejam alcançados, assim como evidenciar eventuais
desvios e indicar as correções e ajustes que se mostrem necessários ou
oportunos.”
A base normativa para a implantação e execução do controle interno na Administração Pública
é a Constituição Federal de 1988 em seus artigos 70 (já mencionado) e 74, em que estão
descritos os delineamentos para os sistemas de controle interno da União e nos Municípios,
que se estende simetricamente aos Estados e no Distrito Federal. O texto constitucional ainda
define as responsabilidades do sistema de controle interno, no artigo 74.

O artigo 74 estabelece que todos os Poderes governamentais manterão, de forma integrada, o
sistema de controle interno, que terá suas finalidades descritas nos incisos I, II, III e IV.
“Art. 74. Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I. Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a

execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia

e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;
III. exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem

como dos direitos e haveres da União;
IV. apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§1º. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de
Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§2º. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte

legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União.”
Fazendo a leitura deste artigo, podemos perceber claramente n a CF que serão mantidos de
forma integrada todos os Poderes governamentais, ou seja, o sistema de controle interno, o
qual terá as finalidades descritas nos incisos, I, II, III e IV.
É correto então afirmar que cada poder irá se organizar para instituir e manter seu controle
interno, porém o sistema como um todo deve estar integrado e será coordenado pelo executivo,
posto que lhe competirá, ao final do exercício, preparar a prestação de contas conjunta, em que
pesem aos demais poderes elaborarem suas respectivas contas.
Os §§ 1º e 2º do art. 74 estabelecem normas de extrema importância para o controle interno. O
§ 1º trata das obrigações dos responsáveis pelo controle interno. No § 2º se explicita o controle
popular, que é uma forma de controle externo, o qual, no âmbito da Administração Municipal,

deverá ser estruturado em conjunto Adicionalmente, a Lei de Responsabilidade
com o artigo 9º, §4º, da LC 101/2000 e Fiscal estabelece, em seus artigos 54 e
com o art. 31, que dispõe que as contas 59, que os órgãos de controle interno,
dos municípios ficarão, durante 60 dias, no âmbito da União, dos Estados e
anualmente, à disposição para exame e dos Municípios, assinarão o Relatório
apreciação de qualquer contribuinte, o qual de Gestão Fiscal (instrumento de
poderá questionar-lhes a legitimidade, transparência de gestão fiscal), com ênfase
nos termos da lei, que será a Lei Orgânica no que se refere ao atingimento das metas
Municipal. da LDO, à observância de limites e às
Embora tenhamos na CF de 1988 a providências que devam ser adotadas pelos
contemplação do controle interno, esta administradores públicos.
figura já era conhecida e declarada na Lei
4.320/64. Foi nesta lei que as expressões
“controle interno” e controle externo” foram
introduzidas. Portanto, pensar em formas
de controle na administração pública não é
uma novidade e o desafio é fazer valer este
conceito eficiente e eficazmente.
É oportuno destacar que tanto o controle ou guardem bens a ela pertencentes ou
interno quanto o controle externo são confiados”.
ferramentas de natureza funcional e Ainda a Lei de Responsabilidade Fiscal
não estritamente pessoal. Sendo assim, dispõe em seu artigo 4º § 1º que a Lei de
é vital para a Administração Pública Diretrizes Orçamentárias disporá sobre
que se organize administrativamente e normas relativas ao controle de custos e
institucionalize definitivamente para que à avaliação dos resultados dos programas
seja possível conhecer os resultados que financiados com recursos do orçamento, e
estão sendo obtidos por meio dos gastos em seguida dispõe, através do seu artigo
públicos. É claro que, em última análise, a 50, § 3º que a administração pública
responsabilidade recairá sobre as pessoas manterá sistema de custos que permita a
designadas para a responsabilidade destes avaliação e o acompanhamento da gestão
órgãos institucionalizados, e aí lembra-se o orçamentária, financeira e patrimonial.
que determina o artigo 83 da Lei 4.320/64: Ou seja, a figura do controle interno e do
“A contabilidade evidenciará perante acompanhamento dos resultados estão
a Fazenda Pública a situação de todos presentes em todas as peças legais.
quantos, de qualquer modo, arrecadem
receitas, efetuem despesas, administrem Atualmente existem vários modelos de
apuração de custo e também de sistemas
de avaliação de resultados, como, por Mas como um sistema de controle interno,
exemplo, em relação aos custos, o método que tem por objetivo manter a integridade
de absorção, o de custeio direto, o padrão, do patrimônio da entidade, deve estar
o de centros de responsabilidades, o de organizado, quais os pontos prioritários
custos, o de decisões ou o de resultados, a serem seguidos para sua implantação e
ou, ainda, o por atividade (método ABC). implementação?
Quanto à avaliação dos resultados dos Para Reis e Machado Jr (2012), os pontos
programas, há que se escolher o método prioritários são:
mais adequado à atividade que se
desenvolveu ou que se está desenvolvendo. • Definir a área a controlar (em termos
de orçamento-programa: a atividade
Faz-se mister tanto para a escolha do
ou o projeto, ou um segmento de
modelo de apuração de custo quanto para
cada um)
o método de avaliação de resultados que
haja estudo prévio sobre a organização • Definir o período em que as
como um todo, sua missão, valares, informações devem ser prestadas: um
objetivos e metas. Só assim será possível mês, uma semana etc. (basicamente,
comparar o resultado alcançado com a um sistema de controle está
expectativa inicial. integrado em um sistema de
informações, podendo, pois, ser Deve haver análise crítica de todas as
utilizado o processamento eletrônico variáveis e componentes da organização e
de dados com alta eficiência). seus programas, atividades e projetos.
• Definir quem informa a quem Está claro que o controle interno deve
(responsáveis), ou seja, o nível se preocupar em medir os resultados
hierárquico que deve prestar do que foi planejado, mas é de suma
informações e o que deve recebê-las, importância para a Administração Pública
analisá-las e providenciar medidas o cumprimento da legalidade. Portanto,
necessárias para manter operante a o artigo 77 da Lei 4.320/64 dispõe: “A
administração. verificação da legalidade dos atos da
• Definir o que deve ser informado, execução orçamentária será prévia,
ou seja, o objeto da informação; por concomitante e subsequente.”
exemplo: o asfaltamento de tantos A verificação prévia pode ser exercida
metros quadrados de estrada a custo através das leis (leis que aprovam o
de tantas unidades orçamentárias. Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes
Estes são alguns pontos a serem Orçamentárias – LDO, Orçamento Anual
considerados, mas que não se esgotam. – LOA, a criação de cargos, unidades
administrativas etc.), dos contratos
convênios, acordos ou ajustes e ainda do do Relatório Resumido da Execução
empenho. Orçamentária. (<http://siops.datasus.gov.
br/Documentacao/Port_560.pdf>).
A verificação concomitante pode ser
realizada por meio de um conjunto de E, por fim, a verificação subsequente faz-se
demonstrações e de relatórios periódicos depois da conclusão do projeto ou findo o
da aplicação das leis citadas e também dos exercício financeiro, por meio da prestação
assuntos acima relacionados. Entretanto, de contas. Esta verificação é feita com
a Lei Complementar 101/2000 dispõe base nas informações contidas nas
sobre vários tipos de relatórios que demonstrações contábeis orçamentárias,
permitem este tipo de verificação, tais financeiras e patrimoniais que comporão
como: Relatório Resumido da Execução a prestação de contas dos agentes
Orçamentária (arts. 52 e 53, §§ e incisos responsáveis pela guarda e custódia de
respectivos); Relatório de Gestão Fiscal bens pertencentes ou confiados à Fazenda
(arts. 54 e 55, §§ e incisos respectivos) Pública, de cada um dos chefes de poder
e ainda os que são determinados nos e da entidade jurídica, exigidas pela Lei
artigos 8º e 9º. Foi editada a Portaria STN 4.320/64 e pela LC101/200, mediante
nº 560, de 14 de dezembro de 2001, que auditoria. A Portaria STN nº 559, de 14
institucionaliza o Manual de Elaboração de dezembro de 2001, institucionalizou
o Manual de Elaboração do Relatório de representação em todas as Unidades
Gestão Fiscal. da Federação.
Portanto, são muitos os instrumentos • Vinte e seis Tribunais de Contas
utilizados para a aplicação do controle Estaduais - TCE, sendo um em cada
interno na Administração Pública. Unidade da Federação.
• Tribunal de Contas do Distrito Federal
3.2 Controle Externo – TCDF.
A Constituição do Brasil determinou por • Quatro Tribunais de Contas dos
meio de seus arts. 31 e 70, parágrafos e Municípios - TCM, localizados nos
incisos respectivos, que o controle externo Estados da Bahia, Ceará, Pare e Goiás.
em todas as esferas governamentais, • Dois Tribunais de Contas Municipais,
União, Estados, Distrito Federal e localizados nos Municípios de São
Municípios, fosse exercido pelo Sistema de Paulo - TCMSP e Rio de Janeiro -
Tribunais de Contas, que é organizado da TCMRJ.
seguinte maneira:
Vale neste momento uma observação em
• Um Tribunal de Contas da União – relação a uma possível confusão entre
TCU, com sede no Distrito Federal e Tribunal de Contas Municipal e Tribunal
de Conta dos Municípios. Tribunal de procedimentos estruturados e integrados
Contas Municipal é o órgão municipal de (ALBUQUERQUE, 2008 p. 396). Cada
controle externo encarregado de fiscalizar Tribunal de Contas possui suas próprias
a atividade financeira de um determinado competências, não existindo, em nosso
Município, como, por exemplo, o Tribunal Sistema Brasileiro, a possibilidade de uma
de São Paulo, que fiscaliza apenas aquele Corte ser a revisora de outra. Dessa forma,
Município. Já o Tribunal de Contas dos caso algum responsável tenha suas contas
Municípios é órgão estadual encarregado consideradas irregulares no âmbito de
de fiscalizar os Municípios localizados em algum tribunal de contas Estadual, não
poderá recorrer desta condenação ao
determinado Estado, como, por exemplo,
Tribunal de Contas da União. O propósito
o Tribunal de Contas dos Municípios do
do controle externo é, sobretudo, garantir a
Ceará, que responde pela fiscalização de
isenção dos agentes controladores quanto
todos os municípios naquele Estado.
à avaliação da gestão e à evidenciação
Competências dos Tribunais de Contas de eventuais desvios ou ajustes que se
mostrem necessários ou oportunos.
O Controle Externo é aquele realizado pelo
Poder Legislativo, com auxílio das cortes A instituição do controle externo no governo
de contas, compreendendo também um brasileiro encontra-se amparada na
conjunto de atividades, planos, métodos e Constituição Federal nos seguintes termos:
Art. 71. O Controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento:
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder
público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas
as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas
as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a
das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas
as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V- fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo

capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos temos do
tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União,

mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por

qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões,
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências

necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando

a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos

apurados.”
E, para finalizar a definição de controle externo, segundo a compilação de Aguiar, Figueiredo e

Figueiredo (p. 44) acerca da definição do professor José Afonso da Silva:

O controle externo é, pois, função do Poder Legislativo, sendo
competência do Congresso Nacional no âmbito federal, das Assembleias
Legislativas nos Estados, da Câmara Legislativa no Distrito Federal e
das Câmaras Municipais nos Municípios com o auxílio dos respectivos
Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuação da função fiscalizadora
do povo, através de seus representantes, sobre a administração financeira
e orçamentária. É, portanto, um controle de natureza política, no Brasil,
mas sujeito à prévia apreciação técnico-administrativa do Tribunal de
Contas competente, que, assim, se apresenta como órgão técnico, e suas
decisões administrativas, não jurisdicionais, como às vezes, se sustenta, à
vista da expressão “julgar as contas” referida à sua atividade”.
O período para a prestação de contas é o ano, ou seja, mais precisamente, o exercício financeiro
que coincide com o ano civil. O prazo de apresentação varia. Se se trata da União ou dos
Estados, serão fixadas nas respectivas Constituições. No caso dos Municípios, obedecer-se-á o
determinado nas respectivas Leis Orgânicas Municipais.
Mas qual a diferença então entre o controle interno e o controle externo, já que essas figuras
parecem ter os mesmos objetivos? A diferença básica é que o controle interno é exercido por

órgãos integrantes do mesmo Poder e no Isso é fruto das conquistas democráticas
controle externo há a fiscalização de um dos últimos tempos, conferindo aos
Poder sobre os atos administrativos de cidadãos instrumentos cada vez mais
outro Poder. poderosos para o pleno exercício de seus
direitos políticos (HARADA, 2003).
3.3 Controle Social Mas para que os cidadãos possam também
exercer o seu direito de controlar as
O controle social, ou controle privado, é
receitas e despesas da administração
uma novidade trazida pela Constituição
pública, que são praticadas para a própria
Federal de 1988 que dispõe no § 2º do art.
sociedade, é essencial que haja uma
74, em que “qualquer cidadão, partido
interação entre os entes públicos e a
político, associação ou sindicato é parte
sociedade. Uma forma de se conseguir
legítima para, na forma da lei, denunciar
essa interação é tornar as informações
irregularidades ou ilegalidades perante
produzidas pelas instituições públicas
o Tribunal de Contas da União”. É claro
acessíveis à sociedade.
que estas denúncias poderão também ser
levadas ao Tribunal de Contas do Estado ou A Lei Complementar nº 131/2009 determina
do Município, conforme o caso. a divulgação em tempo real, com a utilização
dos meios eletrônicos, das demonstrações
da receita e das despesas governamentais. públicas como o Transparência Brasil
Esta medida teve como objetivos dar e tantos outros criados nos Estados e
transparência às contas públicas. Municípios Brasileiros que podem ser
O grande desafio é fazer com que essas obtidos em uma busca rápida pela internet.
informações sejam entendidas pela
população, ou seja, o agente público
deve disponibilizar estas informações
Link
utilizando-se de linguagem comum para Transparência Brasil. A Transparência Brasil é uma
que todos os cidadãos brasileiros tenham organização independente e autônoma, fundada
condições de fazer suas análises críticas e em abril de 2000 por um grupo de indivíduos e
possam cobrar de seus representantes uma organizações não-governamentais comprometidos
administração eficaz e eficiente. com o combate à corrupção (<http://www.
Além de aumentar a acessibilidade às transparencia.org.br/>)
informações, outra forma de incrementar
essa interação é diminuir o distanciamento Assim, podemos inferir que é importante
entre as instituições públicas e a que a sociedade, o povo, possua
sociedade. Nesse sentido, existem sítios informações, indagações e, dessa forma,
(sites) na internet que auxiliam a sociedade capacite-se para auxiliar os Tribunais de
na obtenção de informações das ações Contas na fiscalização do dinheiro público.
?
Questão
para
reflexão
Como você, um cidadão comum, poderia nas atividades

diárias exercer seu direito de verificação das contas
públicas? E por que fazê-lo?
131/142
Considerações Finais (1/2)
A Administração Pública, depois de analisar as necessidades da sociedade,

prever as receitas, planejar as despesas de acordo com as prioridades para
o período e executar os recursos nos programas de trabalho, é necessária a
análise sobre a forma como estes recursos foram aplicados e os resultados
que trouxeram.
Ao direito de autorizar as receitas orçamentárias seguiu-se o direito de
autorizar as despesas no âmbito da Administração Pública, dando assim
o nascimento ao orçamento como instrumento fiscalizador da atividade
financeira do Estado, com o escopo de coibir os abusos dos governantes, ou
mesmo qualquer desvio do que previamente havia sido planejado.
O controle interno é aquele realizado por estruturas organizacionais
instituídas no âmbito da própria entidade controlada, compreendendo um
conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos estruturados e
integrados. Tem como propósito garantir que os objetivos organizacionais
132/142
Considerações Finais (2/2)
sejam alcançados, assim como evidenciar eventuais desvios e indicar as
correções e ajustes que se mostrem necessários ou oportunos.
A Constituição do Brasil determinou por meio de seus arts. 31 e 70,
parágrafos e incisos respectivos, que o controle externo em todas as esferas
governamentais, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, fosse exercido
pelo Sistema de Tribunais de Contas.
133/142
Referências

Públicas. Brasília, Coleção Gestão Pública, 2ª edição, 2008.
BLIACHERIENE, Ana Carla e RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Fiscalização financeira e orçamentária:
controle interno, controle externo e controle social do orçamento. In. Conti, José Mauricio e Scaff,
Fernando Facury. Coordenadores. Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. Editora Revista dos
Tribunais, 2011.
AGUIAR, Ubiratan Diniz; FIGUEIREDO, Alexandre; FIGUEIREDO, Pedro Ângelo Sales. Controle
Social das Contas Públicas. “O papel do Controle Externo: TCU, TCE, TCM”. Universidade Aberta do
Nordeste. Disponível em: <http://www.tcm.ce.gov.br/site/_arquivos/servicos/downloads/2010/
curso_controle_social/tcm-03.pdf> Acesso em: 05 mai. 2014.
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, SECRETARIA DE GESTÃO. Melhoria da Gestão Pública […].
Produto 4: Guia referencial para medição de desempenho e manual para construção de
indicadores. Brasília, 2009.

UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE. Controle Social das Contas Públicas. <http://docslide.
com.br/documents/fasciculo-9-educacao-fiscal-e-controle-social.html>

Questão 1
1. Em se tratando de controle e fiscalização dos recursos públicos, quem
deve prestar contas?
a) os agentes do executivo
b) contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que em nome
desta assuma obrigações de natureza pecuniária
c) somente pessoa jurídica
d) entidades da administração indireta apenas
e) somente as entidades da administração indireta e direta
136/142
Questão 2
2. O controle interno é aquele realizado por estruturas organizacionais
instituídas no âmbito:
a) da entidade controladora
b) externas vinculadas
c) independentes
d) da própria entidade controlada
e) dependentes
137/142
Questão 3
3. Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
a) apurar o superávit financeiro

b) apurar o superávit orçamentáro
c) apurar o superávit ou déficit orçamentário
d) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União
e) apenas comprovar a legalidade dos atos
138/142
Questão 4
4. Os Tribunais de Contas são órgãos de controle:
a) interno
b) externo
c) social
d) paraestatal
e) estatal
139/142
Questão 5
5. “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante:
a) poder executivo
b) poder legislativo
c) poder judiciário
d) ao Tribunal de Contas
e) ao controle interno
140/142
Gabarito
1. Resposta: B. 4. Resposta: B.
Contas qualquer pessoa física ou entidade Externo.

pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiros, bens e valores 5. Resposta: D.
públicos ou pelos quais a União responda, ou
que em nome desta assuma obrigações de Tribunal de Contas.
natureza pecuniária.
2. Resposta: D.
Da própria entidade controlada.
3. Resposta: D.
Avaliar o cumprimento das metas previstas

no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos
da União.
141/142

Orçamento e Controles Publicos

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1. Esta aula tem como objetivo

Em nossa família, na nossa casa, temos seu orçamento mensal, e outras de um

8/142 Unidade 1 • Orçamento e Planejamento

9/142 Unidade 1 • Orçamento e Planejamento

O planejamento da ação governamental, como mecanismo de intervenção

11/142 Unidade 1 • Orçamento e Planejamento

Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração

16/142 Unidade 1 • Orçamento e Planejamento

enquanto a contabilidade é o instrumento que possibilita a informação

Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar

I. direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

18/142 Unidade 1 • Orçamento e Planejamento

6.1 Princípio da Exclusividade

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão

20/142 Unidade 1 • Orçamento e Planejamento

“prevalece o pensamento de que não cabe à economia equilibrar o

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O princípio da anualidade orçamentária Cada entidade de direito público deve

Partindo da afirmação de que o Estado necessita se

Fazer um orçamento, mesmo que doméstico, é ter uma ferramenta poderosa

ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS, Márcio; FEIJÓ, Paulo Henrique. Gestão de Finanças

27/142 Unidade 1 • Orçamento e Planejamento

28/142 Unidade 1 • Orçamento e Planejamento

A otimização dos recursos financeiros.

1. O objetivo desta aula é apresentar

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42/142 Unidade 2 • Modelo Orçamentário no Brasil

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

III – os orçamentos anuais.

Esta previsão de regionalização tem como objetivo levar em consideração as diferenças

“§9º - Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração

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I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro

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49/142 Unidade 2 • Modelo Orçamentário no Brasil

O artigo 22 da Lei 4.320/64 trata do O Inciso II trata do projeto de lei

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58/142 Unidade 2 • Modelo Orçamentário no Brasil

I. sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

II. indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os

a) dotações para pessoal e seus encargos;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e

III. sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou….

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Faça um resumo das ferramentas orçamentárias, seus

A gestão orçamentária no Brasil está diretamente vinculada ao

ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS, Márcio; FEIJÓ, Paulo Henrique. Gestão de Finanças

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a) Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual

a) até o final do segundo exercício financeiro do mandato subseqüente

Programas. Autorizar a execução do orçamento anual.

Plano Plurianual, Lei de Diretrizes

Até o final do primeiro exercício financeiro

1. Esta aula pretende demonstrar

74/142 Unidade 3 • Programação e Execução Financeira

“É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores