Promoção dos direitos

da população em
situação de rua
Módulo

3 Moradia - Direito
Fundamental
Fundação Escola Nacional de Administração Pública

Presidente
Diogo Godinho Ramos Costa

Diretor de Educação Continuada

Paulo Marques

Coordenador-Geral de Educação a Distância

Carlos Eduardo dos Santos

Conteudista/s
Gustavo Clayton Alves Santana

Curso produzido em Brasília 2019.

Enap, 2019

Enap Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF

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Sumário
1. Justificativa e objetivos.................................................................. 5

2. O déficit habitacional e a ausência de moradias para a população

em situação de rua............................................................................ 5

3. Experiências internacionais de moradia para população em situação

de rua................................................................................................ 9

4. O programa moradia primeiro do Ministério da Mulher, da Família e

dos Direitos Humanos..................................................................... 12

5. Guarde na memória!................................................................... 14

6. Referências Bibliográficas............................................................ 15

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 3
Módulo

Moradia - Direito Fundamental

1. Justificativa e objetivos
Nesse módulo, você compreenderá o que caracteriza o
déficit habitacional no Brasil e como a moradia, entendida
como um direito humano presente na Declaração Universal
dos Direitos Humanos e na Constituição Federal brasileira,
permanece sendo negado à população em situação de rua. Ao
final, você conhecerá as políticas de moradia para população
em situação de rua existentes em outros países, bem como
assimilará as discussões em curso no Brasil sobre este tema.

Ao concluir o módulo, você terá aptidão para:

• Reconhecer o déficit habitacional brasileiro e como

ele prejudica a população em situação de rua no
Fonte: https://www.freepik.com/
Brasil.

• Listar iniciativas internacionais de moradia para população em situação de rua como,

por exemplo, a iniciativa Housing First.

• Caracterizar o programa moradia primeiro do Ministério da Mulher, da Familia e dos

Direitos Humanos, enumerando suas motivações e compreendendo sua divisão por
eixos.

2. O déficit habitacional e a ausência de moradias para a

população em situação de rua.

Fonte: http://www.fna.org.br/2018/05/29/4o-congresso-nacional-da-
populacao-de-rua-aborda-importancia-da-assistencia-a-moradia/

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O déficit habitacional é uma realidade no Brasil. Em todas as cidades, há um grande número de
imóveis ociosos aos quais poderiam ser dados uma destinação social. Dados da Pesquisa Nacional
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2015 (Pnad), do IBGE, identificaram um déficit
habitacional de 7,757 milhões de moradias no país. Entre os fatores que causam esse déficit,
estão as dificuldades de as famílias conseguirem arcar com os pagamentos dos aluguéis (cerca
de 3,27 milhões de famílias, segundo a Pnad 2015), a coabitação – quando mais de uma família
divide o mesmo teto (3,22 milhões de famílias) – e as habitações precárias, que correspondem
a cerca de 942,6 mil moradias.

Alega-se que o alto custo dos terrenos e dos imóveis existentes nas áreas centrais das cidades é
um dos entraves para a execução de uma política habitacional com fins sociais. A consequência
mais brutal desta argumentação é que a casa, tida na Constituição Federal como “asilo inviolável
do indivíduo” (Art. 5, XI) e como um direito social (Art. 6), permanece não sendo uma realidade
para as milhares de pessoas que atualmente estão nas ruas das cidades brasileiras. Mesmo a
determinação legal expressa na Constituição de que é competência da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios “promover programas de construção de moradias e a melhoria
das condições habitacionais e de saneamento básico” (Art. 23, IX), não é algo aplicado quando
se trata do povo da rua.

Dica
Sobre as causas e consequências do déficit habitacional paro Brasil, assista o
vídeo, link: https://youtu.be/qziWqEQUQjQ

A quase ausência de ações concretas para prover moradia às pessoas em situação de rua não
é apenas um desrespeito ao que está disposto na Constituição. Documentos internacionais dos
quais o Brasil é signatário, como a Declaração Universal do Direitos Humanos (1948), no artigo
XXV, considera o direito à habitação como um direito fundamental de todas as pessoas. Também
o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1996) reafirma a Declaração
Universal e indica o acesso a uma moradia digna para todas as pessoas como um direito humano.

Dizer que morar com dignidade é um direito humano parece ser uma constatação óbvia, mas
que, em uma sociedade excludente como a brasileira, precisa ser reafirmada a todo momento,
ainda mais quando se tratam de direitos humanos da população em situação de rua.

Vivendo sem contar com a segurança de um lar, a população em situação de rua é constantemente
criminalizada e vítima de violações de direitos, preconceitos e agressões físicas. Este cotidiano
violento, somado à insegurança habitacional, faz com que as pessoas não consigam organizar
suas vidas pessoal e familiar.

O albergue, muitas das vezes a solução proposta pelos órgãos públicos, está longe de resolver
o problema da moradia, além de não oferecer condições dignas e, ainda, separar as famílias. O
pensamento do senso comum insiste em dizer que as pessoas em situação de rua “não vão para
os albergues porque não querem”, mas quando ouvidas pelos profissionais que atuam na garantia
de direitos, as pessoas apontam como motivos para não ir para um abrigo a precariedade das

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estruturas físicas das casas, o despreparo dos
profissionais, a dificuldade de adaptação às regras
impostas nestes locais, a grande rotatividade
de pessoas e, principalmente, quando são
famílias em situação de rua, a impossibilidade
de estar junto a seus companheiros e animais
de estimação.

Como todos os cidadãos brasileiros, as pessoas

que estão nas ruas têm direito a uma moradia
digna, com divisão de cômodos que respeite
sua autonomia e privacidade, com banheiro, Fonte:https://apublica.org/2017/12/
cozinha, quartos e sala. Localizadas em áreas nao-repara-a-bagunca/
onde haja uma boa estrutura de serviços
públicos, assistência social e transporte, que lhes permitam serem reinseridos. A segurança
representada por ter uma moradia fixa pode ser, efetivamente, o primeiro passo para acessar
demais direitos.

Porém, ainda faltam programas habitacionais que possibilitem uma oportunidade real de
saída das ruas, mesmo que uma parcela, ainda que pequena, consiga acessar moradia através
de programas como o aluguel social e o Minha Casa Minha Vida, isto deve ser ampliado para
solucionar o problema.

O programa Minha Casa Minha Vida tem uma modalidade chamada Entidades que foi criada
com o objetivo de dar acesso à moradia para as famílias que se organizam em cooperativas
habitacionais, associações e demais entidades privadas sem fins lucrativos. Estas entidades
organizam os empreendimentos através de autogestão na construção da habitação.

Algumas experiências pioneiras de acesso à moradia para a população em situação de rua, por
meio de programas municipais, estaduais ou federais, vem acontecendo nas cidades de São
Paulo, Belo Horizonte e Fortaleza.

Na cidade de São Paulo, a prefeitura, por meio de seu do Programa de Locação Social
para atendimento de famílias de renda familiar de até três salários-mínimos, gerou seis
empreendimentos com 903 unidades habitacionais. No ano de 2008 a prefeitura local criou o
Programa Parceria Social (Resolução nº 33/2008, São Paulo), que oferecia auxílio aluguel para
acesso à moradia prioritariamente para pessoas em situação de rua, mas este programa possuía
um prazo determinado, cujo rompimento era determinado pela Prefeitura. Entre os anos de
2009 e 2013, cerca de 803 pessoas em situação de rua foram atendidas.

Em Belo Horizonte há o Programa Bolsa Moradia (Decreto nº 11.375/03, Belo Horizonte),

que objetiva assegurar o acesso imediato dos beneficiários a um imóvel em condições de
habitabilidade, oferecendo um valor de R$ 500,00. Nesse caso, o público prioritário são pessoas
ocupantes de imóveis situados em áreas de risco sem condições de adquirir ou alugar moradia
segura, e pessoas com trajetórias de rua, segundo os critérios da Política Municipal de Assistência

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Social. Aproximadamente 296 famílias em situação de rua já receberam este benefício, segundo
informações da PNPR.

A prefeitura de Fortaleza oferece o Programa de Locação Social (Lei nº 10.328/15, Fortaleza).

Este programa concede auxílio, prioritariamente às famílias em situação de rua, para pagamento
de locação de imóveis. Executado de forma integrada entre as áreas da saúde, assistência social,
proteção e defesa civil e cidadania e direitos humanos, este programa da prefeitura de Fortaleza
oferece o valor de R$ 420,00 como auxílio aluguel.

Diante da relevância, este tema da moradia para pessoas em situação de rua no Brasil foi abordado
pelo Relatório Especial de Moradia Adequada apresentado pela consultora da Organização das
Nações Unidas, Leilani Farha, em 2016.

No relatório, a consultora define que, no momento atual, “a moradia perdeu sua função social e
passou a ser vista como um veículo para riqueza e lucros. A transformação da moradia em uma
mercadoria rouba a conexão da casa com a comunidade, a dignidade e a ideia da propriedade
como um lar”. Consequentemente, para ela, a situação de rua ocorre, entre tantos outros
fatores, quando a moradia é tratada como mercadoria e não como direito humano, gerando uma
“violação global de direitos humanos que requer uma resposta global urgente”.

Saiba mais
Para ler o relatório sobre moradia adequada da ONU, acesse: Relatório
sobre moradia adequada da ONU, link: https://terradedireitos.org.br/wp-
content/uploads/2016/11/Relat%C3%B3rio_Popula%C3%A7%C3%A3o-em-
situa%C3%A7%C3%A3o-de-rua.pdf

Como parte das discussões sobre moradia, o MNPR, que já vem debatendo o tema há bastante
tempo, apresentou suas reivindicações e comentou as recomendações do Relatório Especial de
Moradia Adequada diante do Conselho de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas,
em Genebra, na Suíça, no ano de 2016.

Em 2018, este tema também foi amplamente debatido durante o 4º Congresso Nacional da
População em Situação de Rua, que aconteceu na cidade de Porto Alegre. Durante o congresso,
arquitetos engajados na luta por políticas públicas, apresentaram dados interessantes a
respeito da questão. Para se ter uma ideia, segundo o presidente do Sindicato dos Arquitetos
no Estado de São Paulo (Sasp), Maurílio Chiaretti, os valores que hoje são usados para atender
provisoriamente pessoas em situação de rua são maiores do que o que custaria a construção de
moradias permanentes.

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 Dica
O vídeo a seguir trata da importância do acesso à moradia para a
população em situação de rua: Link: https://www.youtube.com/
watch?v=3OW3JIov1Ec&feature=emb_title

3. Experiências internacionais de moradia para população

em situação de rua
Pelo mundo afora, inúmeras experiências voltadas para o provimento de moradia para as pessoas
em situação de rua têm sido postas em prática, a maioria delas inspira-se no programa Housing
First (moradia primeiro, em livre tradução). Este programa também inspira as discussões mais
atuais conduzidas pelo Ciamp-Rua, em conjunto com a sociedade civil e com os movimentos
sociais sobre o direito à moradia. A seguir, serão apresentados esse programa, uma ação inspirada
nele, desenvolvida na cidade de Lisboa, Portugal, e o que vem sendo construído no Brasil.

Housing First

O programa Housing First foi criado e elaborado pelo psicólogo e ativista Sam Tsemberis, junto
com a organização não-governamental Pathways to Housing First e tornou-se uma política
pública que foi testada primeiro na cidade de Nova Iorque, no ano de 1992.

Originalmente, o programa foi projetado para ajudar pessoas com problemas de saúde mental
que viviam nas ruas. Depois, o programa foi expandido, incluindo pessoas desabrigadas ou em
risco de ficar em situação de rua ao saírem de hospitais psiquiátricos ou da prisão. O programa,
tal como foi pensado, baseia-se em oito princípios fundamentais:

Fonte: Adaptado de Guía-Housing-First-Europa, pág. 13

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Nesse programa, a moradia é o ponto de partida e não um objetivo final, é a primeira coisa
fornecida antes de qualquer outro tipo de apoio ou intervenção. A ideia inicial do Housing First
é a de que ter uma moradia é o caminho principal, a partir do qual os sujeitos podem acessar
todos os demais direitos e, por isso, se deve oferecer uma moradia individual para as pessoas
em situação de rua, sem que haja pré-condições ou imposições que estas pessoas não possam
cumprir.

Após as primeiras experiências em Nova Iorque o modelo foi expandido para o Canadá, para o
Japão e para 20 países europeus.

O programa é esboçado para aquelas pessoas que necessitam de níveis significativos de ajuda
para sair da situação de rua. Nas diversas experiências em curso hoje, entre os grupos que têm
sido auxiliados, estão, além de pessoas em situação de rua, as com doença mental grave ou
problemas de saúde mental, que tenha uso problemático de drogas e álcool, que possuam saúde
física delicada, doenças limitantes ou deficiências. Em sua atuação, o programa tem provado ser
eficaz para os sujeitos que, além de outras necessidades, muitas vezes carecem de apoio social,
de amigos ou familiares e estão nas ruas há muito tempo ou que vão e voltam a esta situação.

Em relação à autonomia, o programa é constituído para que as pessoas assistidas obtenham alto
grau de escolha e controle de suas vidas. Para isso, o programa incentiva a redução de danos no
consumo de drogas e álcool e o tratamento para usuários, sem que sejam forçados a participar.

Saiba mais
Se quiser conhecer mais sobre como funciona o programa Housing First na
Europa, leia o “Guía housing first” (em espanhol):
Guía housing first Europa, link: https://housingfirsteurope.eu/assets/
files/2016/11/Gui%CC%81a-Housing-First-Europa.pdf

Estudos realizados mostram que o Housing First já provou sua eficiência no cumprimento do
seu objetivo principal, que é o acesso e permanência das pessoas na moradia. Sabe-se, pelos
dados das experiências em curso, que cerca de 80% à 90% das pessoas que ingressaram em
projetos de Housing First permanecem na mesma moradia após dois anos. O Departamento de
Habitação e Desenvolvimento Urbano dos Estados Unidos da América aponta que, a partir da
implementação do programa chamado Opening Doors, entre os anos de 2010 e 2014, o número
total de pessoas sem moradia diminuiu em 10%, incluindo uma redução de 25% no número
de pessoas desacolhidas. Verificou-se que a quantidade de pessoas em situação de rua crônica
diminuiu 21% e o número de famílias em situação de rua diminuiu em 15%, com uma redução
de 53% no número de famílias desabrigadas.

Os dados apresentados pela ONG Pathways to Home, que assessora o governo estadunidense
na implementação do Housing First no país, dão conta de que, na cidade de Nova Iorque, uma
pessoa em situação de rua sendo atendida pelo Housing First representa um custo de US$76,00/
noite, enquanto que, em uma Casa de Transição (abrigos da assistência social), o custo é de

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US$92,00/noite, no sistema carcerário, o custo é de US$164,00/noite, na utilização dos serviços
de emergências, o custo é de US$519,00/noite e, em um hospital psiquiátrico, o custo é de
US$1.185,00/noite.

Já na cidade de São Francisco, o projeto Housing First, que foi lançado em 2004, demonstrou,
em 2016, no seu relatório de avaliação de custo-benefício, uma redução dos investimentos em
serviços de apoio à população em situação de rua entre os anos de 2011 e 2015 à medida que as
pessoas foram se estabilizando em suas moradias. Esta diminuição dos custos, segundo apurou
o relatório, deveu-se, principalmente, a uma redução de 58% dos custos para atendimento de
emergência e cuidados urgentes, especialmente hospitalização.

Em outra experiência, na cidade de Denver, no ano de 2012, havia cerca de 15 mil pessoas sendo
atendidas pelo Housing First. Após 2 anos de ingresso no Programa, 77% permaneciam na sua
moradia; 50% apresentaram melhorias no seu estado de saúde; houve uma redução de 72,9%
dos atendimentos emergenciais em hospitais; os custos de acompanhamento foram reduzidos
em 34,3% e a permanência nas cadeias caiu 76%.

Casas Primeiro - Portugal

Inspirado no Housing First o programa Casas Primeiro é desenvolvido na cidade de Lisboa,

Portugal, por meio da parceria entre uma ONG e a Câmara Municipal de Lisboa. Destinado a
pessoas em situação de rua na cidade, o programa oferece apoio para a escolha, obtenção e
manutenção de uma moradia individual, com dignidade, que seja permanente e integrada na
comunidade local.

O programa português proporciona acesso imediato à habitação e não exige participação prévia
dos candidatos em programas de tratamento ou reabilitação.

O programa financia aluguel, os móveis e equipamentos básicos para as moradias, além de

custear os consumos de água, eletricidade e gás. As pessoas que participam contribuem com
30% do seu rendimento mensal, quando possuem, para o pagamento do aluguel e dos consumos
domésticos.

O programa garante, prioritariamente, aos usuários apoio para:

• O acesso a uma moradia.

• O pagamento mensal do aluguel.

• Manutenção das moradias.

• Serviços de suporte individual e habitacional disponíveis 24 horas por dia.

• Acompanhamento no contexto residencial (como no mínimo 6 visitas por mês).

• Busca e escolha da moradia.

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 • Negociação e assinatura de contratos com os senhorios.

• Gestão e manutenção habitacional (elaboração de refeições, limpeza da casa, roupa,

compras, etc.).

• Obtenção de apoios sociais (identificação e desbloqueio de auxílios tais como:

rendimento social de inserção, pensão social ou outros).

• Acesso aos recursos e serviços da comunidade local (supermercados, transportes,

serviços de saúde, centros desportivos e de lazer).

• Cuidados pessoais e de saúde (identificação de prioridades e acompanhamento aos

serviços competentes).

• Organização dos projetos individuais (definição e concretização de projetos pessoais

profissional, educacionais, de formação, atividades desportivas ou outras).

Saiba mais
Para se aprofundar sobre como o programa Casas Primeiro é realizado em
Lisboa, leia o relato a seguir: Relatos sobre o programa Casas Primeiro, link:
http://jornelas.aeips.pt/casas-primeiro/

4. O programa moradia primeiro do Ministério da Mulher,

da Família e dos Direitos Humanos
O Ministério da Mulher, da Familia e dos Direitos Humanos tem discutido essa questão da
necessidade de prover moradia para as pessoas em situação de rua desde antes da implementação
da Política Nacional para população em situação de rua, proposta pelo Decreto nº 7.053/2009.
Após a implementação da Política Nacional, no ano de 2016, em conjunto com a sociedade civil
e outros órgãos que fazem parte do CIAMP-Rua, o MMFDH propôs uma mudança na concepção
da política que apontou para a centralidade do oferecimento de acesso imediato à moradia para
as pessoas em situação de rua, entendendo que este é um direito humano essencial e principal
mecanismo para construção de autonomia e consolidação de uma saída das ruas.

Essa concepção tem como inspiração algumas experiências exitosas de oferta de habitação para
a população em situação de rua já realizadas no país, surgidas a partir das reivindicações da
sociedade civil organizada em diálogo com a gestão pública e, em alguns casos, com a iniciativa
privada.

Uma das inspirações para a mudança na concepção da política brasileira de atendimento à

população em situação de rua veio das discussões sobre esta temática nos Diálogos Setoriais:

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Brasil-União Europeia e após a visita de troca de experiências entre o Distrito Federal brasileiro e
as cidades de Paris e Londres, no ano de 2013.

Os diálogos setoriais e a visita temática possibilitaram a realização do “Seminário Internacional

Brasil-União Europeia: Promoção e Proteção dos Direitos da População em Situação de Rua ”, em
junho de 2013, e também a publicação do texto “Diálogos Sobre a População em Situação de Rua
no Brasil: experiências do Distrito Federal, Paris e Londres”, que apresentou o que foi elaborado
neste diálogo e trouxe sugestões para adoção de novas ações pelos poderes públicos locais.

Outro determinante para a consolidação do entendimento da moradia como primeiro mecanismo

de inclusão da população em situação de rua foi o texto do relatório (citado acima) da Organização
das Nações Unidas sobre moradia adequada, apresentado pela consultora Leilane Farha, no ano
de 2016.

No relatório, a consultora aponta que o Brasil é um exemplo de país que assegura a participação
da população em situação de rua na construção de estratégias de luta contra a situação de rua,
por meio de “modelo participativo de política social que se baseia em conselhos paritários de
políticas públicas”, quando se refere ao trabalho de interlocução realizado pelo CIAMP-Rua, em
conjunto com o MNPR e demais movimentos sociais envolvidos na promoção de direitos e luta
por moradia da população em situação de rua.

O modelo de política pública de moradia para pessoas em situação de rua que vem sendo
proposto pela Coordenação-Geral dos Direitos das Populações em Situação de Risco do MMFDH
é inspirada no modelo Housing First, (cuja apresentação foi feita no item anterior deste módulo)
e recebeu o nome de Moradia Primeiro. Essa proposta prioriza o acesso imediato destas pessoas
a uma unidade habitacional individual, com dignidade, e o acompanhamento por uma equipe
multidisciplinar.

A proposta do projeto Moradia Primeiro do MMFDH está sendo construída em três grandes
eixos: habitação como direito e prioridade; trabalho como forma de manutenção do processo
de inserção social e econômica; e um pacote de outros direitos (saúde, educação, assistência
social, esporte, laser, etc.), que darão o suporte para a permanência da pessoa em sua habitação
e consequente saída da situação de rua.

Compreendendo que há poucas experiências desse modelo no Brasil, a Coordenação Geral dos
Direitos da População em Situação de Rua tem dialogado com gestores públicos e com a sociedade
civil em vários seminários, simpósios e congressos em todas as regiões do País, momento em que
apresenta os princípios e colhe reflexões, sugestões e propostas.

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 Dica
Para finalizar este módulo, assista ao documentário curta-metragem “Não
repare a bagunça”, realizado pela agência Pública de jornalismo investigativo
(https://apublica.org/), que trata da situação da falta de moradia na cidade de
São Paulo, com depoimentos de pessoas em situação de rua e de moradores
expulsos de ocupações. Link: https://www.youtube.com/watch?time_
continue=4&v=D3Zwjs7WqIQ&feature=emb_title

5. Guarde na memória!
• Neste módulo, você aprendeu sobre a moradia, um dos princípios dos direitos humanos
presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos.

• Além disso, você conheceu as políticas de moradia para população em situação de rua
existentes em outros países.

• Por fim, você conheceu também as discussões em curso no Brasil sobre este tema.

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6. Referências Bibliográficas
BRASIL. Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua – CENTRO
POP. Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Secretaria Nacional de
Assistência Social, 2011.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Centro Gráfico do Senado

Federal, 1988.

BRASIL. Presidência da República. Lei Orgânica da Assistência Social, n. 8.742, de 7 de setembro

de 1993.

Conselho Nacional do Ministério Público-CNMP. Defesa dos Direitos das Pessoas em Situação de
Rua - Guia de atuação ministerial. Brasília: CNMP, 2015.

DPE-SP. Escola da Defensoria Pública do Estado de São Paulo. Acesso à justiça da população
em situação de rua: política institucional, garantia de direitos, práticas, serviços e inclusão. São
Paulo: EDEPE, 2018.

LAVOR, A. D. População em Situação de Rua: à margem de direitos efetivos. RADIS , Rio de Janeiro,
n. 165, p. 17-27, jun 2016.

MPRJ. Direitos da População em Situação de Rua. Disponível em: <http://www.mprj.mp.br/

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2018.

ONU. Conselho de Direitos Humanos, 31º período de sessões. Relatório da Relatora Especial
sobre moradia adequada como componente do direito a um padrão de vida adequado e sobre o
direito a não discriminação neste contexto. Dez. 2015.

RIBAS, L. M. Acesso à justiça para a população em situação de rua: um desafio para a defensoria
pública. 2014. 144 f. Dissertação (Mestrado em Direito) - Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo, São Paulo, 2014.

ROCHA, V. C. D.; CORONA, J. B. Marcos Normativos e Institucionais de Proteção a População

em Situação de Rua no Contexto dos Direitos Humanos. Seminário Nacional de Serviço Social,
Trabalho e Política Social, Florianópolis, Out 2015.

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