EXPERIÊNCIAS DE HABITAÇÃO E VULNERABILIDADE SOCIAL EM SÃO LUÍS DO

MARANHÃO, BRASIL: PROGRAMAS PAC RIO ANIL E MINHA CASA MINHA VIDA

Fernanda de Pádua dos Santos Pereira - ist 1102261

Artigo para obtenção parcial de nota em disciplina

Lições e Experiências em Ordenamento do Território Urbano.

Professores:

Prof. Dr. José Antunes Ferreira - antunes.ferreira@tecnico.ulisboa.pt

Prof. Dr. Luís Sanches Carvalho - lsc@campus.ul.pt
José Manuel Simões - jmsimoes@campus.ul.pt

Fevereiro 2022
 EXPERIÊNCIAS DE HABITAÇÃO E VULNERABILIDADE SOCIAL EM SÃO LUÍS DO
MARANHÃO, BRASIL: PROGRAMAS PAC RIO ANIL E MINHA CASA MINHA VIDA

Fernanda de Pádua dos Santos Pereira*

THEME: Housing and social vulnerability em São Luís, Brasil

ABSTRACT: One of the urban problems almost all countries have in common is affordable
housing. Portugal, Brazil, rich and poor countries have their shares of people not covered by one
of the main Human Rights rules: to own a house to live, a piece of land.
The reasons seem to be basically the same: families poor enough to own by themselves and the
government not able to organize themselves and provide to all due to real estate speculation in
their own cities.

In this article it is intended to analyze each one of the basic reasons and document how my
hometown São Luís is trying to solve this issue from the perspective of theoretical authors and
confirmed with my own experience as a state civil servant from 2015 to 2017.

KEYWORDS: housing policies, right to housing, social housing, social vulnerability, urban sprawl

TEMA: Habitação e vulnerabilidade social em São Luís, Brasil

RESUMO: Um dos problemas urbanos que quase todos os países têm em comum é o alojamento
acessível. Portugal, Brasil, países ricos e pobres têm a sua quota-parte de pessoas não
abrangidas por uma das principais regras dos Direitos Humanos: possuir uma casa para viver, um
pedaço de terra.

As razões parecem ser basicamente as mesmas: famílias pobres o suficiente para possuírem
sozinhas e o governo não ser capaz de organizar-se e fornecer a todos devido à especulação
imobiliária nas suas próprias cidades.

Neste artigo é analisada cada uma das razões básicas e documentar como a minha cidade natal
São Luís está a tentar resolver esta questão sob a ótica de autores teóricos e confirmado com
minha própria experiência como funcionária pública estadual entre os anos de 2015 a 2017.

PALAVRAS-CHAVE: habitação social, políticas de habitação, direito à habitação, vulnerabilidade

social, espraiamento urbano

*Aluna do Mestrado em Ordenamento do Território em Urbanismo do Instituto Superior Técnico da Universidade de

Lisboa. Contactos: nandarq.urb.pt@gmail.com, fernanda.pereira@tecnico.ulisboa.pt
1. INTRODUÇÃO:

O direito internacional dos direitos humanos das Nações Unidas reconhece o direito de todos a
um nível de vida adequado, incluindo habitação adequada, desde a Declaração Universal dos
Direitos do Homem de 1948.

Apesar de ser um direito básico e essencial, bem mais de mil milhões de pessoas não vivem em
uma habitação permanente ou adequada. Milhões em todo o mundo ainda vivem em perigo de
vida ou de saúde por não possuir uma habitação minimamente adequada às condições de vida,
como bairros de lata sobrelotados e assentamentos informais, ou em outras condições que não
respeitam os seus direitos humanos e sua dignidade. Outros milhões são expulsos à força, ou
ameaçados com despejo, de onde residem todos os anos (Nações Unidas).

A habitação social é um setor importante da política de bem-estar social e da oferta de habitação

a preços acessíveis, representando mais de 28 milhões de habitações e cerca de 6% do total
habitacional total nos países da OCDE e também nos países da União Europeia não-OCDE.

A mesma OCDE constata que há diferenças significativas entre os países na definição, dimensão,
âmbito, população-alvo e tipo de fornecedor de habitação social. Por exemplo, a habitação social
para arrendamento representa menos de 10% do total de habitações na maioria dos países da
OCDE e da UE, mas mais de 20% do total na Áustria, Dinamarca e Holanda, onde representa um
"terceiro sector-chave” no mercado da habitação. Esta variação nos sistemas e definições torna a
comparação transacional da habitação social um desafio. Além disso, as limitações de dados na
medição sócio-económico e da habitação social entre países resultam numa cobertura limitada do
país para algumas dimensões do sector.

OCDE define a habitação social como alojamento de arrendamento residencial fornecido a preços
de sub-mercado, os quais são atribuídos de acordo com regras específicas, tais como
necessidades identificadas ou listas de espera (Salvi del Pero et al., 2016). Em alguns países, a
habitação social surge em múltiplas formas: na Áustria, Letónia e Lituânia, a habitação social é
fornecida juntamente com a habitação municipal (adicionalmente, na Lituânia, os municípios são
encorajados a arrendar habitação no mercado privado e a sub arrendá-la a famílias em lista de
espera para habitação social); No Reino Unido, a habitação social pode ser arrendada através do
concelhos (Council Housing); nos Estados Unidos, a habitação pública é fornecida pelas
autoridades locais de habitação, juntamente com programas específicos para idosos e pessoas
com deficiência, bem como habitação para arrendamento disponibilizada a taxas de sub-mercado
por promotores privados e sem fins lucrativos através do programa de Crédito Fiscal à Habitação
de Baixo Rendimento (LIHTC).

A definição de habitação social evoluiu ao longo do tempo, assim como as abordagens políticas
para a mudança das condições de mercado. A habitação social também é conhecida como
habitação acessível, que se refere ao arrendamento e às habitações ocupadas pelos proprietários
que se tornam mais acessíveis às famílias através de um vasto leque de apoios do lado da oferta
e da procura (incluindo subsídios, cupões de habitação ou reduções fiscais para os proprietários
de habitações de primeira habitação).

No entanto, em alguns países, pode ser difícil distinguir a habitação social de outros tipos de
habitação, podendo ser também de cedência pública. Na Irlanda, por exemplo, a habitação social
tradicional é complementada por habitações que são alugadas publicamente a proprietários
privados e atribuídas a beneficiários de subsídios de habitação (Norris e Byrne, 2017. A Colômbia
e a Noruega oferecem tanto o arrendamento social como habitações ocupadas pelos proprietários;
na Colômbia, o novo programa de habitação social de arrendamento, semillero de proprietários,
complementa o programa de habitação social “vivienda de interés mais antigo”, que continua a
proporcionar tanto unidades de arrendamento como de propriedade. No Brasil (país não
pertencente a OCDE), a habitação social está mais relacionada a programas governamentais para
melhorias e cedências de habitações em favelas e construções de arrendamento de habitação
para classe média para suprir o déficit habitacional com pouco vínculo ao mercado imobiliário
(Biderman, Hiromoto e Ramos).

Para o financiamento da habitação social, esta pode assumir diferentes formas e tende a envolver
uma variedade de fontes e contribuintes. Segundo Scanlon, Arrigoitia e Whitehead, três fontes
básicas principais podem ajudar a financiar a habitação social:

1) rendimentos de arrendamento dos inquilinos;

2) empréstimos contraídos pelo fornecedor de habitação social; e
3) pagamentos e/ou subsídios de outros, incluindo governos.

Os governos são de facto uma fonte chave e apoiam a oferta de habitação social através do
fornecimento directo de programas de habitação social, ou através da concessão de subsídios,
créditos fiscais, empréstimos e/ou garantias de empréstimo a fornecedores de habitação social.
Em muitos casos, os governos locais cedem terrenos para desenvolvimento de habitação social
ou arrendam a preços módicos. O nível das subvenções públicas directas e indirectas afecta o
montante a ser coberto através das rendas dos inquilinos e através de empréstimos (Scanlon,
Arrigoitia e Whitehead).

A mistura social vem a ser um objectivo-chave do sector da habitação social em muitos países.
No entanto, o sector tem registado uma concentração crescente de inquilinos com rendimentos
mais baixos e vulneráveis e uma secção transversal reduzida dos níveis de rendimento. Isto pode
colocar desafios à sustentabilidade económica do sector e levar a uma concentração espacial da
pobreza e desvantagem.

A dimensão relativa do sector da habitação social tem diminuído nos últimos anos em todos os
países para os quais existem dados disponíveis, excepto seis; ao mesmo tempo, o número
absoluto de unidades de habitação social diminuiu em apenas quatro países para os quais existem
dados disponíveis. Isto deve-se em parte a um declínio no investimento público do parque
habitacional (OCDE).

Muitos países empreenderam grandes projectos de revitalização de edifícios para melhorar a

qualidade das habitações sociais e dos bairros circundantes como forma de superar os desafios
persistentes associados à habitação social, incluindo a segregação. Os decisores políticos devem
assegurar que as famílias de baixos rendimentos não sejam deslocadas por esforços de
renovação.

A pandemia da COVID-19 trouxe à tona a necessidade de acessibilidade e qualidade interna das

habitações em geral e as lacunas de salubridade que muitos agregados familiares enfrentam. Os
investimentos na construção e renovação de habitação social deveriam ser uma parte central de
uma recuperação económica mais sustentável e inclusiva, reforçada pela "onda de renovação" da
UE anunciada no início de 2020 como parte do "Acordo Verde Europeu".
Neste estudo apresentamos a realidade dos programas habitacionais desenvolvidos nos países
dos membros desta equipa, destacamos os desafios e tentamos estabelecer alguma conexão
entre eles, embora saibamos que é um desafio fazer uma comparação transacional da habitação
social entre países, como já mencionado acima e de acordo com as conclusões das investigações
dos países da OCDE.

2. METODOLOGIA

No presente artigo foi praticado um exercício de análise das informações e dados estatísticos
disponíveis nas principais instituições envolvidas no planeamento e execução dos planos de
intervenção de Habitação Social no Brasil para os programas PAC - Programa de Aceleração do
Crescimento e MCMV - Minha Casa Minha Vida, entre os anos de 2009-2020, assim como
experiência própria ao trabalhar em um projeto PAC - Rio Anil, quando trabalhei como fiscal
arquitecta da Secretaria das Cidades do Estado do Maranhão entre 2015 e 2017.
Também foram investigadas bibliografias disponíveis de diversas autoridades teóricas e práticas
no assunto de modo a nortear a conclusão de resultados.

3. PROGRAMAS DE HABITAÇÃO SOCIAL NO BRASIL

3.1 Programa de Aceleração do Crescimento - PAC:

Lançado a 22 de janeiro de 2007, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), almeja

contribuir para o crescimento econômico do país através de investimentos em infraestrutura,
estímulo ao financiamento e ao crédito, aperfeiçoamento do sistema tributário e da adoção de
medidas fiscais. Inicialmente, o governo estabeleceu metas de 5% de crescimento anual. O
programa tem medidas de longo, médio e curto prazo e dialoga entre os níveis dos governos
federal, estadual e municipal.

Seus principais eixos são: investimento em infraestrutura; crédito e financiamento a trabalhadores,

modernização e ampliação da infraestrutura do país (rodovias, ferrovias, portos, energia elétrica)
e melhoria na qualidade de vida do cidadão (saneamento, saúde e educação). Com as
necessidades adquiridas entre os diferentes governos e épocas, houve vários subprogramas,
como PAC Cidades Históricas, Minha Casa Minha Vida, Cidade Melhor, PAC das Crianças, Luz
Para Todos, dentre outros, para além do lançamento do PAC2 com novos recursos em 2010.
(Governo Federal).

No caso da habitação, está contemplado tanto em investimento em infraestruturas como para

financiamentos, pois os investimentos em infraestrutura destinam-se a saneamento básico,
habitação popular e infraestrutura urbana. Enquanto o crédito e financiamento, destinam-se a
subsidiar concessão de crédito através da Caixa Econômica Federal, nas áreas habitacionais e
de infraestrutura. (Cardoso & Rosana, 2018).

Uma característica importante do PAC foi a proposta clara, desde o início, de buscar resultados
rápidos, para impactar positivamente a economia. Assim, além de garantir que os recursos
alocados não seriam contingenciados e então imediatamente utilizados, buscou-se a viabilização
de projetos já existentes e que permaneciam no papel. A eficiência almejada foi atingida, pois os
dados revelam que 82% dos investimentos realizados até dezembro de 2010 (R$ 619 bilhões)
correspondiam a obras já concluídas. (Cardoso & Rosana, 2018).
Em linhas gerais, os programas de urbanização de assentamentos precários do PAC reproduziram
o desenho programático do programa Habitar Brasil-Bid (HBB), que já previa financiamentos
diversos afim de promover a “Urbanização Integrada” dos assentamentos precários e tratar a
dimensão social, urbana-ambiental e fundiária. Este planeamento reconhece a complexidade da
intervenção nesses territórios e possibilita financiar obras de urbanização, equipamentos sociais,
produção de novas moradias, requalificação habitacional, trabalho social e regularização fundiária.
(Cardoso & Rosana, 2018).

As intervenções consistem na implantação de infraestrutura básica, incluindo rede elétrica,

iluminação pública e saneamento ambiental; a eliminação das situações de risco geotécnico e a
redução significativa da frequência das inundações, mediante retaludamentos, estruturas de
contenção e intervenção na drenagem fluvial; adequação do sistema viário, afim de possibilitar o
acesso a serviços públicos e emergenciais, melhorando as relações funcionais da área de
intervenção com o tecido urbano na qual ela se insere; recuperação ambiental e revegetação de
áreas inadequadas ao uso habitacional, que serão desocupadas, medidas de desadensamento e
reordenamento da ocupação, apoio à melhoria nas habitações existentes; construção de novas
unidades habitacionais e de equipamentos comunitários, entre outras (BRASIL, 2010, p. 37).

Vale lembrar que os assentamentos precários são territórios heterogêneos, apresentam diferentes
tecidos urbanos, desde palafitas até loteamentos com traçado regular e que, no programa recebeu
a denominação de “urbanização de favelas”, com iniciativas de características e ações muito
distintas entre si. Necessitam de ações que vão desde a simples execução de obras básicas de
saneamento ou obras complementares em áreas que já foram parcialmente urbanizadas, até
transformações estruturais no território, intervenções de grande complexidade, que envolvem a
reurbanização de grandes porções da cidade, recuperação de áreas de mananciais ou eliminação
de situações de risco geotécnico.

O modelo do PAC promove a urbanização integrada dos assentamentos, ao tratar os diferentes

problemas desses territórios nos diversos níveis de complexidade, com os seguintes temas:

● Déficit ou inadequação (por meio da produção de novas moradias ou requalificação

habitacional);
● Saneamento integrado, mobilidade, estrutura urbana e viária;
● Acesso a equipamentos e serviços públicos;
● Recuperação ou requalificação ambiental; e
● Eliminação de situações de risco.

Essas ações, que envolvem investimentos volumosos, foram viabilizadas porque envolveram,
principalmente, recursos não onerosos, que corresponderam a 81% do total de recursos do
Governo Federal repassados aos Estados e Municípios, o que significa que se trata de recursos
que não tiveram impacto sobre a capacidade de endividamento dos Governos (Governo Federal).

Segundo os dados repassados pelo Ministério das Cidades (2018), o investimento total contratado
para Urbanização de Assentamentos Precários foi de 29,6 bilhões de reais e foi direcionado para
1.072 municípios, de todos os estados, em geral as cidades de maior porte, o que é natural,
considerada a problemática dos assentamentos precários, que tende a se concentrar nas grandes
cidades e metrópoles. (Cardoso & Rosana, 2018).

Os principais programas e ações do PAC voltados para a urbanização de favelas foram: Projetos
Prioritários de Investimentos (PPI); Programa Urbanização, Regularização e Integração de
Assentamentos Precários; Programa Moradia Digna; Saneamento Básico (Ação Orçamentária
2068); Programa de Atendimento Habitacional através do Poder Público (Pró-Moradia); e
Programa Saneamento Para Todos. (Cardoso & Rosana, 2018).

Entre 2007 a 2016 houve uma média anual de R$ 2,9 bilhões de investimento para urbanização
de assentamentos precários, maior do que o realizado pelo Fundo Nacional de Habitação de
Interesse Social (FNHIS) e muito maior do que qualquer programa.

2001 2003 2009 2010 2009-2019

2001- Estatuto das Cidades 2010-Lançamento do PAC2

2003-Criação of PLANHAB 2011- aumento do rendimento familiar a 3,2%
2009-Lançamento do MCMV

Fig 1. Linha do Tempo de duração dos planos habitacionais federais de 2001 a 2019. Fonte: Ministério das Cidades-
Brasil

3.1.2 Resultados do PAC no Brasil entre 2007 a 2010, segundo a Casa Civil:

● Crescimento econômico de 4,6% entre 2007 e 2010.

● 8,2 milhões de novos empregos formais. Nos setores de rodovias e ferrovias, o emprego
cresceu cinco vezes acima da média nacional; nos de construção civil e de saneamento,
três vezes maior, e no de geração e distribuição de energia, uma vez e meia.
● Investimento total passou de 16,4% do PIB, em 2006, para 19%, em 2010.
● Investimento Público dobrou de 1,6% do PIB em 2006 para 3,3% em 2010.
● Aumento do crédito e melhores condições de financiamento, de 30% do PIB, em 2006,
para 47%, em 2010.
● Retomada do planeamento da infraestrutura e de importantes investimentos paralisados.
● Iniciados novos investimentos e priorizados investimentos em áreas há muito
abandonadas.
● Maior parceria do Governo Federal com Estados e Municípios;
● Diálogo federativo para a seleção de obras de saneamento e habitação, e sua execução.
● Melhoria nos projetos dos entes federados diante da disponibilidade de recursos.
● Ampliação das parcerias entre o setor público e o investidor privado.
● Ampliação da contratação de serviços –saneamento, habitação, etc;
● Interlocução com o setor privado sobre crédito, desoneração e desenvolvimento de novas
políticas de financiamento social, como no programa Minha Casa, Minha Vida.
● Entre muitos resultados negativos, observa-se o balanço da Comissão Técnica de
Habitação (CTH), que já identificava um número não especificado de obras paralisadas
(sem desembolso por mais de doze meses). Dentre os motivos da paralisação: problemas
diversos na licitação, no contrato ou medição, com a empresa executora, problemas
financeiros do proponente (como incapacidade para aportar contrapartida, por exemplo),
dentre outros. Dentre as razões mencionadas, 86% de atrasos correspondiam a problemas
diversos do contrato, obra ou empresa executora.
3.2 Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV

O Programa de Financiamento Habitacional Social Brasileiro (PMCMV) foi criado a 7 de Julho de

2009, ao abrigo da Lei Federal número 11.977, e tem sido o maior programa de financiamento
habitacional alguma vez implementado no Brasil. Sem dúvida, o PMCMV desempenha um papel
importante no impacto do fosso habitacional social brasileiro.

Foi implementado em três fases, a primeira fase teve início em 2009, a segunda em 2011 (Lei n.º
12.424), e a terceira fase teve início apenas em 2017. Segundo a CEF, o banco público federal
responsável pelo Programa, a PMCMV realizou investimentos totais estimados em 318 mil milhões
de reais (quase 100 mil milhões de dólares) e contratou cerca de 4,4 milhões de unidades
habitacionais (HU) até Setembro de 2016 em todos os vinte e seis estados brasileiros e no Distrito
Federal de Brasília (FD).

A PMCMV aceita famílias com rendimentos mensais até dez salários mínimos (considerando o
salário mínimo brasileiro em 2016 era de R$937 (US$288 considerando a taxa de câmbio de
dezembro de 2016 de R$3,2585).

Os subsídios são muito elevados, permitindo até há pouco tempo possuir habitação social para a
população com rendimentos mais baixos. São distribuídos em três níveis de rendimento (Faixas):

● Faixa 1 (Nível 1): o banco aceita famílias com rendimentos familiares até 3 salários
mínimos e na fase 2 do programa, o limite máximo de preços por unidade variou entre 54
a 76.000 Reais (US$17 a 23.000), dependendo da localização do desenvolvimento.
● Faixa 2 (Nível 2): aceita famílias com rendimentos totais entre três e seis rendimentos
mínimos mensais; e
● Faixa 3 (Nível 3): aceita famílias com rendimentos totais entre seis e dez salários mínimos.

Apesar da escala ambiciosa do programa e da magnitude da habitação, Krause e Furtado (2015)

assinalam alguns aspectos negativos da implementação do programa:

● As localizações periféricas dos projectos escolhidos pelos promotores, distantes e

associadas a uma integração urbana deficiente ou inadequadamente servidas por infra-
estruturas básicas, como o trânsito público e os serviços públicos. Esta distância dos
projectos em relação aos postos de trabalho e instalações de educação pode acabar por
induzir ou aumentar a desigualdade social e as oportunidades para os residentes.

● Os empreendedores acabam por decidir o local onde as unidades serão construídas, bem
como as suas características de construção. Como a receita dos promotores depende
apenas dos custos totais, eles maximizam os lucros com projectos de baixa qualidade,
minimizando os custos do terreno ao escolherem locais distantes e sem infra-estruturas
urbanas básicas. Este tipo de acordo funciona bem porque a parceria entre promotores e
governos locais traz benefícios para ambas as partes: os promotores têm uma procura
garantida de uma população que terá acesso a habitação formal barata através de
investimento público; e os governos locais beneficiam-se política e eleitoralmente da
visibilidade de um investimento deste porte (Rufino, 2015);

● Ferreira (2012) observa que os projectos MCMV não utilizam terrenos vazios dentro da
área urbana já servida com instalações públicas, trânsito público e comodidades em geral.
 A retenção de terrenos vazios e ociosos em áreas com infra-estruturas pode agravar o
cenário económico, impondo custos ainda mais elevados ao acesso aos terrenos urbanos;

● Cardoso e Jaenisch (2014) também indicam que o Programa apresenta falhas

institucionais: Ao nível da "Faixa 1", os governos locais devem fornecer infra-estruturas
básicas e ajudar na aprovação e licenciamento dos projectos. Aos residentes, os governos
locais podem dotar a terra e conceder isenção de impostos como incentivo ao projecto.
Como os municípios querem atrair estes projectos, deixam o promotor imobiliário escolher
o terreno disponível barato onde localizar o projecto. Muitas vezes os municípios definem
áreas de especial interesse social (ZEIS), reduzindo assim a regulamentação urbana para
facilitar a implementação do projecto (Rufino, 2015).

● O promotor das intervenções alega não suportar qualquer risco de crédito, uma vez que a
Caixa Económica assume o risco de crédito total. Considerando que a Administração Local
tem também um papel fundamental na "Faixa I", particularmente no cadastro e selecção
dos beneficiários, que são de preferência escolhidos através de um mecanismo de lotaria
entre as famílias registadas. (Cardoso, Aragão, e de Sousa Araujo 2011).

● Da mesma forma, Lima Neto, Krause e Furtado (2015) sublinham que, nas grandes
cidades e áreas metropolitanas, os desenvolvimentos seriam ainda mais problemáticos
devido ao elevado custo da terra. Estes autores também demonstraram que a distância do
centro da cidade dos empreendimentos PMCMV aumentou da primeira fase (2009) para a
segunda fase (2011) do programa, e;

● Rufino (2015) também relatou a localização de novos empreendimentos em periferias

consolidadas e em áreas não urbanizadas ou áreas urbanas descontínuas, muitas vezes
para além da área urbana existente, criando novas fronteiras periféricas.

Através deste salto de expansão, os projectos da PMCMV são também responsáveis por uma
expansão dos subúrbios em territórios com infra-estruturas deficientes. As consequências deste
desenvolvimento dentro da periferia podem exacerbar a segregação e o isolamento dos pobres
na cidade.

Marques e Rodrigues (2013) confirmaram em análise da localização periférica da PMCMV na

Região Metropolitana de São Paulo que os empreendimentos "Faixa 1" estão localizados longe
do centro da cidade, também na AMSP. No entanto, observaram também que a PMCMV produz
casas menos isoladas do que os anteriores programas de habitação pública na SPMA.
Eventualmente, concluíram que a PMCMV segue os programas de habitação metropolitana
padrão de segregação. Além disso, os autores observaram também que as características
circundantes dos desenvolvimentos da "Faixa 1" têm mais deficiências de infra-estrutura do que
as observadas em programas habitacionais anteriores.

3.2.1 Resultados do Programa MCMV de 2009 a 2019

● 4,3 milhões de unidades em SP (Folha de S. Paulo, 2019);

● Em 2018, 14,7 milhões de pessoas compraram uma propriedade com o programa (7% da
população brasileira). Fonte: Caixa Econômica Federal, 2018.
● Distribuição por região: Para cada 100 casas, 36 na região Sudeste, 27 no Nordeste, 20
no Sul, 12 no Centro-Oeste, e 5 no Norte (Folha de São Paulo, 2019).
 ● Distribuição por classe social: De cada 100 casas, 34 foram para a "Faixa 1" (rendimento
familiar até 1,8 mil reais mensais), 2 para a Categoria 1,5 (2,6 mil reais), 52 para a
Categoria 2 (4 mil reais mensais), e 12 para a Categoria 3 (até 9 mil reais mensais).
● Menos casas estavam a ser contratadas para a Faixa 1 até cessarem quase que
completamente em 2019. Nos primeiros 5 anos do programa, 47% das casas eram para o
Faixa 1. No 10º ano, a percentagem caiu para 16%. Recebendo subsídios cada vez mais
elevados, a Faixa 1 tem vindo a perder aderentes até Julho de 2019, o governo não
contratou quaisquer unidades de nível "Faixa1".

4 O caso da cidade de São Luís do Maranhão

São Luís é a capital e o município mais populoso do Maranhão e o quarto da Região Nordeste. O
município é a principal cidade da Região de Planejamento da Ilha do Maranhão, composta pelos
4 municípios localizados dentro da ilha de "Upaon-Açu" (Ilha Grande em Tupi) e da Região
Metropolitana de São Luís adjacente à ilha, totalizando 13 municípios que somam até 1.633.117
habitantes (IBGE, 2010).

Sua costa estrategicamente localizada muito mais próxima da linha do Equador e grandes centros
importadores de produtos brasileiros como Europa e Estados Unidos, favorece a economia de
combustível, minerais e redução no tempo de entrega de mercadorias provenientes do Brasil pelo
Porto de Itaqui que é o segundo mais profundo do mundo e um dos mais movimentados e bem
estruturados para o comércio exterior do país (EMAP-MA).

A capital do Maranhão possui um forte setor industrial por conta das grandes corporações e
empresas que se estabeleceram na cidade por sua posição geográfica privilegiada entre as
regiões Norte e Nordeste do país e os incentivos fiscais do governo (SECID).

Com sua localização privilegiada, São Luís tem um produto interno bruto (PIB) de 33,7 bilhões de
reais, sendo a 24ª economia nacional entre os mais de 5.560 municípios brasileiros e ocupando a
12ª posição entre as capitais (IBGE, 2020). Seu PIB per capita (2018) é de 30.699 reais, ocupando
a segunda posição entre as capitais do Nordeste (G1, 2021).

A setorização econômica é estabelecida da seguinte forma (IBGE, 2021): agricultura e pecuária

(0,1%), indústria (27,4%), e serviços (72,5%).

De acordo com Ribeiro Junior (2001), no final dos anos 70, foram verificadas 07 áreas de pobreza
na cidade que agregavam 181.176 pessoas. Em 1969 o número de barracos sobre palafitas atingiu
aproximadamente 7.000, abrigando uma população estimada em 40.000 pessoas em condições
sub-humanas. Assim, entre 1950 e 1970, a população da Capital aumentou em aproximadamente
80%, vivendo principalmente na área suburbana (GOMES, 1992). O movimento migratório urbano
diminuiu com a paralisia das indústrias têxteis tradicionais, enfraquecendo o ritmo de migração e
industrialização e contribuindo para o aumento do desemprego (DINIZ, 2007).

Com a construção das 2 principais pontes em 1969 e 1970, muitos dos atuais bairros consolidados
foram desenvolvidos por programas sociais e cooperativos, além da ocupação espontânea das
áreas próximas à ponte por moradores de baixa renda (RIBEIRO JUNIOR 2001). 9.697 unidades
foram construídas entre 1971 e 1980 através destes programas habitacionais. (Luz, 2004).
Nos anos 80, o Governo do Estado e a Prefeitura desenvolveram programas para revitalizar o
Centro Histórico da cidade (Portela, 2011), a fim de fortalecer a indústria do turismo, que culminou
com o título em 1997 pela UNESCO como Patrimônio Cultural da Humanidade.

Desde então ainda existem vários programas de incentivo à habitação social, como o PAC (Rio
Anil, Ilhinha, Jomar Moraes, etc.), que neste segmento idealizou a organização de 3500 palafitas
e 10.000 melhorias no entorno (SILVA, 2010), além do programa MCMV que entregou edifícios
habitacionais nos bairros Amendoeira, Santo Antônio, Vila Kiola, entre outros, entregando
aproximadamente 4.467 unidades até o final de 2015 (SECID).

Os programas habitacionais implementados desde os anos 90 até o presente adotaram uma

política que acaba contribuindo para a concentração de renda no país, além de continuar a
segregação sócio-espacial. Isto dificulta o acesso das famílias de baixa renda a estes programas
habitacionais e contribui para o aumento do déficit habitacional, como no caso do programa Minha
Casa Minha Vida. Revela as diferenças, as desigualdades sociais e o modelo de concentração de
riqueza e poder que fazem parte da formação histórica do país (PORTELA, 2011).

Os programas habitacionais implantados a partir dos anos 90 até o presente adotaram uma política
que acabam por contribuir para a concentração de renda no país, uma vez que hoje a maior parte
dos recursos são dirigidos para as faixas salariais acima de 4 salários mínimos, para além de
continuar a segregação socioespacial. Isto dificulta o acesso das famílias de baixa renda a esses
programas habitacionais e contribui para o aumento do déficit habitacional, a exemplo do
Programa Minha Casa Minha Vida. Esse quadro é revelador das diferenças, das desigualdades
sociais e do modelo concentrador de riquezas e poder que fazem parte da formação histórica do
País.(PORTELA, 2011).

4.1 Experiências de políticas da Habitação Social em São Luís

4.1.1 Projeto PAC Rio Anil

Fig. 02 - Projecto de Implementação principal PAC Rio Anil, 2007 (Fonte: Secid-MA)

Fig. 03 - Vista aérea da Av. Jackson Lago com Projecto de Implementação PAC Rio Anil em conclusão, 2020
(Fonte: Secid-MA)
O PAC-Rio Anil, lançado em 2007 na cidade de São Luís, tem como objetivos principais (Secid):

Habitação:
● Remoção de famílias que habitam palafitas à margem esquerda do Rio Anil.
● Construção de 2.720 apartamentos de 42m2;
● Melhorias habitacionais nos bairros do entorno imediato afectado.
● Reforma do Teatro Padre Haroldo no bairro da Liberdade

Urbanização:
● Construção de 07 áreas de Equipamentos Urbanos e Recuperação Ambiental;
● Recuperação Ambiental: Consiste em obras de recuperação de quatro canais existentes
ao longo da Avenida IV Centenário, a construção de ancoradouros para pescadores e a
execução da barreira de proteção em pedra granítica. Segundo o relatório de 2013, a obra
estava em fase de levantamento e execução.

Sistema Viário:

● Construção de avenida e malha viária de conexão com 3,8 km de extensão margeando o

Rio Anil

Regularização Fundiária:
● Regularização de aproximadamente 8 mil imóveis;
● Compõem o escopo do projeto desapropriação/indenização de benfeitorias e a realização
de trabalho técnico-social em toda área de intervenção.

4.1.2 Resultados do PAC-Rio Anil até 2019

Habitação:
● 100% dos moradores de palafitas relocados. Dos 2.720 apartamentos previstos no projeto,
apenas 832 unidades foram executadas e 1.888 foram migradas para o aluguel social /
Programa Minha Casa e Minha Vida;
● Recuperação e melhorias Habitacionais: foram previstas 6.000 melhorias habitacionais,
onde em 2013 apenas 2.768 foram concluídas e pagas, 177 estavam em execução e 3.055
ainda faltavam ser licitadas e executadas.

Urbanização:
● Equipamentos Comunitários: Esta meta consiste na execução de equipamentos urbanos,
que são espaços de lazer e cultura, creches, postos policiais, postos de saúde, escolas,
ou qualquer outro identificado como necessidade da comunidade. Até meados de 2017
estes projetos estavam em execução, assim como a urbanização da área adjacente Vila
Gorete e Veleiros.

Sistema Viário:
● Construção da Avenida IV Centenário, espinha dorsal da área de intervenção. A avenida
foi inaugurada a 05 de Dezembro de 2014, entretanto as conexões com os bairros
adjacentes ainda não haviam sido concluídas até meados de 2017.

Regularização Fundiária:
● Até o presente, cerca de 70% dos imóveis em situação irregular na zona perimetral da
intervenção (bairros Liberdade, Fé em Deus, Camboa, Vilas Gorete e Veleiros receberam
 suas respectivas documentações de propriedade. Outras estão em fase de conclusão ou
passam por processo de relocação por estar em zonas de risco ou vivem em construção
irregular. (SECID).

Fig. 03 - Últimas palafitas sobre o Rio Anil antes da intervenção final, 2015 (source: Secid-MA)

Figs 04 e 05: Antes e depois da Intervenção no Rio Anil: antes viviam sobre o rio mas junto ao centro (Fig 04) 2015. Os moradores
foram realocados sem custos para um condomínio residencial em um bairro distante (Fig.05), 2018 (source: Secid-MA).

4.2 Programa Minha Casa Minha Vida:

Em São Luís, a média da renda do mutuário proveniente de situações diversas é de 692 reais.
Notadamente em São Luís verifica-se a origem dos contratos através de programas de baixa renda
do governo estadual e não financiamento espontâneo dos mutuários. (Conselho de Monitoramento
e avaliação de Políticas Públicas).

Tab.01- Número de mutuários do PMCMV/FAR considerado em déficit Habitacional em São Luís, conforme
ano de contratação

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total

219 2.213 160 149 1.347 834 50 4.972

Fonte: Caixa Econômica Federal. Elaboração: IPEA , Relatório de Avaliação Minha Casa Minha Vida
Os mutuários que assinaram contrato em 2020 foram buscados entre as famílias no CadÚnico em
2019; os que assinaram contrato em 2019, buscados entre as famílias em 2018; e assim sucessivamente.

4.2.1 Resultados do Minha Casa Minha Vida em São Luís:

Ao fim de 2020, verifica-se os percentuais relativamente baixos apresentados de solução de déficit

habitacional ao longo de nove anos, de apenas 19,30%. entre as famílias que passaram a morar
em empreendimentos do PMCMV/FAR. (Caixa Econômica Federal)
Tab.02- Número de unidades habitacionais totais PMCMV/FAR entregues entre os anos de 2014 a 2019 em
São Luís - Maranhão

Faixa 01 4809

Faixa 02 1448

Fonte: Caixa Econômica Federal (2021)

Em análise de pós-ocupação foram observados espaços exíguos pelas construções “padrão” de

áreas totais de 42,00m2, pé-direito de 2,5m a depender da quantidade de moradores. Isto cria
pontos de conflito causados pela excessiva quantidade de móveis e equipamentos em um mesmo
espaço ou pela inadequação destes ao espaço, gerando prejuízo da circulação e até da ventilação
e acústica do ambiente, o que pode até impactar na saúde dos moradores. (Gaspar, 2017).

Foi também observado o impacto da massificação do projeto na qualidade da ocupação pelo

número de ocupantes no apartamento, onde a média é de 04 pessoas por apartamento, 28% dos
casos investigados segundo Gaspar, com a maior quantidade de pessoas residindo em um
apartamento sendo de 10 habitantes e a menor quantidade de 1 habitante (ver tabela 03).

No quesito mobilidade urbana, comprova-se a tendência nacional de deslocamento para a

periferia. Na investigação no Residencial Pitangueiras feita por Gaspar (2017), o autocarro
aparece como principal meio de transporte utilizado para chegar ao trabalho (70,7%). O tempo de
comutação é de 1h15min, sendo que 82,5% dos entrevistados afirmaram que ficaram mais longe
do trabalho após irem morar no Residencial Pitangueiras (ver tabela 04).

Tab.03- Frequência do número de ocupantes do Tab. 04- Distância do trabalho após mudança para
residencial Pitangueiras (2017) o residencial Pitangueiras (2017)

Nº ocupantes Qtde % Distância Qtde % válido

Trabalho
1 7 7,0
mais perto 8 14,0
2 23 23,0
igual 2 3,5
3 26 26,0
mais longe 47 82,5
4 28 28,0
N/R 1 -
5+ 16 16,0
Total 100 100
Total 100 100,0
Source: Sousa, 2017
Source: Sousa, 2017
 Fig. 04 - Vista Principal do Residencial Pitangueiras II (Fonte:
Sousa, 2016)
Fig. 03 - Planta baixa com Layout do Residencial Pitangueiras
(Fonte: Sousa, 2017)

Fig. 05 - quarto utilizado como estendal por falta de varanda em Fig. 06 - fogão a ocupar acesso da cozinha (Fonte: Sousa,
período chuvoso (Fonte: Sousa, 2016) 2016)

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os dados mostram a grande relevância do programa pelo volume de recursos disponibilizados, a

possibilidade de aprovação em massa de grandes projetos e um grande número de intervenções
realizadas em um curto período de tempo, ampliando a escala de intervenção à qual os Estados
e Municípios estavam limitados a seus próprios recursos. A quantidade sem precedentes de
recursos disponibilizados e sua flexibilidade para aprovação trouxe um desafio para os Municípios
e Estados, aos quais a resposta foi diversa. Em algumas cidades, a experiência da gestão
municipal e o nível de capacidade técnico-administrativa permitiram que estes problemas fossem
adequadamente tratados, com resultados positivos. Em outras, houve a necessidade de redução
da intervenção e ajustes nas intervenções que geraram atrasos ou inconclusões. (Cardoso e
Denaldi, 2018).

No caso da experiência de São Luís nas políticas de PAC e MCMV, a falta de participação efetiva
dos beneficiários na elaboração e execução das intervenções propostas e aprovadas nos
programas, resultou em incompatibilidades nas concepções e usos. O estilo de moradia, muitas
vezes pequeno demais para algumas famílias grandes ou distante dos assentamentos originais,
demonstra como as habitações foram padronizadas sem considerar a população local e não
corresponde ao estilo de vida da população beneficiada, indo morar em novas habitações boas,
mas longe de suas raízes culturais. (Oliveira, Mayara)

Burnett (2014) ressalta que o problema do projeto PAC Rio Anil decorre da tomada de decisão na
concepção e preparação dos projetos, que foram social e tecnicamente equivocados,
considerando que o mesmo projeto passou por vários mandatos de governo e a gestão de várias
autarquias, o que aumentou o potencial de erros.

Os projetos PAC/MCMV em São Luis são considerados muito próximos aos tipos hierárquicos de
políticas, com pouca ou quase nenhuma participação de seus beneficiários. O projeto da habitação
foi alterado pelas empresas responsáveis pela sua construção com o consentimento dos
municípios e muitas vezes com isenção de impostos. (Oliveira, Mayara).

Em suma, de acordo com Cardoso e Denaldi, as políticas de PAC e MCMV marcaram um novo
momento para as políticas de modernização de favelas no Brasil se considerarmos que o Governo
Federal, pela primeira vez, aplicou recursos maciços para urbanizá-las. Portanto, é muito
importante que estes programas continuem a intervir em assentamentos precários e começar a
lidar com a diversidade regional, a complexidade da intervenção e a necessidade de financiar
diversos componentes, já que este problema ainda está longe de ser resolvido.

Embora a execução do programa tenha tido uma operacionalização limitada, o modelo regulatório
do PAC/MCMV é sem dúvida uma conquista e também reflete o acúmulo de experiências
municipais e estaduais. Na opinião dos autores, este modelo pode ser melhorado, mas deve ser
mantido.
LISTA DE SIGLAS

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

EMAP - Empresa Maranhense de Administração Portuária
Embrapa - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
G1 - Globo News, canal de notícias da Rede Globo (website)
SECID - Secretaria das Cidades do Estado do Maranhão
MCMV - Minha Casa Minha Vida
PAC - Programa de Aceleração do Crescimento
CEF - Caixa Económica Federal
OCDE - Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico

BIBLIOGRAFIA:

Brasil, Ministério das Cidades. Instrução Normativa nº 33, de 9 de julho de 2009. Programa:
Urbanização Regularização e Integração de Assentamentos Precários. Retirado em 22/10/21.
Disponível em: https://www.cidades.gov.br/images/stories/
ArquivosSNH/ArquivosPDF/Manuais/MANUAL-FNHIS-MELHORIAS-
CONDHABITABILIDADE.pdf.

Brasil, Governo Federal, Caixa Económica Federal. Programa: Minha Casa Minha Vida (politica,
condições e tópicos diversos). Retirado em 22/10/21. Disponível em:
https://www.caixa.gov.br/voce/habitacao/minha-casa-minha-vida/urbana/Paginas/default.aspx

Brasil, Governo Federal, Dados do Sistema de Gerenciamento da Habitação. Retirado em

22/10/21. Disponível em: http://sishab.mdr.gov.br/

Brasil, Governo Federal, Ministério da Economia. Dados do Programa de Aceleração do

Crescimento-PAC. Retirado em 23/10/21. Disponível em: https://dados.gov.br/dataset/despesas-
do-pac

Brasil, Governo Federal, Casa Civil. O legado do PAC1 (2010): Retirado em 23/10/21. Disponível
em: https://casa-civil.jusbrasil.com.br/noticias/2502313/o-legado-do-pac-1

Brasil, Governo Federal. Instituto do Património Histórico e Artístico Nacional. PAC Cidades
Históricas em São Luís (2013). Retirado em 20/11/21. Disponível em:
http://portal.iphan.gov.br/pagina/detalhes/1781/

Brasil, Ministério da Economia. Secretaria Especial de Fazenda. Relatório de Avaliação do

Programa Minha Casa Minha Vida. Brasilia (2020). Retirado em 20/11/21. Disponível em:
https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/noticias/2021/04/cgu-divulga-prestacao-de-contas-do-
presidente-da-republica-de-2020/relatorio-de-avaliacao-pmcmv.pdf

Biderman C., Hiromoto M.H., Ramos, F. R..The Brazilian Housing Program Minha Casa Minha
Vida-Effect on Urban Sprawl, Lincoln Institute of Land Policy, (2018). Retirado em 22/10/21.
Disponível em: https://www.lincolninst.edu/pt-br/publications/working-papers/brazilian-housing-
program-minha-casa-minha-vida
Biderman C., Acosta C., Ramos, F. R.Hiromoto M.H.. MORAR LONGE: o Programa Minha Casa
Minha Vida e a expansão das Regiões Metropolitanas, Cepesp/FGV, (2019). Retirado em
22/10/21. Disponivel: https://www.escolhas.org/wp-content/uploads/2019/01/Morar_-
Longe_O_Programa_Minha_Casa_Minha_Vida_e_a_expans%C3%A3o-
das_Regi%C3%B5es_Metropolitanas-RELAT%C3%93RIO.pdf

Bogus, L. Raposo, I., Pasternak, S.. Da irregularidade fundiária urbana à regularização:

análise comparativa Portugal–Brasil. Editora EDUC, São Paulo . (2010).Retirado em
23/10/21. Disponivel: http://www.gestual.fa.utl.pt/site-
antigo/images/pdf/apresentacao_livro_Sao_Paulo.pdf

Burnett F. L.. O espaço da ciência e da técnica na urbanização de assentamentos precários: uma

análise da gestão do PAC Rio Anil em São Luís,Maranhão. Seminário URBFAVELAS (2014). São
Bernardo do Campo. Retirado em 23/10/21. Disponível em:
http://www.secid.ma.gov.br/files/2014/09/A-experi%C3%AAncia-do-PAC-Rio-Anil.pdf

Burton C., Rufat S., Tate E.. Social Vulnerability: Conceptual Foundations and Geospatial
Modeling. Vulnerability and Resilience to Natural Hazards, Cambridge University Press, (2018)

Cardoso, A., Denaldi, R. Urbanização de favelas no Brasil: um balanço preliminar do PAC. Rio de
Janeiro: Letra Capital (2018). Retirado em 20/11/21. Disponível em:
https://www.observatoriodasmetropoles.net.br/wp-content/uploads/2019/06/Adauto-CARDOSO-
e-Rosana-DENALDI-Urbaniza%C3%A7%C3%A3o-de-favelas-no-Brasil.pdf

Junior, J.R.B.R.. Formação do Espaço Urbano de São Luís do Maranhão. São Luís, ed. Func,
2001.

Maranhão. Governo Estadual, Secretaria das Cidades.Plano Estadual de Habitação de Interesse

Social do Estado do Maranhão - PEHIS-MA. São Luís (2012).Retirado em 20/11/21. Disponível
em: https://secid.ma.gov.br/files/2014/09/Sum%C3%A1rio-Executivo-Plano-Estadual-de-
Habita%C3%A7%C3%A3o-de-Interesse-Social-do-Maranh%C3%A3o.pdf

OECD (2020), “Social housing: A key part of past and future housing policy”, Employment, Labour
and Social Affairs Policy Briefs, OECD, Paris. Retirado em 23/10/21. Disponível em:
http://oe.cd/social-housing-2020.

OECD (2021), Affordable and Housing Database.OECD, Paris. Retirado em 23/10/21. Disponível
em: https://www.oecd.org/housing/data/affordable-housing-database/

Oliveira, M. Habitação Popular: o caso do PAC Rio Anil. Artigo publicado na VIII Jornada de
Políticas Públicas em São Luís (2015). Retirado em 20/11/21. Disponível em:
http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/joinpp2015/pdfs/eixo11/habitacao-popular-o-caso-do-pac-rio-
anil.pdf

Pinheiro, S. S. F.: Palafitas serão apartamentos. Concepções, mecanismos e limites da

participação popular no PAC Rio Anil, no Bairro da Liberdade, São Luís, Maranhão. Dissertação
de Mestrado em Ciências Sociais, Pontifícia Universidade Católica (2013). Retirado em 23/10/21.
Disponível em:
https://dlc.library.columbia.edu/catalog/ldpd:504900/bytestreams/content/content?filename=Silvio
+Sergio+Ferreira.pdf

Rufino, M. B. C..Um olhar sobre a produção do PMCMV a partir de eixos analíticos. In C. S. Amore,
L. Z. Shimbo, & M. B. C. Rufino, (Eds), Minha casa... e a cidade? avaliação do programa minha
casa minha vida em seis estados brasileiros, (cap 3, pp. 51–70). Rio de Janeiro: Letra Capital,
Brasil (2015)

Scanlon, K., Arrigoitia M. F.. Whitehead C. Social housing in Europe. European Policy Analysis.
Swedish Institute for European Policy Studies (2015). Retirado em 23/10/21. Disponível em:
http://eprints.lse.ac.uk/62938/1/Fernandez_Social%20housing%20in%20Europe_2015.pdf.

Sousa, I.G..Habitação Social No Programa Minha Casa Minha Vida: Avaliação Do Residencial
Pitangueiras, São José De Ribamar/Ma, Sob As Preferências Do Usuário. Dissertação de
Mestrado em Arquitetura e Urbanismo, Universidade de Brasilia (2017). Retirado em 20/11/21.
Disponível em:
https://repositorio.unb.br/bitstream/10482/23368/1/2017_IsabellaGasparSousa.pdf

United Nations. UN Fact Sheet nº 21, on the Right to Adequate

Housing, United Nations High Commissioner for Human Rights (2015).Retirado em 20/11/21.
Disponível em: https://unhabitat.org/the-right-to-adequate-housing-fact-sheet-no-21rev-1