Planejamento Territorial Urbano e Política Fundiária

3 Urbanos FINAL.
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CADERNOS MCIDADES PROGRAMAS URBANOS

Planejamento territorial
urbano e política fundiária
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Novembro de 2004
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REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA

Presidente
MINISTÉRIO DAS CIDADES
OLÍVIO DUTRA
Ministro de Estado
ERMÍNIA MARICATO
Secretária-Executiva
JORGE HEREDA
Secretário Nacional de Habitação
RAQUEL ROLNIK
Secretária Nacional de Programas Urbanos
ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO

Secretário Nacional de Saneamento Ambiental
JOSÉ CARLOS XAVIER

Secretário Nacional de Transpor te e Mobilidade Urbana
JOÃO LUIZ DA SILVA DIAS

Presidente da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU
AILTON BRASILIENSE PIRES

Diretor do Depar tamento Nacional de Trânsito – Denatran
MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA

Presidente da Empresa de Trens Urbanos de Por to Alegre – Trensurb

APRESENTAÇÃO
A criação do Ministério das Cidades representa o reconhecimento do Governo do presi-

dente Luiz Inácio Lula da Silva de que os imensos desafios urbanos do país precisam ser
encarados como política de Estado.
Atualmente cerca de 80% da população do país moram em área urbana e, em escala variá-
vel, as cidades brasileiras apresentam problemas comuns que foram agravados, ao longo dos
anos, pela falta de planejamento, reforma fundiária, controle sobre o uso e a ocupação do solo.
Com o objetivo de assegurar o acesso à moradia digna, à terra urbanizada, à água potá-
vel, ao ambiente saudável e à mobilidade com segurança, iniciamos nossa gestão frente ao
Ministério das Cidades ampliando, de imediato, os investimentos nos setores da habitação
e saneamento ambiental e adequando programas existentes às características do déficit
habitacional e infraestrutura urbana que é maior junto à população de baixa renda. Nos
primeiros vinte meses aplicamos em habitação 30% a mais de recursos que nos anos de
1995 a 2002; e no saneamento os recursos aplicados foram 14 vezes mais do que no
período de 1999 a 2002. Ainda é pouco. Precisamos investir muito mais.
Também incorporamos às competências do Ministério das Cidades as áreas de trans-
porte e mobilidade urbana, trânsito, questão fundiária e planejamento territorial.
Paralelamente a todas essas ações, iniciamos um grande pacto de construção da Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), pautado na ação democrática, descentrali-
zada e com participação popular, visando à coordenação e à integração dos investimentos
e ações. Neste sentido, foi desencadeado o processo de conferências municipais, realizadas
em 3.457 dos 5.561 municípios do país, culminando com a Conferência Nacional, em
outubro de 2003, e que elegeu o Conselho das Cidades e estabeleceu os princípios
e diretrizes da PNDU.
Em consonância com o Conselho das Cidades, formado por 71 titulares que espelham
a diversidade de segmentos da sociedade civil, foram elaboradas as propostas de políticas
setoriais de habitação, saneamento, transporte e mobilidade urbana, trânsito, planejamento
territorial e a PNDU.
Como mais uma etapa da construção da política de desenvolvimento, apresentamos
uma série de publicações, denominada Cadernos MCidades, para promover o debate das
políticas e propostas formuladas. Em uma primeira etapa estão sendo editados os títulos:
PNDU; Participação e Controle Social; Programas Urbanos; Habitação; Saneamento;
Transporte e Mobilidade Urbana; Trânsito; Capacitação e Informação.
Com essas publicações, convidamos todos a fazer uma reflexão, dentro do nosso
objetivo, de forma democrática e participativa, sobre os rumos das políticas públicas por
meio de critérios da justiça social, transformando para melhor a vida dos brasileiros e
propiciando as condições para o exercício da cidadania.
Estas propostas deverão alimentar a Conferência Nacional das Cidades, cujo processo
terá lugar entre fevereiro e novembro de 2005. Durante este período, municípios, estados e
a sociedade civil estão convidados a participar dessa grande construção democrática que
é a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Olívio Dutra
Ministro de Estado das Cidades

O DESAFIO DA INCLUSÃO TERRITORIAL 7
POLÍTICA DE APOIO À ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS DIRETORES:

UMA OUTRA VISÃO DE PLANEJAMENTO E DE CIDADE 13
PRINCÍPIOS, BASES E DESAFIOS DE UMA POLÍTICA NACIONAL DE APOIO

À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA SUSTENTÁVEL 37
POLÍTICA DE PREVENÇÃO DE RISCOS EM ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS 61
POLÍTICA DE REABILITAÇÃO DE ÁREAS CENTRAIS 69



O DESAFIO DA INCLUSÃO TERRITORIAL
O Ministério das Cidades tem como competência institucional elaborar políticas de

apoio ao planejamento e gestão territorial e fundiária urbana . Trata-se de uma política de
apoio a municípios e Estados, já que o planejamento urbano e a gestão territorial dos
municípios é de competência dos governos locais.
Embora se trate de política a ser desenvolvida no âmbito de cada um dos municípios,
o papel do governo federal na viabilização de sua implementação é fundamental, não
apenas porque este concentra parcela significativa dos meios de financiamento à imple-
mentação desta política, mas também em função da conhecida fragilidade
técnico-institucional de boa parte dos municípios para levar a cabo esta importante tarefa.
O envolvimento do governo federal é ainda mais premente e estratégico se conside-
rarmos o marco regulatório da política urbana nacional representado pelo Estatuto das
Cidades, aprovado pelo Congresso Nacional em 2001. O compromisso do próprio gover-
no federal com a implementação do Estatuto, cuja aplicação concreta nas cidades
depende do estabelecimento de processos inovadores de planejamento urbano e gestão
fundiária locais, requer uma atuação decidida do Ministério das Cidades no sentido de
disponibilizar meios e recursos, assim como mobilizar e sensibilizar o país para a necessi-
dade de sua implementação.
Há mais de vinte anos o governo federal não tem atuado no campo do planejamento
territorial urbano. A única e derradeira referência a estratégias nacionais neste campo se
deu-se no período autoritário, conectada ao projeto de integração nacional dos governos
militares e a práticas tecnocratas e anti-democráticas. A democratização do país veio
acompanhada de avanços no campo da gestão urbana, especialmente no reconheci-
mento do direito à moradia e à cidade e na incorporação dos mais pobres como objeto
de políticas urbanas. Entretanto não se retomou no país, até o momento, a agenda de um
novo ordenamento territorial como componente fundamental de um projeto de desen-
volvimento. É bastante significativo que mesmo quando o governo federal formulou os
chamados "Eixos Nacionais de Desenvolvimento" estes desconsideravam a existência de
uma rede de cidades e seu possível papel na estratégia proposta.
A proposta de um ordenamento territorial como suporte a um projeto de desenvolvi-
mento para o país está em formulação, na escala dos municípios o imediatismo e
pragmatismo da gestão têm promovido a hegemonia de práticas distintas. Desta forma, o
modelo que ainda estrutura o crescimento de nossas cidades reproduz a cultura urbanís-
tica herdada do período autoritário – um modelo excludente, que desconsidera as

necessidades da maioria dos moradores, que segrega e diferencia moradores "incluídos"
na urbanidade formal e moradores dela excluídos, com inequívocos impactos sócio-
ambientais para a cidade como um todo. Trata-se de um modelo baseado na expansão
horizontal e no crescimento como ampliação permanente das fronteiras, na subutilização
tanto das infraestruturas quanto da urbanidade já instaladas e na mobilidade centrada na
lógica do automóvel particular.
Um projeto de desenvolvimento do país pautado pela inclusão social e ampliação da
cidadania não pode prescindir da tarefa de questionar fortemente este modelo, em todas
as escalas territoriais, e, mais ainda, propor alternativas. Estas alternativas passam evidente-
mente pela inserção, no centro da agenda do planejamento, da questão do "lugar" dos mais
pobres na cidade, o que implica necessariamente na gestão fundiária urbana.
Este é portanto, para o Ministério das Cidades, o eixo central da política e, conseqüen-
temente, dos programas e ações propostos: um projeto de "inclusão territorial" das maio-
rias, que garanta não apenas a melhoria imediata das condições urbanas de vida dos
mais pobres como também a construção de um modelo mais includente e democrático
de cidade para o futuro. Esta alternativa passa também pelo aproveitamento mais intenso
das infraestruturas instaladas, pela reabilitação e democratização de áreas consolidadas,
degradadas ou subutilizadas.
As políticas e ações do Ministério das Cidades que tratam desse tema, conduzidas
pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU), estão detalhadas em cada uma
das quatro partes deste Caderno, contemplando dois movimentos simultâneos e com-
plementares para cumprir esta missão:
um movimento de incorporação e requalificação da cidade real, uma ação curativa
tanto pela regularização dos assentamentos de baixa renda consolidados como de
gerenciamento e remoção de risco nos assentamentos precários, reconhecendo os
plenos direitos à moradia já constituídas nas cidades
uma ação preventiva, no sentido de evitar a formação de novos assentamentos
precários no país, de ocupações e usos predatórios do solo, do patrimônio cultural
e ambiental e de apropriações indevidas dos investimentos coletivos;
O pressuposto destas ações é o respeito à autonomia municipal, a construção de
parcerias locais e a participação da cidadania na concepção, execução e fiscalização da ação.

A primeira parte trata da "Política de Apoio à Elaboração e Revisão de Planos Diretores:
uma outra visão de Planejamento e de Cidade", que tem como missão estimular os
Municípios para a construção de novas práticas de planejamento territorial e gestão
democrática e participativa, com o apoio à elaboração de Planos Diretores Municipais e
implementação do Estatuto da Cidade. O anexo, "Princípios e Diretrizes para elaboração e
Revisão de Planos Diretores Municipais participativos" traz uma orientação conceitual,
programática e metodológica que pretende servir de referência para a elaboração de
Planos Diretores, principalmente para os municípios que recebem recursos subsidiados
ou financiados pelo Governo Federal (MCidades, DI-HBB, MinC, MMA, PNAFM, PMAT). A
metodologia proposta se contrapõe à prática tradicional de Planos Diretores normativos,
tecnocráticos e com restrita legitimidade social, visando Planos Diretores que resultem de
um pacto construído pela sociedade para assegurar a sua implementação e controle.
A segunda parte, "Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável:
princípios, bases e desafios", trata da política de enfrentamento do tema da irregularidade
urbana, cada vez mais presente nas nossas cidades, marcadas por vastas áreas ilegais,
informais e precárias. Tem como pressuposto que a solução desta questão é condição
essencial para qualquer perspectiva de sustentabilidade urbana. Aborda o Programa
"Papel Passado", criado em 2003, para o apoio à regularização fundiária de assentamentos
precários em áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda.
Destaca ainda o processo de construção de um novo marco jurídico para a questão
fundiária urbana, uma nova relação com a Câmara Federal (CDUI) e novas práticas car-
torárias com a ANOREG e a IRIB, além da construção de uma política nacional para a uti-
lização do patrimônio imobiliário federal nas cidades, envolvendo imóveis da União, INSS,
RFFSA, terrenos de Marinha, etc.
A terceira parte trata da "Política Nacional de Prevenção de Risco em Assentamentos
Precários". A análise aqui revelada partiu da constatação do número recorrentemente de
mortes por escorregamentos em encostas, que ocorrem nos períodos de chuva, em
aproximadamente 2% dos municípios brasileiros, principalmente em favelas e assenta-
mentos precários das maiores regiões metropolitanas. É apresentada aqui a operação de
um conceito necessário e inovador na prevenção e remoção do risco.
Por fim, a quarta parte trata da "Política Nacional de Apoio à Reabilitação de Centros
Urbanos", que em parceria com a Caixa Econômica Federal e o programa Monumenta do
Ministério da Cultura, traz um processo de gestão integrada, pública e privada, de

recuperação e reutilização do acervo edificado em áreas já consolidadas da cidade, com-
preendendo os espaços e edificações ociosas, vazias, abandonadas, subutilizadas e
insalubres, a melhoria dos espaços e serviços públicos, da acessibilidade e dos equipa-
mentos comunitários. Por meio do repovoamento dos centros com atividades econômi-
cas e moradia popular, este programa expressa um novo modelo de planejamento e ação
para as cidades, em contraposição ao modelo de desenvolvimento urbano baseado na
expansão permanente das fronteiras, periferização dos mais pobres, abandono e subuti-
lização das áreas consolidadas e dotadas de infra-estrutura.
O MCidades busca dessa forma estimular os municípios e cidadãos a construírem novas
práticas de planejamento do território municipal e de gestão democrática por meio de
uma ação direta, traduzida em programas, ações e transferência de recursos financeiros; e,
uma ação indireta, de disseminação desta nova cultura urbana – democrática, includente,
redistributiva, sustentável – traduzida em ações de sensibilização, mobilização e divul-
gação. Utilizando os mais diversos meios para contemplar a diversidade dos municípios e
respeitar as realidades locais, as ações são realizadas com parceiros locais, na sua maioria
entidades e segmentos integrantes do Conselho das Cidades.
Além dessas ações de competência específica, o MCidades tem participado e fomenta-
do ações de caráter interministerial diretamente ligadas à gestão territorial urbana. Sob a
coordenação da subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Articulação Política da
Presidência da República tem trabalhado no aperfeiçoamento de mecanismos de estímu-
lo às formas de cooperação intermunicipal, como os consórcios, e na formulação de
critérios para a criação e fusão de municípios. Com o Ministério do Planejamento, Casa
Civil, Ministério da Integração Nacional e Ministério do Desenvolvimento Agrário, tem
colaborado para construir espaços de planejamento territorial no governo, tais como o
Grupo de Trabalho das Regiões Metropolitanas e Meso-Regiões prioritárias, introduzindo a
agenda intra-urbana na pauta do planejamento de governo. Ainda com o Ministério do
Planejamento, tem procurado aproximar a gestão fundiária do patrimônio público federal
da gestão fundiária local, trabalhando em parceria com Ministérios e empresas federais.
Todas essas ações têm contribuído para aumentar a qualidade da interlocução entre go-
vernos e atores locais e governo federal, fortalecendo a Federação.
Finalmente, todos os programas, ações e políticas do Ministério das Cidades, conduzi-
10

das pela SNPU, têm sido debatidas e reformuladas no interior do Comitê de Plane-
jamento Territorial do Conselho das Cidades, instrumento fundamental de construção
democrática e participativa da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano que
desejamos para o país.
Planejamento territorial urbano e política fundiária 11


Política de apoio à elaboração
e revisão de planos diretores:
uma outra visão de
planejamento e de cidade

ANTECEDENTES O MINISTÉRIO ESTIMULA OS MUNICÍPIOS A CONSTRUÍREM
NOVAS PRÁTICAS DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL E DE GESTÃO
O Ministério das Cidades (MCidades), DEMOCRÁTICA, APOIANDO – POR MEIO DE UMA ORIENTAÇÃO
organismo federal responsável pela formula- CONCEITUAL, PROGRAMÁTICA E METODOLÓGICA – A
ção de políticas e estratégias na área do de- ELABORAÇÃO DE PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS E A
senvolvimento urbano tem, na Secretaria IMPLEMENTAÇÃO DO ESTATUTO DA CIDADE
Nacional de Programas Urbanos (SNPU), a fun-
ção de apoiar os municípios para a implemen- do município. No entanto, não havia a preo-
tação do Estatuto da Cidade e o fortalecimen- cupação com a constituição de uma
to dos processos de planejamento e gestão capacidade local de planejamento e gestão
territorial e urbana. urbana e territorial; uma vez entregue e
Assim, a SNPU exerce a sua missão de aprovado o Plano Diretor normalmente
estimular, articular e apoiar processos partici- inexistia um quadro técnico capaz de
pativos e democráticos, contribuindo para a implementá-lo;
organização humanizada do espaço urbano, construídos com baixa e seletiva legiti-
ampliando o acesso sustentável à terra urbani- midade social e política, dialogando
zada e infraestruturada e mitigando a cultura preferencialmente com setores e interesses
da exclusão territorial, predominante nas cida- da área imobiliária urbana e excluindo da
des brasileiras. O Ministério estimula os muni- discussão e das decisões entidades
cípios a construírem novas práticas de planeja- representativas do movimento popular
mento territorial e de gestão democrática, ligadas a temas tais como: luta por
apoiando – por meio de uma orientação moradia, transportes, saúde, educação,
conceitual, programática e metodológica – a reforma urbana, etc; com uma visão de
elaboração de Planos Diretores Municipais e a participação consultiva de "validação de
implementação do Estatuto da Cidade. diagnósticos e propostas" baseada em
A partir da nova visão de planejamento do audiências públicas formais, sem repasse
território municipal, com base no Estatuto da de informações, em linguagem inacessível
Cidade, foi realizada uma avaliação da traje- e sem poder de decisão;
tória recente dos Planos Diretores no Brasil e a de um lado, planos excessivamente
atuação do Governo Federal na temática, nas normativos, portadores da concepção
últimas décadas. Esta trajetória apresenta um de cidade idealizada pelos técnicos, sem
acervo de Planos Diretores com os seguintes incorporar o território e seus atores como
traços predominantes: espaço social complexo de conflitos e
marcados por uma visão tecnocrática alianças; por outro lado, as inúmeras
no seu processo de elaboração, construídos diretrizes contidas nesses planos não
quase que exclusivamente por apresentavam os instrumentos necessários
especialistas em planejamento urbano, para sua efetiva viabilização. Embora,
desenvolvidos por consultorias ou escritórios os instrumentos de política urbana
técnicos contratados, com baixa integração tenham sido regulamentados em 2001
tanto dos quadros técnicos dos com o Estatuto da Cidade, alguns deles
Municípios, quando existentes, como das já estavam sendo aplicados em vários
diversas secretarias municípios brasileiros.


COM A CRIAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES HOUVE UMA A avaliação desse Programa, em especial
ALTERAÇÃO FUNDAMENTAL. O PROGRAMA PASSA A DENOMINAR- a Ação Estudos para Formulação de Planos
SE PROGRAMA DE FORTALECIMENTO DA GESTÃO MUNICIPAL Municipais de Desenvolvimento Urbano Sus-
URBANA E BUSCA A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA ORDEM tentável, aponta para três características de
URBANÍSTICA, REDISTRIBUTIVA E INCLUDENTE, COM A seu desempenho.
INCORPORAÇÃO DA CONCEPÇÃO DE PROCESSOS PARTICIPATIVOS A primeira característica que marcou essa
NA ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE PLANOS DIRETORES Ação foi um procedimento baseado no repas-
se de recursos orçamentários do Orçamento
Dessa forma, desenvolveram-se Planos que, Geral da União (OGU) e seu acompanhamento
de modo geral, não conseguiram constituir burocrático, sem uma visão crítica do conteú-
efetivas ferramentas para o fortalecimento da do dos Planos Diretores desenvolvidos e, so-
gestão territorial e urbana e, ainda, aprofunda- bretudo, de seus métodos participativos em
ram o modelo urbanístico perverso de cidades geral protocolares, calcados em Audiências
excludentes e segregadas. Públicas, sem uma prática efetiva de capa-
A atuação do Governo Federal no tema dos citação e integração na discussão dos setores
Planos Diretores, em anos recentes, foi marca- tradicionalmente excluídos. Ou seja, a preva-
da por uma fragmentação e dispersão de re- lência de um modelo de participação "con-
cursos em várias fontes e programas de insti- sultiva" e não de efetiva construção coletiva e
tuições e de ministérios distintos que apoia- partilhamento de informação, decisões e poder.
vam a elaboração de Planos Diretores com A segunda, o Programa era totalmente indi-
perspectivas diferenciadas. Dentre eles, cabe ferente à existência dos demais, não se rela-
destacar o PRODETUR – Programa de Desen- cionando com aqueles outros do ponto de
volvimento do Turismo, que apóia a elabo- vista conceitual ou metodológico. Não foi esta-
ração de Planos Diretores, orientadores dos belecido nenhum tipo de diálogo ou comple-
investimentos em infraestrutura para o turis- mentaridade, ao ponto de Municípios pos-
mo, e o Subprograma Desenvolvimento suírem recursos duplicados de mais de uma
Institucional (Habitar Brasil BID), que apóia a fonte para a mesma finalidade de elaborar o
elaboração e revisão de Planos Diretores, Plano Diretor, com conteúdos e abordagens
como instrumento integrante de um conjunto diversas, tais como: Plano Diretor Urbano, Plano
de ações para o enfrentamento da precarie- Estratégico, Plano Urbano Ambiental, etc.
dade habitacional urbana. A terceira, diz respeito aos aspectos
Com recursos do Orçamento Geral da União, operacionais da relação entre SEDU,a CAIXA e
cabe destaque para o Programa Gestão Urbana os municípios. Detectou-se a ausência de uma
e Metropolitana, vigente no Plano Plurianual prática de trabalho integrado com a CAIXA,
(PPA) 2000-2003, onde foram claramente por meio da GEURB, GIDUR e REDUR no acom-
detectados problemas de ordem quantitativa panhamento e, especialmente, no apoio me-
e qualitativa relacionados aos resultados todológico e conceitual aos municípios, para
obtidos quanto aos processos e produtos, dar qualidade aos processos participativos e
bem como à natureza da relação operacional aos produtos resultantes das diferentes etapas
estabelecida entre a antiga Secretaria Especial de elaboração/revisão dos Planos Diretores
de Desenvolvimento Urbano da Presidência contratados pelo Programa. Prevaleceu uma
da República (SEDU), a CAIXA e os Municípios. cultura técnico-burocrática
16

de monitoramento baseado na cobrança e busca a construção de uma nova ordem urba-
avaliação de produtos e prazos da Ação, e sua nística, redistributiva e includente, com a incor-
aprovação para efeito de liberação de recur- poração da concepção de processos parti-
sos, na tradição de "acompanhamento e medi- cipativos na elaboração e implementação de
ção de obras" que marcou o gerenciamento Planos Diretores.
de contratos da CAIXA. Na mudança de concepção foram conside-
O Programa Gestão Urbana e Metropolitana1 , radas as seguintes orientações estratégicas:
através da Ação Estudos para Formulação de fortalecimento da capacidade de plane-
Planos Municipais de Desenvolvimento Urbano jamento e gestão territorial e urbana dos
Sustentável, utilizou recursos do Orçamento municípios, bem como na implementação
Geral da União (OGU) a fundo perdido para do Estatuto da Cidade;
apoiar financeira e tecnicamente as prefeituras adoção de processos democráticos e par-
para a elaboração de seus Planos Diretores ticipativos de planejamento e de gestão;
Municipais. Deste período, encontram-se ainda difusão de uma prática permanente de
em execução 20 (vinte) contratos com planejamento, integrando as políticas de
recursos do OGU de 2001 e 2002 no valor de habitação, transporte, saneamento, política
R$ 1.519.200,00, sendo 3 (três) deles em estágio fundiária e os processos de urbanização de
final de conclusão, 6 (seis) não iniciados e assentamentos precários;
11(onze) em andamento. Mesmo com os par- construção de um projeto territorial co-
cos recursos do Programa para 2003, foram mum, onde conflitos, problemas e poten-
contratados e encontra-se em fase de execu- cialidades são elementos importantes na
ção o apoio à realização de 8 (oito) Planos reconstrução de espaços humanizados,
Diretores, no valor de R$ 589.547,00. solidários e includentes;
apoio aos municípios e sua população
com subsídios, diretrizes e procedimentos
NOVA POLÍTICA PARA O APOIO À para a construção democrática do
ELABORAÇÃO E REVISÃO DE Plano Diretor;
PLANOS DIRETORES o reconhecimento de saberes diversos
sobre o local, vivências, necessidades e
A partir da criação do Ministério das Cidades, anseios dos habitantes desses territórios
em 2003, houve uma alteração fundamental que devem ser incorporados como expres-
na estratégia de atuação do programa, que são de práticas solidárias, de culturas diver-
passa a denominar-se Programa de Fortaleci- sificadas, não restritos ao saber técnico,
mento da Gestão Municipal Urbana e nem aos grupos sociais e econômicos
dominantes;
a pactuação entre os diferentes setores
1
O Programa de Gestão Urbana e Metropolitana da sociedade civil com o Poder Público
possuía três ações: Estudos para Formulação de
para garantir a legitimidade do Plano,
Planos Municipais de Desenvolvimento Urbano
Sustentável, Consultoria nas áreas de habitação, assegurada com a ampla participação
saneamento e infra-estrutura urbana para destes setores na elaboração e na
municípios e Financiamento aos municípios para a
modernização da administração e da gestão dos implementação deste Plano;
setores sociais básicos. promoção de uma integração intermi-


nisterial para simplificar, otimizar e ampliar A PARTICIPAÇÃO DOS DIVERSOS AGENTES SOCIAIS E ECONÔMICOS
linhas de financiamento; DA ORDEM PÚBLICA E PRIVADA É IMPRESCINDÍVEL PARA
incentivar a criação de rede de univer- ARTICULAR CONSISTENTEMENTE TANTO A LEITURA DA CIDADE
salização de apoio técnico aos municípios. QUANTO A DEFINIÇÃO DE QUAIS OS TEMAS PRIORITÁRIOS
CAIXA (GIDUR/REDUR), Universidades, A SEREM ENFRENTADOS NO MUNICÍPIO
ONG's, Associações Profissionais (CONFEA,
FNA, ABEA, FISENGE). Desenvolver Campanha Nacional de
Sensibilização e Mobilização para a
Nessa perspectiva, alguns desafios Elaboração, Atualização e Implementação
fundamentais se colocam para qualificar de Planos Diretores Participativos.
o processo de elaboração dos Planos
Diretores Municipais: Nessa linha de requalificação do Programa,
Trabalhar o processo de elaboração dos para além do simples repasse de recursos orça-
Planos em estreita relação com o Planeja- mentários do OGU e seu monitoramento buro-
mento Regional, o ZEE (zoneamento eco- crático, que marcou o anterior Programa de
lógico econômico) e o Plano de Ordena- Gestão Urbana e Metropolitana, enfatiza-se um
mento Territorial; novo direcionamento de esforços para a sensi-
Construir um diálogo articulado da po- bilização e capacitação de técnicos municipais,
lítica de desenvolvimento urbano com a estaduais e de órgãos federais para a elabo-
política de desenvolvimento econômico ração e acompanhamento de Planos Diretores,
social dos municípios, o que implica em fazer por intermédio de Oficinas Regionais e Locais
o debate do desenvolvimento urbano como de Sensibilização e Capacitação.
dimensão integrante do projeto de desen-
volvimento do município. Sob esse enfoque, Foram realizadas as seguintes Oficinas
a participação dos diversos agentes sociais e envolvendo técnicos de municípios:
econômicos da ordem pública e privada é
imprescindível para articular consistentemen- Em 2003
te tanto a leitura da cidade quanto a definição 16 municípios na região do Cariri,
de quais os temas prioritários a serem enfren- na Paraíba;
tados no município; 18 municípios do Piauí, em parceria
Como decorrência do ponto anterior, com o Governo do Estado (Secretaria
vale também destacar a necessidade de das Cidades);
integrar a Política Orçamentária e Fiscal do foram sensibilizados, em conjunto com
município com o Plano Diretor, de o Ministério do Turismo, gerentes estaduais
modo a viabilizar o financiamento do do Programa de Desenvolvimento do
desenvolvimento urbano; Turismo (Prodetur) e do Banco do Nordeste,
Criar estrutura institucional para o equipes dos municípios e dos estados
planejamento e gestão territorial e urbano envolvidos com Prodetur, Bancos do Brasil
com a promoção de políticas de capaci- e do Nordeste;
tação técnica institucional e de mecanis- no Maranhão, em conjunto com o
mos permanentes e democráticos de governo do Estado (Gerência de Desen-
participação social. volvimento das Cidades e Municípios)
18

foram sensibilizados técnicos de órgãos Documento de Referência único para todos os
estaduais, de universidades e dos maiores programas, com a consolidação e unificação
municípios do Estado; das intenções, diretrizes e princípios a serem
com o apoio do Governo do Estado do observados na elaboração dos Planos
Paraná (ParanáCidades e Secretaria de Esta- Diretores pelos municípios, em consonância
do do Desenvolvimento Urbano), foram com o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001)2.
envolvidos órgãos públicos afins, universi- Outra linha de ação envolve a materialização
dades e os representantes das 18 associa- efetiva das parcerias no âmbito do Governo
ções microrregionais de municípios do Federal, envolvendo o Ministério da Cultura
Estado do Paraná; (BID / Monumenta) para planos diretores em
em Mariana foi realizada sensibilização de cidades com patrimônio histórico tombado; o
técnicos de Municípios com sítios históricos Ministério do Meio Ambiente, envolvendo
urbanos de todo o país, além de técnicos recursos do Fundo Nacional do Meio
do IPHAN/MinC; Ambiente que poderão ser implementados
em Santa Catarina foram capacitados para Planos Diretores integrados à Agenda 21;
técnicos de municípios com menos de o Ministério do Turismo, recursos para Planos
10 mil habitantes; Diretores dos municípios do Prodetur II/Nor-
no Acre, em parceria com o Governo deste; e, parceria com o Ministério da Fazen-
do Estado foram capacitados técnicos da/CAIXA para elaboração de Planos Diretores
de 13 dos 27 municípios do estado. com a reestruturação do PNAFM (Programa
Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e
Em 2004 Fiscal dos Municípios).
foram capacitados técnicos e lideranças Merece destaque a revisão das instruções
de 08 (oito) municípios do Consórcio dos normativas do Programa. Em parceria com o
Municípios do Lago de Três Marias/MG; agente operador do Programa, a CAIXA, busca-
de 47 (quarenta e sete) Municípios se aperfeiçoar e divulgar os critérios de seleção
do Estado de Tocantins; dos beneficiários, as diretrizes, componentes,
de 07 (sete) Municípios do Pará e 1 (um) modalidades e aspectos a serem observados
Município de Mato Grosso numa Oficina de na elaboração dos Planos, além de aprimorar
Integração entre os Planos Diretores os aspectos operacionais da relação Ministério
Municipais e o Plano de Desenvolvimento das Cidades, CAIXA e município.
Sustentável da BR-163.
Em segundo lugar, no intuito de evitar du-

plicidades, a Ação tem buscado estabelecer
parcerias com os demais órgãos federais en- 2
Este documento, denominado " Termo de
volvidos no tema, de forma a otimizar os re- Referência para a elaboração de Planos Diretores",
foi publicado, em forma de livro, juntamente com
cursos e articular as ações do Governo Federal
um conjunto de artigos, com o título "Plano Diretor
no tocante à Elaboração de Planos Diretores Participativo: Guia para sua elaboração pelos
municipais, cujas iniciativas coexistem em di- municípios e cidadãos", em parceria com o
CONFEA/CREA. Seu conteúdo pode ser acessado
versos ministérios e com enfoques e públicos através do sítio internet do Mcidades
diferenciados. Para isso, foi construído um (www.cidades.gov.br)


Uma outra ampliação do Programa é a aber- Diretores, como mostra o aumento significativo
tura para o apoio aos estados na capacitação que o Programa teve de R$ 589.547,00 em 2003
de municípios com a criação da Modalidade para R$ 5 milhões em 2004. No entanto, o nú-
de Insumos para a elaboração ou revisão de mero surpreendente de 648 municípios e 8
Planos Diretores. estados que encaminharam consultas prévias
No tocante aos aspectos operacionais do neste ano, demonstra que o valor ainda está
Programa, verificou-se a necessidade de uma muitíssimo aquém das necessidades da Ação,
visão de trabalho integrado com a CAIXA, por que conseguiu atender apenas 56 municípios e
meio da GEURB, GIDUR e REDUR no acom- 3 estados, ou seja, menos de 10% da demanda
panhamento dos municípios, para qualificar os efetiva com os recursos disponíveis.
produtos resultantes das diferentes etapas de Além disso, o número estimado 3 de 2.326
elaboração/revisão dos Planos Diretores con- municípios com obrigatoriedade de elaborar
tratados. Assim, busca-se romper a cultura ou revisar seus Planos Diretores, sendo que
técnico-burocrática de acompanhamento ba- 1.700 até 2006, de acordo com o Estatuto da
seado na cobrança de prazos e produtos da Cidade, proporciona uma noção de magnitu-
Ação, em direção a uma prática de trabalho de das necessidades de recursos para a Ação.
solidário e cooperativo entre Ministério das
Cidades, CAIXA, Municípios e lideranças locais.
Para isso, é fundamental a capacitação das Elaboração do Documento de Referência
equipes da GIDUR/CAIXA envolvidas na opera- para apoiar os municípios na elaboração
cionalização, uma vez que são os técnicos ou revisão do Plano Diretor
que efetivamente mantém interlocução direta A concepção do Documento de Referência
com os municípios beneficiários, visando a contribui para o processo de capacitação e
disseminação dos novos conceitos e diretrizes formação de equipes locais, técnicos, cidadãos
calcados no ideário da Reforma Urbana e do e lideranças dos municípios. O objetivo é ofe-
Estatuto da Cidade, trabalhando os diversos recer aos mesmos um instrumento que apre-
aspectos a serem observados no acompa- sente as diretrizes, princípios e procedimentos
nhamento, elaboração e implementação para a elaboração de Planos Diretores, de ma-
dos Planos Diretores. neira acessível, auxiliando-os não só na sua
construção democrática, mas potencializando
a sua implementação em um processo per-
CRITÉRIOS E INDICADORES INICIAIS DA manente e participativo de planejamento e
NOVA POLÍTICA NA SISTEMÁTICA 2004 gestão territorial e urbana.
DE APOIO AOS PLANOS DIRETORES
Ampliação dos recursos disponibilizados 3

Na estimativa dos municípios com obrigato-
e previstos para o Plano Plurianual (PPA) riedade de elaborar ou revisar seus Planos Diretores
não puderam ser computados aqueles que se
Um esforço bem sucedido foi a ampliação dos enquadram nos critérios, onde o poder público
recursos disponibilizados no PPA 2003-2007 municipal pretenda utilizar os instrumentos
para o Programa Fortalecimento da Gestão Mu- previstos no § 4º do Art. 182 da Constituição
Federal e Inseridos em área de influência de
nicipal Urbana, Ação Apoio à Implementação do empreendimentos ou atividades com significativo
Estatuto da Cidade e à Elaboração de Planos impacto ambiental de âmbito
20

Estabelecimento de Critérios de concentradoras de população – cerca de um
atendimento prioritário para a seleção terço da população brasileira vive nessas me-
de Municípios a serem apoiados pela trópoles – e pelo quadro de precariedade
Ação do Ministério das Cidades em 2004 social, econômica, ambiental e urbana que as
caracteriza, exigem uma ação articulada e
A definição dos critérios de prioridade no concentrada dos diferentes órgãos federados
atendimento dos municípios com recursos do que nelas atuam para reverter este quadro. Por
OGU 2004, nesta Ação, teve como ponto de estarem enquadrados tanto no Estatuto da
partida a obrigatoriedade de Planos Diretores Cidade quanto nas prioridades de Governo,
estabelecida no Estatuto da Cidade e as ações essas regiões receberam um peso maior em
prioritárias do Governo Federal. Nos termos do relação aos demais critérios.
Estatuto da Cidade, o Plano Diretor é obriga- Outro critério de destaque utilizado diz res-
tório para as cidades: peito aos municípios com acelerado cres-
com mais de vinte mil habitantes; cimento populacional, especialmente os
integrantes de regiões metropolitanas municípios de fronteiras agrícolas e de mine-
e aglomerações urbanas; ração, onde se tem um quadro de agravamen-
onde o poder público municipal to social, ambiental e econômico, pelos des-
pretenda utilizar os instrumentos previstos matamentos de extensas áreas e por uma mi-
no § 4º do Art. 182 da Constituição Federal; gração de população, intensa e crescente, para
integrantes de áreas de especial os municípios localizados nestas regiões.
interesse turístico; Os critérios já referidos e os que serão lista-
inseridas na área de influência de dos a seguir são referenciais que expressam
empreendimentos ou atividades com prioridade e focalização com o objetivo de
significativo impacto ambiental de âmbito enfrentar as imensas e perversas desigualda-
regional ou nacional. des territoriais e sociais existentes. Assim, ou-
tros critérios utilizados na Sistemática 2004, no
Em relação aos critérios estabelecidos com processo de seleção de municípios para a Ação
base nas ações prioritárias de governo, a ques- de Apoio à Implementação do Estatuto da Cida-
tão dos municípios localizados em Regiões de e à Elaboração de Planos Diretores, foram:
Metropolitanas (RMs) merece destaque, em municípios com taxa de crescimento
especial, nas 9 RMs4 definidas na década de 70 populacional igual ou superior a média
e em duas metrópoles regionais 5 em situada região;
ções de risco e escolhidas como estratégicas municípios com Índice de Desenvolvi-
pelo Governo Federal em seu Plano de Ação mento Humano igual ou inferior a 0,65;
Prioritária. Por serem essas regiões grandes municípios integrantes de áreas
prioritárias de ação do Governo Federal –
4
As onze regiões críticas selecionadas são Consórcios de Segurança Alimentar e
compostas por: São Paulo (SP), Rio de Janeiro(RJ),
Desenvolvimento Local (CONSAD);
Recife (PE), Belo Horizonte (MG), Salvador (BA),
Fortaleza (CE), Belém (PA), Porto Alegre (RS), e Municípios que possuam áreas com
Curitiba (PR). Estas onze regiões são compostas por incidência de situação de risco:
209 municípios e concentram 32% da população
brasileira. deslizamento de encostas conforme
5
RIDE (DF) e Manaus (AM) relação do Ministério das Cidades ou


declaração da Defesa Civil; A PARTIR DO ESTABELECIMENTO DO
municípios que possuam unidades de COMITÊ DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL DO CONSELHO DAS
conservação federais, segundo classificação CIDADES, OS CRITÉRIOS ESTÃO SENDO REVISTOS EM CONJUNTO COM
da Lei 985/2000 – Sistema Nacional de OS PARCEIROS DO CONSELHO. UMA ESTRATÉGIA DE
Unidades de Conservação (SNUC) – ou ACOMPANHAMENTO E MONITORAMENTO DOS PROCESSOS EM
municípios inseridos nas áreas prioritárias ANDAMENTO ESTÁ SENDO CONSTRUÍDA
para conservação, utilização sustentável e ..
repartição de benefícios da biodiversidade
brasileira, segundo Projeto de Conservação Além disso, um processo de capacitação
e Utilização Sustentável da Biodiversidade dos técnicos da CAIXA (GIDUR e REDUR), jun-
Biológica Brasileira (PROBIO); tamente com os municípios selecionados foi
municípios que possuam área de preser- estruturado no âmbito do Programa Nacional
vação do patrimônio cultural, no âmbito de Capacitação das Cidades. Este processo tem,
federal (Decreto – Lei 25/37); também, o pressuposto de criar uma nova cul-
municípios que constam do Arco de Des- tura de relacionamento entre o Ministério, a
matamento, conforme relação estabelecida CAIXA e os municípios, centrada em uma pos-
pelo Ministério do Meio Ambiente. tura solidária de fortalecimento dos municípios
para a implementação da Ação, buscando ga-
A partir do estabelecimento do Comitê de rantir, mais do que uma atitude simplesmente
Planejamento Territorial do Conselho das Cida- avaliadora e fiscalizadora dos resultados, qua-
des, estes critérios estão sendo revistos em con- lidade nos processos.
junto com os parceiros do Conselho, assim co-
mo uma estratégia de acompanhamento e mo- Situação dos Planos Diretores -
nitoramento dos processos em andamento está Sistemática 2004
sendo construída. Com base nos critérios e diretrizes anterior-
mente descritos, o quadro e o mapeamento a
Estabelecimento de uma seguir apresentam o resultado inicial da
relação integrada com a CAIXA distribuição territorial dos municípios apoiados
e Municípios pelo programa, bem como a estimativa dos
municípios com obrigatoriedade de elaborar ou
Foi estabelecida uma sistemática de reu- revisar seus Planos Diretores.
niões com a CAIXA e seus órgãos relaciona-
dos a esta Ação – GEDUR/DIDUP/GECOE/
GENOA/GEPAD – para qualificar a relação do
Ministério com seu agente técnico opera-
cional, no apoio e monitoramento dos
municípios contratados com recursos do
OGU, com vistas a elaborar ou revisar seus
Planos Diretores.
22

Municípios Demanda OGU 2004 Municípios Atendidos OGU 2004
LEGENDA
Demanda Total Estimada
Demanda 2004


PRINCÍPIOS E DIRETRIZES PARA Planejamento Participativo: Construir
ELABORAR E REVISAR OS PLANOS cidades melhores e mais justas
DIRETORES MUNICIPAIS
Todos os cidadãos estão habilitados a par-
O Plano Diretor deve ser discutido e apro- ticipar do planejamento de sua cidade e po-
vado pela Câmara de Vereadores e san- dem intervir na realidade de seu município.
cionado pelo prefeito de cada município. O Para que essa capacidade saia do plano virtual
resultado, formalizado como Lei Municipal, ou potencial se concretize na forma de ação
é a expressão do pacto firmado entre participativa, os processos de elaborar planos
a sociedade e os poderes Executivo e projetos têm de prever métodos e passos
e Legislativo. que todos os cidadãos compreendam com
Os princípios que norteiam o Plano Dire- clareza, em todos os municípios.
tor estão contidos no Estatuto da Cidade. Garantir – de fato, possibilitar – que os dife-
Nos termos do Estatuto da Cidade, o Plano rentes segmentos da sociedade participem nas
Diretor está definido como instrumento bási- atividades de planejar e gerir a políticas urba-
co para orientar a política de desenvolvimen- nas e territoriais é um grande desafio.
to e de ordenamento da expansão urbana A atividade de construir e elaborar o Plano
do município. Diretor de cada cidade deve servir para incen-
O Estatuto da Cidade delega ao Plano tivar os municípios a avaliar e implantar todo o
Diretor a função de definir as condições a sistema de planejamento municipal. Esse
que a propriedade deve conformar-se, para planejamento implica atualizar e compatibili-
que cumpra sua função social. zar cadastros; integrar políticas setoriais, os
Os procedimentos propostos nesse guia orçamentos anuais e plurianual, com o plano
respeitam a diversidade das regiões e muni- de governo e as diretrizes do Plano Diretor;
cípios brasileiros. De modo algum devem ser capacitar equipes locais; sistematizar e
lidos como 'receita pronta' para elaborar Pla- revisar a legislação. A atividade de construir e
nos Diretores em série, idênticos e padro- elaborar o Plano Diretor é também uma
nizados, sem qualquer relação com a rea- oportunidade para estabelecer um processo
lidade social, política e territorial local de permanente de construir políticas, de avaliar
cada município. ações e de corrigir rumos.
Os Planos Diretores atenderão sempre Democratizar as decisões é fundamental
mais diretamente aos seus objetivos, quanto para transformar o planejamento da ação
mais forem abertos à inovação e à criativi- municipal em trabalho compartilhado entre
dade, e quanto mais estimulem a participa- os cidadãos e assumido pelos cidadãos, bem
ção dos cidadãos e a produção coletiva, como para assegurar que todos se compro-
trabalhando com temas diversificados e metam e sintam-se responsáveis e responsa-
abrangentes, como as políticas federais de bilizados no processo de construir e imple-
preservação cultural e ambiental, de turismo, mentar o Plano Diretor.
de mobilidade urbana e outros, que são Fazer planejamento territorial é definir o
assuntos a serem discutidos e incorporados melhor modo de ocupar o sítio de um muni-
no Plano Diretor – sempre de acordo com as cípio ou região, prever os pontos onde se
especificidades de cada cidade. localizarão atividades e todos os usos do
24

espaço, presentes e futuros. Pelo planejamento e em cada mercado local. O Estatuto da Cidade
territorial, pode-se converter a cidade em oferece vários desses instrumentos: de Regu-
benefício para todos; podem-se democratizar larização urbanística e fundiária; a possibilidade
as oportunidades para todos os moradores; de criar Zonas Especiais de Interesse Social
podem-se garantir condições satisfatórias (ZEIS); utilização compulsória de terrenos e imó-
para financiar o desenvolvimento municipal; veis considerados subutilizados; fazer valer o
e podem-se democratizar as condições para Direito de Superfície; obter Concessão Especial
usar os recursos disponíveis, de forma para Fins de Moradia; destinar patrimônio pú-
democrática e sustentável. blico para programas de moradia, dentre outros.
O Plano Diretor, portanto, deve interagir O Plano Diretor portanto indica os objetivos
com as dinâmicas dos mercados econômicos. a alcançar, explicita as estratégias e instrumen-
Nesse sentido é que se pode dizer que o Pla- tos para atingir os objetivos e oferece todos os
no Diretor contribui para reduzir as desigual- instrumentos necessários para que estes obje-
dades sociais – porque redistribui os riscos e tivos sejam cumpridos.
os benefícios da urbanização. Além disso, também orienta os investimen-
O objetivo fundamental do Plano Diretor é tos estruturais a serem feitos pelos agentes
estabelecer como a propriedade cumprirá sua públicos e privados. O Plano Diretor tem de
função social, de forma a garantir o acesso à definir o papel e atuação de cada agente, de
terra urbanizada e regularizada, reconhecer forma pactuada; tem de prever critérios e for-
a todos os cidadãos o direito à moradia e aos mas pelas quais serão aplicados os instrumen-
serviços urbanos. tos urbanísticos e tributários, dentre outros; e
Nesta perspectiva, o Plano Diretor, deixa tem de prever também as ações estratégicas a
de ser um mero instrumento de controle do serem implementadas.
uso do solo para se tornar um instrumento Para tanto, cada município pode estabele-
que introduz o desenvolvimento sustentável cer, em seu Plano Diretor, e escolhidos dentre
das cidades brasileiras. Para isso, por exemplo, os instrumentos previstos no Estatuto da
é necessário que assegure espaços adequados Cidade, os instrumentos que mais ampliem as
para a provisão de novas moradias sociais que condições favoráveis para financiar o desen-
atendam à demanda da população de baixa volvimento urbano. Esses instrumentos são,
renda; que preveja condições atraentes para por exemplo: a Outorga Onerosa do Direito de
micro e pequenas empresas – itens vitalmente Construir, a utilização mais adequada do
importantes para que haja crescimento Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), a
urbano equilibrado; para que se evite Transferência do Direito de Construir, as Ope-
ocupação irregular e informal do território do rações Consorciadas, O Plano Diretor deve
município; e outros. articular outros processos de planejamento já
O primeiro passo, em todos os municípios, é implementados no município e na região,
conhecer a estrutura fundiária e suas tendên- como a Agenda 21, planos de bacia
cias de desenvolvimento. A partir desse conhe- hidrográfica, zoneamento ecológico econô-
cimento, cada município deve escolher – mico, planos de preservação do patrimônio
dentre os instrumentos previstos no Estatuto cultural, planos de desenvolvimento turístico
da Cidade – os que mais favoreçam a inclusão sustentável, dentre outros.
social, em cada município Conforme o Estatuto da Cidade, nem todos


os municípios brasileiros são obrigados a ela- O MINISTÉRIO DAS CIDADES RECOMENDA QUE OS REPRESENTANTES
borar seu Plano Diretor. Apesar disso, o Minis- DO PODER LEGISLATIVO PARTICIPEM DESDE O INÍCIO DO
tério das Cidades recomenda que todos os PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR, EVITANDO
municípios brasileiros o façam. ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS E RADICALMENTE DISTINTAS DA
O Plano Diretor é importante instrumento PROPOSTA CONSTRUÍDA PELO PROCESSO PARTICIPATIVO
para o pleno desenvolvimento do município e
para que a cidade e a propriedade cumpram dar boa redação ao texto de lei. Esse cuidado é
mais satisfatoriamente suas funções sociais. importante para facilitar a aplicação da lei e a
Em todos os casos, obrigados pelo Estatuto da implantação das medidas previstas no Plano
Cidade, ou não, é desejável que todos os mu- Diretor, além de evitar pendências judiciais
nicípios brasileiros conheçam a sua realidade, posteriores. Recomenda-se ainda que o Minis-
que se dediquem a reduzir as desigualdades, a tério Público, juízes e registradores dos cartó-
prevenir a degradação ambiental, a melhorar a rios existentes no município também parti-
qualidade de vida e a buscar o pleno desen- cipem, desde o início, do processo de elaborar
volvimento sustentável de suas potencialida- o Plano Diretor.
des. Elaborar e aprovar o Plano Diretor sempre Para elaborar o Plano Diretor, a Prefeitura
será providência indispensável para imple- deve definir uma equipe de coordenação,
mentar a maioria dos instrumentos previstos formada de técnicos de diversos setores
no Estatuto da Cidade. da administração.
Se necessário, essa equipe poderá ser com-
Construir o Plano Diretor: plementada com outros profissionais espe-
Atividade participativa cialistas, ou consultores, a serem contratados.
O Plano Diretor deve ser elaborado e imple- Em todos os casos, os contratos desses espe-
mentado com a participação efetiva de todos cialistas e consultores devem incluir cláusulas
os cidadãos. O processo deve ser conduzido que prevejam a transferência eficaz de
pelo poder Executivo, articulado com os conhecimento e a efetiva capacitação da
representantes no poder Legislativo e com a equipe local que participe da elaboração do
sociedade civil. É importante que todas as Plano Diretor.
etapas do Plano Diretor sejam conduzidas, As equipes – e o número de profissionais
elaboradas e acompanhadas pelas equipes especialistas contratados, bem como os sa-
técnicas de cada Prefeitura Municipal e por beres e competências profissionais exigidos
moradores do município. A participação deles – devem corresponder à capacidade da
dasociedade não deve estar limitada apenas à estrutura permanente do município ao qual
solenidade de apresentação do Plano Diretor, caberá implementar cada Plano Diretor. É
em Audiência Pública. importante envolver entidades profissionais
O Ministério das Cidades recomenda que de assistência técnica, especialmente nos
os representantes do poder Legislativo partici- municípios onde haja programas públicos
pem desde o início do processo de elaboração (como engenharia e arquitetura públicas,
do Plano Diretor, evitando alterações substan- assistência judiciária e profissionais espe-
ciais, radicalmente distintas da proposta cons- cializados na mobilização social, dentre outros)
truída pelo processo participativo. Os verea- e convocá-las para o trabalho participativo de
dores podem colaborar muito também para elaborar o Plano Diretor.
26

O trabalho começa pela equipe interna, em O MOMENTO DE COMEÇAR A ELABORAR O PLANO DIRETOR
cada Prefeitura. O primeiro passo é organizar PODE SER UM BOM MOMENTO PARA INSTALAR O
as informações já disponíveis na Prefeitura – CONSELHO DA CIDADE OU SEU EQUIVALENTE, QUE SE TORNARÁ O
legislação, estudos, dados, mapas, relação de FÓRUM PERMANENTE PARA DISCUTIR A CIDADE, MOBILIZAR OS
interlocutores potenciais. CIDADÃOS E FACILITAR A INTEGRAÇÃO DE POLÍTICAS
Ao mesmo tempo, deve começar também o
trabalho de sensibilizar e mobilizar a sociedade classe, ONGs, entidades profissionais, sindica-
civil – entidades, instituições, movimentos so- tos e instituições que tradicionalmente falam
ciais e cidadãos em geral. O Plano Diretor é diretamente aos cidadãos, como a igreja, a
construção coletiva e atividade de participação. rede escolar, dentre outras. A população deve
Para que todos possam entender e interferir saber onde encontrar documentos para con-
nos processos de decidir sobre os mecanis- sulta, em prédios da Prefeitura e em outros
mos e instrumentos de gestão e planejamento pontos da cidade. No caso de já haver redes e
urbano, é necessário que a Prefeitura propicie estruturas de orçamento participativo, é
espaços nos quais convivam todos os que tra- muito importante envolvê-las no processo de
balhem para elaborar o Plano Diretor; esses elaborar o Plano Diretor de cada cidade.
espaços são importantes para socializar infor- O momento de começar a elaborar o Plano
mações e para a efetiva capacitação e par- Diretor pode ser bom momento para instalar
ticipação dos cidadãos no processo decisório. o Conselho da Cidade ou equivalente, que se
Também para que todos entendam e pos- tornará fórum permanente para discutir a
sam interferir no processo, é fundamental que cidade, para mobilizar os cidadãos e para faci-
o Plano Diretor seja construído em linguagem litar a integração de políticas.
acessível e clara, da discussão à redação final.
O Plano Diretor deve ser construído num pro- "Ler a cidade e o território":
cesso realmente participativo, em discussão Leitura participativa
entre iguais e por decisões conscientes e
esclarecidas. Deve ser um conjunto de regras 1ª etapa: leituras técnicas e comunitárias
simples, que todos entendam. Entender o
Plano Diretor é condição essencial para saber "Ler a cidade" é a primeira etapa de elabo-
defendê-lo e aplicá-lo. ração de um Plano Diretor. Nessa etapa, trata-
Para que o processo de elaborar o Plano se de identificar e entender a situação do
Diretor seja público e transparente é impor- município – a área urbana e a área rural, seus
tante construir estratégias eficazes de comu- problemas, seus conflitos e suas potencialida-
nicação pública, de amplo alcance. Rádio, tele- des. A leitura da cidade começará por leituras
visão, jornais, internet, cartilhas, teatro, carro de técnicas e leituras comunitárias, independen-
som são meios muito úteis para mobilizar os tes, mas realizadas no mesmo período.
cidadãos e divulgar as informações e propos- Diferente do processo tradicional de construir
tas, na medida em que sejam sistematizadas diagnósticos, a atividade de "Ler a cidade" não
nas diversas etapas e eventos. É indispensável é leitura exclusiva de especialistas, e pressupõe
usar também, nessa divulgação, as redes so- olhares diversos sobre uma mesma realidade.
ciais estabelecidas na sociedade civil organi- A leitura técnica ajuda a entender a cidade,
zada – associação de moradores, entidades de pela comparação entre dados e informações


socioeconômicas, culturais, ambientais e de dos conflitos, problemas e potencialidades.
infra-estrutura disponíveis. Esse trabalho deve Para alimentar e consolidar a leitura comu-
ser feito pela equipe técnica da Prefeitura e, se nitária é importante que o público encontre as
necessário, pode ser complementado com es- informações sistematizadas na leitura técnica,
tudos contratados ou que envolvam univer- construídas em linguagem acessível à maioria;
sidades regionais ou outras instituições de en- essas informações são importantes para orien-
sino e pesquisa. Mais do que reunir dados glo- tar as discussões, no sentido de estabelecer
bais e médias locais do município, a leitura técni- uma compreensão geral do município. Dentre
ca deve revelar a diversidade, as desigualdades os aspectos que todos devem conhecer des-
entre a zona urbana e rural, ou entre bairros de tacam-se, por exemplo, a distribuição dos equi-
uma cidade; deve reunir análises de problemas pamentos públicos e de infra-estrutura exis-
e tendências de desenvolvimento local e, tentes na cidade; a relação entre terras dis-
sempre que possível, deve considerar o contex- poníveis para habitação e possibilidade de
to regional de cada município; dentre outros. acesso a elas (para diferentes faixas de renda);
A leitura da cidade constitui um processo localização e caracterização das áreas mais
de identificação e discussão dos principais importantes (ou mais ameaçadas) para preser-
problemas, conflitos e potencialidades, do vação ambiental e cultural, dentre outros.
ponto de vista dos diversos segmentos so-
ciais. Deve contemplar as possíveis alterna- Mapas do município
tivas para a solução dos problemas detecta-
dos, procurando enfocar todo o território Os mapas são importante recurso para faci-
do município. litar a leitura da realidade local, porque ajudam
Nenhuma leitura é jamais exclusivamente a visualizar as informações reunidas nas leituras
técnica, ou é expressão, exclusivamente, das técnica e comunitária, e a localizá-las no terri-
idéias de quem a elabore. Isso significa que até tório. Dentre os mapas temáticos básicos que
os problemas, os conflitos e as avaliações de se devem reunir, podem ser citados:
potencialidades podem variar conforme os
grupos sociais que os elaborem. A leitura parti- A - Mapas temáticos sobre o território
cipativa, portanto, é ocasião para que todos
conheçam visões e modos de pensar diferen- Para visualizar os fatores condicionantes e
tes dos seus. Desta forma, as leituras técnicas as potencialidades físico-ambientais (geomor-
produzidas pelos profissionais da Prefeitura fologia, clima, hidrografia, vegetação, solos,
ou por consultores devem ser enriquecidas dentre outros). Deverão ser identificadas as
com as leituras comunitárias, feitas pela popu- áreas mais expressivas para a preservação am-
lação, sob os pontos de vista dos diferentes biental, a começar pelas unidades de conser-
segmentos socioeconômicos: empresários, pro- vação ambiental, já estabelecidas pelo muni-
fissionais, trabalhadores, movimentos popula- cípio, Estado e União, para atividades rurais do
res, entre outros. município e para proteção de mananciais.
A leitura da cidade reúne registros de me- Mapear riscos para ocupação urbana - Iden-
mória das pessoas e grupos sociais, aponta tificar as áreas de risco, de escorregamento,
elementos da cultura e da vivência e, assim, erosão, inundação, contaminação do subsolo
permite que se construam releituras coletivas ou outros fenômenos desse tipo, e as áreas
28

O OBJETIVO FUNDAMENTAL DO PLANO DIRETOR É ESTABELECER cidade e na região; localizar áreas de maior
COMO A PROPRIEDAD E CUMPRIRÁ SUA FUNÇÃO SOCIAL, DE incidência de acidentes de trânsito; quantificar
FORMA A GARANTIR O ACESSO À TERRA URBANIZADA E frota de veículos, ônibus, automóveis, bicicletas,
REGULARIZADA, RECONHECER A TODOS OS CIDADÃOS O pólos geradores de tráfego, dentre outros.
DIREITO À MORADIA E AOS SERVIÇOS URBANOS
B - Mapas de caracterização e distribuição
degradadas que exijam ações especiais da população e seus movimentos
de recuperação.
Mapear áreas para preservação cultural - População por bairro e densidade;
Indicar área e/ou elementos de interesse, para População por faixa etária e escolaridade;
que sejam oficialmente protegidos pelo poder População por condições de emprego
Público, em seus diferentes níveis de governo, e de renda familiar;
se houver. Identificar áreas de preservação de Crescimento ou evasão de população.
patrimônio histórico e cultural, tombadas ou
protegidas e as áreas de valor cultural ou sim- C - Mapas de uso do solo
bólico para a comunidade.
Mapear a estrutura fundiária – indicar situa- Mapa da ocupação atual do território –
ção da propriedade da terra (regular e irregular), atividades e formas de uso e ocupação do
a distribuição e forma de uso da proprieda- solo já existentes, formais e informais,
de,como por exemplo, imóveis, lotes ou glebas regulares ou não, vazios urbanos e zona
vazios, especialmente os que já sejam servidos rural, áreas habitacionais, indicando
de infra-estrutura. Esse tema é importante para diferentes padrões existentes na cidade,
que se apliquem os instrumentos legais, e de- áreas com edificações de maior altura,
mandará esforço especial dos municípios; densidades habitacionais, morfologias.
mesmo os municípios que já têm cadastros
atualizados, na sua maioria ainda não reuniram D - Mapas da infra-estrutura urbana
todas as informações indispensáveis para
encaminhar soluções. serviços e equipamentos e níveis
Mapear a evolução histórica da cidade e do de atendimento;
território – o núcleo inicial da cidade, seus redes de infra-estrutura (esgotamento
marcos de origem, referências históricas e sanitário, água, luz, telefone, drenagem, TV a
culturais, principais períodos e fatores que cabo, infovias e outras);
determinaram a forma de ocupação. redes de equipamentos (educação,
Mapear a inserção regional do município – saúde, cultura, esporte e lazer, etc.);
especialmente em relação à circulação de pes- população atendida por rede de água,
soas, de mercadorias, de bens e serviços. Para esgotos e drenagem.
alimentar e consolidar a leitura devem ser
analisados e mapeados os vínculos entre mu- E - Mapas da atividade econômica
nicípios, sejam vizinhos ou não. do município
Mapear indicadores de mobilidade e circu-
lação – indicar e mapear os deslocamentos da economias predominantes, inclusive as
população, circulação viária, transportes na informais e sua importância local e regional;


O ESTATUTO DA CIDADE OFERECE MAIS DE 30 INSTRUMENTOS quem as principais tendências, problemas,
PARA QUE O MUNICÍPIO TENHA CONTROLE EFETIVO SOBRE O conflitos e potenciais do município. Os mapas
SEU TERRITÓRIO. A GRANDE INOVAÇÃO É QUE, ALÉM DOS devem ser acessíveis e estarem disponíveis
INSTRUMENTOS TRADICIONAIS DE PLANEJAMENTO URBANO DE para todos os participantes da elaboração do
NATUREZA NORMATIVA, O ESTATUTO APRESENTA UMA SÉRIE DE Plano Diretor e munícipes em geral.
NOVOS INSTRUMENTOS PARA INDUZIR O DESENVOLVIMENTO E A Nesse ponto do trabalho, afloram alguns
INCLUSÃO TERRITORIAL DA POPULAÇÃO MARGINALIZADA E PARA dos temas e conflitos mais importantes para a
FAZER A GESTÃO DEMOCRÁTICA DO MUNICÍPIO cidade; que podem ser, por exemplo, o direito
à moradia versus a necessidade de conserva-
atividades em expansão ou em retração, ção do meio ambiente, em área de proteção
não só em termos de número de empregos ambiental ocupada irregularmente; a tendên-
e de empresas, mas de sua participação na cia de verticalização, em núcleo histórico; a
composição da receita do município. concentração de lotes vagos nas áreas centrais
versus a expansão das periferias em áreas sem
Dinâmica imobiliária. Analisar o mercado infra-estrutura ou ambientalmente frágeis;
imobiliário, tendências em curso (áreas em problemas de circulação versus problemas de
retração, em expansão, entre outras) e novos congestionamento; ocupação de encostas ou
produtos imobiliários. de áreas inundáveis.
Legislação. Levantar a legislação urbanís-
tica, leis de uso do solo, parcelamento, códi- 2ª etapa: formular e pactuar propostas
gos de obras, posturas ambiental e patri-
monial nos âmbitos municipal, estadual e Nem todas as questões são igualmente
federal, que incidem no município; analisar a relevantes em todos os momentos da história
atualidade dessa legislação (onde e se a de uma cidade. A partir da fase de leitura,
legislação está ou não sendo aplicada; onde serão definidos os temas prioritários para o
as formas de ocupação contrariam, têm futuro da cidade e para a reorganização terri-
contrariado ou podem vir facilmente a con- torial do município. De nada adianta um Plano
trariar a legislação em vigor e por quê). Diretor tratar de dezenas de aspectos da cida-
Estudos existentes. Levantar planos, de e não ter capacidade para intervir sobre
estudos e projetos sobre o município, seus eles. Portanto, é importante trabalhar com pers-
problemas, locais integrados, sociais, econô- pectiva estratégica, selecionando temas e ques-
micos, demográficos, ambientais; poten- tões cruciais para a cidade e que, se enfrenta-
cialidades e vocação (por exemplo, estudos das rapidamente e com eficácia, podem rede-
feitos em fóruns de desenvolvimento da finir o destino da cidade.
Prefeitura ou outras instituições). Para cada tema prioritário devem-se definir
Confrontar as leituras técnica e comunitária. as estratégias e os instrumentos mais adequa-
Sugerimos que essas leituras sejam sobrepos- dos, considerando-se as características e os
tas; que se confrontem os dois modos de ler a objetivos da cidade, que estarão contidos no
cidade, para identificar informações e referên- Plano Diretor. Essas estratégias e instrumentos
cias convergentes e divergentes. Essas leituras, são os caminhos e os meios para construir a
depois de confrontadas, devem ser sinteti- cidade que se deseja, e devem ser discutidos
zadas em textos e mapas, nos quais se identifi e pactuados com todos os participantes do
30

processo, para assegurar as condições ocupação de áreas de risco.
necessárias para transformar a realidade
de cada município. Tema: Expansão ilimitada do município
para as periferias.
Alguns exemplos de temas prioritários: Objetivo: Conter a expansão.
Estratégias: Otimizar a infra-estrutura insta-
Tema: Esvaziamento econômico lada; induzir a ocupação dos vazios urbanos,
e populacional do município. suprimir a área de expansão urbana, coibir
Objetivo: Criar condições para gerar novos parcelamentos em áreas periféricas;
emprego e renda, e reverter o processo. requalificar as áreas degradadas.
Estratégias: Definir e assegurar espaços nos
quais se possam desenvolver atividades econô- O Plano Diretor deve incluir diversos enfo-
micas rurais e urbanas, geradoras de oportuni- ques: devem-se considerar aspectos ambien-
dades de emprego e renda; simplificar a legis- tais, culturais, turísticos, econômicos e sociais,
lação; requalificar imóveis desocupados, para de forma articulada, mesmo que esses
micro e pequenas empresas. temas não se apresentem, de início, como
eixos estratégicos.
Tema: Moradia digna para todos. Os traços específicos de cada município de-
Objetivo: Ampliar a oferta de vem ser tratados sempre como tema prioritá-
novas moradias. rio no Plano Diretor: se o município inclui pe-
Estratégias: Fazer a regularização fundiária ças importantes do patrimônio cultural ou
das áreas irregulares; delimitar áreas para ambiental; se é município turístico, industrial,
habitação de interesse social (áreas de ZEIS); rural; ou outros.
incentivar as cooperativas e a construção civil; Se o município estiver na área de influência
prevenir a ocupação das áreas de risco. de algum grande projeto, os impactos da imple-
Tema: Patrimônio ambiental e cultural mentação desse projeto devem ser tratados
ameaçado de degradação. como um dos temas centrais do Plano Diretor.
Objetivo: Proteger as áreas ameaçadas. Nesse caso, particularmente, é indispensável
Estratégias: Delimitar as áreas a serem pro- que os empreendedores públicos e privados
tegidas; rever a legislação; redirecionar as for- envolvidos no projeto participem na discussão
mas de ocupação que ameaçam o patrimônio, do Plano Diretor.
sendo o caso. Universalizar o acesso ao saneamento
ambiental, com as diretrizes para os sistemas
Tema: Riscos ambientais. de abastecimento de água, de drenagem, de
Objetivo: Reduzir riscos de escorregamen- esgotamento sanitário e dos resíduos sólidos,
tos, erosão, inundação e contaminação e explicitar o modelo de gestão, também são
do subsolo. temas que devem ser tratados como funda-
Estratégias: Implantar o gerenciamento de mentais no Plano Diretor.
riscos; planejar as intervenções de segurança É recomendável que, ao final da etapa de
e de recuperação de áreas degradadas; formular e pactuar propostas para o Plano
estabelecer gestão sustentável das águas Diretor, os temas centrais, objetivos e estraté-
pluviais urbanas; implantar o controle de gias sejam discutidos e decididos com os


diversos segmentos da sociedade e com todas governo definidas no Programa Plurianual (PPA)
as instituições envolvidas na elaboração do do município, nas diretrizes orçamentárias e
Plano Diretor. Esse momento é fundamental nos orçamentos anuais, que serão elaborados
para avaliar e corrigir rumos e definir a linha depois de o Plano Diretor estar aprovado.
básica do Plano Diretor. É importante observar quais instrumentos
são adequados à realidade municipal; e se
3ª etapa: definir os instrumentos colaboram para que a cidade atinja os obje-
tivos e encaminhe com sucesso as estratégias
Os instrumentos são ferramentas que viabi- definidas no Plano Diretor.
lizam as intenções expressas no Plano Diretor. O cap. IV do Estatuto da Cidade, que trata
Os objetivos e estratégias devem estar estrei- da gestão democrática, oferece os instrumen-
tamente articulados com instrumentos de pla- tos para que o município implante o processo
nejamento e de política urbana. de planejamento participativo; aí se propõe
O Estatuto da Cidade oferece mais de 30 que se abram canais de participação direta
instrumentos para que o município tenha e representativa, como as conferências
controle efetivo sobre o seu território. A gran- e os conselhos.
de inovação é que, além dos instrumentos tra- As conferências são espaços coletivos de
dicionais de planejamento urbano de natureza amadurecimento político, pela participação de
normativa, o Estatuto apresenta uma série de diferentes segmentos e pela explicitação das
novos instrumentos para induzir o desenvol- diversas idéias de construção de uma cidade.
vimento e a inclusão territorial da população Realizadas sobre assuntos de interesse do
marginalizada e para fazer a gestão democrá- município, as conferências devem aglutinar
tica do município. idéias e propostas; e quando couber, devem ter
Os instrumentos para regular o desenvolvi- representantes das esferas estadual e federal
mento urbano podem, se bem aplicados, si- de governo, especialmente em conferências
multaneamente controlar o uso do solo, in- em que se discutam matérias de competências
fluenciar o mercado de terras, arrecadar e concorrentes (por exemplo, relacionadas ao
redistribuir oportunidades e recursos. patrimônio cultural e ambiental). As conferên-
A legislação urbanística, particularmente as cias são importantes para enriquecer o debate
leis de parcelamento do solo e de uso e ocupa- e para que todos os segmentos envolvam-se e
ção do solo, devem ser revistas e incorporadas comprometam-se também na implementação,
ao Plano Diretor. no controle e na fiscalização do Plano Diretor.
O Estatuto da Cidade (art. 40) estabelece Nas conferências, elegem-se os delegados que
ainda que os instrumentos de política econô- formarão os conselhos.
mica, tributária e financeira dos municípios de- Os conselhos municipais são órgãos cole-
vem adequar-se aos objetivos do planeja- giados, dos quais participam representantes
mento territorial. Isto significa que deve haver do poder público e da sociedade civil, que
coerência entre o modo de aplicar tributos acompanham, controlam e fiscalizam a
(como IPTU, ISS e, inclusive, a Lei Orçamentária) implementação do planejamento territorial.
e o Plano Diretor do município. Além das conferências, as audiências
As propostas de investimentos, inseridas no públicas também são requisito obrigatório no
Plano Diretor, devem orientar as prioridades de processo de discussão para a aprovação do
32

OS CONSELHOS MUNICIPAIS SÃO ÓRGÃOS COLEGIADOS, elaboração do Plano Diretor e deverá ser coe-
DOS QUAIS PARTICIPAM REPRESENTANTES DO PODER PÚBLICO rente com a capacidade de gestão do municí-
E DA SOCIEDADE CIVIL, QUE ACOMPANHAM, CONTROLAM pio. Por exemplo, através do Conselho da Cida-
E FISCALIZAM A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO de, no Sistema de Gestão e Planejamento do
TERRITORIAL. ALÉM DAS CONFERÊNCIAS, AS AUDIÊNCIAS Município, ou estruturas assemelhadas.
PÚBLICAS TAMBÉM SÃO REQUISITOS OBRIGATÓRIOS A conclusão do Plano Diretor não encerra o
NO PROCESSO DE DISCUSSÃO PARA A APROVAÇÃO DO PLANO processo de planejamento. Ajustes podem e
DIRETOR NA CÂMARA MUNICIPAL devem ser feitos. É recomendável que o pró-
prio Plano Diretor determine os meios e a
Plano Diretor na Câmara Municipal, sendo sistemática para revisá-lo. Conforme o Estatuto
condição para validação da lei municipal que da Cidade, a lei que institui o Plano Diretor
institui o Plano Diretor. Em alguns municípios, deverá ser revista pelo menos a cada 10 anos.
a Lei Orgânica Municipal determina a quan- A revisão e os ajustes deverão ser discutidos e
tidade de audiências, que deve variar de acor- acordados de forma integrada com os demais
do com a população e com a proposta de fóruns de discussão atuantes no município,
participação popular de cada município. consolidados em conferências municipais e
Cabe à Prefeitura dar ampla divulgação e articulados com as demais ações implemen-
facilitar o acesso aos documentos e informa- tadas pelos diferentes níveis de governo.
ções produzidos durante todo o processo
participativo de elaboração do Plano Diretor. SISTEMÁTICA 2005
Essa divulgação e a possibilidade de
conhecer documentos e informações são Para a sistemática 2005, após discussão com o
indispensáveis para que parcela significativa Comitê de Planejamento Territorial do Conse-
da população participe efetivamente nos lho Nacional das Cidades, está sendo formu-
debates, até a aprovação final do Plano Diretor. lada uma proposta de agrupamento do con-
junto de critérios de 2004 em quatro focos
4ª etapa: o sistema de gestão gerais de priorização:
e planejamento do município implementação do Estatuto da Cidade e
seus critérios de obrigatoriedade de elabo-
A lei do Plano Diretor deve estabelecer a ração ou revisão de Planos Diretores;
estrutura e o processo participativo de plane- estímulo às práticas de Gestão
jamento para implementar e monitorar o Plano Democrática e Participativa, com a demons-
Diretor. O monitoramento compreende ava- tração da existência e funcionamento efeti-
liações, atualizações e ajustes sistemáticos, que vo de Conselhos da Cidade ou similares
devem estar definidos na lei. O Plano Diretor como mecanismos permanentes de
deve definir também as instâncias de discus- participação e democratização da gestão;
são e decisão do monitoramento, como os combate à exclusão, com o apoio a
conselhos, sua composição e suas atribuições. municípios com altas taxas de crescimento
A forma como o sistema de gestão e de populacional e proporção de domicílios em
planejamento será implementado e monito- condições de precariedade, irregularidade
rado, para garantir o controle social, depen- e/ou incidência de situações de risco, desli-
derá da montagem acordada no pacto de zamento de encostas;


integração das Políticas Públicas, com o OS RESULTADOS VÃO DEPENDER DA MOBILIZAÇÃO E
apoio a municípios alvo de programas CORRELAÇÃO DE FORÇAS LOCAIS EM CADA UM DOS MUNICÍPIOS.
prioritários das políticas governamentais PARTICULARMENTE, DA MOBILIZAÇÃO E PRESENÇA DOS
com impactos no desenvolvimento urbano: MOVIMENTOS E ATORES QUE OPERAM A REFORMA URBANA NA
Programa do Arco do Desmatamento, PERSPECTIVA DA LUTA POR CIDADES MAIS JUSTAS
Projeto Orla de gerenciamento costeiro E INCLUDENTES
(MMA); Plano de Ordenamento da Área de
Influencia da BR-163 (Interministerial); Faixa No entanto, os resultados vão depender da
de Fronteira e Mesorregiões prioritárias mobilização e correlação de forças locais, em
(MIN); Ação Metropolitana (Mcidades); cada um dos municípios. Particularmente, da
Apoio a populações tradicionais mobilização e presença dos movimentos e
(quilombolas e indígenas) e ribeirinhas; atores que operam a plataforma da reforma
Unidades de Conservação Federais – Lei urbana na perspectiva da luta por cidades
9.985/2000, PROBIO e Áreas de Preservação mais justas e includentes.
do Patrimônio Cultural no âmbito federal. Nesse sentido, um passo significativo foi dado
com a aprovação pelo Conselho Nacional das Ci-
CONSIDERAÇÕES FINAIS dades da proposta de uma Campanha Nacional
de Sensibilização e Mobilização para a elabora-
Retomando o mote da obrigatoriedade ção de Planos Diretores Participativos em 2005,
legal de elaboração/atualização de PD´s, considerado o ano estratégico do tema.
abrangendo cerca de 2.308 municípios em O projeto de mobilização proposto nessa
todo o território nacional, sendo 1.700 até campanha – de formação de comitês esta-
outubro/2006, duas considerações finais se duais e municipais descentralizados, – poten-
colocam no desafio da requalificação deste cializa a ação dos atores no cenário do terri-
instrumento na lógica de uma outra política tório e o alcance da nova política proposta.
de planejamento e ordenamento territorial. A segunda consideração resgata para o
A primeira diz respeito à disputa de orienta- debate a imprescindível e complexa tarefa de
ções metodológicas e de interesses no proces- articulação do repertório de instrumentos de
so de elaboração/revisão dos planos e seus re- incidência no planejamento e ordenamento
sultados. Especialmente, o desafio desses pro- territorial e ambiental. Além do Plano Diretor,
cessos em formarem arenas democráticas e há um conjunto desses instrumentos dos
representativas das forças sociais, políticas e quais se destacam o Zoneamento Ecológico
econômicas, que possibilitem a negociação e Econômico, a Agenda 21, os Planos de Recur-
pactuação de projetos de cidade e de desen- sos Hídricos e de Bacias Hidrográficas, na
volvimento urbano, respeitando as peculiari- perspectiva mais ambientalista, embora não
dades regionais e locais. A tradição tecnocrática exclusivamente; os Planos de Desenvolvimen-
hegemônica na condução conceitual e meto- to Regional, na perspectiva mais econômica,
dológica dos planos, os modelos consultivos e embora não exclusivamente; e os Planos
seletivos de participação, e o mercado de venda Plurianuais Municipais (em geral combinados
de pacotes de Planos por empresas " com as Leis Orçamentárias Anuais) na ótica
especializadas" são fatores fortemente presentes mais administrativa orçamentária local.
nesta disputa e constrangedores destas arenas. A tônica da formulação e implementação
34

desses instrumentos não escapa à lógica se- da ótica transversal da política ambiental, e aos
torial compartimentada da administração e movimentos concretos de rearticulação eco-
das políticas públicas no âmbito federal, nômica e territorial apropriados pela Política
estadual e municipal, que conspiram contra de Desenvolvimento Regional – colocam, na
qualquer possibilidade de ação integrada. ordem do dia e na Agenda do Governo Fede-
Como essa lógica é estrutural na formação do ral, a premência de um Plano de Ordena-
Estado Brasileiro, a sua superação é tarefa mento Territorial para o paísprevisto desde a
complexa, permanentemente recolocada a Constituição Federal de 1988, orientador dos
cada nova conjuntura, em todos níveis de Planos diretores locais.
poder. Mas entende-se que a pulsão conjuga-
da de três áreas de políticas públicas – o
ímpeto de planejamento urbano e territorial
retomado em novos moldes com o Estatuto
da Cidade e a criação do Ministério das Cida-
des no governo Lula, associado à consolidação


Princípios, bases e desafios de
uma política nacional de apoio
à regularização fundiária
sustentável

INTRODUÇÃO A PARTICIPAÇÃO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS, OS
NOVOS GOVERNOS MUNICIPAIS, AS ENTIDADES NÃO
O modelo de desenvolvimento sócio-econô- GOVERNAMENTAIS E UM CRESCENTE NÚMERO DE PROFISSIONAIS
mico que comandou a urbanização acelerada PREOCUPADOS COM A QUESTÃO URBANA PRODUZIRAM
no Brasil produziu cidades fortemente marca- MOBILIZAÇÕES EMTORNO DE LUTAS URBANAS, A PARTIR DA
das pela presença das chamadas "periferias". DÉCADA DE 70, ESPECIALMENTE RELATIVAS À MORADIA E
Dezenas de milhões de brasileiros não têm AO TRANSPORTE, ALÉM DE INICIATIVAS IMPORTANTES E
tido acesso ao solo urbano e à moradia senão INOVADORAS DE GOVERNOS MUNICIPAIS
através de processos e mecanismos informais -
e freqüentemente ilegais –, auto-construindo princípio constitucional da função sócio-
um habitat precário, vulnerável e inseguro em ambiental da propriedade e da cidade, faz com
favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais que o processo de desenvolvimento urbano
irregulares, loteamentos clandestinos, cortiços, informal não seja a exceção, mas sim a regra de
casas de frente e fundo, bem como nas ocupa- produção social do espaço urbano no Brasil.
ções de áreas públicas, encostas, áreas de pre- A partir da década de 1970 a participação
servação, beiras de reservatórios e rios. Todo dos movimentos sociais urbanos, os novos
esse processo foi o resultado de séculos de governos municipais, as entidades não gover-
dominação e apropriação privada das ter- namentais e um crescente número de profis-
ras/áreas públicas, decorrendo daí um aparato sionais preocupados com a "questão urbana"
jurídico-institucional, econômico, social e produziram mobilizações em torno de lutas
ideológico que definiu a propriedade da terra urbanas, especialmente, relativas à moradia e
como um valor fundamental de controle das ao transporte, além de iniciativas importantes
classes dominantes. e inovadoras de governos municipais.
A história da apropriação da classe domi- Neste contexto, a Constituição Federal de
nante que se apresenta de forma distinta nas 1988 consignou um capítulo sobre a política
diferentes regiões do país, porém não menos urbana e o Estatuto da Cidade – lei Federal nº
excludente e concentradora, resulta nas atuais 10.257/01 e a MP 2.220/01 estabelecendo
cidades, sejam pequenas, médias ou grandes, instrumentos jurídicos e urbanísticos funda-
com serviços urbanos precários e concentra- mentais para reduzir o quadro caótico de
dos, a maioria de habitações precárias e em exclusão social urbana vigente no país.
áreas irregulares, alto custo da terra, dentre Essas constatações inicias são confirmadas
outras características de irregularidade. Desta- por dados do IBGE/MUNIC (2000), sobre a
que-se que o processo de urbanização acele- precariedade e a ilegalidade das nossas
rado, a partir da década de 1960, apenas acen- cidades. As favelas estão presentes em 80%
tua "o lugar dos pobres" nas cidades e a eles das cidades médias entre 100 e 500 mil
destinam as piores condições na estrutura habitantes, e em 45% daquelas entre 20 e 100
urbana existente ou em construção. mil habitantes. Os assentamentos irregulares
A combinação entre mercados de terras ou ilegais estão presentes até em pequenas
especulativos, sistemas políticos clientelistas, cidades – 36% das cidades com menos de 20
práticas elitistas de planejamento urbano e mil habitantes têm loteamentos irregulares
regimes jurídicos excludentes, que afirmam os e 20% delas têm favelas.
direitos individuais de propriedade sobre o Trata-se de fenômeno estruturante da


ordem urbana brasileira, e como tal tem que cativa. Áreas já ocupadas estão se adensando
ser enfrentado, já que, em suas formas varia- e novas ocupações têm surgido, cada vez
das, tal processo de acesso informal ao solo e à mais, em áreas de preservação ambiental, áreas
moradia tem aumentado a cada dia nas cidade proteção de mananciais, áreas públicas e
des grandes, médias e também nas cidades áreas de risco. A urbanização da pobreza tem
pequenas. De fato, apesar da forte ligação que tido todo tipo de implicações nefastas – sócio-
se estabelece entre o fenômeno do desenvol- ambientais, jurídicas, econômicas, políticas e cul-
vimento urbano informal e as grandes cidades turais – não só para os ocupantes dos assenta-
(mais de 97% das cidades com mais de 500 mentos, mas para as cidades como um todo.
mil habitantes têm favelas), a precariedade e
ilegalidade da maior parte do território estão Incremento da "indústria
hoje presentes em cidades de todos os tama- da informalidade"
nhos e em todas as regiões do país. Fomentada pela ação e pela omissão do
Há ainda que se destacar que embora com Poder Público, bem como pela combinação
avanços importantes, a realidade fundiária apre- entre liberdade urbanística e a formação de
senta características extremamente preocu- redes sociais nos assentamentos informais, a
pantes, que exigem ações integradas e que dinâmica de preços nos mercados informais
contemplem iniciativas de natureza jurídica, tem chegado a níveis absurdos – em 2003
institucional, legislativa e sobretudo de pro- uma palafita de 6m² no Recife custava
gramas integrados que promovam com agili- US$1.300! – sendo que as variações dos
dade o acesso à terra das populações de baixa preços no mercado informal refletem a
renda, não só para regularização das áreas diversidade de processos de acesso informal
ocupadas, como também a oferta de áreas ao solo e à moradia nas cidades, verificada não
livres urbanizadas. somente entre assentamentos diferentes, mas
também dentro de cada assentamento.
RETRATO DA IRREGULARIDADE Tolerância 100%

FUNDIÁRIA NO BRASIL Em que pesem suas implicações, os proces-
sos de desenvolvimento urbano informal têm
Nas duas últimas décadas, e mais especialmen- sido cada vez mais tolerados pelo Poder Públi-
te nos últimos anos, programas de regula- co, seja por omissão ou por ações ambíguas,
rização de assentamentos informais vêm sem que haja uma compreensão de que, em
sendo gradualmente formulados e implemen- última análise, tal tolerância gera direitos. Tem
tados por governos estaduais e locais no Brasil. havido uma aceitação crescente de que as
A breve análise de algumas dessas experiên- áreas consolidadas devam ser urbanizadas
cias permite realizar um breve diagnóstico, (com serviços, equipamentos e infra-estrutu-
apresentado a seguir, da regularização e da ra), mas há pouca informação acerca dos
irregularidade fundiária no país. altíssimos custos, absolutos e relativos das
obras de urbanização. A mera promessa da
Avanço do processo de favelização urbanização das áreas tem elevados os pre-
O processo de produção informal do espa- ços no mercado informal de maneira impres-
ço urbano está avançando de maneira signifi- sionante. Há um processo generalizado de
40

deterioração das áreas já urbanizadas, dada a FOMENTADA PELA AÇÃO E PELA OMISSÃO DO PODER
combinação entre a precariedade dos mate- PÚBLICO,BEM COMO PELA COMBINAÇÃO ENTRE LIBERDADE
riais e técnicas utilizados nas obras com a URBANÍSTICA E A FORMAÇÃO DE REDES SOCIAIS NOS
maior pressão sobre a infra-estrutura decor- ASSENTAMENTOS INFORMAIS,A DINÂMICA DE PREÇOS NOS
rente do adensamento de tais áreas, com o MERCADOS INFORMAIS TEM CHEGADO A NÍVEIS
que a infra-estrutura logo se torna obsoleta. ABSURDOS – EM 2003 UMA PALAFITA DE 6M ² NO RECIFE
Além disso, as áreas urbanizadas não têm CUSTAVA US$1.300
sido devidamente incorporadas ao sistema
fiscal dos municípios. Em todas as regiões, tado a regularizar áreas e lotes, raramente se
a irresponsabilidade fiscal tem sido agravada estendendo também para propor a regulariza-
pela irresponsabilidade territorial das ção de construções, negócios informais, prédios
administrações locais. e áreas nos centros urbanos, bem como de
ocupações para fins urbanos em áreas rurais.
Poucas gotas no oceano
da informalidade Dissociação entre urbanização
A maioria da população que vive informal- e legalização
mente se encontra a descoberto de qualquer Na maioria dos programas de regularização,
forma de intervenção pública. Isso decorre da a ênfase maior dada à urbanização das áreas
relativa insuficiência dos programas de regula- tem sido dissociada não apenas de programas
rização face à diversidade de situações exis- de melhoria habitacional (que ficam a cargo
tentes. Além disso, os programas de regu- de processos de autoconstrução individuais
larização efetivamente empreendidos têm e/ou coletivos) e de programas socio econô-
sido formulados sem que exista uma devida micos que busquem a plena integração das
compreensão das causas do fenômeno de comunidades, mas também das políticas de
desenvolvimento informal, com o que legalização das áreas e lotes. As dimensões
com muita freqüência, produzem efeitos per- de urbanização e legalização têm sido pensa-
versos e acabam por contribuir para o pro- das como se fossem processos separados, ou,
cesso de segregação sócio-espacial. com muita freqüência, como se a legalização
fosse um resultado automático da urbanização.
Políticas isoladas Como conseqüência, os poucos programas que
As intervenções do Poder Público através de chegam ao estágio da legalização têm tido que
programas de regularização têm se dado de criar soluções jurídico-políticas que com fre-
maneira isolada, setorial, sem que haja a devi- qüência não refletem a ordem urbanística.
da integração entre tais programas e o contex-
to mais amplo das políticas urbanas de plane- Os problemas da fragmentação
jamento e gestão territorial, produção habita- Em todos os níveis – do central ao local –
cional de interesse social e oferta de terra urba- programas de regularização são marcados
nizada para população de baixa renda, reabi- por problemas estruturais de fragmentação e
litação de centros urbanos, ocupação de va disputas de poder institucional – dentro do
zios urbanos, captura de mais-valias urbanís- programa, entre secretarias e/ou ministérios,
ticas e modernização do cadastro fiscal. Além entre níveis governamentais –, o que faz com
disso, programas de regularização têm se limi- que os recursos existentes sejam mal despen-


didos e não cheguem devidamente aos bene- jurídicas não têm sido exploradas, e tem havi-
ficiários. Os programas também têm sofrido do pouca criatividade. Além disso, não tem si-
com a falta de continuidade devido sobretudo do feito um esforço de validação de novos ins-
a mudanças das conjunturas políticas locais. trumentos pelas agências de crédito e finan-
ciamento e pela sociedade em geral.
Falta de recursos financeiros
Os programas de regularização não têm Importância da titulação
sido acompanhados de fontes de recursos Devido aos problemas com a legalização,
adequadas, já que as previsões orçamentárias poucos programas chegaram a esse estágio,
são incompatíveis com os objetivos propostos, e um número ainda menor chegou ao regis-
não havendo fundos específicos para os pro- tro das áreas e dos lotes. Talvez por isso es-
gramas. Além disso, os recursos do planeja- teja tomando força uma interpretação de
mento urbano não têm sido devidamente que títulos não seriam importantes, bastan-
aproveitados para esse fim, e os recursos de do a percepção de segurança da posse para
agências internacionais têm sido dispersos, os ocupantes. Embora seja verdade que tal
sendo que não tem havido uma avaliação sis- percepção é o fator principal para que as
temática de tais programas. pessoas comecem a investir na consolidação
de suas casas, do ponto de vista dos ocupan-
A falácia da participação popular tes, a titulação é importante por uma série
A qualidade política dos programas varia de razões: segurança jurídica, conflitos domés-
enormemente, mas de modo geral os proces- ticos, separação conjugal, herança, problemas
sos de participação popular na formulação com vizinhos, acesso a endereço e a formas
e implementação dos programas têm sido de crédito etc. E, também, do ponto de vista
pouco significativos, processo esse agravado dos interesses da cidade, já que a titulação
pela criação artificial de formas de partici- pode contribuir para uma certa estabilização
pação como resultado sobretudo de exigên- dos mercados imobiliários e para possibilitar
cias de agências financiadoras nacionais formas de intervenção mais articuladas
e/ou internacionais. e racionais. Entretanto, ainda há uma resis-
tência à titulação por parte do Poder Judi-
A escolha dos instrumentos ciário, do Ministério Público e de parte da
jurídicos de legalização opinião pública.
Tem havido pouca reflexão acerca dos
instrumentos jurídicos a serem utilizados para Compatibilizando escala,
a promoção da legalização dos lotes. A ênfase padrões e direitos
dada a títulos de propriedade individual plena Talvez o maior problema dos programas
tem ignorado a necessidade de soluções jurí- de regularização seja a dificuldade de conciliar
dicas coletivas para problemas coletivos. a escala das intervenções com os padrões
Quando os instrumentos coletivos são usados, técnicos (urbanísticos e ambientais) exigidos
isso não tem sido feito de maneira compati- dos assentamentos e com os direitos a serem
bilizada com a ordem urbanística e com uma reconhecidos. Esses três fatores têm que ser
maior consideração das implicações jurídicas pensados conjuntamente para a sustentabi-
dos instrumentos adotados. As possibilidades lidade dos programas e para que os mesmos
42

A QUALIDADE POLÍTICA DOS PROGRAMAS VARIA sobretudo, a disponibilização de áreas urba-
ENORMEMENTE,MAS DE MODO GERAL OS PROCESSOS nas servidas para esse fim). Com freqüência,
DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NA FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO as soluções jurídicas adotadas pretendem
DOS PROGRAMAS TÊM SIDO POUCO SIGNIFICATIVOS. PROCESSO engessar os processos de mobilidade – com-
ESSE AGRAVADO PELA CRIAÇÃO ARTIFICIAL DE FORMAS DE pra/venda/aluguel – em um esforço inútil,
PARTICIPAÇÃO COMO RESULTADO, SOBRETUDO, que somente gera mais informalidade.
DE EXIGÊNCIAS DE AGÊNCIAS FINANCIADORAS
NACIONAIS E INTERNACIONAIS Novas tecnologias e sistemas
de informação
tenham um impacto significativo na Programas de regularização têm utilizado
realidade. Os programas mais consistentes não pouco as possibilidades das novas tecnologias
têm impacto significativo em face da escala do e sistemas de informação que, por sua vez,
problema; já os programas de mais larga além de altos custos encontram obstáculos na
escala com freqüência têm comprometido os falta de capacitação dos governos locais.
padrões técnicos. Conforme dito acima, Em suma, os objetivos dos programas de
soluções jurídicas individuais para problemas regularização – promoção de segurança jurí-
coletivos também limitam o alcance dos dica e integração sócio-espacial – não têm sido
programas. A diversidade de formas traduzidos em instrumentos, mecanismos e
urbanísticas não tem se refletido em uma processos adequados, com o que a experiência
diversidade de normas jurídicas. brasileira, até agora, tem sido bastante limitada.
O "day after" dos programas Embora não se reduza de forma alguma

de regularização aos grupos sociais mais pobres, a produção
Uma vez urbanizadas as áreas/legalizados informal do habitat entre tais grupos precisa
os assentamentos, o Poder Público não tem ser urgentemente enfrentada, dadas as graves
mantido uma presença nas áreas, que logo co- conseqüências sócio-econômicas, urbanísticas,
meçam a sofrer um processo de deterioração. ambientais e políticas do fenômeno não ape-
Os programas de regularização não têm leva- nas para os moradores dos assentamentos
do a proposta de integração urbana, social e informais, mas também para as cidades e para
cultural. Assim, as áreas antes informais e suas a população urbana como um todo. É certo
comunidades continuam estigmatizadas. que, desde meados da década de 1980, alguns
poucos municípios têm tentado enfrentar tal
Entre liberdades individuais problema através de programas de regulariza-
e funções públicas ção dos assentamentos informais mas, em que
Preocupados em garantir que os benefi- pesem avanços importantes aqui e ali, no
ciários da intervenção pública sejam efetiva- todo, tais programas ainda são a exceção do
mente os ocupantes das áreas informais, os quadro dos municípios brasileiros nos quais a
programas de regularização não têm encon- questão está presente.
trado um equilíbrio entre o respeito aos direi- Do ponto de vista do Governo Federal, até
tos e liberdades individuais dos ocupantes e 2002, a despeito da existência de alguns pro-
a função pública dos programas (o reco- gramas de apoio e algumas poucas linhas de
nhecimento dos direitos de moradia social e, financiamento para os Municípios, inexistia no


âmbito federal uma política integrada e com- expressasse os objetivos da intervenção do
preensiva acerca da questão. Reconhecendo a Governo Federal. Nesse contexto, o Mcidades,
dimensão, a gravidade e as implicações do através da Secretaria Nacional de Programas
processo de desenvolvimento urbano infor- Urbanos – SNPU, propôs e discutiu, em todo
mal, em 2003, o Governo Federal, através do país e, pioneiramente, os termos de uma Política
Ministério das Cidades formulou, pela primeira Nacional de Apoio à Regularização Fundiária.
vez, uma Política Nacional sobre a questão, de
forma a orientar os programas específicos, em Natureza da Política Nacional
todas as esferas governamentais, que visam à
regularização dos assentamentos informais já De imediato, deve-se dizer que qualquer
consolidados em áreas urbanas. iniciativa do Governo Federal tinha neces-
A seguir, a Política Nacional de Apoio à Regu- sariamente que levar em conta a distribuição
larização Fundiária Sustentável é apresentada, de competências jurídico-políticas estabele-
discutindo sua natureza, seus pressupostos e cidas pela Constituição Federal de 1988 e
seus objetivos gerais e específicos, bem como pelo Estatuto da Cidade sobre a questão do
as bases do Programa Nacional de Apoio à controle do uso do solo em geral e da regula-
Regularização Fundiária Sustentável que a rização fundiária em particular, visando formu-
expressa, notadamente as estratégias de apoio lar uma política nacional que fosse condi-
jurídico, financeiro, urbanístico e administrati- zente com a ordem jurídica em vigor e com
vo-institucional que compõem o Programa. os processos sócio-políticos historicamente
Propõe-se, ainda, uma discussão crítica construídos no Brasil.
acerca das principais ações de mobilização, Nesse contexto, o Governo Federal reconhe-
articulação e intervenção que foram empreen- ceu o papel central dos Municípios e, em me-
didas no âmbito do Programa Nacional de nor escala, dos Estados, no enfrentamento dos
Apoio à Regularização Fundiária Sustentável problemas decorrentes dos processos de de-
em 2003 e 2004, indicando os principais desa- senvolvimento informal do solo urbano e na
fios de várias ordens existentes ao avanço da formulação e implementação dos programas
ação governamental. Atenção especial será de regularização fundiária dos assentamentos
dada à discussão específica acerca da regula- informais consolidados em áreas urbanas.
rização fundiária de assentamentos informais Como se sabe, o problema do desenvol-
consolidados em terras de domínio da União. vimento urbano informal é de grande escala,
o que requer uma intervenção ampla do
PRINCÍPIOS DA POLÍTICA NACIONAL DE Poder Público. Nesse sentido, a ação do
APOIO À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA Governo Federal tem como característica
SUSTENTÁVEL apoiar, complementar e/ou suplementar a
Até 2002, existiam alguns poucos progra-

mas federais direta ou indiretamente relacio-
nados com a questão dos assentamentos
informais, como o Programa Habitar Brasil – BID 6
Ver Caderno da Política Nacional de Habitação –
e o Promoradia/FGTS 6. Porém, inexistia uma Secretaria Nacional de Habitação, Ministério das
política nacional que os articulasse e que Cidades.
44

ação dos governos municipais e estaduais, EMBORA NÃO SE REDUZA DE FORMA ALGUMA AOS
intervindo de forma mais direta – mas sempre GRUPOS SOCIAIS MAIS POBRES,A PRODUÇÃO INFORMAL
em parceria com os Municípios e com os Es- DO HABITAT ENTRE TAIS GRUPOS PRECISA SER
tados – apenas nos casos em que os assenta- URGENTEMENTE ENFRENTADA,DADAS AS GRAVES
mentos informais consolidados a serem regu- CONSEQÜÊNCIAS SÓCIO-ECONÔMICAS,URBANÍSTICAS,
larizados estejam situados em terras de do- AMBIENTAIS E POLÍTICAS DO FENÔMENO NÃO APENAS
mínio da União ou de órgãos do governo fe- PARA OS MORADORES DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS,
deral, especialmente os que se enquadrem MAS TAMBÉM PARA AS CIDADES E PARA A POPULAÇÃO
nos critérios da Medida Provisória nº URBANA COMO UM TODO.
2.220/2001 (Concessão Especial de Uso para
Fins de Moradia). Nesse sentido, programas de regularização
Em que pesem os limites da ação do Go- devem ser necessariamente combinados com:
verno Federal, seu papel é da maior impor- planejamento urbano includente e
tância, especialmente porque, dadas a exten- gestão democrática dos instrumentos,
são e as implicações do problema do desen- mecanismos e processos de uso e
volvimento urbano informal, faz-se necessária ocupação do solo urbano, nos termos do
uma ampla frente integrada de ações intra e Estatuto da Cidade, de forma a induzir a
intergovernamental, além das diversas formas ocupação de vazios urbanos, a reabilitação
de parcerias entre o estado e a sociedade civil, de centros urbanos e a plena materialização
para o enfrentamento do problema, sendo da função sócio-ambiental da propriedade
que as melhores condições de promover e urbana, especialmente pela consideração da
liderar a formação dessa frente encontram-se questão da regularização fundiária como
no Governo Federal. um dos eixos centrais quando da
formulação dos Planos Diretores Municipais;
Pressupostos da Política Nacional de Apoio produção de novas opções de moradia
à Regularização Fundiária Sustentável social e de lotes urbanizados para os
grupos de menor renda pelo Poder Público
Além disso, deve-se salientar que o Gove- em todas as esferas governamentais;
rno Federal entendeu que programas de re- abertura de novas linhas de crédito oficial e
gularização formulados em qualquer nível financiamento habitacional especialmente
governamental têm uma natureza intrinse- para a população entre 0 e 3 salários mínimos;
camente curativa, remedial, devendo sempre, utilização de políticas fiscais e extrafiscais
para terem sentido e serem sustentáveis, ser redistributivas e de mecanismos de captura
implementados em um contexto amplo de das mais-valias urbanísticas pelo Poder Público,
políticas públicas, urbanas e habitacionais, em sempre nos termos do Estatuto da Cidade; e
todas as esferas governamentais, para inter- criação de mecanismos e processos de
venção no mercado imobiliário e controle diversas ordens para atrair o setor
efetivo dos processos de acesso ao solo urba- imobiliário formal para a produção regular
no, visando assim quebrar o ciclo perverso que de lotes urbanizados (e mesmo com
tem historicamente produzido a informalidade edificações) para a população de baixa
urbana e prevenir a continuada produção renda, em lugares adequados, preços
ilegal das cidades. acessíveis e em quantidades suficientes.


Contudo, não há mais como ignorar a magni- Federal de 1988 e consolidado pelo Estatuto
tude do problema já consolidado dos assen- da Cidade e pela Medida Provisória nº
tamentos informais e a urgência de enfren- 2.220/2001, existem hoje no Brasil duas
tá-lo. Nesse contexto, o Ministério das Cidades situações distintas quanto aos assentamentos
coordenou ao longo de 2003 um amplo pro- informais: 1 - assentamentos onde os mora-
cesso de discussão das bases de uma "Política dores têm o direito coletivo à regularização
Nacional de Apoio à Regularização Fundiária independentemente da vontade do Poder
Sustentável", partindo dos seguintes Público, e, 2 - assentamentos onde as políticas
pressupostos: de regularização ainda se inserem, como era
O reconhecimento do direito à moradia tradicionalmente o caso, no âmbito da ação
e à segurança da posse como direitos hu- discricionária do Poder Público.
manos fundamentais, de acordo com a Assim, nos termos da lei, nem todo assenta-
Constituição Brasileira de 1988 e nos termos mento informal tem que ser regularizado, co-
da Campanha Global da ONU pela Segu- mo é o caso, por exemplo, de ocupações mui-
rança da Posse executada pelo Programa de to recentes. Nem mesmo em assentamentos
Assentamentos Humanos UN-Habitat; informais consolidados em áreas urbanas tudo
o acesso à terra urbana como efeito é regularizável. Por exemplo, devido a razões
jurídico do princípio constitucional da ambientais, o Poder Público pode não reco-
função socioambiental da propriedade nhecer o direito dos moradores a continuarem
(tanto privada quanto pública) e da cidade; na área ocupada. Mas a grande novidade da or-
a supremacia do Direito Público sobre o dem jurídica é que, nesses casos, o direito de mo-
Direito Privado na regulação da ordem radia continua prevalecendo, com o que o Po-
urbanística e na interpretação e aplicação der Público tem que oferecer condições concre-
do Estatuto da Cidade; tas e aceitáveis de relocação dos moradores.
a compreensão da natureza curativa dos Em todos os casos, porém, ainda que tenha
programas de regularização, que devem ser características jurídicas específicas no caso dos
implementados em um contexto amplo de assentamentos informais consolidados no tem-
políticas públicas em todas as esferas po, a questão da regularização fundiária em
governamentais; áreas urbanas é um aspecto do direito social,
a necessidade de conciliação entre a constitucionalmente assegurado à cidade.
regularização urbanística e ambiental com
a regularização jurídica e patrimonial; e Objetivos da Política Nacional de Apoio
a necessidade de contribuir para a à Regularização Fundiária
renovação dos processos de mobilização
social em torno da discussão acerca do Conforme mencionado, a Política Nacional
desenvolvimento urbano informal, de Apoio à Regularização Fundiária Sustentá-
especialmente pelo reconhecimento vel, proposta pelo Ministério das Cidades par-
da participação popular efetiva das comu- tiu do princípio de que a regularização fundiá-
nidades diretamente envolvidas em todas ria é um processo amplo que não pode, ou
as etapas dos processos de regularização. não deve, ser reduzido a sua dimensão jurí-
Além disso, cabe destacar que, nos termos dica. A regularização jurídica das áreas e lotes
do marco jurídico lançado pela Constituição tem necessariamente que ser conciliada com
46
a regularização urbanística e ambiental dos formas de direitos reais de propriedade,

assentamentos, bem como com a introdução visando remover os obstáculos de natureza
de programas socioeconômicos (especialmen- administrativa e registrária que impedem
te de geração de emprego e renda) e outros sua utilização;
programas governamentais que proponham a priorizar a utilização coletiva desses
plena integração social dos moradores de as- instrumentos de forma a dar soluções
sentamentos informais à economia da cidade jurídicas coletivas a problemas urbanos e
e à sociedade urbana, removendo definitiva- sociais que são essencialmente coletivos;
mente as barreiras físicas, simbólicas, jurídicas e buscar a remoção dos obstáculos à
administrativas que separam a cidade for- regularização fundiária que advêm da
mal/regular da cidade informal. legislação federal - fundiária, cartorária,
Os principais objetivos gerais dessa Política urbanística, ambiental, processual,
Nacional são: administrativa, tributária e penal - em vigor;
apoiar os Municípios e Estados na imple- criar condições para o pleno reconhe-
mentação do Estatuto da Cidade, com ên- cimento e validação dos títulos represen-
fase nos novos instrumentos de regula- tativos dos novos direitos acima mencio-
rização fundiária indicados no Estatuto da nados pelas agências de crédito e financia-
Cidade e na MP nº 2.220/2001 e na amplia- mento públicas e privadas, bem como pela
ção e democratização do acesso, por opinião pública; e
parte da população de menor renda, incentivar diversas formas de parcerias
à terra urbanizada; com a sociedade civil, promovendo ampla
promover a integração, em todos os participação popular em todas as etapas
níveis de governo, de programas de regu- das intervenções de regularização fundiária
larização (combinando urbanização e lega- e contribuindo para a renovação dos
lização) com políticas includentes de plane- processos de mobilização social em torno
jamento urbano e estratégias democráticas da discussão acerca do desenvolvimento
de gestão urbana; e urbano informal, de forma a conduzir a
promover o reconhecimento de maneira plena inclusão social das comunidades que
integrada dos direitos sociais e constitu- vivem em assentamentos informais.
cionais de moradia e preservação ambien-
tal, conferindo aos direitos reais o mesmo
estatuto do que a propriedade advinda da ESTRATÉGIAS DO PROGRAMA NACIONAL
compra e venda. DE APOIO À REGULARIZAÇÃO
Os principais objetivos específicos da FUNDIÁRIA SUSTENTÁVEL
Política Nacional são:
promover o reconhecimento dos "novos" Com base nesses pressupostos e objetivos da
direitos reconhecidos pela ordem jurídico- Política Nacional de Apoio à Regularização
urbanística em vigor (usucapião especial Fundiária Sustentável, o Mcidades, através da
urbano, concessão de direito real de uso, Secretaria Nacional de Programas Urbanos
concessão de uso especial para fins de (SNPU), definiu os termos de um "Programa
moradia e direito de superfície) e sua plena Nacional de Apoio à Regularização Fundiária
utilização, enfatizando que são novas Sustentável", buscando especialmente promo-


ver a necessária compatibilização entre objetivos, DEVE-SE DIZER QUE QUALQUER INICIATIVA DO GOVERNO
princípios, mecanismos, processos e recursos. FEDERAL TINHA NECESSARIAMENTE QUE LEVAR EM CONTA A
O Programa Nacional de Apoio à Regula- DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICO-POLÍTICAS
rização Fundiária Sustentável está estruturado ESTABELECIDAS PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE
em torno de seis estratégias principais que são 1988 E PELO ESTATUTO DA CIDADE SOBRE A QUESTÃO DO
fundamentalmente integradas, quais sejam, CONTROLE DO USO DO SOLO EM GERAL, E DA REGULARIZAÇÃO
estratégias de apoio jurídico, financeiro, FUNDIÁRIA EM PARTICULAR, VISANDO FORMULAR UMA
urbanístico e administrativo/institucional, além POLÍTICA NACIONAL CONDIZENTE COM A ORDEM JURÍDICA
das ações diretas em terrenos ocupados de EM VIGOR E COM OS PROCESSOS SÓCIOPOLÍTICOS
propriedade da União e o apoio a municípios. HISTORICAMENTE CONSTRUÍDOS NO BRASIL
Estratégias de apoio jurídico revisão da Lei Federal de Parcelamento do

Solo Urbano nº 6766/79, procurando incor-
As estratégias de apoio jurídico buscam porar a dimensão de regularização dos assen-
principalmente: tamentos, bem como a ampliação da oferta de
discutir a necessidade de revisão da lotes populares pelo setor privado, coopera-
legislação federal direta e indiretamente tivas, através de parcerias público/público ou
ligada à questão da regularização fundiária; público/privado.
promover aproximação, diálogo, Essas estratégias têm no Programa de
informação e sensibilização de atores Capacitação para a Regularização Fundiária
jurídicos fundamentais no processo de uma de suas formas principais de atuação.
regularização fundiária, como Juízes e
Corregedores, Ministério Público, OAB e Estratégias de apoio financeiro
Faculdades de Direito, Registradores Públi-
cos etc., visando sobretudo o reconhe- As estratégias de apoio financeiro visam,
cimento dos novos direitos coletivos principalmente:
consolidados pelo Estatuto da Cidade construir novos programas capazes de
e a viabilização do registro imobiliário apoiar financeiramente Municípios, Estados
dos mesmos; e organizações não governamentais com
prestação de assistência sócio-jurídica ações de regularização fundiária;
a organizações não-governamentais e captar recursos da iniciativa privada para
associações de moradores, para a propo- a formação de parcerias público-privadas; e
situra de ações de usucapião especial captar recursos de agências internacio-
urbano e para o requerimento da nais de financiamento e cooperação para
concessão de uso especial para fins apoio financeiro a programas de regulari-
de moradia; e zação em todas as esferas governamentais.
difundir uma nova cultura jurídica basea-
da no princípio da função socioambiental Estratégias de apoio urbanístico
da propriedade urbana e da cidade.
As estratégias de apoio urbanístico buscam,
Nesse sentido, o Ministério das Cidades principalmente:
tem participado ativamente do processo de promover aproximação, diálogo, infor-
48

mação e sensibilização dos atores essen- A SNPU COLABORA NA INTEGRAÇÃO INTERMINISTERIAL
ciais como AGB, CONFEA, CREA, IAB, FNA, PARA PROMOVER A REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA,
FISENGE, Faculdades de Arquitetura e JURÍDICA E SOCIAL DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS
Urbanismo, Faculdades de Engenharia, CONSOLIDADOS EM TERRAS DA UNIÃO E DE OUTROS ÓRGÃOS DO
Faculdades de Geografia, Associação ÂMBITO FEDERAL, COM BASE NA MP 2.220/2001, E REMOVER,
Nacional de Geógrafos e outras entidades SEMPRE QUE POSSÍVEL, OS OBSTÁCULOS À REGULARIZAÇÃO DE
profissionais que atuam na área do urbanis- ASSENTAMENTOS INFORMAIS EM TERRENOS DE MARINHA
mo, para prestação de assistência técnica a
custos mais baixos e com padrões especí- Estratégia de ação em terrenos ocupados
ficos no contexto de programas de de propriedade do governo federal
regularização; e
enfrentar os problemas decorrentes da De imediato a SNPU estabeleceu parcerias
ocupação informal de áreas de risco e e colabora na integração interministerial para:
outras áreas de valor ambiental. promover a regularização urbanística,
jurídica e social dos assentamentos
Estratégias de apoio informais consolidados em terras da União
administrativo/institucional e de outros órgãos do âmbito federal como
RFFSA, INSS, INCRA e outros, com base na
Finalmente, as estratégias de apoio adminis- MP nº 2.220/2001;
trativo/institucional propõem, principalmente: remover, sempre que possível, os
promover a construção das bases de um obstáculos à regularização de
diálogo permanente com as Prefeituras e assentamentos informais em Terrenos de
órgãos municipais e estaduais, visando for- Marinha; e
talecer a discussão da regularização fun-
diária no contexto dos processos de elabo- Estratégia de apoio a Municípios
ração de Planos Diretores Municipais e dis-
seminar o uso democrático dos processos e Da mesma forma, a SNPU coordena uma
instrumentos do planejamento urbano, tais série de ações visando à prestação de apoio
como as ZEIS – Zonas Especiais de Interesse técnico e financeiro para:
Social, para minimizar a pressão do merca- celebração de convênios de cooperação
do imobiliário e garantir a permanência dos técnica para agilização e aprimoramento de
ocupantes nas áreas regularizadas; programas municipais e estaduais de
apoiar a revisão do marco regulatório regularização fundiária;
urbanístico municipal e dos parâmetros realização de cadastros municipais para
construtivos, especialmente nas ZEIS; identificação, mapeamento e
montar um Banco de Experiências de cadastramento das irregularidades urbanas;
Regularização Fundiária, Legislação e Leitura assistência técnica e jurídica aos
para orientar os programas municipais e Municípios e Estados para montagem e/ou
estaduais de regularização fundiária; e aperfeiçoamento de programas municipais
promover troca sistemática de informações de regularização fundiária;
entre União/Municípios/Estados, visando formação de uma rede de parceiros para
subsidiar processos de tomada de decisão. prestação de apoio técnico, jurídico e social


aos Municípios e Estados nas ações de METAS QUALITATIVAS E QUANTITATIVAS DE CURTO, MÉDIO E
regularização fundiária; LONGO PRAZO FORAM DEFINIDAS E UM PRIMEIRO ESFORÇO,
formação de parcerias para discutir a AINDA INCIPIENTE, DE TERRITORIALIZAÇÃO DO ALCANCE DO
regularização urbanística, jurídica e social PROGRAMA JÁ FOI REALIZADO
em bens próprios municipais e estaduais e
propriedades privadas, com base no Municípios e Estados que possuam ações
Estatuto da Cidade; em andamento que identifiquem processos
criação de um sistema de informação que de planejamento urbano e gestão
possa identificar os diferentes regimes de participativa.
posse, suas conseqüências e as condições Município que tenha Plano Diretor
de regularização fundiária em andamento; atualizado e aprovado à luz do Estatuto da
analise e revisão de políticas de Cidade, comprovado por lei municipal.
regularização existentes, no sentido de Municípios integrantes de Regiões
provê-las, acompanhá-las e avaliá-las; e Metropolitanas e Aglomerações Urbanas.
divulgação junto aos Municípios, Estados e à Municípios integrantes de consórcios.
sociedade das ações do Ministério das Cida-
des e do escopo dos programas disponíveis, REALIZAÇÕES E DESAFIOS DO
bem como de outras fontes de recursos exis- PROGRAMA NACIONAL DE APOIO À
tentes como o Programa de Subsídio para REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Habitação (PSH), Habitar Brasil BID, Crédito SUSTENTÁVEL
Solidário (HBB), Pró-Moradia e de discussões
promovidas com outras possíveis fontes tais Ao longo de 2003 e 2004, as estratégias ante-
como o Banco Mundial, Cities Alliance, agên- riormente descritas foram materializadas, no
cias de cooperação de governos estrangeiros, âmbito do Programa Nacional de Apoio à
ONGs internacionais, Lincoln Institute of Land Regularização Fundiária Sustentável, através de
Policy, UN-HABITAT e PNUD. uma série de ações de mobilização, articulação
e intervenção que foram concebidas e em-
Na sistemática 2004 foi dada prioridade aos: preendidas pela SNPU para lançar, consolidar,
Municípios com ações de regularização legitimar e expandir o Programa nacional-
urbanística e fundiária já iniciadas, mente. Algumas metas qualitativas e quanti-
contando com recursos de programas do tativas de curto (2003-4), médio (2003-6) e
Governo Federal; longo prazo (2003-7) foram definidas, e um
Municípios e Estados conveniados com o primeiro esforço ainda incipiente de territo-
Ministério das Cidades; rialização do alcance do Programa foi feito. A
Municípios e Estados com assentamentos partir de 2004, o Programa contou com uma
informais de baixa renda em áreas ação no Orçamento da União inserido no Pro-
identificadas como patrimônio da União, grama de Urbanização, Regularização e Inte-
Rede Ferroviária Federal S A, Atuarquias gração de Assentamentos Precários. A seguir
Federais e outros órgãos federais; são apresentadas algumas das realizações e os
Municípios e Estados com projetos de desafios que se colocam para a implemen-
regularização para reassentamento de famí- tação dos objetivos da Política Nacional de
lias oriundas de áreas de risco. Regularização Fundiária, através das estratégias
50

e critérios do Programa Nacional de Apoio à Prefeitos – preocupada sobretudo com a
Regularização Fundiária. questão da modernização do instituto jurídico
dos Terrenos de Marinha –, o Ministério das
A discussão no Governo Federal Cidades conseguiu ampliar o escopo da
como um todo discussão sobre a regularização fundiária, que
passou a ser centrada em três eixos iniciais:
Antes de se proceder à discussão do Pro- a discussão sobre a função
grama Nacional de Apoio à Regularização socioambiental do patrimônio público da
Fundiária Sustentável em si mesmo, é preciso União, incluindo a questão dos Terrenos de
destacar que o grande desafio colocado ao Marinha ocupados;
Ministério das Cidades, no âmbito do Governo a questão da ação dos cartórios de
Federal como um todo, consiste em inserir registro imobiliário no contexto dos
a questão da regularização no centro da agenda programas de regularização fundiária; e
de ação política do Governo Federal, o que a necessidade de compatibilização
envolve um trabalho sistemático e combativo entre as bases cadastrais utilizadas pelos
de informação, articulação interministerial e Municípios e as anacrônicas bases
pressão por recursos orçamentários adequados. cartorárias, especialmente através da
Nesse sentido, merece destaque a criação utilização de sistemas de
em 2003 de um Grupo de Trabalho sobre o geo-referenciamento.
tema da regularização fundiária, no contexto Diversas reuniões foram promovidas em
do Comitê de Articulação Federativa presidido 2003 e 2004, e, ainda que de maneira inci-
pela Casa Civil da Presidência da República. O piente, o GT já teve o mérito de, ao colocar a
Comitê é uma iniciativa pioneira que se pro- discussão sobre a regularização fundiária na
põe a aprimorar as relações do Governo Fede- pauta de parte do Governo Federal, contribuir
ral com os Municípios e Estados, de forma a para organizar o temário das questões a
modernizar e dinamizar o complexo e distor- serem discutidas e legitimar importantes
cido federalismo brasileiro. O GT sobre regu- discussões e propostas, bem como para
larização fundiária é coordenado pelo Minis- formar parcerias necessárias – com destaque
tério das Cidades e conta com a participação para as parcerias promissoras com o Instituto
de representantes da Frente Nacional de Pre- de Registro Imobiliário do Brasil (IRIB) e com a
feitos, da Confederação Brasileira de Municí- Associação dos Notários e Registradores do
pios e da Associação Brasileira de Municípios; Brasil (ANOREG).
representantes da Casa Civil, do Ministério da
Justiça, do Ministério do Planejamento (Secre- Apoio jurídico. A nova ordem
taria do Patrimônio da União), da Advocacia jurídico-urbanística
Geral da União; do Instituto de Registro Imo-
biliário do Brasil (IRIB) e da Associação Nacional Uma das ações mais significativas do
dos Notários e Registradores (ANOREG); etc. Programa Nacional de Apoio à Regularização
Embora o GT tivesse sido originalmente Fundiária Sustentável, em 2003, foi a promoção
criado para discutir uma proposta restrita de de um conjunto de eventos que visavam à
regularização fundiária, encaminhada ainda difusão e discussão nacional, entre os
em março de 2003 pela Frente Nacional de operadores do Direito e gestores urbanos em


geral, da nova ordem jurídico-urbanística Cidades propôs ao Deputado Relator, Doutor
consolidada pelo Estatuto da Cidade e pela Evilásio Farias, que o escopo da nova lei fosse
Medida Provisória nº 2.220/2001, a qual, dentre ampliado no sentido de tratar não apenas de
outros avanços importantes, reconhece o parcelamento do solo, mas também de regu-
direito coletivo à regularização fundiária. larização fundiária. Trata-se de uma oportu-
Foram promovidas duas Jornadas de Dis- nidade histórica de superar todos os mencio-
cussões Temáticas e três Seminários Nacionais, nados obstáculos legais ainda existentes, e a
sendo que as bases conceituais da ordem jurí- discussão teve suporte em um muito bem
dica foram discutidas no importante Seminário sucedido Ciclo de Audiências Públicas promo-
"A Nova Ordem Jurídico-Urbanística", promovido pela CDUI com apoio do Ministério das
vido em São Paulo pelo Ministério das Cidades Cidades em outubro e novembro de 2003.
em parceria com o Instituto de Registro Em 2004, esse processo tem continuidade
Imobiliário do Brasil, Ministério Público de através da criação de um grupo de trabalho,
São Paulo, Escola Paulista de Magistratura que sistematizou todas as contribuições
e Lincoln Institute of Land Policy, com parti- internas e externas ao Ministério, encaminhan-
cipação de dezenas de juízes, promotores, do esse material ao Relator do projeto e sub-
defensores públicos e registradores, bem metendo-o à discussão no âmbito do Comitê
como de urbanistas de diversas formações e de Planejamento Territorial e Política Fundiária,
posições institucionais. do Conselho Nacional das Cidades, que criou
Uma outra ação iniciada em 2003 no âm- um GT ampliado para acompanhamento de
bito do Programa Nacional de Apoio à Regu- todo o processo de revisão da lei, junto ao
larização Fundiária Sustentável foi a partici- Congresso Nacional. Como já apontado acima,
pação ativa do Ministério das Cidades no pro- o escopo do projeto se ampliou, transfor-
cesso de revisão da Lei Federal nº. 6.766/1979, mando-o numa verdadeira "Lei de Respon-
que regula o parcelamento do solo urbano, e sabilidade Territorial", que completa o ciclo do
cuja mudança é crucial para o avanço dos Estatuto da Cidade, constituindo o novo mar-
programas municipais e estaduais de regula- co regulatório da produção e regularização a
rização fundiária. Mesmo aqueles municípios respeito de assentamentos humanos no país.
que já conseguiram avançar no enfrentamen-
to da questão da regularização fundiária ainda Apoio jurídico. A ação dos cartórios
encontram obstáculos legais de várias ordens: de registro imobiliário
urbanísticos (Lei Federal nº 6.766/1979);
ambientais (Código Florestal, leis ambientais); Dentre as principais questões trabalhadas
fundiários (Lei de Patrimônio da União); nas estratégias de apoio jurídico, utilizadas no
cartorárias; processuais; obstáculos relativos à Programa Nacional de Apoio à Regularização
lei de desapropriações; etc. Fundiária Sustentável, está a discussão acerca
Criando uma sólida parceria com a Comis- da ação dos cartórios de registro imobiliário
são de Desenvolvimento Urbano e Interior – no contexto dos programas de regularização.
CDUI – da Câmara dos Deputados no enca- Dados os inúmeros relatos provenientes de
minhamento de projeto de lei que já se pessoas de diversas partes do país, indicando a
encontrava tramitando, e que re-escreve a Lei impossibilidade de levar a cabo o registro da
Federal nº 6.766/1979, o Ministério das regularização fundiária, o que é indispensável,
52

ISENTAR DE CUSTAS DE REGISTROS A REGULARIZAÇÃO DO Registro de Imóveis e, a partir dessa, outras
PARCELAMENTO E DA PRIMEIRA MATRÍCULA DOS LOTES QUE parcerias correntes em convênios municipais
ENTRARÃO NO MERCADO. EM GRAVATAÍ, NO RIO se sucederam. A idéia é transformar essa
GRANDE DO SUL, ESSA JÁ É UMA REALIDADE MUNICIPAL, DESDE A prática numa orientação nacional da ANOREG
INICIATIVA DO CARTÓRIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS. A PARTIR para todos os registradores do Brasil, visto que
DAÍ, OUTROS CONVÊNIOS MUNICIPAIS SE SUCEDERAM atualmente, esta gratuidade já é legal.
Outro grande avanço se deu em relação
dado o caráter constitutivo do registro imobi- aos procedimentos seguidos para o registro
liário no Brasil, a SNPU convocou uma Jornada da regularização fundiária. Cada Estado
de Discussões Temáticas sobre a questão para procede de uma determinada forma nos
identificar a origem da dificuldade, bem como termos dos Provimentos existentes, sendo que
para apontar alternativas para sua superação. os cartórios dão interpretações diversas aos
Nessa oportunidade, foram identificadas Provimentos e com freqüência suscitam
três ordens de problemas: os altos custos do dúvidas. As exigências burocráticas são
registro; os procedimentos exigidos para o enormes e, com freqüência, as Prefeituras
registro da regularização; e, as práticas dos car- Municipais – principais responsáveis pela
tórios e oficiais de registro que estariam invia- regularização – são tratadas pelos cartórios
bilizando o avanço dos programas municipais como se fossem empreendedores privados, e
e estaduais de regularização. mesmo empreendedores privados de má-fé. A
Em função dessa discussão e das articula- proposta feita pela própria ANOREG é a
ções políticas que se seguiram com a ANOREG criação de um Conselho Nacional normativo
e com o IRIB, grandes avanços foram conse- regulador dos cartórios, a quem caberia definir
guidos ainda em 2003. Quanto à questão dos de maneira uniforme e simplificada as regras
custos dos registros, a ANOREG se posicionou para o registro da regularização fundiária, para
publicamente de maneira favorável à gratui- pôr fim assim às divergências atuais que têm
dade do registro dos parcelamentos regula- na prática impossibilitado o registro da
rizados e das primeiras matrículas resultantes, regularização mesmo dos programas mais
seja de ações de usucapião especial urbano, avançados, como o de Porto Alegre-RS. Além
seja de políticas de concessão de uso especial disso, o estabelecimento de novos procedi-
para fins de moradia/concessão de direito real mentos relativos ao registro da regularização
de uso. A gratuidade já se encontra hoje em lei estão sendo incluídos na revisão da Lei 6.766.
(Lei 10.931/2004), emlei (lei 10.931/2004), Ainda em relação aos procedimentos, uma
inserida como emenda ao Projeto de Lei que dimensão ainda mais difícil será a de
revisava condições contratuais e registrarias compatibilizar as anacrônicas bases cartorárias
para a incorporação imobiliária. com as bases cadastrais dos municípios, visto
Teve início a discução no Ministério das que se tratam de sistemas profundamente
Cidades de um termo de compromisso com a distintos. Para promover essa compatibilização,
ANOREG, visando isentar de custas de registros a proposta é a utilização de geo-referen-
a regularização do parcelamento e da primeira ciamento, na forma do que já foi proposto
matrícula dos lotes que entrarão no mercado. para as áreas rurais pela Lei Federal nº.
Em Gravataí-RS, essa já é uma realidade 10.267/2001. O desafio é definir os critérios
municipal, a partir da iniciativa do Cartório de para que isso possa acontecer também nas


áreas urbanas, considerando as limitações da do conflito crescente entre as políticas que
capacidade atual de gestão dos municípios. visam a proteção do direito social de moradia
Outro fator importante em relação à ação e as políticas de preservação ambiental, espe-
dos cartórios de registro imobiliário diz res- cialmente porque argumentos ambientais têm
peito às suas práticas. Se, por um lado, exis- sido utilizados com muita freqüência para intro-
tem os cartórios que recusam-se a envolver-se duzir obstáculos nos programas municipais e
nos processos de regularização fundiária, estaduais de regularização fundiária.
colocando obstáculos de toda ordem ao re- Colocando ênfase na idéia de "passivo am-
gistro (muitas vezes por razões ideológicas), biental", tais argumentos não permitem uma
por outro lado, também existe uma falta de discussão mais adequada à realidade brasileira
compreensão de grande parte das Prefeituras sobre "passivo socioambiental". Na impossi-
Municipais acerca da importância de envol- bilidade de compatibilização plena ou mesmo
ver os cartórios em todas as etapas do pro- parcial entre os dois direitos constitucional-
cesso da regularização fundiária. É funda- mente protegidos, direito ambiental e direito à
mental, nesse sentido, que parcerias sejam moradia, faz-se necessária a criação de alterna-
formadas com os cartórios. De fato, foi me- tivas efetivas de moradia para a população
diante a formação de uma sólida parceria de baixa renda.
que se tornou possível a entrega de milhares O Ministério das Cidades está participando
de títulos de concessão de uso especial para ativamente do processo de discussão, no Con-
fins de moradia pelo Município de São Paulo- selho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
SP, em 2003, devidamente registrados. Os car- de um projeto de Resolução que propõe tra-
tórios e todos os operadores do Direito têm tamento específico para a regularização em
que ser envolvidos na busca de uma solução áreas de preservação permanente. Trata-se de
jurídica adequada para a questão da regulari- discussão que com certeza também merece
zação dos assentamentos informais ocupados. um lugar de destaque no processo de revisão
O desafio colocado ao Ministério das Cida- da Lei Federal nº 6.766/1979, para que a ques-
des é o de dar continuidade a essa discussão e tão da ocupação de áreas de proteção ambien-
à consolidação da parceria com a ANOREG e o tal tenha um tratamento inequívoco que com-
IRIB, para que os avanços já conquistados se bine o direito à moradia com o direito difuso a
transformem em regras gerais válidas para um meio ambiente sadio e seguro.
todo o país, o que passa pela inserção dos
princípios acima discutidos no contexto da Apoio Jurídico. Os "novos" instrumentos
mencionada "Lei Federal de Parcelamento do
Solo e Regularização Fundiária de Áreas Um dos objetivos específicos do Programa
Urbanas Ocupadas". Nacional de Apoio à Regularização Fundiária
Sustentável é o pleno reconhecimento, como
Apoio Jurídico. Regularização e preservação formas de direito real, dos institutos da con-
ambiental: um falso conflito cessão de direito real de uso, da concessão de
uso especial para fins de moradia e do usu-
Uma das ações lançadas em 2003 pelo capião especial urbano, sobretudo quando uti-
Programa Nacional de Apoio a Regularização lizados coletivamente. Para isso, em 2003, foi
Fundiária Sustentável foi a discussão acerca iniciado um trabalho de validação desses
54

instrumentos (bem como do direito de super- Normativa referentes a três ações de transferência
fície), que passa pela difusão de informações e de recursos a fundo perdido com recursos do
das experiências existentes de sua utilização, Orçamento Geral da União – OGU.
bem como pela assistência jurídica para propo- A primeira linha de transferências se destina
situra das ações judiciais ou procedimentos a Municípios e Estados que ainda não iniciaram
administrativos – na linha do trabalho feito, nenhum tipo de regularização fundiária e que
dentre outros, por importantes entidades como pretendem fazer o levantamento das
a Fundação Bento Rubião, no Rio de Janeiro, e irregularidades existentes, para identificá-las,
pelo Projeto "Pólos Reprodutores de Cidadania" cadastrá-las e mapeá-las.
da Universidade Federal de Minas Gerais. A segunda modalidade se presta para a
Foi dado assim um destaque especial à ne- montagem, formatação e implantação
cessidade de que os cartórios de registro imo- de programas municipais e/ou estaduais
biliário promovessem o registro dos novos ins- de regularização.
titutos, debate esse que precisa ser aprofun- A terceira modalidade se destina àqueles
dado. Além disso, o desafio colocado ao Minis- Municípios e Estados que já realizaram inves-
tério das Cidades é promover a aceitação des- timentos em urbanização no contexto de pro-
ses novos títulos também pelos bancos finan- gramas próprios de regularização fundiária, mas
ciadores e agências de crédito públicas e pri- não conseguiram avançar especificamente na
vadas, especialmente pela Caixa Econômica condução das ações coletivas de usucapião
Federal, assim como por todos os programas especial urbano e/ou na montagem do aparato
que envolvem transferências de recursos necessário para o reconhecimento da conces-
entre entes federativos, de modo que não são de uso especial para fins de moradia.
sejam tratados como formas inferiores de Essa terceira modalidade é especialmente
aquisição de propriedade. importante e original, pois está aberta não só
É imprescindível pensar em produções para o Poder Público, mas também para orga-
coletivas para os problemas jurídicos dos assen- nizações do terceiro setor – ONGs, fundações,
tamentos informais. Não se trata somente de associações, etc. – que prestam assistência s
formular soluções técnicas de tratamento co- ócio-jurídica às comunidades moradoras de
letivo de esgoto ou água, mas também de so- assentamentos informais, o que constitui
lucionar os problemas jurídicos coletivos, atra- uma inovação de enorme importância
vés de instrumentos coletivos como o usuca- histórica para o avanço das políticas públicas
pião ou a concessão coletiva. de crédito no Brasil.
Em 2004, foram disponibilizados cinco mi-
Apoio financeiro lhões de reais no Orçamento Geral da União
para apoiar as ações de regularização. A
No que se refere às estratégias financeiras, em SNPU recebeu 223 consultas prévias
2003, o Programa Nacional de Apoio à Regula- envolvendo 126 municípios, e somando uma
rização Fundiária Sustentável discutiu e preparou, demanda total de recursos de cerca de 93
através de um trabalho conjunto com as GIDUR milhões de reais.
e, posteriormente, com a GENOA, da equipe da A seguir são apresentados os dados relativos
Caixa Econômica Federal, para lançamento em a 146 áreas nas quais há ação direta de
2004, do Manual de Operações e a Instrução regularização fundiária com contrato efetivado


(OGU), selecionados a partir dos critérios de estimular que os programas de arquitetura e
priorização apresentados anteriormente. Além engenharia pública nas universidades incluam
disso, a tabela traz informações detalhadas a prestação de assistência técnica para os
acerca das demais áreas nas quais, através de programas de regularização.Também com o
convênios, parcerias e demais instrumentos há intuito de estimular nacionalmente a discussão
ação de acompanhamento e gestão do no sentido de que a regularização fundiária seja
Programa Nacional de Regularização Fundiária. pensada no coração do planejamento urbano,
Apoio urbanístico do Plano Diretor Municipal e do Estatuto da

Cidade, o Programa Nacional de Apoio à Regu-
Com o objetivo de promover entre os pro- larização Fundiária Sustentável foi apresentado e
fissionais do urbanismo e gestores públicos a discutido durante a Conferência Nacional "Cida-
discussão acerca da centralidade da questão de Cidadã" promovida em dezembro de 2003
da regularização fundiária e da necessidade de pela Comissão de Desenvolvimento Urbano e
tratá-la não como política isolada, mas no con- Interior (CDUI) da Câmara dos Deputados.
texto do Plano Diretor Municipal, o Programa Em 2004, ocorreram vários seminários e
de Apoio à Regularização Fundiária Sustentá- debates em todo o país onde estão sendo
vel realizou em 2003 a primeira do que se discutidos os primeiros resultados das ações de
espera seja uma série de teleconferências regularização fundiária implementadas em
sobre o tema, promovida em parceria com o todo o país.
sistema CONFEA, utilizando sua rede de
comunicação própria. Apoio administrativo-institucional
Em 2004, uma segunda Teleconferência foi
promovida para esclarecer dúvidas e orientar No contexto das estratégias de apoio admi-
técnicos da Caixa e dos municípios a elabora- nistrativo-institucional, foram assinados em
rem seus planos de trabalho para a contrata- 2003 e 2004, diversos "Convênios de Coopera-
ção com o Programa de Regularização. Uma ção Técnica para agilização e aprimoramento
bem-sucedida mesa-redonda foi promovida de Programas de Regularização Fundiária"
para apresentação do Programa, com abertura com vários Municípios (Vitória/ES, São Vicen-
para participação de espectadores – arquitetos, te/SP, Santos/SP, Guarujá/SP, Cubatão/SP, Pedra
engenheiros, geólogos, etc. – de diversas do Fogo/PB, Alhandra/PB, Caaporã/PB,
partes do país. Pitimbu/PB, entre outros ) e Estados (MT e RJ).
Além disso, foram feitos contatos com es- Contudo, na inexistência de recursos finan-
colas de arquitetura e engenharia visando a ceiros e de equipe adequada, nesse primeiro
56

momento os convênios foram, sobretudo, uma objetivos foram publicados em jornais de
oportunidade política para o Ministério das diversas cidades nos estados do RN, BA,
Cidades celebrar parcerias em torno da ques- MG e AL;
tão da regularização fundiária. membros da equipe do Programa parti-
A partir de 2004, foram feitas oficinas de ca- ciparam de dezenas de eventos em diversas
pacitação e planejamento das ações com os cidades – ministrando palestras e parti-
municípios já conveniados, de forma a estabe- cipando de debates, mesas-redondas, entre-
lecer planos de trabalho conjunto, com metas vistas, seminários, conferências municipais e
e responsabilidades de cada um dos conve- estaduais (de preparação para a Conferência
nentes. Nesse sentido, foi realizada na Baixada Nacional das Cidades), encontros
Santista uma oficina de capacitação para fins acadêmicos, etc.; e
de Regularização Fundiária de Assentamentos atendimento e encaminhamento de cente-
Precários com a participação de diversos nas de demandas trazidas ao Ministério das
atores locais, da Secretaria do Patrimônio da Cidades por pessoas e entidades públicas e
União e de sua Gerência Regional no Estado privadas de diversas partes do país, espe-
de São Paulo. Estabeleceu-se um amplo pacto cialmente em relação a conflitos fundiários
de cooperação técnica entre os municípios, e envolvendo órgãos do governo federal.
entre estes e a SPU e o MCidades com vistas à
resolução dos entraves que persistem para a REGULARIZAÇÃO DE ASSENTAMENTOS
regularização de assentamentos situados em EM TERRAS PÚBLICAS FEDERAIS
áreas da União. Definiu-se um plano de ação
que ensejará a distribuição de tarefas executivas Conforme mencionado, uma das questões que
e de mobilização dos atores envolvidos. mais diretamente se relaciona com a ação do
Governo Federal diz respeito à regularização
Apoio a Municípios, Estados e a sociedade fundiária dos assentamentos informais conso-
lidados em terras de domínio da União.Trata-se
Uma série de outras ações foram cumpridas de questão da maior importância, ainda que os
pelo Programa de Apoio à Regularização dados existentes sejam muito precários devido
Fundiária Sustentável em 2003: à falta de um cadastro adequado do patrimô-
um espaço especifico foi criado no sítio do nio da União. Há muitos indicadores de que
Ministério das Cidades (www.cidades.gov.br) o número de pessoas vivendo em assen-
para organização e disponibilização de todos tamentos informais em terras de domínio da
os materiais resultantes das ações do União – particularmente em Terrenos de
Programa, incluindo a formação de um ainda Marinha – é significativo.
inicial Banco de Experiências, Legislação e Ao longo dos séculos, a terra pública no
Leituras sobre regularização fundiária; Brasil tem passado por um processo de priva-
uma ampla Rede de trocas sistemáticas de tização intensiva, muito do qual tem se dado
informações (por email) sobre o tema foi ilegalmente através de processos diversos – tais
criada, atingindo no final de 2003 a milhares como invasões, grilagem, abusos burocráticos e
de pessoas e organizações de todas as dos cartórios e outras práticas escusas –, que
partes do país; em parte determinaram a atual estrutura fun-
artigos apresentando o Programa e seus diária concentrada do país. Particularmente no


que tange à terra da União, há muito têm sido O PROBLEMA DA OCUPAÇÃO INFORMAL DE TERRENOS DE
identificados problemas de demarcação, iden- MARINHA ATINGE CENTENAS DE MILHARES DE PESSOAS,
tificação e documentação, bem como de apro- SENDO PRECISO CRIAR AS CONDIÇÕES PARA QUE OS MUNICÍPIOS
priação indébita, grilagem, corrupção e clien- POSSAM AGIR NO SENTIDO DE PROMOVER A
telismo. Quando não privatizada por setores REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA.
econômicos com controle da máquina pública,
a terra pública tem servido para construir Judiciário – é exatamente o de repensar a
clientelas e esferas de poder político, através de noção de patrimônio da União. Se o "patrimônio
sua distribuição para os mais pobres, sob a da União" é de ser compreendido como
forma de "favores" pessoais. Da mesma forma, "patrimônio da federação", tal mudança
são bem reconhecidos os problemas do conceitual requer a consideração não apenas
sistema de gestão e controle do Patrimônio da do novo contexto de articulação federativa e,
União, que tem sido burocrático, ineficiente, especialmente, o lugar dos Municípios no pacto
errático e com freqüência arbitrário, já que o federativo, mas, sobretudo, do novo contexto da
exercício da discricionariedade supõe a articulação do Governo Federal com a
existência de princípios claros que tratem sociedade. Em especial, deve-se ressaltar que o
igualmente todas as situações semelhantes. princípio da função socioambiental da
Assim como acontece com o patrimônio propriedade urbana também se aplica à
dos outros entes federativos, dezenas de milha- propriedade pública.
res de bens da União (próprios ou de seus Trata-se de discussão que requer muita re-
institutos, autarquias e empresas) encontram- flexão, e esforços não devem ser medidos no
se vazios ou subutilizados, enquanto uma parte sentido de evitar soluções generalizantes como
considerável foi ocupada por assentamentos a abolição imediata de certos institutos ou a
informais já consolidados. Parte dos bens da municipalização sem maior qualificação das
União é regida por institutos jurídicos antigos e terras da União. É fundamental que uma ampla
mesmo anacrônicos – por exemplo, os Terre- discussão seja promovida nacionalmente para
nos de Marinha –, cuja finalidade ainda pode que critérios claros sejam definidos de forma a
ser válida, mas que certamente necessitam de tratar diferentemente as distintas situações.
ampla renovação. Nesse processo, cuidados especiais devem ser
Tal atualização dos institutos jurídicos requer tomados para impedir que as mudanças nas
em alguns casos uma revisão legislativa, mas de práticas político-institucionais e quaisquer
modo geral a gestão e o controle do patrimô- eventuais revisões legislativas acabem por levar
nio público necessitam, desde já, de novas prá- à privatização indevida e desnecessária do que
ticas político-institucionais concebidas à luz do resta do patrimônio público da União, já que
mencionado conceito de ordem pública, e que com muita freqüência o cumprimento dos
podem melhorar significativamente sua gestão compromissos do Governo Federal para com a
sem que necessariamente se proceda a uma sociedade – como o reconhecimento do direito
revisão legislativa.Também nesse contexto, os social de moradia – pode e deve conviver com
princípios do Direito Administrativo tradicional a manutenção da propriedade pública.
não são suficientes para oferecer soluções. A ordem jurídico-política, no que tange o
Um dos grandes desafios colocados ao patrimônio da União em vigor, é inequívoca
Governo Federal – Executivo, Legislativo e somente quando das terras públicas da União
58

onde existem assentamentos informais de através da discussão e/ou assinatura de Con-
baixa renda, já consolidados, sobre os quais tratos de Cessão Gratuita do Aforamento das
se apliquem os princípios constitucionais do áreas ocupadas para os Municípios (Rio de
Estatuto da Cidade e da Medida Provisória Janeiro, Recife, Municípios da Baixada Santista e
nº 2.220/2001. Quanto às demais situações, Fortaleza), para que esses possam proceder à
os critérios de ação discricionária ainda legalização das áreas e dos lotes, desde que os
estão por ser construídos para que os assentamentos informais a serem regularizados
objetivos constitucionais e governamentais façam parte de programas municipais de regu-
sejam concretizados. larização fundiária e que ações de urbanização
já tenham sido cumpridas nesses assenta-
Regularização fundiária de ocupações em mentos pelos Municípios. Sobre estes temas
Terrenos de Marinha e em outras áreas e estão sendo apreciados os sub-aforamentos e
imóveis de domínio da União concessões especiais para as ocupações. Até
julho de 2004 já se encontravam em processos
Nesse contexto, em 2003, o Ministério das de regularização iniciados em terras da União
Cidades, através da SNPU, organizou uma Jor- 50 mil famílias.
nada de Discussões Temáticas para identificar Da mesma forma, o Ministério das Cidades e
os obstáculos existentes à regularização de o Ministério da Previdência começaram a
assentamentos informais de baixa renda im- discutir a melhor forma de dar uma função
plantados em terrenos de Marinha, nos quais, socioambiental aos imóveis ocupados irre-
por força da interpretação até então dominante gularmente e subutilizados do INSS, tanto
de um dispositivo constitucional, continuava a no contexto dos programas de regularização,
prevalecer o instituto do aforamento, não sen- quanto em programas de repovoamento e
do possível a aplicação direta da concessão de reabilitação de áreas centrais degradadas.
uso especial para fins de moradia. Simultaneamente, foi estabelecida uma
Ficou claro na Jornada que a dimensão do articulação com a Comissão de Liquidação da
problema da ocupação informal de terrenos de Rede Ferroviária Federal (RFFSA), outra grande
Marinha é enorme, atingindo centenas de proprietária de imóveis vazios, subutilizados ou
milhares de pessoas, sendo preciso criar as ocupados por assentamentos informais. Deste
condições para que os Municípios possam agir processo de articulação foi assinado entre o
no sentido de promover a regularização Ministério das Cidades, o Ministério dos Trans-
fundiária. Em especial, ficou claro também que portes, a Comissão de Liquidação da RFFSA, a
nesses casos o Governo Federal deve agir em Caixa Econômica Federal, a Secretaria do Patri-
conjunto com os Municípios na titulação. mônio da União e o Instituto do Patrimônio
A partir de então, a SNPU e a Secretaria de Histórico e Artístico Nacional. O objetivo é
Patrimônio da União (SPU) estabeleceram par- operacionalizar a alienação de imóveis não
cerias entre si e com diversos Municípios, de operacionais de propriedade da RFFSA visando
forma a contribuir para a remoção dos obstá- à regularização fundiária e à provisão habita-
culos existentes e, assim, possibilitar a regula- cional de interesse social.
rização jurídica de assentamentos informais de Esse Convênio firmado no dia 11 de maio de
baixa renda implantados em terrenos de 2004 permitirá também a proposição de solu-
marinha.Tais parcerias foram materializadas ções para o reassentamento da população de


baixa renda que vive em faixa de domínio – assentamentos, bem como da introdução de
área operacional – considerada de alto risco. programas socioeconômicos e demais
As ações previstas no Convênio estão sendo programas sociais que visem a plena
desenvolvidas por um Grupo de Trabalho com- integração social dos moradores de
posto por representantes dos convenentes, que assentamentos informais à economia da
definiram os critérios de seleção dos imóveis e cidade e à sociedade urbana. Apenas
a metodologia do trabalho. Hoje já se encon- processos que levem a cabo as três formas de
tram em processo iniciado de regularização em regularização apontadas, somadas das
terras da RFFSA cerca de 10 mil famílias. necessárias políticas sociais a cada caso,
poderão remover as barreiras físicas,
CONSIDERAÇÕES FINAIS simbólicas, jurídicas e administrativas
responsáveis pela existência histórica de uma
Em todos os casos aqui apresentados, o "cidade formal" e de uma "cidade informal" no
grande desafio colocado ao Ministério das urbanismo brasileiro.
Cidades era e ainda é o de promover a Para tanto, os apontamentos referentes à
definição e a aprovação de uma Política Política Nacional de Regularização Fundiária e
Nacional criteriosa que trate de uma mesma ao Programa Nacional de Regularização
maneira todas as situações que sejam Fundiária estão alinhados com as demais
semelhantes, afirmando práticas e experiên- políticas urbanas desenhadas pelo Mcidades.
cias que possam ser replicadas, dando conta Assim como já dito, é essencial que as ações
assim da dimensão apontada ao problema e de regularização fundiária envolvam e sejam
suas inúmeras variáveis. O atual tratamento pactuadas por diversos agentes públicos e
dado em respostas a demandas concretas dos privados. Os demais programas da SNPU – de
Municípios tem sido, com certeza, importante Capacitação, de Apoio à Elaboração de Planos
para impulsionar as experiências isoladas para Diretores, de Prevenção e Erradicação de Risco
uma escala maior, construindo entendimentos e de Reabilitação de Áreas Centrais – se
e fluxos mais amplos, levando aos poucos a somam aos programas e ações do Mcidades
questão da regularização fundiária para o no sentido de viabilizar o enfrentamento dos
centro da política pública nacional. Mas desafios colocados.
somente a aprovação de uma tal política
nacional ampla e articulada poderia garantir
não apenas a segurança jurídica plena dessas
práticas, mas também a segurança urbanística
e ambiental necessárias para a realização da
cidade e da cidadania para todos.
Conforme apontado, a regularização
fundiária é um processo amplo que não se
reduz a sua dimensão jurídica ou urbanística
ou ambiental. A regularização jurídica deve ser
acompanhada da regularização urbanística e
da regularização ambiental dos
60

Política de prevenção
de riscos em assentamentos
precários
foto: Custódio Coimbra


MODELO DE URBANIZAÇÃO. OS
RISCOS E A POLÍTICA DE PREVENÇÃO
No Brasil, os principais processos associados a Figura 1. Municípios vulneráveis

desastres naturais são os movimentos de mas- a escorregamentos
sas e as inundações. Se as inundações causam
elevadas perdas materiais e impactos na saúde
pública, são os movimentos de massas – escor-
regamentos, erosões, enxurradas e processos
correlatos – que têm causado o maior número
de vítimas fatais.
Um levantamento do número de vítimas
fatais associadas a processos de escorrega-
mentos de encostas, realizado pelo Instituto de
Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo
– IPT, mostra que os acidentes graves relacio-
nados com escorregamentos atingem de
forma recorrente um número relativamente
pequeno dos 5.563 municípios brasileiros,
num fenômeno que se repete a cada período
chuvoso mais severo. Na figura 1 estão
localizados os municípios que apresentaram,
nos últimos 17 anos, acidentes de escorre-
gamentos com vítimas fatais.
Se, em princípio, os escorregamentos podem habitantes de favelas devido a problemas de
ocorrer em todas as áreas de elevada declivida- risco. Essa posição, além de desrespeitar o
de, observa-se que no Brasil eles atingem com direito da população em permanecer em seu
particular gravidade os assentamentos pre- local de moradia, não consegue dar conta da
cários – favelas, vilas e loteamentos irregulares – magnitude do problema e acaba, às vezes,
implantados em encostas serranas e morros utilizando a justificativa do risco para remover
urbanos. Nestes locais, a natural vulnerabilidade favelas de áreas para as quais se volta o
do terreno alia-se à carência de infra-estrutura interesse imobiliário.
urbana, à padrões de ocupação inadequados, à Apesar da inexistência de dados adequados
elevada densidade da ocupação e à fragilidade sobre o número de habitantes em favelas e
das edificações, potencializando tanto a fre- loteamentos irregulares no Brasil, se forem
qüência das ocorrências quanto a magnitude considerados, como aproximação, os cerca de
das conseqüências. 16 milhões de domicílios com carência de
Para se fazer frente a esta situação, há aque- infra-estrutura (IBGE, 2000), fica evidente a
les que defendem a remoção extensiva das impossibilidade de uma política de remoção
favelas situadas em áreas de risco. Aliás, em extensiva responder à necessidade de
várias localidades, ações judiciais têm buscado segurança da população. De fato, as moradias
obrigar as prefeituras a remover milhares de em risco constituem-se numa parcela menor


UM LEVANTAMENTO DO NÚMERO DE VÍTIMAS FATAIS ASSOCIADAS presença cotidiana do poder público nas áreas
A PROCESSOS DE ESCORREGAMENTOS DE ENCOSTAS,REALIZADO de risco e a mobilização e participação efetiva
PELO INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLÓGICAS DO ESTADO das comunidades.
DE SÃO PAULO, MOSTRA QUE OS ACIDENTES GRAVES É preciso também discutir as posições que
RELACIONADOS COM ESCORREGAMENTOS ATINGEM DE FORMA defendem que a erradicação dos riscos já está
RECORRENTE UM NÚMERO RELATIVAMENTE PEQUENO DOS 5.560 contemplada nos programas de urbanização
MUNICÍPIOS BRASILEIROS,NUM FENÔMENO QUE SE REPETE A de favelas. A urgência da atuação na questão
CADA PERÍODO CHUVOSO MAIS SEVERO. de risco não permite que se espere todo o
tempo necessário para se proceder à urbani-
do total de moradias das favelas. O mapea- zação integral dos assentamentos – posto que
mento de risco realizado pela prefeitura do vítimas podem ocorrer já no próximo período
município de São Paulo em 2002 indica a de chuvas. É necessário implementar, nos
existência de cerca de 12 mil moradias em municípios, um programa específico de
risco alto ou muito alto de escorregamento, redução de riscos que se articule harmoni-
para um total 291.983 domicílios implantados camente e seja complementar aos programas
em favelas. Assim, para o município de São de urbanização integral e regularização
Paulo, uma política de gerenciamento de risco fundiária dos assentamentos precários.
deveria incrementar a segurança de cerca de
4% dos domicílios em favelas e não remover o DIRETRIZES GERAIS DA AÇÃO DE
total de 291.983 domicílios. Esta situação não PREVENÇÃO E ERRADICAÇÃO DE RISCOS
difere sensivelmente nas demais grandes
cidades brasileiras. A partir dessas considerações iniciais, e baseado
Este quadro mostra que é necessário contra- na análise de políticas municipais bem suce-
por ao conceito de remoção de favelas em ris- didas implementadas em vários municípios do
co, a proposta de remoção do risco, por meio País, propõe-se uma política preventiva de
do incremento da segurança da população redução de riscos em encostas que contemple
mais vulnerável. os seguintes elementos:
Esta política de remoção do risco tem sido
implementada há cerca de 10 ou 15 anos, com elaboração do diagnóstico técnico do
avanços e recuos em função de mudanças nas problema, por meio de um mapeamento de
administrações municipais, em várias cidades riscos que compreende não só a
do País, como Belo Horizonte, Rio de Janeiro identificação, localização e caracterização
ou São Paulo. O exemplo da Região dos setores de risco, mas também a
Metropolitana do Recife merece ser estudado avaliação do nível de risco e das
com profundidade: organizados em torno do conseqüências potenciais em cada setor;
Conselho de Desenvolvimento da Região implantação de planos de defesa civil de
Metropolitana do Recife (CODERM), o governo caráter preventivo, apoiados no mapea-
do estado e as 14 prefeituras da região imple- mento de riscos, no monitoramento
mentaram um programa com o sugestivo no- pluviométrico, no acompanhamento da
me de "Viva o Morro", mostrando ser possível evolução das situações de risco e na
viver com segurança nos morros a partir de definição de estados de alerta e respectivas
um programa de defesa social que considera a ações preventivas e de resposta a acidentes;
64

informação pública e mobilização das APESAR DA INEXISTÊNCIA DE DADOS ADEQUADOS SOBRE
comunidades em risco, com o apoio à O NÚMERO DA POPULAÇÃO MORADORA EM FAVELAS
sua organização em torno de núcleos E LOTEAMENTOS IRREGULARES NO BRASIL,SE FOREM
de defesa civil; CONSIDERADOS,FICA EVIDENTE A IMPOSSIBILIDADE DE
planejamento das intervenções de UMA POLÍTICA DE REMOÇÃO EXTENSIVA RESPONDER À
redução de riscos, com o estabelecimento NECESSIDADE DE SEGURANÇA DA POPULAÇÃO.
de prioridades de implantação e de crité-
rios que compatibilizem as intervenções incorporação da experiência já disponível nos
específicas de redução de riscos com vários municípios brasileiros que têm priorizado
os programas gerais de urbanização a ação preventiva de defesa civil;
e regularização fundiária dos integração da política de prevenção
assentamentos precários; e redução de riscos às políticas de gestão
levantamento de fontes de recursos do território urbano e de urbanização
financeiros necessários para a implantação e regularização fundiária de
das intervenções de redução de riscos assentamentos precários;
consideradas prioritárias; e, apoio à participação e a mobilização
implantação de políticas de controle popular, por meio de núcleos de defesa
urbano que desacelerem o processo de civil formados entre a população moradora
formação de novas áreas de riscos. em áreas de risco; e,
articulação das ações e recursos dos
Com base nessa concepção de prevenção governos federal, estaduais e municipais.
de riscos, e reconhecendo que esta atividade
constitui uma atribuição municipal, a política do MODALIDADES DE AÇÃO
Ministério das Cidades fundamenta-se no apoio
à ação dos municípios, por meio do desenvol- A ação do Ministério das Cidades busca apoiar
vimento da capacitação de equipes locais; do tanto os municípios que já desenvolvem
fomento à troca de experiências; do apoio programas de gerenciamento de riscos de
técnico e financeiro ao planejamento para re- caráter preventivo – nos quais se pretende
dução de riscos; e da articulação dos vários ní- potencializar as ações já implantadas, no sentido
veis de governo no sentido de levantar os de aumentar a eficiência dos esforços
recursos financeiros necessários para a desenvolvidos – quanto aqueles em que as
implantação das intervenções de segurança. ações de defesa civil restringem-se à resposta a
São diretrizes da política: acidentes e que necessitam estabelecer
articulação com as ações dos estruturas e equipes capacitadas para
demais órgãos do governo federal, de implementar a política de prevenção de riscos.
modo a congregar esforços e Esta ação, inédita na área de políticas nacionais
competências específicas; de desenvolvimento urbano, é composta por três
apoio à ação municipal, reconhecendo modalidades: (a) capacitação de equipes
que as prefeituras são o agente capaz e com municipais; (b) elaboração de planos municipais
atribuições e responsabilidade para de redução de riscos; e, (c) articulação dos
implementar os programas de esforços dos três níveis de governo.
gerenciamento de riscos urbanos; Com a primeira modalidade, pretende-se


contribuir para o fortalecimento das equipes de ATIVIDADES IMPLEMENTADAS E
defesa civil organizadas em torno do Sistema PRINCIPAIS RESULTADOS OBTIDOS
Nacional de Defesa Civil, coordenado pela
Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério O ano de 2003 foi dedicado à elaboração da
da Integração Nacional do governo federal. estrutura básica da política, a partir das expe-
A capacitação das equipes municipais riências concretas em implementação no País.
envolve a elaboração de cursos de treinamento Neste sentido, foram desenvolvidos contatos
descentralizados, apoiados em material e com os responsáveis pelas principais ações de
estratégias didáticas elaboradas pelo Ministério gestão de risco de caráter preventivo implemen-
das Cidades e em uma rede de instituições tadas por prefeituras e governos estaduais em
regionais (universidades e institutos de várias regiões brasileiras e organizados, em con-
pesquisa) capazes de adaptar o material básico junto com prefeituras, governos estaduais, uni-
para as realidades locais e em implementar os versidades e instituições de pesquisa, um se-
cursos de treinamento; a implementação de minário nacional de controle de risco (Recife,
uma rede nacional de discussões e divulgação e agosto de 2003) e um seminário sobre habita-
troca de experiências; a organização de ção em encostas (São Paulo, outubro de 2003).
seminários e encontros de discussão; e, a A avaliação das experiências em andamento,
produção de material bibliográfico. bem como das demandas e necessidades
Com a segunda modalidade – elaboração levantadas por equipes municipais, subsidiaram
de planos municipais de redução de riscos – a estruturação da ação de "prevenção e erradi-
pretende-se apoiar técnica e financeira- cação de riscos", inserida no "Programa de
mente os municípios no planejamento das Urbanização, Regularização e Integração de
intervenções estruturais de redução de risco, Assentamentos Precários" do Plano Pluri-anual
estabelecendo as intervenções mais adequa- de Ação 2004-2007 do Governo Federal.
das para cada setor de alto risco, a ordem de Em 2004, primeiro ano de operação desta
prioridade de implantação, os recursos finan- ação, o Ministério das Cidades contou com
ceiros necessários, bem como as possíveis recursos orçamentários de R$ 2,7 milhões. Estes
fontes de recursos disponíveis. recursos foram investidos na organização do
A terceira modalidade de ação tem por programa de capacitação de equipes
objetivo congregar os esforços e recursos municipais e no apoio financeiro direto aos
dos governos federal, estaduais e municipais municípios visando à elaboração dos Planos
no sentido de implantar as intervenções Municipais de Redução de Riscos.
estruturais de segurança consideradas prio- Os municípios atendidos foram selecionados
ritárias pelos planos municipais de redução a partir de um processo de chamada pública,
de riscos. Para isso, deverão ser realizadas em que os interessados enviaram ao Ministério
audiências públicas, envolvendo órgãos cartas de consulta prévia que explicitavam
governamentais, ministério público, comu- objetivos, recursos pretendidos e forneciam
nidades diretamente envolvidas e a socie- informações a respeito da magnitude do
dade em geral, em que os resultados dos risco no município e das ações de prevenção
planos municipais serão discutidos visando à de risco em desenvolvimento.
construção de parcerias e acordos de coope- Trinta e sete municípios interessaram-se em
ração para a implantação das intervenções. desenvolver ações de prevenção de riscos em
66

parceria com o Ministério das Cidades. Em fun- implantação das intervenções prioritárias.
ção da restrição dos recursos orçamentários, Aumentar a capacidade de investimento dos
não foi possível atender em 2004 à totalidade das municípios e evitar a dispersão dos recursos
solicitações encaminhadas, tendo sido neces- normalmente escassos configuram-se como
sário estabelecer critérios técnicos de priorização. uns dos principais desafios a serem enfren-
Foram priorizados os municípios que apre- tados para se conseguir uma redução efetiva
sentam maiores níveis de risco e cujas admi- dos níveis de risco no País.
nistrações já desenvolvem ações de preven- É necessário também investir mais forte-
ção de risco, no sentido de potencializá-las, mente em programas de capacitação, treina-
aumentando a eficiência dos esforços desen- mento e no intercâmbio direto entre as equi-
volvidos. Os critérios de priorização levaram pes municipais, no sentido de permitir a divul-
em conta as seguintes variáveis: número de gação e a avaliação das experiências bem
acidentes graves nos últimos 2 anos; número sucedidas e mobilizar o conjunto de municí-
de moradias em risco alto ou muito alto; valor pios vulneráveis para o desenvolvimento de
dos investimentos realizados pela prefeitura políticas preventivas de redução de riscos. A
nos últimos 2 anos; existência de mapeamento ampliação do programa de treinamento de-
de risco; existência de estrutura municipal verá contemplar o estabelecimento de convê-
voltada para a prevenção dos riscos; e, apoio nios com governos estaduais, a formação de
da prefeitura à organização e participação das uma rede nacional de instituições de ensino
comunidades mais vulneráveis. Com base capazes de se encarregar dos cursos de trei-
nestes critérios, estão sendo atendidos, em namento nas diversas regiões, o desenvolvi-
2004, 19 municípios, nos estados do Rio mento de metodologias de análise e de plane-
Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo, Minas jamento para a prevenção de riscos, a elabo-
Gerais, Rio de Janeiro, Bahia e Pernambuco. ração de estratégias didáticas diferenciadas,
como as de ensino à distância, e o estrei-
DESAFIOS E NECESSIDADES tamento da articulação com os órgãos do
Sistema Nacional de Defesa Civil, especial-
Os municípios atendidos neste primeiro ano mente com a Secretaria Nacional de Defesa
de operação da ação de prevenção e erradi- Civil do Ministério da Integração Nacional.
cação de riscos em assentamentos precários
estão entre aqueles que apresentam os maio-
res problemas e que já se encontram relativa-
mente bem estruturados para gerenciá-los.
Assim, a ação do Ministério das Cidades surge
como uma contribuição efetiva para os pro-
gramas em andamento, propondo como prin-
cipal avanço o desenvolvimento do plane-
jamento municipal para redução dos riscos.
Com base nos planos municipais de redu-
ção será possível buscar a cooperação entre
vários órgãos dos governos federal, estaduais e
municipais, visando a levantar recursos para a

fo

Política de reabilitação
de áreas urbanas centrais*
foto: Custódio Coimbra


* Este texto foi escrito com a colaboração do mônico, justificado pelo impacto do preço dos
arquiteto Milton Botler, responsável pelo Programa terrenos mais baixos na franja externa. Todo o
de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais durante
o ano de 2003.
desenho da política habitacional a partir daí
praticada por agentes públicos ou pelo setor
privado – seguiu a mesma lógica gerando
AS ORIGENS DO ESVAZIAMENTO também um desenho de produção de infra-
DOS CENTROS estrutura na mesma direção, embora, neste
caso, ao contrário das novas centralidades de
O processo de urbanização acelerada por que
classe média, a provisão da infra-estrutura
passou o país, além de promover a transferên-
tenha se dado a posteriori 7.
cia populacional da área rural para a urbana,
Desta forma os mercados habitacionais –
concentrou boa parte destes fluxos migrató-
tanto de classe média como de baixa renda –
rios em poucos territórios. Nas Regiões Metro-
pressionaram fortemente no sentido da
politanas, sobretudo, desencadeou-se um pa-
expansão centrífuga, esvaziando áreas centrais.
drão de urbanização calcado na reprodução
As políticas de planejamento e, principal-
permanente de eixos de expansão horizontal.
mente, de regulação do solo tiveram forte
Este modelo de desenvolvimento urbano –
interação com o modelo acima descrito.
crescimento através de expansão permanente
Dentre os inúmeros instrumentos que
da fronteira urbana – foi fortemente impulsio-
compunham os acervos dos "planos de de-
nado pelo planejamento econômico e terri-
senvolvimento integrados", destacamos alguns
torial e, particularmente pelas políticas fede-
que, de forma mais óbvia, evidenciam um
rais de financiamento e produção habitacional
modelo que orientou o tipo de urbanização
e de infra-estruturas, principalmente sistemas
brasileira desde então: os planos de desen-
de circulação e de saneamento.
volvimento econômico, destinados a pro-
Do ponto de vista da produção habitacio-
mover uma adequada articulação das redes
nal, a disponibilidade de crédito a juros subsi-
de produção industrial. O 1º PND fora orien-
diados voltado sempre para a produção de
tado para a produção de bens de consumo
imóveis novos, permitiu à classe média das
duráveis, priorizando as indústrias da constru-
grandes cidades constituir novos bairros e
ção civil e automobilística, enquanto o 2º PND
novas centralidades na cidade gerando, além
priorizou a produção de bens de capital, se-
da expansão horizontal, o paulatino esvazia-
gundo uma política de substituição de expor-
mento dos centros tradicionais. Do ponto de
tações. Neste sentido, os planos de transpor-
vista da estratégia de produção e financia-
tes, desenvolvidos para viabilizar a circulação
mento das infra-estruturas, centros tradicionais
de mercadorias, bens e serviços, consumaram
foram abordados apenas como centros
a priorização do transporte terrestre, de carga
econômicos saturados, devendo ser objeto
e individual, desencadeando uma notável
de descentralização das atividades,
ampliação da malha viária, desde
inclusive administrativas.
Para os setores de menor renda, a alterna- 7
CARDOSO, Adauto L – A produção e reprodução
tiva do loteamento ou conjunto habitacional dos assentamentos precários – paper apresentado
(lotes, apartamentos ou casas próprias) nas pe- ao Ministério das Cidades, Brasília, 2003.
MARICATO, Ermínia – Brasil Cidades, alternativas
riferias consagrou-se como o modelo hege-
para a crise urbana.Petrópolis, Vozes, 2001


a década de 1960, com impactos consideráveis PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO E AS
sobre o futuro da estrutura urbana das cidades INICIATIVAS DE "REVITALIZAÇÃO"
brasileiras, reforçado pelos planos habitacio-
nais e de saneamento, voltados para a dinami- A política de preservação, por outro lado, ante-
zação do setor da construção civil. nada ao ideário urbanístico internacional, atra-
Para organizar e regular espacialmente to- vés das cartas patrimoniais, trataria de regular
das essas relações, os planos de ordenamento sobre a proteção dos sítios edificados que
territorial (PDDIs), além de demarcar os eixos deixariam, aqui, de ter uma "utilidade" para
de expansão de investimentos também indu- pertencer a um universo simbólico que reme-
ziriam o uso e ocupação do solo das cidades, tesse à origem, à beleza e à capacidade in-
principalmente através da atribuição de po- ventiva local, bem como à forma peculiar de
tenciais de aproveitamento do solo e das po- ocupar o espaço9.
líticas de preservação, interagindo fortemente O que se estabeleceu foi, portanto, uma
com o modelo de desenvolvimento por expan- relação paradoxal, do ponto de vista conceitual
são de fronteira na direção das periferias8. e metodológico, no momento em que as fun-
O ideário de modernização, naquele mo- ções – materiais e simbólicas – passaram a ser
mento, centrava-se na renovação urbana, na dissociadas do patrimônio edificado. Nos cen-
introdução do "novo" em substituição às anti- tros tradicionais, operou-se uma espécie de
gas estruturas herdadas do passado, sem com- reducionismo, restringindo-se o patrimônio
promissos com a memória ou com as funções cultural aos seus elementos tangíveis, em
simbólicas que, tradicionalmente, eram desem- oposição às atividades ali desempenhadas, ou
penhadas nos centros urbanos de origem, os melhor, à natureza das atividades que, enquan-
núcleos históricos das cidades. to intangíveis, deram significado ao próprio
Não raro, os planos metropolitanos, através patrimônio edificado. Nessa perspectiva, o
das leis de uso e ocupação do solo deles de- patrimônio edificado pôde ser legalmente
correntes, desestimulavam a permanência dos protegido nos zoneamentos das cidades. Mas,
usos institucionais nos centros tradicionais. Ou desprovidos de outras funções, ou significados,
ainda, de forma mais explícita, sob o argumen- que não a composição de um acervo de
to da modernização e racionalização da má- representação da história e da cultura local,
quina estatal, determinavam a relocação des- escrita em pedra e cal, perderam sua eficiência
ses usos para novos centros administrativos. urbanística sob a perspectiva do modelo de
Além disto, ao distribuir potenciais de aprovei- expansão urbana adotado.
tamento do solo em novas centralidades, abria Selado, portanto, o destino de inadequação
a possibilidade de valorização imobiliária nas dos centros tradicionais aos "tempos moder-
novas frentes de expansão das cidades. nos", restaria, num primeiro momento, a bata-
lha intelectual pela preservação do patrimônio
8
ROLNIK, Raquel – Planejamento Urbano nos anos 9
FERNANDES, Edésio & RUGANI, Jurema - Cidade,
90 – novas perspectivas para velhos temas in Memória e Legislação. A preservação do patrimônio
RIBEIRO,Luis César Q. e JÚNIOR, Orlando A S. – na perspectiva do direito urbanístico. Belo
Globalização, Fragmentação e Reforma Urbana.Rio Horizonte. Instituto dos Arquitetos do Brasil/
de Janeiro: Civilização Brasileira, 1994 Departamento de Minas Gerais 2002
72

cultural – edificado – ameaçado, ainda, pela çar um novo tipo de atuação sobre os centros
perda do valor imobiliário decorrente das res- tradicionais. Na verdade, a agenda internacio-
trições urbanísticas impostas pelas legislações nal impôs um programa de reutilização dos
de proteção. Os centros foram, então, finalmen- centros tradicionais, atrelada a uma estratégia
te esvaziados, perderam população e atividade fortalecimento da capacidade competitiva
des. Permaneceram, ou para ele migraram, em das cidades em atrair investimentos, sob um
condições precárias, fragmentos de popula- contexto de mudança do perfil e papel de eco-
ções sem renda para manter ou mesmo se nomias urbanas marcadas pelos fenômenos
apropriar daquelas informações que atribuem da desindustrialização e globalização.
valor simbólico àquele patrimônio. Vinculada a processos de planejamento
Degradaram-se os espaços públicos e o acervo estratégico derivados de metodologias de
edificado, proliferaram os cortiços e foram planejamento empresarial destinadas a am-
gerados vazios urbanos no coração das cidades. pliar mercados, os chamados projetos urba-
As iniciativas de "revitalização" seguiram, nos em áreas centrais passam a fazer parte da
inicialmente, os preceitos contidos nas cartas construção das chamadas vantagens compe-
patrimoniais, com alcance restrito aos sítios titivas e ser acionados para atrair os chama-
históricos, ou parcelas deles, estimulados por dos setores econômicos de ponta nos mer-
políticas de preservação desenvolvidas ainda cados globais. Barcelona, Londres ou Balti-
na década de 1980. Salvo os casos de cidades more, por exemplo, passaram a exportar mo-
históricas, a exemplo de Ouro Preto, onde ne- delos de recuperação dos centros tradicionais,
cessariamente o sítio histórico era pratica- obedecendo a um programa urbano comum
mente a própria cidade, pouco se atingiu, no de cidades globais, baseado na renovação e
sentido de conservar a cidade e sua vida. O modernização das infra-estruturas, sobretudo
caso emblemático de Olinda guarda, até hoje, aquelas ligadas à telecomunicações e tecno-
uma significativa importância por ter ade- logias de ponta, oferecendo, além de uma
quado os instrumentos financeiros do extinto infra-estrutura adequada para as novas exi-
BNH para a recuperação, para fins de habita- gências de gestão empresarial, um cenário
ção, dos imóveis que compunham seu sítio carregado de significados culturais capazes
histórico. Na maioria dos casos, contudo, onde de construir uma imagem da cidade ao
os sítios históricos são reduzidos a fragmentos mesmo tempo contemporânea e histórica,
de cidades expandidas, ao restauro eventual constituindo-se em forte atributo de
dos imóveis históricos, não se conseguiu agre- promoção mercadológica.
gar atividades, ou mesmo uma política, ou No ambiente de globalização da economia,
uma ação cultural consistente que garantisse para pertencer ou integrar-se à rede de cida-
a sustentabilidade das ações de recuperação. des globais – mesmo como nichos de globa-
lização – esses investimentos em moderniza-
DOS PROGRAMAS GLOBAIS DE ção das infra-estruturas criariam as condições
REVITALIZAÇÃO AS POLÍTICAS DE necessárias à atração de novas empresas e de
REABILITAÇÃO novos investimentos. Além disso, no caso das
cidades globais, concentradoras de um vasto
Já na década de 1990, em pleno cenário de patrimônio imobiliário nas mãos das grandes
globalização da economia, começa a se esbo- corporações – do capital industrial e finan-


ceiro, sobretudo – a recuperação dos centros brasileiras. Nas grandes cidades brasileiras, as
tradicionais implicava a recuperação do valor tendências internacionais atingiram apenas
imobiliário de seus bens. Aliado a isso, as determinados espaços simbólicos das áreas
estratégias, o imaginário e o forte marketing urbanas centrais. Nichos de globalização, com
criado em torno da recuperação dessas áreas centros de negócios, como fragmentos meno-
centrais privilegiariam um elevado padrão de res que procuram conectar-se às redes glo-
vida, disponibilizado para um público deten- bais, mas que permanecem restritas, principal-
tor de renda suficiente para recuperar e con- mente, a atividades ligadas ao turismo e ao
servar os "charmosos" imóveis. entretenimento – aspectos que figuram den-
Assim, na maioria das ações inspiradas pelo tro do programa urbano de cidades globais,
novo paradigma ocorre uma homogeneiza- centradas no setor terciário. Proliferam-se,
ção dos centros tradicionais em torno de um assim, áreas tratadas como "bibelôs" urbanos,
programa urbano comum, voltado a atender providas de equipamentos de lazer, ao gosto
as demandas do público globalizado e seus internacional, povoados de cafés, bares, res-
padrões de consumo, contidos, principalmen- taurantes e centros culturais, dentro das res-
te, na qualidade e variedade dos serviços e da tritas opções que possuem as cidades brasi-
paisagem. A historicidade – como atributo leiras para integrar-se, de alguma forma, no
artístico e, portanto, carregada de valor – é cenário da economia globalizada.
incorporada como um dos elementos básicos Entretanto, é no campo da inserção dos
de uma estratégia de valorização, transfor- processos de esvaziamento/ reabilitação das
mando centros históricos em objetos de áreas centrais, no contexto mais amplo das
desejo do capital global 10. cidades e economias urbanas dos países
Para além das imposições da globalização emergentes, que residem os maiores limites e
da economia, da real necessidade de integra- inadequações da aplicação da agenda inter-
ção das cidades às redes globais, o imaginário nacional nas políticas de reabilitação.
da globalização rapidamente reverberou Em primeiro lugar, porque os processos de
sobre todos os procedimentos conceituais e globalização atingem as economias urbanas
metodológicos das políticas de reabilitação das cidades dos países centrais em um mo-
das cidades de forma que, globalizadas ou mento em que essas estão basicamente con-
não, cidades dos países emergentes assumem solidadas em termos de expansão demo-
sem pestanejar uma nova agenda de política gráfica e com um grau básico de urbanidade
urbana e seus instrumentos – planos estra- já garantido para a grande maioria da popu-
tégicos/projetos urbanos em áreas centrais. lação (habitação digna/infra-estrutura bási-
A generalização do modelo, então, passou ca/equipamentos implantados) etc. No caso
a atingir de forma parcial as cidades das economias urbanas brasileiras, a nova
agenda trazida pela globalização atinge cida-
des incompletas, precariamente assentadas e
em pleno processo de expansão de fronteiras.
Neste contexto, o esvaziamento de áreas
centrais consolidadas e providas de infra-es-
GARCIA, Fernanda Sanchez - Cidade espetáculo -
10
política, planejamento e city marketing.Curitiba: trutura e equipamentos em cidades onde

Palavra 1997 estes atributos estão longe de ser generali-
74

zados ou universais, têm um impacto bastan- dinamizando áreas centrais esvaziadas de
te perverso. Trata-se muitas vezes de um forma multiclassista, rompendo com a cultura
vasto estoque imobiliário sem utilização, em da periferização e da segregação urbana e
contraste com a realidade nacional de melhorando a possibilidade de integração de
elevado déficit habitacional. vastos setores à economia urbana 12.
Enquanto o déficit de novas moradias é
calculado em 6,5 milhões 11 de novas
unidades, existem hoje quase 5 milhões de POLÍTICA DE REABILITAÇÃO NO
domicílios urbanos vagos. Em Recife e no Rio GOVERNO FEDERAL-TRAJETÓRIA EM
de Janeiro os imóveis vagos chegam a 18% ANOS RECENTES
do total de domicílios da área urbana. Só na
cidade de São Paulo são 400 mil domicílios Iniciativas recentes, no Brasil – experimentadas
urbanos vagos, a maioria situada em áreas a partir do ano 2000 – procuraram reintro-
consolidadas e centrais. duzir a dimensão da reabilitação urbana em
Por outro lado, do ponto de vista da eco- programas federais. Foi nesta direção que a
nomia urbana, as áreas centrais viram prolife- Caixa Econômica Federal iniciou a
rar atividades ligadas ao setor informal, consti- implantação do "Programa de Revitalização
tuindo-se em locus por excelência de expan- de Sítios Históricos" – PRSH 13 e o Ministério
são de atividades ligadas a este setor, em ple- da Cultura o Programa "Monumenta".
no processo vertiginoso de crescimento da Financiado com recursos do BID e do
informalidade nas economias urbanas em Governo Federale contrapartidas locais, o Pro-
nosso país. Vendedores ambulantes e cata- grama Monumenta busca não apenas res-
dores de lixo ocupam parte significativa dos taurar imóveis integrantes de sítios históricos
espaços públicos e, juntamente com os mora- tombados pelo IPHAN, como também propi-
dores de rua, cortiços e favelas situados em ciar ações de fortalecimento institucional
áreas centrais reiteram a especificidade dos (como treinamento de equipes e atualização
processos por que passam as economias de legislação urbana e educação patrimonial),
urbanas em nossas cidades. formação de mão de obra para restauro e
Uma política de reabilitação de áreas cen- fomento de atividades econômicas.
trais, no contexto de um projeto de desen-
volvimento includente, não pode ignorar estas
especificidades, sob pena de aprofundar pro-
cessos de exclusão territorial e de degrada-
ção. Trata-se, neste âmbito, de uma política de 12
SILVA, Helena M. B – Habitação no centro de São
reabilitação urbana que crie as condições e os Paulo: como viabilizar esta idéia? São Paulo
LABHAB/FAUUSP/CEF. 2000
instrumentos necessários para conter e rever-
ter o processo de expansão, repovoando e 13
O Programa de Reabilitação de Sítios Históricos
(PRSH) foi lançado em dezembro de 2000 pela
Caixa Econômica Federal. Em março de 2001 foi
firmada uma Cooperação Técnica entre a Caixa
11
6,5 milhões – déficit habitacional – Fundação Econômica Federal e a Embaixada da França, onde
João Pinheiro, 2000. foi definido o desenvolvimento dos "Estudos de
4.580.147 – número de domicílios vagos em áreas Viabilidade de Reabilitação de Imóveis para Uso
urbanas – Censo IBGE, 2000. Habitacional em Sítios Históricos".


A PERSPECTIVA DE REUNIR CONDIÇÕES FAVORÁVEIS PARA urbana através da delimitação de Perímetros
A CONSTRUÇÃO DE UMA POLÍTICA DE REABILITAÇÃO ARTICULADA de Reabilitação Integrados (PRI). Através do
FOI ABERTA A PARTIR DO INÍCIO DO NOVO GOVERNO COM A PRI, identificam-se os imóveis com potencial
CRIAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES E DE UMA ABERTURA para reabilitação, quantifica-se os custos de
INÉDITA POR PARTE DOS GESTORES DOS DIFERENTES PROGRAMAS recuperação e mobilizam-se os interessados.
EM CONSTRUIR, DE FORMA ARTICULADA, UM PROGRAMA DE Além disso, a metodologia do PRI prevê a
REABILITAÇÃO DE ÁREAS URBANAS CENTRAIS, INCLUÍDO NO ação pública integrada, com melhoria da
PROGRAMA DO GOVERNO FEDERAL E NO SEU PLANO PLURIANUAL. infra-estrutura, dos serviços e dos equipa-
mentos públicos sem, entretanto, contar com
Atualmente são 26 sítios históricos tomba- recursos do próprio programa para esta
dos pelo IPHAN que fazem parte do progra- finalidade. A Caixa implantou a metodologia
ma. Embora o programa tenha avançado dos PRIs em 9 centros urbanos e viabilizou as
significativamente na direção de superar o primeiras unidades reformadas.
simples restauro de monumentos isolados e Além das limitações decorrentes da inexis-
considerar contextos e ações mais amplos, tência de fundos específicos, o que reduz
sua intervenção ainda é bastante restrita a sobremaneira a escala de atuação do progra-
setores específicos de centros históricos que ma, o foco nas áreas e imóveis protegidos
foram objeto de tombamento federal e, so- reduz as possibilidades do alcance do mesmo,
bretudo, a imóveis públicos, já que as estra- já que o esvaziamento dos centros vai muito
tégias de financiamento de imóveis privados além da questão do patrimônio histórico.
prevêem apenas o restauro de fachadas e Por fim, a ausência de uma política
coberturas. Já o PRSH, da Caixa, tendo como nacional de reabilitação e a fragmentação das
foco as áreas protegidas como patrimônio ações em torno do tema permitiu, até o mo-
cultural (não apenas as tombadas por lei mento, intervenções em pequena escala, não se
federal) procurou disponibilizar financiamento constituindo ainda em eixo da política habita-
e arregimentar parceiros para reabilitar imó- cional e urbana, negociada entre as distintas
veis vazios, destinando-os para o uso habi- esferas de governo – federal, estadual e muni-
tacional. Sem um fundo específico de cipal. Entretanto, as experiências desenvolvidas
financiamento, contando apenas com no âmbito do PRSH foram extremamente
recursos do Programa de Arrendamento importantes para detectar os limites, obstáculos
Residencial (PAR) a Caixa viabilizaria algumas e necessidades de revisão de programas,
ações de reabilitação, agregando recursos da normas e manuais para que uma ação de
lei federal de incentivo à cultura, via renúncia reabilitação em grande escala seja possível.
fiscal, para complementar os custos da Enquanto a Caixa partia para a experi-
recuperação de imóveis históricos que mentação do PRSH, o IPHAN apresentava a
abrangem obras de restauro, que por isto formatação do "Programa Urbis", como uma
ultrapassam os tetos de financiamento resposta, de certa forma complementar ao
estabelecidos pelo PAR. Monumenta, mas sem orçamento nem
Do ponto de vista metodológico, o PRSH padrões de financiamento específicos. O Urbis
contaria com a parceria do governo francês, contribuiria, conceitualmente, com um
procurando adaptar às condições locais as exemplar modelo de gestão, sem necessaria-
experiências que acumularam em reabilitação mente convergir ao Caixa/PRSH, pelo menos
76

quanto aos critérios de elegibilidade. Nem diferentes programas
mesmo o PRSH estabeleceu, até 2003, qual- (Monumenta/PRSH/IPHAN) em construir de
quer relação explicita de complementaridade forma articulada um Programa de
ao Monumenta, embora estivessem presentes Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais,
muitas vezes nos mesmos sítios históricos. incluído no programa do Governo Federal e
Finalmente, diante da inexistência de uma no seu Plano
política habitacional e de desenvolvimento Plurianual. 2004/2007.
urbano que incentive a reabilitação de forma
massiva, os efeitos multiplicadores possíveis
da ação do Monumenta são limitados. POLÍTICA DE REABILITAÇÃO -
PRINCÍPIOS E DIRETRIZES
A AÇÃO MUNICIPAL E ESTADUAL A Política Nacional de Reabilitação de Áreas

Urbanas Centrais parte do pressuposto que a
Alguns Municípios e Estados tem implemen- reabilitação urbana consiste no processo de
tado políticas de reabilitação de centros no recuperação e reapropriação, pelos cidadãos,
país, para além e independente da atuação de áreas já consolidadas da cidade. O processo
do PRSH e Monumenta. de reabilitação se realizará, preferencialmente,
Destaca-se, em particular, a experiência a partir de iniciativas que promovam a
recente do município de São Paulo, inseridas utilização dessas áreas já consolidadas, de
no âmbito de revisão de seu Plano Diretor, forma a disponibilizar o estoque imobiliário
que conjuga a aplicações de instrumentos para atender às demandas habitacionais
urbanísticos (como as ZEIS-3), metodológicos emergentes no país.
(como os Perímetros de Reabilitação Inte- Neste sentido, a política de reabilitação
grada do Habitat) e a articulação de investi- urbana deverá promover a diversidade de
mentos para promover uma ação em sua usos e de atividades voltadas para o desenvol-
área central que conjuga uma agenda vimento urbano, social e econômico, com-
explícita de política habitacional, ação social preendendo a reutilização de edificações ocio-
e recuperação urbanística. Esta experiência, sas, de áreas vazias ou abandonadas, subutili-
em curso, assim como as ações de muni- zadas ou insalubres, bem como a melhoria da
cípios como Porto Alegre e Recife e diferen- infra-estrutura, dos equipamentos e dos
tes momentos da política para as áreas cen- serviços urbanos.
trais do Rio de Janeiro, pavimentam um cami- A priorização das chamadas áreas urbanas
nho que parece seguro do ponto de vista da centrais representa uma estratégia de cons-
ação do governo local e propício para uma trução de uma política de reabilitação urbana,
entrada decisiva do governo nacional. com a perspectiva de que possa se estender,
A perspectiva que tende a reunir condi- paulatinamente, para outras áreas consolida-
ções favoráveis para a construção de uma das das cidades, para outras centralidades.
política de reabilitação articulada foi aberta a As áreas urbanas centrais reúnem, atual-
partir do início do novo governo com a mente, os elementos mais favoráveis para a
criação do Ministério das Cidades e de uma implementação dos princípios e instrumentos
abertura inédita por parte dos gestores dos contidos no Estatuto das Cidades. Para este


propósito, numa definição preliminar, as áreas ações públicas municipais através de
urbanas centrais compreendem um bairro ou planos de gestão para reabilitação das
um conjunto de bairros consolidados, articu- áreas centrais.
lados em torno do núcleo original da cidade, Estimular a gestão integrada e
dotados de infra-estrutura urbana, acervo participativa. Promover a gestão
edificado com potencial habitacional, serviços democrática da cidade por meio da
e equipamentos públicos, serviços de participação da população na formulação
vizinhança e oportunidades de trabalho. e implementação da política urbana
Apresentam, porém, processos de evasão e a integração da gestão pública e
de população e de atividades e (ou) privada na reutilização das áreas já
degradação física relativa à infra-estrutura consolidadas da cidade.
e ao ambiente construído. Fortalecer os vínculos da população com
A Reabilitação, portanto, é um processo de os bairros onde moram. A identificação e a
gestão de ações integradas, públicas e valorização dos vínculos que a população
privadas, de recuperação e reutilização do mantém com o bairro são fatores
acervo edificado em áreas já consolidadas da fundamentais para aumentar a coesão
cidade, compreendendo os espaços e social e garantir a diversidade social. Para
edificações ociosas, vazias, abandonadas, isso é necessário criar estruturas de
subutilizadas e insalubres, a melhoria dos organização e participação que envolvam,
espaços e serviços públicos, da acessibilidade ao longo de todo processo, essa
e dos equipamentos comunitários na população, os novos moradores que serão
direção do repovoamento e utilização de atendidos pelo programa e os movimentos
forma multiclassista. sociais organizados.
A política de reabilitação deve atender às Contribuir para a redução do déficit
seguintes diretrizes: habitacional por meio da ocupação dos
Integrar as ações apoiadas com recursos vazios urbanos e da recuperação do acervo
do Orçamento Geral da União: Plano de edilício, preferencialmente para o uso
Preservação, Programa Monumenta, residencial, articulando esse uso a outras
Programa de Reabilitação de Áreas funções urbanas.
Urbanas Centrais e Plano Diretor Apoiar a permanência e inclusão social
Promover a conservação do patrimônio da população de baixa renda que reside ou
construído – cultural e ambiental – das trabalha na região, por meio da gestão de
áreas centrais de forma a melhorar a ações de melhoria das condições de
qualidade de vida da população e dos acesso à moradia, ao trabalho e aos
usuários das áreas centrais urbanas serviços públicos
Estimular a consolidação da cultura da Reforçar as funções econômicas e os
reabilitação urbana e edilícia nas áreas pequenos negócios. Garantir a
urbanas centrais em oposição à cultura permanência dos pequenos negócios que,
dominante das novas construções, da em geral, oferecem grande número de
periferização e da expansão horizontal das empregos e estimular a criação de novos
cidades brasileiras. empregos na região, contribuindo para o
Promover e apoiar a integração das fortalecimento das funções econômicas e
78

NO CASO DAS AÇÕES DE REABILITAÇÃO JÁ EM ANDAMENTO, O destinados à promoção da habitação e
MINISTÉRIO E A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL ESTÃO AMPLIANDO A requalificação dos espaços públicos, de infra-
AÇÃO METODOLÓGICA E O ALCANCE DO PROGRAMA PARA AS estrutura, equipamentos e mobiliário.
"ÁREAS URBANAS CENTRAIS", ATÉ ENTÃO RESTRITA AOS SÍTIOS
HISTÓRICOS, COM O OBJETIVO DE FORNECER CONTRIBUIÇÕES
PARA POLÍTICAS DE REVITALIZAÇÃO DE CENTROS HISTÓRICOS, POLÍTICA DE REABILITAÇÃO E SUAS
ENFATIZANDO O USO HABITACIONAL COM VOCAÇÃO SOCIAL ESTRATÉGIAS: A INTEGRAÇÃO DAS
AÇÕES DO GOVERNO FEDERAL
simbólicas das áreas centrais.
Estimular a atuação integrada do setor O Ministério das Cidades busca promover a
público e da iniciativa privada com vistas à integração e a transversalidade nas ações
articular os investimentos, públicos e celebrando convênios com parceiros
privados, no reaproveitamento do parque estratégicos, como o Ministério da Cultura –
edificado, na conservação e melhoria da Programa Monumenta, IPHAN e Ministério do
infra-estrutura, dos serviços e dos Turismo PRODETUR – fortalecendo a
equipamentos públicos. intervenção em municípios de atuação
Impulsionar o desenvolvimento comum. Outras parcerias estão sendo
tecnológico e a formação profissional para realizadas conforme o Plano de Reabilitação
a reforma e adequação dos edifícios para Municipal assim indicar.
novos usos. É importante destacar que a No caso das ações de reabilitação já em
reforma de edifícios para adequação a andamento, o Ministério e a Caixa Econômica
novos usos ainda é uma prática incipiente Federal estão ampliando a ação metodológica
no Brasil, sendo necessários o e o alcance do Programa para as "Áreas
desenvolvimento de técnicas, produtos e a Urbanas Centrais", até então restrito aos sítios
formação de mão de obra adequada às históricos, com o objetivo de fornecer
suas características, podendo resultar no contribuições para políticas de revitalização de
impulso às atividades deste segmento no centros históricos, enfatizando o uso
setor da construção civil. Além de oferecer habitacional com vocação social.
solução habitacional a proposta de reforma O Programa redefine o campo de atuação
ou reciclagem de edifícios contribui para do programa existente na Caixa, ampliando os
recuperar o patrimônio histórico, reverter o limites de atuação para além dos sítios
processo de abandono e, por vezes, se históricos, buscando estimular e consolidar no
tornar indutor de outras iniciativas de país a cultura de reabilitação urbana e
reabilitação do entor n. promover a articulação da política de
Adequar a legislação urbanística para reabilitação das áreas urbanas centrais com a
que os padrões e as normas de construção política urbana dos municípios, incorporando
(código de obras e edificações) sejam ao Plano Diretor e leis decorrentes dos
adequados para a reforma e reciclagem instrumentos do Estatuto da Cidade, para fazer
dos edifícios para produção de habitação. valer a função social da propriedade e
propiciar a redução do preço e combater a
O Programa busca também definir manutenção de imóveis vazios, ociosos e
financiamentos específicos e apropriados subutilizados, de caráter especulativo ou não.


Considerando que a gestão do uso e necessários para a requalificação dos espaços
ocupação do solo, bem como a política urbanos centrais. Os planos definirão, também,
urbanística é de competência municipal, o Porto Alegre, Recife, Vitória, Salvador, São Luís,
Programa de Reabilitação atua como apoiador, Belo Horizonte, Piracicaba, Amparo e Pelotas
fomentador e mobilizador das ações a os custos e prazos para a concretização das
serem coordenadas e implementadas ações a serem implementadas. Esta modali-
pelos municípios. dade inclui, ainda, a elaboração dos programas
e projetos necessários para promover a
Este apoio se dá a partir das reabilitação de áreas centrais nos diversos
seguintes estratégias: aspectos - técnicos, institucionais, jurídicos,
sociais, econômicos, culturais e financeiros.
a) Apoio Financeiro (Orçamento Geral da Essa modalidade permite a contratação de:
União – OGU) para Planos, Projetos e Obras, Elaboração e implementação de planos
sendo que os recursos do orçamento da de reabilitação, planos de gestão, projetos,
União podem custear a elaboração de pesquisas de demanda, estudos de
planos e projetos de reabilitação. Ou, pode viabilidade e outros estudos e pesquisas
haver a disponibilização de linhas de voltados à reabilitação do perímetro
financiamento para produção habitacional escolhido;
e para projetos de transporte e mobilidade Promoção e divulgação dos projetos de
b) Apoio Institucional reabilitação locais;
c) Apoio Fundiário Consultoria especializada jurídica e fiscal;
Formação, montagem e capacitação de
a) Apoio Financeiro para Planos, equipes técnicas locais;
Projetos e Obras Sistema de informações georreferen-
ciadas para monitoramento e avaliação da
Em 2004, a Secretaria Nacional de Progra- implantação dos projetos locais;
mas Urbanos está apoiando com recursos do Montagem de rede de assistência técnica
OGU – Orçamento Geral da União, dez muni- e apoio à implementação de ações de
cípios para a Elaboração de Planos de Reabi- reabilitação urbana que permita o
litação em Áreas Urbanas Centrais (Porto intercâmbio e a difusão de experiências;
Alegre, Recife, Vitória, Salvador, São Luís, Belo Adequação da legislação urbanística;
Horizonte, Piracicaba, Amparo e Pelotas). Definição do perímetro de reabilitação;
O Programa prevê para o período 2005- Levantamento de imóveis vagos;
2007 recursos do Orçamento para apoiar a Projetos complementares dos planos
"Elaboração de Planos de Reabilitação de Áreas municipais; e,
Urbanas Centrais" e "Projetos de Infra-estrutura Estudo e análise da dinâmica de mercado.
e Requalificação dos Espaços Públicos". Na segunda modalidade, apoio a "Projetos
A primeira modalidade contempla a forma- de Infra-estrutura e Requalificação de Espaços
tação de Planos, Programas e Projetos de de Uso Público em Áreas Centrais", o Minis-
Reabilitação que definirão as áreas que serão tério das cidades, através da SNPU, apóia a
reabilitadas e o conjunto de ações, estratégias, elaboração e execução de projetos com ações
meios e projetos de intervenções integrados integradas que resultem na construção e me-
80

lhoria da infra-estrutura dos espaços públicos imóveis para uso habitacional em áreas
e na melhoria das condições de vida da popu- Arrendamento Residencial (PAR): Beneficia
lação residente e usuária das áreas urbanas famílias com renda mensal de até seis (06)
centrais. Os projetos definirão também os salários-mínimos, disponibilizando crédito
custos e prazos para a concretização das ações para aluguel com opção futura de compra
a serem implementadas. e para a construção de moradias destinadas
Essa modalidade permite a implantação, a arrendamentos em regiões
ampliação, melhoria e adequação da infra- metropolitanas, capitais e centros urbanos
estrutura urbana, compreendendo ações em com população igual ou superior a
serviços públicos, mobiliário urbano, espaços 100 mil habitantes.
públicos, equipamentos comunitários e mo- Crédito Associativo: Atendimento às
bilidade e acessibilidade. necessidades habitacionais de população
Na sistemática de 2005 as áreas de baixa renda, por intermédio da
selecionadas para intervenção e implantação concessão de financiamentos a famílias que
de projetos integrados de reabilitação devem ganham de 3 a 5 salários mínimos,
constituir-se em áreas urbanas centrais de organizadas de forma associativa,
regiões metropolitanas e sítios históricos possibilitando a construção e a aquisição
ou conjuntos urbanos identificados de terrenos.
pelo patrimônio nacional e atender aos Carta de Crédito: Carta de Crédito
seguintes pré-requisitos 14 : Individual financia a aquisição de imóvel
Dispor de acervo edificado com potencial novo ou usado, a construção em terreno
de uso habitacional, próprio e a reforma de moradias,
Apresentar processos de evasão de beneficiando famílias com renda mensal de
população e de atividades, ou até 12 salários-mínimos.
Apresentar processo de degradação Subsídio à Habitação de Interesse Social
social, bem como degradação física relativa (PSH): Beneficia pessoas físicas com renda
à infra-estrutura e ao ambiente construído. de até R$ 580,00, complementando o valor
de compra da moradia. Subsidia também a
Produção Habitacional aquisição de moradias para quem ganha
até R$ 1.000,00 por mês.
Através dos vários programas geridos pela
Secretaria Nacional de Habitação do Minis-
tério das Cidades e operacionalizados através Transporte e Mobilidade Urbana
da CAIXA, estão sendo disponibilizados
recursos para financiamento de reformas A Secretaria Nacional de Transporte e
emcentrais, são eles: Mobilidade Urbana apóia projetos e obras que
promovam o aumento da mobilidade urbana,
de forma sustentável, favorecendo os
deslocamentos não motorizados e o
transporte coletivo, com vistas a reduzir os efei-
14
Manual para Apresentação de Propostas -
Sistemática 2004 - é responsável pela gestão tos negativos da circulação urbana.
Ministério das Cidades. No Programa Trilhos Urbanos busca contri-


buir para a melhoria da prestação de serviços reabilitação com usos e funções diversas. Além
de transporte metroferroviário estaduais ou disso, o Ministério do Planejamento é respon-
municipais por meio da modernização dos sável pelo acompanhamento do processo de
sistemas existentes. liquidação a empresas federais como a Rede
Ferroviária Federal SA. Há, ainda, a CBTU e a
b) Apoio institucional TRENSURB, empresas que fazem parte do
Ministério das Cidades, e que são gestoras dos
A proposta é concentrar a atuação do programas de modernização de trens metro-
Governo Federal nos territórios onde existam politanos, operando sistemas em centros
terrenos públicos ociosos; cidades com trens urbanos importantes, estratégicos para a
operados pela CBTU e Trensurb e nos centros reabilitação destas áreas.
com potencial de renovação, articulando e O quadro da página seguinte ilustra a
integrando também as ações e recursos dos complementaridade dos programas em alguns
demais ministérios com atuação em centros. municípios de regiões metropolitanas que são
Esta ação é realizada por intermédio de prioritárias na ação do Governo Federal.
planejamento conjunto com município e/ou
estados visando à elaboração dos planos de c) Apoio Fundiário
reabilitação que integrem todos os programas,
ações, financiamentos locais e federais. O Programa propõe a utilização do patri-
Dessa forma, o Programa de Reabilitação mônio imobiliário, terrenos e imóveis ociosos e
tem atuado como espaço de articulação de subutilizados sob domínio da União, Empresas
ações do Ministério das Cidades (política e Autarquias Federais para integrar programas
fundiária, habitação e mobilidade urbana) e de e projetos de reabilitação e regularização.
outros Ministérios (Cultura, Planejamento, Para esta ação é importante considerar a
Turismo, empresas e órgãos federais detentores existência de imóveis vagos pertencentes
de patrimônio imobiliário em áreas centrais), ao Governo Federal- parte do Patrimônio
com vistas à integrar e potencializar os inves- da União e de autarquias como INSS, RFFSA,
timentos que estão sendo feitos nestas áreas. entre outros.
Entre os integrantes deste espaço de Em 2003 foi estabelecido um Grupo de
articulação que tem como objetivo viabilizar e Trabalho Interministerial, sob a coordenação
gerar escala no Programa de Reabilitação está do Ministério do Planejamento e participação
o Ministério da Cultura, que opera o Programa ativa do Ministério das Cidades que definiu as
Monumenta; o IPHAN, que elabora planos de diretrizes gerais para a gestão e disponibi-
preservação para sítios históricos; o Ministério lização do estoque imobiliário público no
de Turismo, através do PRODETUR, que esti- âmbito federal. A partir destas diretrizes gerais,
mula atividades para ampliar o potencial e levando em consideração que cada ente,
turístico; o Ministério de Planejamento, por órgão ou empresa federal tem uma legislação
meio da Secretaria de Patrimônio da União, própria que rege seu patrimônio, para cada
que é responsável pela gestão das áreas um dos órgãos citados está sendo esta-
pertencentes ao Patrimônio Federal e Terrenos belecido um procedimento e uma forma de
de Marinha, áreas não operacionais que atuação para que estes terrenos sejam melhor
poderão ser destinadas para os planos de aproveitados, sobretudo para usos residenciais.
82

Dessa forma, tanto com a comissão Liquidante cularmente para as faixas de 0-3 s.m., onde se
da Rede Ferroviária Federal, como com a concentra boa parcela do déficit habitacional
Secretaria do Patrimônio da União e o INSS brasileiro, aliado à intervenções voltadas para
estão sendo celebrados convênios que outros grupos de renda, notadamente na
possibilitam, de acordo com diferentes arran- faixa de 5 a 10 salários mínimos.
jos institucionais e financeiros, a utilização O sentido da proposta é não apenas
deste patrimônio. Apresentamos a seguir um aumentar a oferta de moradias para estas
levantamento preliminar de terrenos passíveis faixas por promoção pública, para as faixas de
de utilização pertencentes ao Governo renda mais baixa, e privada, para a classe mé-
Federalem áreas urbanas centrais, sobre os dia, mas, também, atuar na contra lógica do
quais existe interesse de desenvolvimento de crescimento urbano por expansão de fron-
projetos de reabilitação: teiras periféricas e expulsão permanente dos
A reabilitação das áreas centrais dos mais pobres. O que se deseja aqui é promover
municípios-sede das regiões metropolitanas uma forma mais heterogênea de crescimento
críticas, definidas pelo Mcidades, exige, além urbano, enfrentando o tema da fragmentação
de um planejamento específico de sócio-espacial que tanto impacto produziu na
reabilitação urbana, um esforço voltado para violência urbana e esgarçamento do tecido
o repovoamento das áreas abandonadas, que social. O modelo de convivência de usos e
em princípio deve atender a todas as cama- grupos sociais no espaço pode ter também
das da população. Nesse esforço, é papel do enorme impacto na inclusão econômica de
Governo Federal apoiar programas habitacio- setores marginalizados e excluídos, na medida
nais para a população que não tem acesso ao da ampliação de seu acesso a equipamentos,
mercado imobiliário, ou seja, aquela com ren- serviços, oportunidades de desenvolvimento
da inferior a 5 salários mínimos, e mais parti- humano disponíveis nas áreas consolidadas.

A estratégia de apoio fundiário procura urbanização em si constitui uma prerrogativa

articular as necessidades e afetações dos municípios. No entanto, como apontado,
públicas do patrimônio federal (como por o programa não se resume a essa
exemplo a relação do patrimônio do INSS articulação, sendo possível a aplicação de
com o Fundo Previdenciário que paga os recursos não apenas em projetos mas
benefícios e aposentadorias ou o patrimônio também em obras.
imobiliário da RFFSA com o pagamento da Essa articulação constitui um dos
dívida com seus credores) com a política de principais focos do Programa de Reabilitação
desenvolvimento urbano dos municípios, de Áreas Urbanas Centrais, através da
especialmente aqueles envolvidos na política necessária mudança na cultura urbana, da
de reabilitação de áreas centrais. divulgação de uma nova prática urbana, que
O Programa de Reabilitação de Áreas consiste em reocupar os centros como
Urbanas Centrais do Governo Federal propõe maneira de contribuir para a contenção da
promover a articulação entre diversos constante expansão das fronteiras urbanas.
agentes no sentido de atingir as metas e
diretrizes propostas, uma vez que a
84

Coordenação geral dos Cadernos MCidades Departamento de Planejamento Urbano
Responsável: BENNY SCHASBERG
ERMÍNIA MARICATO HELOISA PEREIRA LIMA DE AZEVEDO
Ministra Adjunta e Secretária Executiva MARCEL SANTANA
REGINA MARIA POZZOBON
KELSON VIEIRA SENRA YEDA VIRGINIA BARBOSA
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Departamento de Apoio à Gestão
FABRÍCIO LEAL DE OLIVEIRA Municipal e Territorial
Gerente de Capacitação Responsável: OTILIE MACEDO PINHEIRO
ANDERSON KAZUO NAKANO
ROBERTO SAMPAIO PEDREIRA LAISSE MACHADO
Assessor Técnico SIMONE GUERESI
Apoio Admnistrativo:
Coordenação, elaboração e revisão de textos Responsável: CLAUDIA MELO
AMANDA WALL
Secretária Nacional de Programas Urbanos CLAUDILENE ALVES
RAQUEL ROLNIK MARCILIA MARIA
MARLUCE MONTES MARQUES
Gabinete: SOLANGE RODRIGUES
ANA GABRIELA MAURICIO GARCIA SILVA
EVANIZA RODRIGUES
LUIS GUSTAVO MARTINS Estagiários:
MARGARETH MATIKO UEMURA CARLOS FABIO FERNANDES
RENATO BALBIM CECÍLIA MARTINS PEREIRA
SERGIO DE ALMEIDA ANDREA LUCIANA VECCHIDIEGO CAVALCANTE CUNHA
TAIGUARA RAYOL ALENCAR
Departamento de Assuntos Fundiários

Responsável: CELSO SANTOS CARVALHO
ANTONIO MENEZES JUNIOR
CARLAN CARLO DA SILVA
DENISE DE CAMPOS GOUVEA
SANDRA BERNARDES RIBEIRO
THIAGO GALVÃO
Consultor: EDÉSIO FERNANDES

Ministro de Estado
Ministério OLÍVIO DUTRA
das Cidades cidades@cidades.gov.br
Chefe de Gabinete
DIRCEU SILVA LOPES
cidades@cidades.gov.br
Consultora Jurídica
EULÁLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARÃES
conjur@cidades.gov.br
Assessor de Comunicação
ÊNIO TANIGUTI
enio.taniguti@cidades.gov.br
Assessora Especial de Relações com a Comunidade

IRIA CHARÃO RODRIGUES
iriaacr@cidades.gov.br
Assessor Parlamentar
SÍLVIO ARTUR PEREIRA
aspar@cidades.gov.br
Conselho Nacional de Trânsito

Presidente
AILTON BRASILIENSE PIRES
denatran@mj.gov.br
Conselho das Cidades

Coordenadora da Secretaria Executiva do ConCidades
IRIA CHARÃO RODRIGUES
conselho@cidades.gov.br
Ministra Adjunta e Secretária-Executiva

ERMÍNIA MARICATO
erminiatmm@cidades.gov.br
Subsecretário de Planejamento, Orçamento

e Administração
LAERTE DORNELES MELIGA
laerte.meliga@cidades.gov.br
Diretor de Desenvolvimento Institucional

KELSON VIEIRA SENRA
kelson.senra@cidades.gov.br
Diretor de Integração, Ampliação e Controle Técnico

HELENO FRANCO MESQUITA
helenofm@cidades.gov.br
MINCIDcad_saneamento.indd 104 11/17/2004 8:07:10 PM

Assessora de Relações Internacionais Departamento de Água e Esgotos
ANA BENEVIDES Diretor
abenevides@cidades.gov.br CLOVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO
clovisfn@cidades.gov.br
Departamento Nacional de Trânsito (Denatran)
Diretor Departamento de Desenvolvimento e Cooperação
AILTON BRASILIENSE PIRES Técnica
denatran@mj.gov.br Diretor
MARCOS MONTENEGRO
Secretário Nacional de Habitação marcos.montenegro@cidades.gov.br
JORGE HEREDA
snh@cidades.gov.br Departamento de Articulação Institucional
Diretor
Departamento de Desenvolvimento Institucional SERGIO ANTONIO GONÇALVES
e Cooperação Técnica sergioag@cidades.gov.br
Diretora
LAILA NAZEM MOURAD Secretário Nacional de Transporte e da Mobilidade
laila.mourad@cidades.gov.br Urbana
JOSÉ CARLOS XAVIER
Departamento de Produção Habitacional josecx@cidades.gov.br
Diretora
EMILIA CORREIA LIMA Departamento de Cidadania e Inclusão Social
emilia.lima@cidades.gov.br Diretor
LUIZ CARLOS BERTOTTO
Departamento de Urbanização e Assentamentos luiz.bertotto@cidades.gov.br
Precários
Diretora Departamento de Mobilidade Urbana
INÊS DA SILVA MAGALHÃES Diretor
imagalhaes@cidades.gov.br RENATO BOARETO
renato.boareto@cidades.gov.br
Secretária Nacional de Programas Urbanos
RAQUEL ROLNIK Departamento de Regulação e Gestão
programasurbanos@cidades.gov.br Diretor
ALEXANDRE DE AVILA GOMIDE
Departamento de Planejamento Urbano alexandre.gomide@cidades.gov.br
Diretor
BENNY SCHASBERG Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU )
planodiretor@cidades.gov.br Diretor-presidente
JOÃO LUIZ DA SILVA DIAS
Departamento de Apoio à Gestão Municipal Territorial dir.p@cbtu.gov.br
Diretora
OTILIE PINHEIRO Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.
olitiemp@cidades.gov.br (Trensurb)
Diretor-presidente
Departamento de Assuntos Fundiários Urbanos MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA
Diretor trensurb@trensurb.com.br
SÉRGIO ANDRÉA
regularizacao@cidades.gov.br
Secretário Nacional de Saneamento Ambiental

ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO
sanearbrasil@cidades.gov.br
MINCIDcad_saneamento.indd 105 11/17/2004 8:07:10 PM

EDIÇÃO E PRODUÇÃO
Espalhafato Comunicação
PROJETO GRÁFICO
Anita Slade
Sonia Goulart
CAPA
Foto: J.R. Ripper
FOTOS
Arquivo MCidades
DIAGRAMAÇÃO E ARTE FINAL

Stefano Figalo
REVISÃO
Rita Luppi

Planejamento Territorial Urbano e Política Fundiária

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3 Urbanos FINAL.

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CADERNOS MCIDADES PROGRAMAS URBANOS

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA

MINISTÉRIO DAS CIDADES

ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO

JOSÉ CARLOS XAVIER

JOÃO LUIZ DA SILVA DIAS

AILTON BRASILIENSE PIRES

MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA

CADERNOS MCIDADES PROGRAMAS URBANOS

A criação do Ministério das Cidades representa o reconhecimento do Governo do presi-

CADERNOS MCIDADES PROGRAMAS URBANOS

CADERNOS MCIDADES PROGRAMAS URBANOS

POLÍTICA DE APOIO À ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS DIRETORES:

PRINCÍPIOS, BASES E DESAFIOS DE UMA POLÍTICA NACIONAL DE APOIO

POLÍTICA DE PREVENÇÃO DE RISCOS EM ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS 61

POLÍTICA DE REABILITAÇÃO DE ÁREAS CENTRAIS 69

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CADERNOS MCIDADES PROGRAMAS URBANOS

O Ministério das Cidades tem como competência institucional elaborar políticas de

tica herdada do período autoritário – um modelo excludente, que desconsidera as

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CADERNOS MCIDADES PROGRAMAS URBANOS

Ministério da Cultura, traz um processo de gestão integrada, pública e privada, de

CADERNOS MCIDADES PROGRAMAS URBANOS