TERRA FIRME: UMA REFLEXÃO SOBRE O ATUAL

PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Maurício L. Dias - Mestre em Direito pelo PPGD/UFP, professor da Faculdade de Direito da UFPA
Christiane H.G. Costa – Graduanda em arquitetura e urbanismo pela UFPA
Jessyca I. N. dos Santos- Graduanda em engenharia sanitária e ambiental pela UFPA
Mônica R. S. Ferreira - Graduanda em arquitetura e urbanismo pela UFPA
Nelma R. da Silva - Graduanda em arquitetura e urbanismo pela UFPA

RESUMO - Tomando como fundamento a nova lei 11.977/2009, este trabalho expõe a situação
atual dos moradores do bairro Montese, mais conhecido como Terra Firme, localizado no
município de Belém/PA. A área estudada encontra-se dentro de uma ZEIS (Zona Especial de
Interesse Social) definida no Plano Diretor e grande parte de sua extensão é composta por terras
de domínio da União. A ação de regularização fundiária que está sendo realizada pela
Universidade Federal do Pará e pelo Instituto de Terras do Pará no bairro ainda não contempla os
novos parâmetros abordados na lei, que visam regularização urbanística para ordenamento
espacial, em conjunto com o estudo do meio ambiente, assim como a sustentabilidade do espaço,
tanto econômico quanto social. Isto sugere que o processo de regularização em curso considera o
bem individual – a titulação –sobre o bem coletivo – que seria o ordenamento sócio-econômico-
ambiental-espacial do bairro. O direito a moradia digna só será efetivo quando houver um
movimento em conjunto dos vários segmentos de profissionais, que se ocupam em estudar a
cidade de forma sustentável e eficiente. Através desta análise, buscamos uma maior compreensão
sobre as bases do trabalho atualmente realizado e da forma como os moradores da área vêm
recebendo esta ação.
Palavras-chave: Política Fundiária, Direitos Humanos, Direito Urbanístico.

ABSTRACT- Taking as base the new law 11.977/2009, this work presents the current situation
of neighborhood residents Montese, better known as Terra Firme, located in the municipality
Belém / PA. The study area is within a ZEIS (Special Area of Social Interest) defined in the
master plan and much of its length consists of domain lands of the Union. The action of
regularization which is being held at the Federal University of Pará and the Land Institute of Pará
in the neighborhood still does not include the new parameters addressed in the law, aimed at
urban regularization to the spatial planning, together with the study of the environment, as well as
the sustainability of space, both economic and social. This suggests that the ongoing process of
regularization considers the individual good - titration - above the collective good - that would be
the social-economic-environmental-spatial planning of the neighborhood. Ensure the adequate
housing will only be effective when there is a movement among the many segments of workers
who are engaged in studying the city in a sustainable and efficient way. Through this analysis, we
seek a better understanding of the foundations of the current work done and how area residents
have been receiving this action.
KeyWords: Land policies, Human Rights, Urban Law
 1. INTRODUCÃO

A Regularização Fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas,

ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e a titulação de seus
ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções
sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (Lei
11.977/09 Art.46)
O bairro da Terra Firme se situa em uma área de baixada1 da cidade de Belém, no
Estado do Pará, terra que está predominantemente sob o domínio da Universidade Federal do
Pará. A ocupação do bairro ocorreu de forma espontânea e precária, o que demonstra a sua
irregularidade espacial, dado visualmente evidente pela estrutura física do bairro em questão.
Aspectos fundamentais à vida urbana são escassos, se não nulos, por toda sua extensão, sobretudo
no caso das redes de infraestrutura e dos serviços urbanos.
Este bairro vem sendo, nos últimos anos, alvo de processos de regularização
fundiária. Iniciativas do governo do Estado, através do ITERPA – Instituto de Terras do Pará, em
convênio com a Secretaria de Patrimônio da União – SPU, vêm se utilizando de programas de
regularização. Assim como, em parceria com a SPU, a Universidade Federal do Pará- UFPA, por
meio de uma Comissão de Regularização Fundiária, realizando a regularização de terras
pertencentes à Universidade, ocupadas irregularmente. Além disso, o governo do Estado esteve
atuando na área no sentido de projetos de infraestrutura, com a construção de uma via, o que
acarretou desocupações ao longo do Igarapé do Tucunduba.
A entrega de Títulos de Posse, método pelo qual a regularização fundiária vem sendo
aplicada na localidade, possibilita que o morador solicite recursos públicos para a reforma e
requalificação/adequação domiciliar. Entretanto, questiona-se se este procedimento realmente
contemplaria todos os parâmetros estipulados pela lei. O direito à moradia digna e o pleno
desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana seria, portanto, garantido por este
modelo de regularização fundiária? Dessa forma, busca-se refletir se este tipo de intervenção que
o bairro vem sofrendo garante aos seus moradores alguma qualidade de vida e o exercício pleno
de sua cidadania, entendendo a moradia, como o conjunto de equipamentos, serviços e
amenidades.
1
Divulgado institucionalmente pelo setor de planejamento do Governo do Estado do Pará nos anos 1970, o termo
baixada, denominação local para áreas favelizadas alagáveis próximas ao centro de Belém, caracteriza locais de
densidade alta e grande precariedade infraestrutural, com agudas carências de saneamento básico.
 2. TERRA FIRME

O Bairro Montese, também conhecido como Terra Firme, situa-se em uma área de
baixada da cidade de Belém, no Pará, sobre a Bacia do Tucunduba. Esta área está, em sua
maioria, sob o domínio da Universidade Federal do Pará. A origem irregular da área se dá pelo
fato da mesma pertencer ao domínio público, além de não condizer morfologicamente com os
padrões urbanísticos vigentes na legislação da cidade. Segundo Brazil (2004, p. 15) a má
distribuição de renda, o desemprego, os baixos salários e toda política econômica, social e
habitacional existente neste país tem imposto um elevado custo ao direito de habitar a cidade e
isso tem provocado o assentamento de inúmeras famílias em loteamentos clandestinos, favelas,
baixadas, etc. O que nos remete ao surgimento das favelas como uma área barata e acessível, com
moradia sem o mínimo da estrutura básica necessária e sem planejamento urbanístico, ambiental
e social, como pode ser observado na imagem abaixo (Imagem 1):

Imagem 1:Palafitas à beira do Igarapé Tuncuduba (Fonte: Acervo pessoal, Santos 2012).

A ausência de planejamentos resultou em uma estruturação precária do bairro, que

difere de seu entorno, se comparado ainda com as áreas da Primeira Légua Patrimonial2 da cidade
de Belém, onde o traçado urbano é relativamente dotado de alguma regularidade e padrões de
alinhamento de vias. A Terra Firme se localiza em área de baixa topografia e abrange igarapés e
braços de rio; características que tiveram grande influência sobre seu traçado viário e disposição
das residências, exceto em áreas que fazem limite com os bairros do Marco e de Canudos.

2
A Primeira Légua Patrimonial é a área da cidade de Belém que foi ocupada desde sua origem no Forte do Presépio
até o bairro do Marco, doada pela Coroa Portuguesa ainda no século XVII através de Cartas de Doações de
Sesmarias, contemplando os bairros centrais da cidade atual (VELOSO, 2011). Foi planejada com traçados
ortogonais – mantendo a aparência de um tabuleiro de xadrez, à moda das cidades novas da colonização portuguesa
(SANTOS, 2001).
 3. REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA

Segundo o Estatuto da Cidade, a política urbana tem como finalidade ordenar o

desenvolvimento social urbano a partir do seguinte parâmetro: “garantia do direito a cidades
sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à
infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras gerações” (Lei n.º 10.257/2001, art. 2.º, I). O planejamento urbano tenta
oferecer condições dignas de salubridade às pessoas.
É evidente que o bairro Montese não se encaixa nessas diretrizes. Planejar condições
“ideais” para um bairro qualquer é inviável e, na periferia a alta densidade populacional, a
morfologia da ocupação3 e até mesmo a cultura de vida adquirida pelos moradores impossibilita a
transformação desta localidade em uma réplica do bairro Nazaré, área nobre da cidade. Todavia,
segundo o Plano Diretor de 2008, esta localização está dentro de uma ZEIS 4, o que permite um
planejamento sob parâmetros urbanísticos mais flexíveis sem fugir dos requisitos legais.
A Comissão de Regularização Fundiária da UFPA adota como fundamentação de seu
trabalho a Lei 11.977/09, mas não abrange toda a sua dimensão. Uma avaliação dos
procedimentos da Comissão levou-nos a acreditar que um grande passo já foi dado com relação a
“saída” da situação de irregularidade dos moradores, que abriu oportunidades na busca de crédito
para melhoria de suas residências. No entanto, muito ainda precisa ser feito, pois os moradores
ainda convivem com a dificuldade de acesso aos meios de transporte, a infraestrutura, a melhora
de renda e a outros aspectos que garantem sua função social não só da propriedade, mas também
o exercício da cidadania plena. O bairro precisa de projetos que aliem as necessidades básicas dos
moradores e que possam trazer integralidade à cidade formal ou legal.
O fato da garantia de crédito ante as instituições públicas torna-se um grande passo,
no entanto, considera-se um discurso quando se baseia nesse argumento para continuar atuando
parcialmente no que diz respeito à regularização. No estudo de caso, encaramos de perto o fato
do bairro da Terra Firme possuir uma série de irregularidades, que se inicia com a própria

3
Quadra sem disposição ortogonal facilita o tráfego de veículos, o trabalho do serviço de correio e coleta de lixo, e a
localização por turistas. Quando estas quadras retangulares possuem vias de penetração, aumentam o índice de
segurança do local e tem um custo de implantação econômico quando as vias possuem hierarquia. (MASCARÓ,
2005, p.37-62)
4
ZEIS: Zona Especial de Interesse Social –área passível a projetos de intervenção do governo voltados à integração
de áreas marginalizadas da cidade com seu entorno, ao estímulo à construção de habitações de interesse social, entre
outras políticas públicas voltadas à população de baixa renda. (Lei 11.977/09, Art 47, V, VII).
produção histórica do espaço no bairro; a ocupação ao longo do igarapé do Tucunduba; a
ausência de integração com o meio ambiente e sua consequente negação; a falta de oportunidade
de emprego e renda, onde prevalece a informalidade; a violência no bairro permeia às páginas
policiais dos jornais locais, assim como a violência televisionada, muito comum hoje nos
programas de televisão aberta em Belém e no restante do país, se junta a isso a falta de politicas
públicas para os jovens. Enfim, poucas iniciativas para uma porção de área extensa e cheia de
irregularidades e necessidades.

4. MATERIAL E MÉTODO

4.1. Trabalho de campo

Foram realizadas visitas ao campo com o objetivo de investigar e fazer o registro
fotográfico, além de observar a infraestrutura e condições ambientais locais e obter a percepção
dos moradores enquanto a regularização fundiária. Foi realizada ainda a aplicação de
questionários socioeconômicos na forma de entrevistas.

4.2. Caracterização da área

E notória disposição orgânica, onde a malha viária e a forma das quadras

acompanham a sinuosidade do curso do rio e do relevo. Outra característica a ser evidenciada é a
extensão aumentada das quadras e a reduzida dimensão das vias, explicada pela precária
intervenção pública no bairro e o alto custo da pavimentação. Através do levantamento
urbanístico realizado em área delimitada5 (Imagem 02), foi notada a existência de determinadas
redes de infraestrutura essenciais à habitação na área – posteamento de energia elétrica e, sistema
de microdrenagem (valas, guias de drenagem, bocas-de-lobo). Estas características, entretanto,
são inexistentes nas vias de menor hierarquia do parcelamento – que formam 74% do sistema
viário do bairro. Nestas vias, mais conhecidas como “passagens”, o esgoto domiciliar escoa para
valas abertas e ainda, verifica-se a inexistência de pavimentação asfáltica, com incidência
frequente de alagamento. Para lidar com o problema, os moradores recorrem a constantes
aterramentos. Abordando o aspecto de acessibilidade, a existência de calçadas nas passagens é
nula, enquanto que nas ruas principais o passeio é de altura inconstante e frequentemente

5
A área delimitada é uma extensão de três quadras nas margens do igarapé Tucunduba, de grande precariedade e
incluído em projeto de urbanização executado pela Prefeitura Municipal de Belém no início dos anos 2000.
obstruída. Além disso, a arborização da área é pontual e escassa. Observe imagem abaixo com a
delimitação da área de estudo.

Imagem 2: Polígonos de atuação na Terra Firme e área de levantamento (Fonte: Dados organizados pelos autores)

4.3. Caracterização das intervenções no bairro

Através de pesquisa realizada nas mais diversas fontes, verificamos a variedade de

projetos voltados para a bacia do Tucunduba, assim como para o bairro da Terra Firme. Entre
estes projetos está o plano de ação emergencial da bacia do Tucunduba, gerido pela Secretaria de
Estado de Integração e Desenvolvimento Urbano, Regional e Metropolitano - SEIDURB, que
busca minimizar os alagamentos sofridos no entorno do igarapé. Dentro deste plano, há uma
avaliação sobre a continuidade das obras e projetos de macrodrenagem da bacia hidrográfica do
Tucunduba, previamente executada pelo Município no início dos anos 2000, além de previsões de
remanejamentos de moradores locais. A área destinada ao remanejamento e relocação de
moradores é um conjunto habitacional, intitulado Conjunto Liberdade.
Outra grande atuação na área do bairro é de regularização fundiária de terras públicas,
por responsabilidade do Instituto de Terras do Pará (ITERPA), no âmbito do projeto de
urbanização da bacia do Tucunduba coordenado pela SEIDURB em convênio com a UFPA. E
ainda, outra ação de mesma natureza é a da Comissão de Regularização Fundiária da UFPA, em
convênio com a Secretaria de Patrimônio da União (SPU), que vem, desde 2007, atuando com
um projeto cuja prática sistemática era a entrega de títulos de posse fundamentados em
instrumentos considerados cabíveis pela SPU, além de intermediar a relação dos moradores com
o Cartório de Registro de Imóveis e elaborar o cadastro técnico topográfico, com informações
socioeconômicas e habitacionais atualizadas.
Há instituições no âmbito municipal, Estadual e Federal com ações voltadas para
área, no entanto, notamos que as ações têm sido pontuais e desarticuladas; verificamos que a
participação popular nos projetos não é efetiva e que essa mesma população, não possui
conhecimento sobre a atuação das instituições, causando certa confusão no desencontro das
informações, ainda por ser um assunto desconhecido pela maioria.

5. RESULTADOS E DISCUSSÕES

No bairro Montese há ocupantes oriundos desde outros municípios do Pará a outros

Estados (fato este apreendido em levantamentos na área e entrevistas). O mais antigo morador-
ocupante da área entrevistado vive ali há 50 anos. A maioria tem escolaridade de nível
fundamental (65%), sendo que dentre estes 55% são ditos incompletos. Dessa forma, vive na sua
maioria com uma renda mensal de 1 a 2 salários mínimos, grande parte realizam trabalhos
autônomos e a média de moradores por casa é de 5,06. No que diz respeito à regularização
fundiária, a grande maioria não tem conhecimentos do que seja, ou ainda, só tem conhecimento
do cadastro que foi realizado para recebimento do documento de posse de seus lotes. Muitos não
receberam o titulo e desconhecem o andamento do processo. A tabela abaixo demonstra os
resultados obtidos (ver Tabela 1):

Tabela 1: Conhecimento dos moradores sobre regularização fundiária.

Você tem conhecimento sobre o que é regularização fundiária?
Alternativas possíveis % de pessoas
Não 47,06%
Sim 17,65%
Parcialmente 35,29%
Fonte: Dados obtidos e organizados pelos autores a partir de pesquisa de campo .

Conjuntamente com o processo de regularização, o asfaltamento de algumas ruas e

passagens produziu a segurança e o interesse dos moradores em melhorar suas casas, construírem
moradias mais elaboradas e de alvenaria. Mas ainda, uma tipologia muito comum é a de
edificações de uso misto, que se utilizam tanto da alvenaria quanto da madeira. Este fenômeno
influenciou na resposta dos moradores enquanto as melhorias que eles esperavam; uma parcela
considerável de entrevistados disse não esperar melhorias por já estar “bom se comparado ao que
era antigamente”, onde ruas que “antes alagavam não alagam mais”. Enquanto isso, outra parte
expôs suas reivindicações por melhorias, em primeiro lugar, por saneamento básico, citado por
grande parte dos moradores que vivem numa realidade de falta d’água das 22 às 6 horas
diariamente. Depois disto, as outras questões consideradas relevantes pelos moradores e que
precisam ser implantadas ou melhoradas são segurança, postos de saúde e projetos sociais.
É diante de toda carência qualitativa e quantitativa das condições de infraestrutura
urbana e serviços públicos que se constatou na visita ao local (independente da opinião dos
moradores, além de conhecimentos prévios destas deficiências, por meio da mídia) que se
questionam as necessidades deste bairro, que vão muito além do titulo de seus lotes e dos
benefícios de crédito e urbanização tornados possíveis. A área é marcada pelas características de
seu processo de ocupação, mas também reflete carências da própria região metropolitana de
Belém como um todo. O quadro abaixo demonstra em números parte do problema habitacional e
seus componentes no Brasil e na Região Metropolitana de Belém - RMB, (ver Quadro 1).

Quadro 1: Componentes da inadequação habitacional, por número de domicílios, segundo base de dados
da Fundação João Pinheiro, do Governo do Estado de Minas Gerais.
Componentes Descrição N° de N° de
habitações habitações
inadequadas inadequadas
no Brasil na R.M.B
Adensamento Relaciona qualidade de vida dos habitantes por meio de 2.024.939 41.433
excessivo indicador que mede o n° de pessoas por dormitórios. É
considerado adensamento excessivo a partir de três
pessoas por dormitório ou cômodo.
Inadequação Está relacionada à regularização de posse da terra 1.508.744 28.406
fundiária

Inadequação Habitações que devem passar por recuperação em virtude 836.669 9.118
por depreciação do alto grau de depreciação
Carência de Ausência de um ou mais serviços de infraestrutura como: 10.267.076 194.691
infraestrutura rede de abastecimento de água, energia elétrica,
drenagem, rede coletora de esgoto ou fossa séptica e
coleta de lixo.
Inexistência de 1.466.071 40.533
banheiro
Fonte: Adaptado de Fundação João Pinheiro apud Valente (2003).
 O bairro em questão é um exemplo característico do quadro acima. Entende-se que o
processo que ocorre então abrange uma forma de intervenção política, uma resposta imediata ao
problema de irregularidade no bairro. Estes procedimentos, contudo, surgem desvinculados de
melhorias urbanas fundamentais à garantia de condições dignas da moradia urbana, que
presumem, dentre outros elementos, condições tecnicamente adequadas de habitação, acesso ao
trabalho e ao rendimento compatível, transporte público, saneamento ambiental, recreação, lazer,
educação, acesso às políticas culturais. Investimento em saneamento básico pode ser considerado
investimento em saúde e, sua ausência implica em situação de extrema precariedade, com
degradação do ambiente, o exemplo mais simples são as populações em palafitas que se
encontram em parte da área que fazem despejos dos mais diversos tipos de resíduos sólidos e
efluentes domésticos imprudentemente no igarapé Tucunduba.
As áreas de baixada de Belém em suas características urbanísticas podem ser
potencializadas, com o tratamento devido e com a provisão de infraestrutura e políticas de
desenvolvimento econômico e social necessárias. A constituição de áreas de ZEIS assinala
apenas o início do processo de reabilitação destes locais, de sua inclusão em parâmetros de
acesso a serviços e a uma concepção mais ampla de direitos sociais e cidadania no espaço urbano.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir desta análise compreende-se o método de trabalho que vem sendo executado
pela Comissão de Regularização Fundiária da UFPA e pelo Instituto de Terras do Pará -
ITERPA. Os meios utilizados para execução desses abrangem apenas os quesitos legais de uso ou
posse da terra. O que geram oportunidades para a obtenção de recursos para fins de melhoria da
residência, mas não garantem a instalação de infraestrutura básica no meio urbano.
Apesar de parte da população entrevistada se dizer satisfeita com suas condições
atuais, esta toma como referência a total falta de dignidade do local vivida anteriormente. A
promoção de regularização fundiária fundamentada em todas as diretrizes da Lei 11.977/09
ocasionaria a implantação de redes de esgoto, água e energia elétrica; distribuição do loteamento
dentro de parâmetros da ZEIS e medidas urbanísticas referentes ao lazer, transporte, assim como
equipamentos urbanos, requisitos considerados mínimos à qualidade de vida urbana. Devemos
atentar para vários fatores concernentes a ação de regularização e fazer valer o direito dos
residentes da Terra Firme em sua plenitude, a regularização urbanística da Terra Firme deve ser
anterior à titulação, pois aquela é uma parte do processo e traz benefícios para a comunidade em
geral. A regularização é uma dos instrumentos de acesso da população de baixa renda à terra, no
entanto, ele não se constitui como o único instrumento de promoção. A cidade de Belém, em seu
plano diretor, loca o Bairro em questão, em toda a sua extensão, como ZEIS; no entanto este
instrumento, ainda não regulamentado, constituiria uma grande saída para assentamentos
precários como o Bairro da Terra Firme, ou seja, legislações adequadas para sanar as
irregularidades existem, no entanto, elas ainda não saíram do papel e acabam fazendo com que a
reprodução da irregularidade permeie ainda o contexto das nossas cidades.

7. REFERÊNCIAS

ALVES, Edivania Santos. Em defesa da regularização fundiária e da reforma urbana: fora

especulação! Lutas e sonhos na bacia do Tucunduba. Belém, Pará (1979- 1994). In: Encontro
Regional de História: Poder, Violência e Exclusão, 19., 2008, São Paulo. Anais. São Paulo:
ANPUH/SP. 14 p.
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Denominada Estatuto da Cidade. Regulamenta os
arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências.
. Lei 11.977, de 7 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha
Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; e dá
outras providências.
. Governo Federal. Decreto n° 7.499, de 16 de julho de 2011. Regulamenta
dispositivos da Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa,
Minha Vida, e dá outras providências.
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seus moradores. Belém, 2004. 147 p. Dissertação (Mestrado em Engenharia Civil). Disponível
em: <http://www.cprm.gov.br/publique/media/mestrado_syane.pdf>. Acesso em: 14 set. 2012.
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Cidade” para quem?. Revista Geográfica de América Central. Costa Rica. Número Especial
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VELOSO, Tiago. Políticas de planejamento e gestão em metrópoles amazônicas: estudos sobre a
região metropolitana de Belém. Planejamento e Gestão Urbana. I Simpósio de Estudos Urbanos:
Desenvolvimento Regional e Dinâmica Ambiental. Paraná. 2011. Disponível em
<http://www.mauroparolin.pro.br/seurb/Trabalhos> Acesso em: 16 ago. 2012.