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Gestão Estratégica na Administração Pública

Capítulo · Janeiro de 2020
DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.139
CITAÇÕES LÊ
27 54.674
2 autores:
John Bryson Bert George
Cidades Gêmeas da Universidade de Minnesota Universidade de Gante
116 PUBLICAÇÕES 12.294 CITAÇÕES 65 PUBLICAÇÕES 1.014 CITAÇÕES
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Gestão Estratégica na Administração Pública John Bryson

e Bert George
Assunto: Política, Administração e Burocracia Data de Publicação Online: março de 2020
DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.1396
Resumo e palavras-chave
A gestão estratégica é uma abordagem de elaboração de estratégias por organizações públicas ou

outras entidades que integra a formulação e implementação de estratégias e, normalmente, inclui
planejamento estratégico para formular estratégias, formas de implementação de estratégias e
aprendizado estratégico contínuo. A gestão estratégica pode ajudar as organizações públicas ou outras
entidades a atingir objetivos importantes e criar valor público.
Estratégia é o que liga capacidades e aspirações. Existem quatro tipos amplos de estrategistas (como
em indivíduos, equipes, organizações e colaborações) na administração pública: o ator (baixas
aspirações, baixas capacidades), o sonhador (altas aspirações, baixas capacidades), o fracassado
(baixas aspirações, altas capacidades). capacidades) e o estrategista experiente (altas aspirações, altas
capacidades).
Existem oito abordagens para o planejamento estratégico. Abordagens de processo mais abrangentes
incluem aquelas influenciadas pelo Harvard Policy Model, incrementalismo lógico e gerenciamento de
partes interessadas. Abordagens de processo mais parciais incluem negociações estratégicas, gestão de
questões estratégicas e planejamento estratégico como uma estrutura para inovação. Finalmente,
também existem duas abordagens de conteúdo, a saber, análise de portfólio e de forças competitivas.
Sete abordagens para sistemas de gestão estratégica podem ser discernidas. Estes incluem: as unidades
integradas de abordagem de gerenciamento (ou unidades de gerenciamento em camadas ou empilhadas),
abordagem de gerenciamento de questões estratégicas, abordagem de contrato, abordagem de
colaboração (incluindo a organização líder, governança compartilhada e abordagens de organização
administrativa de rede), abordagem de gerenciamento de portfólio , meta ou abordagem de referência e
abordagens híbridas.
O planejamento e a gestão estratégicos são abordagens para identificar e enfrentar os desafios.

Nenhum dos dois é uma única coisa invariável, mas sim um conjunto de conceitos, processos,
procedimentos, ferramentas, técnicas e práticas (e estruturas no caso de sistemas de gestão estratégica)
que devem ser aproveitados seletivamente e adaptados de forma ponderada e estratégica para contextos
específicos para ajudar a produzir resultados desejáveis. Embora haja uma variedade de abordagens
genéricas para ambos, os limites entre eles não são necessariamente claros, e o planejamento
estratégico e o gerenciamento na prática são tipicamente híbridos. Pesquisa
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está acumulando sobre quais abordagens de planejamento estratégico e gestão funcionam sob quais circunstâncias,
como e por que, mas ainda há muito trabalho a ser feito.
Palavras-chave: estratégia, strategizing, planejamento estratégico, gestão estratégica, gestão pública, gestão sem fins
lucrativos , administração pública e política
“O treinador ainda vê chances porque vê visão e estrutura.”
– Louis van Gaal, treinador principal da seleção holandesa de futebol, Copa do Mundo Brasil 2014.1
Introdução
A estratégia é onipresente no governo, e muitas abordagens ligadas à estratégia – como planejamento estratégico e
gestão – fazem parte da caixa de ferramentas padrão de gestores públicos e formuladores de políticas (Ferlie & Ongaro,
2015). O formulador de políticas ou gerente público do século 21 é, de fato, confrontado com uma miríade de desafios –
todos os quais exigem estratégias eficazes: qual é o valor público que ele quer gerar? Como ele ou ela vai fazer isso? E
com quem?
As estratégias vinculam as aspirações e as capacidades necessárias para alcançá-las (Gaddis, 2018).

Criar estratégias implica o (re)alinhamento deliberado e emergente de aspirações e capacidades, garantindo assim que
as aspirações possam realmente ser alcançadas – ou então precisam ser mudadas – levando em consideração as
capacidades atuais e a possível necessidade de desenvolver novas. A criação de estratégias não se limita, é claro, a
organizações individuais, mas é relevante para qualquer entidade em que as aspirações e capacidades precisem ser
alinhadas (por exemplo, indivíduos, equipes, organizações, coalizões, comunidades).
Assumindo que a estratégia é boa, a teoria sustenta que um bom desempenho ocorrerá. No exemplo da Seleção
Holandesa de Futebol (veja o epigrama), o alinhamento de visão (a aspiração de estar entre as quatro finalistas, apesar
da pouca crença da mídia holandesa de que isso fosse possível) e estrutura ou capacidade (nomear jogadores de classe
mundial equipe de apoio e considerando cuidadosamente a composição da equipe e alinhamentos em diferentes cenários)
resultou em um terceiro lugar na Copa do Mundo de 2014, apesar do que muitos consideram um grupo geralmente fraco
de jogadores.
O planejamento e gestão estratégicos são abordagens específicas que podem possibilitar estratégias eficazes em e
por organizações públicas ou outras entidades (por exemplo, funções transfronteiriças, colaborações, comunidades).
Cada abordagem consiste em um conjunto de conceitos, processos, procedimentos, ferramentas, técnicas e práticas a
serem extraídas seletivamente e adaptadas a contextos específicos, mesmo que o próprio contexto provavelmente deva
ser alterado. A gestão estratégica também agrega estruturas características a esse mix (Ferlie & Ongaro, 2015).
O planejamento estratégico pode ser definido como uma abordagem deliberada para a formulação da estratégia e
normalmente inclui elementos como analisar o mandato, definir uma missão e valores, analisar o ambiente interno e
externo, identificar questões estratégicas, formular
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o Aviso Legal).

estratégias para resolver problemas e, muitas vezes, articulando uma visão para o futuro. O
gerenciamento estratégico inclui o planejamento estratégico, mas também o vincula à implementação
da estratégia por meio, por exemplo, do design organizacional, gerenciamento de recursos, medição
de desempenho e gerenciamento de mudanças. Elementos de ambas as abordagens foram até
enraizados em iniciativas legislativas em todo o mundo, forçando sua adoção por organizações
públicas (por exemplo, a Lei de Desempenho, Resultados e Modernização do Governo nos Estados
Unidos, Melhor Valor na Inglaterra e País de Gales, Ciclo de Política e Gestão na Flandres, Bélgica).
Apesar da clara necessidade de estratégia nos governos, bem como da adoção generalizada (e
muitas vezes coagida) de planejamento e gestão estratégica por organizações públicas, essas
abordagens não passaram sem críticas. Muitos críticos baseiam seu ceticismo no sentido de que a
estratégia como foco, o planejamento estratégico e a gestão estratégica emergiram do novo
pensamento do tipo gestão pública na década de 1980 em diante. Assim, estratégia, planejamento
estratégico e gestão estratégica têm sido muitas vezes confundidos com conceitos e práticas que se
presume serem importados das empresas, incluindo eficiência e eficácia, pensamento orientado para
o mercado e competição – todos os quais, na verdade, têm raízes profundas no público. setor.
Essa visão é claramente muito estreita, dadas as raízes públicas e militares da estratégia e sua longa
história de uso a serviço de propósitos públicos (Freedman, 2013; Gaddis, 2018). O que é novo é a
adaptação de vários aspectos da experiência do setor privado para fins públicos, o que trouxe algumas
melhorias, bem como desafios para a estratégia do setor público (Ferlie & Ongaro, 2015). Este artigo
baseia-se no conhecimento e na experiência prática para explorar como estratégia, planejamento
estratégico e gestão estratégica tornaram-se conceitos valiosos para ajudar a identificar, buscar e
realizar importantes propósitos e valores públicos que os governos precisam defender. Para tanto, são
fornecidas primeiramente as definições de estratégia, strategizing, planejamento estratégico e gestão
estratégica especificamente aplicadas à administração pública e discutida a validade das principais
críticas a esses conceitos. As seções subsequentes discutem o planejamento estratégico e a gestão
com mais detalhes. Na seção final do artigo, são oferecidas algumas conclusões e uma agenda para
pesquisas futuras.
Definição de Estratégia, Estratégia, Planejamento

Estratégico e Gestão Estratégica
Nesta seção, os termos-chave são amplamente definidos para que cada um seja retratado como uma
abordagem para compreender e enfrentar os desafios da administração pública.
Definindo a Estratégia
A estratégia pode ser definida como uma abordagem concreta para alinhar as aspirações e as
capacidades de organizações públicas ou outras entidades para atingir objetivos e criar valor público.
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o Aviso Legal).

A definição destaca algumas considerações importantes. Em primeiro lugar, as estratégias são

necessárias e surgem em qualquer contexto em que aspirações e capacidades devam ser alinhadas.
Por exemplo, muitos autores discutiram estratégias de sucesso no contexto de redes complexas
(Kickert, Klijn, & Koppenjan, 1997) e colaborações (Emerson & Nabatchi, 2015). Em segundo lugar, a
estratégia na administração pública não é necessariamente, ou mesmo muitas vezes, sobre vantagem
competitiva. Em vez disso, a ideia principal subjacente à estratégia é que organizações públicas e
entidades relacionadas – por meio de suas estratégias – podem realmente atingir objetivos importantes
e, posteriormente, criar valor público (Moore, 1995). Terceiro, a estratégia elucida como as aspirações
podem ser alcançadas em um determinado contexto, levando em consideração as capacidades atuais
ou necessárias. A qualidade de uma estratégia deve, portanto, ser julgada pela natureza das aspirações,
as capacidades necessárias para atender às aspirações e quão bem as aspirações e capacidades estão
ligadas dentro de um determinado contexto (Bryson, Ackermann, & Eden, 2007). Em outras palavras, as
estratégias podem variar muito em quão bem elas alinham aspirações e capacidades.
Levando esse argumento adiante, pode-se identificar quatro tipos amplos de estrategistas (como
indivíduos, equipes, organizações, colaborações) na administração pública: o reator (baixas aspirações,
baixas capacidades), o sonhador (altas aspirações, baixas capacidades), o sob realizador (baixas
aspirações, altas capacidades) e o estrategista experiente (altas aspirações, altas capacidades). A
Figura 1 apresenta essa tipologia, que pode ser usada para ajudar a avaliar de maneira geral a natureza
e a qualidade da estratégia de uma entidade do setor público.
Figura 1. A matriz aspirações-capacidades da estratégia

na administração pública.
O reator é uma organização pública ou outra entidade que realmente não tem uma estratégia. Tem
baixas aspirações e não está focada no desenvolvimento de altas capacidades. Um reator é tipicamente
um seguidor aguardando instruções de seu ambiente institucional antes de agir. A pesquisa mostrou
que uma estratégia de reator é um caminho improvável para o desempenho eficaz do serviço público e
pode até resultar em desempenho reduzido (R. Andrews, Boyne, Law, & Walker, 2012).
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o Aviso Legal).

O sonhador é uma organização pública ou outra entidade que tem grandes aspirações, mas não tem ou não
está desenvolvendo as capacidades necessárias para atender a essas aspirações. Tal estratégia não é realista
e é improvável que os objetivos sejam alcançados. A estratégia Europa 2020, por exemplo, tem metas muito
ambiciosas em matéria de emprego, investigação e desenvolvimento, alterações climáticas e energia,
educação, pobreza e exclusão social. Embora algum progresso tenha sido feito em direção a essas metas,
muitos ainda são aparentemente inatingíveis até 2020. Além disso, muitos estados membros europeus não
adotaram essas metas em suas próprias metas de política nacional, levantando ainda mais questões sobre a
presença das capacidades de governança necessárias para alcançar a Europa 2020 (Drumaux & Joyce, 2018).
O underachiever é uma organização pública ou outra entidade que tem baixas aspirações apesar de ter (ou
ser capaz de desenvolver) altas capacidades. Tal estratégia não é ambiciosa e dificilmente resultará na
criação de valor público substancial. Um exemplo potencial pode ser encontrado nos objetivos políticos de
muitos municípios flamengos (Flandres é a parte norte da Bélgica de língua holandesa). Esses municípios
foram obrigados a formular planos de políticas para o ciclo de políticas de 2014-2019, incluindo uma série de
metas de políticas prioritárias (George, 2017).
Muitos desses objetivos se concentravam no mínimo que precisava ser feito em domínios políticos específicos
para receber financiamento do governo regional flamengo. Uma razão subjacente foi evitar a culpa: se as
metas não são muito ambiciosas, certamente podem ser alcançadas e, portanto, ninguém será responsabilizado
por não cumprir as metas (George, Desmidt, Nielsen, & Baekgaard, 2017).
A categoria final é o estrategista experiente, uma organização pública ou outra entidade com grandes
aspirações e altas capacidades existentes ou em desenvolvimento. Essa é provavelmente a estratégia
preferida pela qual muitas entidades devem se esforçar – significando um alinhamento eficaz de altas
aspirações para a realização de metas e a criação de valor público e as capacidades suficientemente
potentes para realmente realizar as aspirações.
O Plano Marechal após a Segunda Guerra Mundial pode ser um bom exemplo de estratégia inteligente.
Suas ambições não poderiam ser maiores – a recuperação econômica e a reconstrução de países europeus
dilacerados pela guerra – mas garantiu as capacidades necessárias para respaldá-la, com um montante
total de recursos superior a US$ 12 bilhões. O Plano Marechal também resultou na fundação da Organização
para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), ainda uma das principais instituições públicas
internacionais em temas de administração pública, gestão e governança. Outro exemplo de estratégia
inteligente é o Dutch Delta Works, que é elogiado em todo o mundo como uma abordagem eficaz para a
prevenção de inundações.
Mais uma vez, as aspirações eram particularmente elevadas, nomeadamente proteger os Países Baixos
das inundações devido ao aumento do nível do mar, e o governo holandês assegurou as capacidades
necessárias, incluindo grandes investimentos em infraestruturas, para realmente alcançar esta aspiração ambiciosa.
Embora a estratégia mais inteligente possa ser preferida, os outros três tipos de estratégia provavelmente
serão mais comuns na administração pública. De fato, a falta de ambição ou realismo nas estratégias das
organizações públicas é o cerne de muitas críticas populares e acadêmicas. Para que a administração
pública cumpra seu potencial, são necessários estrategistas mais experientes.
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o Aviso Legal).

Definindo Estratégias
As estratégias podem ser deliberadamente formuladas e implementadas. Eles também podem surgir de
forma não planejada à medida que padrões desejáveis se formam e são reconhecidos após o fato como
boas estratégias. Finalmente, eles podem ser realizados, que é o que acontece quando o pretendido se
funde com o que é emergente (Mintzberg, Ahlstrand, & Lampel, 2009). Em todas as três situações, os
formuladores de políticas e outros tomadores de decisão são chamados a serem bons em estratégias.
A estratégia consiste nas atividades realizadas por organizações públicas ou outras entidades para
(re)alinhar de forma deliberada e emergente suas aspirações e capacidades, explorando assim
como as aspirações podem realmente ser alcançadas dentro de um determinado contexto – ou
então precisam ser mudadas – levando em consideração as capacidades atuais e a possível
necessidade de desenvolver novas capacidades ou mudar o contexto.
A definição de estratégia responde a duas confusões principais sobre estratégia na administração pública.
Primeiro, usando a forma de gerúndio, strategizing, indica que estratégia não é algo que as entidades do
setor público “têm” – uma reificação da estratégia – mas sim algo que elas “fazem” – significando uma prática
(Golsorkhi, Rouleau, Seidl, & Vaara, 2015). ).
O que falta, no entanto, é uma pesquisa adequada sobre como a boa estratégia acontece (Höglund,
Caicedo, Mårtensson, & Svärdsten, 2018): Quais ferramentas de estratégia foram usadas, por que e
como? Quem estava envolvido, por que e como? Como foi o processo real e por quê? Dito isso, pesquisas
indicam que não existe um processo de melhor estratégia; em vez disso, na prática, existe muita variação na
forma como as organizações públicas e outras entidades elaboram estratégias. Avaliar quais variações têm
os melhores resultados em quais contextos pode ajudar a elucidar por que a estratégia pode ou não ter
funcionado. Tal abordagem também foi rotulada como a “escola de configuração” da estratégia (Mintzberg et
al., 2009). Em suma, as críticas centradas em um tipo específico de abordagem de estratégia em um tipo
específico de contexto não são necessariamente válidas para outras abordagens em outros contextos.
Uma segunda confusão surge como resultado da natureza tipicamente de longo prazo da estratégia, que
pode alterar a ordem e obscurecer a distinção entre planejamento e implementação. Com o tempo, o
planejamento pode liderar a implementação, segui-la ou combinar-se com ela. Como observado, a estratégia
é tanto deliberada quanto emergente. Por exemplo, os planos estratégicos de muitas organizações públicas
têm um prazo de três a cinco anos. Assim, é fácil argumentar que a estratégia não é suficientemente
responsiva às circunstâncias emergentes, mas a estratégia não é apenas sobre o que está nos planos
estratégicos. Regularmente, as entidades públicas precisam garantir que suas estratégias se adequem às
condições atuais. A estratégia não é uma atividade “única” e normalmente é necessária independentemente
de resultar ou não em um plano estratégico de longo prazo.
O que torna a estratégia “estratégica”?
O que exatamente torna a estratégia do setor público estratégica? Todos ou a maioria dos seguintes
recursos são normalmente usados para caracterizar as atividades do setor público – e o planejamento em
particular – como estratégicos (por exemplo, Albrechts & Balducci, 2013; Bryson, Edwards, & Van Slyke, 2018;
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Christensen, 1999; Conroy & Berke, 2004; Chakraborty, Kaza, Knaap e Deal, 2011; Kaufman & Jacobs, 1987):
• Atenção ao contexto e pensar em como adaptar a abordagem estratégica ao contexto, mesmo que o
propósito do esforço seja tipicamente mudar o contexto de alguma forma importante.
• Pensar em propósitos e metas, incluindo atenção a requisitos situacionais (por exemplo, requisitos
políticos, legais, administrativos, éticos e ambientais).
• Um foco inicial em uma agenda ampla e depois passar para um foco de ação mais seletivo.
• Uma ênfase no pensamento sistêmico; isto é, trabalhar para entender a dinâmica do sistema global que
está sendo planejado e gerenciado conforme ele funciona – ou idealmente deveria funcionar – através do
espaço e do tempo, incluindo as inter-relações entre os subsistemas constituintes.
• Atenção às partes interessadas, fazendo da estratégia uma abordagem de política prática; normalmente,
vários níveis de governo e vários setores estão explicitamente ou implicitamente envolvidos na elaboração
de estratégias.
• Foco em pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças, e foco em vantagens competitivas e
colaborativas.
• Um foco em pensar sobre futuros potenciais e depois tomar decisões à luz de suas consequências
futuras – em outras palavras, unindo o pensamento sistêmico temporal ao espacial.
• Atenção cuidadosa à implementação; estratégia que não pode ser operacionalizada com eficácia
dificilmente é estratégica.
• Uma percepção clara de que as estratégias são deliberadamente estabelecidas com antecedência e
emergem na prática.
• Em suma, um desejo de estabilizar o que deve ser estabilizado, mantendo a flexibilidade adequada em
termos de metas, políticas, estratégias e processos para gerenciar a complexidade; aproveitar oportunidades
importantes; e avançar na resiliência e sustentabilidade em face de um futuro incerto.
Essas características não devem ser interpretadas como algum tipo de fórmula; em vez disso, eles
representam elementos ou princípios para orientar uma boa estratégia. Eles também implicam que uma boa
estratégia requer que bons estrategistas considerem cuidadosamente como essas características específicas
podem ser operacionalizadas em contextos específicos.
Definindo o Planejamento Estratégico
O planejamento estratégico é uma abordagem razoavelmente deliberada e deliberada à elaboração de estratégias

por organizações públicas ou outras entidades que se concentra na formulação da estratégia e normalmente
inclui (a) analisar mandatos, missão, valores e visão existentes; (b) formular declarações atualizadas de missão,
valores e visão; (c) analisar o ambiente interno e externo
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para identificar questões estratégicas; e (d) formulação de estratégias concretas e implementáveis para
abordar as questões identificadas.
Esta definição identifica o planejamento estratégico como uma abordagem para strategizing. A abordagem
é deliberada no sentido de que os profissionais se propõem a formular deliberadamente, e tipicamente
deliberadamente, estratégias – que podem incluir a adoção de estratégias emergentes – usando conceitos,
processos, procedimentos, ferramentas, técnicas e práticas de planejamento estratégico. Os resultados são
geralmente – mas não necessariamente – apresentados em um plano estratégico. Isso implica que, embora
haja alguma formalidade no processo de planejamento estratégico, a criatividade e a inovação podem ser
enfatizadas como parte desse processo (George, Desmidt, Cools, & Prinzie, 2018).
Três críticas principais são frequentemente apresentadas como argumentos contrários à eficácia do
planejamento estratégico na administração pública. Primeiro, devido à sua natureza deliberada, o planejamento
estratégico inibe a atenção às estratégias emergentes. Em segundo lugar, o planejamento estratégico é
criticado por ser um processo intraorganizacional que pode inibir a colaboração interorganizacional.
Em terceiro lugar, o planejamento estratégico é muitas vezes ligado à caixa de ferramentas de gestão de
desempenho (e metas, indicadores, metas, etc.)
Uma meta-análise de 31 estudos empíricos (com uma amostra total de 8.618 organizações) sobre a relação
planejamento estratégico-desempenho organizacional demonstra que a maioria dessas críticas não é
particularmente válida (George, Walker, & Monster, 2019). A meta-análise mostra que o planejamento
estratégico – em geral – tem um impacto estatisticamente significativo, positivo e moderado no desempenho
organizacional. Esse impacto se torna particularmente forte quando o desempenho organizacional é medido
como eficácia – uma descoberta que se aplica aos setores público e privado e aos países.
As revisões da literatura também mostram resultados principalmente positivos ligados à adoção do

planejamento estratégico em organizações públicas (por exemplo, Bryson, Berry, & Yang, 2010; George & Desmidt,
2014; Poister, Pitts e Edwards, 2010). Portanto, o argumento de que o planejamento estratégico – quando
bem feito – inibe a capacidade de uma organização de detectar estratégias emergentes ou oferece a ilusão
de eficácia não é particularmente fundamentado em evidências. No entanto, a maioria das evidências até
agora se concentrou no planejamento estratégico como uma ferramenta para as organizações. Ainda não
está claro se o planejamento estratégico pode ou não ser útil para outras entidades.
Definindo Gestão Estratégica
A gestão estratégica é uma abordagem de elaboração de estratégias por organizações públicas ou outras
entidades que integra a formulação e implementação de estratégias e normalmente inclui planejamento
estratégico para formular estratégias, formas de implementação de estratégias e aprendizado estratégico
contínuo.
O planejamento estratégico é a base da gestão estratégica, mas esta é muito mais abrangente. Poister
(2010) argumenta que a gestão estratégica compreende (a) planejamento estratégico; (b) orçamento,
medição de desempenho e gestão e avaliação
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(formas de implementação); e (c) feedback entre esses elementos para melhorar o cumprimento da
missão, o cumprimento de mandatos e a criação sustentada de valor público por meio do aprendizado
estratégico. As abordagens de gestão estratégica destinam-se a auxiliar os esforços de estratégia de
líderes e gestores públicos para coordenar decisões importantes em todos os níveis e funções dentro
de uma organização e entre organizações (Talbot, 2010; Van Dooren, Bouck aert, & Halligan, 2015).
As abordagens variam em termos de abrangência, formalidade e rigidez de controle sobre os
processos de planejamento e implementação.
Essa definição também inclui uma parte importante da gestão estratégica que muitas vezes não
recebe atenção suficiente (desencadeando assim mais críticas), ou seja, o aprendizado estratégico
contínuo. Ao incluir o aprendizado estratégico, a gestão estratégica pode garantir que uma
organização ou outra entidade avalie periodicamente e continuamente a relevância de suas
estratégias para determinar se estão funcionando ou se novas estratégias estão surgindo ou são
necessárias (OCDE, 2018).
Planejamento Estratégico Mais Detalhado

Diferentes abordagens genéricas para o planejamento estratégico variam em sua ênfase no
processo, conteúdo ou ambos. Independentemente da abordagem, no entanto, as aplicações na
prática provavelmente serão altamente contingentes devido à necessidade de levar em conta o
contexto para ser adequadamente estratégico (Ferlie & Ongaro, 2015). Por exemplo, é provável que
as abordagens variem dependendo se estão sendo aplicadas no nível organizacional ou de
subunidade, para uma função ou colaboração que cruza fronteiras, ou para uma comunidade ou
local. Abordagens genéricas proeminentes são discutidas, com base especialmente em Bryson
(2015), Bryson e Edwards (2017), Bryson et al. (2018) e Ferlie e Ongaro (2015).
Abordagens de processo mais abrangentes são tratadas primeiro. Isso inclui aqueles
influenciados pelo Harvard Policy Model, incrementalismo lógico e abordagens de gerenciamento de
partes interessadas. Em seguida, são consideradas abordagens de processo mais parciais, incluindo
negociações estratégicas, gestão de questões estratégicas e planejamento estratégico como estrutura
para inovação. Por fim, são discutidas duas abordagens de conteúdo, a saber, análise de portfólio e
de forças competitivas.
Abordagens de processo mais abrangentes
O modelo de política de Harvard

O Harvard Policy Model tem sido uma grande influência nos processos genéricos de planejamento
estratégico mais amplamente utilizados no setor público. O objetivo do modelo é encontrar o melhor
ajuste entre uma empresa ou unidade estratégica de negócios e seu ambiente (K. Andrews, 1980;
Bower, Bartlett, Christensen, & Pearson, 1991). A adequação deve ser encontrada por meio da
análise dos pontos fortes, fracos, oportunidades e ameaças da unidade focal; os valores da alta
administração; e as obrigações sociais da empresa. O planejamento e a implementação estão
claramente separados conceitual e praticamente. Presume-se que uma equipe de gerenciamento sênior esteja em
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o Aviso Legal).

responsável pela formulação e implementação da estratégia. Nenhum conselho específico sobre como
implementar estratégias é oferecido.
Normalmente, várias adaptações são necessárias antes que o modelo possa ser aplicado a organizações
públicas ou outras entidades. Em primeiro lugar, deve ser considerada uma gama mais ampla de partes
interessadas. Em segundo lugar, quando aplicado em um nível mais amplo do governo, também é necessário
algum tipo de abordagem de portfólio. Uma abordagem de gestão de questões estratégicas também precisa ser
adicionada porque articular e abordar questões estão no centro de muitas decisões públicas. Quando aplicado
a uma colaboração ou local, o modelo precisa ser combinado com abordagens de portfólio, gerenciamento de
problemas e gerenciamento de partes interessadas devido à natureza de poder compartilhado desses contextos.
Todas as adaptações do setor público do modelo de Harvard se baseiam em uma sequência de atividades
mais ou menos semelhante, embora reconheçam que seguir uma ordem estrita geralmente não é viável,
necessário ou desejável (por exemplo, Bryson, 2018; Nutt & Backoff, 1992). Essas atividades incluem
• Prepare-se para o planejamento estratégico determinando quais elementos devem ser incluídos e um
cronograma. A análise das partes interessadas também é valiosa neste momento para identificar quem é
afetado ou deve estar envolvido no processo.
• Criar, esclarecer ou atualizar a missão, visão, valores e objetivos organizacionais (ou de outra entidade).
Esclareça quaisquer estatutos ou mandatos legais que exijam adesão.
• Avalie ambientes externos e internos analisando pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças.
• Identificar e analisar problemas enfrentados por uma organização ou outra entidade com base em
mudanças e/ou desafios futuros.
• Identificar estratégias potenciais para abordar eficazmente os problemas.
• Avaliar a viabilidade das estratégias em termos de operacionalidade técnica e administrativa, aceitação

política e justificativas morais, legais e éticas.
• Desenvolver planos de implementação e planos para mudanças desejáveis relacionadas.
• Avalie, monitore e atualize o plano continuamente à medida que novas informações se tornam
disponíveis.
• Reavaliar as estratégias e o processo de planejamento estratégico.
Incrementalismo Lógico
Quinn (1980) argumentou que o planejamento estratégico formal provavelmente falharia quando a análise e
a centralização da tomada de decisões fossem excessivas; política, poder e relacionamentos não foram
levados em consideração; e os benefícios do incrementalismo em termos de aprendizado e construção de
consenso foram ignorados. Em contraste, ele enfatizou a importância do incrementalismo que é guiado por
propósitos organizacionais gerais (ou de outra entidade), mesmo que mudanças incrementais no terreno
possam levar a mudanças nos propósitos. A “lógica no crementalismo” resultante ajuda a fundir o planejamento
estratégico e a implementação. Quinn vê formal
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o Aviso Legal).

planejamento estratégico e incrementalismo lógico como complementos desejáveis e não como inerentemente
antagônicos.
Ao fundir a formulação e a implementação da estratégia, o incrementalismo lógico também une o planejamento

estratégico e a gestão estratégica. O incrementalismo lógico bem feito pode abordar a complexidade e ajudar a
gerenciar a mudança, incorporar decisões importantes e secundárias, incorporar processos formais e informais e ser
politicamente realista. Observe também que, ao longo do tempo, as mudanças incrementais no grau podem se somar
em mudanças na espécie.
As entidades do setor público podem, e provavelmente frequentemente o fazem, buscar estratégias incrementais
lógicas quando usam algum tipo de planejamento estratégico para estabelecer propósitos amplos e incrementalismo
lógico para alcançar seus objetivos. De fato, um estudo descobriu que as organizações que fazem planejamento
estratégico melhoram, mas o fazem ainda mais quando também usam o incrementalismo lógico (Poister, Edwards, &
Pasha, 2013). O planejamento colaborativo no nível da comunidade normalmente faz uso do incrementalismo lógico.
É provável que metas e arranjos colaborativos surjam de forma incremental à medida que as organizações exploram
individual e coletivamente seus próprios interesses e possíveis vantagens colaborativas, estabelecem relacionamentos
colaborativos e gerenciam mudanças de forma incremental dentro de uma estrutura colaborativa compartilhada (Gray
& Purdy, 2018; Huxham & Vangen, 2005; Innes & Booher, 2018).
Gerenciamento de partes interessadas
A estratégia pode ser entendida em parte como a forma como uma organização ou outra entidade se relaciona com
seus stakeholders. Freeman (1984) define stakeholder como qualquer indivíduo, grupo, organização ou outra
entidade que seja afetada ou que possa afetar o futuro estratégico da organização. Na visão dele e de outros, uma
estratégia só será eficaz se atender às necessidades de vários grupos (Ackermann & Eden, 2011; Gomes, Liddle, &
Gomes, 2010; Walker et al., 2010). A gestão das partes interessadas é altamente relevante no setor público por
causa dos muitos grupos que têm participações em organizações públicas, funções, colaborações e comunidades e
porque a abordagem incorpora preocupações econômicas, políticas e sociais. Além disso, algumas formas de
envolvimento das partes interessadas (por exemplo, participação cidadã ou períodos de comentários abertos) podem
ser obrigatórias como parte dos processos de tomada de decisão do governo (Brody, Godschalk e Burby, 2003;
Buckwalter, 2014). O uso bem-sucedido do modelo pressupõe que os principais tomadores de decisão possam chegar
a um acordo razoável sobre quem são os principais interessados e qual deve ser a resposta às suas reivindicações.
Observe, no entanto, a diferença entre levar a sério os interesses e preocupações dos stakeholders e realmente
envolvê-los no planejamento estratégico (Quick & Feldman, 2011). Enquanto alguns estudos indicam que uma maior
participação no planejamento estratégico leva a um melhor desempenho, pelo menos em ambientes colaborativos
(por exemplo, Lee, McGuire, & Kim, 2018), uma meta-análise do impacto do planejamento estratégico no desempenho
organizacional indica que a participação por se não aumenta significativamente o desempenho, e os profissionais
devem avaliar cuidadosamente como irão organizar a participação (George et al., 2019)
Os pontos fortes do modelo de stakeholders são o reconhecimento das muitas reivindicações - complementares e
concorrentes - colocadas em organizações ou outras entidades por pessoas de dentro e de fora
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o Aviso Legal).

e sua consciência da necessidade de satisfazer pelo menos os principais interessados. A

abordagem pode ser particularmente útil no planejamento de funções transfronteiriças, como transporte
(Neshkova & Guo, 2012; Poister et al., 2013), colaborações (Deyle & Wiedenman, 2014) e planejamento
de lugares (Brody et al., 2003; Edelenbos & Klijn, 2005), todos envolvendo múltiplos stakeholders.
Abordagens de Processo Parciais
Negociações Estratégicas
A estratégia muitas vezes resulta, pelo menos em parte, da resolução parcial de questões organizacionais
por meio de negociações. Allison (1971) e Pettigrew (1973) foram pioneiros na abordagem do processo
de negociações estratégicas resultante. A governança envolve cada vez mais negociações por meio de
uma variedade de processos quase legislativos e quase judiciais que incluem processos de visão da
comunidade para criar mandatos políticos (que podem fornecer o componente de direção geral do
incrementalismo lógico), criação de regras negociadas e resolução de disputas ambientais (Bingham ,
Nabatchi, & O'Leary, 2005; Emerson & Nabatchi, 2015).
O uso de negociações reconhece que o poder é compartilhado em muitas situações públicas e que a
cooperação e a negociação são necessárias para se chegar a acordos. Esses acordos, no entanto,
podem estar sujeitos a questionamentos sobre a qualidade técnica, legitimidade do processo e
responsabilidade democrática dos resultados (Page, Stone, Bryson, & Crosby, 2014). Curiosamente,
Innes e Booher (2018) constatam que as negociações podem resultar em soluções racionais,
politicamente aceitáveis e implementáveis, mesmo que o próprio processo de negociação pareça
Muito bagunçado.
Gestão Estratégica de Questões

O modelo de Harvard pulou um passo importante entre a análise SWOT e a formulação da estratégia:
a identificação de questões estratégicas como parte do processo de planejamento estratégico e revisões
anuais menos abrangentes. A atenção direta às questões é importante para muitas organizações
públicas ou outras entidades, pois suas agendas geralmente consistem em questões que devem ser
gerenciadas estrategicamente (Ackermann & Eden, 2011). Como resultado, muitas organizações fazem
uso de processos de gerenciamento de questões estratégicas realmente separados dos processos de
planejamento estratégico anual, uma vez que questões importantes surgem muito rapidamente para
serem tratadas como parte de um processo anual ou menos frequente. A abordagem também se aplica
a funções, colaborações ou comunidades, desde que haja um grupo capaz de abordar e gerenciar a
questão ou questões.
A força da abordagem é sua capacidade de articular e analisar questões-chave rapidamente. Um ponto

fraco é que ele não oferece conselhos específicos sobre exatamente como enquadrar as questões, a
não ser preceder sua identificação com algum tipo de análise situacional. Nutt e Backoff (1992) e
Bryson, Cunningham e Lokkesmoe (2002) talvez tenham ido mais longe na correção desse defeito no
contexto do planejamento estratégico público.
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o Aviso Legal).

Planejamento Estratégico como Estrutura para Inovação

Outras abordagens usam o planejamento estratégico – embora normalmente seja chamado de outra
coisa, como design – como uma chance de inovar e fornecer soluções criativas para desafios futuros (Ansell
& Torfing, 2014; Bason, 2014; Osborne & Brown, 2012). Essas abordagens contam com muitos dos mesmos
componentes das outras abordagens, como análise de partes interessadas e gerenciamento de problemas.
O que diferencia essas abordagens é a ênfase em fomentar a inovação e criar uma cultura mais
empreendedora dentro da organização.
Infelizmente, buscar a inovação pode ser difícil em entidades públicas com menos recursos para testar
abordagens ou menos espaço para cometer erros potencialmente custosos (Bason, 2017). Além disso, as
entidades públicas muitas vezes desconfiam de arriscar o fracasso de maneira visível em um contexto em
que as recompensas por tentar e aprender com o fracasso são menos prováveis do que a punição.
Apenas alguns pesquisadores consideraram a conexão entre planejamento estratégico e inovação do setor
público. R. Andrews et ai. (2012) descobriram que “organizações que enfatizam uma estratégia de inovação
obtêm um retorno ainda maior quando ajustam essa estratégia a um processo caracterizado pela
flexibilidade e negociação com stakeholders poderosos [ou seja, incrementalismo lógico]” (p. 155). Outra
exceção é Borins (2014), que em um estudo em larga escala de inovações bem-sucedidas do setor público
encontrou uma forte dependência do planejamento estratégico (o que ele chama de “planejamento
abrangente”) por parte dos inovadores, em vez de “apalpar”, o que é o termo de Behn (1988) para uma
versão de incrementalismo lógico focada no gerente (em vez de focada na organização). A relação dependia,
no entanto, de quem eram os inovadores e se a nova tecnologia estava envolvida. Se os inovadores fossem
gerentes, o planejamento era favorecido; se os inovadores fossem funcionários da linha de frente, era
preferível seguir tateando. Se uma nova tecnologia estivesse envolvida, tatear era usado com mais
frequência.
Abordagens de conteúdo
As abordagens de processo auxiliam os planejadores com as formas de fazer o planejamento estratégico,

mas oferecem poucos conselhos sobre o que precisa estar nas estratégias e nos planos. As abordagens de
conteúdo estratégico ajudam a identificar as estratégias que proporcionam o melhor ajuste entre as condições
internas e externas de uma organização ou outra entidade, mas não prestam atenção às preocupações do
processo. Duas delas são discutidas com mais detalhes: abordagens de portfólio e análise competitiva.
Abordagens de portfólio
Essas abordagens destinam-se a ajudar a avaliar e gerenciar um “portfólio” de entidades de algum tipo (por
exemplo, departamentos, programas, projetos, itens orçamentários) de maneira estratégica. O portfólio
organiza as entidades em relação a dimensões (geralmente duas) consideradas de significância estratégica
(por exemplo, a atratividade de fazer algo versus a capacidade de fazê-lo). A matriz de resultados ajuda os
usuários a entender que tipos de problemas eles enfrentam com as diferentes entidades e que tipos de
decisões eles podem precisar tomar. Infelizmente, embora muitas organizações públicas ou outras entidades
façam uso, pelo menos implicitamente, de abordagens de portfólio, dificilmente existe um estudo que avalie o
uso da abordagem em um contexto de planejamento estratégico do setor público.
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o Aviso Legal).

Analise competitiva
Muitas entidades públicas ou quase públicas estão claramente em ambientes competitivos (Hansen
& Ferlie, 2016). Por exemplo, os serviços na maioria dos países geralmente precisam competir com
empresas privadas por clientes. Como resultado, as análises competitivas podem ser úteis como parte
da determinação do que deve estar em um plano estratégico.
Vining (2011) adaptou um modelo de cinco forças do setor privado (Porter, 1998) para o setor público,
acrescentando considerações políticas e econômicas que são mais apropriadas para o setor público.
Vining enfatiza que as organizações públicas precisam de alguma autonomia para ter controle
suficiente sobre a estratégia para um bom desempenho. Ele supõe que a autonomia depende de um
conjunto modificado das cinco forças de Porter. Estes incluem o poder dos patrocinadores/clientes
das agências, o poder dos fornecedores, a ameaça de produtos substitutos, a influência política e a
intensidade da rivalidade entre as agências. A utilidade do modelo não foi extensivamente testada.
Hansen e Ferlie (2016) argumentam que a utilidade dessas análises será maior na medida em que
houver autonomia administrativa, orçamentos baseados em desempenho estiverem sendo usados e
condições de mercado estiverem presentes.
Em suma, o planejamento estratégico não é uma coisa única, mas sim um conjunto de conceitos,
processos, procedimentos, ferramentas, técnicas e práticas (Bryson, 2018; Höglund et al., 2018).
Abordagens genéricas devem ser aplicadas de forma contingente em contextos específicos para
produzir resultados úteis. De fato, são frequentemente encontradas aplicações híbridas que combinam
abordagens (Bryson, 2018; Favoreu, Carassus, Gardey, & Maurel, 2015).
Gestão Estratégica em Mais Detalhes

Assim como o planejamento estratégico, a gestão estratégica consiste em uma família de abordagens
genéricas que, na prática, devem ser adaptadas a contextos específicos de forma contingente (Ferlie
& On garo, 2015). Abordagens de gestão estratégica tentam criar um sistema para gerenciar uma
organização pública ou outra entidade estrategicamente. Cada sistema de gestão estratégica incorpora
um conjunto de arranjos que capacitam atores específicos, tornam mais provável que tipos específicos
de problemas surjam e favorecem tipos específicos de estratégias.
Os sistemas de gestão estratégica são tentativas de coordenar aspectos da tomada de decisões

entre níveis e funções e se concentrar em saber se a entidade está implementando suas estratégias
e cumprindo sua missão. Sistemas de gestão estratégica relativamente formais e abrangentes são
utilizados por alguns tipos de entidades públicas, como hospitais, polícia, bombeiros e militares. O
governo federal dos EUA está se movendo em direção a um sistema formal razoavelmente abrangente
(Moynihan, 2013). As primeiras avaliações das rotinas incorporadas ao novo sistema mostram que elas
aumentam o uso e o aprendizado das informações de desempenho (Moynihan & Kroll, 2016). No
entanto, a maioria das entidades governamentais, incluindo aquelas para colaborações e locais,
normalmente usa sistemas menos abrangentes, menos formais e mais descentralizados que se
concentram em alguns objetivos e questões, dependem de um processo de decisão no qual a política
desempenha um papel importante e controla algo diferente dos resultados do programa (por exemplo,
despesas orçamentárias, processos de contratação, etc.; Bryson, 2018).
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Parece haver seis tipos principais de sistemas, embora qualquer sistema de gestão estratégica na prática provavelmente
seja um híbrido dos seis tipos, que pode ser rotulado como um sétimo tipo (Bryson, 2018; Bryson & Edwards, 2017). Os
tipos, ou desenhos, referem-se assim a tendências dominantes, que são
ÿ Unidades integradas de abordagem de gerenciamento (ou unidades de abordagem de gerenciamento em

camadas ou empilhadas)
ÿ Abordagem estratégica de gestão de questões
ÿ Abordagem do contrato
ÿ Abordagem de colaboração
• Organização líder
• Governança compartilhada
• Organização administrativa da rede
ÿ Abordagem de gerenciamento de portfólio
ÿ Meta ou abordagem de referência
ÿ Abordagem híbrida
Unidades Integradas de Abordagem de Gestão (ou Camadas ou Empilhadas

Unidades de Abordagem de Gestão)
O objetivo dessa abordagem é conectar ambientes internos e externos por meio de um conjunto integrado de
estratégias em todos os níveis e funções da organização ou outra entidade.
As entidades públicas têm usado variantes desta abordagem em seu benefício (Poister, Aristigue ta, & Hall, 2015; Van
Dooren et al., 2015). Tenha em mente que é precisamente esse tipo de sistema que é mais propenso a expulsar o
pensamento e a ação estratégicos quando é excessivamente formal e também sustentado pela crença de que o futuro
pode realmente ser previsto com precisão – uma crença separada da bagunça da realidade operacional (Mintzberg et al.,
2009). Tais sistemas provavelmente serão pegos de surpresa por eventos imprevisíveis. Portanto, eles devem ser
usados com cautela porque podem ter vida própria, promover mudanças incrementais quando grandes mudanças
podem ser necessárias e servir aos interesses apenas dos planejadores que os integram e dos líderes e gerentes que
desejam resistir. —não promove—
grande mudança.
Abordagem de Gestão de Questões Estratégicas
Os sistemas de gestão de questões estratégicas são a forma mais comum de sistemas de gestão estratégica
institucionalizados em organizações públicas ou outras entidades. Esses sistemas não tentam integrar estratégias entre
níveis e funções na medida em que as unidades integradas de abordagens gerenciais o fazem. A razão é que as várias
questões provavelmente ocorrerão em diferentes períodos de tempo, envolverão diferentes grupos e políticas e não
precisam ser consideradas à luz de todas as outras questões. Os sistemas CitiStat ou PerformanceStat são exames
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ples (Behn, 2008), embora normalmente sejam focados principalmente em questões operacionais e não
estratégicas. Nesses sistemas, uma equipe de análise central usa dados (geralmente codificados
geograficamente) para identificar tendências, eventos e problemas que precisam ser abordados pelos departamentos de linha
Os chefes das unidades relevantes reúnem-se regularmente com o prefeito ou presidente-executivo e seus
principais assessores para examinar os dados e abordar as questões face a face. As ações e procedimentos
de acompanhamento são acordados no local. Em geral, nas cidades que usam esses sistemas, melhores
resultados foram produzidos, dinheiro foi economizado, trabalho em equipe e competência foram aprimorados,
ou todos os três ocorreram.
Abordagem do Contrato
A abordagem contratual é outro sistema popular de institucionalização da gestão estratégica, especialmente

em ambientes de poder compartilhado simples a moderadamente complexos. O modelo de contrato é
empregado para grande parte do planejamento e prestação de serviços sociais financiados publicamente nos
Estados Unidos por meio de prestadores de serviços públicos ou sem fins lucrativos (Sandfort & Moulton,
2015). O sistema também é usado para institucionalizar a gestão estratégica em distritos escolares com gestão
baseada no local. Nesse sistema, um centro estabelece objetivos estratégicos para a jurisdição, organização
ou entidade como um todo; negocia contratos com unidades individuais de gestão; monitora o desempenho; e
garante a integridade do sistema.
Na melhor das hipóteses, essa abordagem permite que tanto o centro quanto as unidades individuais se
concentrem no que é importante para eles – ambos têm poderes para fazer melhor seu trabalho. Nesse
sistema, o centro estabelece um plano estratégico e cada unidade possui um plano complementar. Podem
surgir problemas quando o centro tem dificuldade em obter informações adequadas, os incentivos não estão
devidamente alinhados, o centro tem dificuldades em exercer o controle quando se depara com um grande
número de empreiteiros e as unidades investem inadequadamente porque não podem ter certeza de um contrato
de longo prazo.
Abordagem de colaboração
A colaboração representa um quarto tipo de sistema de gestão estratégica. Assim como a contratação, a
colaboração está sendo cada vez mais usada para governar e gerenciar em ambientes multiorganizacionais de
poder compartilhado. De fato, o sistema de contrato representa uma forma clássica de colaboração, mas muitas
abordagens diferentes (e muitas vezes mais complicadas) de colaboração são mais adequadas para situações
que envolvem níveis moderados a altos de complexidade e ambiguidade (Emerson & Nabatchi, 2015; Klijn,
Steijn, & Edelenbos, 2010).
A colaboração envolve vários graus de compartilhamento de poder e recursos entre as unidades para alcançar
fins comuns que não poderiam ser alcançados separadamente. O ganho além do que poderia ser alcançado
separadamente é chamado de vantagem colaborativa (Huxham & Vangen, 2005), e a busca muitas vezes
ilusória dessa vantagem está por trás de pedidos persistentes por mais colaboração. Três abordagens
arquetípicas diferentes para a colaboração em rede são consideradas (Provan & Kenis, 2009): a organização
líder, governança compartilhada e organizações administrativas de rede.
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o Aviso Legal).

Na abordagem da organização líder, uma única organização parceira coordena as principais

atividades de colaboração e as principais decisões. Milward e Provan (2003), em seu estudo
longitudinal de redes de prestação de serviços de saúde mental, descobriram que a eficácia da rede é
maior quando há uma unidade central de integração forte, linhas claras e consistentes de autoridade e
responsabilidade incorporadas em contratos, incentivos alinhados que dar a todos uma participação no
sucesso da rede, estabilidade do sistema e recursos generosos. Esses fatores permitem que normas
construtivas, capital social e capacidades de aprendizado em rede se desenvolvam e investimentos
incrementais necessários e mudanças sejam feitas.
Os contratos nessas situações são o que os economistas chamam de contratos relacionais, em

oposição aos contratos competitivos. A contratação relacional envolve relicitações pouco frequentes e
se concentra na manutenção de um relacionamento eficaz entre comprador e vendedor – porque há
apenas alguns vendedores para começar, a função de produção é ambígua e o desempenho eficaz do
vendedor depende de confiança, colaboração e longo prazo. investimento na infraestrutura da rede.
Uma das principais preocupações do sistema com a abordagem da organização líder é como alcançar
o equilíbrio certo entre a estabilidade e a adaptabilidade da rede. Provan e Milward (1995; ver também
Mil ward e Provan, 2000) descobriram que as redes de saúde mental com melhor desempenho eram
as mais estáveis no sentido de que não houve mudanças significativas em qualquer característica
estrutural ou nas relações de financiamento. Por um lado, a estabilidade permite que a confiança tão
importante, as normas compartilhadas, a experiência, os relacionamentos produtivos, o aprender
fazendo e os investimentos de longo prazo ocorram. Por outro lado, se uma rede for muito estável, o
aprendizado e a capacidade de resposta às mudanças ambientais diminuirão e é improvável que a rede
responda efetivamente a mudanças inesperadas (Weick & Sutcliffe, 2015).
A abordagem de governança compartilhada é provável quando nenhum parceiro tem poder e recursos
significativamente maiores do que os outros e nenhuma organização de governança externa é formada
ou mandatada. A viabilidade da abordagem depende do envolvimento e empenho de cada organização,
uma vez que os parceiros são responsáveis pela gestão das relações internas e externas. A viabilidade
também depende de um consenso razoável de metas, uma vez que a saída geralmente é uma opção
para as organizações membros. Se o número de organizações que participam da governança
compartilhada se torna muito grande, os níveis de confiança diminuem, o consenso de metas se torna
instável e os colaboradores têm habilidades de colaboração limitadas, eles podem criar uma entidade
administrativa separada – uma organização administrativa de rede (NAO) – para governar. a colaboração
e suas atividades e decisões. Em seu estudo de 39 redes, Raab, Mannak e Cambré (2015) descobriram
que as redes eficazes são integradas centralmente, existem há pelo menos três anos e mostram um
alto grau de estabilidade. Eles também têm recursos substanciais disponíveis ou têm um NAO.
Abordagem de gerenciamento de portfólio
Na abordagem de gerenciamento de portfólio, entidades de vários tipos (programas, projetos, produtos,

serviços ou fornecedores) são agrupadas em dimensões que têm alguma importância estratégica. As
dimensões geralmente consistem na atratividade ou conveniência da entidade
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o Aviso Legal).

(de alto a baixo) e a capacidade da organização ou comunidade de fornecer o que é necessário

(também de alto a baixo). Os métodos de portfólio são bastante flexíveis, pois qualquer dimensão de
interesse pode ser organizada em relação a outra com entidades mapeadas na matriz resultante. Os
métodos de portfólio também podem ser usados em níveis sub e supraorganizacionais para avaliar
opções em relação a fatores estrategicamente importantes (Bryson & Edwards, 2017). Infelizmente,
poucas organizações públicas e sem fins lucrativos ou outras entidades utilizam modelos de portfólio de
forma formal, embora muitas os utilizem informalmente. O problema de usar esse método de maneira
formal, é claro, é que ele cria comparações que podem ser preocupantes para atores politicamente
poderosos.
Abordagem de meta ou referência
Em geral, a abordagem de meta ou referência é geralmente aplicada em nível comunitário, regional

ou estadual. Ele é projetado para obter um acordo razoável sobre metas, indicadores ou referências
abrangentes para os quais grupos, unidades ou organizações relativamente independentes podem
direcionar suas energias. Esse acordo consensual sobre metas e indicadores pode funcionar um pouco
como o controle societário exercido em modelos integradores, embora seja, obviamente, mais fraco.
A frouxidão desse sistema significa que chamá-lo de sistema de gestão estratégica pode ser um
exagero. No entanto, quando um acordo pode ser alcançado e o apoio para implementação pode ser
gerado, esta abordagem pode funcionar razoavelmente bem. Além disso, nos ambientes fragmentados
de poder compartilhado em que a maioria dos problemas públicos ocorre, a abordagem pode ser a única
viável. Por exemplo, a maioria dos planos estratégicos da comunidade é implementada por meio de
modelos de metas ou benchmarks (Bryson & Schively Slotterback, 2017). Normalmente, um grande
número de líderes e cidadãos está envolvido no processo de definição de metas e desenvolvimento de
estratégias. Em seguida, os planos de ação descrevem o que cada organização pode fazer para
implementar as estratégias e atingir as metas de forma voluntária. Modelos de impacto coletivo (Kania &
Kramer, 2011) podem ser classificados como uma espécie de meta ou abordagem de referência, mas ao
adicionar uma “organização backbone”, uma espécie de NAO, eles se misturam com abordagens de
colaboração.
Outra variante da abordagem pode fazer uso de princípios em vez de objetivos. Esta abordagem seria
aplicável em situações muito complexas onde os desafios são adaptativos, não apenas técnicos; muitas
organizações estão envolvidas, afetadas ou têm alguma responsabilidade parcial de agir; o poder é
compartilhado; há muitos efeitos de feedback; os objetivos e as relações de causa e efeito são, na melhor
das hipóteses, pouco claros; e as tecnologias são, na melhor das hipóteses, não comprovadas. O
gerenciamento adaptativo de baixo para cima é necessário, e a estratégia será emergente com base na
inovação, prototipagem rápida e aprendizado contínuo (Eoyang & Holladay, 2013). Os princípios podem
ajudar a orientar a prototipagem rápida e o aprendizado adaptativo necessários para progredir e descobrir
quais são os modelos de solução viáveis porque eles ainda não existem. A avaliação do desenvolvimento
é necessária para ajudar a informar a aprendizagem (Patton, 2010). Exemplos de tais sistemas na prática
podem ser encontrados em Patton, McKegg e Wehipeihana (2015).
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o Aviso Legal).

O tipo final de sistema de gestão estratégica consiste nas abordagens híbridas. Como sugerido anteriormente,
qualquer sistema real provavelmente será um híbrido de todos os seis tipos.
Conclusão
Este artigo apresenta elementos-chave da gestão estratégica na administração pública: estratégia, strategizing,
planejamento estratégico e gestão estratégica. As críticas a esses elementos também foram discutidas e foi fornecida
uma visão geral de diferentes tipos genéricos de sistemas de planejamento estratégico e gestão estratégica que
podem ser úteis à medida que organizações públicas ou outras entidades buscam enfrentar os desafios de forma que
objetivos importantes sejam alcançados e o público valor é criado.
O planejamento e a gestão estratégicos são abordagens para identificar e enfrentar os desafios. É importante
lembrar que nenhum dos dois é uma única coisa invariável, mas sim um conjunto
de conceitos, processos, procedimentos, ferramentas, técnicas e práticas (e estruturas no caso de sistemas de
gestão estratégica) que devem ser aproveitados seletivamente e adaptados cuidadosamente – estrategicamente – a
contextos específicos para ajudar a produzir resultados desejáveis. Embora haja uma variedade de abordagens
genéricas para ambos, os limites entre eles não são necessariamente claros, e o planejamento estratégico e o
gerenciamento na prática são tipicamente híbridos.
A pesquisa está se acumulando sobre quais abordagens de planejamento estratégico e gestão funcionam sob quais
circunstâncias, como e por que, mas ainda há um longo caminho a percorrer (Bryson et al., 2010; Bryson et al., 2018;
George et al., 2019; Poister et al., 2010). Algumas sugestões são apresentadas para ajudar a orientar pesquisas futuras:
Primeiro, os pesquisadores devem definir claramente o que entendem por estratégia, estratégico, strategizing,
planejamento estratégico e gestão estratégica. Isso ajudará a esclarecer as contribuições e permitir melhores
comparações e contrastes entre os resultados. Em segundo lugar, é necessária uma maior compreensão dos
mecanismos sociais que permitem que o planejamento e a gestão estratégica funcionem ou não (Mayntz, 2004).
Terceiro, a pesquisa deve desvendar as maneiras pelas quais a estratégia, o strategizing, o planejamento estratégico
e a gestão estratégica podem ser úteis, ou não, para entidades públicas que não são organizações formais. Por
exemplo, como esses conceitos podem ajudar as colaborações, redes ou comunidades a ter um melhor desempenho?
Quais adaptações são necessárias? Estes, por sua vez, influenciam as estratégias das entidades envolvidas? Essas
perguntas permanecem em grande parte sem resposta.
Quarto, é necessária mais atenção às capacidades e competências, especialmente em relação às aspirações

(Bryson et al., 2007). Qual a melhor forma de medir as competências, capacidades e aspirações? Pode-se também
vinculá-los a antecedentes, processos e resultados de desempenho? Como uma entidade pública pode passar de
um reator, sonhador ou fracassado para um estrategista experiente?
Finalmente, deve-se buscar configurações efetivas de situações e abordagens para o planejamento e gestão
estratégicos. Em outras palavras, que formas híbridas de
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o Aviso Legal).

planejamento estratégico e gestão são mais eficazes em que contextos? Mas lembre-se também
de que o planejamento estratégico e a gestão são apenas duas abordagens gerais para a elaboração
de estratégias. Existem outras abordagens presentes na prática que estão sendo indevidamente
negligenciadas? E como essas outras abordagens podem se tornar mais eficazes, ou não,
incorporando ou adaptando abordagens ao planejamento e gestão estratégicos?
Em suma, embora já se saiba muito sobre planejamento e gestão estratégica na administração

pública, há muito trabalho a ser feito sobre esse importante tema, e os futuros estudiosos da
administração pública devem se sentir encorajados a se envolver com essa questão oportuna.
Dado o uso generalizado do planejamento e gestão estratégicos do setor público, uma visão adicional
sobre exatamente o que funciona melhor, em quais situações e por quê, provavelmente será útil para
o avanço dos propósitos públicos.
Reconhecimento
Partes deste artigo foram extraídas do artigo de John M. Bryson e Lauren Hamilton Edwards
“Planejamento estratégico no setor público” na Oxford Research Encyclopedia of Business and
Management (ver Bryson & Edwards, 2017).
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Notas:
(1.) A citação original estava em holandês e fazia parte de uma apresentação da administração feita
por van Gaal. Disponível online.
John Bryson
Escola de Relações Públicas Hubert H. Humphrey, Universidade de Minnesota
Bert George
Departamento de Governança e Gestão Pública, Universidade de Ghent
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Gestão Estratégica na Administração Pública

John Bryson Bert George

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Ao fundir a formulação e a implementação da estratégia, o incrementalismo lógico também une o planejamento

Gerenciamento de partes interessadas

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