UNIVERSIDADE ZAMBEZE

FACULDADE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANIDADES

CURSO DE DIREITO

DIREITO ADMINISTRATIVO

PROGRAMA DE DIREITO ADMINISTRATIVO II

Ano lectivo de 2019 – 2º semestre

Docente:
Moreira Rêgo

DISCIPLINA Direito Administrativo

Ano 2º
Semestre 2º semestre
Carga horária Total 80 horas
Aulas teóricas 34 horas
Aulas práticas 46 horas

INTRODUÇÃO
Competências a desenvolver:
- Competência normativa
- Competência de investigação
- Competência de aplicação da Informação
- Competência contenciosa

OBJECTIVOS DA DISCIPLINA

Objectivos Gerais
No fim desta disciplina os estudantes devem ser capazes de:
 Identificar o modo de funcionamento e as manifestações do poder administrativo;
 Determinar a existência de uma relação jurídica administrativa;
 Conhecer a relevância da relação jurídica administrativa no âmbito das relações
entre o poder administrativo e os particulares
 Conhecer o processo de formação da vontade da administração pública
 Analisar o regime jurídico do contrato administrativo
 Analisar o regime das relações de emprego público
 Dominar o regime de arguição dos vícios dos actos administrativos
 Conhecer o âmbito da garantia dos particulares;

ALGUMAS INDICAÇÕES DE ORGANIZAÇÃO DA DISCIPLINA

a) Critérios para frequência da disciplina

Não tem disciplina precedente
b) Tipo de aulas e formas de leccionação
As aulas serão ministradas utilizando o método de expositivo aberto, através de aulas práticas,
através de aulas teóricas, palestras e seminários

c) Sistema de avaliação
1. A avaliação da frequência semestral será feita com base em:
o Dois testes escritos (TE) sem consulta;
o Um exame (E) sem consulta
o Uma segunda época de exame (Escrita ou Oral, dependendo da disponibilidade do
júri)

Notas Importantes:

4. A média de frequência será calculada através da seguinte fórmula:

MS = Teste1+teste2:2

5. A média final é calculada na base da seguinte fórmula (somente exame normal):

MS+E
2

Datas das Provas:

17/09/2019 - 1º Teste
22/10/2019 - 2º Teste
PROGRAMA TEMÁTICO

Temas
Teórica Prática Total
1 O PODER ADMINISTRATIVO
s

Bibliografia básica:
- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, Vol. II, Almedina...
- João Caupers, Introdução ao Direito 2 3 5
Administrativo, 11ª ed., Âncora Editora;
- Marcello Caetano, Manual de Direito
Administrativo, Vol. I;
- Jean Rivero, Direito Administrativo,...

2 A RELAÇÃO JURÍDICO ADMINISTRATIVA 2 3 5

 Bibliografia básica:
- Gilles Cistac, Lições policopiadas de Direito
Administrativo. Da Acção Administrativa, Parte III;
- Cabral Moncada, A Relação Jurídica
Administrativa, Coimbra Editora;
- Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto
administrativo perdido;
- Marcello Caetano, Manual de Direito
Administrativo, Vol. I;
- João Caupers, Introdução ao Direito
Administrativo, 11ª ed., Âncora Editora;
- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, Vol. II, Almedina...
- Inocêncio Galvão Telles, Introdução ao Estudo do
Direito, Vol. II, Almedina...

3 O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 2 3 5
Bibliografia:
- Mário Aroso de Almeida, O procedimento
administrativo, Almedina;
- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, vol. II, Almedina;
- José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula
Oliveira, Noções Fundamentais de Direito
Administrativo, Almedina;
- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos,
Direito Administrativo. Actividade administrativa,
Dom Quixote;
- João Caupers, Introdução ao Direito
Administrativo, 11ª ed., Âncora Editora;
- Marcello Caetano, Manual de Direito
Administrativo, Vol. I
- Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo,
Vol. I, Almedina;
O PROCEDIMENTO CONTRATUAL

2 3 5
4 Bibliografia:
- Mário Aroso de Almeida, O procedimento
administrativo, Almedina;
- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, vol. II, Almedina;
- José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula
Oliveira, Noções Fundamentais de Direito
Administrativo, Almedina;
- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos,
Direito Administrativo. Actividade administrativa,
Dom Quixote;
- João Caupers, Introdução ao Direito
Administrativo, 11ª ed., Âncora Editora;
- Marcello Caetano, Manual de Direito
Administrativo, Vol. I
- Mário Esteves de Oliveira, Direito administrativo,
Vol. I, Almedina;
VALIDADE E EFICÁCIA DO ACTO
5 ADMINISTRATIVO 2 3 5
Bibliografia:
- Mário Aroso de Almeida, O procedimento
administrativo, Almedina;
- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, vol. II, Almedina;
- José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula
Oliveira, Noções Fundamentais de Direito
Administrativo, Almedina;
- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos,
Direito Administrativo. Actividade administrativa,
Dom Quixote;
- João Caupers, Introdução ao Direito
Administrativo, 11ª ed., Âncora Editora;
- Marcello Caetano, Manual de Direito
Administrativo, Vol. I
- Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo,
Vol. I, Almedina;
O FUNCIONALISMO PÚBLICO
2 3 5
6 Bibliografia:
- José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula
Oliveira, Noções Fundamentais de Direito
Administrativo, Almedina;
- Marcello Caetano, Manual de Direito
Administrativo, Vol. II;
- Marcello Caetano, Princípios Fundamentais do
Direito Administrativo, Almedina...
- Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo,
Vol. I, Almedina...
- João Caupers, Introdução ao Direito
Administrativo, 11ª ed., Âncora Editora;
- Paulo Comoane, Ensaio sobre o regime jurídico da
relação de trabalho no aparelho do Estado no Direito
Moçambicano. Problematização e teorização. Versão
preliminar, Maputo, 2004.

7 A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO 3 5
2
PÚBLICA
 Bibliografia:
- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos,
A Responsabilidade Civil Administrativa, Dom
Quixote;
- João Caupers, Introdução ao Direito
Administrativo, 11ª ed., Âncora Editora;
- Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, Vol. IV;
- Fausto de Quadros, Responsabilidade Civil
Extracontratual da Administração Pública, 2.ª ed.,
Almedina;
- Rui Medeiros, Responsabilidade Civil dos Poderes
Públicos, Ensinar e Investigar, Universidade
Católica Editora, 2005.
- Marcello Caetano, Responsabilidade da
Administração Pública, in O Direito, Revista da
Faculdade de Direito de Lisboa, Lisboa, Edições
Jurídicas, 2012.
- Moreira Rêgo, A Responsabilidade Civil do
Legislador, Maputo, 2016
O CONTROLO DA ACTIVIDADE 2 3 5
8 ADMINISTRATIVA
 Bibliografia:
- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos,
Direito Administrativo Geral. Parte Administrativa,
D. Quixote;
- Marcello Caetano, Princípios Fundamentais do
Direito Administrativo, Almedina;
- Paulo Otero, Legalidade e Administração Pública.
O sentido da vinculação administrativa à
juridicidade...
- Jean Rivero, Direito Administrativo, Almedina;
- José Carlos Vieira de Andrade, Lições de Direito
Administrativo, disponível em
https://digitalis.uc.pt/files/previews/106638_preview.pdf,
acesso 1/08/2017
- António Augusto Costa, A erosão do princípio da
legalidade e a discricionariedade administrativa,
disponível em
http://www.cedipre.fd.uc.pt/publicacoes/online/public_12.p

df, acesso 1/08/2017

80
Sub-Total

PLANO TEMÁTICO

1. O PODER ADMINISTRATIVO
2. TEORIA GERAL DA RELAÇÃO JURÍDICO ADMINISTRATIVA
3. O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
5. O PROCEDIMENTO CONTRATUAL
6. VALIDADE E EFICÁCIA DO ACTO ADMINISTRATIVO
7. O FUNCIONALISMO PÚBLICO
8. A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
9. O CONTROLO DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
 SINOPSE DO PLANO TEMÁTICO

1. O PODER ADMINISTRATIVO
O Princípio da Separação dos Poderes. Este princípio consiste numa dupla distinção: a distinção
intelectual das funções do Estado, e a política dos órgãos que devem desempenhar tais funções –
entendendo-se que para cada função deve existir um órgão próprio, diferente dos demais, ou um
conjunto de órgãos próprios.
No campo do Direito Administrativo, o princípio da separação de poderes visou retirar aos
Tribunais a função administrativa, uma vez que até aí, havia confusão entre as duas funções e os
respectivos órgãos. Foi a separação entre a Administração e a Justiça.
São três os corolários do princípio da separação dos poderes:
1) A separação dos órgãos administrativos e judiciais: Isto significa que têm de existir órgãos
administrativos dedicados ao exercício da função administrativa, e órgãos dedicados ao exercício
da função jurisdicional. A separação das funções tem de traduzir-se numa separação de órgãos.
2) A incompatibilidade das magistraturas: não basta porém, que haja órgãos diferentes: é
necessário estabelecer, além disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente desempenhar
funções em órgãos administrativos e judiciais.
3) A independência recíproca da Administração e da Justiça: a autoridade administrativa é
independente da judiciária: uma delas não pode sobrestar na acção da outra, nem pode pôr-lhe
embaraço ou limite. Este princípio, desdobra-se por sua vez, em dois aspectos: (a) independência
da Justiça perante a Administração, significa ele que a autoridade administrativa não pode dar
ordens à autoridade judiciária, nem pode invadir a sua esfera de jurisdição: a Administração
Pública não pode dar ordens aos Tribunais, nem pode decidir questões de competência dos
Tribunais. Para assegurar este princípio, existem dois mecanismos jurídicos: o sistema de
garantias da independência da magistratura, e a regra legal de que todos os actos praticados pela
Administração Pública em matéria da competência dos Tribunais Judiciais, são actos nulos e de
nenhum efeito, por estarem viciados por usurpação de poder. (b) independência da
Administração perante a Justiça, que significa que o poder judicial não pode dar ordens ao poder
administrativo, salvo num caso excepcional, que é o do contenciosos.
O Poder Administrativo
A Administração Pública é um poder, fazendo parte daquilo a que se costuma chamar os poderes
públicos. A Administração Pública do Estado corresponde ao poder executivo: o poder
legislativo e o poder judicial não coincidem com a Administração Pública.
Falar em poder executivo, de modo a englobar nele também as autarquias locais e outras
entidades, não é adequado. Assim, preferível usar a expressão poder administrativo, que
compreende de um lado o poder executivo do Estado e do outro as entidades públicas
administrativas não estaduais.
A Administração Pública é, efectivamente, uma autoridade, um poder público – é o Poder
Administrativo.
Manifestações do Poder Administrativo
As principais manifestações do poder administrativo são quatro:
a)       O Poder Regulamentar:
A Administração Pública, tem o poder de fazer regulamentos, a que chamamos “poder
regulamentar” e outros autores denominam de faculdade regulamentaria.
Estes regulamentos que a Administração Pública tem o Direito de elaborar são considerados
como uma fonte de Direito (autónoma).
A Administração Pública goza de um poder regulamentar, porque é poder, e com tal, ela tem o
direito de definir genericamente em que sentido vai aplicar a lei. A Administração Pública tem
de respeitar as leis, tem de as executar: por isso ao poder administrativo do Estado se chama
tradicionalmente poder executivo. Mas porque é poder, tem a faculdade de definir previamente,
em termos genéricos e abstractos, em que sentido é que vai interpretar e aplicar as leis em vigor:
e isso, fá-lo justamente elaborando regulamentos.
b)       O Poder de Decisão Unilateral
Enquanto no regulamento a Administração Pública nos aparece a fazer normas gerais e
abstractas, embora inferiores à lei, aqui a Administração Pública aparece-nos a resolver casos
concretos.
Este poder é um poder unilateral, quer dizer, a Administração Pública pode exercê-lo por
exclusiva autoridade sua, e sem necessidade de obter acordo (prévio ou à posteriori) do
interessado.
A Administração, perante um caso concreto, em que é preciso definir a situação, a
Administração Pública tem por lei o poder de definir unilateralmente o Direito aplicável. E esta
definição unilateral das Administração Pública é obrigatória para os particulares. Por isso, a
Administração é um poder.
Por exemplo: é a Administração que determina o montante do imposto devido por cada
contribuinte.
A Administração declara o Direito no caso concreto, e essa declaração tem valor jurídico e é
obrigatória, não só para os serviços públicos e para os funcionários subalternos, mas também
para todos os particulares.
Pode a lei exigir, e muitas vezes exige, que os interessados sejam ouvidos pela Administração
antes desta tomar a sua decisão final.
Pode também a lei facultar, e na realidade faculta, aos particulares a possibilidade de
apresentarem reclamações ou recursos graciosos, designadamente recursos hierárquicos, contra
as decisões da Administração Pública.
Pode a lei, e permite, que os interessados recorram das decisões unilaterais da Administração
Pública para os Tribunais Administrativos, a fim de obterem a anulação dessas decisões no caso
de serem ilegais. A Administração decide, e só depois é que o particular pode recorrer da
decisão. E não é a Administração que tem de ir a Tribunal para legitimar a decisão que tomou: é
o particular que tem de ir a Tribunal para impugnar a decisão tomada pela Administração.
c)       O Privilégio da Execução Prévia
Consiste este outro poder, na faculdade que a lei dá à Administração Pública de impor
coactivamente aos particulares as decisões unilaterais que tiver tomado.
O recurso contencioso de anulação não tem em regra efeito suspensivo, o que significa que
enquanto vai decorrendo o processo contencioso em que se discute se o acto administrativo é
legal ou ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se não o cumprir, a Administração Pública
pode impor coactivamente o seu acatamento.
Isto quer dizer, portanto, que a Administração dispõe de dois privilégios:
-         Na fase declaratória, o privilégio de definir unilateralmente o Direito no caso concreto,
sem necessidade duma declaração judicial;
-         Na fase executória, o privilégio de executar o Direito por via administrativa, sem qualquer
intervenção do Tribunal. É o poder administrativo na sua máxima pujança: é a plenitude
potestatis.
d)       Regime Especial dos Contractos Administrativos:
Um contracto administrativo, é um acordo de vontades em que a Administração Pública fica
sujeita a um regime jurídico especial, diferente daquele que existe no Direito Civil.
E de novo, nesta matéria, como é próprio do Direito Administrativo, esse regime é diferente para
mais, e para menos. Para mais, porque a Administração Pública fica a dispor de prerrogativas ou
privilégios de que as partes nos contractos civis não dispõem; e para menos, no sentido de que a
Administração Pública também fica sujeita a restrições e a deveres especiais, que não existem
em regra nos contractos civis.
Corolários do Poder Administrativo
a)       Independência da Administração perante a Justiça: existem vários mecanismos jurídicos
para o assegurar.
Em primeiro lugar, os Tribunais Comuns são incompetentes para se pronunciarem sobre
questões administrativas.
Em segundo lugar, o regime dos conflitos de jurisdição permite retirar a um Tribunal Judicial,
uma questão administrativa que erradamente nele esteja a decorrer.
Em terceiro lugar, devemos mencionar aqui a chamada garantia administrativa, consiste no
privilégio conferido por lei às autoridades administrativas de não poderem ser demandadas
criminalmente nos Tribunais Judiciais, sem prévia autorização do Governo.
b)       Foro Administrativo: ou seja, a entrega de competência contenciosa para julgar os litígios
administrativos não já aos Tribunais Judiciais mas aos Tribunais Administrativos.
c)       Tribunal de Conflitos: é um Tribunal Superior, de existência aliás intermitente (só
funciona quando surge um conflito), que tem uma composição mista, normalmente paritária, dos
juízes dos Tribunais Judiciais e de juízes de Tribunais Administrativos, e que se destina a decidir
em última instância os conflitos de jurisdição que sejam entre as autoridades administrativas e o
poder judicial
2. TEORIA GERAL DA RELAÇÃO JURÍDICO ADMINISTRATIVA

"O direito administrativo tem a seu cargo a delicada tarefa de encontrar o equilíbrio possível
entre as atribuições e competências fundamentais da Administração discriminadas no direito
europeu, na Constituição, nas convenções internacionais e na lei ordinária e os direitos
fundamentais do indivíduo.
É hoje impensável um direito administrativo sem a consideração do indivíduo como centro de
imputação de direitos e reciprocamente como destinatário de deveres. A Constituição da
República de Moçambique consagrou claramente direitos dos administrados extensíveis a toda a
actividade administrativa, com amplas repercussões. Aos direitos dos particulares correspondem
deveres da Administração. Consequentemente, o direito administrativo desenvolve-se todo ele no
interior de uma relação jurídica entre a Administração e o indivíduo sujeito de autonomia. É esta
a marca distintiva do sistema do actual direito administrativo, o todo ao qual ficam sujeitas as
partes e mediante o qual fica esclarecido o sentido destas; um sistema de relações ou
«relacional». O cidadão deixou de ser mero súbdito da Administração. Muito embora sujeito ao
poder, o cidadão é visto como um titular de direitos perante a Administração ficando esta, por
sua vez, vinculada aos mesmos e, consequentemente, numa posição de tendencial paridade com
aquele. A relação jurídica administrativa é o sintoma da proximidade do cidadão da
Administração1.
Ao mesmo tempo, a dogmática deve deixar de fazer do acto administrativo o seu centro, o que
não significa a ele renunciar, como se verá, e assimilar uma nova lógica da Administração
preparada para a regulação da actividade privada, a criação de infra-estruturas, o fornecimento de
prestações aos cidadãos e, de um modo geral, para a curadoria da existência do cidadão através
da criação de todo um conjunto de condições para o bem-estar geral. Tudo isto é bem conhecido.
Mas as coisas não ficam por aqui. A atenção do direito positivo e da dogmática que lhe
corresponde está cada vez mais desperta para a realidade dos efeitos múltiplos ou multilaterais
dos actos administrativos a ponto de a relação jurídica deles emergente transcender o seu
destinatário directo ao mesmo tempo que gera efeitos que transcendem o caso concreto e
individual, o que faz perder alguma consistência à distinção entre o regulamento e a actividade

1
Texto integral da autoria de MONCADA, Luís Solano Cabral de, A Relação Jurídica Administrativa – Para um
novo paradigma de compreensão da actividade, da organização e do contencioso administrativos Coimbra Editora,
Coimbra, 2009. pp. Intr.
administrativa individual e concreta, tais as repercussões dos actos administrativos na
conformação geral da actividade dos cidadãos. Esta realidade da multilateralidade das relações
engendradas pela prática de meros actos administrativos tem óbvias repercussões procedimentais
e processuais faltando apenas dela retirar as últimas consequências ao nível dogmático. Apontam
estas para a substituição no centro da dogmática da figura do tradicional acta administrativo (e
do contrato administrativo) pela da relação jurídica administrativa. Só esta é capaz de recortar
com realismo a situação do cada vez mais paritário contacto bilateral e multilateral ou poligonal
da Administração com os particulares, à medida dos efeitos externos dos actos administrativos,
dos contratos administrativos e da actividade meramente material da Administração. Só aquela
noção é capaz de retratar um direito administrativo como um direito regulador dos recíprocos
direitos e deveres da Administração e dos cidadãos e não como um direito apenas da
Administração.
A relação jurídica administrativa analisa-se na disciplina do contacto entre a Administração e os
cidadãos pelo direito administrativo. Acontece que esta disciplina tem evoluído numa direcção
dupla. Por um lado, acentua-se uma posição cada vez mais paritária entre os intervenientes, a
ponto de a podermos hoje caracterizar em larga medida como uma relação entre partes
tendencialmente iguais, pois que o cidadão surge perante a Administração dotado de direitos ao
mesmo tempo que aquela surge perante o cidadão dotada de deveres que lhe impõem o estrito
cumprimento das vinculações legais com implicações procedimentais, orgânicas e processuais.
Longe vão os tempos em que a Administração era apenas poder e o cidadão mero súbdito. Pode
dizer-se que hoje, perante a ordem jurídica, a posição- da Administração e do cidadão é
tendencialmente igual, o que não quer dizer, como se verá, que seja igualitária. Por outro lado,
como se disse, a disciplina jurídica tem de ter em consideração a realidade dos efeitos externos
ou múltiplos da actividade administrativa mesmo da que tem destinatários individuais e
concretos, sabendo acautelar e valorizar a posição dos destinatários reais das medidas
administrativas muitas vezes alheios aos que são directamente visados pelos actos praticados e
pelos contratos celebrados. Os efeitos externos ou multilaterais dos actos administrativos (e dos
contratos) demonstram-nos que a relação jurídica em que estão envolvidos é, na realidade,
multilateral e não apenas bilateral, o que não pode deixar de ter a maior influência na respectiva
disciplina jurídica. A disciplina jurídica deve estar atenta a esta realidade insofismável.
Ora, é precisamente para retratar essas situações da cada vez maior paridade entre a
Administração e os cidadãos e dos referidos efeitos multilaterais da respectiva actividade
individual e concreta que a noção de relação jurídica administrativa é particularmente apta. A
perspectiva é, portanto, horizontal e não apenas vertical […].

3. O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

O procedimento administrativo assume-se hoje como um imperativo no sentido de que o

desenrolar da actividade administrativa se desenvolva segundo trâmites determinados. A
relevância que esta figura reveste não apenas no âmbito da dogmática administrativa, mas
também da própria perspectiva da protecção das posições jurídicas subjectivas dos
administrados, aparece revelada pela própria Constituição
Antes de mais, o procedimento administrativo é constituído por um conjunto de pronúncias, que
exprimem a concertação de diversos interesses, ordenadas sequencialmente (tramitação) em vista
da produção de um resultado jurídico unitário (acto administrativo, regulamento ou contrato
administrativo); ou, noutras palavras, “a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à
formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução”. Repare-se
que a noção fornecida pelo legislador permite-nos já fazer a distinção entre dois tipos de
procedimento: o procedimento declarativo (ou decisório) – que visa, como resultado jurídico
final, a prática de um acto administrativo, a emissão de um regulamento ou a celebração de um
contrato administrativo –, e o procedimento executivo – que se destina a executar um acto da
Administração.
Impõe-se ainda não confundir o procedimento administrativo com a noção de processo
administrativo portadora de um duplo significado. Por um lado, e de acordo com o n.º 2 do artigo
1.º do CPA, esta última noção designa o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e
formalidades que integram o próprio procedimento administrativo: nesta acepção, está em causa
o dossier onde se encontra reunida a documentação materialmente identificadora dos trâmites
procedimentais imprescindíveis à tomada de decisão administrativa. É neste sentido que no que
se refere ao processo administrativo, e afirmando-se como uma das garantias dos administrados o
direito de consulta o processo (enquanto uma das dimensões do direito à informação). Por outro
lado, a noção de processo administrativo identifica o conjunto de trâmites necessários à tomada
de uma decisão judicial no âmbito dos tribunais administrativos. Note-se, porém, que
tradicionalmente o procedimento administrativo aparecia designado como processo
administrativo gracioso, por oposição ao processo administrativo contencioso que corria nos
tribunais administrativos.
A importância conferida hoje pela doutrina e pelo próprio legislador constitucional ao
procedimento administrativo aparece intimamente conexionada com as relevantes funções
desempenhadas por aquele. Assim, e sem pretensões exaustivas, devemos assinalar que o
procedimento administrativo serve os seguintes interesses: racionalidade e eficiência da decisão
administrativa: a regulamentação do desenrolar da actividade administrativa permite não só que
se elaborem rotinas, mas também que as decisões sejam tomadas da forma mais eficaz ponderada
para a obtenção do interesse público; garantia não jurisdicional dos direitos dos administrados: a
observância das normas sobre procedimento administrativo (desde logo, as que garantem a
participação dos interessados no procedimento) permite que a defesa dos administrados seja
efectuada ex ante; não se pense, porém, que o procedimento administrativo se assume como
alternativo à garantia jurisdicional (controlo ex post da legalidade da actuação administrativa),
mas, diversamente, tais garantias assumem carácter complementar; participação dos
particulares: o procedimento administrativo assegura a participação dos particulares em todas as
decisões que lhes digam respeito. Esta participação constitui um importante factor de
legitimação, na medida em que suscita uma maior adesão do particular mesmo a decisões que lhe
sejam desfavoráveis, diminuindo o recurso aos tribunais e reduzindo a conflitualidade
administrativa; concertação de interesses públicos e privados: o procedimento administrativo, na
medida em que exprime a colaboração de diversos órgãos (centro de imputação de interesses
distintos) e garante a participação dos particulares, constitui uma instância privilegiada para a
composição dos interesses em conflito.

5. O PROCEDIMENTO CONTRATUAL

O procedimento tendente à celebração de um contrato administrativo volve-se numa «operações

plurifásica» que inclui vários subprocedimentos. A celebração de um contrato administrativo
pressupõe um procedimento pré-contratual (destinado a escolher o co-contratante e a proposta
mais favorável), só após a conclusão deste procedimento se irá celebrar o contrato
administrativo.
Assim, temos, em regra:
Procedimento pré-contratual
(1) Iniciativa pública – mediante aviso de abertura ao público e convite à apresentação de
propostas;
instrução, que compreende o acto público do concurso, a abertura, a análise e a hierarquização
das propostas;
adjudicação: acto administrativo pelo qual a Administração escolhe a melhor proposta e,
consequentemente, o co-contratante.
Repare-se que, tratando-se de ajuste directo, em rigor, não existe um procedimento pré-
contratual, uma vez que o órgão competente se limita a negociar o conteúdo do contrato com um
interessado.
2) Celebração do contrato – prestação de caução, destinada a garantir o cumprimento das
obrigações do contratante particular, prestada por depósito em dinheiro, em títulos emitidos ou
garantidos pelo Estado ou mediante seguro-caução;

6. EXSTÊNCIA VALIDADE E EFICÁCIA DO ACTO ADMINISTRATIVO

A “validade” é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao
tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica. A
“eficácia” é a efectiva produção de efeitos jurídicos.
A lei formula, em relação aos actos administrativos em geral, um certo número de requisitos. Se
não se verificarem em cada acto administrativo todos os requisitos de validade que a lei exige, o
acto será inválido; se não se verificarem todos os requisitos de eficácia exigidas pela lei, o acto
será ineficaz.
A “invalidade” de um acto administrativo será, pois, a inaptidão intrínseca para a produção de
efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica. E a “ineficácia” será, a não produção de
efeitos num dado momento.Um acto administrativo pode ser válido e eficaz; válido mas ineficaz;
inválido mas eficaz; ou inválido e ineficaz.
Eficácia difere e não pressupõe validade. Segundo o Professor João Caupers, enquanto a eficácia
do acto administrativo é a efectiva produção de efeitos jurídicos, a sua validade é a sua aptidão
intrínseca para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em
consequência da sua conformidade com a ordem jurídica.
Se por um lado há autores (nomeadamente o Professor Freitas do Amaral e o Professor Marcelo
Rebelo de Sousa) que defendem a necessidade de o acto administrativo possuir dois requisitos:
elementos essenciais e requisitos de validade; por outro, o Professor Vasco Pereira da Silva
contraria essa posição ao afirmar que não faz sentido tentar determinar condições de existência
do acto, quando se entende que este é um conceito amplo e neutro. A primeira posição,
demonstrando o segundo requisito ligações ao Direito Civil, será justificada pela não superação
dos traumas do passado, de que o Direito Administrativo ainda sofre».
O legislador adopta uma definição ampla de acto nulo. Isto leva ao afastamento da teoria da
inexistência, pois os actos inexistentes são agora nulos (é possível distinguir «elementos
essenciais de não essenciais»). Para o Professor Vasco Pereira da Silva, bastaria que o acto
administrativo cumprisse estes requisitos para que fosse válido e eficaz.
A ilegalidade deve ser entendida em sentido amplo, implicando, também, a correcta formação da
vontade da Administração. Se a formação da sua vontade acontecer de forma involuntária, então,
é ilegal.
O Professor Freitas do Amaral considera que o conceito amplo de legalidade abrange a
ilegalidade em sentido restrito e outras fontes: ilicitude e vícios da vontade. Contudo, o Professor
Vasco Pereira da Silva considera que a distinção de ilicitude, proveniente do Direito Italiano, não
faz sentido no Direito Português, (muito próximo ao moçambicano); assim como os vícios da
vontade, sendo regras de natureza procedimental que geram invalidade, não justificam uma
distinção.
O legislador regulou o desvalor jurídico para actos administrativos designadamente, nulidade e
anulabilidade (vide Lei do Processo Administrativo Contencioso).
De acordo com a visão clássica, no Direito Administrativo a sanção regra é mais leve
(anulabilidade) do que a seguida pelo Direito Civil (nulidade). Mas porquê? Porque a eficácia é
distinta da invalidade. Há um prazo para anular um acto administrativo, se este não fosse
respeitado, o acto continuaria a produzir efeitos, apesar de ser inválido. O acto não podia, mais,
ser julgado pelo tribunal. Isto, hoje, já não faz sentido2!
O Professor Vasco Pereira da Silva questiona se ainda devemos considerar que a regra no Direito
Administrativo é a anulabilidade3. O art. 133º do CPA, que é extremamente relevante, não
estabeleceu a lógica da taxação, afastando-se dos pressupostos positivos da Código de Napoleão.
2
Sem prejuizo da realidade legal.
3
Idem
O que ganha, aqui, importância é a essencialidade do requisito violado: se for essencial aplica-se
o regime da nulidade, já se não for essencial aplica-se o regime da anulabilidade. Ou seja, o
regime é definido de acordo com o caso concreto, não fazendo sentido continuar a afirmar a
lógica da regra da anulabilidade! O Professor João Caupers defende que se um acto for
considerado simultaneamente anulável e nulo, prevalecerá o regime da nulidade (apesar do
Professor defender que o regime regra é o da anulabilidade).
Olhando mais uma vez para a distinção entre validade e eficácia, há que observar alguns mitos.
Tomemos como exemplo a ideia da convalidação: o acto anulável, pelo simples decorrer do
tempo, convalida-se; o acto nulo não. A Lei do processo Administrativo Contencioso refere que
a nulidade pode ser conhecida a todo o tempo. A doutrina clássica defendia que, pelo simples
decorrer do tempo, o acto inválido não podia ser conhecido. O Professor Marcelo Caetano
elaborava uma equiparação entre Administração e Justiça, ao equiparar o caso julgado ao caso
decidido dos actos administrativos. Mas isto não faz muito sentido.
O Professor argumentava que o efeito seria similar, sendo contudo, menos intenso no segundo
caso. Concluindo-se, daqui, que ao fim de um ano os actos se convalidam, se tornam válidos.
Mas este é um efeito mais intenso do que aquele que sofre o caso julgado! E é por isso que o
Professor Vasco Pereira da Silva apelida esta teoria de «batota intelectual». O Professor
considera que se se verificasse a aplicação desta teoria, o acto nunca mais poderia ser conhecido
ou revogado pela Administração. O Professor Freitas do Amaral defende a autonomização de:
legalidade, vícios do acto e licitude, como fontes de invalidade, numa tentativa de justificação
teórica para que um acto impugnável (mas eficaz) pudesse gerar responsabilidade civil. O
Professor Vasco Pereira da Silva considera esta tentativa de justificação teórica «fraquinha». A
reforma do processo que se levou a cabo tentou solucionar esta questão.
Efeito de estabilidade dos actos administrativos: Um acto ilegal pode ser eficaz se não for
afastado da ordem jurídica. Convalida-se com o passar do prazo de impugnação. Hoje, passado
tal prazo, o particular não pode impugnar o acto administrativo. A diferença encontra-se no meio
processual: acção administrativa comum ou acção administrativa especial. Enquanto na primeira
o particular apresenta, no prazo de um ano, o pedido e afasta efeitos actuais e passados; na
segunda, tendo passado um ano, só se podem afastar os efeitos a partir desse momento. Neste
último caso, o acto era inválido e continua a ser.
7. O FUNCIONALISMO PÚBLICO
A administração pública, representando um conjunto de órgão com a atribuição de realizar a
função púbica, carece de elementos humanos para lhes realizar e expressar a vontade. Esses
elementos são havidos por funcionários públicos lato sensu. À qualidade de funcionários
públicos estão vários elementos relacionados, designadamente o processo de ingresso ao
funcionalismo e ainda as outras formas de designação daqueles que exercem a actividade
administrativa pública. Caberá ainda tratamento neste subtema, as vicissitudes do funcionalismo
público, partindo dos direitos e deveres até às formas de cessação da relação de emprego público.
É nótula importante para se conhecer ainda o regime disciplinar da função pública, o tratamento
jurídico do processo disciplinar.

8. A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A administração pública, no âmbito do exercício da sua actividade, em várias ocasiões pode
violar a esfera jurídica dos particulares, causando danos. É entretanto curial saber neste subtema
quais os níveis e as formas de responsabilização da administração pública quando se realciona
com terceiros. Aliás a responsabilidade administrativa tem amparo constitucional no nosso
ordenamento jurídico.

9. O CONTROLO DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA

A actividade administrativa, tendo como finalidade última a realização do bem-estar da
colectividade, acaba ficando sujeita ao controlo dos destinatários de tal actividade. No entanto
existem entidades que são criadas para exclusivamente fazer o controlo da actividade da
administração. Trata-se de entidades que podem ser, quer internas, quer externas à
administração.
PLANO ANALÍTICO

CAPÍTULO I
O PODER ADMINISTRATIVO

Noção
Características
Princípios do Poder administrativo
Conformação constitucional do poder administrativo
Manifestações do poder administrativo
a) O poder regulamentar
b) O poder de decisão unilateral
c) O privilégio de execução prévia
d) O regime especial dos contratos administrativos
Corolários do poder administrativo
a) Independência da Administração Pública perante a Justiça
b) Existência dos Tribunais Administrativos, constituindo o chamado foro administrativo.
Princípios fundamentais do Poder Administrativo

CAPÍTULO II

A RELAÇÃO JURÍDICO ADMINISTRATIVA

Noções gerais
Elementos da relação jurídica administrativa
Os caracteres e funções gerais da relação jurídico-administrativa
Carácter estruturante da RJA
Os elementos constitutivos da relação jurídico-administrativa
A tipologia da relação jurídico-administrativa.
As manifestações da relações jurídico-administrativa.
Acto administrativo
Contrato
Comportamento fáctivo
Simples pedido apresentado pelo particular e dirigido à Administração
Intervenção no procedimento
Acontecimento natural
Do sujeito da relação juridico-administrativa
Do objecto da relação juridico-administrativa
Do facto da relação juridico-administrativa.
Do facto da relação juridico-administrativa.
A competência
O acto administrativo
O contrato administrativo
A decisão administrativa
CAPÍTULO III
 O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Noção
Espécies de procedimentos administrativo
A “codificação” das regras do procedimento administrativo — O Decreto n.º 30/2001, de 15 de
Outubro?
Trabalhos preparatórios do novo CPA
A marcha do procedimento
O arranque do procedimento
A instrução
A audiência dos interessados
A decisão
A problemática da decisão tácita

CAPÍTULO IV

O PROCEDIMENTO CONTRATUAL V

Contratos da Administração Pública e contratos administrativos

Formação do contrato administrativo
O regime procedimental relativo à celebração de contratos públicos
O contrato administrativo – âmbito de aplicação do regime substantivo
Espécies de contratos administrativos
Conformação da relação contratual e execução do contrato
Invalidade do contrato
Incumprimento do contrato
Extinção do contrato

CAPÍTULO VI

VALIDADE E EFICÁCIA DO ACTO ADMINISTRATIVO

Noções gerais
Requisitos de validade
Requisitos de eficácia
A invalidade do acto administrativo — suas causas
Regimes da invalidade
Âmbito de aplicação dos regimes da nulidade e da anulabilidade
Correspondência entre as causas da invalidade e os respectivos regimes
Sanação dos actos anuláveis

CAPÍTULO VII

O FUNCIONALISMO PÚBLICO
Noções fundamentais
Constituição da relação de emprego público
O provimento
O contrato
Tipos de contrato
As funções de direcção e chefia – O contrato
Vicissitudes da relação de emprego público
Actos do agente da administração pública
Cessação da relação de emprego público

CAPÍTULO VIII

A RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Noção, origens, evolução recente

Âmbito de aplicação
Objectivo da responsabilização
A responsabilidade subjectiva por actos da função administrativa
Responsabilidade objectiva no exercício de actividade administrativa
Responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional
Responsabilidade por danos decorrentes de actos praticados no exercício da função legislativa
A indemnização pelo sacrifício

CAPÍTULO IX

O CONTROLO DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA

Noção e origens do controlo da actividade administrativa

O Controlo Interno
Modalidades docontrolo interno
A inspecção
A tutela
O controlo externo
O Tribunal Administrativo

Bibliografia

Confira o plano temático

Tipos de Controlo Da atividade administrativa

Segundo Diogo Freitas do Amaral a atividade da Administração está sujeita a vários tipos de
controlo, que podem ser classificados como controlo de legalidade (determinam se a
Administração agiu ou não de acordo com a lei) e controlo de mérito (avaliam o fundamento das
decisões tomadas pela Administração). Por outro lado, há os controlos jurisdicionais (efetuados
pelos Tribunais) e administrativos (realizados pelos órgãos da própria Administração). No
presente estudo, abordaremos então os controlos realizados pelos Tribunais e pela Administração
Pública, quais sejam, o externo e o interno.

Já no entendimento de Hely Lopes Meireles21 o controlo da atividade administrativa possui

classificações mais abrangentes, que variam de acordo com o Poder, o órgão que o exercita ou o
fundamento, o modo e o momento de sua efetivação. Em sua obra, “Direito administrativo
brasileiro”, o citado professor leciona o que se segue:

Assim, temos a considerar com precedência sobre os demais, por sua permanência e amplitude,
o controlo da própria Administração sobre seus atos e agentes (controlo administrativo ou
executivo) e, a seguir, o do Legislativo sobre determinados atos e agentes do Executivo
(controlo legislativo ou parlamentar) e, finalmente, a correção dos atos ilegais de qualquer dos
Poderes pelo Judiciário, quando lesivos de direito individual ou do patrimônio público
(controlo judiciário ou judicial. Esses controlos, conforme seu fundamento