Direito Administra vo

Ney Alves de Arruda

Direito Administrativo

Curso de Administração a Distância – UAB/UFMT

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 Autor: Prof. Msc. Ney Alves de Arruda

Advogado inscrito na OAB/MT desde 1992

Mestre em Teoria e Filosofia do Direito – UFSC
Doutorando em Direito Público – Universidad de Burgos – Castilla y León – España
Docente da Faculdade de Direito – UFMT
Professor do Curso de Pós Graduação – Especialização em Direito Administrativo e
Administração Pública – UFMT

Direito Administrativo

Cuiabá-MT
2010

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Arruda, Ney Alves de
Direito Administrativo: Curso de Administração a Distância – UAB/UFMT
- 1.ª edição - Cuiabá: Editora da UFMT, 2010.

1. Direito Administrativo 2. Direito Administrativo – Brasil 3. Direito

Administrativo – Curso de Administração a Distância I. Título. II Série

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Iniciando a Viagem...

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Olá, pessoal, tudo bem?

Vamos começar um estudo valiosíssimo para a carreira profissional dos

futuros administradores. Vamos acompanhá-los no estudo doutrinário do Direito
do Estado, por excelência. Isto é, o Direito Administrativo que é a ciência que se
pratica dentro das entidades públicas, as regras jurídicas que são aplicadas nos
órgãos da Administração Pública tanto na esfera do Governo Federal, como nos
Governos Estaduais e Municípios (Prefeituras) de nosso país.
É preciso dizer, aqui, que há uma consciência acerca do fato de escrevemos
uma introdução geral de Direito Administrativo para estudantes de
Administração. Ou seja, de que esta disciplina deve cumprir sua obrigação de
funcionar como uma iniciação do acadêmico(a) na arte da pesquisa do Direito
Público de bem administrar o Estado. Mas nem por isso, o fenômeno
administrativista sofreu um descuido da linguagem que buscou ser didática,
porém sem deixar de ser técnica, no sentido de demonstrar ao estudante a
complexidade do Estado.
Por outro lado, não há como driblar a necessidade de construir uma
linguagem técnica apenas fazendo uso de um discurso mais acessível para atender
as estratégias pedagógicas deste sistema. Em verdade, qualquer área da Ciência
Jurídica exige para seu estudo um grau de aprofundamento apenas alcançável
com muita leitura e pesquisa avançada. Contudo, este compêndio foi redigido com
o objetivo de: iniciar, apresentar, estimular, ensinar.
Comentamos inicialmente que este estudo é uma introdução geral de
caráter doutrinário para a investigação científica do Direito Administrativo
Brasileiro. Como opção metodológica de ação para o estudante, recomendamos
que seja adotada uma obra para estudos pessoais. Esta proposta de curso da
disciplina Direito Administrativo somente tem chances de funcionar com uma
mínima eficácia, se houver o diálogo com outros autores.
Aconselhamos, portanto, que os acadêmicos livremente abracem um ou
dois autores de sua predileção para fazer o contraponto deste pequeno compêndio
com outros doutrinadores, ao menos um livro amigo no estilo de perguntas e

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respostas, ou dois clássicos da disciplina, ou mesmo uma obra que adote a técnica
expositiva na linha de concursos públicos, pois isto ajudará muito a inicialização
nos meandros do Direito Administrativo.
Algo muito importante que afirmamos como um alerta: é que os estudantes
não fiquem confortavelmente acomodados apenas pensando em encontrar aqui
tudo que precisam para compreender maximamente esta disciplina.
Como derradeira sugestão para nossos futuros administradores, duas
propostas: a) procurem ler as legislações fundamentais selecionadas de alguns
sítios na Internet para os tópicos que serão apresentados, sítios estes, inseridos no
quadro “saber mais” de cada tema tratado; b) seria interessante trabalhar a
disciplina Direito Administrativo sempre acompanhado de um bom “dicionário
de vocabulário jurídico” para ser consultado toda vez que surgirem novas
palavras técnicas e, assim potencializar a qualidade do aprendizado, fazendo valer
todo o esforço e tempo investido neste estudo, de forma verdadeira e sensata.

Desejamos a todos bons estudos e vamos a luta!

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 SUMÁRIO

UNIDADE 1 – Introdução Geral ao Direito Administrativo......................................13

TÓPICO 1) Gênese e evolução histórica do Direito Administrativo.........................14

1.1) Introdução: primeira leitura doutrinária acerca da distinção entre Direito

Público e Direito Privado.................................................................................................14
1.2) Conceito de Direito Administrativo........................................................................18
2.3) Elementos para entender a evolução histórica do Direito Administrativo.......21

TÓPICO 2) Sujeito de direito: Pessoas Jurídicas Administrativas.............................27

2.1) Organização do Estado e da Administração..........................................................27

2.2) Um conceito de Administração Pública para reflexão de seus objetivos..........28
2.3) Explicando a idéia de Entidades Públicas e Administrativas.............................30

TÓPICO 3) Objeto do Direito Administrativo..............................................................37

3.1) Fontes do Direito Administrativo............................................................................37

3.2) Princípios da Administração Pública......................................................................41
3.3) Regime jurídico da administração...........................................................................53

TÓPICO 4) Fatos e Atos Jurídicos...................................................................................59

4.1) Conceito e argumentações sobre os Fatos Jurídicos..............................................59

4.2) Definição e articulações sobre os Atos Jurídicos...................................................60
4.3) Classificação do Fato e Ato Jurídico........................................................................61

UNIDADE 2 – Elementos fundantes da Administração Pública...............................67

TÓPICO 5) Ato Administrativo......................................................................................67

5.1) Conceito de Ato e Fato Administrativo..................................................................67

5.2) Requisitos: finalidade, forma, motivo.....................................................................69
5.3) Presunção de Legitimidade......................................................................................72

TÓPICO 6) Serviço Público..............................................................................................81

6.1) Noção conceitual e princípios do Serviço Público................................................81

6.2) Algumas características essenciais do Serviço Público........................................87
6.3) Inovações contidas no denominado Terceiro Setor e suas Entidades
Paraestatais.........................................................................................................................89

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TÓPICO 7) Autarquias.....................................................................................................96

7.1) Rudimentos basais sobre o tema da Descentralização Administrativa.............96

7.2) Conhecimentos instrutórios iniciais sobre Autarquias.......................................100
7.3) Caracterização geral sobre o instituto jurídico das Autarquias........................103

TÓPICO 8) Sociedade de economia mista...................................................................107

8.1) Noções gerais sobre a sociedade de economia mista..........................................107

8.2) Breve comparação entre distintos institutos........................................................108
8.3) Fatores caracterizantes de sua estrutura...............................................................109

TÓPICO 9) Empresas Públicas......................................................................................113

9.1) Exame conceitual do instituto................................................................................113

9.2) Informações distintivas gerais................................................................................114
9.3) Operacionalidade da empresa pública frente ao Estado Brasileiro..................115

TÓPICO 10) Fundações Públicas..................................................................................119

10.1) Conceito sob leitura doutrinária..........................................................................119

10.2) Informes sobre suas características......................................................................120
10.3) Exemplificações no Estado Nacional...................................................................121

UNIDADE 3 – Contratação e Delitos no Direito Administrativo............................127

TÓPICO 11) Funcionário Público..................................................................................127

11.1) Breves noções de apresentação da temática.......................................................127

11.2) Diferenciação entre cargo, emprego, função no Poder Público......................128
11.3) Particularidades legais sobre o funcionalismo público....................................131

TÓPICO 12) Licitação e Contrato Administrativo......................................................136

12.1) Conceitos e distinções doutrinárias sobre o ato licitatório...............................136

12.2) Definições técnicas acerca do ato de contratação..............................................140
12.3) Procedimentos Administrativos para licitar e contratar..................................143

TÓPICO 13) Crimes contra a Administração..............................................................150

13.1) O recorte geral temático: dos atos ilícitos praticados por servidor.................150
13.2) Iniciando uma leitura sobre a tipologia geral dos atos ilícitos contra a
Administração..................................................................................................................151
13.3) Revisando algumas leituras sobre o discurso da punibilidade do Estado
contra os crimes administrativos..................................................................................153
Referências........................................................................................................................158

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 UNIDADE 1
Objetivos:

Importante já começarmos nosso contato acadêmico neste curso

explicitando quais são os objetivos das unidades. Então, para esta
primeira unidade, devemos começar com a idéia de situar a disciplina no
tempo e no espaço falando de sua condição histórica tendo a seguir o
estudo do conceito de direito administrativo.

Esta unidade número um também tratará de refletir sobre alguns

aspectos da Organização do Estado e da Administração procurando
desenvolver uma leitura sobre quem é o sujeito de direito dentro das
perspectivas das Pessoas Jurídicas Administrativas.

Por fim vamos estudar o que podemos entender por Objeto do Direito
Administrativo apresentando o importante tema das Fontes do Direito
Administrativo. Este é o ponto de partida doutrinário da disciplina sob
tema.

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12
UNIDADE 1 – Introdução Geral ao Direito Administrativo:

Introdução:

Começaremos agora um estudo introdutório ao Direito Administrativo

Brasileiro. Neste momento, damos a largada ao primeiro tópico onde vamos
observar o que a Doutrina Jurídica brasileira revela sobre os fatores históricos que
fizeram nascer esta disciplina jurídica, suas fontes técnicas na Ciência Jurídica e
elementos essenciais sobre as modalidades de interpretação do Direito
Administrativo.
Trata-se de uma disciplina que goza de autonomia técnica, isto é, não
depende das demais áreas jurídicas para uma interpretação eficaz, possuindo
assim sentido específico na organização do Estado. Apesar de sua independência
técnica, o Direito Administrativo mantém um relacionamento de cooperação e
diálogo com todas as outras disciplinas do Direito Público Interno Brasileiro.
Começamos o estudo de uma matéria pertencente à Ciência do Direito, cuja
característica fundamental é ser doutrinária, vez que carece de uma codificação
normativa sistematizada. Isto é, não há um código legal único e geral de Direito
Administrativo. Esta disciplina depende muito da direção dada pelos juristas que
estudam os casos concretos de organização das instituições do Estado e então,
descrevem os institutos passando a dirimir dúvidas e apresentar conceitos,
classificações que auxiliam no entendimento da matéria na prática administrativa
cotidiana do Estado. Resumindo, explica-se este fato, pois o Direito
Administrativo cresce a partir da produção de escritores, cientistas do Direito,
juristas que comentam em seus artigos e livros as técnicas administrativas do
Estado, e assim produzem a doutrina.

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TÓPICO 1) Gênese e evolução histórica do Direito Administrativo
1.1) Introdução: primeira leitura doutrinária acerca da distinção entre Direito
Público e Direito Privado

Iniciamos nossa caminhada observando um tema fundamental para o

estudo de qualquer área da Ciência do Direito. Trata-se de um assunto central de
grande relevância do ponto de vista doutrinário dentro do Direito Brasileiro, que é
de origem histórica marcada pela matriz romano-germânica, isto é, insere-se numa
tradição de direito escrito e legislado. O nosso Direito Nacional está dividido em
direito público e direito privado e recebe a orientação de um sistema de leis
guiado por princípios gerais do direito com caráter sólido e sem fragmentações.
Tal divisão em direito público e privado obteve explicação, quando observamos a
trajetória evolutiva da Teoria Geral da Norma, cuja proposta pioneira partiu da
escola do direito alemão, sem dúvida, um das doutrinas precursoras desse estudo
organizador do direito legislado na Europa.
O Direito Escrito, portanto legislado em normas sistematizadas, opera com
bases e fundamentos absolutamente formais. Podemos fazer a diferenciação entre
Direito Público e Privado, basicamente pensando em elementos jurídicos bem
tradicionais como é o conteúdo, ou seja, a substância desse direito e a forma, isto é,
o contorno como esse direito se apresenta. Assim, se formos levar em consideração
estes dois fatores, o conteúdo, ou seja, o objeto da relação jurídica entre partes, se
houver um supremo interesse maior da coletividade, podemos dizer que se trata
da manifestação de um Direito Público. Ao contrário, se o conteúdo que está
sendo discutido tem caráter particular, que interessa somente àquelas pessoas
envolvidas numa possível relação jurídica, então esse objeto reservado determina
que estamos diante de um Direito Privado.
Se pensarmos não mais no conteúdo que está sendo discutido, mas
olharmos a forma dessa relação jurídica, quando a mesma apresentar traços de
uma relação de subordinação a um direito (a uma lei), estaremos diante do Direito
Público. Mas, ao invés disso se relação jurídica for de coordenação, então estamos

14
diante do Direito Privado, porque as partes devem negociar, transigir para atingir
o fim desejado por ambas.
A origem dessa discussão científica que divide o Direito em dois: público e
privado se devem aos juristas de Roma. Na idade antiga todo cidadão romano
sabia que o direito público fazia referência ao Estado Romano e o direito privado
guardava sintonia com as coisas da cidadania particularmente consideradas, seus
negócios, seus bens entre si.
Na idade média, correntes filosóficas como a Escolástica de Santo Tomás de
Aquino favoreceram o surgimento de doutrinas jurídicas como o Jusnaturalismo.
Já na idade moderna a filosofia progrediu enormemente com o Iluminismo na
Europa, o qual deu vazão ao surgimento do Direito Moderno, instruído no padrão
de doutrinas econômicas da burguesia insurgente como o Liberalismo. Após a
Revolução Francesa de 1789, essa distinção entre Direito Público e Privado
alcançava notoriedade inquestionável.
A filosofia liberal do “deixai fazer, deixai passar” fomentada pelos ricos
comerciantes burgueses do final do século XVIII, determinou que houvesse
liberdade total nos negócios. Assim, as autoridades do Estado somente deveriam
se preocupar com assuntos da coletividade. O mundo privado não deveria mais se
misturar com assuntos do mundo público.
Ao Estado se cominava a função de disposição da nação e orientação da
sociedade, defesa das fronteiras territoriais, cobrança de impostos, cominação de
penas, administração do espaço público, produção de dinheiro, e o mais
importante, a edição de regras jurídicas objetivas que trouxessem mais segurança
jurídica para o homem poder negociar com o seu semelhante, ao passo que a
economia seria necessariamente explorada pela classe econômica, a burguesia.
Importante pensarmos em conceitos.

O que podemos considerar que seja o

direito público, e o direito privado?

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 Vejam a seguinte proposição: quando um vínculo de natureza obrigacional
é abalizado na autoridade de um ente estatal superior, trata-se de um vínculo de
direito público. Exemplo: satisfazer o pagamento de taxas municipais. De outra
forma, quando estamos diante de vínculos obrigacionais de direito privado, nós
observamos uma sujeição de si mesmo do interessado. Exemplo: adimplir (=
satisfazer) o pagamento de sapatos novos comprados.
Nós vivemos eternamente mergulhados em relações jurídicas entre pessoas
que ora estão em situação de superioridade (Estado), ora de submissão. Ou seja,
são relações jurídicas entre administrador (Estado) e administrados (cidadania).
Assim se constrói o núcleo central do direito público. Segue o direito privado
apenas, tratando de relações entre partes cidadãs assemelhadas, sem submissão ou
hierarquia.
Historicamente o fundamento da divisão dicotômica entre Direito Público
e Direito Privado esteve enraizada na defesa incondicional do direito de
livremente pactuar, isto é, de celebrar contratos, também na capacidade de livre
iniciativa para produzir bens e no direito de exercer a propriedade patrimonial. A
burguesia comerciante da idade moderna necessitava dessa divisão interna do
Direito para tocar seus projetos de domínio econômico na Europa, como ocorreu
com a invenção da produção em série a partir da útil Revolução Industrial Inglesa.
Estava cristalizada uma doutrina que pregava efetiva diferenciação entre
um universo jurídico do público e um universo jurídico do privado. Não houve
contradições nesse sistema com o comando do direito público, por quanto seara de
controle da vida social pelo Estado como a atributo exclusivo de direito público.
Os dois domínios jurídicos estavam expressamente formatados de maneira
tecnicamente diferente, mas não de uma aversão efetiva, absoluta, entre Direito e
Estado. Essa dualidade acabou tendo um caráter sustentável pelas classes
econômicas dominantes.

Reflitamos agora sobre uma verdade inconteste:

16
 Desde os primórdios da história das sociedades primitivas, quando o
homem passou a se aglutinar em sociedade, este não pôde deixar de lado o fator
da segurança, da ordem, e das condições para o progresso; é que ele deveria
concorrer para a satisfação da comunidade social de que faz parte: aqui está o
interesse geral. Contudo, mesmo quando se integra, o homem não abre mão de
suas liberdades, dos seus direitos individuais, pois não se destina a ser uma
“máquina”, a trabalhar só para atender ao Estado.
O homem em sociedade opera com sua racionalidade em prol também da
sua vida privada, suas relações negociais, de práticas toleradas pelo Estado,
consideradas do ponto de vista jurídico, rumo ao seu bem-estar. Ou seja, em prol
de atender os seus direitos pessoais, o homem busca a vida em sociedade. A
diferenciação entre o âmbito das relações jurídicas de interesse público devem ser
necessariamente separadas das relações jurídicas de interesse privado, com
prevalência da primeira em nome da coletividade de um país.
Enfim, esta separação em Direito Público e Direito Privado tem um valor
inestimável para um rigoroso estudo sistematizado do Direito. Há um sentido
inequívoco de introdução à Ciência do Direito em toda a sua proposta de método
científico, dessa forma, facilitando uma ampla inteligência da concepção do
mundo jurídico. Apenas ressalte-se, para terminar, que o Direito Privado trabalha
com o individuo, o cidadão e sua vontade autônoma. Sua liberdade de obrigar-se
patrimonialmente em relações jurídicas particulares é a tônica. Já o Direito Público
diz respeito à figura do Estado, e seu direito escrito é utilizado para manter a
ordem na sociedade.

Glossário

Ciência do Direito: conjunto de saberes a partir de um método científico e

um objeto definido de estudo, isto é, as relações jurídicas transformadas em
investigação científica. Para maiores esclarecimentos acesse o seguinte artigo
doutrinário: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2984

17
1.2) Conceito de Direito Administrativo
Caminhando mais um pouco, agora chegou a vez de entender mais a fundo
como é esse Direito Administrativo, que é a nossa meta nesta disciplina.

Onde é aplicada e utilizada esta disciplina

jurídica de Direito Público Interno?

Respondendo esta pergunta, o Direito Administrativo detém aplicabilidade

junto aos órgãos do Estado e suas pessoas jurídicas que são responsáveis por
desempenhar a função administrativa do Estado. Quando falamos sobre o termo
Estado, queremos fazer referência a uma tríade de administração estatal, ou seja,
ao Governo Federal (União), Estados (Unidades Federadas, exemplo: Mato
Grosso, Bahia, Santa Catarina), e aos Municípios (as prefeituras).
Assim, todos esses organismos estatais operam na realização de interesses
da coletividade. Nesse sentido, são considerados como Administração Pública.
Para isso, eles atuam dentro do regime jurídico de direito público.
Um doutrinador brasileiro consagrado é o Professor Hely Lopes Meirelles.
Ele adotou uma postura dogmática (postura doutrinária) bem ortodoxa
(conservadora) sobre a relação do nosso Direito Administrativo em relação a
outros países do Hemisfério Norte.

Preste Atenção

Sabemos que um possível conceito da disciplina em estudo é a idéia de que

a mesma seja um braço do direito público interno (interno, no sentido de ser o
conjunto de leis internas da República do Brasil), que versa sobre regras e
princípios que ordenam a atividade administrativa, a qual atinge agentes
administrativos, suas tarefas de servir à sociedade e executar ordens superiores,
além de órgãos institucionais da Administração Pública sempre colimando,
objetivando, o bem público, ou seja, o interesse da coletividade.

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 Diante da grandeza desse fim maior do Direito Administrativo, não há
como aceitar que a dogmática doutrinária alienígena (de outras nações) possa ter
competência conceitual para nos ajudar na compreensão prática desta disciplina
diante das atividades a serem desenvolvidas pelos Poderes Constituídos da
República do Brasil (Executivo, Judiciário, Legislativo) que dirigem e comandam o
exercício da função administrativa nacional.
Vejamos um conceito extremamente objetivo de Direito Administrativo
como sendo: o acervo coeso de princípios jurídicos que governam as atividades, os
agentes e os órgãos, propensos a alcançar de forma sólida, direta e prontamente os
objetivos almejados pelo Poder Público. Observa-se que as Administrações
Públicas, ao se constituírem, planejam os escopos perseguidos (fins buscados) e
formalizam organismos estatais e suas respectivas prerrogativas indispensáveis
para alcançar o êxito pretendido. Nisso, nossa disciplina jurídica publicista
normatiza os órgãos (secretarias, diretorias, departamentos, divisões) do Estado e
suas respectivas atividades para o hábil desenvolvimento da Administração
Pública.
A organização estatal contemporânea das Nações civilizadas tem fins
específicos densos para dar conta de suas obrigações perante a Sociedade. Com
efeito, na perspectiva de um Estado Tripartite (dividido em três partes), existe
uma parte do Estado que administra os fins públicos. Também há outra parte do
Estado que legisla criando um ordenamento jurídico (conjunto de leis que rege
uma sociedade), que gera Segurança Jurídica para o tecido social. Além disso,
temos uma parte do Estado que jurisdiciona, ou seja, julga os conflitos e sentencia
os processos. Em todas essas três dimensões está o Direito Administrativo que
orienta a organização dos organismos técnicos que compõem tais poderes do
Estado.

Como poderíamos de forma preliminar

propor um conceito de nossa disciplina?

Pois bem, uma possível definição para a disciplina ora em estudo seria que
o Direito Administrativo é o complexo de princípios de direito que conduz a

19
coordenação e a prática da atividade administrativa do Estado, seus órgãos,
agentes públicos, isto é, seus funcionários e suas entidades, cuja meta é bem
satisfazer os interesses da sociedade com pleno atendimento dos ditames dos
interesses públicos.
A seguir apresentamos a proposta conceitual do Direito Administrativo a
partir da visão do Prof. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, com fundamento
numa perspectiva que amplia uma leitura clássica e unilateralizada do estudo
desta disciplina:

“Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que estuda os

princípios, preceitos e institutos que regem as atividades jurídicas do
Estado e de seus delegados, as relações de subordinação e de
coordenação delas derivadas e os instrumentos garantidores da
limitação e do controle de sua legalidade, legitimidade e moralidade, ao
atuarem concreta, direta e imediatamente, na prossecução dos
interesses públicos, excluídas as atividades de criação da norma legal e
de sua aplicação judiciária contenciosa.” (MOREIRA NETO 2006: 47)

Como havíamos dito anteriormente, um dos grandes estudiosos do Direito

Administrativo do Brasil é o jurista Hely Lopes de Meirelles. Ele conceitua nossa
disciplina como sendo o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os
órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado. Já outro extraordinário escritor e
pensador do Direito Administrativo brasileiro, o professor José Cretella Júnior
ensina que nossa disciplina também pode ser conceituada como o ramo do Direito
Público interno que regula a atividade jurídica não contenciosa do Estado e a
constituição dos órgãos e meios de sua ação, ou seja, o ramo do Direito Público
que rege a ação do Estado para a consecução dos seus fins.
De forma sintética e resumindo o tema do conceito da nossa disciplina,
podemos dizer que o Direito Administrativo pode ser entendido como um
conjunto coeso de princípios jurídicos que regem as atividades públicas, os órgãos,
e seus agentes, buscando realizar os fins planejados pelo Estado em prol da

20
sociedade. Também devemos destacar que o Direito Administrativo se relaciona
numa intensa interface com o Direito Processual Civil, Direito Tributário, Direito
Civil, Direito Municipal, entre outros.
Muito bem, conseguimos pensar um pouco como funciona o conceito de
nossa disciplina através de uma breve noção do Direito Administrativo. Vamos
em frente com nossos estudos.

2.3) Elementos para entender a evolução histórica do Direito Administrativo

Vamos falar um pouco de História do Direito Administrativo. É importante
que tenhamos uma visão de iniciação historicista, pois com ela examinamos a
gênese do processo evolutivo desta modalidade de técnica jurídica
administrativista do Estado. Pois bem, os primórdios do Direito Administrativo,
como área autônoma têm sua genealogia lá no século XVIII e realmente se firma
como disciplina científica do direito no século XIX.
Em verdade, é bom que saibamos que, antes do nascimento formal do
Direito Administrativo, desde a antiguidade, e as formas primitivas do Estado
egípcio, babilônico, grego e romano, claro que já contemplaram normas
administrativas e estruturas formais, até porque, a Humanidade já conhecia o
arcabouço do Estado Imperial (Roma), Estado faraônico (Egito Antigo), Cidade-
Estado (Atenas na Grécia). Evidente que estas regras de caráter público
alcançaram grande expressão no Direito Romano, em particular no bojo de seu
Direito Civil (“Jus Civile”).
Destaque-se que, antes do surgimento histórico do denominado Estado de
Direito (isto é, o Estado que tem e respeita uma Constituição, onde impera a Lei), o
domínio gerencial da sociedade, administrar as coisas e interesses do coletivo
esteve sob a autoridade dos monarcas da Idade Antiga e Média. Assim, os
imperadores e reis colocaram a força de suas soberanias acima de seus súditos.
Vale a pena recordarmos aqui os ensinamentos do mestre Celso Antonio
Bandeira de Mello, acerca das origens do Direito Administrativo:

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 “A origem do Direito Administrativo e do órgão referido [Conselho
de Estado], advém de eventos que assim se podem resumir.
Sobrevindo a Revolução Francesa, como o período histórico
precedente era o da Monarquia Absoluta, inexistiam disposições
que subjugassem ao Direito a conduta soberana do Estado em suas
relações com os administrados. Daí que era preciso aplicar um
Direito “novo”, ainda não legislado (ou que mal iniciava a sê-lo). É
que as normas do Direito até então existentes disciplinavam as
relações entre particulares, inadaptadas, pois, para reger vínculos
de outra índole, ou seja: os intercorrentes entre o Poder Público e
os administrados, já agora submissos todos a uma ordem jurídica.
Tais vínculos, consoante se entendia, demandavam uma disciplina
específica, animada por outros princípios, que teriam que se
traduzir em normas que viriam a ser qualificadas como
‘exorbitantes’ – porque exorbitavam dos quadros do Direito até
então conhecidos, o “Direito Comum”. Foi o referido Conselho de
Estado – instituído pelo art. 52 da Constituição de 15 de dezembro
de 1799 –, que com suas decisões, forjou estes princípios e
concepções que se converteram no que se chama de Direito
Administrativo”. (BANDEIRA DE MELLO 2007:39)

De fato, naquela época, a sociedade européia foi regida por monarquias

absolutistas que também detinham um acervo de rudimentares regras de conduta
administrativa. Podemos até dizer que esses soberanos antigos e do medievo
exerceram um primitivo e pioneiro direito de administrar seus respectivos reinos,
ainda que o moderno Direito Administrativo, científico e formal, tenha como
escopo a sociedade. Bom, mas naqueles tempos, isso não aconteceu, vez que
nesses regimes absolutistas antigos, os súditos desconheciam seus próprios
direitos.
No processo evolutivo histórico da Civilização Humana, o século XVII
apresentou progressos de caráter político, quando alguns tratados internacionais
começaram a ser firmados pelos reinos europeus, em especial no ano de 1648, o de

22
Vestfália, outorgando de forma inédita o reconhecimento de circunscrições
territoriais como regiões demarcadas de nações na Europa. Inegável que o Direito
Administrativo precisou passar por muitas transformações em diversos estágios e
graus do seu progresso técnico, até atingir um nível de maturidade e autonomia
como ramo da ciência jurídica no Ocidente.
Mais de cem anos depois dos primeiros tratados internacionais de
consolidação do Estado Nacional, com muita luta do povo contra o absolutismo
europeu do Ancien Regime (o Antigo Regime Monárquico), surge a Revolução
Francesa de 1789, que corta a cabeça do rei francês e inaugura um novo modelo
político, o republicano. Tal movimento revolucionário faz ruir a ideologia da
majestade. Ocorrem intensas agitações sociais e econômicas, excitando mudanças
nas instituições governativas da época, o que acarreta transformações também na
estrutura jurídica.
A Revolução Francesa, que foi movimentada pela classe da burguesia
promove a queda do Estado Absolutista e, em seu lugar, é instalada a instituição
jurídica do Estado de Direito que, com base na idéia de legalidade, faz surgir um
pensamento de Estado, contendo três poderes: executivo, legislativo e judiciário.
Interessante observar que a Revolução Francesa, estabeleceu-se como um baliza de
afastamento do Estado absolutista (governo do rei), que não deixa de existir na
Europa, porém abre espaço para uma nova forma ideológica de governo, o Estado
Político de Direito, fulcrado na legalidade (governo de Leis).
Cumpre lembrar que França é a nação desbravadora em abraçar uma nova
cultura administrativa do Estado Nacional com três poderes, já mencionados:, o
Executivo, Legislativo e Judiciário, conferindo-se autonomia e hoje orientado por
intenso dialógico entre eles. Nessa França pós-revolucionária, surgem os tribunais
e cortes para apreciação de processos e petições, envolvendo questões de Direito
Administrativo. Aqui já, no século XIX, assistiremos à institucionalização de um
direito tecnicamente peculiar, porque científico e independente, que cogne
(conhece) casos concretos de conflitos entre administrados e o Estado.
Falando um pouco de História Brasileira do Direito Administrativo,
podemos afirmar, em harmonia com a melhor doutrina, que o marco fundamental

23
de início dos estudos desta disciplina em território nacional se deu a fundação dos
cursos jurídicos e instaladas as Faculdades de Direito de São Paulo e de Olinda em
11 de agosto de 1827. Os cursos evoluíram durante a vigência do Império, quando
no ano de 1851, por ocasião do Decreto n.º 608, o Direito Administrativo foi
integrado como disciplina curricular dos cursos jurídicos no Brasil. A produção da
doutrina jurídica administrativista brasileira foi inaugurada em 1857, ano em que
o jurista Pereira do Rego, publica sua obra de direito comparado, analisando o
conhecimento publicista francês e brasileiro. Inequivocamente, sob a autoridade
técnica das doutrinas francesa e alemã, o Brasil e o seu direito administrativo
evoluíram constantemente até os nossos dias.

Síntese:

Muito bem, este é o fim do primeiro tópico da unidade 1. Aqui fizemos uma
breve incursão sobre a fundamental divisão doutrinária da Ciência do Direito.
Entre esses dois grandes troncos, o Direito Público e o Direito Privado se
organizam as grandes áreas disciplinarias do direito. O Direito Constitucional,
Direito Administrativo e o Direito Penal, por exemplo, são interesse da
coletividade, portanto possuem um perfil nitidamente voltado ao tronco
classificatório do Direito Público. Já o Direito Empresarial e o Direito Civil detêm
uma característica de tratar de assuntos privatistas, portanto esses direitos se
encaixam na classificação do Direito Privado.
Depois, conhecemos alguns conceitos da nossa disciplina sob estudo, o
Direito Administrativo no Brasil. Para recordar do tema é só ter em mente que se
trata de uma espécie de direito público que estuda as regras e princípios que
regem a administração dos órgãos que compõe o Estado Nacional em suas
dimensões: a) Federal (União), b) Unidades Federadas (Estados) e c) Municípios.
Por fim, conhecemos um pouco a evolução histórica do Direito
Administrativo através do tempo. Sua relação de gênese durante a Revolução
Francesa é patente. Se bem que noções administrativistas todas as culturas
civilizatórias como os gregos, egípcios e, em especial, os romanos, realmente

24
tiveram, dada a necessidade de gerenciar os negócios do estado e suprir as
demandas das sociedades locais.

Atividades de Aprendizagem:

1) Quando tiver tempo, dirija-se à Prefeitura Municipal de sua cidade. Procure

conhecer os recintos de atendimento ao público, observando os formulários
que são preenchidos para fazer petições, por exemplo; ao Gabinete do
Secretário de Obras e Viação Pública. Veja que toda a atividade das
secretarias municipais é orientado pelo Direito Administrativo.
2) Dirija-se à biblioteca do seu município e empreste um livro sobre História
da Civilização. Leia os capítulos dedicados a Roma e o Egito. Você verá
como o Direito Administrativo esteve presente nessas civilizações, só que
não com esse nome.
3) Também procure adquirir um livro didático do tipo pergunta e resposta ou
na modalidade curso de direito administrativo para você se aprofundar nos
seus estudos. Qualquer obra em seu primeiro capítulo já pode ser lido e
fichado. Lembre-se que os dois clássicos da disciplina são as obras do
tradicional jurista Hely Lopes Meirelles e da professora vanguardista
Maria Sylvia Zanella di Pietro.

Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e se quiser, faça uma

cópia desses textos sugeridos para leitura, além de assistir a vídeo - aula sobre o
Direito Público e Privado.
a) História do Direito Administrativo:
http://www.google.com.br/archivesearch?q=historia+do+direito+administrativo

25
&scoring=t&hl=ptBR&um=1&sa=N&sugg=d&as_ldate=1840&as_hdate=1859&lna
v=hist3
b) Artigo da Profa. Maria Sylvia Zanella di Pietro sobre o tema: “500 anos de
Direito Administrativo Brasileiro”.
http://www.direitopublico.com.br/pdf_10/DIALOGO-JURIDICO-10-JANEIRO-
2002-MARIA-S-ZANELLA-DI-PIETRO.pdf
c) Video-aula sobre a distinção entre Instituições de Direito Público e Privado:
http://www.youtube.com/watch?v=V87HXxxVPoc
http://www.youtube.com/watch?v=Am0UYaF3uS0

Referências:

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, São

Paulo: Malheiros Editores, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora
Atlas, 2009.
MALTINTI, Eliana Raposo. Direito Administrativo – coleção Estudos
Direcionados. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte
introdutória, parte geral e parte especial. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006.
SILVA, De Plácido e Silva. Vocabulário Jurídico, Rio de Janeiro: Editora Forense,
2009.

26
TÓPICO 2) Sujeito de direito: Pessoas Jurídicas Administrativas
2.1) Organização do Estado e da Administração

O Direito Administrativo é uma ferramenta jurídica que auxilia o Estado a

conduzir, gerenciando os interesses da sociedade. Ele é aplicado pelos
administradores do aparelho público de prestar serviços coletivos. O Estado se
exprime e cumpre suas metas através dos órgãos que o compõem, os quais
possuem duas naturezas técnicas estruturais complementares. Com efeito, existem
os órgãos governamentais como a Presidência da República, os Ministérios, o
Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e
Senado) que integram o chamado poder político do governo.
Importante destacar lição distintiva entre os determinados institutos
jurídicos públicos fundamentais, neste momento, que fazemos chamando à
colação as palavras do educador Álvaro Lazzarini.

Na opinião desse jurista paulistano:

“Há diferença jurídica, embora sutil, entre Governo e Administração,

porque os órgãos do Governo têm a competência de tomar decisões
políticas, dotadas de forte carga de discricionariedade, mas não de
arbítrio, em relação à comunidade governada, enquanto que os órgãos
da Administração Pública tem a seu cargo a aplicação daquelas
decisões governamentais, que sejam exeqüíveis em termos de ação
concreta”. (LAZZARINI 1996:28)

Além desses órgãos existem também os organismos públicos que fazem

parte estrutural da Administração Pública operativa em si. Isto é, os
desmembramentos dos órgãos governamentais superiores, que se materializam
nas diretorias de áreas, secretarias específicas, departamentos técnicos. Nesse
contexto podemos pensar que a Administração Pública poderia ser o estoque de
equipamentos oficiais do Estado, físico-corpóreos, recursos humanos e econômicos
organizados para bem atender, executando o planejado pelos órgãos

27
governamentais superiores. Assim, a Administração Pública coloca seus órgãos à
disposição do poder governamental, tendo em vista suas tarefas administrativas
perante os anseios da sociedade como um todo.

Glossário

Administração Pública: temática recorrente para o Poder Público Estatal

Brasileiro. Integra diversas vertentes de entendimento. Objeto de estudo intenso,
para aperfeiçoar as técnicas de bem administrar os interesses da coletividade.
Consulte o interessante site sobre esse assunto: http://www.enap.gov.br/

2.2) Um conceito de Administração Pública para reflexão de seus objetivos

Já podemos desfrutar deste momento para apresentarmos um conceito mais
operacional e reflexivo de Administração Pública como sendo o comando
aplicativo de um acervo de bens e necessidades identificadas e estudadas da
comunidade, dentro da dimensão federal, a esfera estadual e da circunscrição
municipal, de acordo com os princípios gerais que regem o Direito Administrativo
e na forma da Lei, em busca do bem viver da coletividade.
De fato, quando falamos de outorgar plena satisfação das necessidades
coletivas da sociedade, o Estado Nacional, isto é, a República federativa precisa se
desmembrar em órgãos administrativos da União, ou seja, a Administração
Publica Federal. Para além do governo federal, também nas Unidades Federadas
da República, encontramos a Administração Pública Estadual que goza de plena
autonomia. Assim, neste raciocínio no interior dos Estados Federados
encontramos também a Administração Pública dos Municípios que integram as
unidades federativas da União.
Explicando conceitualmente um pouco mais a idéia de Administração
Pública, poderíamos dizer que se trata de ações coordenadas de imediato efeito
praticadas pelo Estado para proteger as aspirações e desejos de bem viver da
sociedade por intermédio de um conjunto de organismos, sobre os quais o

28
Ordenamento Legal da República determina a plena execução das tarefas
administrativas do Estado em todos os seus seguimentos: União, Estados e
Municipios.
Atentos à necessária elucidação sobre seu caráter de utilidade, a
Administração Pública, apresenta-se como dotada de algumas responsabilidades
fundamentais como: a) o aperfeiçoamento constante dos serviços prestados à
sociedade, b) reposição, custeamento, manutenção e sofisticação dos aparelhos
que compõem o acervo patrimonial do Estado, c) programação e desenvolvimento
de melhores serviços prestados sempre.
Portanto, munido desses objetivos elementares, não pode haver nenhuma
espécie de desvio de alvo da Administração Pública, vez que a mesma governa
para lapidar a qualidade de vida do cidadão administrado em prol da construção
do bem estar público de toda a sociedade. Até porque, a Administração Pública
,para atingir seu nuclear objetivo, qual seja: o interesse público, deverá promover a
obdiência integral dos princípios de caráter constitucional, encartados na
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Este tema dos
principios jurídicos do Direito Administrativo será visto em tópico a frente desta
unidade.
Para melhor compreensão deste tópico, contemplemos ao conceito técnico
de Administração Pública do Mestre Hely Lopes Meirelles:

“Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e

a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os
bens e os interesses geridos são individuais, realiza-se administração
particular: se são da coletividade, realiza-se administração pública.
Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e interesses
qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal,
segundo os preceitos do Direito e da Moral visando ao bem comum”.
(MEIRELLES 2009:82)

Com o fito de atingir esses objetivos públicos é preciso que haja organização
interna, coesão e disciplina produtiva por parte da Administração Pública. Aqui

29
entra a postura de coerência para bem desenvolver suas atividades e tarefas. O
que significa instituir divisões internas descentralizadoras, uma vez que o
Presidente da República ou um Governador de Estado sozinho não conseguiriam
jamais dar conta das inúmeras tarefas institucionais de bem administrar os
interesses coletivos.
Por isso, a doutrina publicista em estudo, determinou que houvesse a figura
da Administração Direta composta por um coletivo de órgãos estatais submetidos
à autoridade de um governo central, ou seja, o poder político executivo. Seguindo
esta argumentação também temos a Administração Indireta, caracteristicamente
descentralizada e integrada por organismos especializados em operacionalizar
atividades econômico–financeiras do Estado ou simplesmente agir na prestação de
múltiplas espécies de serviços aos cidadãos.

2.3) Explicando a idéia de Entidades Públicas e Administrativas.

Consoante adiantamos em parágrafos anteriores, o Estado e seu Direito
Administrativo operam dentro de uma racionalidade jurídica, buscando divisões
que favoreçam o efetivo cumprimento de sua missão de atender aos anseios
públicos. Por isso, vamos encontrar esta fragmentação discursiva doutrinária da
denominada Administração Direta. Ela tem como característica maior ser
considerada centralizada, pois se estabelece, a partir de ações e serviços unificados
na composição estrutural da União, via da Presidência da República e de seus
Ministérios. Ao se referir aos Estados, como também ao Distrito Federal e os
Municípios dos Estados, encontramos uma análoga organização.
Agora, com referência a Administração Indireta, pode-se dizer com
fundamento na corrente doutrinária dominante, que se trata de uma
administração descentralizada. Por quê? Simplesmente a explicação reside no fato
de que esta é composta por entidades instituídas pelo Estado, com a tarefa de
efetuar a prática administrativa, reconhecida como pertencente ao interesse da
coletividade, isto é, um legítimo serviço público. Aqui vale uma consideração
especialmente distintiva, pois, na Administração Indireta, teremos a criação de

30
órgãos dotados de personalidade jurídica tanto de direito privado como público,
que cumprem regiamente a função administrativa pública estatal.
Somente após a perfeita organização estrutural do Estado, é que se pode
pensar na disposição coordenada da Administração Pública desse próprio Estado.
Nisso, é preciso pensar que o preparo do Estado para exercer o poder
administrativo significa, antes de qualquer coisa, desenvolver o lastro de
legalidade (leis, estatutos, regimentos) dos órgãos e entidades que irão integrar a
Administração do Estado, exercendo as funções públicas essenciais perante a
sociedade, via dos servidores públicos, modernamente denominados de agentes
públicos, ou seja, pessoas físicas que, mediante concurso, integram o
funcionalismo estatal.

Preste Atenção

O Direito Administrativo possui um efeito de organização e estruturação

que implica a institucionalização de normas jurídicas de conduta para a
Administração Pública do Estado, onde departamentos especializados em
administração irão estudar problemas e propor resoluções de conflitos via
planejamento e adoção de ferramentas compatíveis com a plena satisfação dos
objetivos e metas estipuladas pelo próprio Estado em relação à coletividade.
Competências e atribuições serão distribuídas entre departamentos e organismos
estatais, uma vez que, somente com a divisão técnica, para realização do trabalho
administrativo entre os agentes públicos, haverá a indispensável cobertura do
escopo público dos serviços prestados pelo Estado.
Importante observar neste quadrante de nossa exposição, que o parâmetro
fundamental da Administração Pública não está nos procedimentos
metodológicos de organização técnica, pois estes são voláteis e mudam sempre
devido às pesquisas, novas propostas gerenciais, enfim correntes inovadoras que
transformam a aplicabilidade da forma de administrar. Porém, a medida
fundamental que ajusta a ação pública da Administração Estatal está no
Ordenamento Jurídico Administrativo. Isto é, estamos falando do conjunto de

31
normas públicas que estabelecem o grau de responsabilização pelo exercício da
atividade administrativa. Esclarecemos que o Estado (União, Unidades Federadas
e Municípios) atua por meio de entidades que têm personalidade jurídica. Esse
mesmo Estado desenvolve suas políticas via sua Administração Pública, que se
fragmenta em organismos estatais, que possuem funções definidas e cargos
criados por lei, os quais serão ocupados por servidores públicos de carreira.
Mais especificamente falando de termos técnicos o nosso doutrinador Hely
Lopes Meirelles ensina que a expressão ‘Entidade’ indica toda pessoa jurídica,
quer seja ela de natureza pública ou natureza privada. Enquanto o vernáculo
‘órgão’ designa todo elemento desprovido de personalidade jurídica própria, mas
encarregado de efetivar todas as atividades práticas de responsabilidade da
entidade da qual faz parte, mediante a atuação física de seus respectivos agentes
do funcionalismo público.
Por sua vez, o termo administrativista ‘agente’ remete para a figura de
pessoas físicas encarregadas de realizar ações confiadas especificamente pelos
órgãos, os quais também podem ser traduzidos como sendo núcleos distribuidores
de funções e competências administrativas, visando o cumprimento de objetivos
públicos do Estado. Assim, agora poderíamos indagar:

Quais são as entidades que compõem a Administração Pública?

A resposta seria certo número de entidades estatais, que em seu conjunto

comporta uma divisão fundamental: I) entidades da administração direta ou
central, e II) entidades da administração indireta ou descentralizada.
Administração direta ou central é o poder político da República, sua presidência e
ministérios.
Agora é o seguinte, o tema da administração indireta ou descentralizada,
vamos estudar com maior acuidade na próxima unidade. Por enquanto, faremos
apenas uma breve leitura introdutória. Pois bem, a administração indireta é

32
composta pelas chamadas entidades descentralizadas, isto é, as fundações,
autarquias e paraestatais.
Comecemos pelas fundações que são entidades dotadas de personalização
jurídica de direito público. Seus bens, isto é, o conjunto de seu patrimônio é
próprio. Sobre a criação das mesmas, apenas a Lei poderá autorizar sua concepção
que se dá por registro em cartório notarial adequado. As entidades fundacionais
praticam ações de interesse coletivo, a saber: pesquisa, auxílio social, educação,
sempre sob controle estatal. Para exemplificar temos a Fundação Universidade
Federal de Mato Grosso e a Fundação Nacional de Assistência ao Índio.
Quanto às autarquias como entidades cujo caráter jurídico é serem
descentralizadas, também são dotadas de capacidade jurídica, pois são pessoas de
direito público instituídas por Lei, cuja meta é prestar serviços próprios e cabíveis
à Administração Pública. Em sua concepção as autarquias precisam contar com
recursos financeiros previamente individualizados e conjunto de bens
particularizados. Estas autarquias devem sofrer a fiscalização do poder público
que a organizou. Há uma concepção de autonomia administrativa para
planejamento de atividades, porém ela se submete ao poder vinculante e controle
legal exercido pela entidade que a criou. São exemplos de autarquias a
Universidade de São Paulo e o Banco Central do Brasil.

Em se tratando das entidades paraestatais, embora ligadas a

Administração Pública, posicionam-se em situação equivalente ao
Estado. Isto é, são meta-estatais na medida em que seus bens têm
caráter dúplice, pois o patrimônio pode ser uma mescla privado-
público ou simplesmente versarem-se como bens de origem pública.

Seus documentos de criação devem ser anotados perante um cartório cível.

Sua natureza jurídica é ser pessoa jurídica de direito privado. Contudo, sua meta é
executar serviços de interesse coletivo como obras de interesse do Estado. Podem
ser classificadas em três categorias distintas, a saber: I) Sociedades de Economia
Mista: cuja finalidade precípua é o cumprimento de atividades financeiras. A
característica essencial aqui é que se capital constitui-se da iniciativa privada e

33
pública, cujos exemplos são o Banco do Brasil e a Petrobrás; II) Empresas Públicas:
onde seu intuito é a prática de atividade de industrialização ou ações econômicas,
cujos exemplos são a Caixa Econômica Federal e a Empresa Brasileira de Correios
e Telégrafos; III) Serviços Sociais Autônomos: não visam lucro e possuem
gerenciamento privado e seu intento concentra-se no amparo e capacitação de
determinadas divisões profissionais. São exemplos o Serviço Social do Comércio e
o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial.

Síntese:

Com base na Constituição, nossa Carta Magna, os Poderes da República,

Executivo, Legislativo e Judiciário guardam uma relação de harmonia e
independência. Tal estrutura governativa do Estado Nacional fundamenta-se em
atividades específicas de cada um dos Poderes da União. É o caso do desempenho
das denominadas funções típicas de cada poder. Ao Legislativo cabe tipicamente
editar atos normativos, ao Judiciário cabe tipicamente jurisdicionar e ao Executivo
cabe gerenciar a prestação do serviço público.
Vimos o conceito introdutório de Administração Pública que se materializa
por pessoas, isto é, funcionários públicos e seus respectivos órgãos técnicos que
cumprem funções de atendimento a tarefas detalhadas. A função administrativa se
submete inteiramente aos diplomas legais (leis) que regem o pleno exercício da
prestação do serviço público.
A magna tarefa da Administração Pública e todas as suas entidades estatais,
organismos e pessoal do quadro funcional é executar a defesa intransigente do
interesse da coletividade, via do implemento dos princípios jurídicos, que
norteiam a Administração Pública.

34
 Atividades de Aprendizagem:

4) Conceitue com suas palavras o que é Administração Pública.

5) Disserte sobre os Poderes Públicos da República.
6) Faça uma lista, se valendo da Internet para pesquisar, o nome e o endereço
eletrônico de Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas.Agora
navegue, buscando relatar o que você constatou acerca de sua estrutura
administrativa.

Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e leia os textos sugeridos para
leitura, além de assistir a vídeo - aula sobre o Direito Público e Privado.
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória: Decreto Lei n.º 200/1967:
http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del0200.htm

a) Artigo sobre: Reformando a administração pública no Brasil

http://www.fundaj.gov.br/docs/eg/semi4.rtf
b) ARTIGO SOBRE O TEMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
http://www.scp.rs.gov.br/uploads/AdministracaoPublicaGerencial.pdf
c) VIDEO AULA sobre a Administração Pública:
http://www.youtube.com/watch?v=fjN7Xja8FNk

35
 Referências:

BARCHET, Gustavo. Direito Administrativo – CESPE. Editora Campus, 2009.

CRETELLA JR., José. Tratado de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora
Forense, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora
Atlas, 2009.
LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo, São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 1996.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.

36
TÓPICO 3) Objeto do Direito Administrativo
3.1) Fontes do Direito Administrativo
Inaugurando este terceiro tópico da primeira unidade, agora vamos
observar um importante assunto relacionado ao Direito Administrativo que diz
respeito às suas origens, ou seja, de onde ele vem. Quais são as bases, nas quais
qualquer ramo do direito é montado e, em especial, o direito sob estudo.
Imperioso se faz registrar aqui que o Direito não surge do nada. Tem de
haver uma explicação razoável para o surgimento de regras do Direito. Sua
Ciência Jurídica deflui de alicerces técnicos palpáveis que são objeto de um debate
científico entre os juristas. Todos os ramos do Direito, tanto Público como Privado,
em suas mais diversas disciplinas jurídicas estão presente as suas fontes, ou seja,
os institutos jurídicos que originam esses ramos do Direito. Evidente que todos os
juristas (doutrinadores) pátrios concordam num ponto: de que no caso de nosso
Direito Administrativo, a fonte primordial deste ramo do Direito Público Interno é
a norma jurídica que advém do texto da Carta Magna (Constituição Federal).
Desta forma, a lei escrita, a norma formal deve ser genericamente
considerada como fonte elementar do Direito Administrativo, uma vez que este
instituto jurídico estabelece sua força normativa ao Estado (União, Estados e
Municípios), inclusive aos cidadãos integrantes da Sociedade, assim fundando
relações gerenciais de interesse da coletividade, no fim público das ações do
Estado, com base nas normas administrativistas. Em continuidade desta linha de
raciocínio, devemos considerar a lei como uma fonte elementar e basilar que é
materializada pela Constituição Federal. Abaixo da Carta Magna temos uma
estrutura hierarquizada de normas jurídicas como sendo as: a) leis ordinárias, b)
leis complementares, c) leis delegadas, d) medidas provisórias. Toda esta
hierarquia de leis abaixo da Constituição Federal está instituída por força do
Principio da Legalidade que irradia efeitos da norma jurídica como a generalidade
(efeito de validade da Lei para todos, sem distinção), coercitividade (efeito de
coação da Lei ao seu inteiro cumprimento do normatizado).

37
 Outra fonte primordial de todos os ramos do Direito, em especial o
ramo sob nosso estudo do Direito Administrativo é a Doutrina Jurídica
que atua formando o sistema teórico de conceitos, explicações
técnicas detalhadoras acerca dos temas, classificações aplicáveis ao
Direito Positivo (Direito escrito, isto é, a lei codificada).

Pode-se dizer também que é o fator construtivo da Ciência Jurídica à qual

pertence à disciplina sob estudo. A doutrina é que distingue as regras que convém
aplicar referente ao Direito Público ou ao Direito Privado. Influi ela não só na
elaboração da lei como nas decisões contenciosas (sentenças dos juízes quando há
conflito de interesses entre as partes) e não contenciosas (sentenças que
homologam acordos das partes), ordenando, assim, o próprio Direito
Administrativo. Podemos dizer também que a doutrina é uma espécie de teoria
ampliada pelos pesquisadores que propõe estudos fazendo progredir o Direito
Administrativo.
A forma de apresentação dessas pesquisas e inovadoras teses são artigos
científicos (de caráter doutrinário), publicados em órgãos de comunicação oficiais
como revistas jurídicas de tribunais, universidades, editoras respeitadas. Outra
forma de manifestação da Doutrina Administrativa são os livros didáticos,
(manuais e cursos). Também a Doutrina Publicista pode se materializar via de
comunicação de trabalhos apresentados em congressos jurídicos de evidência
nacional na área do Direito Administrativo. Já deu pra perceber que a Doutrina do
Direito Administrativo tem várias formas de surgir, não é mesmo? E por
derradeiro temos, igualmente, os pareceres técnicos em perícias jurídicas
requeridas por autoridades administrativas superiores do poder executivo.
Ressalte-se que a doutrina, por alguns doutrinadores é considerada uma
fonte secundária de produção do Direito Administrativo, porém, mesmo assim,
está apta a animar o aparecimento de originais diplomas normativos (leis).

Também a Doutrina Publicista (de Direito Administrativo) tem a força

de contribuir para o deslinde de equívocos de entendimento da norma
na vida corriqueira das entidades da Administração Pública.

38
 Enfim, há um sentido de integração complementar do saber doutrinário
junto ao Ordenamento Jurídico Administrativista (legislação específica existente),
suprindo assim omissões exegéticas (falhas de interpretação).
Outra fonte do Direito Administrativo é a Jurisprudência. Ela é a atividade
laboral dos juízes dos tribunais superiores. Ou seja, a sua prudente atividade de
julgar as causas produz uma sentença colegiada que se chama acórdão. Ela se
diferencia dos juízes de primeiro grau, que julgam sozinhos e produzem a
sentença monocrática. Este trabalho de apreciação das causas pelos juízes dos
tribunais se traduz na reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, assim
influenciando poderosamente a construção de sentidos do Direito. E,
principalmente, em nosso caso, a do Direito Administrativo, que carece de uma
melhor sistematização e codificação legal, pois não há um código brasileiro de
direito administrativo.
A jurisprudência tem uma característica mais dinâmica, mais célere e
objetivada, que as demais fontes, porém não deixa de compartilhar dos saberes de
determinados princípios centrais da teoria jurídica que se incorporam no núcleo
fundamental da Ciência do Direito. Sobre os princípios jurídicos que também se
constituem como uma poderosa fonte reveladora do Direito Administrativo,
vamos realizar um estudo específico ainda nesta primeira unidade.
Podemos resumir estas idéias dizendo que se chama de jurisprudência o
conglomerado de decisões (acórdãos) do Poder Judiciário na mesma série,
julgamentos de uma mesma modalidade de conflito de interesses num
determinado sentido técnico. O efeito técnico jurídico da Jurisprudência é de
vincular o Poder Público do Estado às sentenças colegiadas formalizadas. Ou seja,
o efeito encontra-se no fato de que possíveis julgamentos futuros deverão seguir,
por coerência e logicidade, aquelas decisões colegiadas já pacíficas em
determinado tribunal, as quais influenciarão o tratamento que as entidades da
Administração Pública receberão do Poder Judiciário.
Na sequência apresentamos nova fonte produtora do Direito em todas as
culturas e nações, em particular no Brasil e em nosso Direito Administrativo. Ela
se revela toda vez que determinados usos e práticas vão se prolongando no tempo.

39
Assim nasce o Costume que, do ponto de vista jurídico, acaba por gerar um
sentido genérico de vínculo, de comprometimento em seu desempenhar.

Imagine quantas práticas usuais são desenvolvidas pelos

funcionários servidores e aceitas pelos chefes imediatos que
estão sendo feitas no interior dos departamentos, divisões,
secretarias dos mais diversos órgãos administrativos do Estado
Brasileiro, isto é, na União (Governo Federal), Estados (Unidades
Federadas) e Municípios (Prefeituras), neste exato momento.

É muita coisa, concorda? Pois bem, o que precisa caracterizar um costume

jurídico é a sua ética de acordo com os mais elevados valores do Direito
Administrativo.
A isso se une a idéia de continuidade no tempo. Um costume para ser
tolerado deve se perpetuar por certos anos, sendo praticado sempre da mesma
forma, quase sem variações. Um costume tende a se cristalizar na forma da letra
de Lei. Essa é uma tendência natural. No Brasil, existe uma ala dos doutrinadores
que não dão muito valor aos costumes jurídicos. Eles dizem que, na atualidade,
haveria escassa serventia prática, pois vivemos num país de tradição do direito
escrito de matriz romano-germânica, que ordena submissão dos agentes públicos
aos ditames dos diplomas normativos (leis formais).
Porém, consoante já observamos, na vida prática das entidades, tanto da
administração direta como indireta do Estado, ou seja, os órgãos estatais centrais e
descentralizados, os costumes lícitos antigos e tolerados dos funcionários acabam
por trazer uma influência benéfica sobre o cumprimento dos objetivos das
instituições públicas do país. O que se destaca dos costumes válidos, um dia pode
ganhar a atenção do Legislador Federal (Congresso Nacional), Legislador Estadual
(Assembléia Legislativa Estadual), ou Legislador Municipal (Câmara dos
Vereadores de determinado Município). E aí, quem sabe, mediante o uso do
processo legislativo ganhar a estrutura de norma escrita. Então é isso, o costume
caracteriza-se pela repetição contínua e padronizada de certa conduta no fazer
funcional do servidor, do chefe, do diretor que contribui para a prestação válida e
eficaz do serviço público em prol da sociedade.

40
 Glossário

Carta Magna: designação histórica dada à Lei Maior, ou seja, a Constituição

de um país que remonta aos idos do ano de 1215, quando os Barões ingleses
cansados das injustiças praticadas pelo Rei João “Sem Terra” resolvem instituir
um conjunto de normas para convivência social. Caso você queira, leia mais no
site: http://www.brasilescola.com/historiag/magna-carta.htm

3.2) Princípios da Administração Pública

Vencida essa leitura sobre as fontes do Direito Administrativo, é preciso
aprofundar nossa visão acadêmica sobre o tema dos Princípios da Administração
Pública, institutos estes que também enunciam o Direito Administrativo, pois os
princípios acabam também por nortear a ação gerencial do agente público frente
aos órgãos do Estado Nacional.

Mas o que vem a ser estes princípios?

São elementos teóricos parte desta ciência jurídica do Estado e assumem a

característica de proposições basilares, essenciais e distintivas que submetem à sua
autoridade os institutos jurídicos pertencentes a mesma classificação técnica.
Acerca do discurso doutrinário sobre os princípios jurídicos do Direito
Administrativo, vale uma reflexão proporcionada pelo mestre Juarez Freitas sobre
o tema de nosso atual enfoque. Diz ele:

“Preliminarmente, convém grifar que todos os princípios possuem

eficácia jurídica (de maior ou menor intensidade), normalmente
requerendo, em face do inafastável grau de abstração, uma
mediação concretizadora das regras endereçadas àquela densidade
mínima capaz de oferecer consistência e legitimação ao
ordenamento. Em outras palavras, revestem-se de eficácia jurídica

41
 imediata e direta, no cerne de suas prescrições, donde segue o
dever de retirá-los da vacuidade ou do limbo. Por isso, sem exceção
conhecida, toda e qualquer relação no mundo jurídico há de ser
pautada pelo conjunto de diretrizes supremas, que precisam
coexistir numa tensão dialética salutar, encontrando respaldo na
interligação de sentidos devidamente hierarquizados pelo aplicador
do Direito, mas do que das leis.” (FREITAS 2004:24)

Pois assim é que no Direito Administrativo existe uma série de princípios

que são considerados como o embasamento estrutural da disciplina sob nossa
análise. Vamos a eles?

3.2.1) Princípio Jurídico da Legalidade na Administração Pública

O principio da Legalidade tem grande relevância porque institui que todo
o funcionalismo público brasileiro, na prática de seu exercício operacional, está
submetido aos ditames do direito escrito e positivado assentado pelo
Ordenamento Jurídico (conjunto de leis do país), vez que sua atividade precípua é
produzir o interesse público da coletividade. Assim, dentro desta perspectiva não
pode haver vacilos, arredos ou exclusões de etapas para o aperfeiçoamento de atos
formais, prestação de serviços sociais, havendo risco de práticas ilícitas,
plenamente invalidáveis com consequentes e possíveis culpabilidades dos
funcionários envolvidos, tanto na esfera penal como cível. O princípio da
Legalidade demonstra que toda a atividade funcional do agente público também
deve harmonizar-se sem guardar contradições com os princípios jurídicos da
finalidade pública e da moralidade administrativa.
A Constituição Federal da República do Brasil, nossa Lei Maior, estabelece
uma das regras fundamentais de convívio social quando legisla que nenhum
cidadão deverá ser coagido a fazer alguma coisa ou deixar de fazê-lo, se não
aquilo que estiver previsto no Ordenamento Jurídico interno da República. Assim,
o Legislador Constituinte favoreceu a sociedade brasileira com a proteção de seu

42
direito legítimo à autonomia de sua aspiração na franca condução de seu livre
arbítrio.
Isso é um tema cabível somente à sociedade em geral, contudo em se
tratando do funcionalismo público, este acervo de servidores do Estado tem por
obrigação seguir a letra da Lei, não havendo livre arbítreo que os proteja em suas
ações, porém apenas a satisfação do interesse público. Por isso os agentes políticos
(presidente, governador, prefeito) e agentes públicos (diretores, chefes de
departamento, funcionalismo público em geral) são obrigados a atender
plenamente nossa Constituição Federal, dela não se desviando, pois esse preceito
constitucional da liberdade de fazer ou deixar de fazer, segundo o que determina a
Lei, não se coaduna com anomalias no exato cumprimento do princípio da
Legalidade, muito menos com a necessária postura publicista da Administração
do Estado.
Podemos dizer, enfim que nos negócios particulares, em geral, que a
sociedade civil realiza na vida econômica privada, não é crime realizar tudo aquilo
que o Ordenamento Jurídico não proibir. Porém, em se tratando da visão de
legalidade do Direito Administrativo que orienta a ação do administrador público,
este não poderá gozar da mesma liberalidade ofertada ao particular, apenas
podendo o agente público praticar aquilo que estiver expressamente prescrito
(previsto, escrito) na letra da Lei.

3.2.2) Princípio Jurídico da Impessoalidade

Um princípio jurídico pode ser entendido como um eixo ético que orienta
nossos atos na vida social. A estrita observância do Principio da Impessoalidade
determina que o agente público haja no cumprimento de suas obrigações
funcionais de natureza pública, atendendo sempre o bem comum, isto é,
satisfazendo os interesses da coletividade. O administrador público jamais poderá
se valer do aparelho do Estado para atender a interesses pessoais, ou de parentes,
afilhados e amigos. Ou seja, ele não pode agir motivado por objetivos pessoais, e
nem de quem quer que seja.

43
 O uso da máquina burocrática administrativa, é dizer, do aparato
patrimonial do Estado (carros oficiais, edifícios públicos, gráficas estatais,
equipamentos, dinheiros depositados em contas públicas, computadores,
passagens aéreas, diárias para viagens, apartamentos funcionais), não é livre gozo
pessoal do agente público. Esse patrimônio pertence à Nação. Ninguém pode
dispor do mesmo de forma egoísta e particular para satisfazer o seu bel prazer.
Agindo de forma privada com os bens públicos, o administrador estará incorrendo
em arbitrariedades fruto de finalidades particulares que são estranhas ao exercício
da Administração Pública. Ainda que ele possa argumentar, em sua própria
defesa, que sua conduta atendeu possivelmente aos incertos e dúbios critérios da
oportunidade e conveniência, os quais são usados normalmente para legitimar e
orientar as ações administrativas do agente público.
O Administrador Público em face do Principio da Impessoalidade deve
saber sopesar suas atitudes, ações e práticas diante dos bens do Estado, sempre a
partir de uma atitude crítica equilibrada entre a esfera patrimonial pública, sem
equivocar-se misturando, confundindo-se com a esfera patrimonial privada.
Entenda-se com todas as letras que:

Na Administração Pública não pode haver espaço para prestígios

duvidosos em prol de sobrinhos, filhos ou netos, parentes próximos ou
distantes, amigos íntimos ou correligionários do pretenso agente público.

O principio da Impessoalidade, cimentado pelo Principio da Legalidade,

veda com veemência qualquer modalidade de favorecimento ou facilitações
ambíguas, em detrimento do interesse público da coletividade.

3.2.3) Princípio Jurídico da Moralidade

Esta modalidade principiológica de moral na Administração Pública não é a
prosaica e corriqueira vivida na sociedade civil, por vezes rara. Estamos versando
sobre um tipo de moral técnica nutrida quiçá pela Filosofia do Direito. São
elevados os ideais que orientam a Moral dentro do Direito. Em especial, podemos
entender esse principio conduzindo a prática do Serviço Público Nacional numa

44
perspectiva de opções claras pela integridade no desempenho da função
administrativa.
Óbvio que essa preferência pela probidade (a qual gostaríamos de enunciar
como: justa retidão de conduta funcional), acaba demonstrando a que veio o
agente público ao longo de sua carreira. Poderíamos dizer, sem temor por
superficiais críticas, que a Moralidade Administrativa é uma espécie de astrolábio
que inspira e coordena as atitudes funcionais, as direções dos homens e mulheres
que dedicam suas vidas a bem servir a sociedade, em suas respectivas qualidades
de membros do funcionalismo do Estado (União, Unidades Federadas,
Municípios).
Aliás, um indivíduo probo é bem vindo ao Serviço Público Brasileiro. Não
só a aparência de deter virtudes deve materializar o funcionário. Não apenas
durante o exercício de seu estágio probatório. É preciso que ele confirme ser
honrado e cumpridor de seus deveres com elevada ética em toda sua vida
funcional para merecer a autoridade da Moralidade Administrativa. Por isso o
Principio Jurídico da Probidade na Administração Pública não está tão longínquo
da Moralidade. Pelo contrário, podem ser estudados de forma conciliatória, pois
um complementa o outro.
Aqui é possível entender que a Probidade Administrativa seja a expressão
da inteireza e da Justiça.

Não bastam as feições de um indivíduo honesto. É muito provável que

o funcionário público que seja sinceramente probo detenha moral.

E esta moral demonstrada, sem dúvida, traz a certeza de poder acreditar na

veracidade da prática publicista no dia a dia da repartição pública, por parte
daquele membro da sociedade, o contribuinte. Este membro da coletividade
devidamente tributado pelo Estado, pagando impostos, deseja ser atendido com
presteza. Importante observar, logicamente que o interesse do administrado
(cidadão contribuinte) está na eficácia do serviço proporcionado pela

45
Administração Pública, que age sob o signo jurídico da lisura do funcionário que o
executa.
Tal lisura no trato com a coisa pública (res publica), se ofendida, pode
acarretar sérios resultados penais, pois todo ato praticado por agente público que
for considerado antijurídico (isto é, ilícito, ilegal) será nulo de pleno direito, ou sua
possível anulabilidade poderá ser decretada pelo Poder Judiciário em julgamento
de mérito pretendido pelo interessado em ação judicial apropriada ao caso
concreto.
O melhor entendimento doutrinário administrativista brasileiro tem
entendido que a Moralidade no Estado precisa de maior concreticidade
operacional no interior da legislação. Explica-se: é que a moral administrativa
possivelmente mereça tematizar mais incisivamente nas leis do país, pois ocorre
que o legislador brasileiro (Câmara dos Deputados e Senado Federal) já caminhou
bastante em desenvolver dispositivos legais em nosso Ordenamento
Administrativo para detectar a quebra e penalização por improbidade do
funcionalismo público. Aliás, a Administração Pública, para fazer jus ao Principio
da Moralidade Administrativa, carece movimentar-se mais via dos renovados e
elevados costumes, os quais somente são encontrados nos preceitos superiores da
isonomia ao acolher e bem servir a sociedade nacional.

3.2.4) Princípio Jurídico da Supremacia do Interesse Público (na Administração

Pública sobre o interesse privado)
Eis aqui um notável vetor moral para a União, Estados e Municípios da
República. Este princípio guia o processo criativo do Ordenamento Jurídico a
partir do momento em que surgem as situações fáticas conflituosas originais no
interior da máquina administrativa das entidades estatais. A supremacia do
interesse coletivo está no cumprimento do serviço público de qualidade que
buscará sempre a primazia do mérito coletivo. Quando se pensa em ofertar a
melhor resposta aos anseios da sociedade, o Estado imbuído do poder-dever

46
público de bem administrar seu patrimônio, também acaba por ter que atender a
um princípio acessório que é a Finalidade Pública do serviço estatal.

Inegável que o mérito particular é preterido pelo mérito social, quando

comparados. A Administração Pública em face destes princípios em
tela não pode agir diversamente, senão priorizando o interesse e
mérito da coletividade.

Até porque existe também o Princípio Jurídico da Indisponibilidade do

Interesse Público que torna o universo da sociedade imbatível frente ao universo
privado.
Reflitam sobre um ponto essencial: não haverá lei no Estado de Direito
(república constitucional) que normatize vantagens ao interesse particular em
detrimento ao interesse público. Para fazer valer a supremacia do interesse
igualitário, o agente público e todo o funcionalismo estatal estão obrigados (leia-
se, vinculados) a obedecer disciplinadamente a Lei.
Agora, no sentido de dar cabal cumprimento ao interesse da sociedade, a
Administração Pública deverá colocar-se numa situação mais elevada com
referência aos cidadãos administrados. Esta questão não é meramente uma
vantagem do Estado. É, ao contrário, uma obrigação de caráter legal indisponível.
A Administração Pública não terá opções de escolha entre atender o interesse
público ou o atender o interesse privado. Não, aqui o desempenho cobrado é no
sentido de maximizar fundamentalmente o mérito coletivo nas atuações sempre
coletivas do Estado.

3.2.5) Princípio da eficiência

Antigamente o funcionalismo estatal apenas deveria atender a princípios
essencialmente objetivados pela corrente dogmática do positivismo, externadas
como a legalidade, claro tendo colhido a prestação lícita de seu labor perante a
coletividade. Porém isso mudou, pois hoje a Administração Pública deverá prestar
o serviço com qualidades exigidas pela própria Constituição Federal, no sentido

47
que o serviço prestado tenha utilidade técnica, rapidez em sua execução e esmero
em seus resultados.

Os tempos mudam e a sociedade brasileira alcunhada sempre

como acomodada tem ao longo dos anos demonstrado sua
insatisfação com a ineficiência do serviço público prestado de
forma negligente, relapsa e incompetente.

Este tipo de funcionário estatal é passível de ser alvo de procedimentos

administrativos corretivos de âmbito disciplinar. Até porque a eficiência faz parte
da Lei Maior.
Não há mais ambiente para o agente público que desenvolva seu labor
funcional procrastinando injustificadamente a produção exigida pelo interesse
público. Igualmente, o princípio da eficiência não pode aturar mais esses chefes de
departamento ou diretores de entidades que, por capricho ou anomalias psíquicas,
desejam sempre fazer prevalecer suas metas pessoais, ou seus objetivos ocultos,
por mais valorosos que para estes lhes possam parecer.
A eficiência cobra atuação reta, postura sóbria, decisões límpidas, não
tramas de gabinete feitas por grupos de escolhidos, grupos eleitos que elidem a
comunicabilidade participativa dos demais membros tanto na Administração
Pública Indireta como na Administração Pública Direta. Dirigir a coisa pública do
Estado com eficiência significa operar dentro de padrões legais previamente
planejados, discutidos, amplamente divulgados. A eficiência não se concilia com
segredismos na utilização de recursos financeiros do Erário Público.

3.2.6) Princípio Jurídico da Publicidade

Falávamos do empenho com a cristalinidade na prestação do serviço
público para que a eficiência do mesmo não seja comprometida por
questionamentos futuros. Pois então, o princípio jurídico da eficiência
administrativa é completado pelo Princípio Jurídico da Publicidade. A informação
é uma tônica na verdadeira Administração Pública. Todos os contribuintes devem
ser satisfeitos plenamente com dados referentes à gestão pública.

48
 Evidente que há processos judiciais que cobram o segredo de Justiça, aos
quais, o Poder Judiciário não dará publicidade para a mídia, por exemplo. Mas, na
grande maioria das situações, será responsabilizado o funcionário público que não
agir com plena claridade em suas decisões. Em especial, aqueles que ocupam
cargos que demandam imparciais deliberações. Pois as mesmas necessitam de
uma prévia reflexão, além da divulgação ética de suas posturas em prol do
respeito ao interesse coletivo.

Em verdade, toda a sociedade deve ter a possibilidade de

conhecer os atos administrativos praticados pela autoridade
pública constituída que está adiante das entidades estatais.
Jamais no Estado de Direito poderá haver aceite para atos
secretos, ou seja, nomeações de funcionários sem concurso
público, assinatura de contratos de fornecimento com
empresas privadas que não foram selecionadas pelos
critérios determinados no procedimento licitatório.

O tema da Licitação estudaremos com maior acuidade logo a frente.Toda

decisão será publicizada (publicada) nos órgãos formais de comunicação da
Administração Pública como é o caso do diário oficial dos estados. Tais decisões
precisam expressar uma específica fundamentação jurídica. Com a publicidade, a
imprensa consegue diagnosticar possíveis ilicitudes cometidas. O Ministério
Público também poderá agir, denunciando ilegalidades cometidas. Além disso, a
Controladoria Geral da União terá como fiscalizar os atos administrativos
praticados pelos agentes públicos. Ocorrendo prováveis gravames ao Erário do
Estado, todos os contribuintes interessados têm a faculdade de ingressar em juízo,
propondo um processo de natureza constitucional chamado de Ação Popular,
tendo como escopo (alvo) reparar o dano aos bens da coletividade. Claro que isso
não inibe a atuação da Promotoria de Justiça destinada para tutelar as contas
públicas.

3.2.7) Princípio Jurídico da Motivação do Ato Administrativo

As Entidades do Estado prestam seus serviços públicos praticando atos
administrativos. Estudaremos os mesmos em futuro e próximo tópico. Por

49
enquanto devemos nos ater ao fato de que esses atos que decidem, documentam
ou constituem direitos dos cidadãos precisam sempre deter uma precisa
fundamentação técnica de direito. Essa fundamentação é encontrada na letra da
lei, doutrina, jurisprudência ou pareceres técnicos. Esse é o fator de motivação,
isto é, onde se demonstra uma conexão entre o pedido feito pelo administrado e a
decisão da administração. Aqui, a Entidade Pública demonstra seu
comportamento técnico jurídico com máxima lisura, apresentando as amarras
jurídicas de sua decisão.

Preste Atenção

Notem bem: não estamos falando de uma faculdade (opção) do agente

público. O Princípio da Motivação não outorga ao funcionário estatal o arbítrio de
motivar ou não fundamentar sua decisão. Sem os fatores argumentativos tecno-
legais fica prejudicada uma razoável contestação desse ato jurídico praticado. Vez
que, a partir do ato decisório eficazmente demonstrado em sua certeza jurídica,
haverá como a sociedade exercer uma leitura interpretativa de quão lícito aparenta
ser o ato administrativo outrora praticado, além da regularidade de seus efeitos e
desdobramentos de direitos surgidos a partir daí.
A motivação do ato decisório administrativo tem uma lógica. Ninguém
pode decidir algo na Administração Pública e fundamentar, por exemplo, nos
escritos em aramaico do Mar Morto. A instrução jurídica do ato administrativo
não pode ultrapassar as fronteiras do que é razoável, ou seja, do que pode ser
considerado aceitável. Nesta quadra de nossa exposição surge o Principio Jurídico
da Razoabilidade que escolta o Principio da Motivação, ofertando maior
segurança e consistência técnica ao ato praticado. Evita desta forma incoerências
entre os registros da repartição e os pedidos feitos pela população.
Os fundamentos decisórios que motivam o ato da Administração Pública,
autorizando ou inferindo pedido de um cidadão, não podem ser inexplicáveis ou
estapafúrdios. O agente público tem o dever de se manter moderado mentalmente
sem devaneios fantasiosos na hora de motivar o ato administrativo praticado.

50
 O Princípio da Razoabilidade espanca a presença na Administração
Pública desses esquizofrênicos assessores de gabinete, os quais se
dizem juristas, que encontram incríveis explicações técnicas para
todos os atos misteriosos e enigmáticos, que são assinados por
coordenadores de área, chefes de departamentos e diretores de
divisões das entidades públicas.

3.2.8) Princípio Jurídico da Igualdade/Isonomia

Ainda que vivamos numa tão proclamada República Democrática onde
vigora o decantado “Império da Lei” nosso parâmetro essencial da vida cidadã,
isto é, a Igualdade, pode ser objeto de temerosa violência arbitrária por parte do
próprio Estado. Nesse sentido, é o Ordenamento Jurídico do país o guardião
responsável pela proteção das garantias essenciais da sociedade. A Constituição
Federal lidera esse conjunto de leis da nação que efetivamente garantem a
liberdade de ir e vir de qualquer membro da sociedade; tutelam a casa como
ambiente inviolável do cidadão; resguardam o alvedrio de expressão escrita e
falada de qualquer membro da sociedade. Enfim, todas as formas de expressão da
isonomia jurídica na sociedade, o Estado deve agasalhar, ou mesmo blindar.

3.2.9) Alguns outros princípios jurídicos da Administração Pública do Estado

Imediatamente vamos passar em revista rápida alguns outros princípios
que orientam a entidades públicas. Contudo, o fato de realizarmos apenas uma
breve intervenção sobre os mesmos, não significa que eles também não guardem
suma importância, ou que haja uma hierarquização de valor entre eles, neste
contexto em estudo dos princípios jurídicos do Estado.
O primeiro a ser tematizado é o Princípio Jurídico da Especialidade. Ele
funciona da seguinte forma: atendendo ao preceito de descentralizar o exercício
das funções estatais, a Administração Pública, via de lei, determina a gênese de
novos órgãos públicos que farão atendimento com grande especificidade e
exatidão os serviços ou atividades que lhes forem designadas. A literalidade

51
dessas tarefas previamente definidas é tão intensa que as autoridades investidas
no poder de administrar esses novos órgãos jamais deverão se apartar de um
restrito cumprimento dos afazeres técnicos instituídos.
O segundo não menos importante é o Princípio do Controle
Administrativo. Ele tem o condão de fazer com que os agentes públicos que
laboram nas entidades da administração indireta fiquem atentos ao poder
fiscalizatório que poderá ser exercido pelas autoridades administrativas
hierárquicas superiores pertencentes à Administração Direta.
Como terceiro princípio jurídico se tem a Autotutela, ou seja, a competência
que os órgãos do Estado detêm para reverem em sede de anulação ou revogação
de seus próprios atos invocando os Princípios da Legalidade e da Supremacia do
Interesse Público. Como se pode observar, os princípios do Direito
Administrativo, a exemplo de outras áreas da Ciência Jurídica, mantém uma
relação de diálogo e auxílio constante entre sí.
Imaginem uma repartição pública em que trabalham cerca de cem
funcionários do Estado. Se não houver alguém ou um grupo de pessoas que
coordene as atividades de prestação do serviço público, tudo pode ficar confuso,
para dizer apenas numa única palavra. Aí esta a utilidade do Principio Jurídico de
número quatro, o da Hierarquia Administrativa. Pois é assim que existem os
diretores e chefes de seção que agem para supervisionar as atividades, fiscalizar os
documentos emitidos, revê-los, planejar a expansão dos serviços, punir o servidor
faltoso com suas obrigações, entre outros. Esses chefes possuem o atributo
funcional de coordenar o serviço público, enquanto os demais funcionários devem
se submeter e render obediência aos superiores. Claro que tudo dentro dos limites
previstos em lei.

Agora, reflitam que caos seria a vida em sociedade se a polícia,

hospitais públicos, bombeiros pudessem simplesmente parar de uma
hora para outra, sem darem a menor satisfação para as autoridades

52
 Evidente que aos funcionários estatais reside o direito de reivindicar
melhores condições laborais e salariais, pois o Direito de Greve está previsto pela
Constituição Federal. Contudo, em face do respeito ao quinto Principio Jurídico da
Continuidade do Serviço Público, o Estado não pode jamais parar de satisfazer
suas atribuições legais. É isso aí, estamos agora mais preparados para uma leitura
doutrinária que está sugerida nas referências deste tópico.

3.3) Regime jurídico da administração

Bem, agora que vivenciamos um pouco das fontes do Direito
Administrativo, bem ainda conhecemos o discurso doutrinário dominante sobre
os princípios jurídicos que regem as atividades profissionais no interior da
Administração Pública, cabe realizarmos uma incursão sobre o que se denomina
de seu regime jurídico.
Primeiramente cabe indagar sobre o que seria esse regime jurídico. Estamos
argumentando que o Estado (União, Estados federados e Municípios) possui
obrigações que incidem sobre suas atividades de prestação do serviço público,
porém, para cumprir tais obrigações, este mesmo Estado detém imunidades e
privilégios confiados à figura do Estado, para que ele cumpra com perfeição e
celeridade suas obrigações.
Outra orientação conceitual balizada sobre o tema em análise é o que emana
da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Para ela:

“A expressão regime jurídico da Administração Pública é utilizada para

designar, em sentido amplo, os regimes de direito público e de direito
privado a que pode submeter-se a Administração Pública. Já a expressão
regime jurídico administrativo é reservada tão somente para abranger o
conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito o Direito
Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição
privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa. Basicamente,
pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras
apenas: prerrogativas e sujeições.” (DI PIETRO 2009:60)

53
 Uma das características essenciais desse regime jurídico é que a
Administração Pública, via de seu titular, não precisa perguntar pra ninguém se
ele pode cumprir uma obrigação, vez que todas as ações práticas dotadas de
oficialidade são automaticamente executáveis. Assim, a Polícia Militar do Estado
pode organizar livremente suas operações, visando cumprir seu dever de prestar a
segurança pública da sociedade, realizando, por exemplo, suas blitz de veículos e
motos em avenidas das cidades. Até porque nenhum Juiz de Direito iria proibir a
execução dessas operações militares que coíbem a ação de bandidos.
Essa liberdade de agir do Poder Público, que a polícia exemplifica, faz parte
da idéia dessas prerrogativas, isto é, de direitos que a Administração Pública
dispõe em seu regime jurídico. Tudo está movimentado pelo Estado, consoante
seu prévio planejamento e projetos nas mais diversas áreas: saúde, trabalho,
alimentação, transportes coletivo, e óbvio, na área da segurança da coletividade.
Assim é que o Estado se encontra numa franca posição privilegiada perante toda a
sociedade e pessoas de natureza privada.
As vantagens são tantas que a Administração Pública, ao exercer seu direito
de propor contratos administrativos (de fornecimento de merenda escolar, por
exemplo, pela Secretaria de Estado de Educação), o Estado, se não for
devidamente atendido naquilo que for contratado com o fornecedor particular,
poderá denunciar a conduta do fornecedor alegando que o contrato não foi
cumprido pela pessoa do fornecedor.
Interessante que nem tudo são apenas privilégios e superioridade da
Administração Pública perante o cidadão particular, pois também têm que se
cumprir as obrigações, isto é, os deveres institucionais. Para contratar o cidadão
particular, o faz com total e absoluta liberdade, vez que pactua quem quiser e pelo
preço que lhe aprouver. Já o Estado necessita fazê-lo via de licitação
(procedimento de escolha do melhor serviço e preço compatível entre
concorrentes em pé de igualdade), quando se trata de um serviço e quando vai
contratar mão de obra, só mediante concurso público com ampla divulgação. Não
vale cargo público rifado entre amigos, isto é, quando o concurso público tem a
pessoa certa, já previamente escolhida para adentrar ao funcionalismo estatal.

54
 Síntese:

Resumindo sobre o tema das fontes do Direito Administrativo, temos que a

Lei é considerada a fonte primordial de formação desse direito, vez que seu efeito
normativo determina e condiciona a ação prática de todos os agentes políticos e do
funcionalismo do Estado em geral, na condução prestativa dos serviços da
Administração Pública. Ao passo que a Doutrina é o resultado da cogitação
científica dos notáveis pesquisadores desta área publicista, em busca de consolidar
entendimentos sobre os institutos componentes do Direito Administrativo, dessa
forma, facilitando um norteamento para profissionais públicos como congressistas
e juízes.
Quanto aos usos e costumes, pode-se dizer, sinteticamente, que os mesmos
revelam também o direito na medida em que fluem do cotidiano vivido nas
repartições públicas. Os usos e costumes não fazem parte do Ordenamento
Jurídico formalmente, mas têm o condão de revelar o direito. Não é o famigerado
e infeliz jeitinho brasileiro, mas sim, uma forma de resolução de obstáculos feita
de forma transparente e coerente com os padrões legais da Administração Pública.
Com referência a fonte jurisprudencial do direito sob estudo, em resumo,
versa-se sobre uma coletânea decisória, num mesmo sentido de julgar acerca de
demandas apresentadas em juízo.
A jurisprudência provém dos tribunais, cuja tarefa fundamental é edificar
uma forma de consonância jurídica. Por fim, eis que também tratamos dos
Princípios Gerais do Direito Administrativo como uma fonte acessória que
também orienta a produção de sentido jurídico para o Administrador Público.
Falamos dos princípios jurídicos como sendo verdadeiros vetores morais
inspiradores do direito escrito e positivado, que se estabelecem como o script
(semelhante aos filmes de cinema) do aparelho legislatório do Estado, cuja
utilidade ocorre não só na omissão de regras jurídicas, mas servem para
consolidar uma postura julgadora de importância no Direito Administrativo
Brasileiro.Além do discurso doutrinário sobre as fontes que revelam o Direito

55
Administrativo, também versamos em linhas gerais sobre os Princípios Jurídicos
que regem as ações práticas do Estado. Vimos que nada pode fugir à interpretação
(sem malícia) e, por isso mesmo, honesta da Lei, em face da vigência do Principio
da Legalidade. Foi importante também registrarmos que todos os agentes públicos
integrantes da Administração Pública direta e indireta não podem agir sem ter em
vista o estrito cumprimento do Principio da Supremacia do Interesse Público, isto
é, a prevalência total dos objetivos com caráter nitidamente coletivo do Estado.

Assim mesmo, para atingir seus desígnios o Poder Público não pode
descuidar do Principio Jurídico da Moralidade Administrativa, uma vez
que fica difícil uma autoridade constituída do Estado permanecer num
cargo público, após ser envolvida em escândalos criminosos, objeto de
investigação de delegados fazendários especializados, ilícitos estes
abarcados por manipulação de contas públicas ou procedimentos
licitatórios fraudulentos.

Também aprendemos que os membros integrantes da Administração

Pública jamais poderão se afastar do Principio Jurídico da Impessoalidade no trato
com o patrimônio do Estado. Assim, este princípio proíbe veementemente o
favorecimento de parentes, contratação de empresas de amigos pessoais. E
distribuição de favores ilegais a aliados políticos. Todas as ações do Poder Público
pautam-se obrigatoriamente no dever de atender ao Principio Jurídico da
Eficiência, isto é, da qualidade na prestação dos serviços públicos. Nesse sentido,
se o trabalho exercido pelo Estado deve ser impessoal, eficiente e legal, também
deve o mesmo orientar-se pela transparência total de seus atos. Com efeito, as
entidades públicas necessitam cumprir o Principio Jurídico da Publicidade, não
cabendo obscuridades ou segredismos no ato de decidir.
Em continuidade de nossa síntese, agora para o tema do regime jurídico da
Administração Pública, poderíamos considerar que todo organismo do Estado
deve funcionar a partir de um acervo de normas que rejam juridicamente sua
atuação. Um regime jurídico para o Poder Público tem como norma timoneira o
contentar de metas coletivas. Assim, as entidades estatais desse poder constituído

56
colocam-se numa situação mais elevada do que as pessoas jurídicas privadas, justo
para poder promover o bem comum.
Já é possível divisar no horizonte acerca deste saber jurídico publicista de
que o Direito Administrativo se caracteriza como uma coletânea de regras e
princípios que normatizam a atuação prática das entidades estatais que compõem
a Administração Pública. Veja que tudo que diz respeito ao Estado Nacional em
suas três dimensões (União, Estados, Municípios) e seus poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário), nas atividades desenvolvidas, buscando o interesse
público, passará necessariamente pelo exame crítico do Direito Administrativo.

Atividades de Aprendizagem:

7) Procure as Revistas: “Veja”, “Isto É” e outras da semana. Vá às páginas que

retratam o cenário político do país. Dê uma olhadela nos artigos das seções
de política. Verifique se você consegue identificar alguns aspectos gerais
das fontes do Direito Administrativo que estão presentes nas discussões
envolvendo a União, os Estados e os Municípios.
8) Faça um exercício de comparação. Pegue lápis e papel e dois autores de
Direito Administrativo. Abra nos capítulos dedicados aos Princípios
Jurídicos que disciplinam as atividades do Poder Público. Faça um quadro
com três colunas. Na primeira, coloque o nome dos princípios. Na segunda,
copie o conceito dado pelo primeiro autor pesquisado de sua livre
preferência. Depois, copie os enunciados dados aos princípios jurídicos pelo
segundo autor escolhido. Agora compare a redação feita pelos dois autores.
Repare como cada um conceitua e explica os princípios jurídicos mais
importantes do Direito Administrativo.
9) Tente acessar o portal na Internet do Governo do Estado e a Prefeitura
Municipal de sua cidade. Verifique os links das secretarias e assessorias do
governador e do prefeito. Você encontrará certamente documentos, dados
estatísticos que evidenciam o Regime Jurídico da Administração Pública.

57
 Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e leia os textos

sugeridos:
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória: Lei n.º 9784/99:
http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9784.htm
a) Considerações sobre as fontes do direito administrativo:
http://www.htmlstaff.org/xkurt/projetos/portaldoadmin/modules/news/articl
e.php?storyid=26
b) Artigo sobre interpretação jurídica com base nos princípios de direito
administrativo:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5010
c) Elementos sobre o Regime Jurídico da Administração:
http://pt.shvoong.com/humanities/471339-regime-jur%C3%ADdico-
administrativo-administra%C3%A7%C3%A3o-publica/

Referências:

BARROS, Wellington Pacheco. Manual de Direito Administrativo. Porto Alegre:

Editora do Advogado, 2008.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora
Atlas, 2009.
FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os princípios
fundamentais, São Paulo: Malheiros Editores, 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.

58
TÓPICO 4) Fatos e Atos Jurídicos
4.1) Conceito e argumentações sobre os fatos jurídicos
Excelente, estamos prosperando. Chegamos ao tópico de número quatro da
primeira unidade. Neste momento, faremos um estudo jurídico introdutório ao
imprescindível tema contido no tópico número cinco que versará especificamente
sobre o Ato Administrativo. Mas, antes, precisamos saber o que é o ato e o fato
jurídico de um ponto de vista geral para a Ciência Jurídica.

Preste Atenção

Vamos começar pelo conceito de Fato Jurídico. O fato, sob a ótica do

Direito, é um episódio, uma ocorrência, um evento que repercute na vida,
transformando ou suprimindo situações de relacionamento jurídico entre pessoas.
O fato jurídico pode acontecer de forma espontânea, ou seja, sem a influência
presente da ação humana. Seria o caso de um acontecimento da Natureza,
semelhante a um raio, contendo notável descarga elétrica que cai e mata um
banqueiro milionário. Essa morte por evento natural abre a sucessão dos bens do
falecido. Vejam que esse fato da natureza acaba por refletir no mundo jurídico.
Porém quando esse fato recebe uma colaboração da mão do homem, ele
deixa de ser simplesmente um fato para se tornar um ato jurídico, vez que está
presente a intenção humana. Importante registrar que o ato jurídico possui
previsibilidade na norma de direito do Estado. Pois é dessa forma que um fato tem
o condão de fazer originar um direito. Como assim? –, alguém poderia perguntar.
Olha, sem uma passagem concreta, um lance qualquer, um caso, não é
possível situar uma conexão de sentido jurídico para o ocorrido no caso concreto.
Não estamos com isso querendo dizer que o Direito está diminuído tão
drasticamente ao nível de um simples fato. Não é isso. Argumentamos aqui que
existem fatos com caráter natural e fatos decorrentes da ação humana que o
Direito outorga acepção jurídica, tanto que o prevê na norma escrita. Essa é a
figura doutrinária do fato que se torna Fato Jurídico porque ele está previsto pela
Ciência do Direito de forma objetiva.

59
 Tema extremamente tradicional na Doutrina Civilista Brasileira,
apresentamos, a seguir, um conceito clássico de Fato Jurídico da lavra do mestre
mineiro Paulo Nader:

“Fato Jurídico é acontecimento do mundo fático a que o Direito

determina efeitos jurídicos: nascimento, roubo, testamento,
emancipação, etc. Necessariamente reúne dois elementos: suporte
fático e regra de Direito. Suporte fático é o fenômeno definido na
hipótese ou suposto da norma jurídica. É o fato de que ocorrido,
provoca a aplicação da disposição ou conseqüência da regra
jurídica. Para ser jurídico é indispensável que o fato seja regulado
pelo ordenamento jurídico, isto é, que sofra a incidência das normas
de Direito. Os fatos jurídicos são as fontes que geram, modificam ou
extinguem relações jurídicas.” (NADER 2007:317)

Pois bem, esse Fato Jurídico tem capacidade de exterminar, transformar,

manter, transpor ou cunhar novas relações de caráter jurídico. Não se esqueçam
que o Fato Jurídico surge de um evento que provoca desencadeamentos no
Direito, vez que o fato jurídico tem um sentido verificável em sociedade e, mesmo
também, terá um sentido de existência físico–corpórea, previsto pelas normas
jurídicas. Assim, ou o fato jurídico decorrerá como efeito da conduta social
humana, ou terá o fato um sentido estrito, pois proveniente de uma situação fática
natural.

4.2) Definição e articulações sobre os atos jurídicos

Depois de apresentarmos o Fato Jurídico, vamos falar do Ato Jurídico que é
uma progressão da idéia jurídica do fato.
Toda prática humana pode redundar num ato material. Toda ação do
homem que resulte numa consequência expressa como a modificação, aquisição,
transferência ou extinção poderá ser caracterizado como Ato Jurídico. Explicando
melhor: potencialmente todo ato humano que tenha repercussão econômica ou

60
social terá efeitos também para o Direito. Assim, o ato jurídico aparece como
simples presunção de implicação jurídica, estabelecida pela norma jurídica.
Em se tratado da validez do Ato Jurídico, este pretende basicamente de que
o autor do ato tenha capacidade jurídica (seja maior de idade). Convém lembrar
também que a intenção deste ato jurídico não tenha ilicitudes (ilegalidades), e o
fim colimado, bem ainda a forma do ato jurídico praticado não seja proibida por
Lei. Enfim, o ato jurídico se origina da aspiração do homem com efeitos na
dimensão jurídica.

Glossário

Ato Jurídico: prática cotidiana decorrente das ações humanas que terão
repercussão no mundo jurídico. Leia mais sobre o tema em:
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/294578/ato-juridico

4.3) Classificações do Fato e Ato Jurídico

Progredindo um pouco mais nesses entendimentos gerais sobre a Ciência
do Direito vamos decodificar a idéia de categorização dos fatos. A doutrina
consagra a classificação do denominado Fato Humano Involuntário, isto é, aquele
em que não há intenção do autor, mas acaba ocorrendo um fato ilícito contrário à
Lei. Depois temos o Fato Humano Voluntário, onde, aqui sim, há a intenção de
intervir do homem, buscando a regularidade do fato lícito, como, por exemplo, a
compra de um bem. Também existe a classificação do fato jurídico ordinário (no
qual não concorre a pretensão humana), cujo exemplo clássico é a desencarnação.
Com efeito, o evento morte poderá ocorrer sem a mão do homem e, claro,
gerar efeitos jurídicos. Para completar também temos o fato jurídico extraordinário
que é dotado de certo grau de fatalidade, isto é, tem efeito inevitável. Esta
modalidade de Fato Jurídico se divide em caso fortuito, cuja motivação é ignorada,
aconteceu e causou o dano. Exemplo é um pneu novo que estoura numa rodovia.
A segunda versão do Fato Jurídico Extraordinário é a força maior. Aqui temos a

61
atuação das forças da Natureza trazendo efeitos jurídicos como: furacões,
tsunamis, tornados, terremotos, vulcões e outros.
As possibilidades de classificação do Ato Jurídico são genericamente duas.
Temos no Direito Brasileiro, inicialmente, que se pode classificar o ato jurídico na
modalidade lato sensu, como sendo expressamente oriunda da pretensão humana
cuja manifestação é expressa. Entendam que, sem a presença do interesse do
praticante do ato, não há juridicidade deste ato jurídico. Assim é que sem a
presença da declaração de vontade do praticante não há ato jurídico válido.
Igualmente temos outra classificação que seriam os atos jurídicos na
modalidade stricto sensu. Este sentido de estrito origina-se da letra do
Ordenamento Jurídico do Brasil que condiciona a pretensão jurídica do praticante
do ato submetendo a letra da Lei. Isso corresponde dizer que a vontade do
interessado está condicionada pelo estrito cumprimento do que determina a
norma do Estado.

Síntese:

Apenas para que vocês guardem as idéias e fixem estes conceitos, nós
falamos do Fato e do Ato Jurídico. Estas categorias conceituais são originárias do
Direito Civil Brasileiro. Porém fizemos esta leitura inicial, para construirmos o
entendimento do próximo tópico que versará sobre o Ato Administrativo que
também é um ato jurídico, porém praticado pela Administração Pública.
A título de resumo, o fato é tudo aquilo que ocorre que interessa ao Direito
porque vão repercutir com desdobramentos econômicos e jurídicos. Pode ser que
não tenha a contribuição da ação humana, mas mesmo assim interessa à Ciência
Jurídica. E o ato jurídico, este já depende totalmente de uma prática concreta do
homem para que se consolide gerando efeitos de caráter jurídico.

62
 Atividades de Aprendizagem:

10) Procure enumerar quantos atos jurídicos você praticará no dia de amanhã:
atos com repercussão econômica serão os principais.
11) Escreva uma breve dissertação sobre a relevância do Fato Jurídico na vida
da sociedade.
12) Faça a distinção entre Ato e Fato Jurídico a partir de suas próprias palavras.

Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e faça uma cópia desses textos
sugeridos para leitura.
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Lei n.º 9051/95:
http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/legislacao/acesso-a-
informacao/garantia-de-acesso/lei_9051_1995
Lei Complementar 95/98:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp95.htm

a) Artigo sobre Ato Jurídico perfeito e Direito adquirido:

http://www.gestaouniversitaria.com.br/edicoes/11-7/33-ato-juridico-perfeito-e-
direito-adquirido.html
b) Artigo sobre o fato jurídico:
http://www.sefaz.pe.gov.br/flexpub/versao1/filesdirectory/sessions572.pdf
c) Artigo sobre: Fatos, Atos e Negócios Jurídicos
http://www.webartigos.com/articles/11269/1/fatos-atos-e-negocios-
juridicos/pagina1.html

63
Referências:

CRETELLA JR., José. Tratado de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora

Forense, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora
Atlas, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.
NADER, Paulo. Introdução ao Estudo do Direito, Rio de Janeiro: Editora Forense,
2007.

64
 UNIDADE 2
Objetivos:

A segunda unidade de nosso estudo está composto por tópicos

extremamente importantes para se pensar a estruturação do
Poder Público e sua Administração Direta e Indireta. A partir da
idéia de Ato Administrativo, verificaremos como o Estado
documenta seus passos, suas decisões. Depois verificaremos
que essas decisões estatais devem ser levadas a cabo por uma
prática geral denominada de Serviço Público. A seguir, vamos
estudar as diferentes manifestações técnicas da
descentralização do Estado, com base nas figuras jurídicas de
instituições como as Autarquias, Sociedades de economia
mista, Empresas Públicas e, por fim, o tema das Fundações.
Bom estudo a todos.

65
66
UNIDADE 2 – Elementos fundantes da Administração Pública:
TÓPICO 5) Ato Administrativo
5.1) Conceito de Ato e Fato Administrativo
Bem vindo à unidade número dois. Você venceu um terço do conteúdo
programático da disciplina Direito Administrativo. Minhas sinceras
congratulações acadêmicas pelo êxito alcançado. Estamos iniciando os estudos do
tópico número cinco que retrata um tema doutrinário central para nossa matéria.
A introdução deste assunto foi o tópico número quatro. Então, vejam só: todo livro
(atualizado) que vocês abrirem versando sobre um curso ou manual de dogmática
do Direito Administrativo trará sempre o tema do Ato Administrativo. Tamanha
a magnitude dele. Contudo não há unanimidade conceitual sobre o Ato
Administrativo, pois os autores desenvolvem sempre uma linha muito particular
de exposição desta temática.
Propomos que você trabalhe com um conceito bem simples do Ato
Administrativo como sendo: a ação de declarar de forma manifesta do Poder
Público Estatal, com as possibilidades objetivas de: extinguir (suprimir), ceder
(transferir), contrair (adquirir), abrigar (proteger), alterar (transformar), ou afirmar
(declarar) vínculos jurídicos, atribuindo deveres ou direitos aos cidadãos
contribuintes membros da sociedade. Ressalte-se que o Ato Administrativo é um
privilégio da autoridade pública. De certa forma, poderíamos considerar a
existência de adequada unilateralidade em sua prática. Assim que o exercício
dessa prerrogativa institucional será orientada pelo Princípio da Supremacia do
Interesse Público e da Legalidade, entre outros.

Repare, aqui, a incidência do tema (que já vimos) dos Princípios

Jurídicos que regem a Administração Pública. Exatamente isso: no
Direito Administrativo os assuntos se relacionam e entram em
conexão.

Então, se o ato administrativo tem a força de uma declaração jurídica

expressa do Estado, também temos a existência do denominado Fato

67
Administrativo, ou seja, todo episódio, ocorrência, evento que tenha o potencial de
refletir na dimensão da Ciência Jurídica Administrativa perante a Administração
Pública. Evidente que esse fato para ter reconhecimento jurídico necessita ocorrer
no contexto da prática administrativa das Entidades Públicas do Estado.
Imaginem um acidente automobilístico, envolvendo um motorista de uma
Secretaria de Estado no horário laboral. É um fato administrativo que repercutirá
do ponto de vista jurídico, quando possivelmente será assinado um ato
administrativo, autorizando a licença médica desse funcionário, para que ele se
recupere do infortúnio sofrido.Por oportuno, apresentamos um conceito de Ato
Administrativo da lavra do docente Diógenes Gasparini:

“Podemos conceituar o Ato Administrativo como sendo toda

prescrição, juízo ou conhecimento, predisposto à produção de efeitos
jurídicos, expedida pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, no
exercício de suas prerrogativas e como parte interessada numa
relação, estabelecida na conformidade ou na compatibilidade da lei,
sob o fundamento de cumprir finalidades assinaladas no sistema
normativo, sindicável pelo Judiciário.” (GASPARINI 2000:55)

Veja um aspecto peculiar do Ato Administrativo. Nem sempre ele deverá

ser praticado pelo Poder Público. Vez que o Estado também delega poderes para
outras pessoas praticarem o Ato Administrativo em seu nome. É o caso, por
exemplo, de uma universidade particular, que é pessoa jurídica privada, mas que
outorga títulos de bacharel, graduando seus alunos. Quando a universidade
privada atua numa relação jurídica formalizada com o Estado, como
concessionária de um serviço público, isto é, a educação de nível superior, ela
deve se orientar pelos princípios jurídicos de Direito Administrativo que regem o
Estado e todo o Regime Jurídico da Administração Pública no tocante ao tema do
ensino superior.
Inegável que o enfoque jurídico dado ao Ato Administrativo muda quando
a doutrina, via de seus escritores avança em entendimentos da utilidade e
flexibilidade dos institutos jurídicos. Assim é com o tema sob análise, quando

68
verificamos a existência de práticas administrativas ora privadas, ora publicistas
realizadas pelas Entidades Estatais da Administração Pública. Veja, que,
hipoteticamente, quando a Secretaria de Segurança do Estado contrata um
restaurante para fornecimento de refeições de policiais em missões especiais
noturnas na cidade, a Secretaria do Estado pratica um ato administrativo de
direito privado. Quando essa mesma Secretaria de Estado concede posse no
serviço público para novos policiais, ela pratica um ato administrativo de direito
público.
Assim, vamos dizer que, considerando genericamente o ato jurídico do
ponto de vista da amplitude de sua prática, no mundo da sociedade civil,
poderíamos afirmar que o Ato Administrativo é uma classe específica do Ato
Jurídico que é praticado pelo Poder Público Estatal. Feita esta singela distinção,
vejamos os requisitos técnicos essenciais de validade jurídica do Ato
Administrativo.

5.2) Requisitos de validez jurídica do Ato Administrativo

Podemos começar nosso estudo desses requisitos condicionantes de plena
juridicidade do Ato Administrativo pelo elemento de sua forma. Isto é, como ele
se apresenta concretamente. Não podemos pensar na substância do ato do Poder
Público, ou seja, seu conteúdo sem olharmos como ele se expõe materialmente. A
forma tradicional é a escrita como são os alvarás, as notificações, os decretos e as
portarias.

Não há ato administrativo mental, vez que um

pensamento do diretor de uma divisão não pode ser
considerado um ato administrativo. Concordam?

Mas o diretor pode decidir por comando de voz ao telefone, determinando

a um funcionário subalterno que cumpra uma missão. O guarda de trânsito do
tipo “amarelinho” pretensamente coordena o fluxo de uma avenida movimentada
com gestos.

69
 Se um motorista desobedecer de forma grave um
gesto, ele poderá ser agraciado com uma multa
daqueles utilíssimos funcionários da Prefeitura
Municipal, não é verdade?

A seguir, é a vez de identificarmos o quesito técnico da finalidade do Ato

Administrativo. Aqui está presente o critério da previsão geral do interesse
público a ser satisfeito pelo ato praticado. Sem o atendimento deste fator que é
antevisto pelo Ordenamento Jurídico Publicista (conjunto de leis do Direito
Administrativo), pode haver até uma ilicitude ante uma possível anomalia de
finalidade.

É que o Ato Administrativo não admite desvios de

nenhuma modalidade. Lembram do principio jurídico
da motivação, que é o dever de fundamentar os atos?

Pois bem, para alguns atos administrativos como um indeferimento de um

pedido de alvará para funcionamento de um estabelecimento comercial, há que se
demonstrar o porquê da negativa, uma vez que este elemento acompanha o
desígnio de validade como requisito do ato.
Outro quesito do Ato Administrativo diz respeito a quem pode e deve fazer
uso da função de administrar. Estamos falando da pessoa física (funcionário) ou
pessoa jurídica (entidade estatal) que poderá emitir o ato administrativo. Com
efeito, a competência administrativa para a prática do ato decorre logicamente de
Lei. Dessa forma, o agente público ao editar seu ato administrativo em nome do
Estado deve ser o funcionário certo, isto é, a adequação por competência não
permite improvisos no sentido de que outro funcionário de escalão inferior assine
o ato. Sob pena de invalidez do ato, que também incidirá possivelmente, caso a
entidade pública não seja a competente para exarar o dito ato administrativo.

70
 Não é ocioso lembrá-lo que estamos examinando os pressupostos de vida
útil do Ato Administrativo, pois sem estes, ele não resiste a um possível exame
jurisdicional (sentença de um juiz) do Poder Judiciário para verificar sua plena
validade. Então, na continuidade, veja a importância do pré-requisito do objeto do
ato.

Qual é o fim buscado num ato administrativo? O que ele pretende?

Evidente que o objeto está na linha de entendimento de um fato real sobre o

qual se afirma algo. O objeto retrata o efeito jurídico perseguido pelo ato
administrativo. Quando um funcionário público estável é exonerado como
punição aferida após o devido processo disciplinar administrativo, onde se
oportunizou a ampla defesa e o contestatório a este funcionário, temos que o ato
administrativo de exoneração tem como objeto a extinção de uma relação jurídico
laboral entre pessoa física e a Administração Pública.
Agora perceba a presença de outro requisito de validez do ato
administrativo. Versamos, neste momento, sobre a motivação. Motivar é sustentar
um liame de ligação entre o ato administrativo e o Ordenamento Jurídico. Um
membro da sociedade que requeira algo perante o Estado, tem direito de saber
qual a motivação que levou o atendimento ou não do pedido feito. A motivação é
um critério de validade porque oferta ao ato a necessária transparência da
Administração Pública ao negar ou deferir uma solicitação no serviço público por
parte de qualquer administrado. Claro que há atos administrativos que dispensam
a formalidade da motivação.
Por exemplo, uma simplória e bucólica certidão de que os impostos pagos
por uma empresa estão em dia dispensa a motivação. Isto é, para que serve uma
excessiva, detalhada e formalista fundamentação jurídica de Lei no ato de expedir
simples certidão? Igualmente não há necessidade da protocolar motivação do
pedido oral de um relatório de viagem de atividades por parte de um chefe de
departamento ao seu funcionário submetido a sua autoridade. Interessante que a
doutrina em seu detalhismo profícuo ainda faz distinção entre motivo e

71
motivação, para dizer que motivo é diferente. Vez que o motivo seria o episódio
fático que permite o exercício do ato administrativo. Assim, numa instauração de
processo disciplinar contra funcionário público, o motivo da abertura do processo
seria a mais plena e vil incompetência funcional do agente público. A motivação
para uma possível exoneração será apurada no decurso do processo.

5.3) Classificação técnico – jurídica do Ato Administrativo

Conceituado o ponto sob estudo e analisada as pressuposições
fundamentais da doutrina sobre o Ato Administrativo, convém agora realizar uma
incursão técnica sobre algumas possíveis classificações tradicionais para a temática
em tela, sem a pretensão de querer esgotar o assunto.
Assim, para iniciar, temos atos administrativos denominados como
ordinatórios, porque regem o comportamento dos funcionários estatais e ordenam
a função pública desempenhada pelas entidades do Estado. São ordinatórios atos
administrativos como as portarias, circulares e ofícios. Também temos atos que
expressam atos comerciais que transmitem a vontade do Estado num negócio
efetuado com empresa particular, aqui são os Atos Negociais. O exemplo fica por
conta de uma compra e venda de um terreno de proprietário privado por parte do
Governo do Estado. Quando esse mesmo Estado precisa punir um funcionário que
praticou alguma espécie de ilicitude ou mesmo algum administrado da sociedade
que agiu contrário ao Ordenamento Jurídico, eis que o Estado poderá lançar mão
de seu Ato Administrativo Punitivo como multa (para o administrado) e
suspensão (para o agente público).

Glossário

Ordenamento Jurídico: conjunto de leis codificadas, positivadas de um dado

Estado Nacional que sistematizam a estrutura de um Direito vigente. Leia mais
sobre o tema em:
http://www.investidura.com.br/biblioteca-juridica/resumos/teoria-do-
direito/93-teroriado.html

72
 Quando as entidades públicas precisam apresentar seu juízo oficial sobre
determinado tema ou mesmo certificar uma ocorrência fática acerca de um certo
assunto, o Estado pratica o Ato Administrativo Enunciativo, como é o caso de
parecer, ou seja, a interpretação do Estado sobre alguma coisa ou a certidão
(registro de um acontecimento reconhecido pelo Estado). Também temos o Ato
Administrativo Normativo do Estado, quando o mesmo regula de forma geral um
assunto de interesse da coletividade. Regimentos, Decretos são exemplos desse
poder de normatizar do Estado.
Sob o ponto de vista da abrangência do ato administrativo, tem-se o ato
externo cuja implicação é atingir o cidadão contribuinte para além da Entidade
Pública do Estado que o pratica. O ato expropriatório, devidamente formalizado,
visando a necessária ampliação de uma avenida para desembargar o trânsito de
uma capital é um ato administrativo externo, corajoso do Administrador Público
que atinge inúmeros terceiros integrantes da sociedade. Assim mesmo, o ato
administrativo interno apenas desenvolve seus resultados no interior da
Administração Pública em questão, como é uma portaria de nomeação de outro
funcionário para gerenciar o almoxarifado de uma secretaria municipal.

Preste Atenção

Existem atos administrativos que mexem com a situação do status jurídico

do interessado atingido pelos efeitos do ato. Explicando: temos o ato
administrativo de caráter restritivo que abrevia direitos de uma dada pessoa.
Assim, a exoneração de um funcionário é um ato que surte o efeito restritivo. Ao
contrário senso, a doutrina nacional faz alusão ao ato administrativo de caráter
ampliativo, pois o mesmo amplia privilégios ou direitos do interessado como é o
caso do ato de nomeação para um cargo de chefia de um departamento numa
entidade pública.
A criatividade para a nomenclatura técnica dos atos administrativos por
parte da doutrina consagrada é realmente notável. Mas isso decorre das situações
fáticas no percurso da vida administrativa dos entes estatais. Nese sentido,

73
quando visualizamos quanto de livre – arbítrio poderá dispor o agente público no
exercício de sua atividade funcional, nos deparamos com o ato administrativo de
caráter vinculativo. Isto é, o ato administrativo em que o funcionário não poderá
se dispersar do Princípio Jurídico da Legalidade. Sua conduta não dispõe de
alternativas criativas, se não o estrito cumprimento da letra da lei. A liberdade
concedida pela oportunidade do momento (de comprar e estocar remédios, por
exemplo, numa secretaria de saúde) ou a conveniência (de definir a reforma da
fachada de uma escola pública, dando ares de uma monumentalidade estética,
porém anti-econômica e desnecessária, até questionável), eis que as mesmas não
resistem diante da força do ato vinculatório que almeja apenas executar o que é
realmente essencial para o cumprimento da função pública.

Curiosamente observando, as vantagens que detêm as entidades

públicas do Estado, no exercício de suas atribuições, vamos
encontrar também o ato administrativo, dito de “império”.

Pois bem, ele é tal que o agente público imbuído dessas prerrogativas, em
nome do Estado, aplica unilateralmente suas pretensões governativas. A vontade
da entidade pública é imposta em nome do interesse da coletividade, até porque
uma secretaria de vigilância sanitária pode praticar ato de império ao fechar um
restaurante sob alegação de que o mesmo não tem higiene necessária para
continuar a funcionar.
Vamos encontrar também na continuidade deste discurso doutrinário de
âmbito classificatório, algumas posturas quase ingênuas como é a idéia do ato
administrativo simples como sendo o ato proveniente apenas de uma entidade do
Estado. Logicamente o ato composto decorrerá do pronunciamento de duas
entidades públicas que se manifestam conjuntamente. Veja por exemplo as
espetaculares operações ambientais da polícia e da secretaria de meio ambiente na
apreensão de infratores no crime ambiental. Ainda há os atos complexos que
seriam por vezes as portarias interinstitucionais redigidas e firmadas por dois ou
mais ministérios de Estado. Seguindo este raciocínio doutrinário, têm-se os atos

74
denominados individuais que retratam um fim específico para um interessado
único.

Também é possível vislumbrar os atos administrativos de expediente

que dão fluência aos procedimentos que se encontram instaurados,
ou seja, as petições dos administrados que necessitam chegar a um
termo e dependem, para isso, do cumprimento do expediente. Assim
também como temos os atos administrativos genéricos ou gerais que
atingem a sociedade administrada como um todo.

Na sequência, analisando a apresentação material dos atos administrativos

temos algumas manifestações técnicas expressas, por exemplo, pelo Parecer que é
um documento objeto de uma opinião científica sobre um dado ponto de conflito
ou dúvida na Administração Pública. Quem oferta o Parecer são departamentos
técnicos como o jurídico das entidades públicas. Depois temos também a chamada
Ordem de Serviço que não é nada mais que uma deliberação, para ser cumprida
por funcionário submetido à autoridade hierárquica superior. Veja que a Portaria
também contém ordens de um Secretário de Estado, contudo são determinações
jurídicas com nítido caráter geral, ordenando comportamento profissional de
funcionários. A Portaria pode ser encaminhada mediante outro ato administrativo
que é o Ofício, sendo o mesmo veículo de entendimento oficial entre autoridades
da Administração Pública.
A Portaria como ato administrativo tem o condão de determinar condutas
funcionais por um Secretário de Estado, mas, se comparada ao Decreto,
constatamos a enérgica força normatizadora superior deste ato administrativo que
é peculiar, por exemplo, do Governador de Estado. Agora existe o ato
administrativo que é de mera fluência e impulso dos procedimentos
administrativos instaurados perante a Administração Pública. Versamos aqui
sobre o Despacho que agiliza a continuidade dos processos administrativos no
expediente da entidade pública com o fito de atingir a prestação solicitada. Sendo
inclusive o Alvará apenas a materialização formal de uma autorização ou licença
do Estado.

75
 Realmente a Administração Pública tem uma ampla gama de possibilidades
para seus atos administrativos praticados. Veja o caso da Homologação. Temos
aqui um ato em que o Estado diz anuir dentro de um processo com um ato
jurídico já exarado anteriormente. Agora, na Concessão, o Estado se transforma no
poder que concede a outra pessoa, sendo até uma pessoa jurídica de direito
privado a possibilidade de promover a oferta de um serviço exclusivo do Estado.
Como são as universidades particulares que são concessionárias do Governo
Federal para prestar o serviço de educação superior.

Para haver a Concessão é preciso que haja a prática de

outro ato administrativo que é a aprovação, cujo caráter
de unilateralidade expressa o consentimento do Estado.

Os atos administrativos em sua forma externa material são múltiplos e se

assemelham, no entanto, guardando distinções sutis. Olhe a situação do ato
administrativo vivenciado pela Licença. É o caso de quando o Estado autoriza
determinada pessoa a exercitar uma atividade. Para construir uma casa é preciso
deter a licença de edificação. Já a Permissão versa sobre a autorização que o Estado
concede para uma pessoa fazer uso de bem estatal sem assegurar nada, pois o
simples uso não gera direitos de nenhuma espécie.
Cumpre também mencionar como podem ser eliminados do mundo
jurídico os atos administrativos. Registramos inicialmente a situação de Anulação
de um ato administrativo, que significa o cancelamento de um ato por uma
entidade estatal, ou mesmo quando há provocação do Poder Judiciário que numa
possível sentença pode determinar a anulação de um ato administrativo. A
eliminação mencionada também pode se materializar no formato da Cassação que
é um ato administrativo que o Poder Público pode realizar extraindo os efeitos
jurídicos de validade de uma licença para construir, possivelmente de uma
empreiteira.
Outra forma de amputar os efeitos de direito do ato jurídico do Estado é a
denominada Contraposição que simplesmente pode ser conceituada como sendo a

76
troca de um ato administrativo no lugar de outro que até então vigorava, o qual
perde sua potência jurídica.

Evidente que a forma clássica de exterminar os efeitos de

um ato administrativo é o seu regular esgotamento que se
materializa pela total execução de seus efeitos
previamente programados na edição do ato administrativo

Apontamos também a Renúncia como um ato administrativo que provoca

um recuo no uso de um privilégio caso não haja mais interesse no uso do mesmo.
Podemos dizer que alguém que explore comercialmente o restaurante do
Congresso Nacional pode renunciar a esta concessão.
Tema também de importância na classificação dos atos administrativos é o
estudo sobre o ato administrativo de Convalidação. Trata-se de um ato que
regulariza situações de ilicitude contidas em atos praticados previamente os
validando-os como se perfeitos tivessem sido desde sua gênese. Existem
modalidades de Convalidação. Uma delas é a Confirmação na qual o agente
público, investido na posição de autoridade hierárquica superior da
Administração Pública, apenas saneia o ato de seu funcionário subalterno,
confirmando os efeitos jurídicos do ato praticado, caso o mesmo não detenha vício
ou ilicitude. Também temos a Ratificação, cuja característica é ser ato
convalidatório do mesmo agente público superior que perpetrou o ato
administrativo.
Por oportuno manifestamos a existência da Revogação como sendo ato
administrativo em que simplesmente a direção superior da entidade pública acha
por bem, valendo-se de suas prerrogativas do bom senso concernentes à
oportunidade e à conveniência, de retirar da esfera estatal tal ato que não mais lhe
interessa que se mantenha surtindo novos efeitos jurídicos. Aí também temos a
Anulação como ato administrativo de cancelamento de um ato considerado
ilegítimo ou ilegal, cuja atitude é obrigação da Administração Pública, sem esperar
que o Poder Judiciário venha intervir, anulando determinado ato via de sentença.

77
 É bom lembrar que a Administração Pública tem como
prerrogativa o poder de declarar, sempre que assim
entenda, a nulidade de seus próprios atos administrativos.

É importante observar que os administrados de boa fé que sejam atingidos

por uma revogação ou anulação não poderão ter prejuízos. No entanto,
asseveramos que a Administração Pública tem competência para anular seus
próprios atos, desde que os mesmos estejam eivados de vícios, de tal forma que os
mesmos se volvam ilegais, vez que de um ato administrativo ilícito não pode
haver a origem de direitos. Também pode a Administração Pública revogar seus
próprios atos com base na motivação ofertada pela oportunidade e conveniência.
Uma coisa que as entidades estatais devem sempre fazer é respeitar o direito
adquirido de quem quer que seja.
Fator fundamental sobre os atos administrativos é a eterna possibilidade de
revisão dos mesmos por parte da magistratura. Com efeito, o Poder Judiciário tem
como atribuição verificar sempre a juridicidade cumprida em suas ações por parte
da Administração Pública, com base no Principio da Legalidade do ato
administrativo praticado pelos entes estatais, mesmo que apenas tenha sido
retratado pelo administrado, possivelmente atingido, apenas uma ingênua ou
menos grave ameaça a direito.
Outro tema, por fim, que merece uma reflexão neste tópico é a diferença
entre atos da administração e o ato administrativo. Sendo que atos da
Administração é o acervo de atos administrativos levados a efeito pelos órgãos
integrantes do Poder Executivo. Assim que os atos administrativos praticados
pelos Poderes Judiciário e Legislativo não são considerados essencialmente como
atos da Administração, pois foram exarados não pelo Executivo. Vejam que a
edição de uma Medida Provisória pelo Executivo também não é puramente um
ato administrativo, embora seja ato da Administração porque uma medida
provisória guarda feições de ato legislativo.

78
 Síntese:

Prezado estudante. Muito bom! Estamos fazendo progressos nos estudos do

Direito Administrativo. Agora você possui uma noção muito melhor sobre o tema
do Ato Administrativo. Evidente que é importante a pesquisa complementar nos
livros sugeridos para leitura de aprimoramento dos conceitos e institutos jurídicos.
Vale recordar sobre a estrutura do ato administrativo de que são mostras
unilaterais e reais da atuação do Poder Estatal praticadas no cotidiano do
desempenho da função pública administrativa, materializados via de ordens no
gerenciamento da máquina burocrática que se desenvolvem a partir do
Ordenamento Jurídico do Estado. Há um total acatamento da Legislação vigente
para a prática do ato administrativo.
Interessante registrar que a doutrina faz uma distinção entre atos da
Administração e atos administrativos, cuja prática deste último pode se dar em
todas as entidades públicas da Administração e entre os Poderes do Estado
constituído, isto é, os Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo podem praticar
com base no Principio da Legalidade os atos administrativos de sua competência
específica. Entretanto, os atos da Administração são aquelas determinações que
fluem do Poder Executivo como práticas governamentais, visando à prestação
eficaz do serviço público.

Atividades de Aprendizagem:

13) Ilustre o conceito de fato administrativo a partir de uma experiência que

vivenciou ao longo de sua vida ou que alguém da sua família vivenciou.
14) Investigue a legislação concernente ao tema estudado neste tópico.
15) Faça uma tabela comparativa em que apresente as principais
características e diferenças ato administrativo e fato administrativo.

79
 Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e faça uma cópia desses textos
sugeridos para leitura, além de assistir a vídeo-aula sobre o Direito Público e
Privado.
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Lei n.º 4717/65 - http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L4717.htm
a) Artigo sobre os Atos da Administração Pública:
http://www.tce.rs.gov.br/artigos/pdf/admpub.pdf
b) Veja a evolução das leis que tematizam o Ato Administrativo ao longo do
tempo:
http://www.google.com.br/archivesearch?q=legisla%C3%A7%C3%A3o+ato+ad
ministrativ&hl=pt-BR&um=1&scoring=t&lr=lang_pt
c) VIDEO AULA sobre o Ato Administrativo:
http://www.youtube.com/watch?v=ECZKljIrGHc
http://www.youtube.com/watch?v=d1VFu5LTMT8
http://www.youtube.com/watch?v=bh5vOkJ-LFA

Referências:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora

Atlas, 2009.
FREIRE, Elias. Direito Administrativo. Editora Impetus, 2007.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, São Paulo Editora: Saraiva, 2000.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.

80
TÓPICO 6) Serviço Público
6.1) Noção conceitual e princípios do Serviço Público.
Bem, estamos aqui caríssimo estudante, começando um novo tópico da
segunda unidade. A esta altura dos estudos, você já se encontrou muito bem
ambientado com os temas que envolvem a Ciência Jurídica e suas relações como o
Estado.

Portanto, vamos lá. Não esmoreça. Mantenha-se altivo

e perseverante nas leituras complementares, nas
pesquisas por novos sítios na Internet, acerca destes
campos temáticos que vamos apresentar.

Olhem só: se existe um assunto no Direito Administrativo que materializa

por excelência a atividade publicista das entidades estatais perante a sociedade,
este assunto é o Serviço Público. Inegável que vamos encontrar muitas pessoas de
direito privado exercendo atividades de prestação do serviço público, mas estas
pessoas ocupam papel de coadjuvantes neste processo. Não há como dissociar a
idéia de Governo Federal, Governo Estadual e Governo Municipal da grande
matriz produtora de satisfação coletiva que deve ser o Serviço Público.
Para falar um pouco da referência de nossa opinião sobre o serviço público
façamos alusão ao texto da nossa Lei Maior. Exatamente, os comandos
fundamentais estão na Constituição Federal. Ela propõe a divisão de essência em
nosso Direito Brasileiro entre duas grandes matrizes jurídicas: o Direito Privado e
o Direito Público.

A bem da verdade, o Estado sob o ponto de vista constitucional,

tem o dever de proporcionar um serviço público de qualidade
para promover o contentamento da coletividade em vários
assuntos como segurança pública, saúde, educação entre outros.

Essas imputações, leiam-se atribuições, elencadas como obrigações da

Administração Pública, são atividades jurídicas que são reflexos concretos do
denominado Estado do bem estar social.

81
 Veja você que o texto constitucional caracteriza, identificando com perfeita
clareza, quais são as ações e atividades que podemos, aos olhos do Direito,
considerar como a prestação do serviço público. Sem dúvida, a Carta Magna
realiza a distinção de atividades reservadas aos particulares da iniciativa privada,
dizendo quais são tarefas estatais que contarão com o dever-poder que municiará
a Administração Pública para seu eficaz cumprimento. A doutrina nacional
estimula o estudo do serviço público, dividindo-o em duas feições distintas. Uma
de âmbito formal, a partir da qual se menciona centralmente o elemento jurídico
que é o cerne do serviço público em questão.
Nesse âmbito formal, estamos falando da influência específica do Direito
Administrativo e suas regras jurídicas, leis, regime técnico e princípios que
influenciam positivamente a prestação do serviço sob análise. Assim é que
estamos discorrendo precipuamente de serviços que são regidos pelo Direito
Público, com pouca ou quase nenhuma participação de um regime jurídico
aplicável à iniciativa econômica particular. Sob esta leitura formalista do serviço
público verificamos que sua fonte capital é o texto da Constituição Federal, sendo
esta o mecanismo jurídico nuclear para definir se o serviço em análise será
considerado público ou não.
Para minutar o âmbito material da prestação do serviço público, tem-se o
que realmente será realizado na prática. Isto é, está em análise se o serviço
realmente obtém serventia e proveito objetivo, gerando benefício ao cidadão
contribuinte que o necessita para satisfação do interesse da coletividade. Nada
impede que novas atividades de prestação pública sejam elencadas no quadro
geral de obrigações do Estado. Para isso, há necessidade de inclusão material das
mesmas no direito positivo, levando-se em consideração a pretensão de
atendimento de um anseio público imediato.
A prestação do serviço público é algo tão especial para o Estado, que tal
atividade deve permanecer protegida da exploração econômica proporcionada
pela empresa privada.

82
 Observe que os serviços públicos estão basicamente
colocados num patamar que jamais serão objeto de negócio,
isto é, trata-se de prática não comercializável. Se o serviço
público é especial para o Estado, imaginem para a Sociedade.

É, nesse sentido, que as tarefas estatais consideradas integrantes do serviço

público permanecem distantes da exploração mercadológica e, assim, beneficiam a
coletividade.
Nenhuma pessoa física poderá desafiar os ditames do texto constitucional,
pois os princípios jurídicos ali estipulados vedam quaisquer anseios ou metas
mesmo que de pessoas jurídicas de direito privado, no sentido de querer
comercializar alguma das modalidades de prestação do serviço público. E mesmo
as entidades estatais que compõem a Administração Pública estão expressamente
proibidas de negociarem qualquer tipo de serviço público. Tamanha é a
preocupação com esse aspecto que há um regime jurídico especial para o serviço
público, o qual se encontra orientado pelo texto da Carta Magna. Assim, o serviço
público em seus institutos jurídicos está regido normas próprias do Estado, sem
espaço algum para regras privatistas.

Afinal, a quem pertence a competência para prestação

de serviços públicos, em especial no Distrito Federal?

Esta é uma questão doutrinária fundante que pode ser respondida da

seguinte forma:

“Indubitável é que a prestação de serviços públicos é da competência privativa

do Estado, que pode prestá-los através da Administração direta ou indireta.
Sendo federativo o regime constitucional brasileiro, são competentes para a
prestação de serviços públicos a União, os Estados-membros, o Distrito
Federal e os Municípios. Os serviços da competência da União e dos
Municípios são explícitos, vindo claramente definidos no texto constitucional e
na legislação ordinária, enquanto os de competência dos Estados e do Distrito
Federal são remanescentes, cabendo ao Distrito Federal a execução, também,
dos serviços de competência dos Municípios.” (BRAZ, 1999 :370)

83
 Com base nesse fator, a prestação do serviço público implica definição de
competências administrativas bem definidas, obrigações claras e bem articuladas
cujos princípios gerais a legislação infraconstitucional trata de detalhar. O serviço
público enquadra-se no fator do denominado poder–dever do Estado para não
deixar perecer o interesse do cidadão.

6.1.1) Princípios Jurídicos do Direito Administrativo incidentes sobre a prática

do Serviço Público

Falando um pouco dos princípios de Direito Administrativo que regem o

Serviço Público, temos o denominado princípio jurídico da transparência que
determina a obrigatoriedade de ampla divulgação ao cidadão contribuinte de
como estão sendo prestados os serviços públicos, possibilidades de recepção da
sociedade e como estão sendos gerido as verbas estatais para a boa prestação do
serviço público. Além disso, podemos mencionar o Princípio Jurídico do Controle
Administrativo que orienta sobre a necessidade de um comando rigoroso e
diligente para um ajustado prestamento do serviço público.
No discurso do rigor e da eficácia no cumprimento do serviço, o mesmo
deverá ser acessível, sem discriminação de espécie alguma a toda coletividade. É o
que determina o Princípio Jurídico da Universalidade. Se forem universais os
serviços públicos os mesmos não podem agredir o direito do contribuinte. Assim
que, diante do Princípio Jurídico da Continuidade no Estado, não se toleram
greves, suspensões, pendências ou obstruções do dever de prestar o serviço
público.
Mesmo porque qualquer decisão técnica, em sentido contrário, deverá merecer a
devida fundamentação técnica com referência a interrupção do serviço público.
Eis a regra imposta pelo Princípio Jurídico da Motivação.

84
Preste Atenção

Nenhuma autoridade administrativa superior do Estado poderá se escusar

de exercitar a prestação do serviço público. Não há justificativas para quebrar este
comprometimento das entidades estatais. É o que determina o Princípio Jurídico
da Obrigatoriedade Estatal de prestar o Serviço Público. Assim mesmo, o serviço
apresentado pela Administração Pública está proibida de fazer qualquer
discernimento que venha a ser considerado discriminatório para com a sociedade.
Esta é a direção concedida pelo Princípio Jurídico da Impessoalidade. Quanto aos
custos cobrados na prestação do serviço público, tais valores devem ser amenos
tanto quanto possível, para possibilitar o ingresso dos cidadãos interessados em
beneficiar-se com o serviço público prestado.
O que potencialmente pode coroar de êxito o serviço público e governar sua
prestação é a certeza de que a coletividade seja plenamente atendida. Isto
demonstra a força do Princípio Jurídico da Supremacia do Interesse Público.
Justamente para atingir este formidável comando ora exposto é que o Poder
Público deverá realizar as adaptações necessárias, adequando os predicados do
serviço público, sempre pensando em possibilidades contemporâneas diante das
tecnologias dispostas para aperfeiçoar o serviço. Este é o sentido geral do Princípio
Jurídico da Adaptabilidade, que faz com o Estado esteja sempre dinâmico e
produtivo, planejando inovações benéficas para o serviço público.

6.1.2) Aspectos gerais da permissão e concessão no Serviço Público

Para efeitos comparativos e de análise sempre é bom contarmos com
conceitos jurídicos a fim de formarmos nossa própria convicção sobre temas
jurídicos. Pois bem, poderíamos operar com uma noção de Serviço Público como
sendo toda atividade ou prática ofertada pelo Estado via de seus organismos,
sempre regidos por regras jurídicas precisas, com objetivo de atender imperativos
e justos anseios da sociedade em um largo leque de serviços possíveis.

85
 Constitucionalmente o Serviço Público deve ser prestado por intermédio de
duas formas definidas: ou o serviço público ofertar-se-á pelo Estado como
permissão ou o serviço público assumirá o formato de concessão.

Começando com a Permissão, o que se

entende por este instituto jurídico?

Podemos compreendê-lo como uma prerrogativa que a Administração

Pública tem para autorizar, transferindo a uma outra pessoa a possibilidade de
prestar uma determinada modalidade de serviço público. Aqui é claro que a
pessoa jurídica que assume tal serviço, o fará por pagamento feito pelo
administrado beneficiado. De qualquer forma, a Permissão é autorizada de forma
unilateral pelo Estado, podendo este rever sua decisão, retirando tal permissão a
qualquer momento.

Quais seriam os fatores distintivos da Permissão na prática?

Primeiro que a pessoa jurídica que assume a prestação do serviço,

autorizada pelo governo, está submissa à autoridade fiscalizatória da entidade
pública, além das condições prévias estipuladas. Segundo que a pessoa jurídica
responsável deve prestar o serviço público com todos os riscos inerentes a sua
execução. Terceiro é o fator contido na precariedade desta permissão que pode
sofrer cancelamento sem maiores explicações do Estado, quando o mesmo pode
invocar o famoso princípio da supremacia do interesse público. Quarto seria a
característica de que a Permissão só é concedida ao permissionário pelo Estado,
após transparente e bem divulgado procedimento de licitação, o qual veremos em
alguns tópicos adiante.
Visto em linhas gerais o instituto da Permissão, passemos à outra
modalidade de prestação do Serviço Público que é a Concessão. Não difere nos

86
aspectos principais do primeiro, pois é a oferta desta prestação sob
responsabilidade específica de pessoa que receba a atribuição do Poder Público, o
qual poderá modificar a situação de concessão. Mesmo assim, estamos diante de
uma relação de contrato que traz algumas garantias, como por exemplo, a
contraprestação pelo serviço praticado com base em tarifas pagas pelo
contribuinte beneficiário. Assim, sua principal característica é a existência de um
pacto contratual de vontades entre Estado e a pessoa que assume tal incumbência,
a qual não está tão fragilizada como na precariedade da permissão.

6.2) Algumas características essenciais do Serviço Público

Na prática, o que é o Serviço Público, se não atividades que

o Estado oferta de forma direta à sociedade segundo
critérios específicos de precisão e obrigatoriedade?

Existe um caráter de reserva estatal para determinados serviços públicos

que devem ser prestados. Essa exclusividade da Administração Pública está
consoante adiantamos, na oferta da segurança pública por parte do aparelho da
polícia militar do Estado, além de planejamento e execução de estratégias públicas
visando garantir a saúde da coletividade.
Sem obstrução desse entendimento majoritário da doutrina, têm-se também
serviços de imediata utilidade social que pode ser visto nos meios de transporte
urbano (ônibus, metrô, balsas etc.) que o Poder Público pode transferir às
empresas habilitadas no ramo. Sem contar essa avalanche do Neoliberalismo e da
Globalização que, como doutrina política aplicada por alguns governos, resolveu
aderir a uma febre de privatização de vários serviços fundamentais para o cidadão
contribuinte como as companhias elétricas estatais, iniciativa pública nas
telecomunicações.

87
 Convém lembrar que o tema do leilão das hidrelétricas brasileiras está
relacionado à Segurança Nacional. Agora, que fique claro que as
empresas públicas que tratam do fornecimento de água não poderão
ser delegadas para a iniciativa privada assim de mão beijada, uma vez
que água é patrimônio da coletividade, bem universal da civilização
cujo fornecimento é uma responsabilidade inerente ao Estado.

Tomara que o Estado mantenha estudos sérios de viabilidade do serviço

público a partir de coeficientes da economia e técnica jurídica, os quais darão
manutenção à utilidade pública dentro de uma proposta formal oficializada
perante a sociedade. Pois, a pretexto de se livrar de encargos, o Estado não deve
simplesmente entregar serviços públicos estratégicos na mão da iniciativa privada.
Não pode haver dúvidas quanto ao fato de que o serviço público distingue-se
notavelmente de todos os demais serviços de caráter corriqueiro prestados perante
a comunidade. Se não, como comparar o serviço de um garçom num restaurante
privado por mais sofisticado que o mesmo seja, com a atividade de um médico
cardiologista no plantão de um hospital público?
Prepondera o caráter universal da necessidade de bem atender de forma
pública o cidadão contribuinte.
A transferência de serviços públicos para empresas particulares deve ser
feita com muita cautela e responsabilidade pela Administração Pública. Deve ser
obedecido o que prescreve o Ordenamento Jurídico para execução destas
delegações, dado que determinadas funções não podem ser cumpridas pela
iniciativa particular com base na complexidade da mesma, como é o caso da
segurança pública. Porém, a legislação assumiu conceitualmente a existência de
serviços essenciais, assim como é o fornecimento de combustíveis, água, gás,
tráfego aéreo, serviços de bancos, energia elétrica, tratamento de rede de
esgoto,gás.

88
6.3) Inovações contidas no denominado Terceiro Setor e suas Entidades
Paraestatais
Até o presente momento de nossos estudos estivemos diante de uma leitura
absolutamente voltada para o paradigma tradicional do Direito Administrativo.
Vez que nessa interpretação prepondera a figura do Estado e seus entes, órgãos,
pessoas, agentes, normas, princípios, doutrina. Esse Direito Administrativo vive a
supremacia de uma divisão clássica do direito em duas áreas fundamentais, a
saber: o Público (representado pelo fenômeno estatal) e o Privado (representado
pela iniciativa de pessoas físicas e jurídicas de caráter particular).
Em verdade, essa dicotomia essencial do Direito Administrativo se dobra a
inovações que extrapolam a tradição das tendências comerciais regidas pela
iniciativa privada e o poder regulador geral conduzido pelas entidades de
iniciativa pública. Mesmo agora, leis de mercado, marchas e contramarchas
econômicas, prerrogativas estatais conseguiram se harmonizar. Contudo essa
dicotomia entre privado e público, público e privado está abrindo espaço para
novas tendências em propostas institucionais híbridas, que não são tecnicamente
originárias do Estado, nem mesmo pertencem claramente à iniciativa privada. As
novas modalidades governativas nos remetem para instituições que atuam sem
metas do lucro imediato, porém prestam serviços notáveis de caráter social.
Estas novas instituições admitidas pela própria Administração Pública são
comumente chamadas de Entidades Paraestatais. Pois atuam de forma meta-
estatal na assistência das tarefas a serem cumpridas pelo Estado, colocadas em
situação especial denominada de Terceiro Setor, que não é o público (primeiro
setor), nem o privado (segundo setor). Tais Entidades Paraestatais foram
recepcionadas por uma nova ordem doutrinária e legal no interior do Direito
Administrativo, pois tais instituições juridicamente estão habilidades para
prestarem o serviço público, auxiliando assim o Estado.

Muito bem, mas o que seriam essas entidades Paraestatais?

89
 Conceitualmente poderíamos dizer que são organizações registradas em
cartório notarial do Estado, que obedecem às leis de caráter publicista aplicáveis à
espécie, sem contudo serem classificadas como entidades pertencentes ao Estado,
ainda que sejam pessoas jurídicas regidas pelo Direito Privado na forma da lei.
Certo, mas se não pertencem à iniciativa pública nem a privada, o que essas
instituições podem realizar? Aí está a inovação do denominado Terceiro Setor,
pois estas Entidades Paraestatais são consideradas colaboradoras, operando como
reforço da função pública do Estado, verdadeira parceria de auxílio no
adimplemento (satisfação) do serviço público para a sociedade.
O diferencial realmente concentra-se na ausência de proveito pecuniário,
uma vez que estas organizações não visam lucro e trabalham dentro do viés
jurídico privado perante o Estado. Podemos agora fazer breve alusão sobre quais
são as modalidades classificadas como entidades paraestatais existentes no
chamado terceiro setor. Comecemos pelas organizações empresariais, que como
marca maior deste novo segmento doutrinário integrante do Direito
Administrativo, não pertencem ao Estado. Estamos versando sobre as Empresas
de Controle do Poder Público.
Embora pareça antagônica esta consideração, é o caso de organização
privada em que a Administração Pública assume o comando financeiro e
empresarial da instituição particular junto à bolsa de valores. Assim, o Estado
tornar-se-ia o acionista majoritário de uma empresa privada, que não se equipara a
uma sociedade de economia mista, muito menos a uma empresa pública. Para
comprar bens tal Empresa de Controle do Poder Público, considerada empresa
paraestatal do terceiro setor precisa licitar, isto é, executar o procedimento
administrativo da licitação e contratar devidamente a aquisição conforme
legislação aplicável à espécie.
A seguir, podemos examinar outra entidade paraestatal do terceiro setor.
Existem setores que o Estado já admite ser gerenciado por tais instituições. Trata-
se das áreas da saúde, pesquisa científica, preservação ambiental e até o ensino.
Nessas áreas a Administração Pública vem admitindo a intervenção de instituições

90
de direito privado que ofertem seus serviços sem a meta do lucro, porém atuam a
partir de contratos de gestão.

Estamos falando da denominada Organização Social que

necessita angariar o benefício de ser reconhecida pelo
Governo como entidade de utilidade pública

Claro que há requisitos específicos como a exigência de que estas

Organizações Sociais detenham um conselho de administração superior. Quem
compõe esse órgão deliberativo? Logicamente, aqui, entra a figura dos agentes
públicos da Administração Estatal que representem o Estado, além de membros
da sociedade de visível competência para representar os anseios da coletividade.

Contudo, devemos ressaltar que diante do fato de que houve uma

proliferação absurda dessas organizações sociais, que se beneficiam
do uso de equipamento estatal (prédios e, por vezes funcionários
públicos), além de receber polpudos valores em repasses de
dinheiro público, observa-se na doutrina que tais iniciativas, por
mais brilhantes que sejam, têm sido alvo de contundentes
questionamentos, pois várias iniciativas inescrupulosas maquiadas
de sociais para o desenvolvimento da educação e cidadania. Na
verdade tem servido para lavar dinheiro público com o prestígio
apenas de algumas mentes astutas a serviço de seus próprios
interesses particulares. Daí que a revogação dos contratos de gestão
poderá ser feita a qualquer momento, dada a precariedade de sua
natureza jurídica frágil frente ao Estado.

Outra modalidade autorizada de empresa paraestatal do terceiro setor são

organizações estruturadas na forma de institutos cooperativos ou entidades
associativas. Estamos diante das assim conceituadas entidades de apoio que
também podem sofrer registro oficial como fundações. Tais entidades ditas de
apoio são controladas juridicamente pelas normas de direito privado. Mais uma

91
vez estamos diante de uma entidade privada que se serve estrutura pública, a
partir de seus equipamentos, aparatos estruturais. Funcionam tais entidades de
apoio junto às universidades para apoiar o desenvolvimento de pesquisas
tecnológicas.
Nesta categoria das prestadoras paraestatais de serviço público estão
classificadas iniciativas empresariais que não buscam o fim do lucro, porém
absorvem boa quantidade de dinheiro público para o custeio de suas atividades,
tidas como de relevância social. Exemplos podemos ver nos denominados Serviços
Sociais Autônomos, mas que dependem de verbas estatais como é o caso do
Serviço Social da Indústria, Serviço Social do Comércio, Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial que são entidades de natureza jurídica privada. Sua vida
profissional e existência institucional dependem sempre de relações jurídicas
expressas em convênios com o Estado.
A abertura do Legislador Pátrio para a institucionalização desses
aparelhamentos paraestatais foi tão grande que há organizações absolutamente
assemelhadas umas às outras. Este é o caso das chamadas Organizações Sociais já
declinadas que ficam muito próximas conceitualmente falando das denominadas
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. As primeiras são
autorizadas a funcionar pelo Estado tendo por objetivo fazer com que o Estado
saia dessa função pública. No que se refere às segundas a Administração Pública
não abandonará tal atividade. Pelo contrário tais organizações sob análise apenas
vem para maximizar a promoção de certas e definidas intenções e metas estatais.
Assim as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público detém
personalidade jurídica de direito privado sem objetivar o lucro. Aliás, percebam
que ninguém aqui nesta área pretende lucrar coisa alguma, só exclusivamente
beneficiar a sociedade com a prestação de um serviço público autorizado pelo
Estado.

Glossário

Legislador Pátrio: tal expressão técnica tradicional da literatura jurídica do Direito

Brasileiro diz respeito às casas do Congresso Nacional. A Câmara dos Deputados

92
Federais e o Senado. São as duas instituições que compõem na esfera federal o
Legislador Pátrio Nacional. Também se pode verificar o vernáculo legislador em
âmbito estadual e municipal. Para maiores detalhes é possível consultar o site:
http://www.legislador.com.br/
A lista das entidades paraestatais do terceiro setor também abrange os
chamados Conselhos Profissionais que são organizações concebidas para
administrar, ordenar, fiscalizar e desenvolver as atividades profissionais nos mais
diversos campos técnicos do trabalho humano. Com efeito, temos aqui ordens
como dos advogados do Brasil, conselhos de odontologia, farmácia, instituições de
economistas e contadores etc. Evidente que estas entidades possuem
personalidade jurídica, porém de regime privado. Parte da doutrina, apoiada em
decisões dos tribunais superiores do país, acabou criando uma nomenclatura
inovadora considerando essas ordens como autarquias especiais que não fazem
parte do Estado.
Para finalizar este tema, gostaria de sugerir nossa filiação a uma parte dos
doutrinadores do Direito Administrativo Brasileiro que percebem essas
instituições paraestatais como a porta aberta para a prática de ações no mínimo
preocupantes, para não dizer ilícitas com verbas públicas. Uma vez que este
campo dos serviços públicos tem atraído uma parcela de empresários um tanto
quanto preocupados com o lucro, esquecendo da qualidade dos serviços a serem
prestados. Advogamos a dúvida num setor em que o Estado tem se afastado
paulatinamente de suas inerentes obrigações constitucionais de ofertar atividades
elementares como políticas de saneamento, saúde e educação

Síntese:

Bem amigo estudante, verifica-se dentro do tema do Serviço Público que o

Poder de Polícia existe com uma função primordial que é restringir interesses
privados em prol dos benefícios públicos. O Estado deve efetivar o controle
permanente sobre a gestão de serviços. Evidente que o particular pode prestar o

93
serviço público por delegação da autoridade constituída, mas sempre precedido
de processo licitatório.
Convém lembrar que o primeiro setor é o governo, que é responsável pelas
questões sociais. O segundo setor é o privado, responsável pelas questões
individuais. Com a falência do Estado, o setor privado começou a ajudar nas
questões sociais, através das inúmeras instituições que compõem o chamado
terceiro setor. Ou seja, o terceiro setor é constituído por organizações sem fins
lucrativos e não governamentais que têm como objetivo gerar serviços de caráter
público.

Atividades de Aprendizagem:

16) É sabido que hoje tem havido uma grande procura pelo ingresso no serviço
público, resultando na indústria dos concursos, em pessoas que abandonam
suas carreiras na iniciativa privada para se dedicar à jornada de estudos
para concursos e etc. Por que será que isso tem acontecido? Quais são as
vantagens de trabalhar no serviço público? O que pensa sobre essa
situação?
17) Cite um exemplo regional de organização do terceiro setor e investigue
quais são as contribuições que ela tem ofertado ao seu público algo. Ainda
sobre essa organização, analise quais são seus deveres diante da sociedade.
18) Investigue a legislação concernente ao tema estudado neste tópico

Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e faça uma cópia desses
textos sugeridos para leitura, além de assistir à vídeo-aula sobre os temas do
Serviço Público e Terceiro Setor.

94
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Lei n.º 9074/95:
http://www.poupenergia.com.br/pdf/Lei%20Aneel%209074-1995.pdf

a) Serviço Público no Brasil:

http://www.oabpr.org.br/revistaeletronica/artigos/1-6.pdf
b) Atividade de Pesquisa Doutrinária e Atualidades Técnicas.
b.1)
http://www.celc.com.br/comentarios/pdf/11.pdf
b.2)
http://www.ambito-juridico.com.br/pdfsGerados/artigos/793.pdf
c) Legislação específica sobre o tema:
http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L8112cons.htm
d) Informações técnicas sobre o Terceiro Setor:
http://books.google.com.br/books?id=GsYhtMYXT70C&pg=PA149&lpg=PA149
&dq=Terceiro+Setor&source=bl&ots=tONE2CxW6T&sig=_YnVOoK9np7KrYBiX_
ofiZuBiVE&hl=pt-
BR&ei=n5VgSvGxIdGptgfnpqTUDA&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=
9
http://www.mapa.org.br/
http://www.rets.org.br/rets/servlet/newstorm.notitia.apresentacao.ServletDeSe
cao

Referências:

BRAZ, Petrônio. Manual de Direito Administrativo, Leme – SP: LED – Editora de

Direito, 1999.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora
Atlas, 2009.
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Direito Administrativo. MP Editora, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.
95
TÓPICO 7) Autarquias
7.1) Rudimentos basais sobre o tema da Descentralização Administrativa
Aqui estamos em um novo tópico da segunda unidade. Informamos que
estamos passando da metade deste curso introdutório ao Direito Administrativo.
Portanto, ânimo e coragem! Vamos trabalhar um novo assunto relacionado aos
procedimentos de administração do Estado.
Historicamente, no início da era contemporânea quando os Estados
Nacionais eram jovens nações medianamente populosas, havia relativa ordem
para bem administrar o interesse público e prestar a sociedade um serviço
compatível com a demanda existente, por exemplo, na aurora do século XIX. Nos
dias atuais deste conturbado século XXI a situação de complexidade aumentou
demasiadamente e as organizações públicas do Estado passam por percalços que
limitam gravemente a capacidade de atendimento aos crescentes pleitos sociais
por segurança, saúde, alimentação, trabalho, educação, entre outros.
As administrações estatais em todos os cinco continentes, com algum grau
de variação regional e dificuldades particularizadas, têm sido forçadas a pensar e
desenvolver inovadoras estratégias técnicas, visando dar vazão a propostas que
retirem o Estado de uma situação letárgica como são as políticas de
descentralização do Estado. Por exemplo, com o advento da Proclamação da
República do Brasil cimentou-se uma descentralização política muito importante
nas quais os entes federados, isto é, os Estados membros da União passaram a
promover tarefas administrativas específicas, desafogando, assim, o Governo
Central, materializado pela Presidência da República. Essa descentralização
política continua irradiando efeitos quando os governos estaduais repassam
verbas e missões institucionais definidas para os municípios do interior, no
sentido de que estes cumpram atribuições de forma mais próxima dos cidadãos
nas cidades mais longínquas e afastadas das capitais dos entes federados.
Dessa forma a descentralização apresenta-se como um instituto jurídico
presente na vida nacional desde há muito tempo, apresentando-se em
modalidades diversas. Cabe entendermos a noção de descentralização como sendo

96
o repartir de alçadas, ou seja, a divisão racional de afazeres de um ente ou pessoa
física para outra pessoa jurídica ou agente público que esteja sobrecarregado.
Particularmente acerca de nossa temática central poderíamos discorrer
conceitualmente sobre a descentralização administrativa como sendo
determinadas e precisas políticas de repasse de funções entre uma entidade
pública principal e um órgão administrativo submetido à autoridade jurídica do
primeiro. Assim, o exercício no cumprimento dessas tarefas públicas apenas
detém importância técnica de seu cumprimento a partir do controle e fiscalização
da entidade estatal principal.
Contribui para o esclarecimento sobre o tema da descentralização, o notável
magistrado e publicista catarinense Cláudio Eduardo Regis de Figueiredo e Silva,
em sua obra de recomendável leitura:

“Para compreensão dos processos de descentralização e demais

transformações promovidas pela administração gerencial, é
imprescindível um estudo prévio, ainda que breve, do instituto da
delegação de poder, há muito utilizado no Direito Administrativo e aqui
definido como sendo a transferência da capacidade decisória de níveis
superiores da organização para os níveis inferiores.”
(REGIS DE FIGUEIREDO E SILVA, 2008:69)

Elencando as possibilidades classificatórias do instituto jurídico da

descentralização na Administração Pública, vamos encontrar, por exemplo, a
técnica em que a Entidade do Estado permanece na titularidade de poder ofertar o
serviço público. No entanto, disponibiliza seu exercício a uma determinada
instituição particular, provida de personalidade jurídica privada, mediante a
assinatura de contrato administrativo. É o que se chama de Descentralização por
Colaboração, onde a empresa privada celebra a intenção de contribuir com o
Estado na prestação de determinado serviço público.
Outra técnica publicista aplicável na descentralização se verifica na situação
concreta em que o Estado institui uma nova entidade. Ou seja, os Estados
federados, os Municípios e a União estão autorizados pelo Ordenamento Jurídico

97
do Direito Administrativo a constituir uma empresa pública ou privada, por
exemplo, que planejará e executará a prestação de um serviço público à sociedade.
Aqui estamos diante da denominada descentralização de serviços.
Também temos a figura do órgão estatal de um município, por exemplo,
que tem sua competência delimitada numa circunscrição clara feita pelos limites
da municipalidade. Aqui, tal instituição estatal é municiada de registro público
específico em cartório notarial, para atender o desempenho de fixado serviço
público abrangendo área física pré-estabelecida. A doutrina do Direito
Administrativo denomina esta modalidade de descentralização geográfica.
Se fôssemos mencionar um breve relato sobre a natureza jurídica da
descentralização, poderíamos recordar primeiramente a distinção entre
instituições da administração direta (ligadas diretamente ao Poder Executivo) e
administração indireta (as organizações estatais subsidiárias que atuam de forma
acessória). Pois bem, os Ministérios como da Justiça, Agricultura, Relações
Exteriores fazem parte da administração direta do Estado.
Contudo, determinadas fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista compõem o quadro de organismos pertencentes à administração
pública indireta, bem como o relevante tema das Autarquias (que será tratado logo
a seguir), além das empresas que atuam na permissão e concessão de autorizados
serviços estatais. Dessa maneira, a mencionada modalidade de fundação terá
natureza jurídica priva ou pública, consoante os destinos planejados de sua
constituição. A autarquia, já podemos adiantar, que sua personalidade jurídica é
direito público. As sociedades de economia mista tem nítido perfil jurídico de
direito privado.
Agora é preciso que façamos uma reflexão sobre algumas características
comuns entre estas instituições que compõem o quadro de descentralização da
Administração Pública indireta. Pois bem, uma primeira leitura sobre fatores
comumente encontrados entre elas é que elas não dispõem de arbítrio para
demarcação ou transformação de seu escopo pré-fixado. Na verdade, o que ocorre
que a norma instituidora da organização estatal deve fixar sua meta específica. Ao
depois, como uma decorrência lógica, evidente que a institucionalização dessas

98
entidades somente pode dar-se motivada por autorização expressa do
Ordenamento Jurídico, com lei exclusiva para tanto.
Em continuidade destas linhas aproximativas entre as instituições que se
agregam à descentralização da administração pública temos um fator
extremamente significativo expresso na ausência do interesse lucrativo para o
exercício do serviço público. Integram essas entidades os agentes públicos que
farão parte da equipe destes órgãos estatais da administração indireta.
Desnecessário reafirmar que estas organizações descentralizadas apresentam
capacidade jurídica, decorrendo daí o auto-gerenciamento de bens móveis e
imóveis, contas bancárias, enfim deveres e direitos intrínsecos à lei.

É bom lembrar que estas entidades descentralizadas se submetem

à força fiscalizatória geral do Poder Público, caso pairem possíveis
ambigüidades se tais organizações estatais estão realmente
desempenhando a contento suas obrigações institucionais.

O discurso técnico sobre a estruturação destas entidades públicas e

privadas descentralizadas é tão bem articulado, para que as mesmas não possam
ter a alternativa de promoverem um ato administrativo de auto eliminação. Uma
vez que somente o Ordenamento Jurídico as cria, só a norma estatal finaliza suas
vidas funcionais úteis.

Preste Atenção

Neste momento podemos entabular um comentário sobre as fundações e as

autarquias, pois estas instituições dotadas de personalidade de direito público são
prestigiadas com semelhantes ônus jurídicos (leiam-se restrições) e imunidades
(leiam-se também prerrogativas) outorgadas às entidades públicas que se
agrupam na administração pública, ao passo que as empresas estatais como
representantes dos órgãos dotados de personalidade jurídica de direito privado

99
apenas recebem as imunidades legais, sujeitando-se inteiramente aos ônus
previstos no Ordenamento Jurídico.
Há também que diferenciar as instituições sob o ponto de vista dos seus
respectivos quadros funcionais de pessoas, vez que as entidades de direito público
oriundas de Lei, têm seus funcionários estatutários providos da estabilidade
funcional. Já as organizações de direito privado autorizadas por Lei, embora
pertencentes ao Estado, possuem empregados que não gozam do privilégio da
estabilidade funcional, nem da segurança estatutária, pois são registrados pela
CTPS – Carteira de Trabalho e Previdência Social.

7.2) Conhecimentos instrutórios iniciais sobre Autarquias

Fizemos alguns ligeiros apontamentos sobre as autarquias como
instituições ligadas à descentralização da Administração Pública. De sorte que as
Autarquias, conceitualmente falando, possuem uma competência muito especial: a
de auto-gerenciamento de sua atividade administrativa, porém rendem-se ao
poder fiscal de órgãos superiores do Estado segundo ditames legais. Evidente
tratar-se de organizações estatais dotadas de personalidade jurídica de direito
público.Buscando consolidar nossa prévia postura conceitual, chamamos à colação
os ensinamentos da Professora Irene Patrícia Nohara sobre o ponto aqui
apresentado. Para esta moderna doutrinadora brasileira:

“O conceito legal de autarquia encontra-se no art. 5.º, I, do Decreto-Lei

n.º 200, in verbis: ‘Serviço autônomo criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas
da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.’
Note-se que este conceito não faz alusão à natureza jurídica pública,
característica essencial desta pessoa integrante da Administração
Indireta. Ressalte-se também que, se as autarquias explorarem
atividades econômicas, o que é fenômeno menos freqüente na
atualidade, elas se submeterão ao regime das empresas privadas.”
(NOHARA 2006:120)

100
 Pois bem, exemplificando estas instituições que se dotam de restrições e
prerrogativas, elevando-se ao patamar da Administração Pública, temos o
Instituto Nacional de Seguridade Social, Ordem dos Advogados do Brasil e Banco
Central, entre outros. Inegável a autonomia e independência dessas instituições
acima declinadas. O Banco Central possui essa capacidade de auto-administração,
contudo submete-se ao poder de controle do Poder Executivo Superior, isto é a
Presidência da República. São organismos que assumem o exercício de práticas
caracteristicamente públicas e efetivam a descentralização da Administração
Pública.
Em continuidade desta breve análise do paradigma Banco Central como
autarquia típica, verificamos a necessária autonomia administrativa e econômica
para efetivo cumprimento de suas ações práticas peculiares, colocando-se como
parte do Estado. O controle e fiscalização da atividade bancária nacional é de tão
vital importância que tal organização precisa da autonomia definida por lei para
agir com a liberdade que suas atividades exigem. Enfim, eis a figura jurídica da
autarquia como representante legítima do planejamento descentralizador do
Estado.

7.3) Caracterização geral sobre o instituto jurídico das Autarquias

Agora vamos realizar um estudo sobre quais são os fatores que
caracterizam a relevante figura administrativa das Autarquias. Pois então, trata-se
de instituições definidas expressamente em sua criação por diplomas legais (leis)
exclusivos. Veja um dado interessante: caso Administração Pública Federal leia-se
o Poder Executivo, que é o Governo Federal tenha feito o planejamento para
desenvolver políticas estratégicas inovadoras, em diversas áreas prioritárias, o
Poder Público Federal poderá instituir 15 novas autarquias através da publicação
de quinze novos diplomas legais. Porém, se a eficácia esperada não for atingida
pelas autarquias recém criadas, as mesmas poderão ser eliminadas via de uma
exclusiva e singular lei ordinária.
Atente para o fato que as autarquias se notabilizam pela independência
gerencial de sua própria estrutura administrativa interna, bem ainda a

101
organização de suas contas e economia, contando com bens móveis e imóveis
específicos próprios. Por serem instituições dotadas de personalidade jurídica com
base no direito público elas operam com capital de ordem estatal. Outra
característica marcante é que as autarquias gozam de privilégios quanto a
imunizações totais acerca da cobrança de impostos por parte do Estado.
Digna de nota é outra qualidade de suas características, referente ao
prestígio de ser enquadrada como integrante da denominada Fazenda Pública.
Assim, ela se defende processualmente em juízo literalmente contando seus
prazos jurídicos de forma igual ao Poder Público. Uma coisa absolutamente
marcante para delineamento das Autarquias é o fato de que, comparada as
autarquias, não existe qualquer grau de dependência entre elas, nem mesmo
divisões para categorizar poder de umas sobre as outras. Com efeito, cabe a
Administração Pública Direta efetuar a necessária fiscalização sobre a conduta
funcional das autarquias.

Glossário

Fazenda Pública: a idéia encartada nesta expressão pode representar o Erário

Estatal, ou seja, o Tesouro do Estado. Também pode ser compreendido como o
acervo de bens públicos do Estado, isto é, da Federação, dos Estados-Membros e
Municípios. Para estudar o assunto sugere-se acessar o seguinte link:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4211
Falamos aqui da autonomia das Autarquias, que as mesmas cuidam de suas
contas e gerenciam a administração própria de seus interesses. Em verdade, todos
os negócios jurídicos efetuados: compra e venda, aluguéis e outros são de inteiro
encargo destas Autarquias. Relações contratuais firmadas devem ser honradas na
forma da lei. Entendemos que o Poder Público não pode ser envolvido em
negócios arriscados que resultaram danosos ao patrimônio dessas autarquias.
Outros exemplos de autarquias a que nos referimos seria o IBAMA – Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis, além do INCRA –

102
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – autarquias estas sempre
presentes em todas as unidades da Federação.
As autarquias constituem excelente materialização do processo
descentralizador do Estado. Exatamente porque, quando o Poder Público projeta
expandir a prestação de um serviço, ampliando a oferta do mesmo para a
sociedade, ele tem a faculdade de optar pela criação de uma autarquia que possa
proporcionar com eficácia tal serviço. A descentralização assim ocorre por
intermédio das autarquias que desafogam a Administração Pública em suas
inúmeras tarefas administrativas.
O fato de as autarquias serem capacitadas como pessoas jurídicas
autônomas faz com que elas tenham competência para responder por seus
próprios atos cometidos e possíveis reflexos processuais. Isto é, na medida em que
as autarquias podem celebrar contratos que gerem vínculos obrigacionais e, na
medida em que elas podem ingressar mediante ação própria para proteger
determinado direito, então temos aqui a consagração de sua autonomia jurídica
diante da entidade estatal que a criou.
Por fim, vale a pena observar que as tarefas institucionais para as quais as
autarquias estão autorizadas por lei a funcionar não podem ser alargadas de per
si, isto é, ao livre alvedrio de sua diretoria interna. Há verdadeiro obstáculo
jurídico de caráter legal para que a autarquia não extrapole suas competências
específicas.

Síntese:

Caríssimo acadêmico veja que chegamos ao final de mais um tópico da

segunda unidade. Mantenha-se perseverante, de acordo? Aqui, neste texto lido,
observamos algumas reflexões representativas da idéia de descentralização a
partir da idéia de um conglomerado de técnicas para repartição de competências
estatais visando dotar de autonomicidade à pessoa jurídica integrante da
Administração Pública Indireta. As autarquias fazem parte dessas instituições
públicas descentralizadas.

103
 Também vislumbramos que as Autarquias são pessoas dotadas de
personalidade jurídica de Direito Público, sempre surgidas com base em lei criada
especificamente para esse objetivo. Uma particularidade característica dessas
entidades autárquicas é sua auto-suficiência econômica e administrativa, pois ela
se autogere.
Nota-se que há um coletivo de particularidades que as define, vez que são
autônomas para desenvolverem suas práticas próprias no serviço público
descentralizado, porém jamais atuando em atividades de caráter financeiro. O
patrimônio que formaliza a massa de seus bens não pode ser objeto de penhora
jurisdicional, nem mesmo podem ser vendidos sem autorização.

Atividades de Aprendizagem:

19) Entreviste um conselheiro do Conselho Regional de Administração sobre

as autarquias e peça para que ele te descreva como se dá o funcionamento
administrativo desta modalidade de instituição descentralizada no que
concerne à administração do dinheiro (formas de arrecadação, uso do
mesmo e auditorias que acontecem na autarquia), mandato dos
conselheiros e formas de ingresso dos seus integrantes.
20) Pesquise os autores selecionados nas obras sugeridas neste tópico e procure
descrever as principais características de uma autarquia e opine sobre esta
forma de administração.
21) Investigue a legislação concernente ao tema estudado neste tópico
realizando uma pesquisa minuciosa na Internet.

104
 Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e faça uma cópia desses
textos sugeridos para leitura.
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Emenda constitucional n.º 19/98:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm

a) Textos e legislação sobre Administração Pública:

http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D785.htm
c) Atividade de Pesquisa Doutrinária e Atualidades Técnicas.
b.1)
http://www.tvjustica.jus.br/documentos/Curso%20de%20Direito%20Administra
tivo%201%20-%20Fabiano%20Mendes.pdf
b.2)
http://recantodasletras.uol.com.br/textosjuridicos/430601
d) As autarquias no contexto classificatório da Administração do Estado:
http://64.233.163.132/search?q=cache:nOg77zUNIWAJ:www.marcusbittencourt.c
om.br/html/roteiro/administra_publica.asp+autarquia+conceito&cd=19&hl=pt-
BR&ct=clnk&gl=br

105
Referências:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora

Atlas, 2009.
MADEIRA, José Maria Pinheiro et all. Casos Concretos de Direito
Administrativo. Editora Campus, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo – Série Leituras Jurídicas. São
Paulo: Editora Atlas, 2008.
REGIS DE FIGUEIREDO E SILVA, Cláudio Eduardo. Administração Gerencial &
A Reforma Administrativa no Brasil, Curitiba: Editora Juruá, 2008.

106
TÓPICO 8) Sociedade de economia mista
8.1) Noções gerais sobre a sociedade de economia mista

Dando continuidade a estes elementos essenciais de formação da

Administração Pública, seguimos investigando, neste oitavo tópico da segunda
unidade, do ponto de vista doutrinário, as diversas modalidades de
descentralização que o Estado pode lançar mão com o escopo, isto é, objetivando
estruturar diversificadas táticas de melhor prestar o serviço público a sociedade.
Desta feita, após o exame das autarquias, passaremos a estudar um novo modelo
descentralizador do Poder Público que são as sociedades de economia mista.
Parece-nos oportuno registrar aqui um conceito sobre o instituto jurídico
versado, desta feita da lavra do mestre José dos Santos Carvalho Filho. Este
doutrinador assim se pronuncia:

“Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado,

integrantes da Administração Indireta do Estado criadas por autorização
legal, sob a forma de sociedades anônimas, cujo controle acionário
pertença ao Poder Público, tendo por objetivo, como regra a exploração
de atividades gerais de caráter econômico e, em algumas ocasiões, a
prestação de serviços públicos. [...] As sociedades de economia mista
tem personalidade jurídica de direito privado, o que neste aspecto, as
torna diferentes das autarquias, qualificadas como pessoas jurídicas de
direito público. É preciso ter em conta, porém o objetivo que inspirou o
Estado a criar esse tipo de pessoas de natureza empresarial. Como os
órgãos estatais se encontram presos a uma infinita quantidade de
controles, o que provoca sensível lentidão nas atividades que
desempenha essas pessoas administrativas, tendo personalidade de
direito privado, embora sob a direção institucional do Estado,
possibilitam maior versatilidade em sua atuação, quando voltadas para
atividades econômicas. O Estado, através delas, se afasta um pouco de
seu pedestal como Poder/bem estar social para assemelhar-se, de certa
maneira, a um empresário, que precisa de celeridade e eficiência para
atingir seus objetivos.”(CARVALHO FILHO, 2007: 438)

107
 Diante desta manifestação doutrinária poderíamos também inicialmente
promover uma proposta de conceituá-las? Veja você que se trata de organizações
estatais que possuem personalidade jurídica, no entanto, em sua criação, são
registradas como pessoas jurídicas de direito privado, cujo capital constitutivo está
integrado por outros entes particulares e o Estado também se encontra associado
contribuindo financeiramente para a formação desse capital. Tais sociedades de
economia mista são estabelecidas tendo como tarefa básica o exercício de ações de
caráter econômico, visando atingir a satisfação da coletividade.

8.2) Breve comparação entre distintos institutos

Para melhor deslinde didático sobre as particularidades conceituais das
sociedades de economia mista, vamos discorrer um pouco sobre uma comparação
possível entre dois institutos muito assemelhados. Eis que o instituto sob
comentário, por vezes, confunde-se com a empresa pública. Contudo, se formos
atentar para a questão da forma de constituição das sociedades de economia mista
veremos que só lhes são permitidas existirem enquanto sociedade anônima. Ao
passo que a empresa pública difere devido a grande liberdade outorgada pelo
Ordenamento Jurídico.
Gostaria agora que nos valêssemos da docente Irene Patrícia Nohara uma
vez mais, desta feita, sobre o tema ora enfrentado nesta intertítulo. Para ela:

“São basicamente dois aspectos que diferenciam a empresa

pública da sociedade de economia mista: 1) o capital: que na
empresa pública é integralmente público e, na sociedade de
economia mista, é misto, isto é, integralizado por dinheiro que vem
tanto da iniciativa privada como do Poder Público; e 2) a forma
societária: enquanto a empresa pública pode adotar qualquer
configuração societária admitida em direito (v.g. [= ‘verbi gratia’ =
por exemplo,], S.A., Ltda., etc.), e até figurino inédito, a sociedade
de economia mista só pode adotar a forma de sociedade anônima.”
(NOHARA, 2008:130)

108
 Na seara destas diferenciações, se observarmos a distinção sobre qual o foro
competente para conhecer de causas contra, isto é, qual é a justiça que tem
competência para julgar processos em desfavor das sociedades de economia mista
de âmbito federal, verificaremos que os juízes federais dos Estados deverão
presidir as causas. Quanto às empresas públicas federais o foro competente
também dar-se-á de forma igual. Finalmente verificando tema já relatado referente
ao capital constitutivo, as empresas públicas somente podem se efetivar, a partir
de dinheiro público. Porém, consoante já verificado, as sociedades de economia
mista serão instituídas mediante dinheiro privado e dinheiro público.

8.3) Fatores caracterizantes de sua estrutura

Como de costume apresentaremos algumas características marcantes desta
entidade descentralizada pelo Estado que é o instituto jurídico das sociedades de
economia mista. Muito bem, para a concepção jurídica destas sociedades é
necessário que o Poder Executivo conte com expressa e definida autorização do
Poder Legislativo. Vimos também que caracteristicamente o fim colimado pelas
sociedades de economia mista são as atividades de porte econômico.
Olhem só uma coisa importante: devido ao seu caráter notadamente
didático existem obras dignas de serem examinadas pelos estudantes no
pedagógico e eficaz sistema de perguntas e respostas que beneficia os alunos que
necessitam de uma informação rápida e concentrada. Esse é o caso de um livro já
indicado na bibliografia deste trabalho. Assim, sobre as sociedades de economia
mista, a pesquisadora Eliana Raposo Maltinti, assim se manifesta:

“105) Quais as características das sociedades de economia mista?

a) para que sejam criadas, necessitam de autorização legislativa (inicial
do chefe do Poder Executivo);
b) constituídas por capital misto;
c) detêm personalidade jurídica de direito privado;
d) somente admitem a forma de sociedade anônima;
e) possuem capacidade de auto-administração;
f) gozam de autonomia financeira;

109
 g) possuem patrimônio próprio;
h) criadas para a prestação de serviço público ou para a exploração de
atividade econômica;
i) sujeitam-se a controle ou tutela, por parte do ente que as criou: não se
trata de hierarquia ou subordinação.” (MALTINTI 2008:52)

Compartilhando dos ensinamento acima, de fato, o regime jurídico destas

sociedades, para falar de sua forma, são sempre as sociedades anônimas. Quanto a
personalidade estas sociedades são pessoas jurídicas de direito privado. Com
efeito, o Poder Público terá pleno controle acionário das mesmas, ainda que haja
expressiva participação da iniciativa privada em seu capital constitutivo. São
exemplos de sociedades de economia mista no Brasil organizações de exploração
mineral como a Petrobrás, instituições bancárias como o Banco do Brasil e
entidades ligadas à área energética como a Eletrobrás.

Glossário

sociedades anônimas: é modalidade de associação econômica pertencente ao

Direito Comercial onde seus membros efetivam suas participações a partir de suas
cotas como acionistas. Para maiores entendimentos, acesse o seguinte link:
http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/886/Sociedade-Anonima-
Conceito-e-caracteristicas

Síntese:

Dileto amigo estudante, eis o fim de mais um tópico. Não desanime.

Estamos progredindo rumo à reta final da unidade número dois. Neste tópico
aprendemos alguns fatores componentes das Sociedades de economia mista.
Importante que vocês fixem determinados detalhes. Evidente que se trata de
pessoas jurídicas de direito privado. Seu advento institucional somente se dá por
autorização específica de diploma legal (lei) com este fim. Na organização dessas

110
instituições outro elemento caracterizante fundamental é o capital de constituição
deve ser de natureza pública, tendo por base uma natureza jurídica de sociedades
anônimas.
Para todos os efeitos do ponto de vista do Direito, tais instituições são
formadas para atuar em atividades colimando ações mercantis, então pertencendo
à denominada Administração Pública Indireta.

Atividades de Aprendizagem:

22) Cite um exemplo de empresa de economia mista de sua região e destaque

na sua estrutura as características desta forma de administração.
23) Elabore uma tabela comparativa entre os conceitos de desconcentração e
descentralização típicos da economia mista.
24) Investigue a legislação concernente ao tema estudado neste tópico,
realizando uma pesquisa minuciosa na Internet.

Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e faça uma cópia desses
textos sugeridos para leitura, além de assistir a vídeo - aula sobre o tema deste
tópico.
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Lei n.º 6404/76:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6404consol.htm

a) Empresas de Economia Mista:

http://www.cidmarconi.adv.br/popup_artigo%205.htm
b) Atividade de Pesquisa Doutrinária e Atualidades Técnicas.
b.1)
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2031

111
b.2)
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=334
c) VIDEO AULA sobre a Sociedade de Economia Mista:
http://www.youtube.com/watch?v=GrJTPCtYDew

Referências:

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, Rio de

Janeiro: Editora Lúmen Júris, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora
Atlas, 2009.
MALTINTI, Eliana Raposo. Direito Administrativo – coleção Estudos
Direcionados. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo – Série Leituras Jurídicas. São
Paulo: Editora Atlas, 2008.

112
TÓPICO 9) Empresas Públicas
9.1) Exame conceitual do instituto
A seguir, conheceremos nova iniciativa técnica do Poder Público em
descentralizar a máquina administrativa estatal. Sabemos, pelos tópicos
antecedentes desta unidade dois, que o Estado está autorizado pela Carta Magna a
estabelecer inovadores empreendimentos com nítido perfil comercial atuando em
práticas econômicas da seara privatista. Já tivemos oportunidade de identificar
rudimentos jurídicos sobre a sociedade de economia mista. Agora é a vez de outra
entidade descentralizada: a Administração Pública. Interessante apontar que o
Estado tem essa capacidade constitucionalizada de criar estabelecimentos
industriais e mesmo rede de bancos. Então, o lucro é um desígnio almejado pelo
Estado, sem qualquer sofrimento de consciência, concorda? Prova disso é o
instituto jurídico da empresa pública.
Ao dar início ao tema da empresa pública, convém ressaltarmos as palavras
introdutórias do mestre Dwight Cerqueira Ronzani sobre o tópico ora enfrentado:

“A empresa pública igualmente tem origem na doutrina italiana do Estado

empresário conforme posta pelo fascismo, a partir da década de vinte.
Traduz um complexo mercantil onde se inserem bens e pessoas ao qual se
consagra a personalidade jurídica de Direito Privado, até porque atua no
mercado privado, norteando-se segundo as regras do mesmo. [...] O
Direito Brasileiro conhece basicamente nesse terreno duas modalidades: a
empresa pública unipessoal, em que o Poder Público participa do capital
social, integralmente, por uma das Pessoas Políticas, e a empresa pública
pluripessoal, quando a Pessoa Política reserva-se a maioria das quotas do
capital social, cujo remanescente ver-se-á integralizado por entidades
governamentais e da Administração Indireta não desnaturando assim a
publicização do capital. [...] A empresa pública recebe supervisão da
entidade matriz, que indicará seus dirigentes segundo as regas legais.
Seus gestores são tidos como autoridades e funcionários públicos,
especialmente para o fim de responsabilização penal”. (RONZANI 2003: 54)

113
 Exatamente por esses valores doutrinários acima expostos, uma apreciação
conceitual mínima desse rentável aparelho estatal tem que considerar o caráter de
direito privado da pessoa jurídica dessa empresa pública. Evidente que sua
concepção no mundo dos negócios ocorre apenas mediante a força de Lei. Digno
de comentário é o fato de que qualquer entidade estatal tanto da administração
pública indireta, como a direta podem integralizar valores para formação do
capital da empresa pública. Como adiantamos em tópico anterior, na empresa
pública, somente recursos estatais formam esse capital constitutivo.
Curioso aqui é assinalar que a empresa pública, embora esteja totalmente
caracterizada como instituição lucrativa de feições exteriores particulares em suas
atividades, busca a vantagem da multiplicação de bens e valores em prol do
interesse público. Ou estará a empresa pública realmente destinada a facilitar
qualificados serviços públicos para a coletividade.

9.2) Informações distintivas gerais

Percorramos então alguns dos elementos que corporificam a empresa
pública. Eis aqui uma instituição jurídica do Estado que não desfruta de possíveis
privilégios ou imunidades quanto aos vínculos laborais encetados, muito menos
vínculos tributaristas. A razão disto encontra-se no fato de sua pessoa jurídica ser
de direito privado. De forma antagônica a organização de seu capital constituidor
é eminentemente público, sem qualquer contribuição da iniciativa privada.
Manifestamos, por expresso, cabimento de que há necessidade de ordem legal
para criação das empresas públicas.
Dando prosseguimento à idéia destas caracterizações do estabelecimento
jurídico estatal em comento, tem-se que tais empresas poderão laborar como
concessionárias de serviço público, se o objeto de seu funcionamento for a prática
de atender a sociedade de forma substitutiva da Administração Pública. Contudo,
via de regra as empresas públicas são voltadas para ações comerciais que deem
lucratividade.

114
Preste Atenção

Particularidade destacável também é o fato de que se versa acerca de

organização pertencente ao Poder Público que, apesar de seu regime jurídico
privado, as empresas públicas, para contratar funcionários, devem realizar
concurso público, seus agentes membros não podem aglomerar (acumular) cargos
públicos e para adquirir equipamentos, bens e fornecimento de material, devem
sempre exercitar o procedimento licitatório. Isto corresponde a uma simbiose entre
novas privatistas e publicistas convivendo no interior da Empresa Pública.
Tecnicamente podemos conceber frente ao Direito Administrativo no Brasil
a modalidade de empresa pública cujo capital foi constituído por uma
multiplicidade de entidades estatais da Administração Pública, daí que tal
empresa pública reportará hierarquicamente a essas entidades criadoras
associadas. Ao contrário senso, temos empresa pública que apenas um único
órgão do Estado contribuiu para a formação do seu capital, ou seja, a União. Neste
caso há então uma única pessoa pública proprietária da empresa pública em
questão.

9.3) Operacionalidade da empresa pública frente ao Estado Brasileiro

Para encerrar este nono tópico pertencente à segunda unidade, onde
continuamos tratando do enfoque descentralizante da Administração Pública,
desta feita analisando esta iniciativa empresarial do Estado – façamos nova
incursão introdutória ao tema desta entidade jurídica dentro da organização de
nossa República. Pois bem, gerenciar uma empresa pública brasileira é exercer
cargo de confiança do Chefe do Poder Executivo Federal. Em outras palavras, a
diretoria administrativa destas empresas são sempre formadas por funcionários de
carreira da própria empresa, entretanto são nomeados pelo Presidente da
República.
O ingresso funcional nas empresas públicas do Brasil é feito mediante
concurso, contudo além desses funcionários efetivos tais instituições podem contar

115
com trabalhadores oriundos de empresas terceirizadas, desenvolvendo atividades
como informática, limpeza, segurança. Também se tem a figura dos vínculos
contratuais temporários como é o caso dos estagiários. No Brasil, sob o ponto de
vista constitucional tem-se que o denominado relevante interesse coletivo preside
a iniciativa do Estado Nacional para criação de empresas públicas, dado que se
trata de exploração direta de atividade econômica pelo Poder Público.

Glossário

Concurso público: trata-se de certame onde o Estado busca selecionar por meio de
provas e avaliação de títulos de qualificação profissional, o melhor de candidatos
que se apresentam para laborar dentro dos quadros do funcionalismo público das
entidades estatais brasileiras. Para melhores reflexões sobre este assunto, acesse o
link:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=390
Assim é que as empresas estatais poderão se dedicar inclusive a oferta de
serviços públicos de caráter industrial ou atividades de importância para a
sociedade. É o que faz a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos. Ou ainda a
empresa estatal dedicar-se-á a atividade do ramo financeiro como faz o BNDES –
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, além da Caixa
Econômica Federal. De qualquer forma, as empresas públicas são obrigadas a
seguir os princípios jurídicos aplicados à Administração Pública em geral em
busca de constituir serviços de elevada qualidade profissional.

Síntese:

Estimado estudante, coragem! Findamos mais uma caminhada ao longo do

tópico de número nove pertencente à segunda unidade desta disciplina de Direito
Administrativo. Aqui observamos que do ponto de vista conceitual as empresas
públicas como sendo pessoas dotadas de personalidade jurídica na modalidade de
direito privado. De acordo com as demais entidades públicas somente podem ser

116
criadas com fundamento em expressa ordem legislativa. Tendo em vista a ampla
gama de possibilidades para organização do regime jurídico societário, tem-se que
o capital desta entidade do Estado deve ser necessariamente todo de caráter
público.
Com base no fato de que a empresa pública é de iniciativa criativa da União
e seu capital é exclusivamente montado pela mesma, não se admite a empresa
pública se não com patrimônio todo próprio. Sua missão precípua é desenvolver
práticas empresariais definidas pelo Governo, considerando seu planejamento
estratégico e ações definidas para mandatos governamentais.

Atividades de Aprendizagem:

25) Defina empresa pública com suas palavras, tendo por base as leituras
complementares realizadas e exemplifique uma empresa deste tipo
descrevendo uma de sua região.
26) Qual o papel do Estado na operacionalidade da empresa pública? Qual a
sua opinião sobre isso?
27) Investigue e faça um resumo de toda a legislação concernente ao tema
estudado neste tópico.

Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet em busca destes textos

sugeridos para leitura, além de assistir a vídeo–aula a seguir:
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Decreto Lei n.º 900/69:
http://www.viajuridica.com.br/downloads/900-69.doc

117
a) Texto doutrinário sobre Empresas Públicas:
http://www.direitopublico.com.br/pdf_13/DIALOGO-JURIDICO-13-ABRIL-
MAIO-2002-CELSO-ANTONIO-BANDEIRA-MELLO.pdf
http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/
28553/28109
b) Atividade de Pesquisa Doutrinária e Atualidades Técnicas.
b.1)
http://www.franca.unesp.br/artigos/Thiago_Nogueira.pdf
b.2)
http://www.cebc.org.br/sites/500/521/00000447.pdf
c) VIDEO AULA:
http://www.youtube.com/watch?v=GrJTPCtYDew

Referências:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora

Atlas, 2009.
MALTINTI, Eliana Raposo. Direito Administrativo – coleção Estudos
Direcionados. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.
RONZANI, Dwight Cerqueira. Direito Administrativo Concreto. Rio de Janeiro:
Editora Impetus, 2003.

118
TÓPICO 10) Fundações Públicas
10.1) Conceito sob leitura doutrinária
Caríssimo estudante, chegamos ao décimo tópico da segunda unidade. É o
derradeiro tema a ser tratado nesta unidade. Coragem e disciplina em vossos
estudos pois caminhamos para a etapa final deste curso. Então vamos tratar das
fundações públicas. Versamos aqui sobre entidades capacitadas como pessoas
jurídicas de direito público, cuja meta fundamental é satisfazer determinado
escopo geral da sociedade. Para o exercício desse mister não colimarão a
lucratividade, mas haverá o exercício da autonomia interna de sua administração
para gerir seus bens móveis e imóveis, isto é, o acervo que compreende o seu
respectivo patrimônio. O Estado como instituidor da fundação pública contribuirá
com recursos provenientes do Erário Estatal, tamanha a importância das áreas que
as fundações públicas poderão atuar, a saber: pesquisa científico–acadêmica,
projetos e ações culturais em geral além de programas de formação voltados para
a educação.
Façamos aqui um destaque doutrina defendida por mestres doutrinadores
como o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto acerca do tópico sob análise:

“São as entidades paraestatais que revestem a forma de fundações,

sendo portanto, pessoas jurídicas de direito privado, nas quais, recursos
total ou parcialmente públicos são personificiadso e afetados a
atividades específicas impróprias do Estado, notadamente no campo do
ordenamento social, por delegação legal. [...] A fundação pública é por
definição da legislação a entidade dotada de personalidade jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização
legislativa, para o desenvolvimento de atividade que não exija execução
por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio, gerido pelos respectivos órgão de
direção e funcionamento custeado por recursos da União e de outras
fontes, lamentando-se o emprego legal da empressão ‘funcionamento
custeado’, tão pouco precisa, que mais soa como um jargão tecnocrata,
inadequadamente inserido.” (MOREIRA NETO 2006:264)

119
 Compartilhando dos saberes acima apresentados, também com referência
ao processo de criação das fundações públicas há plena liberdade de instituí-las
por parte de iniciativa legal do Poder Público, mais especificamente do Executivo,
ainda que haja um juízo crítico de admissão feito por parte do Poder Legislativo.
Estamos versando aqui sobre instituições públicas que integram a denominada
Administração Pública Indireta. Uma fundação é possível sempre de ser instituída
quando se imputa a um determinado e bem definido acervo patrimonial a
personalização jurídica, isto é, o registro público conveniente. Naturalmente que
essa massa patrimonial definida deverá mover-se a partir de um fim em prol da
sociedade.

Glossário

Imputar: trata-se de expressão presente na Dogmática Doutrinária do Direito

Brasileiro, vez que é verbo aplicado com grande frequência pela linguagem
jurídica para expressar o atribuir determinada característica. Veja uma teoria
jurídica sobre o imputar no link:
http://www.advogado.adv.br/artigos/2003/cleutonbarrachisilva/teoriadaimput
acaoobjetiva.htm

10.2) Informes sobre suas características

Quais seriam os fatores distintivos mais significantes das Fundações
Públicas? Esses informes nos remetem à possibilidade de que estas entidades
estatais além de metas educativas e culturais, podem também desenvolver planos
e atividades para enfrentar problemas relacionados a social assistência, inclusive a
preocupante temática meio-ambiental e a saúde coletiva.
Como já havíamos exposto acerca das entidades da Administração Pública
Indireta, as mesmas podem ser criadas pelo Estado sempre com fundamento em
uma autorização legal exclusiva para aquele ato administrativo, porém para
suprimi-las do universo jurídico há necessidade de um comando legislativo, o
qual não precisa ser especial como para sua criação.

120
 Recorramos uma vez mais aos ensinamentos doutrinários da mestra
paulista Maria Sylvia Zanella Di Pietro quanto ao tema das fundações. Para ela:

“Como a Constituição não faz distinção quanto à personalidade

jurídica, tem-se que entender que todos os seus dispositivos que se
referem às fundações abrangem todas, independentemente da
personalidade jurídica, pública ou privada. Também é importante
assinalar que, quando a Administração Pública cria fundação de direito
privado, ela se submete ao direito comum em tudo aquilo que não for
expressamente derrogado por normas de direito público, podendo
essas normas derrogatórias constar da própria Constituição, de leis
ordinárias e complementares federais e da própria lei singular, também
federal, que tenham fundamento na Constituição e nas leis federais, já
que os Estados, não podendo legislar sobre Direito Civil, não podem
estabelecer normas que o derroguem.” (DI PIETRO 2009:440)

Além destas reflexões da doutrinadora acima apresentado, outro informe

importante é que a fundação pública, no advento de sua criação, necessita de um
estoque decidido de bens móveis e imóveis, os quais sofrerão necessariamente o
apontamento público no Cartório de Registro Civil de Pessoas Jurídicas. Quanto à
personalização jurídica dessas instituições, convém recordar que a Carta
Constitucional aproximou do ponto de vista do Direito as já estudadas autarquias
e as fundações públicas, ora em análise. Sendo que tais fundações podem ser
registradas tanto como de caráter privado quanto com caráter público. Resulta que
as fundações públicas, autarquias e empresas públicas com referência a sua
personalidade jurídica de direito público estão muito próximas.

10.3) Exemplificações no Estado Nacional

Importante destacar que, ainda que as fundações públicas possuam
autonomia administrativa, contudo elas não podem colimar a lucratividade. Muito
embora em razão dos atendimentos e atividades desenvolvidas possam redundar
em acúmulo de receitas e valores. São arquétipos de fundações públicas o

121
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, a Fundação
Universidade Federal de Mato Grosso, a Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística, a Fundação Oswaldo Cruz, entre outras.
Para encerrar este tópico, destacamos que as fundações públicas, não
obstante sejam constituídas em expressiva parte com recursos federais da União,
possuem tais entidades direção administrativa própria a fim de bem administrar o
patrimônio específico e planejar de forma autônoma a execução dos objetivos
técnicos destes organismos estatais.
Muito bem, encerramos com este assunto a segunda unidade. Parabéns!
Vamos inaugurar a derradeira unidade desta disciplina de Direito Administrativo.
Ânimo e vamos em frente!

Síntese:

Caro acadêmico, eis aqui a última síntese da unidade 2. Aqui fizemos um

estudo sobre as fundações públicas como integrantes da Administração do Estado.
Importante lembrar que versamos sobre instituição que se caracteriza por sua
massa patrimonial, isto é, o acervo de bens que se organizam, buscando atingir um
fim certo e específico. É claro que deve haver um escopo social, ou seja, uma
utilidade que prestigie toda a sociedade. Assim é que o Ordenamento Legal acaba
por conceder autonomia a esse conjunto de bens que desenvolvem uma existência
característica no mundo jurídico.
Em verdade, podemos operar conceitualmente com três modalidades de
fundações, a saber: a) fundações de direito público que são criadas pelo Estado e
também são denominadas como autarquias fundacionais, b) fundações de direito
privado que podem normalmente ser constituídas pelo próprio Estado e c)
fundações privadas que são criadas especificamente por entidades privadas, isto é,
pessoas particulares também detêm a liberdade de criar esse tipo de fundação.

122
 Atividades de Aprendizagem:

28) Valendo-se da pesquisa na Internet, construa uma lista com ao menos 10

Fundações no Brasil.
29) Visite uma Fundação (pode ser uma visita in loco ou visita virtual) e a
descreva quanto a: sua estrutura operacional, seu produto e seu público
alvo.
30) Investigue na Internet a legislação concernente ao tema estudado neste
tópico.

Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e faça uma cópia desses textos
sugeridos para leitura.
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Decreto n.º 2487/98:
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/109361/decreto-2487-98

a) http://www.juspodivm.com.br/i/a/%7BC24F9A9D-AE90-4F93-99EC-
CA2083094BFF%7D_fundacoes-publicas-breves-comentarios.pdf
b) Atividade de Pesquisa Doutrinária e Atualidades Técnicas.
b.1)
http://br.answers.yahoo.com/question/index?qid=20080214111656AAh7sbq
b.2)
http://ead2.fgv.br/ls5/centro_rec/pag/verbetes/fundacao_publica.htm
c) Observe este conjunto de slides sobre o tema em estudo:
http://www.idisa.org.br/site/download/Fundacoesreflexaojuridica.ppt

123
 Referências:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora

Atlas, 2009.
MARINELA, Fernanda. Leituras Complementares de Direito Administrativo.
Editora Juspodium, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte
introdutória, parte geral e parte especial. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2006.

124
 UNIDADE 3
Objetivos:

A presente unidade operará com conhecimentos específicos

sobre elementos que informam os quadros do funcionalismo
público do Estado Brasileiro. Depois iremos desenvolver
estudos introdutórios sobre as técnicas de licitar e contratar a
aquisição de serviços, bens e equipamentos por parte do
Poder Público. A seguir, faremos breve incursão sobre o tema
dos ilícitos praticados contra a Administração Pública, sendo
estes conteúdos muito importantes para uma reflexão final de
nosso curso.

125
126
UNIDADE 3 – Contratação e Delitos no Direito Administrativo:
TÓPICO 11) Funcionário Público
11.1) Breves noções de apresentação da temática
Ótimo! Chegamos à etapa final de nossas atividades de estudo introdutório,
envolvendo o Direito Administrativo do Brasil. Esta terceira unidade é a
derradeira e tratará de assuntos importantes, cujo foco principal é a apresentação
geral de como o Estado adquire bens, licitando e contratando suas aquisições,
inclusive de serviços. Bem, mas vamos começar com uma reflexão inicial sobre a
temática do Funcionalismo Público.
Primeiramente quem pode contratar funcionários como parte do seu corpo
profissional são os Estados federados, os Municípios e a União, bem ainda o
Distrito Federal. Funcionário Público é o agente público que atua dentro do
serviço público desenvolvendo atividades técnicas para uma ampla gama de
entidades governamentais. Em geral, são pessoas triadas pela seleção imposta por
força do concurso público para ocuparem os cargos públicos estatais.
Modernamente adota-se a nomenclatura geral funcionário público, para
indicar o que parte dos doutrinadores ainda denominam de servidores públicos.
De qualquer forma trata-se de entes humanos que pactuam labutar no serviço
público para as organizações estatais da Administração Pública Direta e Indireta
estimuladas por contraprestação fixada no exercício de relação laboral
determinada. Dentro desses vínculos profissionais de caráter trabalhista vamos
encontrar as pessoas físicas que são selecionadas via da execução de concurso
público. Contudo serão submetidas à relação laboral regida pela Consolidação das
Leis do Trabalho.
Importante ofertar relevo a um conceito doutrinal sobre funcionário público
de autoria de eminente autor brasileiro, o festejado professor José Cretella Júnior:

“Em sentido amplo, funcionário público é todo aquele que, mesmo em

caráter transitório, exerce cargo, emprego ou função pública. Em sentido
estrito, funcionário público é toda física titularizada que, em caráter
permanente, exerce cargo público, criado por lei. Qual a natureza jurídica
do vínculo que une o funcionário ao Estado? Para explicar a natureza do

127
 vinculum júris que une o funcionário público ao Estado diversas teorias
foram estruturadas. [...] Entretanto, apenas duas posições ainda
mereceriam análise mais demorada, ou seja, as posições estatutária e
contratual pública. Segundo os adeptos da primeira corrente a natureza
estatutária da função pública é ponto pacífico, não se admitindo, de
maneira alguma, para explicar a relação funcional, nem mesmo a
explicação que propende para a natureza contratual daquela relação,
embora pública. No Brasil, a doutrina e a jurisprudência dos últimos
tempos inclinam-se para a tese da natureza estatutária da relação de
função pública.” (CRETELLA JÚNIOR 2002:326)

No percurso de exposição deste raciocínio também vamos observar outra

modalidade de funcionário público que é o denominado servidor estatutário. Este
também triunfa no exame do concurso de caráter público, no entanto, suas
garantias laborais são maiores porque irá trabalhar sob a tutela de deveres
profissionais e direitos decorrentes de liame estatutário com o Poder Público. A
competência de contratar do Estado se ampliou para além do funcionário
estatutário e celetista para abrigar também o pacto de trabalho com pessoas que
serão contratadas a título precário em situação extraordinária. É a figura do
funcionário temporário que passa apenas por uma seleção curricular e entrevista,
sem as galas e formalidades do certame profissional público.

11.2) Diferenciação entre cargo, emprego, função no Poder Público

Há que se enfrentar aqui também algumas definições técnicas essenciais
para o entendimento dos institutos jurídicos afetos ao funcionário público.

Por exemplo, o que significa o conceito de emprego público?

Esta expressão determina que certa pessoa física esteja exercitando um

conjunto de atribuições funcionais, porém não se trata de prática funcional em

128
cargo público. O emprego público é um vínculo específico de natureza celetista.
Outro conceito importante aqui é o de função pública.

Preste Atenção

Isto é, versa-se acerca de atividade profissional exercitada por funcionário

temporário. Assim a função pública não se caracteriza como emprego nem cargo.
Pois, muitas vezes, essa contratação a título precário é feita também para trabalhar
em função gratificada cujo vínculo é concretado com base na fidúcia (confiança) de
gabinete. Importante salientar que essas pessoas físicas contratadas
temporariamente não poderão ser falsamente prestigiadas com o que os jornais
sérios deste país – há muito tempo – já chamam de “Trens da Alegria”, quando
funcionários sem concurso e sem estabilidade, simplesmente são efetivados em
cargos públicos por razões inconcebíveis dentro do Direito Administrativo.
Em continuidade temos a figura técnica do Cargo Público cuja
especificidade é a designação ofertada ao grupo mais rudimentar de postos de
trabalho dentro do Estado. Tal cargo público pressupõe a existência de obrigações
técnico-profissionais e direitos outorgados ao funcionário que ocupará o cargo.
Assim, de uma maneira geral, temos a função exercida pelos temporários, o
emprego desempenhado pelos celetistas e o cargo preenchido pelos estatutários.
Detalhando um pouco mais a situação do tema em comento, vejam que
quando a Administração Pública Direta ou Indireta pode contratar ainda que via
de concurso um novo funcionário por meio da Consolidação das Leis do Trabalho,
e esse vínculo contratual tende a acarretar um efeito de segurança jurídica para o
empregado dado que haverá a aquisição de direitos laborais com efeitos a contar
da data da pactuação laboral entre a entidade pública e o novo servidor.
Observem a importância vinculativa da CLT no universo jurídico do Poder
Público.

129
 Glossário

Consolidação das Leis do Trabalho: trata-se de um das mais importantes

leis brasileiras de caráter social, pois ela disciplina todas as implicações relativas
ao vínculo jurídico de natureza trabalhista em nosso país. Para aprofundar-se,
visite este link e conheça o diploma legal em comento:
http://www.areaseg.com/nrindex/clt.html
Além do vínculo empregatício onde o Poder Público registra a atividade
laboral na CTPS – Carteira de Trabalho e Previdência Social, temos também o
funcionário público que mantém outro tipo de vínculo empregatício com a
Administração Direta e Indireta do Estado. Eis o quadro de funcionários estáveis
que passaram por concurso público, ainda que determinada ala da doutrina
administrativista avalie que hoje o Estado não pode mais garantir a intocabilidade
do original regime de trabalho de caráter estatutário. É uma simples temeridade
desestabilizar funcionários públicos da base do quadro funcional e ofertar
imunidades e prestígio apenas para uma elite superior de servidores mais
graduados do Estado. O Estado deve honrar para todos seus funcionários públicos
a mesma quantidade de segurança jurídica expressa em garantias e tutelas legais.
Em suma, o Estado pode empregar seus funcionários pela égide da
Administração Pública onde o agente estatal é obrigado a seguir os princípios da
moralidade administrativa, da impessoalidade, da legalidade, da eficiência e da
publicidade, sempre motivando os atos administrativos praticados. Recordam-se
do princípio jurídico da motivação? Ou o Poder Público contratará seus
funcionários pela égide da sistemática trabalhista celetista onde prepondera o
contrato de trabalho tradicional com obrigações recíprocas para o Estado como
padrão e seus empregados.

130
11.3) Particularidades legais sobre o funcionalismo público
Um documento legal fundamental é a Constituição Federal. A partir dela
assistimos irradiar todo o efeito de legalidade que o Poder Público deve cumprir
de forma obrigatória e disciplinada. Assim que há normas pontuais em nossa
Carta Política que regem a vida funcional do agente público. Por exemplo e para
iniciar este intertítulo: qual a modalidade oficial de ingresso no serviço público?
Sem dúvida que é o concurso público, cujo prazo para expirar seus jurídicos
efeitos é de dois anos com possível prorrogação de igual prazo.
Hoje em dia o Estado Brasileiro equiparou estrangeiros a cidadãos
nacionais quanto ao direito de pleitear o ingresso nos quadros do funcionalismo
público. Assim imigrantes de outras nações podem vir a conquistar acesso às
funções, empregos e cargos no Poder Público Nacional, tanto quanto brasileiros
natos.
Na sequência desta investigação das características legais dos funcionários
públicos brasileiros, vejamos a figura do agente público estável. Essa estabilidade
funcional, outra inquestionável é adquirida após o cumprimento do estágio
probatório de 03 anos, onde o funcionário exerce suas funções de forma
ininterrupta.

É certo que o funcionário público estável também pode

ser exonerado da entidade estatal onde labore. Basta
que ele seja julgado culpado em processo
administrativo onde ele possa se defender plenamente.

Também poderá deixar o Poder Público o funcionário que for condenado

por sentença que não caiba mais recurso proferida por juiz togado.
Nestas peculiaridades dogmáticas sobre o funcionalismo público,
aproveitamos a oportunidade do tema para observar a partir da lição de J. Wilson
Granjeiro que o funcionário público tem direito à petição:

131
 “O direito de petição da lei vem regulamentar preceito
constitucional que, em estrita obediência ao poder hierárquico,
deve ser encaminhado à autoridade competente por intermédio da
autoridade a que o servidor estiver imediatamente subordinado. O
requerimento, instrumento adequado à formalização, da petição,
deve se apresentar com os seguintes elementos: configuração do
direito de petição; a quem será dirigido o pedido; exposição do
conteúdo pedido (ou situação de fato); fundamentação do pedido;
anexos (declarações, certidões, etc.)” (GRAJEIRO 2002: 260)

Particularidade digna de nota em nosso modesto curso para

administradores é o fato de que a flexibilização legislativa proporcionada por
inúmeras emendas constitucionais à nossa Carta Magna autoriza em nossos dias
uma convivência entre o sistema de funcionários contratados pelo regime celetista
e o sistema de funcionalismo estatutário. Isto ocorreu porque o Legislador
(Congresso Nacional) extinguiu o regime jurídico único para o funcionalismo
público do país. No lugar dessa padronização estabeleceu-se a faculdade ínsita a
todo e qualquer Poder Público (municipal ou estadual) de instalar seu próprio
sistema laboral: ou contrato trabalhista pela CLT ou funcionário estatutário.
Embora a União mantenha a unidade proporcionada pelo regime de funcionários
estáveis e estatutários.
Ainda que não esteja regulamentada por lei federal, a greve figura
constitucionalmente como um direito do funcionário público brasileiro que
também tem seu direito de associação sindical franqueada. Acolá do direito de
greve outro assunto polêmico é o tema da cumulação de empregos, funções e
cargos contraprestados pecuniariamente no serviço público nacional. Polêmico
porque este assunto sempre enseja os movimentos denuncistas de funcionários
(por inveja, vingança ou simples desiquilibrio) contra outros servidores. O certo é
que há proibição certamente quando os horários da jornada semanal guardar
incompatibilidade no exercício do cargo de técnico, mais um de professor. Por
exemplo, se há um médico exercendo dois cargos de profissional da saúde: pois se

132
há coerência e cumprimento no atendimento nos horários, não haverá qualquer
irregularidade.

Síntese:

Amigo discente, o final do curso se aproxima. Esta é antepenúltima síntese

temática. Alegre-se. Neste tópico tratamos um pouco de abordar a idéia de como
se organizam as relações laborais entre o Poder Público e os cidadãos que para a
Administração Pública optam por prestar serviços como funcionários públicos. A
relação empregatícia deste é fulcrada (fundamentada) em legislação, sendo o caso
de funcionário estatutário. Tanto que após o lapso temporal de três anos há a
efetivação no quadro de funcionários do Estado com o final do estágio probatório.

Atividades de Aprendizagem:

31) Compare a dinâmica do sistema de funcionamento do vínculo empregatício

do serviço público com o vínculo empregatício do funcionário da empresa
privada.
32) Descreva quais são as formas de ingresso no funcionalismo público? Sobre
elas, critique como se dá a convivência entre os servidores públicos e seus
colegas que trabalham nos setor, mas por outros vínculos empregatícios.
33) Investigue a legislação, em especial a Lei n.º 8.112/90 concernente ao tema
estudado neste tópico.

133
 Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e faça uma cópia desses
textos sugeridos para leitura, além de assistir a vídeo - aula sobre o assunto do
tópico.
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Lei n.º 8112/90:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm

a) http://www.jusbrasil.com.br/topicos/297599/funcionario-publico
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/367602/funcionario-publico-federal
b) Atividade de Pesquisa Doutrinária e Atualidades Técnicas.
b.1)
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=358
b.2)
http://www.aleam.gov.br/documentos/Estatuto.pdf
c) VIDEO AULA: Sistema funcional: estabilidade, vitaliciedade, remuneração.
http://www.youtube.com/watch?v=E9aInI88XV8

134
 Referências:

CRETELLA JR., José. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora

Forense, 2002.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora
Atlas, 2009.
GRANJEIRO, J. Wilson. Direito Administrativo. Brasília: Editora Vestcon, 2002.
MORAES, Alexandre de. Direito Administrativo Constitucional. São Paulo:
Editora Atlas, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.

135
TÓPICO 12) Licitação e Contrato Administrativo
12.1) Conceitos e distinções doutrinárias sobre o ato licitatório
Estimado estudante, congratulações! Estamos no penúltimo tópico do nosso
curso de introdução ao Direito Administrativo para administradores. Vamos em
frente com bastante ânimo. Agora vamos analisar um tema deveras destacável que
a Licitação frente ao Poder Público Estatal.
Mas do que se trata conceitualmente? O Estado (União, Unidades
Federadas e Municípios) em suas inúmeras atividades para cumprir a grande
tarefa concernente à prestação do serviço público precisa comprar bens duráveis,
equipamentos tecnológicos, até mesmo bens perecíveis como alimentos. Além
disso, o Poder Público precisa, por vezes edificar, obras novas ou realizar
ampliações prediais. Assim é que o Estado se vale do conjunto de atos
administrativos procedimentais denominados de Licitação. Por meio dela as
entidades públicas expedem uma espécie de convite com ampla divulgação para
que empresas competidoras pautadas na igualdade possam ofertar suas propostas
que poderão compreender não só bens, como também serviços terceirizados de
assistência técnica, informática, serviços gerais de limpeza, entre outros.
Uma abordagem dogmático-doutrinária sempre eficaz é a proveniente do
mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem:

“Pode-se conceituar licitação da seguinte maneira: é o procedimento

administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo
alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar
concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem
público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca
interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se
revele mais conveniente em função de parâmetros antecipadamente
estabelecidos e divulgados. A licitação visa alcançar duplo objetivo:
proporcionar às entidades governamentais possibilidades de realizarem
o negócio mais vantajoso (pois a instauração de competição entre
ofertantes preordena-se a isto) e assegurar aos administrados ensejo de

136
 disputarem a participação nos negócios que as pessoas governamentais
pretendam realizar com os particulares. Destarte, atendem-se três
exigências públicas impostergáveis: proteção aos interesses públicos e
recursos governamentais – ao se procurar a oferta mais satisfatória;
respeito aos princípios da isonomia e impessoalidade (previstos nos
arts. 5º e 37, caput) – pela abertura de disputa do certame; e, finalmente,
obediência aos reclamos de probidade administrativa, imposta pelos
arts. 37, caput e 85, V, da Carta Magna Brasileira.” (MELLO 2007: 507).

Há uma vasta lista de possibilidades para a prática de atos administrativos

que podem ser objeto de licitação tais como: vendas de equipamentos usados
conhecidos como alienações, contratação de serviços, incluso os de caráter de
divulgação, prolongado aluguel predial ou de aparelhos necessários em
determinada atividade especialmente programada. Obviamente que existem
conjecturas factuais previstas em lei que acabam por escusar ou inexigir a licitação.
Não obstante esses imperativos que surgem no percurso da atividade pública em
benefício da sociedade, a regra geral é que todo ato licitatório deverá redundar na
assinatura de um ato administrativo contratual com a empresa competidora que se
sagrou vencedora no processo da licitação.
Portanto, quando o Poder Público procede à consecução dos atos
licitatórios, ele está cumprindo o dever constitucional para efetuar o serviço
público, sempre observando de forma crítica as qualidades intrínsecas da empresa
competidora licitante no sentido de verificar se ela detém a compatibilidade de
preços adequados, a envergadura econômica almejada, a idoneidade do bem
ofertado na licitação e, finalmente a habilidade técnica desejável.
Quando falamos em Poder Público como instituição obrigada a licitar, você
deve pensar nas entidades estatais que compõem a Administração Pública Direta
(Ministérios, Secretarias da União, dos Governos Estaduais e Municípios) e
Administração Indireta. Então aqui se encontram inclusas sociedades da economia
mista, empresas públicas, autarquias, fundações públicas.

137
 É claro que o processo de licitação deve obedecer a determinados vetores
fundamentais da moralidade na Administração Pública. Falamos aqui dos
princípios jurídicos que você já tive oportunidade de estudar por mais de uma
vez. Apesar disso, o que ocorre é que nesta esfera eles sofrem uma interpretação
mais concentrada no objeto essencial do procedimento da licitação. Veja, por
exemplo, o caso do Princípio Jurídico do denominado Julgamento Objetivo. Diante
do mesmo a entidade pública licitante deve respeitar com grande disciplina o
inteiro teor do ato de divulgação licitatório.

Não há espaço para apreciações pessoais por parte da comissão

técnica de licitação. Esta comissão deve vincular-se plenamente às
regras e condições previamente estipuladas. Pois assim que se buscará
aferir o melhor negócio possível para o Erário Público.

Ao depois vem uma série de princípios já plenamente conhecidos dos

estudantes. Este é o caso do Principio da Igualdade na Licitação que determina
serem as empresas concorrentes todas tratadas da mesma forma, tendo acesso a
informações, documentos públicos e a cordialidade da comissão nos encontros e
reuniões necessários.

Aliás, o acesso à informação é a idéia do Princípio Jurídico da

Publicidade, segundo o qual todos os passos do processo devem ser
revelados com exposição dos cabais estágios da licitação. Até
poderíamos dispensar o discurso sobre o Princípio da Moralidade
Administrativa, todavia é ele que deve orientar a postura do
administrador público na licitação em busca do cumprimento da
probidade neste processo, dando exemplo no trato com o dinheiro
público, os bons costumes no gerenciamento do interesse da
coletividade.

Nesta conta também somam valores jurídicos proclamados como o

princípio da legalidade. A velha e boa Lei igualmente incide sobre o processo
licitatório, porquanto esta talvez seja uma das únicas garantias da empresa

138
licitante participante de que haverá ética neste conjunto de ações visando a
aquisição pelo Estado. Ao lado da Legalidade vem outro princípio jurídico que
disciplina a finalidade lícita dos agentes públicos membros da comissão de
licitação. Mencionamos do mesmo modo a impessoalidade da comissão que não
pode comprometer os resultados licitatórios esperados.
Prosseguindo sobre o tema da Licitação, cabe agora realizar um pequeno
esboço teórico sobre a tipologia licitatória que se fixa a partir do valor estimado
para o processo em tela. Pois bem, temos o tipo de licitação em que há necessidade
de um cadastramento prévio das empresas competidoras. Mencionamos aqui a
Tomada de Preços que é um tipo de licitação em que os concorrentes devem fazer
provas de pré-requisitos legais dias antes do recebimento das propostas dos
adversários na licitação. A seguir podemos falar do tipo de licitação em que os
concorrentes trazem propostas de valores redigidas e também fazem lances orais
na reunião pública em presença da comissão licitante. Este é o Pregão onde se
materializa um verdadeiro embate muito rápido antes da abertura dos envelopes
entre os participantes em busca de se sagrarem vencedores e poderem prover o
bem objeto da licitação.
A licitação também pode ser efetivada de uma forma mais simples onde as
empresas competidoras entram em debate para efetuar a proposta do serviço ou
objeto a ser licitado. Conquanto que aqui na Concorrência, elas possam provar de
antemão serem detentoras das habilidades técnicas necessárias e expressas no ato
convocatório chamado de edital. Mais simples que a concorrência ainda é o
Convite como forma de licitação, já que, nesta ocasião, o Poder Público opta por
três empresas já cadastradas ou não que venham a ser convidadas livremente pela
entidade pública licitante. Um requisito comum a todos os participantes é que as
empresas sejam especificamente do ramo comercial objeto da licitação.

139
 Glossário

Caput: significa cabeça do artigo da norma jurídica, isto é o comando geral que se
origina no início de cada dispositivo de lei, depois temos os incisos, alíneas, e
parágrafos. Para maiores informações acesse:
http://br.answers.yahoo.com/question/index?qid=20060802101521AAyHtMx

12.2) Definições técnicas acerca do ato de contratação

Após o exame de noções prévias acerca do instituto jurídico da licitação que
é o procedimento de verificação das melhores condições para que o Poder Público
possa de forma econômica e eficaz celebrar pactos de interesse para adquirir
produtos, serviços e edificar obras. Adentramos ao estudo de outro instituto que
vem logo após o ato administrativo de licitar, que é a contratação do objeto
licitado. Assim que o Contrato Administrativo tem a gala de ser regido pelo
direito público, muito embora quem contrate com as entidades estatais sejam
empresas privadas ou mesmo públicas, sendo inclusive possíveis contratados
pessoas físicas.
O ato administrativo de celebrar a contratação administrativa de aquisição
de bens, serviços ou consolidar a empreitada de obra de importância pública é
uma celebração de pretensões jurídicas lícitas do contratante (Estado) e contratado
(em geral a pessoa vencedora da licitação), onde ficam expressas os direitos e
deveres de ambas as partes decorrentes do acordo de vontades promovido. O ato
administrativo contratual da Administração Pública possui um enfoque
personalíssimo. Isto quer dizer que ninguém pode lograr êxito numa Licitação,
assinar o pacto administrativo com Poder Público e depois subcontratar alguém
para cumprir o pactuado.
Afortunadamente podemos aqui ofertar destaque a uma importante lição
conceitual do professor Alexandre Mazza. Para este estudioso do Direito
Administrativo Brasileiro:

140
 “Contratos administrativos são aqueles celebrados entre o Estado e
particulares, sob os princípios e regras do Direito Administrativo, (ex.:
concessão de serviços públicos). A competência para editar leis sobre
contratos administrativos é concorrente (art. 22, XXVII da CF). Os
contratos administrativos têm características singulares que conferem
ao Poder Público a possibilidade de alterar, em favor do interesse
público, e dentro de certos limites, os termos do contrato. Trata-se das
chamadas cláusulas exorbitantes. São elas: a) alteração unilateral na
extensão do objeto contratado: o art. 65 parágrafo 1.º da Lei n. 8666/93
permite que a Administração aumente ou diminua em até 25% o objeto
contratado, b) extinção unilateral do contrato: à Administração é
facultado, diante de razões de interesse público, revogar
unilateralmente o contrato, c) continuidade na prestação: o art. 78, inc.
XV da Lei n. 8666/93 obriga o contratado a continuar executando o
contrato durante 90 dias, mesmo que a Administração interrompa o
pagamento.” (MAZZA 2009: 119)

De fato, e com base neste precioso ensinamento, o contrato administrativo é

redigido formalmente vez que é um documento público. Quem venceu a licitação
não está obrigado a assinar o contrato, tendo em vista que este é consensual, no
entanto assinado, o mesmo gerará ônus aos seus celebrantes devido às obrigações
inerentes como cumprimento de prazos na entrega de bens úteis além de produtos
duráveis ou a necessária qualidade dos serviços acordados. As obras executadas
devem guardar uma compatibilidade máxima com os gastos efetuados. O Poder
Público, ao celebrar o contrato, deve acatar o interesse da coletividade no bom uso
de verbas estatais. Não se admitem outras combinações que não as que constem
expressamente na letra do contrato público.
Existem alguns fatores que expressam bem o teor do ato administrativo
contratual. Por exemplo, as entidades públicas que celebram contratos redigem as
cláusulas contratuais sempre orientadas pelas leis que regem o tema das
aquisições de bens, obras e serviços. Contudo, a empresa que venceu a licitação
não tem qualquer influência no procedimento de confecção do contrato. De igual

141
forma as empresas competidoras que triunfam no ato licitatório precisam
demonstrar a boa fé de suas virtudes contidas em seus documentos habilitatórios
na prática, isto é, na hora de executar integralmente o conteúdo do contrato sem
uso de subterfúgios como a passagem fracionada do encargo para outra empresa.
Do mesmo modo o Poder Público também tem a faculdade de contratar
com pessoas jurídicas de direito privado a permissão para explorar determinados
serviços por empresas particulares. Isto não pode afastar o fato de que o contrato
administrativo ambiciona o contentamento irremediável em primeiro plano da
coletividade. Vejam vocês que o Estado mantém uma situação de dominação
diante do particular quando deseja firmar relações contratuais. Isso se deve à
legitimidade que a Administração Pública desfruta em razão de sua missão em
benefício da sociedade.
Em razão dessa superioridade da Administração Pública a mesma pode
quase tudo quando contrata. Vez que o Estado pode dissolver uma relação
contratual alegando prática de ilicitude por parte da empresa contratada. Também
pode o Estado distribuir punições aos contratados desde que haja execução
errônea do pactuado. Evidente que tudo isso provém do poder geral de vigília do
Poder Público sobre o cumprimento do pactuado.

Bem, mas para evitar o vexame que editais de licitação não chamem a
atenção de nenhuma empresa competidora interessada, o Estado precisa
respeitar as pessoas jurídicas de direito privado, na medida em que
deveria gerar uma indenização para as empresas contratadas que tiveram
desfeito sua relação contratual com a Administração Pública, sem
concorrência de culpa da empresa licitada.

Diante das variantes possíveis de contratar por parte do Estado,

examinemos alguns tipos mais cotidianos. Por vezes o Estado autoriza pessoa
jurídica ou física de direito privado a executar especificada prática mediante
relação contratual. Às vezes é um contrato de permissão (concessão) que tolera a
utilização de determinado bem público, por exemplo, para a programação de uma
temporada de atividades artísticas. Também pode ser a autorização para explorar

142
um serviço público como o transporte intermunicipal. Já dissemos aqui que o
Estado para ofertar o serviço público de qualidade tem que comprar bens duráveis
e deterioráveis. Nessa lista entra muita coisa que vai de remédios, carros,
equipamentos e mesmo alimentos perecíveis. Esse é o famoso contrato de
fornecimento que o Poder Público precisa celebrar.
Outro contrato importante é o destinado à melhoria predial no tocante à
edificação de novas estruturas físicas e mesmo o alargamento de prédio estatal.
Mais além deste pacto de vontades tem-se que também o Poder Público necessita
da prestação de serviços gerais de limpeza, segurança e vigília vinte e quatro horas
ao acervo patrimonial físico, assistência técnica na frota de veículos, no sistema de
informática, entre outros. Tudo isso é possível pelo contrato de prestação de
serviços, a partir do qual as entidades públicas satisfazem suas necessidades vitais
ainda que terceirizando suas atividades internas.

Fazendo alusão à durabilidade ou não da relação contratual entre o

Poder Público e as pessoas jurídicas de direito privado que com ele se
conectam via do acordo de vontades, verifica-se que o contrato público
possui virtudes para prorrogabilidade tanto no estágio de desempenho,
quanto no estágio de finalização das atividades contratadas.

Importante lembrar que um contrato somente perdura no tempo caso haja

alguma dotação capacitada no orçamento geral da entidade pública em questão,
uma vez que é muito delicado firmar um contrato administrativo caracterizando-o
pela indeterminação de seu tempo de vigência.

12.3) Procedimentos Administrativos para licitar e contratar

A palavra procedimento designa um conjunto de atos e práticas ordenadas
de forma a alcançar um objetivo planificado e esperado. Existem variadas formas
procedimentais no Direito para se obter um fim desejado. No caso da licitação há
um procedimento adequado para ser seguido. Em primeiro lugar, é preciso que a
autoridade hierárquica superior da entidade pública que irá licitar promova o ato
administrativo, designando por portaria a comissão técnica licitatória, a qual será

143
composta, em geral, por 03 funcionários públicos que conheçam de legislação
administrativa e tenham experiência na aquisição de bens técnicos.
Tal comissão técnica licitatória documenta os atos do procedimento de
licitação, pois recebe as propostas das empresas competidoras, registra valores,
aprecia meritoriamente os preços indicados e classifica as mais vantajosas para o
Poder Público. Além de manter atualizado o arquivo contendo o assentamento
cadastral das principais empresas participantes. Assim que a comissão poderá ter
um caráter constante quando haja muita matéria a ser licitada ou em casos
esporádicos terá a comissão um caráter transitório. Todos os atos da comissão são
registrados nas atas de reuniões e os membros comissários licitantes necessitam
sempre fundamentar suas decisões, assim como a tomada de posição individual
quando houver um tema polêmico. O ato administrativo de designação da
comissão tem validade normalmente para doze meses de atividades, evitando
assim vícios e ilegalidades por parte de uma comissão licitatória ao tratar da
tipologia de licitar como o convite, tomada de preço e concorrência.
O tema em análise merece as luzes doutrinárias do culto docente Diógenes
Gasparini. Para este pesquisador do ato licitatório pelo Poder Público:

“A licitação, como procedimento administrativo compreende uma série

de atividades e a prática de um conjunto de atos tendentes, uma e
outra, a alcançar um só resultado, ou seja, a escolha da melhor
proposta para o contrato ou ato de interesse da pessoa licitante. Essas
diversas atividade e atos costumam ser agrupados pela doutrina em
duas partes, uma interna e outra externa. Quanto à parte externa e no
que respeita à denominação e quantidade de suas fases e ao término
do procedimento, não estão acordes os autores, conforme retratado
por Adilson Abreu Dallari. Para nós o procedimento licitatório tem,
efetivamente, essas duas partes. A interna é destinada a firmar a
intenção da entidade licitante e a obter certas informações necessárias
à consolidação da licitação. Nessa parte, abre-se o processo de
licitação, determina-se o seu objeto, estabelecem-se as suas
condições, estima-se a eventual despesa e decide-se pela modalidade

144
 adequada, verifica-se a existência de recursos orçamentários, obtêm-se
a autorização de abertura e a aprovação do instrumento convocatório
por manifestação da assessoria jurídica. É preparatória da segunda
parte, ou da licitação propriamente dita. Esta se destina a selecionar a
melhor proposta à celebração do ato ou contrato desejado pela
Administração Pública. É, especialmente na concorrência, dividida nas
seguintes fases: a) abertura; b) habilitação; c) classificação; d)
julgamento. Observe-se que uma ou outra dessas fases não existe em
todas as modalidades de licitação. No convite e no leilão não há a fase
de habilitação e, se exigida no leilão, é muito simples. Ademais, nem
sempre acontecem nessa ordem, pois na tomada de preços a
habilitação é prévia.” (GASPARINI 2000:462)

Pois bem, diante desta rica lição doutrinária, observem que a direção
superior do órgão estatal é a responsável por determinar o que comprar e qual a
quantidade de bens a serem licitados sempre atendendo as demandas das seções
funcionais. O passo seguinte é o departamento de planejamento realizar a
quantificação definindo quais são os preços praticados no mercado formal e
compará-los às verbas públicas disponíveis a serem empregadas no procedimento
licitatório. Formalizado o cálculo de análise entre os preços encontrados e a receita
favorável ao ato de compra, procede-se ao preparo do edital da modalidade de
licitação cabível na oportunidade. Note que, no caso do pregão, os funcionários
membros da comissão licitatória devem estar atentos ao recebimento dos
denominados lances orais, além das propostas redigidas formalmente antes da
categorização de preços indicados e o julgamento final.
O que se busca no conjunto de atos procedimentais administrativos de
caráter licitatório pelo Poder Público via de sua comissão técnica de licitação
assume algumas feições possíveis. Por exemplo, pode que a entidade pública
deseje adquirir equipamentos tecnológicos de última geração para renovar um
laboratório inteiro de radiologia num hospital público. Ora, o que vai informar a
conduta administrativa da comissão licitante é exatamente a mais perfeita técnica.
Primeiro que a reforma de um laboratório de análises clínico radiológicas

145
pressupõe a participação de profissionais médicos experimentados, realizando a
supervisão do planejamento, além da atividade de engenheiros civis que vão
conduzir a organização e dimensionamento do espaço físico. Uma licitação que
almeja a boa técnica sempre conterá o trabalho intelectual de nível superior com
base em cálculos, comando, inspeção e estudo com plano de idéias. Como se pode
ver, trata-se de um assunto complexo que envolverá a busca da mais sublime
técnica cuja proposta vencedora será a mais benéfica e conveniente para o Estado.

Também o órgão público que desencadeia os atos licitatórios para

aquisição de bens, serviços e contratação de obras pode estar
interessado na simbiose perfeita entre preço, o valor e a técnica
envolvida na proposta da empresa concorrente.

A comissão pública licitante então julgará os competidores, atribuindo seu

julgamento de mérito observando a destreza das propostas em harmonizarem
esses dois fatores. Notem que uma aquisição envolvendo tecnologia nem sempre o
caminho mais viável é atenção apenas ao menor preço. Que adianta um escritório
de engenharia de produção de um órgão da Administração Pública montado com
computadores superados?

Preste Atenção

Não podemos deixar de incluir o famigerado menor preço como critério

que do mesmo modo serve como orientação da comissão licitante. Mas insistimos
uma vez mais: nem sempre a caneta mais barata, o giz de quadro negro com preço
mais em conta, o grampeador e o perfurador de valor irrisório – só para falar em
produtos banais – poderão trazer a qualidade objetivada na prestação do serviço
público.

Há que se pensar na vida útil do bem e se ele tem real serventia

cumprindo de forma eficaz a sua função. De toda forma, o menor preço
orienta a conduta licitatória nas entidades públicas principalmente para
aquisição de serviços em linhas gerais. Fica aqui a reflexão do dito
popular de que o barato, às vezes acaba saindo caro.

146
 Agora vejamos uma breve fala sobre os atos administrativos do
procedimento de contratação depois de encerrada validamente a licitação com o
revelar de uma empresa concorrente vencedora. Já sabemos que os contratos
administrativos exigem a formalidade do registro por escrito. Pois bem, passado o
estágio licitatório vem o ato administrativo de autorização do chefe administrativo
hierárquico superior, para promover a redação do acordo de vontades que deverá
ser precedido de uma fundamentação técnica.

Síntese:

Prezado estudante, observamos aqui que a Licitação feita pelo Poder

Público nada mais que é um procedimento administrativo no qual uma entidade
estatal promove legalmente a opção, ou seja, a escolha diante da necessidade de
aquisição de um produto ou serviço, valendo-se então da oferta dotada de maior
quantidade de conveniências lícitas e vantajosas para a Administração Pública.
Estamos diante de um conjunto de atos administrativos harmônicos e organizados
cuja característica primordial é a consecução temporal rigorosa na forma escrita
obedecendo à prescrição de lei.
Quanto ao contrato administrativo, trata-se como vimos de um pacto de
vontades entre o Poder Público e determinadas pessoas jurídicas de direito
privado, tendo em vista interesse recíproco de vincular-se a obrigações jurídicas,
muitas vezes oriundas ou resultantes do processo licitatório. Há, com efeito, uma
ampla liberdade do Estado de contratar com particulares, desde que o objeto do
acordo de vontades seja lícito e atenda a legislação específica cabível à espécie.

147
 Atividades de Aprendizagem:

34) Quais são as formas de administração que precisam lançar mão da

licitação? Por que precisam desse mecanismo?
35) Investigue a legislação concernente ao tema estudado neste tópico.
36) Crie um modelo de processo licitação e outro de contrato administrativo,
seguindo as especificações definidas pela legislação vigente sobre o tema.

Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e faça uma cópia desses textos
sugeridos para leitura, além de estudar os slides:
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Decreto n.º 6204/2007:
http://www.licitacao.net/legislacao/decreto_6204_07.htm
a)Legislação aplicável à espécie:
http://www.edutec.net/Leis/Gerais/lcc.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/L8666cons.htm
b) Atividade de Pesquisa Doutrinária e Atualidades Técnicas.
b.1)
http://www.cadterc.sp.gov.br/Maio-2001/CURSO%20fundap1%202001.pdf
b.2)
http://www.valeriacordeiro.pro.br/cursos/penalidades_admpublica_minbj24h.p
df
c) Veja série de slides sobre o tema enfocado:
https://acessoseguro.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/dialogo_publico/dial
ogo_seminarios/seminarios_2005/02_licitacoes_e_contratos_1.ppt#269,5,I.
Conceitos Preliminares

148
 Referências:

CRETELLA JR., José. Tratado de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora

Forense, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora
Atlas, 2009.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, São Paulo Editora: Saraiva, 2000.
MAZZA, Alexandre. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Saraiva, 2009.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo:
Editora Malheiros, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros Editores, 2009.

149
TÓPICO 13) Crimes contra a Administração
13.1) O recorte geral temático: dos atos ilícitos praticados por servidor
Ilustre amigo estudante, que alegria! Chegamos ao último tópico deste
módico curso de Direito Administrativo para administradores. E vamos tratar de
um assunto que está na ordem do dia para o Estado Brasileiro. Ou seja, a sua
sobrevivência enquanto ente fundamental da idéia de República. Muitas são as
teses nesta Era Pós Moderna acerca do colapso do Estado Nacional que não dá
mais conta de suas tarefas históricas frente à sociedade. Debate-se muito no
universo acadêmico sobre o fracasso das estruturas governamentais da
Administração Pública. Quais seriam os motivos deste verdadeiro esgotamento
funcional das entidades estatais que compõem o Poder Público? Convido-o
derradeiramente para esta reflexão.
Devemos sempre recordar que em matéria da grande ficção que é o Estado,
a mesma se concretiza em suas ações e práticas por intermédio de seus agentes,
seus funcionários.

Mas quem são eles? Qual a formação ética dos mesmos? Onde
estão os objetivos desse funcionalismo da Administração Pública
Direta e Indireta? Como o Estado poderá combater as mazelas de
seus integrantes?

O caminho basilar é a legislação que tutele o próprio corpo do Poder

Público: seu patrimônio, sua integridade moral, suas atividades na prestação do
serviço público digno e eficaz.
Se atentarmos para o Código Penal Brasileiro vamos encontrar um capítulo
inteiro dedicado aos crimes praticados contra a Administração Pública. Ali estão
encartadas normas técnicas prevendo o comportamento antijurídico, ou seja,
ilícitos tanto de cidadãos civis como de funcionários públicos de carreira do
próprio Estado. Por exemplo, o crime de prevaricação previsto textualmente na
Lei Penal do Brasil, trata de ato ilícito próprio de agente público, no qual, ante as
evidências de prática delituosa no ambiente de trabalho da entidade pública,

150
aquele funcionário que tem o dever de apurar o fato considerado crime se omite,
se cala ou mesmo apenas demora em tomar atitude. Neste caso, o agente público
responsável por tomar atitude oficialmente em nome do Poder Público não o faz,
com fundamento em julgamento seu particular, até por vezes atendendo interesse
estratégico, pois se encontra também envolvido. Eis um exemplo de delito
funcional.

13.2) Iniciando uma leitura sobre a tipologia geral dos atos ilícitos contra a
Administração
Como já deu pra perceber, vamos, agora, apresentando algumas situações
típicas do ato antijurídico, portanto, previsto no Ordenamento Penal do pais, como
atos dotados de ilicitude praticados contra as entidades estatais e órgãos que
compõem a Administração Pública.

Interessante anotar aqui que entre os crimes próprios do funcionário

público também se encontram o da denominada “advocacia
administrativa”, o qual é cometido quando o funcionário passa a buscar
a defesa febril e intransigente de interesses pessoais de outrem, um
particular estranho a uma instituição pública, evidente que em
contraprestação de algum benefício pecuniário ou não, mas irregular de
qualquer forma.

Estão, nessa classificação dos delitos funcionais, o agente público que some
do ambiente de trabalho, e abandona a função. Da mesma forma, aquele servidor
público que pratica o crime de violar sigilo funcional sobre temas técnicos,
pesquisas científicas, estratégias administrativas que serão colocadas em prática e
que são tratados reservadamente no recinto profissional de trabalho. Aqui
devemos incluir o sigilo licitatório acerca de propostas feitas pelas empresas
concorrentes.
Uma outra modalidade de ilícito contra a Administração Pública é o
praticado por funcionário que ocupa cargo de chefia e deveria tomar a iniciativa
de investigação sobre prováveis fatos antijurídicos cometidos por algum outro

151
funcionário, mas, por alguma razão desconhecida, se estabelece uma inércia, a
denominada condescendência funcional, pois nem o agente público superior
àquele que deveria apurar não recebe notícia do fato ilícito praticado a ser
apurado.
Caminhando um pouco mais neste raciocínio do Legislador Penal Pátrio
(Congresso Nacional) acerca da tipologia criminal de atos ilícitos perpetráveis
contra o Poder Público, claro que haveria de se prever também que o dinheiro
público pudesse ser apropriado indevidamente com base em equívoco de
funcionário público que recebe tal dinheiro em qualquer quantia, vultoso ou
ordinário. Pois este crime existe e se aperfeiçoa, consumando-se quando o
funcionário realmente constata o recebimento materialmente, recebendo o valor.

Interessante que há um delito contra a Administração Pública bem

semelhante que é o de manipulação de valores pecuniários públicos
dando destino divergente daquele que a Legislação determina. Ao
depois se criam subterfúgios técnico-linguísticos justificadores para
determinadas transferências de verbas estatais do público para o
privado. Por suposto que qualquer administrador público deve se
cercar de todas as morais cautelas acerca do verdadeiro fim a ser
aplicado ao dinheiro público com fundamento nas diretrizes legais de
ordem financeira das entidades estatais.

Na sequência, outro delito que diz muito sobre a responsabilidade

profissional do funcionário público é o fato antijurídico referente à perda de
papéis oficiais do Estado. Imaginem a situação de um funcionário público que tem
sob sua fé (responsabilidade) um documento institucional importante e o perde,
rasga, inutiliza. É ou não é um ato ilícito? Lógico que sim. É o tal negócio de quem
exerce função, cargo ou emprego público – mesmo que sem receber salário ou
apenas contratado por tempo determinado de serviço – está sujeito aos tipos
penais na qualidade de funcionário público. Isso se aplica também aos agentes
públicos que exercem cargo de chefia com função gratificada nas instituições da
Administração Pública Direta e Indireta.

152
 Fatos antijurídicos como práticas ilícitas em desfavor do Poder Público têm
desdobramentos em várias situações. Vejam outro exemplo espelhado no caso de
um agente público que cobra ou exige determinadas vantagens que podem ser de
caráter pecuniário ou não, utilizando-se indevidamente de sua função pública. No
Brasil tal ilícito é denominado pela Dogmática Penal de concussão. Ela se
materializa na solicitação de vantagem fazendo uso de sua posição de comando a
partir da atividade estatal que exerce. Outro ilícito assemelhado é o lance de não
exigir, mas apenas consentir o recebimento. Aqui, o funcionário público simula
que é ingênuo e apenas embolsa a vantagem indevida. O delito pode ser
perpetrado na função pública até quando o agente público infrator recebe uma
proposta de vantagem ilícita para não praticar determinado ato administrativo
que deveria efetuar em razão de suas responsabilidades profissionais diante do
Estado.

Tem crime contra o Estado de diversas

modalidades. Desde o mais complexos,
difíceis de detectar e constituir provas,
até os mais inocentes e básicos.

Esse é o caso do ato ilícito do agente público que se apodera, se apropria de

determinado valor, até bem móvel ou dinheiro em espécie que pertença ao Poder
Público. No caso a função exercida é a chave para o funcionário estatal agir na
consumação do delito, quando poderá conspirar para o desfecho favorável na
subtração do bem objeto de interesse e de sua cobiça. A situação delituosa também
engloba a história do uso prolongado de determinado bem, dando a entender que
é proprietário daquele bem.

13.3) Revisando algumas leituras sobre o discurso da punibilidade do Estado

contra os crimes administrativos
Ao encerrar este derradeiro tópico apenas retomamos o discurso do que
representa a estrutura da Administração Pública para a República. Tal acervo de
organismos constituídos colimam o atendimento das obrigações inerentes ao
Estado. As entidades que integram a Administração Pública são verdadeiros

153
equipamentos montados para contentamento dos imperativos sociais. Sob o ponto
de vista funcional suas práticas dependem para existir materialmente da atuação
de seus integrantes humanos.
Aqui está o problema sobre a vigilância que deve ser realizada sobre a
prática dos delitos funcionais tendo como sujeitos ativos os agentes públicos
integrantes do Estado. Somente haverá o crime de funcionário público, dito
próprio, caso haja ação ou omissão caracteristicamente promovida por servidor do
Estado. Caso não haja a presença deste agente estatal, não se pode falar em crime
funcional. Atentemos para o universo de formação da Administração Pública que
está composto por instituições como as fundações estatais pelo Poder Público,
empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e demais entidades
dos poderes.
Observem que o Ordenamento Jurídico Penal Brasileiro faz alusão técnica a
determinadas classificações de delitos penais contra o Poder Público, a saber:

Existe alusão a crimes empreendidos por privados contra a

Administração Pública estrangeira, – Lei 10.467, de 11/06/02, delitos
atentados contra a Administração da Justiça, atos antijurídicos
perpetrados em desfavor das Finanças Públicas – Lei 10.028/2000, ações
delituosas por particulares contra a Administração Pública Nacional,
delitos praticados por agentes públicos contra a Administração Pública
genericamente considerada.

No aludido diploma legal penal vamos encontrar uma ampla gama de

ações delituosas que merecem atenção numa pesquisa mais aprofundada, tais
como: abandono de função, violação de sigilo funcional, corrupção passiva e
muito mais. Todos merecem estudo cuidado, uma vez que corporificam agressões
contra o Erário Público da Nação.

154
 Síntese:

Neste tópico registramos algumas reflexões sobre a conduta do

funcionalismo público diante da máquina administrativa e burocrática do Estado
Brasileiro. Impressiona a diversidade dos possíveis delitos contra o Erário Público
e a coerência da doutrina e legislação em tratar do assunto com clareza e
disciplina, pois para manter-se qualquer República motivada pela descência e
respeito à coisa pública necessita expurgar os maus exemplos dentro de seus
quadros funcionais. Daí a importância vital deste tema tratado.

Atividades de Aprendizagem:

37) Leia um jornal de periodicidade diária nacional que foi publicado essa semana,
selecione uma matéria especifica que considera que houve um crime contra a
Administração pública, a partir desta matéria, responda aos itens a seguir:

a) Transcreva o crime contra a administração e fundamente o porque desse ato ter

sido considerado ilícito por você.
b) Defina qual a tipologia desse ato ilícito, apresentando suas principais
características.
c) Investigue em outras formas da mídia quais são as possíveis punições que o
Estado pode imputar (atribuir) ao criminoso.
d) Investigue a legislação concernente ao tema estudado neste tópico.

155
 Saber mais:

Procure acessar estes endereços de sítios na Internet e faça uma cópia desses textos
sugeridos para leitura, além de assistir as vídeos – aula propostas:
Pesquisa Prévia e leitura obrigatória:
Lei n.º 10028/2000:
http://app1.sefaz.mt.gov.br/Sistema/Legislacao/legfinan.nsf/07fa81bed2760c6b
84256710004d3940/70666d0974e4e75b04256dbf0050ed5a?OpenDocument
a) Crimes contra a Administração Pública:
http://www.jusbrasil.com.br/noticias/1042644/dos-crimes-contra-a-
administracao-publica
b) Atividade de Pesquisa Doutrinária e Atualidades Técnicas.
b.1)
http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-7-JULHO-
DESVIO%20DE%20PODER-ADILSON%20DALLARI.pdf
b.2)
http://recantodasletras.uol.com.br/textosjuridicos/723400
c) VIDEO AULA sobre situações delitivas contra a Administração Pública:
http://www.youtube.com/watch?v=SgeP8avPJ-Q&feature=related
http://www.youtube.com/watch?v=OYneK1Z3IKE
http://www.youtube.com/results?search_type=search_playlists&search_query=a
tos+il%C3%ADcitos&uni=1

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A Reforma Administrativa no Brasil, Curitiba: Editora Juruá, 2008.
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