SUMÁRIO

Sumário ................................................................................................................... 0
1 - INTRODUÇÃO...................................................................................................... 3
1.1 - Como estudar direito administrativo ............................................................................ 3
1.2 - APRESENTAÇÃO PESSOAL .............................................................................................. 4
2 - NOÇÕES GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO .................................................. 5
2.1 - Apresentação: Os quatro autores mais importantes para sua prova........................... 5
2.2 - Conceito de Direito Administrativo ............................................................................... 8
2.3 - Natureza jurídica ou taxonomia do Direito Administrativo ........................................ 11
2.4 - Direito Administrativo versus Ciência da Administração ............................................ 12
2.5 - Administração Burocrática versus Administração Gerencial ...................................... 13
2.5.1 - “Estado em rede” .................................................................................................................................. 16

2.6 - Características técnicas do Direito Administrativo ..................................................... 16

2.7 - Critérios para definição do objeto do Direito Administrativo ..................................... 19
2.8 – Principais escolas do Direito Administrativo .............................................................. 26
2.9 - NORMAS, PRINCÍPIOS E REGRAS ................................................................................. 30
2.9.1 - Diferenças entre princípio e regra ......................................................................................................... 31
2.10 - Objetos imediato e mediato do Direito Administrativo ............................................ 34
2.11 - Direito Administrativo como “direito comum” ......................................................... 34
2.12 - Pressupostos do Direito Administrativo .................................................................... 35
2.13 - Autonomia do Direito Administrativo ....................................................................... 36
2.14 - Estado, Governo, Poder Executivo, administração pública, poder executivo e poder
público. A Cúspide e O aspeque hierárquicos ...................................................................... 36
2.15 - ACEPÇÕES da expressão “Administração Pública” ................................................... 38
2.15.1 - Conceito de “Fazenda Pública”: sentido amplo e sentido estrito ....................................................... 39

2.16 - Tarefas fundamentais da Administração Pública moderna ...................................... 42

2.17 - Interpretação do Direito Administrativo ................................................................... 44
2.18 - Codificação do Direito Administrativo ...................................................................... 45
2.19 - Fontes do Direito Administrativo .............................................................................. 48
2.19.1 - OUTRAS FONTES: Precedente, súmula vinculante administrativa ...................................................... 53
2.19.2 - CLASSIFICAÇÕES DAS FONTES ............................................................................................................. 56
2.19.3 - Taxonomia das Fontes ......................................................................................................................... 58

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2.20 - SISTEMAS ADMINISTRATIVOS ................................................................................... 59
2.20.1 – Sistema da jurisdição una ................................................................................................................... 59
2.20.2 - Sistema do contencioso administrativo .............................................................................................. 59
2.20.3 - Como se cria um contencioso.............................................................................................................. 62
2.21 - Competência para legislar......................................................................................... 62
2.22 - Reserva de lei complementar no Direito Administrativo .......................................... 63
2.23 - Iniciativa do projeto de lei ......................................................................................... 65
2.24 - Função administrativa ............................................................................................... 66
2.24.1 - Conceito de função administrativa...................................................................................................... 69

2.25 - Função administrativa e função de governo ............................................................. 78

2.26 - Dez dicas especiais para a véspera da prova ............................................................ 79
2.27 - JURISPRUDÊNCIA ....................................................................................................... 80
2.28 - ESQUEMATIZANDO ................................................................................................... 89
2.29 - LISTA DE QUESTÕES................................................................................................... 95
2.30 - GABARITOS .............................................................................................................. 104
2.31 - QUESTÕES COMENTADAS ....................................................................................... 104

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1 - INTRODUÇÃO

1.1 - COMO ESTUDAR DIREITO ADMINISTRATIVO

Olá, tudo bem com você? Este é um material exclusivo da Escola do Mazza
(www.escoladomazza.com.br), feito com muito carinho para você.
O objetivo deste material é oferecer uma base sólida em Direito Administrativo para sua
aprovação nos concursos públicos mais concorridos do Brasil.
O Direito Administrativo costuma ser uma das maiores disciplinas dos editais e, por várias
razões, os candidatos temem nossa matéria. Mas não será o seu caso. Vamos trabalhar um
conteúdo bastante completo e profundo, como você nunca viu, mas de forma bastante
didática, resolvendo seu problema com a matéria.
Não são poucos os obstáculos que uma preparação em altíssimo nível em Direito
Administrativo apresenta: falta de um código sistematizando a disciplina, diplomas
normativos caóticos e de má qualidade, divergência doutrinária, jurisprudência confusa.
Isso sem falar que você ainda tem todas as demais matérias para estudar. Não é fácil. Mas
vou te ajudar.
E vamos começar de um jeito diferente. Você encontrará daqui a pouco uma apresentação
do perfil dos quatro autores fundamentais do Direito Administrativo para concursos: Hely
Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Celso Antônio Bandeira de Mello e José dos
Santos Carvalho Filho. As bancas extraem questões doutrinárias das obras desses autores,
muitas vezes divergentes entre si.
Gosto também de apresentar os publicistas estrangeiros mais renomados. Você encontrará
perfis explicativos de juristas como León Duguit, Gaston Jèze, Santi Romano, Renato Alessi,
Hans Kelsen, Carré de Malberg, entre outros. Saber isso vai ser um diferencial nas provas
discursivas e exames orais, além de facilitar a compreensão de temas-chave que foram
especialmente desenvolvidos por esses gigantes do direito.
O ponto de partida para construção dos meus materiais é sempre o que tem sido perguntado
recentemente pelas bancas. Meu objetivo é que você passe rapidamente no concurso dos
seus sonhos estudando o essencial e indispensável para atingir esse objetivo. Não precisa
saber tudo, nem aprofundar exageradamente como se fosse uma pós-graduação, mas tem
que saber exatamente o que cai na prova. E quanto a isso não se preocupe porque essa é a
minha parte. Vamos combinar assim: você faz a sua parte dando 100% ao estudar e a minha
parte é dar meus 100% oferecendo um conteúdo incrível e focado na sua aprovação.
Combinado?
Eu PRECISO QUE VOCÊ PASSE.
Então, bom trabalho e vamos começar.
Abs,

3
121
Mazza.

1.2 - APRESENTAÇÃO PESSOAL

Bom, agora que você já sabe como nosso curso vai funcionar, vou me apresentar.
Eu sou Alexandre Mazza, tenho 44 anos. Sou casado com a Tatiana, que é Procuradora do
Estado/SP, e temos duas filhas, a Duda (12) e a Luísa (7).
Sou bacharel (1998), Mestre (2003) e Doutor (2009) em Direito Administrativo pela PUC/SP,
tendo como orientador no Mestrado e Doutorado o Professor Celso Antônio Bandeira de
Mello. Tive também o privilégio de estudar no exterior fazendo meu Pós-Doutorado em
Coimbra (2018) e Salamanca (em conclusão). No meu Mestrado escrevi sobre o Regime
Jurídico das Agências Reguladoras; no Doutorado defendi a tese sobre a Relação Jurídica de
Administração Pública, ambos trabalhos publicados em livro pelas Editoras Malheiros e
Saraiva, respectivamente.
No Pós-Doutorado em Coimbra/Portugal pesquisei sobre a intersecção entre Direito
Administrativo e a teoria dos Direitos Humanos, sustentando que todas as decisões da
Administração Pública contrárias aos Direitos Humanos são juridicamente inexistentes
autorizando desobediência civil pelos particulares. Em Salamanca/Espanha, minhas
pesquisas são sobre Direito Administrativo na perspectiva dos direitos sociais.
Embora eu tenha me dedicado bastante à formação acadêmica, minha grande paixão sempre
foi dar aula. Logo que me formei em 1998, um mês depois eu já era professor de cursinho.
Todo o restante da minha vida profissional – como livros, palestras, pesquisas,
aperfeiçoamento – surgiu em função das minhas aulas e d@s alun@s. Meu objetivo central
é ser um professor cada vez melhor, ensinando os temas mais sofisticados de maneira clara
e objetiva.
Tenho cerca de 20 livros publicados, sendo os mais conhecidos o Manual de Direito
Administrativo e o Manual de Direito Tributário, ambos pela Editora Saraiva, feitos para
aprovação em concursos públicos.
É importante te dizer isso: sempre dei aula em cursinho. Há 20 anos essa é minha maior
paixão: ajudar @s alun@s a conseguir aprovação nos concursos mais concorridos do Brasil. E
quero te ajudar também!
Exerci algumas outras atividades na área jurídica: fui assessor parlamentar do Presidente da
Câmara Municipal de São Paulo; advoguei dando consultoria a um grande escritório na área
de contratos de infraestrutura; já dei centenas de palestras em praticamente todos os
Estados brasileiros (só faltam 2 para fechar o Brasil todo!). Mas eu gosto mesmo é de dar
aula.
Nos últimos anos tenho investido também na utilização de estratégias diferenciadas para
memorização de conteúdo jurídico, como audiolivros, paródias jurídicas, além do uso
intensivo das redes sociais para difundir gratuitamente conteúdo a alun@s de todo Brasil.

4
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Agora que você já me conhece um pouco melhor, saiba que fico à disposição para dúvidas e
esclarecimentos sobre nosso conteúdo. Basta me procurar via Instagram, meu perfil é
@ProfessorMazza (Instagram e Twitter), e faço questão de operar pessoalmente minhas
redes. Então sou eu mesmo postando e te respondendo, ok?
Conte sempre comigo,
Eu PRECISO QUE VOCÊ PASSE!
Abs,
Do seu professor de Direito Administrativo,
Alexandre Mazza.

2 - NOÇÕES GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

2.1 - APRESENTAÇÃO: OS QUATRO AUTORES MAIS IMPORTANTES PARA SUA PROVA

Querid@ alun@, você sabe que as bancas extraem muitas perguntas de livros de doutrina.
No Direito Administrativo brasileiro praticamente só quatro autores são utilizados como
fonte pelas bancas:
a) Hely Lopes Meirelles (HLM);
b) Maria Sylvia Zanella Di Pietro (MSZP);
c) Celso Antônio Bandeira de Mello (CABM);
d) José dos Santos Carvalho Filho (JSCF).
Vamos estudar tanto as opiniões dos quatro grandes que deixei entre parênteses as siglas
que muitas vezes vou utilizar para abreviar seus “nomões”: HLM, MSZP, CABM e JSCF.
Embora não seja preciso você estudar por esses quatro autores, porque sempre vou te trazer
aqui a visão deles, considero importante que você saiba um pouco sobre cada um:

Hely Lopes Meirelles: Um dos grandes pioneiros do

Direito Administrativo no Brasil, o Professor Hely Lopes
nasceu em Ribeirão Preto/SP, em 5 de setembro de
1917, e faleceu em 4 de agosto de 1990. Foi professor
na Escola de Engenharia de São Carlos/SP. Seu livro
“Direito Administrativo Brasileiro” (Ed. Malheiros) é um
clássico utilizado por gerações de juristas, sendo até
hoje usado por bancas para extrair questões de
concursos. A linguagem de seus textos é simples e
direta, mas o conteúdo sofre com a falta de atualização.

5
121
Com a morte do autor em 1990, as edições posteriores à 15o edição vêm sendo atualizadas
por terceiros, mas já sem despertar tanto interesse entre acadêmicos e profissionais. Curioso
que até hoje é comum observar em exames orais (magistratura e MP, por exemplo),
arguidores com o livro do Hely aberto fazendo perguntas aos candidatos provavelmente
porque estudaram na graduação pelo Hely, que ainda é a grande referência para muitos
examinadores, mesmo após mais de 30 anos da sua morte. Costumo dizer que “se alguma
banca perguntar um tema de que você nunca ouviu falar, procura no Hely Lopes porque está
lá”. Atualmente, alguns estudiosos torcem o nariz para certos posicionamentos defendidos
pelo autor antes da redemocratização do Brasil (sobre o exercício do poder de polícia dentro
das universidades públicas, por exemplo), mas estou certo que, se vivo fosse, o grande Hely
já teria revisto algumas de suas opiniões mais polêmicas. Tome cuidado com citações do
pensamento de HLM sobre temas mais atuais porque, morto em 1990, vale lembrar que o
autor nunca poderia ter escrito sobre temas mais recentes como as Leis 8112/90 (Estatuto
do Servidor), 8666/93 (licitação e contratos), 8429/92 (improbidade), Lei 9784/99 (processo
administrativo), nem sobre agências reguladoras, PPPs, Organizações Sociais, Oscips etc.
Mesmo com sua obra sendo atualizada por terceiros, citar o HLM em algum desses assuntos
pode pegar mal.

Entrevista rara com HLM (1968):

https://www.youtube.com/watch?v=uXfzQQqimNg

Maria Sylvia Zanella di Pietro: A professora Maria

Sylvia nasceu em São Paulo, em 17 de junho de
1943. Toda sua carreira acadêmica foi na
Universidade de São Paulo, onde se graduou, fez
Mestrado, Doutorado e tornou-se professora
Titular de Direito Administrativo, sempre orientada
pelo Professor José Cretella Júnior. Foi Procuradora
do Estado de São Paulo. Atualmente, está
aposentada da USP e PGE/SP. Seu livro “Direito
Administrativo” (Ed. GEN), segundo a autora me
contou, surgiu a partir de escritos pessoais que ela
produziu estudando para os concursos que prestou
na USP e das aulas que ministrou em cursos preparatórios para concursos públicos, daí seu
texto ser extremamente didático e objetivo, sem prejuízo da profundidade. O livro da
Professora Maria Sylvia, dos clássicos na matéria, é o predileto entre estudantes e muito
utilizado pelas bancas para extrair questões, especialmente Cespe, Esaf e FCC.

6
121
 MSZP conta sua história:
http://www.direitodoestado.com.br/tvdireito/depoimentos-magistrais/maria-
sylvia-zanella-di-pietro

Celso Antônio Bandeira de Mello: O Professor

Celso Antônio nasceu em 25 de novembro de
1936, na cidade de São Paulo. É o mais respeitado
e influente administrativista brasileiro. Suas obras,
especialmente o “Curso de Direito Administrativo”
(Ed. Malheiros), são bastante difundidas também
no exterior. Toda sua carreira acadêmica foi na
PUC/SP, onde se tornou Titular da Cátedra de
Direito Administrativo e, depois de aposentado,
Professor Emérito. O edifício principal que abriga
a PUC/SP leva o nome “Edifício Reitor Bandeira de
Mello”, em homenagem a seu pai, o grande
Desembargador Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Cientificamente, sua produção
acadêmica é a mais brilhante e o conhecimento inigualável, o que torna às vezes o conteúdo
difícil para muitos iniciantes. Pensador de opiniões fortes, jurídica e politicamente, Celso
Antônio tem facilidade para brilhantemente defender pontos de vista jurídicos minoritários
(ou mesmo isolados) que, com o tempo, vão ganhando adeptos até tornarem-se majoritários.
Costuma-se dizer, talvez com algum exagero, que a doutrina do Professor Celso Antônio “tem
mais força que a lei” no Direito Administrativo, justamente porque é comum que as
interpretações dadas pelo autor prevaleçam sobre a letra da lei. Hoje aposentado, tornou-se
o mais solicitado parecerista do Direito Administrativo brasileiro. Por tudo isso, não é tão
comum hoje encontrar bancas que utilizam o Curso de Direito Administrativo como fonte de
questões. Costuma seu usado como fonte principal nos concursos da Vunesp, bem como em
provas locais (magistratura, MP e procuradorias) nos Estados de São Paulo e do Paraná, pois
nesses dois Estados se concentra em maior parte de seus discípulos. É um caso raro de autor
que criou uma “Escola” de pensamento no Direito Administrativo, a Escola da PUC/SP. O
Professor Celso Antônio porque foi meu orientador no Mestrado e no Doutorado. E antes
que eu me esqueça quero te dar uma última dica: CABM é citado incansavelmente pelos
tribunais superiores e muito respeitado nos meios acadêmicos, por isso citar algum de seus
entendimentos, em prova escrita ou exame oral, transmite uma imagem de sofisticação
intelectual ao candidato. Vale a pena!

CABM conta sua história:

http://www.direitodoestado.com.br/tvdireito/depoimentos-magistrais/celso-
antonio-bandeira-de-mello

7
121
 José dos Santos Carvalho Filho (Carvalhinho):
José dos Santos Carvalho Filho, ou simplesmente
“Carvalhinho” para quem tem intimidade com
sua obra, é o único, entre os quatro grandes do
Administrativo, que não é de São Paulo. Nascido
no Rio de Janeiro, o Professor Carvalhinho fez
carreira no Ministério Público Fluminense,
aposentando-se como Procurador de Justiça.
Deu aulas na Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) e escreveu o livro de Direito
Administrativo mais utilizado pelas bancas de
concurso público, o seu consagrado Manual de
Direito Administrativo (Ed. Atlas). O Manual é o
mais extenso entre os “quatro grandes”, sendo um verdadeiro “tijolaço”. Prima pela enorme
variedade de temas, que os demais livros não abordam, revelando capacidade única para
desdobrar um assunto em itens e subitens, tudo com riquezade detalhes. O livro do
Carvalhinho é muito utilizado para extrair questões de concurso público, sendo o autor
predileto do Cespe e das provas elaboradas no Estado do Rio Janeiro (MP, Procuradorias e
Magistratura fluminenses), Estado onde exerce grande influência entre os juristas. Sinto-me
na obrigação de fazer um alerta sobre sua obra... o Manual do Carvalhinho vende muito bem
e, por isso, alcançou grande número de edições (já passou da 30a). Por causa da prodigiosa
capacidade de trabalho, uma característica do autor é alterar grandes trechos do Manual de
uma edição para outra, mudando de opinião ou retirando passagens inteiras. Por isso, ao
estudar o livro e, principalmente, se for citar algum entendimento de JSCF tenha o cuidado
de verificar na edição mais recente se aquela continua sendo a opinião do autor. Uma citação
desatualizada ou, pior, contrária ao entendimento mais recente pode ser desastrosa para a
nota!

Aula de JSCF sobre serviço público:

https://www.youtube.com/watch?v=jT1h1tE3fEI

2.2 - CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O primeiro ponto importante para estudarmos é o conceito de Direito Administrativo.

Existe diferença entre conceito e definição. Conceito é “uma ideia geral e

abstrata”. Definição é a “operação do espírito consistente em determinar a

8
121
 compreensão caracterizando um conceito”1. Difícil, né? O conceito é uma ideia;
definição é o processo de enunciar corretamente essa ideia. Vamos entender
melhor. Tome como exemplo a licitação. Qualquer concurseiro sabe o conceito de
licitação, conhece a ideia geral por trás do nome. Se no edital aparece o tema
Licitação todo mundo lamenta (rs) porque sabe o conceito de licitação (uma
disputa, uma competição, um rito). Agora, a definição correta de licitação exige
muito mais conhecimento (procedimento administrativo concorrencial
estabelecido pelo Estado para escolha de seus contratados), tanto que sempre
estudamos definições elaboradas pelos grandes autores. Curioso perceber que os
editais costumam listar os subitens do tema licitação iniciando com “conceito de
licitação”, quando na verdade deveria dizer “definição de licitação”. Isso mostra
que na realidade dos concursos públicos a diferença entre conceito e definição
pode ser desconsiderada. Usarei o termo “conceito” indistintamente e recomendo
que você faça o mesmo na sua prova!

Como não há um conceito previsto na legislação, a doutrina diverge bastante nesse tema, de
modo que cada administrativista destaca certos elementos conceituais que julga mais
relevantes. Mas nunca vão te perguntar em prova qual o conceito certo ou errado. Aprendi
com o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello que conceitos não são certos ou errados,
mas úteis ou inúteis, convenientes ou inconvenientes. Como cada estudioso tem liberdade
para apresentar o conceito que considera mais adequado para seus estudos, há bastante
variedade conceitual.
Gosto sempre de mostrar a opinião dos nossos quatro grandes administrativistas brasileiroS.
Veja se você nota o que cada autor busca enfatizar nos conceitos abaixo:
Vamos começar com o clássico Hely Lopes Meirelles:

“o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para nós, sintetiza-se no conjunto

harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados
pelo Estado”2 .

Note que o Hely destaca o elemento finalístico no conceito “realizar os fins desejados pelo
Estado”, podendo-se dizer que é um conceito teleológico (do grego “telós” longe, distante,
final + “logos” palavra, estudo, conhecimento... assim teleológico seria uma “compreensão
que olha longe, olha além, para o fim das coisas”, um conceito finalístico). Curioso, no
entanto, que o autor trata do Direito Administrativo como um “conjunto harmonioso de
princípios”, deixando fora do conceito as simples regras jurídicas não principiológicas (não se
preocupe: falaremos depois da diferença entre norma, princípio e regra). Sabendo que o

1
LALANDE, André. Vocabulaire technique et critique de la philosophie, pp. 160 e 207, apud Fernando Menezes de.
2
Direito administrativo brasileiro, p. 38.

9
121
Direito Administrativo brasileiro tem algumas dezenas de princípios e milhares (talvez
milhões) de regras específicas (não principiológicas), o conceito parece um tanto simplista.
Agora é a vez de Celso Antônio Bandeira de Mello:

“o direito administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função

administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem”3 .

Bem ao estilo do Celso Antônio, esse conceito centraliza-se na função estatal que nosso ramo
jurídico disciplina, a função administrativa.
Com a palavra Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas
jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade
jurídica não contenciosa que exercer e os bens de que se utiliza para a consecução
de seus fins, de natureza pública” 4.

Repare que Maria Sylvia enfatiza que o objeto do Direito Administrativo é uma função estatal
“não contenciosa”. Mas, por que a autora diz isso? O objetivo dela é diferenciar a função
administrativa (não contenciosa) e a função jurisdicional (contenciosa). Essa diferença
preocupa a doutrina no mundo inteiro porque, das três funções estatais básicas (legislar,
julgar e administrar), a mais fácil de distinguir é a função legislativa porque esta, de fato, é a
única de cria a norma, a única que inova originariamente na ordem jurídica (lembra do artigo
5o, II, da CF? “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei”). As outras duas funções (julgar e administrar) pressupõem a norma criada
pelo Legislativo. Por isso a diferença: enquanto a função jurisdicional aplica a lei a partir de
uma provocação da parte interessada em solucionar um conflito (contencioso vem de
contenda, conflito), a função administrativa aplica a lei sem necessidade de provocação (a
aplicação pode ser de ofício), sem conflito prévio a ser solucionado.
Por fim, vamos ver a formulação de José dos Santos Carvalho Filho:

“o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público,

regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as
coletividades a que devem servir”5.

Muito interessante perceber que o Carvalhinho, ao contrário do Hely, já fala em “conjunto

de normas e princípios” porque obviamente nem tudo no Direito Administrativo pode ser
chamado de princípio. Além disso, gosto muito da referência que o Carvalhinho faz a

3
Curso de direito administrativo, p. 37.
4
Direito administrativo, p. 47.
5
Manual de direito administrativo, p. 8.

10
121
“relações jurídicas entre pessoas e órgãos do Estado”... gosto porque a compreensão do ramo
a partir das “relações jurídicas” é uma tendência bem moderna, atual, avançada... (escrevi
minha tese de Doutorado sobre “Relação Jurídica de Administração Pública”, publicada com
o mesmo nome pela Editora Saraiva), lembre que relação jurídica é um vínculo entre sujeitos
de direito (pessoas). Por isso, quando você centraliza o conceito de Direito Administrativo na
figura da “relação jurídica” entre os particulares (administrados) e o Estado (Administração),
você reconhece que nós particulares somos verdadeiros “sujeitos de direito”, ou seja, temos
direitos e deveres perante o Estado, uma constatação óbvia, mas que é secundária na visão
clássica do Direito Administrativo. Lembre que tradicionalmente concebe-se a Administração
como “autoridade”, como “poder público”, como alguém cheio de prerrogativas e que está
numa posição de supremacia em relação ao particular, este um subordinado, um
“administrado”, praticamente só com deveres. Acredite: reconhecer no particular um
“sujeito de direito” dentro de uma relação jurídica é um tremendo avanço diante da
tradicional concepção de Administração exclusivamente autoritária (cheia de autoridade,
poderosa, suprema, incontrastável).
Sei que a essa altura você deve estar se perguntando: tudo bem, Mazza, mas o que desejo
saber é qual conceito uso no meu concurso? Calma (rs), lembre que não pode haver uma
pergunta do tipo “assinale a alternativa correta sobre o conceito de Direito Administrativo”
porque, como te expliquei, não existe conceito certo ou errado, mas útil ou inútil,
conveniente ou inconveniente. Agora, numa prova discursiva, ou mesmo num exame oral,
precisando mencionar algum conceito de Direito Administrativo, recomendo que utilize um
conceito bem simples e que funcione como uma espécie de síntese dos quatro grandes
autores:

Direito Administrativo é o ramo do direito público que estuda6 princípios e regras

reguladores do exercício da função administrativa.

2.3 - NATUREZA JURÍDICA OU TAXONOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O que é natureza jurídica, Mazza? Natureza jurídica é o mesmo que taxonomia ou taxinomia.
A palavra vem do grego “taxio” (ordenar, organizar) + “nomos” (nome), significando algo
como colocar os temas em ordem, classificar determinados objetos. Assim, definir a natureza
jurídica ou taxonomia consiste em classificar um instituto dentro das grandes categorias da

6
Perceba que, no conceito, utilizei “Direito Administrativo” com maiúsculas porque estou me referindo ao ramo da
ciência jurídica (assim como nas outras áreas fala-se em Medicina, Psicologia, Geografia, ramos do conhecimento
humano). Nesse primeiro sentido temos o Direito Administrativo-Ciência. Por isso disse que o Direito Administrativo
“estuda” os princípios e regras. Mas lembre que o mesmo nome “direito administrativo”, preferencialmente com iniciais
minúsculas, pode também ser utilizado para mencionar o objeto do Direito Administrativo-Ciência, o que ele estuda: os
princípios e regras reguladores da função administrativa. Temos aqui o direito administrativo-norma ou direito
administrativo-objeto. Consegue enxergar a diferença? É a velha distinção feita pelos estudiosos entre direito-ciência
(ramo do conhecimento) e direito-norma (conjunto de normas, ordenamento). Em síntese: o Direito Administrativo-
Ciência estuda o direito administrativo-norma.

11
121
Ciência do Direito. O objetivo é um só: definir o regime jurídico (conjunto de normas)
aplicável a certo instituto.
Fica mais fácil se pensarmos num exemplo: se o examinador perguntar a você “qual a
natureza jurídica (ou taxonomia) da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ?”. O
examinador, com essa pergunta, quer saber o que a UFRJ é para o Direito. Para responder,
você deve encaixar o instituto (UFRJ) em alguma das grandes categorias do Direito (ato,
contrato, bem, pessoa etc). Consultando o Estatuto da UFRJ pela internet7podemos constatar
que a UFRJ foi criada como autarquia de regime especial, ou seja, sua natureza é de pessoa
jurídica de direito público interno de âmbito federal. Pronto! Essa é a taxonomia da UFRJ e,
com isso, podemos concluir que o regime jurídico aplicável à UFRJ é o de autarquia federal,
regime este basicamente estabelecido pelos artigos 5o e seguintes do DL 200/67 (Lei da
Organização Pública Federal).
Agora fica mais fácil estudar quais as normas aplicáveis à UFRJ. Interessante, não? Pronto!
Agora você já sabe o que é, para que serve e como se dá o processo de definição da natureza
jurídica de certo instituto.
Voltando ao que nos interessa...
O Direito Administrativo tem natureza de ramo do direito público, pois é assim que deve ser
classificado cientificamente. Você deve saber que, quanto à taxonomia, os ramos do Direito-
ciência se dividem em duas grandes classes: ramos de direito público e ramos de direito
privado.
Ramos de direito público são todos aqueles voltados ao estudo do regramento das atividades
estatais. Diante do agigantamento das funções do Estado Moderno, são muitíssimos os
ramos de direito público, por exemplo: Constitucional, Penal, Processo Penal, Processo Civil,
Tributário, Administrativo, Financeiro, Urbanístico, Ambiental, entre outros.
Já os ramos de direito privado interessam-se pela normatização das atuações de particulares.
Atualmente, consideram-se de direito privado no Brasil somente o Civil, o Empresarial e o
Trabalhista.

2.4 - DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO

É importante não confundir Direito Administrativo com Ciência da Administração.

Administração ou Governança Corporativa é o estudo das técnicas e estratégias para
planejar, organizar, dirigir e controlar a gestão de empresas (Administração Privada) ou
entidades estatais (Administração Pública). A Ciência da Administração é o ramo do
conhecimento que envolve matérias de política administrativa, atividades sociais, valoração
da interferência do Estado na ordem social e econômica, integrando genericamente o objeto
da Ciência Política8.

7
Vide: https://ufrj.br/estatuto-da-ufrj
8
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 56.

12
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Em dado momento histórico, autores italianos (Federico Persico, Lorenzo Meucci), espanhóis
(Vicente Santamaria de Paredes) e portugueses (Guimarães Pedrosa) chegaram a defender a
incorporação da Ciência da Administração ao objeto do Direito Administrativo 9. Atualmente,
porém, são reconhecidamente ramos distintos na medida em que as técnicas estudadas pela
Ciência da Administração não têm cunho jurídico-normativo.
É possível, todavia, identificar conexões entre os dois campos. Isso porque, em linhas gerais,
o Direito normatiza e cria limites ao exercício da administração.
A Administração Privada é juridicamente normatizada pelo Direito Empresarial. Cabe, porém,
ao Direito Administrativo definir os limites dentro dos quais a gestão pública (Ciência da
Administração) pode ser validamente desempenhada.

Direito Administrativo Ciência da Administração

Ramo jurídico Integra a ciência política (e não jurídica)

Mundo do DEVER SER (realidade normativa

Mundo do SER (realidade fática)
deôntica)

Estuda técnicas gerenciais, política administrativa,

Estuda princípios e regras da função administrativa
atividades sociais, valoração da interferência estatal
e define os limites para a gestão pública.
na ordem social e econômica.

2.5 - ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA VERSUS ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

Embora o tema seja próprio da Ciência da Administração, e não do Direito Administrativo,

alguns concursos públicos vêm cobrando as principais diferenças entre a chamada
Administração Burocrática e a Administração Gerencial. Mas o que é isso?
A Administração Burocrática e a Administração Gerencial são duas concepções distintas e
antagônicas sobre como deve ser organizada e principalmente fiscalizada a estrutura estatal.
Simplificando ao máximo, posso te dizer que a Administração Burocrática defende um
controle sobre o processo decisório da Administração (controle de meios), ao passo que a
Administração Gerencial enfatiza um controle baseado em resultado, em metas, em
desempenho.
Antes de você tomar partido nessa disputa (risos), saiba que muitos institutos tradicionais do
Direito Administrativo brasileiro (processo administrativo, sindicância, licitação) refletem o
modelo de administração burocrática10, marcado pelas seguintes características:

9
Idem.
10
O mais importante estudioso da burocracia como fenômeno social foi o sociólogo alemão Max Weber.

13
121
 a) toda autoridade baseada na legalidade;
b) relações hierarquizadas de subordinação entre órgãos e agentes;
c) competência técnica como critério para seleção de pessoal;
d) remuneração baseada na função desempenhada, e não nas realizações
alcançadas;
e) controle de fins;
f) ênfase em processos e ritos.

Outra coisa: não caia no erro de associar o nome “burocrática” ao sentido pejorativo que o
termo ganhou hoje, ou seja, burocracia como entrave, procrastinação, ineficiência. Trata-se
de uma concepção tradicional, baseada nos ensinamentos do sociólogo Max Weber, em que
a organização administrativa tem estrutura piramidal e hierarquizada, exatamente como
previsto a Constituição de 1988 (arts. 76 a 91), com o Presidente da República no ápice da
hierarquia da Administração Federal, logo abaixo os Ministros (auxiliares diretos do
Presidente), seguidos de incontáveis órgãos inferiores subordinados e de execução da
vontade superior.
Claramente, a Administração burocrática foi o modelo de organização administrativa
adotado pela Constituição de 1988, resultando num Estado estruturalmente inchado e
raramente eficiente.
Com a aprovação da reforma administrativa promovida pela Emenda Constitucional n. 19/98
e a necessidade de buscar maior eficiência na máquina pública, houve uma clara tentativa de
introduzir em nosso ordenamento pelo menos alguns instrumentos que apontassem direção
nova: o modelo do gerencialismo ou administração gerencial11. Como exemplos de institutos
de Direito Administrativo introduzidos pela Emenda 19/98 como reflexo da concepção
gerencialista podemos mencionar:

a) princípio da eficiência;
b) contrato de gestão;
c) agências executivas;
d) instrumentos de parceria da Administração;
e) redução de custos com pessoal;
f) descentralização administrativa;
g) ampliação do estágio probatório de 2 para 3 anos.

O ideário da administração gerencial (ou governança consensual) e seus defensores,

conhecidos como “gerencialistas” defende uma maior agilidade e eficiência na atuação
administrativa, enfatizando a obtenção de resultados, por meio da flexibilização de
processos e ritos, de modo a incentivar a participação popular na gestão pública.

11
CUIDADO: É bom alertar que o modelo da administração gerencial, inspirador da Emenda n. 19/98, é acusado por
muitos administrativistas de servir como pretexto para flexibilizar os controles jurídicos sobre a Administração Pública.
Aparentemente simpática, a ideia de administração gerencial pressupõe gestores públicos mais éticos, confiáveis, bem-
intencionados, será que faz sentido?

14
121
Papel de destaque no gerencialismo é exercido pelo princípio da subsidiariedade, segundo o
qual não se deve atribuir ao Estado senão as atividades que a iniciativa privada não queira ou
não possa desempenhar. O artigo 173 da CF/88 é apontado como fundamento do princípio
da subsidiariedade em nosso sistema constitucional:

“Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de

atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei”.

Assim, o dispositivo assegura aos particulares a primazia no exercício das atividades

econômicas (indústria, comércio e serviços), reservando ao Estado uma atuação secundária
(subsidiária) de agente econômico somente nos casos excepcionais de imperativo da
segurança nacional ou relevante interesse coletivo.

Administração Burocrática Gerencial

Origem Gestão pública Governança corporativa privada

Marco Normativo CF/88 Emenda n. 19/98

Período-base Antes de 1988 Após 1988

Lei-exemplo Lei 8.666/93 Lei 11.079/04 (PPPs)

Paradigma Lei Eficiência

Valores-chave Hierarquia, forma e processo. Colaboração, eficiência e parceria.

Controle Sobre processos decisórios Sobre resultado

Institutos típicos
Licitação,processo
Contrato de gestão, agências
administrativo, concurso público
executivas e princípio da eficiência.
e estabilidade.

Característica Autorreferente Orientada para o cidadão

15
121
2.5.1 - “Estado em rede”

A teoria do “Estado em rede” foi desenvolvida pelo Governo de Minas Gerais, a partir de
2003, para dar um “choque de gestão” com medidas de rápido impacto visando estimular o
desenvolvimento econômico, político e social naquele Estado12.
Foi criada como um esforço de aperfeiçoamento no modelo da administração pública
gerencial. Superando a simples busca por resultados, o Estado em rede defende uma gestão
aberta à cidadania, transformando os indivíduos de destinatários das políticas públicas em
“protagonistas na definição das estratégias governamentais”. Entre seus objetivos está
incorporar a participação da sociedade civil organizada na priorização e na implementação
de estratégias governamentais, fomentando a gestão regionalizada e a gestão participativa,
por meio de institutos como consultas e audiências públicas.
Em síntese, o Estado em rede se propõe a oferecer uma alternativa à já saturada polarização
administração burocrática versus gerencialismo, posicionando a ideia de “gestão
participativa”, em vez da lei (burocratas) ou da eficiência (gerencialistas), como valor central
na remodelação do Estado.

SAIBA MAIS SOBRE O ESTADO EM REDE:

http://www.revistaaec.com/index.php/revistaaec/article/view/88/329

2.6 - CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O grande administrativista francês Jean Rivero, Titular da Universidade de Paris, identificou

três características técnicas do Direito Administrativo13:
a) é um ramo recente: surgiu somente a partir do século XIX;
b) não foi codificado: o Direito Administrativo no Brasil, assim como na França, não está
unificado em um código, sendo disciplinado em leis esparsas. Temos no Brasil, todavia,
algumas leis que se caracterizam como verdadeiras codificações parciais, sistematizando
temas específicos, como é o caso do Código Aeronáutico (Lei n. 7.565/86), do Código de
Águas (Decreto n. 24.643/34) e da Lei do Processo Administrativo (Lei n. 9.784/99);
c) é largamente jurisprudencial: o sistema francês do contencioso administrativo
(estudaremos nos tópicos seguintes), caracterizado pela existência de duas justiças, é muito
diferente do modelo adotado no Brasil. Isso porque na França as causas de interesse da
Administração Pública não são decididas pelo Poder Judiciário comum, mas por um complexo

12
O Estado em Rede na lógica do Direito Administrativo vivo, artigo publicado por Ana Luiza Gomes de Araujo, Evaristo
Caixeta Pimenta, Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto e Maria Isabel Araújo Rodrigues, na Revista de Direito
Administrativo e Constitucional, ano 14 – n. 57, julho/setembro - 2014.
13
Direito administrativo, p. 35-37.

16
121
autônomo de órgãos julgadores (contencioso administrativo) cujas decisões ajudaram a
construir os principais institutos do Direito Administrativo moderno. A teoria do desvio de
poder, a teoria dos motivos determinantes, as cláusulas exorbitantes nos contratos
administrativos e a responsabilidade do Estado são alguns exemplos de temas que nasceram
a partir das decisões do contencioso administrativo francês. No Brasil não existe nada similar
ao contencioso administrativo, pois aqui todas as causas são decididas pelo Poder Judiciário
(modelo inglês da jurisdição una). Lembre do que diz o artigo 5 o, XXXV, da CF/88: “a lei não
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Por isso, entre nós o
Direito Administrativo tem como fonte primária a lei (“bloco da legalidade”14) e não os
precedentes administrativos ou jurisdicionais, sendo bem menos expressiva a importância
das decisões judiciais para a compreensão das questões de Direito Administrativo.

Jean Rivero (pronuncia-se “jan riverrô”) (França,

1910-2001): importante administrativista francês, foi
professor emérito da Universidade de Paris, dedicou
especial atenção ao estudo do Direito Administrativo
Comparado. Sua principal obra “Droit Administratif”
foi traduzida para o português (Direito Administrativo,
Editora Almedina). Rivero foi um dos mais celebrados
administrativistas de nosso tempo sendo uma grande
referência citada por todos os grandes autores
brasileiros. O Droit Administratif, na versão
portuguesa, é um livro curto e fácil de comprar pela
internet, sua leitura é recomendada como iniciação ao
direito administrativo comparado e principalmente
para enriquecer citações na prova.
Mas, Mazza, essas três características apontadas por Rivero aplicam-se plenamente à
realidade do Direito Administrativo brasileiro?
Não. Especialmente em razão dos diferentes sistemas de controle adotados pelos dois países:
contencioso administrativo na França; unidade de jurisdição no Brasil. Porém, é possível
adaptar as considerações de Rivero à realidade brasileira, autorizando concluir que o Direito
Administrativo no Brasil possui quatro características técnicas fundamentais:

1ª) é um ramo recente;

2ª) não está codificado, pois sua base normativa decorre de legislação esparsa e
codificações parciais;
3ª) adota o sistema inglês da unidade de jurisdição;

14
Car@ amig@, falaremos mais pra frente sobre a diferença entre lei e “bloco da legalidade”. Apenas para matar sua
curiosidade, saiba que hoje o princípio da legalidade obriga a Administração a cumprir normas emanadas de várias fontes
além das leis ordinárias e leis complementares (Constituição Federal, Constituições Estaduais, medidas provisórias,
tratados e convenções internacionais, decretos e regulamentos). A essa ampliação do conteúdo tradicional do princípio
da legalidade dá-se o nome de “bloco da legalidade” ou “princípio da juridicidade”.

17
121
 4ª) é influenciado secundariamente pelos precedentes administrativos e judiciais,
sendo a lei a única fonte primária. É bom lembrar que nunca vigorou no Brasil o
modelo norte-americano da “common law” (ou “stare decisis”), no qual as
decisões judiciais criam precedentes com força vinculante para casos futuros.

Floriano Peixoto de Azevedo Marques ensina que não existem exemplos de

modelos puros de utilização da “civil law” (base romanística) ou da “common law”,
mas um predomínio de um ou de outro: “É que, na França, por exemplo, que tem
um ordenamento jurídico de base romanística, tem seu direito administrativo
grandemente apoiado nos precedentes da jurisdição administrativa. Dúvida
houvesse e bastaria lembrar o caráter angular que tem o “arrêt” Blanco (1863).
Nos Estados Unidos, por sua vez, que têm um ordenamento pautado pelas
diretrizes da “common law”, o eixo angular do que por lá de designa por
“Administrative Law” uma lei, a “Administrative Procedure Act”. E sobre o caso do
Brasil conclui o autor: “Na verdade, o direito administrativo brasileiro é um
peculiar fruto de um sincretismo entre os dois sistemas”15.

No entanto, a criação no Brasil das chamadas Súmulas Vinculantes (art. 103-A da CF),
promovida pela Emenda Constitucional 45/04, modificou significativamente a importância
sistêmica dos precedentes judiciais como fonte do Direito Administrativo brasileiro. Antes da
EC 45/04, a jurisprudência era uma referência indicativa para o processo decisório da
Administração, agora por decisão de dois terços dos membros do STF, após reiteradas
decisões sobre matéria constitucional, pode ser aprovada súmula com efeito vinculante em
relação ao Judiciário e à administração pública direta e indireta (art. 103-A da CF). Com isso,
as decisões judiciais, pelo menos aquelas condensadas em súmulas vinculantes, adquiriram
força normativa cogente para a administração pública. Mas cuidado: mesmo com o advento
das súmulas vinculantes, a lei (“bloco da legalidade”) ainda ocupa com exclusividade o status
de fonte primária do Direito Administrativo brasileiro.

A prova da Magistratura do Paraná elaborada pelo TJ/PR considerou ERRADA a

afirmação: “O direito administrativo tem como fontes a lei, a doutrina, os
costumes e a jurisprudência, vigorando entre nós, desde o início da República,
dada a influência sofrida do direito norte-americano, o princípio do stare decisis”.
COMENTÁRIO: A afirmativa está errada porque o princípio do “stare decisis”, ou
vinculação ao precedente, típico dos países da “common law”, foi parcialmente
introduzido no Brasil somente com a EC 45/04

15
A nova LINDB e a incorporação da teoria dos precedentes administrativos ao país, in www.conjur.com.br

18
121
2.7 - CRITÉRIOS PARA DEFINIÇÃO DO OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Acabamos de ver que o Brasil nunca adotou o modelo francês de controle, mas nosso Direito
Administrativo foi muito influenciado pelas decisões do contencioso daquele país. Lembre
que na França as causas de interesse da Administração cabem, não ao Poder Judiciário, mas
a um conjunto independente de órgãos administrativos (contencioso administrativo).
Assim, na França, sempre foi fundamental identificar um critério específico capaz de
estabelecer os assuntos que integram o direito da administração pública para saber quais
causas cabem ao Poder Judiciário e quais serão julgadas pelo contencioso.
Além disso, o esforço de conceituação do Direito Administrativo, e consequente identificação
de seu objeto, cumpriu ainda duas funções básicas na história: afirmar a autonomia do Direito
Administrativo-ciência como ramo investigativo, diferenciando-o da Ciência da
Administração e do Direito Constitucional; reconhecer a existência do Direito Administrativo-
norma como complexo normativo especial16.
Em síntese, a busca por um critério capaz de estabelecer o objeto e definir o conceito do
Direito Administrativo cumpriu historicamente, em especial durante o século XIX e início do
XX, três funções fundamentais:
a) identificar as causas de competência do contencioso administrativo francês;
b) afirmar a autonomia do Direito Administrativo-ciência;
c) reconhecer a existência do Direito Administrativo-norma como fenômeno normativo
específico.
Sendo atualmente consensuais a autonomia científica e a existência do Direito Administrativo
como complexo normativo específico, a abordagem conceitual perdeu ênfase e mudou de
foco passando modernamente a atender outras finalidades. Para Fernando Menezes de
Almeida17, professor titular da Universidade de São Paulo, a busca de um conceito de Direito
Administrativo cumpre hoje dupla função:
a) reforçar a percepção da administração pública enquanto fenômeno jurídico;
b) substituir uma investigação mais formal do conceito por uma investigação sobre o
conteúdo do Direito Administrativo.

16
Fernando Menezes de Almeida, Conceito de Direito Administrativo, p. 15, Enciclopédia Jurídica da PUCSP, Tomo 2.
17
Conceito de Direito Administrativo, p. 15, Enciclopédia Jurídica da PUCSP, Tomo 2.

19
121
 I - identificar as
causas de
competência do
contencioso
administrativo
francês;

II - afirmar a FUNÇÕES HISTÓRICAS DO

autonomia do CONCEITO DE DIREITO
Direito ADMINISTRATIVO
Administrativo-
ciência;

III - reconhecer a
existência do Direito
Administrativo-
norma como
fenômeno
normativo
específico

I - reforçar a percepção da
administrção pública
enquanto fenômeno
jurídico;

FUNÇÕES MODERNAS DO
CONCEITO DE DIREITO
ADMINISTRATIVO

II - substituir uma
investigação mais formal do
conceito por uma
investigação sobre o
conteúdo do Direito
Administrativo.

20
121
Vamos estudar agora quais os critérios identificados pela doutrina para definir o Direito
Administrativo.
Diogenes Gasparini18 menciona seis critérios/correntes principais para definição do objeto do
Direito Administrativo: legalista, do Poder Executivo, das relações jurídicas, do serviço
público, teleológico e residual. Podemos acrescentar ainda os critérios do Poder Executivo,
da hierarquia e da atividade não-contenciosa. Desse modo, podemos falar ao todo em oito
critérios ou correntes principais para conceituação do Direito Administrativo:
1) critério legalista, exegético, francês, empírico ou caótico: tipicamente associado ao
modelo francês do contencioso administrativo, o critério legalista foi defendido pela “Escola
da Exegese”, que teve como expoentes os franceses Barão de Gerando, Macarel, Foucart, De
Courmenin, Dufour, Batbie e, no Brasil, Pimenta Bueno 19.De acordo com o critério legalista,
o objeto do Direito Administrativo corresponde à somatória das leis administrativas
existentes no país em dado momento histórico.Em outras palavras, o Direito Administrativo
seria sinônimo de direito positivo20.O critério legalista e a Escola da Exegese, explica Maria
Sylvia, foram fruto do um momento histórico peculiar, a era das grandes codificações,
durante todo o século XIX, sem condições de prosperar com as mudanças ocorridas no início
do século XX21.
CRÍTICA: O critério exegético é reducionista. De um lado, porque transfere ao legislador (que
não é técnico) a tarefa de delimitar o objeto do Direito Administrativo; de outro, desconsidera
a existência dos princípios implícitos e das demais fontes normativas reconhecidas pelo
ordenamento, como a doutrina, a jurisprudência e os costumes. Evidentemente que o Direito
Administrativo não se esgota nas leis e regulamentos administrativos22;
2) critério do Poder Executivo: vincula o Direito Administrativo ao complexo de leis
disciplinadoras da atuação do Poder Executivo.
CRÍTICA: o equívoco desse critério é evidente, pois deixa de considerar que o Poder Executivo
desempenha atipicamente atividades legislativas e jurisdicionais, cujo estudo não cabe ao
Direito Administrativo, mas ao Direito Constitucional e ao Direito Processual,
respectivamente. Além disso, a função administrativa também é desempenhada, ainda que
excepcionalmente, pelo Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas,
Defensoria e até particulares por delegação estatal (concessionários e permissionários).

18
Direito administrativo, p. 3-6.
19
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 54.
20
Idem.
21
Idem.
22
José Cretella Júnior, apud Maria Sylvia Zanella di Pietro, idem.

21
121
 A prova de Analista Judiciário do TJ/CE de 2014 elaborada pelo Cespe considerou
ERRADA a afirmação: “De acordo com o critério do Poder Executivo, o direito
administrativo é conceituado como o conjunto de normas que regem as relações
entre a administração e os administrados”. COMENTÁRIO: A afirmativa está errada
porque o critério do Poder Executivo vincula o Direito Administrativo ao complexo
de leis que disciplinam o Poder Executivo, e não as relações jurídicas entre a
administração e os administrados. Na verdade, o Cespe descreveu o critério das
relações jurídicas com o nome de critério do Poder Executivo

A prova de Procurador da AGU elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a

afirmação: “Em face da realidade da administração pública brasileira, é
juridicamente correto afirmar que o critério adotado para a conceituação do
direito administrativo no país é o critério do Poder Executivo”. COMENTÁRIO:
Devido ao seu reducionismo, o critério do Poder Executivo nunca foi adotado em
no Brasil para conceituar do Direito Administrativo

3) critério das relações jurídicas: entende o Direito Administrativo como a disciplina

normativa das relações jurídicas entre a Administração Pública e o particular.

Como já comentei com você que, eu, Mazza, defendo a teoria da relação jurídica
como uma nova forma de compreensão do Direito Administrativo, não mais
centrado na autoridade, e sim no reconhecimento de que o particular é um titular
de direitos frente a Administração. Eu te disse até que Relação Jurídica de
Administração Pública foi o tema da minha tese de Doutorado, que virou livro pela
Editora Saraiva, lembra? Agora, isso não significa que a relação jurídica possa ser
utilizada como critério único para definir o objeto do Direito Administrativo.

CRÍTICA: A insuficiência do critério é clara, em primeiro lugar, porque todos os ramos de

Direito Público possuem relações jurídicas semelhantes entre o Poder Público e particulares,
tornando-se impossível distinguir, só com base nesse critério, qual relação jurídica pertence
ao Direito Administrativo ou ao Constitucional, ao Processo Civil, ao Direito Penal etc. Além
disso, muitas atuações administrativas são unilaterais não se enquadrando no padrão de um
vínculo intersubjetivo, como é o caso da expedição de atos normativos e da gestão de bens
públicos. Ademais, são frequentes os casos de situações subjetivas ativas ou passivas não-
relacionais.

Situação subjetiva ativa é toda posição de vantagem que o ordenamento cria em

favor de determinada pessoa; enquanto que a situação subjetiva passiva é toda
posição de desvantagem estabelecida pela ordem jurídica. Um exemplo simples

22
121
 de entender é o contrato de locação. Nele, o locador ocupa a posição subjetiva
ativa (credor) e o locatário, a posição subjetiva passiva (devedor). A locação,
porém, é um caso clássico de relação jurídica bilateral em que o locador tem um
“direito subjetivo” (situação ativa) ao cumprimento do “dever” (situação passiva)
de pagamento pelo locatário. Não havendo pagamento, o locador pode fazer valer
judicialmente o seu direito subjetivo. Pense agora em casos mais difíceis: “ônus”
da prova no direito processual; “prerrogativa” de servidor público; “expectativa
de direito” à nomeação de candidato em concurso público; “interesse” de agir no
processo civil; “interesse legítimo” ao respeito à coisa pública. Ônus, prerrogativa,
expectativa de direito, interesse e interesse legítimo também são situações
subjetivas. O ônus é uma situação subjetiva passiva; os demais, situações
subjetivas ativas. Mas note que são situações subjetivas unilaterais (não-
relacionais) criadas pelo Direito. Seus titulares, na verdade, vinculam-se com o
ordenamento. São fragmentos de relações jurídicas, ou relações incompletas por
falta de alteridade (existência do outro polo). No processo civil, por exemplo, o
autor tem o ônus de provar fatos constitutivos de seu direito (art.373 do CPC), mas
não há credor desse ônus. O descumprimento do ônus tem o efeito apenas de
privar seu titular da fruição de determinada vantagem23.

4) critério do serviço público: considera que o Direito Administrativo tem como objeto a
disciplina jurídica dos serviços públicos. Na França, o critério do serviço público foi muito
utilizado na primeira metade do século XX para definir o objeto do Direito Administrativo e,
por consequência, fixar as competências do contencioso administrativo daquele país. Em
torno da ideia da centralidade do serviço público como eixo fundamental do Direito
Administrativo formou-se na França a famosa “Escola do Serviço Público” ou “Escola de
Bordeaux”, liderada pelo administrativista Leon Duguit (leia Leôn Diguí), tendo importantes
doutrinadores como Gaston Jèze (leia Gastôn Jéze), Laferrière (leia Laferriér) e Rolland (leia
Rolã).
CRÍTICA: Serviço público é uma atividade estatal ampliativa, criadora de benefícios materiais
aos destinatários (usuários), tais como saúde pública, educação, saneamento, energia
elétrica e fornecimento de água. Embora no desenrolar do século passado, especialmente
após a Primeira Guerra Mundial (1914 a 1918), os países orientados à construção de um
Estado Social (Welfare State, Estado de Bem-Estar ou Estado-Providência), como o Brasil,
tenham ampliado significativamente o rol de serviços públicos disponibilizados à população,
criando um verdadeiro “Estado Prestador”, as tarefas estatais restritivas (segurança pública,
poder de polícia, fiscalização) não foram abandonadas pelo Poder Público. No século XX, o
Estado-Prestador (atuações ampliativas) não substituiu completamente o Estado-Polícia
(atuações restritivas), mas passou a existir um equilíbrio entre essas duas faces do Poder

23
Para aprofundar no difícil tema das situações subjetivas em Direito Administrativo: Relação Jurídica de Administração
Pública, Alexandre Mazza, Editora Saraiva; Manual de Direito Administrativo (capítulo 11 é inteiramente dedicado ao
tema), Alexandre Mazza, Editora Saraiva. No Direito Comparado, por todos, veja o incomparável Fragmentos de un
diccionario juridico, Santi Romano, Ediciones Jurídicas Europa (edição argentina).

23
121
Público: prestador de serviços público e limitador das liberdades individuais. Assim, fica fácil
compreender que o critério do serviço público mostra-se insuficiente para definir o objeto do
Direito Administrativo na medida em que a Administração Pública moderna desempenha
muitas atividades de outra natureza, como o poder de polícia, a exploração direta de
atividade econômica (art. 173 da CF/88) e as atuações de fomento (incentivo a determinados
setores sociais);

SAIBA MAIS SOBRE A ESCOLA DO SERVIÇO PÚBLICO:

http://egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/19884-19885-1-PB.pdf

5) critério teleológico ou finalístico: afirma que o objeto do Direito Administrativo

compreende as atividades que permitem ao Estado alcançar seus fins.
CRÍTICA: O critério é evidentemente inconclusivo em razão da dificuldade em definir quais
são os fins do Estado;

A prova do TJ/CE elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmação: “Pelo

critério teleológico, o direito administrativo é o conjunto de princípios que regem
a administração pública”. COMENTÁRIO: A afirmativa está errada porque o critério
teleológico vincula o Direito Administrativo às atividades estatais que permitem
ao Estado alcançar seus fins, e não aos princípios que regem a administração
pública

6) critério negativista ou residual: sendo difícil identificar um critério único capaz de definir
o objeto do Direito Administrativo, é comum encontrar estudiosos sustentando que o ramo
somente pode ser conceituado residualmente ou por exclusão, nesse sentido caberiam ao
Direito Administrativo todos os temas de direito público não pertencentes ao objeto de outro
ramo jurídico.
CRÍTICA: toda conceituação baseada em critério residual é, por natureza, insatisfatória.
Imagine, por exemplo, definir a função administrativa como o conjunto de atividades estatais
excetuadas a legislação e a jurisdição. Nada é dito objetivamente sobre a função
administrativa em si. Na tentativa de revelar o que o Direito Administrativo é, o critério
residual limita-se a indicar o que ele não é.

A prova do TJ/CE elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmação:

“Consoante o critério negativo, o direito administrativo compreende as atividades
desenvolvidas para a consecução dos fins estatais, incluindo as atividades

24
121
 jurisdicionais, porém excluindo as atividades legislativas”. COMENTÁRIO: A
afirmativa está errada porque o critério negativo ou negativista conceitua o objeto
do Direito Administrativo como as atividades estatais residuais, excluindo-se
legislação e jurisdição (e o texto menciona a inclusão das atividades jurisdicionais)

Você vai perceber que menciono frequentemente, ao lado dos três Poderes
(Legislativo, Executivo e Judiciário), outros três órgãos estatais: Ministério Público,
Tribunal de Contas e Defensoria. Faço isso porque, como veremos no módulo de
Organização Administrativa, Ministério Público, Tribunal de Contas e Defensoria
Pública são casos raros de “órgãos públicos primários” que, mesmo previstos na
Constituição Federal, não integram nem o Legislativo, nem o Executivo, nem o
Judiciário. Formam, assim, uma categoria bastante peculiar.

7) critério da hierarquia: entende que cabe ao Direito Administrativo o estudo dos órgãos
públicos inferiores (destituídos de autonomia e dotados de atribuições meramente
executórias) ao passo que o Direito Constitucional estudaria os órgãos públicos superiores
(autônomos ou independentes, dotados de atribuições decisórias)
CRÍTICA: falha ao deixar de fora do conceito de Direito Administrativo toda a estrutura estatal
descentralizada, como autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista etc.,
cuja autonomia escapa da verticalização hierárquica comum na Administração centralizada.
8) critério da atividade não-contenciosa: por esse critério o Direito Administrativo estudaria
o conjunto de atividades estatais não-litigiosas (não-contenciosas ou não-resistidas)
enquanto que ao Direito Processual caberiam as atuações estatais envolvendo alguma
espécie de lide.
CRÍTICA: embora boa parte da função administrativa seja de fato não-contenciosa, há casos
de atuação da Administração em que a litigiosidade é inegável, como no processo
administrativo disciplinar e nos processos sancionatórios em geral (sanções a particulares no
âmbito do poder de polícia ou punições a contratados). Além disso, se o critério da
litigiosidade é útil para distinguir a atividade administrativa (não-contenciosa) da atividade
judicial (contenciosa), revela-se insatisfatório para diferenciara função administrativa da
função legislativa.

Note que a corrente da atividade não-contenciosa utiliza o vocábulo

“contencioso” no sentido de litigioso, conflituoso. Não confundir com o termo
“contencioso” administrativo que usamos tantas vezes para tratar do sistema
francês de dualidade de jurisdição.

25
121
Além dos critérios acima indicados, inúmeros outros podem ser encontrados na doutrina,
como o patrimonial (ou dos bens públicos), o funcional e o subjetivo.
Depois de estudarmos tudo isso, você deve estar perguntando: o, Mazza, o que eu faço se o
examinador me perguntar qual desses critérios predomina entre os administrativistas
brasileiros?
Vou te explicar. Na atualidade, não há consenso quanto ao critério mais apropriado para
conceituar nosso ramo. Seguindo tendência iniciada na Alemanha, a doutrina europeia
passou a dirigir seus esforços no sentido de sistematizar a matéria do Direito Administrativo,
definindo seus institutos específicos e princípios informativos 24. Dá-se o nome de critério
técnico-científico a essa metodologia de investigação hoje amplamente majoritária. Seus
expoentes são, na França, Maurice Hauriou, Henri Berthélemy, Leon Duguit, Gaston Jèze e
Roger Bonnard. Na Itália, Orlando, Enrico Presutti, Oreste Ranelleti, Attilio Bruniatti e
Federico Cammeo. Entre os alemães, Otto Mayer, Carl Gerber, Sarwey e Loening. O critério
técnico-científico também é o mais utilizado pelos administrativistas brasileiros25.

SAIBA MAIS SOBRE O CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO:

https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/14/edicao-1/conceito-de-direito-
administrativo

2.8 – PRINCIPAIS ESCOLAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Com base nos diferentes critérios usados para de limitar o objeto e definir o conceito do
Direito Administrativo, o administrativista carioca Diogo de Figueiredo Moreira Neto
apresenta um panorama das diversas escolas26 administrativistas27.

Perceba que algumas escolas recebem o mesmo nome do critério utilizado para
definir o Direito Administrativo, como no caso da “Escola Legalista”. Mas há
escolas que não estão associadas especificamente a algum critério, assim como

24
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 54.
25
Idem.
26
O termo “Escola” é utilizado no sentido aristotélico de pensadores com afinidade intelectual. Obviamente, não se trata
de uma instituição física localizada no tempo e no espaço. Segundo Jacques Chevallier, toda escola consiste na
cristalização de um movimento artístico ou de uma corrente de pensamento com as seguintes características: a) coesão
de ideias; b) continuidade; c) afinidade intelectual; d) existência de mecanismos de transmissão do saber. (La Fin des
Ecoles?, Revue du Droit Public, n. 3, pp.679-700)
27
Curso de direito administrativo, p. 44. A estrutura do quadro evolutivo e a conceituação das diferentes escolas é uma
reprodução adaptada de trechos do citado administrativista.

26
121
 critérios que não deram origem a escola. Isso explica algumas semelhanças com o
item anterior.

1) Escola Francesa: conhecida também como Escola legalista, clássica, exegética, empírica ou
caótica, propõe um alcance restritivo do conceito de Direito Administrativo, limitando-o ao
estudo das normas administrativas de determinado país. Como visto no item anterior, seus
mais importantes defensores foram, na França, o Barão de Gerando, Macarel, Foucart, De
Courmenin, Dufour, Batbie e, no Brasil, Pimenta Bueno. Assim, a Escola Francesa uso critério
legalista para conceituar o Direito Administrativo;
2) Escola Italiana: adepta igualmente de um conceito restritivo, compreende o Direito
Administrativo como o ramo dedicado a estudar os atos do Poder Executivo. Seus principais
expoentes são Lorenzo Meucci, Oreste Ranelletti e Guido Zanobini. A Escola Italiana vale-se
do critério do Poder Executivo na conceituação do Direito Administrativo;
3) Escola do Serviço Público: chamada também de “Escola de Bordeaux”, considera o Direito
Administrativo como o estudo do conjunto de regras disciplinadoras dos serviços públicos.
Na França, como visto, o serviço público foi utilizado na primeira metade do século XX para
definir o objeto do Direito Administrativo e, por consequência, fixar as competências do
contencioso administrativo daquele país. A Escola de Bordeaux tem entre seus adeptos Léon
Duguit, Gaston Jèze e Bonnard. Segundo Maria Sylvia, a Escola inspirou-se na jurisprudência
do Tribunal de Conflitos francês, especialmente no famoso Aresto Blanco (8 de fevereiro de
1873), a partiu do qual se fixou a competência dos tribunais administrativos em função da
prestação de serviços públicos. Na visão de Duguit (1859-1928), o direito público restringe-
se à disciplina normativa dos serviços públicos, entendidos como a atividade ou organização,
em sentido amplo, de todas as atuações estatais independentemente do regime jurídico28. O
Direito Administrativo é direito dos serviços públicos, dizia. Influenciado pela obra do
sociólogo Émile Durkheim, de quem era amigo, Duguit adota de uma visão mais ampla do
serviço público como fato social, não se limitando à perspectiva estritamente
jurídica,metodologia que explica seu conceito tão alargado.Gaston Jèze, ao contrário,
conceitua serviço público como a atividade ou organização, em sentido estrito, de natureza
material realizada pelo Estado para satisfazer as necessidades públicas e sujeitas ao Direito
Administrativo29. A diferença conceitual entre os dois maiores expoentes da Escola de
Bordeaux é notável. Para Duguit, qualquer atividade atribuída ao Estado constitui serviço
público, de modo que o seu conceito inclui atuações materiais (serviço público em sentido
estrito), restritivas (poder de polícia), legislativas e jurisdicionais. É um conceito
excessivamente abrangente que agrupa sob o mesmo rótulo (serviço público) prestações
estatais completamente distintas entre si. Já o conceito de Jèze aproxima-se da noção atual
de serviço público, restringindo-o às atividades ampliativas submetidas ao regime jurídico-
administrativo, de modo a excluir do conceito o poder de polícia (por não ser ampliativo), a

28
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 74
29
Idem.

27
121
legislação e a jurisdição (não são atuações materiais). A Escola de Bordeaux é uma doutrina
finalística, pois a prestação de serviços públicos dirige-se à satisfação do interesse público;

Pierre Marie Nicolas LÉON DUGUIT GASTON JÈZE

(4/2/1859 – 18/12/1928) (2/3/1869 – 5/8/1953)

Escola de Bourdeaux Escola de Bourdeaux

Somente atividade material para satisfação de

Qualquer atividade estatal é serviço público
necessidades públicas sob regime jurídico
(acepção ampla).
administrativo é serviço público (acepção estrita).

Poder de polícia, legislação, jurisdição e atividades

Poder de polícia, legislação, jurisdição e atividades
econômicas atribuídas ao Estado são serviços
econômicas. NÃO são serviços públicos
públicos.

Perspectiva sociológica Perspectiva jurídica

4) Escola da “Puissance Publique”(potestade pública) ou Escola de Toulouse: liderada por

Maurice Hauriou (1856-1929), na França do século XIX, parte da distinção entre atividades
de autoridade (atos de império) e atividades de gestão (atos de gestão)30. Nas atividades de
autoridade, o Poder Público ocupa posição de superioridade ou verticalidade frente o
particular (hoje diríamos: atua com as prerrogativas decorrentes da supremacia do interesse
público), sob o direito público, fazendo valer seu “ius imperii”. Nas atividades de gestão, a
Administração “desce do pedestal” e passa a relacionar-se com os particulares
horizontalmente, em nível de igualdade, sem supremacia, sob o direito privado e destituída
de suas prerrogativas31. A Escola de Toulouse é uma doutrina de meios na medida em que a
Administração, para desempenhar suas missões, utiliza processos diferentes daqueles
empregados pelos particulares;
5) Escola de Strasburgo: menos conhecida no Brasil, a Escola de Strasburgo completa o grupo
das mais importantes escolas do direito público francês32 (junto com as de Boudeaux e
Toulouse).Raymond Carré de Malberg (1/11/1861 – 21/3/1935), um pensador estritamente
positivista e seu mais notório integrante, considera o Estado uma potestade soberana, sendo
a personificação jurídica da nação.Sustenta que o poder estatal (“puissance publique”)não
deriva de nenhum outro poder,tendo como única fonte de validade o “poder nacional”.
Promove, assim, uma negação do direito natural e da origem divina do poder. A preocupação
central da obra de Carré de Malberg, no que diz respeito ao Direito Administrativo, é
assegurar que a autoridade pública, ao relacionar-se com o particular, atue em conformidade
com as leis existentes, devendo não só abster-se de agir “contra legem” (contra a lei) mas

30
Idem, p. 73
31
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 73
32
Jacques Chevallier, La Lin des Ecoles?, in Revue du Droit Public, 1997, n. 3, pp. 679-700.

28
121
atue somente “secumdum legem” (quando a lei autorizar).O ordenamento deve assegurar
que as regras limitadoras que o Estado impôs a si mesmo (a lei é uma auto limitação
estatal)possam ser invocadas pelos administrados, ante autoridade jurisdicional, com a
finalidade de anular, reformar ou não aplicar atos administrativos ilegais, defendendo o
cidadão contra a arbitrariedade das autoridades estatais 33.

Escola de Bourdeaux Escola de Toulouse Escola de Strasburgo

Apogeu: França, século XX Apogeu: França, século XIX Apogeu: França, século XX

DA conceituado a partir do
DA conceituado a partir do Direito como limitação que o
critério da potestade pública
critério do serviço público Estado impõe a si mesmo
(“puissance publique”)

Duguit, Jèze, Bonnard, Rolland, Hauriou, Laferrière, Batbie, Carré de Malberg, Einsenmann,
Réglade Berthélemy, Vedel, Rivero Burdeau, Prélot, Capitant

Parte da distinção entre

Concepção favorecida pela atividades de autoridade (atos de
O papel fundamental do Estado de
ampliação das atividades império, verticalidade, direito
Direito é proteger o cidadão contra
atribuídas ao “Welfare State” na público) e atividades de gestão
o arbítrio das autoridades
primeira metade do século XX (atos de gestão, horizontalidade,
direito privado)

Crítica: o critério do serviço Crítica: o critério da potestade

público é insuficiente para pública é inadequado para
conceituar o DA porque exclui do conceituar o DA porque subtrai Crítica: a visão juspositivista, que
conceito atividades do conceito atuações só reconhece o direito positivo,
administrativas de outra administrativas ampliativas e/ou pode legitimar ordenamentos
natureza (poder de polícia, negociais (concessão, permissão, jurídicos totalitários
gestão de bens públicos, autorização, licença, alvará,
fomento) contratos)

6) Escola do Interesse Público: entende que a noção fundamental para conceituar o Direito
Administrativo é a ideia de bem comum ou interesse público, cuja proteção seria a finalidade
última do Estado. A Escola do Interesse Público emprega o critério teleológico ou finalístico
em seu conceito de Direito Administrativo;
7) Escola do Bem Público: defendida por André Buttgenbach, entende que a noção-chave
para conceituação do Direito Administrativo é a de bem público. A Escola do Bem Público
parte do critério patrimonial para conceituar o Direito Administrativo;
8) Escola dos Interesses Coletivos: sustenta que a defesa dos interesses coletivos é a base
para conceituar o Direito Administrativo. A Escola usa o critério do interesse público para
conceituar o Direito Administrativo;

33
Carré de Malberg, Teoría General del Estado, p. 449.

29
121
9) Escola Funcional: associa o conteúdo do Direito Administrativo ao estudo da função
administrativa. A Escola vale-se do critério do funcional na conceituação do Direito
Administrativo;
10) Escola Subjetiva: defendida por importantes administrativistas brasileiros, como Ruy
Cirne Lima e José Cretella Júnior, utiliza como eixo conceitual para o Direito Administrativo
as pessoas, agentes, entidades e órgãos encarregados do exercício das atividades
administrativas;
11) Escola Exegética: sustenta que o objeto do Direito Administrativo consiste na
“compilação das leis existentes e a sua interpretação com base principalmente na
jurisprudência dos tribunais administrativos”34;
12) Escolas Contemporâneas: as escolas mais atuais tendem a utilizar diversos critérios
combinados para oferecer um conceito mais abrangente de Direito Administrativo capaz de
incluir todas as atividades desempenhadas pela Administração Pública moderna.

2.9 - NORMAS, PRINCÍPIOS E REGRAS

Vimos que o Direito Administrativo é ramo que estuda a normatização da função

administrativa. As normas jurídicas que disciplinam a função administrativa podem ser de
dois tipos: princípios e regras. É preciso alertar que os teóricos clássicos do ordenamento
jurídico costumam utilizar a expressão “regra jurídica” como um gênero dividido nas espécies
princípios e normas35. Segundo essa visão, regra jurídica é qualquer comando de conduta
estabelecido pelo Direito. Tais regras, por sua vez, seriam de dois tipos: a) princípios – regras
gerais de maior abstração informadoras de todo o sistema jurídico; b) normas – comandos
específicos de conduta dirigidos à normatização de comportamentos determinados.
Recentemente, entretanto, a doutrina tem preferido abordar o problema de forma diversa,
invertendo as categorias36. Norma jurídica é um gênero, dividido em duas espécies: princípio
(regra geral de conteúdo mais abrangente do que o da regra) e a regra (norma específica
disciplinadora de comportamentos determinados).
A mudança não é somente na nomenclatura, pois essa última forma de classificar os
comandos jurídicos tem a vantagem de reforçar a ideia de que os princípios administrativos
são normas jurídicas vinculantes para a Administração Pública, dotados de força cogente
máxima37(proíbem, permitem ou obrigam condutas) e, por isso,são aptos a anular
comportamentos contrários ao seu conteúdo prescritivo.

34
Cespe: Prova do TJ/CE.
35
Vide, por exemplo, Norberto Bobbio, Teoria do ordenamento jurídico.
36
É o caso, entre outros, de José dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 18.
37
Entenda por “força cogente máxima” a suficiência da regra jurídica para, por si só, disciplinar comportamentos. Os
princípios administrativos são bastantes em si mesmos para produzir eficácia sem necessidade de outras regras que
viabilizem sua aplicação.

30
121
Imagine, por exemplo, que o governador expede um decreto, mas não envia o ato para
publicação no Diário Oficial. A “simples” violação ao princípio da publicidade (art. 37, “caput”,
da CF) é suficiente por si só para tornar o decreto nulo, mesmo que nenhuma outra norma
do sistema seja violada.

2.9.1 - Diferenças entre princípio e regra

O Direito é uma linguagem prescritiva normatizadora dos comportamentos humanos. Essa

linguagem pode ser compreendida em dois níveis diferentes: o plano do texto (veículo,
continente, suporte) e o plano da norma (conteúdo). O texto é a forma, a exteriorização; a
norma é o conteúdo do texto. Leis, decretos e alvarás são alguns dos nomes existentes no
direito brasileiro para designar instrumentos de veiculação (texto) de normas jurídicas
(conteúdo). Por meio da interpretação, o operador do direito extrai a norma a partir do texto.
Assim, um só diploma legal (por exemplo, a Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8429/92)
pode conte centenas de normas. A distinção entre forma e conteúdo, veículo e norma, é
indispensável para compreender muitos problemas de Direito Administrativo, como a
diferença entre decreto (forma) e regulamento (conteúdo). O decreto é o continente, texto,
diploma, veículo; o regulamento é o conteúdo (norma). Ou, no contexto do poder de polícia,
a distinção entre as três modalidades de atos liberatórios: alvará, licença e autorização.
Alvará é o veículo introdutor (forma) da licença (conteúdo, se o ato for vinculado) e da
autorização (conteúdo, se discricionário o ato).

O texto normativo é dividido em “artigos”, “parágrafos”, “incisos” e “alíneas”. Por

isso, em exames orais ou provas escritas, evite falar “o art. x prescreve isso ou
aquilo”. Dê preferência por afirmar que “a norma do art. x prescreve isso ou
aquilo”: é tecnicamente mais correto.

O Direito Administrativo, como todo ramo jurídico, possui dois tipos de normas: os princípios
e as regras. Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência são exemplos
de princípios administrativos (art. 37, caput, da Constituição Federal: “A administração
pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência”). Cada um desses princípios aplica-se a diversas modalidades de
manifestações da função administrativa. O princípio da legalidade, por exemplo, é aplicável
nas licitações, nos contratos firmados pela Administração, na gestão de bens públicos, no
processo disciplinar, etc. Nota-se que o alto grau de abstração do conteúdo da legalidade (“a
Administração só pode agir quando a lei autoriza”)estende sua incidência a inumeráveis
situações concretas, ocorridas em diversos setores da atividade administrativa. Por isso, a
legalidade é um princípio.
Por outro lado, o artigo 8o da Lei 8429/92, segundo o qual “o sucessor daquele que praticar
improbidade administrativa está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da
herança”, é um exemplo de regra porque seu conteúdo é aplicável somente a uma situação
específica (falecimento do autor da improbidade), não se espraiando para outros contextos
da atividade administrativa.

31
121
É possível diferenciar princípios e regras a partir de vários critérios:
a) quanto à abrangência: os princípios aplicam-se a uma maior quantidade de casos
concretos, ao passo que as regras incidem sobre um número menor de situações práticas;
b) quanto à abstração do conteúdo: os princípios têm um conteúdo mais aberto, dotado de
acentuado nível de abstração; já as regras têm um conteúdo reduzido à disciplina de
condutas específicas;
c) quanto à importância sistêmica: os princípios veiculam os valores fundamentais de
determinado ramo jurídico; enquanto as regras não cumprem tal papel dentro do sistema,
apenas regulam condutas específicas;
d) quanto à hierarquia no ordenamento jurídico: os princípios ocupam posição
hierarquicamente superior à das regras, prevalecendo sobre elas em caso de conflito; as
regras posicionam-se abaixo dos princípios na organização vertical do ordenamento, tendo a
validade de seu conteúdo condicionada à compatibilidade com os princípios;
e) quanto à técnica para solucionar antinomias 38: os princípios enunciam valores
fundamentais da ordem jurídica de modo que, havendo antinomia entre dois ou mais
princípios, emprega-se a técnica da cedência recíproca, aplicando-se ambos
simultaneamente, mas com os conteúdos em parte mitigados; a antinomia entre regras
enseja uma questão de validade, utilizando-se da técnica do tudo ou nada, de modo que uma
regra é aplicada afastando a incidência da outra;
f) quanto à criação: os princípios são revelados pela doutrina num processo denominado
abstração indutiva, pelo qual as regras específicas são tomadas como ponto de partida para
identificação dos valores fundamentais inerentes ao sistema (princípios). Por isso, o papel
desempenhado pelo legislador na criação de um princípio jurídico é indireto, pois, após criar
as diversas regras do sistema, cabe à doutrina extrair os princípios fundamentais ali contidos.
Por isso, o fato de um princípio estar expresso ou não na legislação tem sistemicamente
pouca relevância, pois o princípio teria a mesma força jurídica se o legislador não o tivesse
explicitado; ao contrário das regras, que são criadas diretamente pelo legislador;
g) quanto ao conteúdo prescritivo: os princípios têm conteúdo valorativo que, em geral, não
prescreve uma ordem específica para regulação de comportamentos; enquanto o conteúdo
das regras sempre normatiza certa conduta por meio de um dos três modais deônticos

38
Antinomia é o conflito entre regras jurídicas dentro de determinado sistema. De acordo com Norberto Bobbio, existem
três critérios para solucionar antinomias: 1) critério cronológico: norma posterior revoga norma anterior; 2) critério
hierárquico: norma de nível superior revoga norma inferior; 3) critério da especialidade: norma especial revoga norma
geral de dois princípios. Pode, entretanto, haver conflito entre os critérios. Se o conflito for critério hierárquico x critério
cronológico, o hierárquico prevalece (se a norma anterior superior é antinômica em relação à norma posterior inferior,
prevalece a norma anterior superior). Se o conflito for critério da especialidade x critério cronológico, prevalece o critério
da especialidade (se a norma anterior especial é incompatível com uma norma posterior geral, prevalece a norma
anterior especial). Mas se o conflito for critério hierárquico x critério da especialidade, não existe uma solução predefinida
(se norma superior geral entra em conflito com norma inferior especial, como os dois critérios são fortes, a melhor saída
somente poderá ser avaliada diante do caso concreto). Norberto Bobbio, Teoria do ordenamento jurídico, p. 105-110.

32
121
existentes: permitido, proibido e obrigatório. Toda regra jurídica permite, proíbe ou obriga
determinada conduta humana.
Modais deônticos são os comandos possíveis de uma norma jurídica: permitido
(representado, em termos lógicos, pela letra P), proibido (letra V, inicial de “verboten”,
palavra alemã que significa proibido) e obrigatório (O).

PRINCÍPIO REGRA

Força cogente Força cogente máxima Força cogente máxima

Alcança maior quantidade de

Abrangência Disciplina menos casos
casos concretos

Abstração do conteúdo Conteúdo geral Conteúdo específico

Enuncia valores fundamentais do

Importância sistêmica Somente disciplina casos concretos
sistema

Hierarquia no ordenamento Hierarquia superior Hierarquia inferior

Técnica para solucionar

Cedência recíproca Lógica do tudo ou nada
antinomias

Modo de criação Revelado pela doutrina Criado diretamente pelo legislador

Sempre tem modal deôntico

Conteúdo prescritivo Pode não ter modal deôntico (permitido, proibido ou
obrigatório)

Conforme leciona Diogo de Figueiredo Moreira Neto, os princípios são capazes de produzir
as seguintes espécies de eficácia:

1) Eficácia imediata dirimente: consiste em suprimir a produção de efeitos de

normas e atos concretos incompatíveis com o princípio;
2) Eficácia imediata impediente ou redutora: impede em parte a produção de
efeitos de normas e atos concretos parcialmente incompatíveis com o conteúdo
do princípio;
3) Eficácia mediata axiológica: afirma na ordem jurídica os valores por ela
protegidos;
4) Eficácia mediata monogenética: ao reforçar determinados fundamentos
finalístico-valorativos, o princípio contribui para a formação de novos princípios e
preceitos específicos;
5) Eficácia mediata otimizadora: orienta a interpretação de preceitos normativos,
permitindo a mais ampla e completa aplicação de seu conteúdo valorativo;

33
121
 6) Eficácia mediata sistêmica: interconecta o conteúdo de todos os preceitos do
ordenamento, garantindo unidade e coerência ao sistema;
7) Eficácia mediata integrativa: diz respeito ao preenchimento de lacunas.

2.10 - OBJETOS IMEDIATO E MEDIATO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo-ciência estuda uma parte das normas jurídicas componentes do

ordenamento, a saber: as normas que disciplinam o exercício da função administrativa. Nesse
sentido, o objeto imediato do Direito Administrativo-ciência é o regime jurídico-
administrativo39, ou seja, o conjunto de princípios e regras que disciplinam o exercício da
função administrativa. Por sua vez, o regime jurídico-administrativo (Direito Administrativo-
norma) tem por objeto a disciplina das atividades, agentes, pessoas e órgãos da
Administração Pública, de modo que essa disciplina normativa é objeto mediato do Direito
Administrativo.

2.11 - DIREITO ADMINISTRATIVO COMO “DIREITO COMUM”

Quando determinado ramo jurídico é subdividido, dando origem a novos ramos, recebe o
nome de “direito comum” o ramo-mãe, que permanece servindo de referência externa para
a solução de questões que não possam ser resolvidas pela técnica própria do ramo
especializado. Os problemas mais importantes envolvem a integração normativa (integração
é o processo técnico-jurídico utilizado para preencher lacuna sem determinado ramo).
Havendo alguma lacuna a ser preenchida, o direito comum é uma das fontes às quais se deve
recorrer para suprir lacuna existente em ramo especializado.
Historicamente, o Direito Administrativo surgiu a partir de decisões do contencioso francês
derrogatórias do direito comum (direito civil). Desse modo, o Direito Civil é o direito comum
para o Administrativo.
Ocorre que a conhecida repartição didático-científica do Direito em dois blocos, Direito
Público e Direito Privado, cria uma ressalva nesse processo de importação de soluções
(integração). Se um ramo é de Direito Público, não faz tanto sentido recorrer às normas
análogas presentes no Direito Civil. As soluções jurídicas aplicáveis a problemas privados não
servem de modelo para dirimir adequadamente controvérsias que envolvem o Estado.
Por isso, embora o tema não seja abordado pela doutrina nacional, defendo a tese que o
Direito Administrativo é o direito comum dos ramos do Direito Público material– como

39
Celso Antônio Bandeira de Mello utiliza a expressão “regime jurídico-administrativo” no sentido de conjunto de
princípios e regras do Direito Administrativo.

34
121
Tributário, Urbanístico, Ambiental, Econômico, Financeiro – na medida em que nasceram
tendo o Direito Administrativo como ramo de origem40.

2.12 - PRESSUPOSTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O nascimento do Direito Administrativo, tanto no sentido de complexo normativo quanto

como ciência, está diretamente ligado à criação do Estado de Direito, entendido este como o
Estado submetido à lei. Assim, somente foi possível o surgimento do Direito Administrativo
devido a dois pressupostos fundamentais:

1) A subordinação do Estado às regras jurídicas;

2) A existência de divisão de tarefas entre os órgãos estatais.

Portanto, o Estado de Direito e a Tripartição de Poderes têm status de “conditio sine qua non”
(condição “sem a qual não” ou condição indispensável) para a existência do Direito
Administrativo.
Não havia sentido falar em Direito Administrativo durante a Idade Média, período
característico do Estado Absolutista ou Estado de Polícia, quando inexistiam regras jurídicas
colocadas acima da vontade dos monarcas.
Com a Revolução Francesa, em 1789, o fortalecimento dos Parlamentos criou condições para
estabelecerem-se regras limitadoras da atuação da administração pública.
Ocorrida pouco antes da Revolução Francesa, no mesmo século XVIII, tem sido também
apontada pelos estudiosos como decisiva para o nascimento da ideia de um Direito
Administrativo a publicação da obra O espírito das leis (L’esprit des lois, 1748), de Charles-
Louis de Secondat, ou Charles de Montesquieu, mais conhecido como Barão de
Montesquieu. Na obra, Montesquieu defende a necessidade de uma distribuição do poder
estatal entre órgãos distintos como um antídoto contra a concentração de poderes e os
abusos que caracterizavam as monarquias absolutistas. Segundo o autor, a experiência dos
povos evidencia que quem tem o poder possui uma tendência a dele abusar, pondo em risco
a liberdade do homem. Desse modo, torna-se necessário frear essa inclinação natural por
meio de um sistema de controle do poder pelo poder. Alguns autores sustentam que
Montesquieu não teria sido o primeiro a idealizar a tripartição de poderes, sendo comum
apontar A república (século IV a.C.) de Platão e os Tratados sobre governos civis (1689), do
inglês John Locke, como a legítima origem da famosa teoria. É inegável, todavia, que a
aceitação universal da repartição dos poderes estatais entre órgãos distintos, admitida como
eficiente instrumento de contenção de abusos, deveu-se à obra de Montesquieu.

40
Mas essa é uma opinião minha e, certamente, essa discussão essencialmente acadêmica não tem chance de cair em
concurso. De qualquer forma, se te perguntarem na prova diga que, por razões históricas, o Direito Civil é o ramo de
direito comum para o Direito Administrativo.

35
121
2.13 - AUTONOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Durante o final do século XIX e início do XX, período em que surgiu o Direito Administrativo a
partir das decisões do contencioso francês, havia grande controvérsia acerca da autonomia
do Direito Administrativo frente o direito comum (Direito Civil).
Atualmente é consensual a autonomia didática e científica do Direito Administrativo diante
dos demais ramos jurídicos. A existência de um objeto próprio (normas disciplinadoras do
exercício da função administrativa) e a identificação de princípios específicos (legalidade,
impessoalidade, moralidade etc.) são fatores suficientes para conferir status de ramo
autônomo.

2.14 - ESTADO, GOVERNO, PODER EXECUTIVO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PODER

EXECUTIVO E PODER PÚBLICO. A CÚSPIDE E O ASPEQUE HIERÁRQUICOS

Car@ amig@ alun@, não sei se você já notou, mas os conceitos de “Estado”, “Governo”,
“Poder Executivo”, “Administração Pública”, “administração pública” (com minúscula) e
“poder executivo” (com minúscula) tendem a ser o primeiro tópico de Direito Administrativo
previsto nos editais de concurso público. A capacidade de distinguir tais noções umas das
outras é indispensável para compreender diversos temas do Direito Administrativo.
Vamos entender o que cada uma delas significa.
Denomina-se Estado o povo situado em determinado território e sujeito a um governo. O
conceito de Estado compõe-se de três elementos:
a) povo: é a dimensão pessoal do Estado, o conjunto de indivíduos unidos para formação da
vontade geral do Estado. Povo não se confunde com população, conceito demográfico que
significa um contingente de pessoas que, em determinado momento, estão no território do
Estado. Estado é diferente também de nação, conceito que pressupõe uma ligação cultural
entre os indivíduos;
b) território: é a base geográfica do Estado, sua dimensão espacial;
c) governo: é a cúpula diretiva do Estado.
Assim, sempre que o povo tiver um território seu e for liderado por um governo, pode-se
falar em “Estado”.
Importante lembrar que o Estado, para organiza-se, precisa estar sujeito a uma ordem
jurídica consistente no complexo de normas de direito cujo fundamento maior de validade é
a Constituição. Já soberania é o atributo estatal de não conhecer entidade superior na ordem
externa, nem igual na ordem interna (Jean Bodin).

A prova de Analista Judiciário TRT8 em 2016 elaborada pelo Cespe considerou

CORRETA a afirmação: “Povo, território e governo soberano são elementos

36
121
 indissociáveis do Estado”. A prova de Técnico de Administração/PA elaborada pelo
Cespe considerou CORRETA a afirmação: “O Estado brasileiro é um ente
personalizado formado pelos elementos povo, território e governo soberano”.

A prova de Promotor de Justiça/PR considerou CORRETA a afirmação: “Segundo o

escólio de Celso Ribeiro Bastos Estado ‘é a organização política sob a qual vive o
homem moderno (...) resultante de um povo vivendo sobre um território
delimitado e governado por leis que se fundam num poder não sobrepujado por
nenhum outro externamente e supremo internamente’. Com base nesta definição
podemos afirmar que os elementos fundamentais Povo, Território e Governo
(Poder) ainda são os componentes básicos na constituição do Estado, segundo a
doutrina”.

Não confunda Estado com governo. Governo é um conceito que sofreu importante
alteração de conteúdo. A visão clássica considerava que governo era sinônimo de
Estado, ou seja, a somatória dos três Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.
Atualmente, porém, governo em sentido subjetivo é a cúpula diretiva do Estado,
responsável pela condução dos altos interesses estatais exercendo o poder
político. Na República, a composição do governo pode ser modificada a cada
eleição. Nesse sentido, pode-se falar em “governo FHC”, “governo Lula”. O
governo muda, mas a estrutura estatal permanece. Já na acepção objetiva ou
material, governo é a atividade diretiva do Estado.

A Esaf considerou CORRETA a afirmação: “O poder político de um Estado é

composto pelas funções legislativa, executiva e judicial e tem por características
essenciais a unicidade, a indivisibilidade e a indelegabilidade”.

Poder Executivo é o conjunto hierarquizado de órgãos estatais, verticalmente estruturados

de forma piramidal, sob a direção superior do “Chefe do Executivo” (Presidente da República,
Governador ou Prefeito). A organização do Poder Executivo é piramidal porque existe uma
única autoridade na cúspide (ápice, vértice da pirâmide ocupado pelo Chefe do Executivo) e,
conforme descemos em direção ao espeque (base), a quantidade de órgãos aumenta.

No estudo do poder hierárquico fala-se que no espeque (base) da hierarquia estão

os órgãos de mera execução, enquanto a cúspide da hierarquia é ocupada pelo
Chefe do Executivo. Da cúspide em direção ao espeque aumentam os órgãos, mas

37
121
 diminui o poder decisório. Do espeque à cúspide diminuem os órgãos, mas
aumenta o poder decisório.

Administração Pública (com iniciais maiúsculas) é um conceito que não coincide com Poder
Executivo. Atualmente, o termo Administração Pública pode ser utilizado em duas acepções.
Em sentido subjetivo, orgânico ou formal, Administração Pública é o conjunto de órgãos e
agentes estatais no exercício da função administrativa, independentemente de serem
pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Judiciário, ou a qualquer outro organismo
estatal (como Ministério Público, Tribunal de Contas e Defensorias Públicas). Assim, por
exemplo, quando o Supremo Tribunal Federal realiza uma licitação, embora pertença ao
Poder Judiciário da União, a comissão licitante integra a Administração Pública Federal
porque exerce essa função administrativa.

Administração Pública é o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da

função administrativa, independentemente do Poder a que pertençam.

Administração pública (com iniciais minúsculas) ou poder executivo (com minúscula) são
expressões sinônimas de função administrativa.

Escrita com iniciais maiúsculas, “Administração Pública” é um conjunto de agentes

e órgãos estatais; grafada com minúsculas, a expressão “administração pública”
designa a atividade consistente na defesa concreta do interesse público. Por isso,
lembre: concessionários e permissionários de serviço público exercem
administração pública, mas não fazem parte da Administração Pública.

E, por fim, o conceito de Poder Público em sentido orgânico ou subjetivo, segundo Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, é “o complexo de órgãos e funções, caracterizado pela coerção,
destinado a assegurar uma ordem jurídica, em certa organização política considerada” 41.
Pode-se dizer que o autor considera Poder Público, em sentido subjetivo, como sinônimo de
Estado. Porém, na acepção funcional ou objetiva, poder público significaria a própria
coerção característica da organização estatal.

2.15 - ACEPÇÕES DA EXPRESSÃO “ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA”

Como visto, a expressão “Administração Pública” pode ser empregada em dois sentidos
diferentes42:

41
Curso de direito administrativo, p. 8.
42
Adotamos, aqui, a classificação proposta por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 54-58.

38
121
1º – Administração Pública em sentido subjetivo, orgânico ou formal é o conjunto de
agentes, órgãos e entidades estatais no exercício da função administrativa;

A prova do TJ/CE elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmação: “A

administração pública, em sentido subjetivo, diz respeito à atividade
administrativa exercida pelas pessoas jurídicas, pelos órgãos e agentes públicos
que exercem a função administrativa”. COMENTÁRIO: Em sentido subjetivo, a
Administração Pública é uma estrutura (órgãos e entidades estatais no exercício
da função administrativa), e não uma atividade

2º – Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional, mais

adequadamente denominada “administração pública” (com iniciais minúsculas), é a atividade
estatal consistente em defender concretamente o interesse público, ou seja, o mesmo que
função administrativa. No que diz respeito ao aspecto material da administração pública, isto
é, utilizada a expressão para designar uma atividade estatal, pode-se distinguir a
administração pública lato sensu, compreendendo tanto a função administrativa quanto a
função política (ou de governo). Já administração pública stricto sensu abrange
exclusivamente o desempenho da função administrativa.

Em síntese, Administração Pública em sentido subjetivo é uma estrutura estatal;

administração pública em sentido objetivo é uma atividade estatal.

Em face das duas acepções para “Administração Pública” é correto dizer que
particulares nunca podem INTEGRAR a Administração Pública (o verbo “integrar”
dá a ideia de estrutura, por isso estamos diante do sentido subjetivo – lembrando
que a Administração Pública em sentido subjetivo é composta por agentes, órgãos
e entidades ESTATAIS, nunca por particulares). Mas o direito brasileiro admite que,
por delegação estatal, particulares EXERÇAM a administração pública, como no
caso de concessionário e permissionários de serviço público (o verbo “exercer”
remete a atividade, por isso estamos falando do sentido objetivo da administração
pública)

2.15.1 - Conceito de “Fazenda Pública”: sentido amplo e sentido estrito

Em acepção ampla, o nome “fazenda pública” é utilizado no sentido de “patrimônio público”
ou “finanças estatais”. É comum, nessa primeira acepção, ouvirmos, por exemplo, que
“determinado político dilapidou a fazenda pública”. Nesse sentido devem ser compreendidos

39
121
os nomes Ministério da Fazenda, Procuradoria da Fazenda Nacional e Vara da Fazenda
Pública.
Mais frequentemente na área jurídica, porém, o termo “Fazenda Pública” é utilizado em
sentido estrito para designar o Estado em juízo, ou seja, as entidades governamentais quando
figuram no polo ativo ou passivo de ações judiciais, assim como órgãos despersonalizados
dotados de capacidade processual especial.

Importante lembrar a terminologia “Fazenda Pública” não é o melhor nome para

designar as pessoas jurídicas estatais, sendo na verdade um jargão forense.
Mesmo no caso da “Procuradoria da Fazenda Nacional” trata-se de um órgão
federal encarregado da defesa judicial da União, mas não é exatamente o mesmo
que União. Por isso, vale o alerta de José dos Santos Carvalho Filho: “encontrando-
se tal referência no processo, deverá ela ser interpretada como indicativa de que
a parte é a União, o Estado, o Município e, enfim, a pessoa jurídica a que se referir
a Fazenda”43. Sempre dê preferência pela nomenclatura constitucional: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios.

Em decorrência da supremacia do interesse público sobre o privado, a legislação processual

confere determinadas “prerrogativas especiais para a Fazenda Pública” que somente são
aplicadas às pessoas jurídicas de direito público, como ocorre, por exemplo, nas prerrogativas
listadas na Lei n. 9.494/97 (disciplina a tutela antecipada contra a Fazenda Pública).
Por isso, passou-se a reduzir a abrangência do conceito de Fazenda Pública para nele incluir
somente as pessoas jurídicas de direito público interno, quer da Administração Pública Direta
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), quer da Administração Pública Indireta
(autarquias, fundações públicas, associações públicas, agências reguladoras e agências
executivas), além dos órgãos públicos despersonalizados dotados de capacidade processual
especial (Ministério Público, Defensoria, Tribunais de Contas, Mesa do Senado etc.).
É nesse sentido – incluindo somente as entidades de direito público – que o artigo 183 do
CPC estabelece prazos especiais em dobro para a Fazenda Pública em juízo: “A União, os
Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito
público gozarão de prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais, cuja
contagem terá início a partir da intimação pessoal”.
Importante lembrar que, como regra, as empresas estatais (empresas públicas, sociedades
de economia mista e respectivas subsidiárias) não integram o conceito de Fazenda Pública
na medida em que, embora pertençam à Administração Pública, são pessoas jurídicas de
direito privado.
Todavia, sabe-se que as empresas estatais prestadoras de serviços públicos (exemplo:
Empresa de Correios e Telégrafos – ECT) gozam de condição especial. Isso porque o regime

43
Manual de Direito Administrativo, p. 1044.

40
121
jurídico próprio do serviço público (regime jurídico-administrativo) derroga parcialmente as
regras privadas, razão pela qual algumas características normativas são diferentes daquelas
aplicáveis às exploradoras de atividades econômicas.

A prova de Juiz de Direito/RS elaborada pela FMP/RS considerou ERRADA a

afirmação: “O regime jurídico juspublicista, no todo ou em parte, somente pode
ser aplicado às pessoas jurídicas de direito público”. COMENTÁRIO: A afirmativa
está errada porque o regime jurídico-administrativo é aplicável a qualquer
entidade que exerça função administrativa, ainda que sua personalidade seja de
direito privado, como empresas públicas e sociedades de economia mista

No caso específico da Empresa de Correios e Telégrafos – a ECT, o artigo no

art. 12 do Decreto-Lei 509/1969 equipara legalmente a ECT à Fazenda Pública (“A
ECT gozará de isenção de direitos de importação de materiais e equipamentos
destinados aos seus serviços, dos privilégios concedidos à Fazenda Pública, quer
em relação a imunidade tributária, direta ou indireta, impenhorabilidade de seus
bens, rendas e serviços, quer no concernente a foro, prazos e custas processuais”).

Uma dessas características diferenciadas das estatais prestadoras de serviços públicos

consiste no fato de que seus os bens são impenhoráveis (ao contrário do que ocorre nas
exploradoras de atividade econômica), de modo que tais entidades estão submetidas ao
regime especial de execução por precatório (art. 100 da Constituição Federal). Vale lembrar
que a execução via precatório é considerada uma das prerrogativas da Fazenda Pública em
juízo.
Assim, verifica-se que, prestando serviços públicos, as empresas estatais, embora dotadas de
personalidade de direito privado, também gozam de privilégios decorrentes da supremacia
do interesse público sobre o privado, como bens impenhoráveis, execução por precatório,
imunidade tributária, prazos processuais maiores, entre outros, integrando para todos os
efeitos legais o conceito de Fazenda Pública.

Resumindo, o conceito de Fazenda Pública compreende:

a) entidades federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios);
b) órgãos públicos com capacidade processual especial (Ministério Público,
Defensorias, Tribunais de Contas etc.);
c) autarquias, fundações públicas, agências reguladoras, agências executivas e
demais espécies do gênero autárquico;
d) empresas estatais prestadoras de serviços públicos (exemplo: Correios e Metrô)
(Nesse sentido: 1a Turma do STF, RE 851.711 Agr/DF, 12-12-2017).

41
121
 Administração Pública introversa e extroversa:
A prova da Polícia Civil do Acre, organizada pelo Ibade, em 2017, utilizou o conceito
de “Administração Pública introversa”, no sentido do conjunto de relações
existentes entre o Poder Público e seus agentes. Já “Administração Pública
extroversa” seria o complexo de vínculos entre a Administração e os particulares44.

2.16 - TAREFAS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MODERNA

A doutrina identifica quatro tarefas fundamentais da Administração Pública moderna. Por

tarefa fundamental devemos entender uma manifestação específica do exercício da função
administrativa. São elas: poder de polícia, serviço público, fomento e atuação interventiva.
Essa ordem reflete a sequência histórica exata em que as tarefas foram sendo atribuídas ao
Poder Público durante os séculos XIX e XX:
1ª) poder de polícia: foi a primeira tarefa conferida à Administração, ainda durante o século
XIX, período do chamado “Estado-Polícia” ou “Estado-Gendarme”. O poder de polícia
consiste no estabelecimento delimitações estatais à liberdade e propriedade privadas em
favor do interesse público;

Não confundir “Estado-Polícia” com “Estado de Polícia”. Estado-Polícia é um

Estado mínimo, típico dos regimes liberais europeus no século XIX, cuja única
atribuição administrativa era limitar a liberdade dos súditos (particulares) por
meio do poder de polícia. Estado de Polícia é a designação usada para se referir ao
período histórico anterior ao Estado de Direito, portanto, antes da Revolução
Francesa (1789).

2ª) serviço público: a partir da primeira metade do século XX, após a Primeira Guerra Mundial
(1914-1918), como resposta à crise econômica causada pela guerra, surgiram as
denominadas Constituições Sociais (mexicana, de 1917, e alemã, ou de Weimar, de
1919),passando a atribuir ao Estado, além do exercício da polícia, o oferecimento de
benefícios às empobrecidas populações do pós-guerra,por meio da prestação de serviços
públicos, como saúde, ensino, previdência, transporte e energia elétrica. Em substituição ao
Estado-Gendarme, essencialmente restritivo e sancionador, nasce um Estado-Prestador;
3ª) fomento (ou incentivo): na segunda metade do século XX, o desenvolvimento do Estado-
Prestador trouxe um agigantamento do aparelho estatal agora encarregado de numerosos
serviços públicos. A solução encontrada para combater a ineficiência de uma máquina pública

44
Concurso da Polícia Civil do Estado do Acre, banca Ibade.

42
121
inchada foi, ao invés de o Estado assumir mais tarefas, o Poder Público estimular o
desenvolvimento de setores da sociedade civil no desempenho de atividades de interesse
coletivo. Essa nova missão assumida pela Administração Pública chama “fomento” e consiste
no incentivo público a setores sociais específicos, estimulando o desenvolvimento da ordem
social e econômica;

A Esaf considerou CORRETA a afirmação: “A função executiva, por meio da qual o

Estado realiza atos concretos voltados para a realização dos fins estatais e da
satisfação das necessidades coletivas, compreende a função de governo,
relacionada com atribuições políticas, colegislativas e de decisão, e a função
administrativa, da qual se vale o Estado para desenvolver as atividades de
intervenção, fomento, polícia administrativa e serviço público”. COMENTÁRIO:
Embora a redação seja confusa, a afirmativa está correta. Interessante notar que
a Esaf menciona ao final quatro funções precípuas da Administração Moderna:
intervenção, fomento, polícia e serviço público. Ao incluir a atividade interventiva
(intervenção na propriedade, no domínio econômico e no domínio social) o
examinador adotou a corrente mais atual, pois os autores clássicos não
mencionam a atividade interventiva entre as tarefas da Administração Moderna

4a) Atuação interventiva: embora não seja consenso entre os grandes administrativistas, os
concursos públicos começaram a fazer referência a uma quarta tarefa fundamental da
Administração moderna: a atividade de intervenção, subdividida nas categorias:
a) intervenção na propriedade privada: conjunto de ações estatais de limitação da
propriedade em favor do interesse público, visando o cumprimento do princípio da “função
social da propriedade” (art. 5º, XXIII, da CF);
b) intervenção no domínio econômico (regulação): atividades estatais de disciplina,
normatização e fiscalização dos mercados e seus agentes econômicos;
c) intervenção no domínio social: atuação do Estado voltada a apoiar os economicamente
hipossuficientes com o objetivo de reduzir as desigualdades sociais.

Na verdade, todas as atuações compreendidas sob o título de “atividades

interventivas” já faziam parte das três tarefas clássicas da Administração moderna,
ou seja, são atividades que podem ser perfeitamente enquadradas como poder de
polícia, serviços públicos ou fomento. Daí porque há autores que não reconhecem
a atividade interventiva como uma atuação administrativa autônoma em relação
às outras três.

43
121
2.17 - INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Você lembra de diferença entre norma (conteúdo) e lei (veículo), certo? Então, para se chegar
à norma jurídica é preciso extrair do texto legal, ou de qualquer outro veículo normativo, o
seu conteúdo. Esse processo de extrair a norma a partir do texto chama-se interpretação.
Dizendo de um modo mais técnico: interpretação é o processo técnico que revela, a partir
do texto legal, o sentido e o alcance das normas jurídicas e suas sanções. Hermenêutica é a
parte da Filosofia do Direito que estuda a interpretação de normas jurídicas.
A interpretação das normas do Direito Administrativo está sujeita aos princípios
hermenêuticos gerais estudados pela Filosofia do Direito e, apenas subsidiariamente 45, às
regras interpretativas próprias do Direito Privado.
Hely Lopes Meirelles46aponta três pressupostos que devem ser observados na interpretação
de normas, atos e contratos de Direito Administrativo, especialmente quando utilizados
princípios hermenêuticos privados para compreensão de institutos administrativos:
1º) a desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados: ao contrário do que
ocorre no direito privado, a relação jurídica básica no Direito Administrativo é marcada pelo
desequilíbrio entre as partes, pela hipossuficiência do administrado ou verticalidade da
relação;
2º) a presunção de legitimidade dos atos da Administração: a presunção de legitimidade é
o atributo do ato administrativo que tem o poder de inverter o ônus da prova sobre a validade
do ato administrativo, transferindo ao particular o encargo de demonstrar eventual vício do
ato administrativo;
3º) a necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse
público: na competência discricionária, a lei confere ao agente público uma margem de
liberdade para que, diante do caso concreto, escolha a melhor maneira de defender o
interesse público. Essa pluralidade de comportamentos válidos, presente na prática de atos
administrativos discricionários, deve ser levada em consideração na interpretação das
normas de Direito Administrativo, especialmente para compreensão dos limites traçados
pela lei para o exercício das competências administrativas.

A prova da Magistratura do Paraná elaborada pelo TJ/PR considerou CORRETA a

afirmação: “A interpretação do direito administrativo, além da utilização analógica
das regras do direito privado que lhe foram aplicáveis, há de considerar,

45
Aplicação subsidiária, ou secundária, é aquela permitida somente na hipótese de ausência de regra específica. Em
outras palavras, primeiro o intérprete deve tentar utilizar as regras hermenêuticas da Filosofia do Direito (aplicação
primária) e, somente no caso de lacuna, a aplicação subsidiária (secundária) da regras privadas é possível.
46
Direito administrativo brasileiro, p. 47-48.

44
121
 necessariamente, três pressupostos: 1º) a desigualdade jurídica entre a
Administração e os administrados; 2º) a presunção de legitimidade dos atos da
administração; 3º) a necessidade de poderes discricionários para a Administração
atender ao interesse público”. COMENTÁRIO: Nessa questão, o TJ/PR admite que
o Direito Civil atua como “direito comum” em relação ao Direito Administrativo,
ou seja, o Direito Civil é o ramo a que se deve recorrer quando não forem
suficientes as regras e técnicas do Direito Administrativo

Observadas essas três peculiaridades próprias do nosso ramo, a interpretação de normas do

Direito Administrativo é regida pelos princípios hermenêuticos da Filosofia do Direito e,
subsidiariamente, do Direito Privado.

2.18 - CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

No Brasil, assim como ocorre na maioria dos países modernos, o Direito Administrativo não
está organizado em um diploma único, ou seja, nosso Direito Administrativo não está
codificado.
Para Hely Lopes Meirelles47 existem três fases de um ramo jurídico rumo à codificação:
1º) Legislação esparsa: as normas pertencentes ao ramo jurídico estão espalhadas em
diplomas legislativos diversos, sem qualquer sistematização. Exemplo: Direito Ambiental;
2º) Consolidação: após a fase da legislação esparsa, o ramo avança para as codificações
parciais, conferindo alguma organização à disciplina normativa de temas específicos dentro
do ramo jurídico. A seguir, costuma ocorrer de as leis mais importantes do ramo serem
agrupadas em um diploma único chamado de “consolidação” ou “coletânea”. A consolidação
não é um verdadeiro código, pois não tem unidade lógica e sistematização, impossíveis de se
obter com a simples justaposição de leis distintas. Como regra, a consolidação é outorgada
por ato do Poder Executivo, e não promulgada por lei (a CLT, por exemplo, foi editada
durante a ditadura Vargas por força do Decreto-lei 5.452/43). Exemplo: Direito do Trabalho;
3º) Codificação: por fim, vencidas as etapas da legislação esparsa e da consolidação, a
codificação do ramo é promovida pelo Poder Legislativo em diploma legal
único,sistematizando racionalmente os princípios e regras fundamentais para o ramo.
Exemplos: Direito Civil, Direito Processual Civil, Direito Penal, entre outros. A codificação não
exclui a possibilidade de existirem leis extravagantes. O código disciplina os temas centrais,
sem prejuízo de outros diplomas normativos disciplinarem assuntos específicos a partir das
regras gerais codificadas. Serve de exemplo a situação do Direito Civil brasileiro, ramo
codificado (Lei n. 10.406/2002 – Código Civil), mas com diversas leis esparsas, como a Lei de
Locações (8.245/91) e a Lei do Bem de Família (Lei n. 8.009/90).

45
121
 A codificação não tem relação direta com o estágio evolutivo ou a antiguidade
do ramo. A ausência de um código não significa atraso ou falta de
amadurecimento científico. A não-codificação pode ser resultado de uma simples
opção política do legislador. Veja o caso, por exemplo, do nosso Direito Tributário,
ramo muito mais recente e nascido como especialização do Direito Administrativo,
não obstante já está codificado (o Código Tributário Nacional surgiu por força da
Lei 5172/66).

O Direito Administrativo no Brasil está na fase da codificação parcial (um

subestágio dentro da fase da consolidação). Essa é também a opinião de Hely
Lopes Meirelles: “entre nós, os estágios antecedentes da codificação
administrativa já foram atingidos e se nos afiguram superados pela existência de
vários códigos parciais (Código da Contabilidade Pública, Código de Águas, Código
da Mineração, Código Florestal etc.)”48

Outra dica importante é que a falta de codificação não prejudica a autonomia do ramo. O
Direito Administrativo é ramo autônomo, mas não está edificado.
Por isso que não devemos confundir as fases rumo à codificação com o processo de
reconhecimento da autonomia.
O reconhecimento da autonomia de determinado ramo exige os seguintes pressupostos:

1º) identificação de institutos, dentro do ramo-mãe, submetidos a uma

normatização peculiar;
2º) agrupamento de temas em torno de princípios específicos capazes de conferir
unidade ao novo grupo de assuntos; e
3º) potencial ganho de conhecimento decorrente do desmembramento.

A doutrina discute as vantagens e desvantagens da codificação do Direito Administrativo.

Vantagens da codificação:
1) segurança jurídica;
2) transparência no processo decisório;
3) previsibilidade das decisões;
4) estabilidade social;
5) acesso facilitado da população para conhecimento das regras vigentes;
6) visão panorâmica do ramo;

48
Direito administrativo brasileiro, p. 46.

46
121
 7) melhor controle da atuação estatal.

Desvantagens da codificação:
1) certa estagnação do ramo;
2) desatualização do código diante da aprovação de posteriores leis
extravagantes;
3) a competência concorrente para legislar sobre Direito Administrativo
impossibilitaria a codificação aplicável a todas as esferas federativas;
4) diversidade de temas, dificultando o trabalho de compilação.

Vantagens da Codificação Desvantagens da Codificação

Segurança jurídica Estagnação do direito

Transparência do processo decisório Desatualização constante

Previsibilidade das decisões Competência concorrente

Estabilidade social Diversidade de temas

Acesso da população

Visão panorâmica

Controle da atuação estatal

Diante de tantos argumentos você deve estar perguntando, Mazza, o que defendo
na minha prova? Sugestão: Por causa da maior quantidade e qualidade da
argumentação, recomendo que você sustente a posição FAVORÁVEL À
CODIFICAÇÃO. Além das vantagens, lembre que essa é a opinião de Hely Lopes
Meirelles (um dos poucos autores importantes que se manifestou sobre a
controvérsia) e, se lembrar, faça referência à experiência positiva do Código de
Procedimento Administrativo em Portugal49. Mas não se esqueça, sendo possível,
de enumerar também as desvantagens da codificação, mostrando ao examinador
que, mesmo não sendo sua opinião, você tem domínio completo do assunto!

49
O Código de Procedimento Administrativo português foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro e
revisto pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro.

47
121
2.19 - FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Vimos anteriormente que o Direito Administrativo é um conjunto de normas jurídicas

reguladoras do exercício da função administrativa.
Há, porém, uma pergunta importante: o, Mazza, se não existe um código de Direito
Administrativo no Brasil de onde surgem as normas que integram nosso ramo? A resposta é
simples! As normas administrativas surgem fundamentalmente de quatro fontes: lei,
doutrina, jurisprudência e costumes.
Além disso, havendo previsão normativa válida para certo órgão, os precedentes
administrativos podem ser considerados uma quinta fonte normativa.
É isso aí. Sem perceber já entramos no tema das fontes do Direito Administrativo.
O vocábulo “fonte” tem origem no latim “fontis” que significa nascente, origem, causa5051.
No Direito, o termo “fonte” é utilizado metaforicamente para designar os centros jurígenos
(jurígeno = que dá origem ao direito) de criação das normas52.

Foi Hely Lopes Meirelles o autor que no Brasil difundiu a teoria quadripartite das
fontes administrativas (lei, doutrina, jurisprudência e costumes). As fontes
raramente são estudadas nos manuais tradicionais porque é um assunto
considerado mais afeto à Filosofia do Direito e à Teoria Geral do Direito. Além do
que é costume entender que o papel do jurista é estudar o Direito Positivo, a
norma posta, de modo que a discussão sobre as fontes normativas seria anterior
ao objeto dos ramos jurídicos específicos.

Tecnicamente falando, fontes são os fatos jurídicos de onde as normas emanam. Segundo a
classificação de Hely Lopes Meirelles as fontes jurídicas podem ser de dois tipos:

a) primárias, maiores ou diretas: origem principal e imediata das normas; e

b) secundárias, menores ou indiretas: instrumentos acessórios ou derivados para
originar normas.

Importante destacar que no Direito Administrativo somente a lei constitui fonte primária
porque todas as demais fontes (secundárias) estão a ela subordinadas. São fontes
secundárias doutrina, jurisprudência e costumes.

50
Antônio Martinz de Rezende, Dicionário do Latim Essencial, Ed. Autêntica Clássica, p. 149.
51
Especialmente para provas escritas e exames orais é importante mostrar ao examinador conhecimento sobre a origem
linguística de expressão de nosso idioma. É um excelente início para respostas, vai impressionar positivamente a banca
e aumentar sua nota. Experimente!
52
Maria Helena Diniz, Enciclopédia Jurídica da PUCSP, Tomo Teoria Geral e Filosofia do Direito.

48
121
 A prova do TJ/CE elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmação: “São
considerados fontes primárias do direito administrativo os atos legislativos, os
atos infralegais e os costumes”. COMENTÁRIO: A afirmação está errada porque
fonte primária do Direito Administrativo é só lei

O rol das fontes do Direito Administrativo não tem previsão direta no

ordenamento, por isso existe certa divergência doutrinária quanto ao tema. A
professora Lucia Valle Figueiredo, por exemplo, não admite que os costumes
sejam fontes do Direito Administrativo (visão minoritária) (Curso de direito
administrativo, p. 46).

I) Lei
Como ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro53, no sistema da “civil law” adotado no Brasil a
principal fonte do Direito é a lei aprovada no Parlamento, e não a jurisprudência
administrativa (como no contencioso da França), nem o precedente judicial (como nos países
da “common law”, tais como Inglaterra e Estados Unidos).
Somente alei é o meio adequado para criar originariamente deveres e proibições, obrigações
de fazer ou não fazer no Direito Administrativo. É o que estabelece o art. 5º, II, da
Constituição Federal: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude de lei”.
Mas é preciso tomar cuidado porque o termo “lei” está aqui empregado em sentido amplo.
Lei aqui é qualquer veículo normativo geral e abstrato que expresse a vontade popular (art.
59 da CF/88), ou seja:

Constituição Federal;
Emendas Constitucionais;
Constituições Estaduais;
Leis Orgânicas;
Leis Ordinárias;
Leis Complementares;
Leis Delegadas;
Decretos Legislativos;
Decretos Regulamentares;
Resoluções;
Medidas Provisórias;

53
Direito Administrativo, p. 59.

49
121
 Tratados e Convenções Internacionais

Como regra, a exigência de lei para autorizar condutas da Administração Pública (princípio da
legalidade) exige uma lei ordinária, exceto quando a Constituição Federal expressamente
invocar a necessidade lei complementar.
Mas, em qualquer caso, a lei somente será válida se aprovada pelo Poder Legislativo
competente, em outras palavras, observando-se as normas constitucionais de distribuição de
competências entre as entidades federativas54.
II) Doutrina
A palavra “doutrina”, do latim “doctrina”, tem origem do verbo “doceo” que significa fazer
aprender, instruir, ensinar. Assim, etimologicamente a doutrina é um ensinamento, um
método, uma formação teórica55. No âmbito do Direito, doutrina é o conjunto de saberes
produzidos pelo trabalho intelectual dos juristas. Especialmente no caso de leis confusas ou
obscuras, a interpretação dada por renomados doutrinadores tende a produzir um impacto
na comunidade jurídica similar ao da criação de outra norma.
É bastante conhecida a posição de autores que rejeitam o papel da doutrina como fonte do
direito. Para Paulo de Barros Carvalho, por exemplo, o discurso descritivo da doutrina não
altera a natureza prescritiva do direito, visto que apenas ajuda a compreendê-lo sem,
entretanto, modificá-lo, colocando-se como uma sobre linguagem que fala da linguagem
deôntica da ordenação jurídica vigente56.
Todavia, as bancas de concurso têm utilizado, sem críticas, a visão tradicional de Hely Lopes
da doutrina como fonte do Direito Administrativo.

A MS Concursos considerou ERRADA a afirmação: “A doutrina é conduta reiterada

praticada pelos agentes públicos com consciência de obrigatoriedade”.
COMENTÁRIO: A afirmativa está errada porque o conceito dado é o de costume, e
não o de doutrina

Embora Hely Lopes Meirelles, o “pai da matéria” no Brasil, trate todas as fontes
como espécies de um mesmo gênero, claramente a doutrina não cria norma,
apenas interpreta o conteúdo das normas já existentes de modo a revelar seu
sentido e alcance. O mesmo pode ser dito das demais fontes. Seria mais
apropriado fazer a distinção entre fonte de criação da norma (lei) e fontes de
conhecimento/compreensão da norma (doutrina, jurisprudência etc.). Porém, tal

54
Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p. 60.
55
Antônio Martinz de Rezende, Dicionário do Latim Essencial, Ed. Autêntica Clássica, p. 115.
56
Curso de Direito Tributário, p. 34.

50
121
 diferença não ocorreu ao grande Hely Lopes Meirelles, de modo que as quatro
fontes são até hoje estudadas no Brasil como tendo força jurígena (força jurígena
= poder de criar norma).

III) Jurisprudência
O termo “jurisprudência” tem origem no latim “iuris” (direito) + “prudentia” (sabedoria),
significando “dizer o direito sabiamente”.
A jurisprudência é o entendimento consagrado de um tribunal em casos similares. Por isso,
tome muito cuidado: nunca podemos usar o termo jurisprudência para fazer referência a uma
decisão só. A decisão isoladamente considerada é um “julgado”. Uma série de julgados, de
um mesmo tribunal, em determinado sentido forma “jurisprudência”. Por exemplo: está
correto falar na “jurisprudência do STF sobre responsabilidade dos concessionários de serviço
público”, mas não está correto chamar o Recurso Extraordinário n. X de jurisprudência. Evite,
pela mesma razão, falar em “jurisprudências” pois o uso correto do vocábulo raramente
admite plural.
A jurisprudência não tem a mesma força cogente de uma norma criada pelo legislador, mas
na prática pode determinar decisivamente o modo como as leis em sentido amplosão
interpretadas e aplicadas. Especialmente na interpretação dos princípios administrativos e
no caso dos “espaços jurídicos em vazios” (lacunas na lei), as orientações jurisprudenciais
exercem enorme influência na comunidade jurídica.

Diferente é a situação da Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal. De

acordo com o art. 103-A da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda n.
45/2004: “O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação,
mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões
sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na
imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual
e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma
estabelecida em lei”. A Súmula Vinculante, após sua publicação na imprensa
oficial, é de cumprimento obrigatório pelo Judiciário e pela Administração
Pública direta e indireta de todas as esferas federativas, revestindo-se de força
cogente para agentes, órgãos e entidades administrativas. A força jurígena da
súmula vinculante é bastante similar à das leis. Basta lembrar o exemplo da
Súmula Vinculante n. 13 que, mesmo não havendo lei sobre o tema, passou a
proibir a nomeação de parentes (nepotismo) para cargos em comissão e funções
de confiança.

A leitura do art. 103-A da CF/88 deixa claro que a súmula vinculante não obriga:

51
121
 a) o Poder Legislativo: pois sempre poderá ser criada nova lei modificando o
tratamento normativo do tema objeto da súmula, que perde força vinculante para
casos futuros quanto àquilo que contrariar a nova lei;
b) o Supremo Tribunal Federal: na medida em que o STF pode, a qualquer tempo,
promover alterações de conteúdo ou cancelar suas súmulas vinculantes;
c) o Poder Constituinte originário ou derivado: igualmente não está vinculado à
sumula na hipótese de ser criada nova constituição ou ao emendar a constituição
vigente.

IV) Costumes
Os costumes são práticas reiteradas da autoridade administrativa capazes de estabelecer
padrões obrigatórios de comportamento. Ao serem repetidos constantemente, criam o
hábito de os administrados esperarem aquele modo de agir, causando incerteza e
instabilidade social sua repentina alteração. É nesse sentido que os costumes constituem
fontes secundárias do Direito Administrativo. Importante relembrar que os costumes não
têm força jurídica igual à da lei, razão pela qual só podem ser considerados vigentes e
exigíveis quando não contrariarem nenhuma regra ou princípio estabelecido na legislação.
Existem três tipos de costumes:

a) “contra legem” (contrários à lei ou “costumes ilegais”);

b) “secundum legem” (conformes à lei ou “costumes lícitos”);
c) “praeter legem” (além da lei ou “costumes sobre temas não legislados”).
Em razão do princípio da legalidade, os costumes ilegais (“contra legem”) não são
fonte do Direito Administrativo, ao passo que os costumes lícitos (“secundum
legem”) e os costumes sobre temas não legislados (“praeter legem”) constituem
fonte das normas administrativas.

A prova de Procurador de Fortaleza/2017 elaborada pelo Cespe considerou

ERRADA a afirmação: “Conforme a doutrina, diferentemente do que ocorre no
âmbito do direito privado, os costumes não constituem fonte do direito
administrativo, visto que a administração pública deve obediência estrita ao
princípio da legalidade”. COMENTÁRIO: Com exceção de Lucia Valle Figueiredo,
toda a doutrina nacional aceita os costumes como fonte do Direito Administrativo

Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ao tratar do que chama de fontes inorganizadas do

Direito Administrativo, diferencia o costume da praxe administrativa 57.

57
Curso de direito administrativo, p. 75.

52
121
Enquanto, para o autor, o costume caracteriza-se pelo uso e a convicção generalizada da
necessidade de sua cogência, a praxe administrativa é basicamente uma prática burocrática
rotineira adotada por conveniência procedimental, desprovida do reconhecimento de sua
indispensabilidade. De modo geral, a praxe administrativa não é considerada fonte do Direito
Administrativo, mas pode ser utilizada como um meio útil para solucionar casos novos, desde
que não contrarie alguma regra ou garantia formalmente estabelecida.

2.19.1 - OUTRAS FONTES: Precedente, súmula vinculante administrativa

O exercício da função administrativa, além de limitado por normas externas à Administração

(heterolimitação), está vinculado também à observância de normas internas (autolimitação),
como é do caso dos precedentes administrativos e das súmulas vinculantes administrativas.
Precedente administrativo é a decisão tomada por determinado órgão da Administração com
efeito vinculante para casos futuros. Sua função é uniformizar o julgamento, conferindo
maior eficiência e impessoalidade na decisão das demandas repetitivas.

CUIDADO para não confundir atividade jurisdicional (ou judicial) e atividade

judicante. A atividade jurisdicional (ou judicial) é exclusiva e indelegável do Poder
Judiciário e consiste em solucionar conflitos de interesse com força de coisa
julgada material (definitividade). A atividade jurisdicional depende de provocação
da parte e a autoridade julgadora não participa da relação material conflituosa.
Nenhuma outra autoridade brasileira, além dos magistrados, pode exercer função
jurisdicional, nem mesmo de modo atípico. A atividade judicante, por outro lado,
é manifestação da função administrativa e consiste na solução de conflitos, mas
não tem a definitividade da coisa julgada material, podendo sempre suas decisões
serem revisadas pelo Poder Judiciário. São exemplos de função judicante os
processos administrativos disciplinares (PADs), os processos sancionatórios do
poder de polícia, o julgamento nos Tribunais de Contas, a atuação do Cade
(Conselho Administrativo de Defesa Econômica), os Conselhos de Contribuintes, o
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) etc. A atividade judicante pode
ser iniciada de ofício ou por provocação da parte, além disso, a autoridade
julgadora sempre é parte da relação conflituosa, cumulando as funções de juiz e
parte.

Atividade Jurisdicional Atividade Judicante

Exclusiva dos magistrados Diversas autoridades

Função jurisdicional Função administrativa

Indelegável Indelegável

53
121
 Age mediante provocação Age de ofício ou por provocação

Definitividade das decisões Decisões revisíveis judicialmente

Juiz imparcial Juiz é parte da relação conflituosa

Tem pagamento de custas Gratuidade

Nos órgãos administrativos que já utilizam o mecanismo dos precedentes, a eficácia

vinculante é atribuída a atos, pareceres ou decisões após o cumprimento de requisitos
específicos estabelecidos em lei ou em atos normativos expedidos por autoridades
superiores.
Em geral, a fixação dos precedentes ocorre por meio da edição súmulas administrativas, já
bastante comuns na estrutura administrativa brasileira.
Um importante exemplo consta do artigo 43 da Lei Complementar 73/93 que disciplina as
súmulas administrativas vinculantes no âmbito da Advocacia Geral da União:
“a Súmula da Advocacia-Geral da União tem caráter obrigatório quanto a todos os órgãos
jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 desta lei complementar.
§ 1º O enunciado da Súmula editado pelo Advogado-Geral da União há de ser publicado no
Diário Oficial da União, por três dias consecutivos.
§ 2º No início de cada ano, os enunciados existentes devem ser consolidados e publicados no
Diário Oficial da União”.
Semelhante disposição está prevista no artigo 85 da Regimento Interno do Tribunal de Contas
da União:

“A Súmula da Jurisprudência constituir-se-á de princípios ou enunciados,

resumindo teses, soluções, precedentes e entendimentos, adotados
reiteradamente pelo Tribunal, ao deliberar sobre assuntos ou matérias de sua
jurisdição e competência”.

E também o artigo 75 do Regimento Interno do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

(Carf):

“Por proposta do Presidente do CARF, do Procurador-Geral da Fazenda Nacional,

do Secretário da Receita Federal do Brasil ou de Presidente de Confederação
representativa de categoria econômica ou profissional habilitada à indicação de
conselheiros, o Ministro de Estado da Fazenda poderá atribuir à súmula do CARF
efeito vinculante em relação à administração tributária federal.
§ 1º A proposta de que trata o caput será encaminhada por intermédio do
Presidente do CARF.

54
121
 § 2º A vinculação da administração tributária federal na forma prevista no caput
dar-se-á a partir da publicação do ato do Ministro de Estado da Fazenda no Diário
Oficial da União”.

Recentemente foi aprovada a Lei 13.655/18 que alterou a Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro (Decreto-lei 4657/42). Agora, o artigo 30 da LINDB contém um comando
geral impondo às autoridades administrativas a necessidade de conferir maior segurança nas
decisões por meio da edição de súmulas administrativas:

“Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica
na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas
administrativas e respostas a consultas. Parágrafo único. Os instrumentos
previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao órgão ou
entidade a que se destinam, até ulterior revisão”

De acordo com Floriano Peixoto de Azevedo Marques, titular de Direito Administrativo da

USP, o artigo 30 da LINDB tem como objetivo aplicar a técnica da “stare decisis” (vinculação
aos precedentes) às decisões administrativas, orientação que remonta ao precedente London
Tramways vs London County Council, de 1898, no qual se consagrou, pela primeira vez, a
vinculação da “House of Lords”(Legislativo Inglês) às suas próprias decisões. “De acordo com
tal teoria, terá o julgador de, preliminarmente, definir o holding (precedente), assim
considerado como a norma, a ser extraída do caso concreto, que deverá vincular as futuras
decisões. Sua identificação passa pela identificação dos fatos (material facts) e dos
fundamentos necessários à constituição do precedente (racionale), excluindo-se, porém,
o obiter dictum, que são as considerações marginais ao julgado paradigma, que não terão
efeitos vinculantes. Por intermédio dessa sistemática, para além de se preservar a isonomia
no tratamento dos administrados (treat like cases alike), pretende-conferir observância às
decisões proferidas (backward-looking), bem como constituir os futuros precedentes
(fooward-looking)”58.

O nome “stare decisis” vem da fórmula latina “stare decisis et non quieta movere”
(respeitar aquilo que foi decidido não alterando o que se estabeleceu) e designa a
teoria da vinculação aos precedentes. Originária do sistema da “common law”, a
“stare decisis” foi introduzida no direito brasileiro pela Emenda 45/04 como
fundamento das súmulas vinculantes e, mais recentemente, pela Lei 13.655/18
acrescentando o art. 30 à LINDB que prevê as súmulas vinculantes administrativas.

58
A nova LINDB e a incorporação da teoria dos precedentes administrativos ao país, in www.conjur.com.br

55
121
Segundo o autor59, existem quatro hipóteses em que o novo art. 30 da LINDB é aplicável na
criação de precedentes administrativos:

a) Precedente formado no âmbito de um procedimento administrativo (arts. 23 da

Lei 13655/18 e 2o, parágrafo único, XIII, da Lei 9784/99);
b) Necessária edição de súmulas administrativas uniformizando interpretações
reiteradas da Administração Pública;
c) Precedente decorrente de parecer jurídico vinculante, como o previsto no artigo
40, § 1o, da LC 73/93: “o parecer aprovado e publicado juntamente com o
despacho presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgãos e entidades
ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento”;
d) Regulamentos administrativos editados para uniformização de procedimentos,
como o Decreto 6759/09 que regulamenta a administração das atividades
aduaneiras, e a fiscalização, o controle e a tributação das operações de comércio
exterior.

Uma vez firmado o precedente vinculante (holding), agora a autoridade somente poderá
deixar de aplicar a solução se proferir uma decisão fundamentada, na qual demonstre que
existem diferenças substanciais entre o precedente e o caso atual, que justifique uma decisão
diversa (distinguishing) ou a necessidade de aprimoramento/superação do precedente
(overruling), quer por razões jurídicas, quer econômicas, ou ainda pela cambialidade da
situação de fato60. É o que se extrai também do art. 50, VII, da Lei 9784/99, segundo o qual
devem ser obrigatoriamente motivadas as decisões administrativas que “deixem de aplicar
jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e
relatórios oficiais”61

É importante atentar para os nomes em inglês utilizados no contexto da teoria da

“stare decisis” (vinculação ao precedente): “holding” (precedente),
“distinguishing” (diferenciação) e “overruling” (superação do precedente).

Em conclusão, havendo normatização específica dentro de determinado órgão, o precedente

administrativo constitui uma fonte adicional para o Direito Administrativo.

2.19.2 - CLASSIFICAÇÕES DAS FONTES

Existem diversas classificações doutrinárias das fontes do Direito Administrativo: primárias

ou secundárias; formais ou materiais; autônomas ou heterônomas; internas ou externas;

59
Floriano Peixoto de Azevedo Marques, idem.
60
Floriano Peixoto de Azevedo Marques, idem.
61
Floriano Peixoto de Azevedo Marques, idem.

56
121
estatais ou não estatais; voluntárias ou imperativas; organizadas ou inorganizadas; próprias
ou impróprias.
Fontes primárias, maiores, originárias ou principais: dão origem à norma administrativa,
inovando de forma originária e imediata na ordem jurídica. Inovar originária e imediatamente
na ordem jurídica é tratar de um “espaço jurídico vazio”, disciplinando um tema não
legislado, ou então, modificar o tratamento normativo dado pela lei. Assim, as fontes
primárias criam deveres e proibições, servindo de fundamento de validade para as fontes
secundárias. Como visto, a lei em sentido amplo é a única fonte primária em nosso Direito
Administrativo.
Fontes secundárias, menores, derivadas ou acessórias: não podem inovar originária e
primariamente na ordem jurídica, sendo acessórias, subordinadas e posteriores às fontes
primárias das quais extraem validade. É o caso da doutrina, costumes e jurisprudência.
Fontes formais: são aquelas por meio das quais o direito é exteriorizado, são os veículos
introdutores de normas no ordenamento jurídico. Exemplos: leis, medidas provisórias e
decretos.
Fontes materiais ou reais: são os fatores sociais, históricos, religiosos, naturais, demográficos,
higiênicos, políticos, econômicos e morais que produziram o surgimento da norma jurídica 62.
Em outras palavras, são os elementos valorativos e circunstanciais externos ao ordenamento
(exógenos) que levaram à criação da norma. Exemplo: manifestações sociais pelo fim da
corrupção que resultaram na criação da Lei da Ficha Limpa (LC 135/10). Pode-se dizer, nesse
caso, que o clamor da população foi a fonte material ou real da Lei.
Fontes formais autônomas ou introversas: As fontes formais podem ser autônomas ou
heterônomas. Fontes formais autônomas ou introversas são aquelas criadas pelo próprio
destinatário. Exemplo: um ato normativo expedido para regramento das condutas de agentes
públicos é fonte autônoma (introversa) para a Administração.
Fontes formais heterônomas ou extroversas: criadas por pessoa diferente do destinatário.
Exemplo: a lei é fonte heterônoma ou extroversa para o particular.
Fontes internas ou nacionais: originadas no ordenamento jurídico do próprio país, como a lei;
Fontes externas ou internacionais: têm origem nos órgãos supranacionais. Exemplos:
tratados e convenções internacionais.
Fontes estatais: são aquelas que nascem dentro da estrutura do Poder Público. Dividem-se
em fontes legislativas (leis, emendas constitucionais etc.) e jurisprudenciais (sentenças,
súmulas vinculantes etc.)63.
Fontes não-estatais: têm origem fora da estrutura do Estado, como os costumes e a doutrina.
Fontes voluntárias: são fruto de uma vontade expressa de criar a norma, como a lei.

62
Maria Helena Diniz, Fontes do Direito, Enciclopédia Jurídica da PUCSP, Tomo Teoria Geral e Filosofia do Direito.
63
Idem.

57
121
Fontes involuntárias: não decorrem expressamente de uma vontade de criar a norma, mas
vão se impondo como consequência do convívio social. Exemplo: costumes.
Fontes imperativas: são impostas coercivamente aos particulares pelo Estado. Exemplo: lei.
Fontes organizadas: são estruturadas institucionalmente pelo Estado. Exemplo: a lei, na
medida em que o próprio Estado tem um processo específico para sua criação (processo
legislativo).
Fontes inorganizadas: surgem do convívio social sem qualquer estruturação ou procedimento
formal de criação. Exemplo: costumes e doutrina.
Fontes próprias, diretas ou puras: aquelas existem especificamente para a criação de normas.
Exemplo: a lei;
Fontes impróprias, indiretas ou impuras: não existem especificamente para criar normas, mas
tem força jurígena indireta atribuída pelo ordenamento. Exemplo: jurisprudência.

2.19.3 - Taxonomia das Fontes

Diante das diversas classificações indicadas no item anterior é possível identificar a natureza
jurídica (taxonomia) das cinco fontes fundamentais do Direito Administrativo brasileiro.
A lei (em sentido estrito) é uma fonte primária, formal heterônoma (extroversa) para o
particular e autônoma (introversa) para a Administração, interna, estatal, voluntária,
imperativa para o particular, organizada e própria.
Já a doutrina é secundária, material, interna, não-estatal, involuntária, inorganizada e
imprópria.
A natureza jurídica do costume é de fonte secundária, material, interna, não-estatal,
involuntária, inorganizada e imprópria.
A jurisprudência (exceto súmulas vinculantes) tem taxonomia de fonte secundária, material,
interna, estatal, involuntária, inorganizada e imprópria.

CUIDADO: No caso específico das súmulas vinculantes sua taxonomia é bastante

diferente da natureza jurídica da jurisprudência comum. As súmulas vinculantes
são fonte secundária, formal extroversa (jurisprudência é material), interna,
estatal, voluntária (jurisprudência é involuntária), imperativa para a
Administração, mas não para o particular (jurisprudência não é imperativa),
organizada (jurisprudência é inorganizada) e imprópria.

Por fim, quanto aos precedentes administrativos (súmulas administrativas vinculantes) sua
taxonomia é de fonte secundária, formal autônoma, interna, estatal, involuntária, organizada
e própria.

58
121
2.20 - SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Vamos estudar agora um assunto muito cobrado em concursos: os sistemas de controle.

Sistema de controle é a forma como se estrutura a impugnação das decisões administrativas.
Há países, como o Brasil, em que cabe ao Poder Judiciário decidir as causas de interesse da
Administração. É o chamado modelo inglês ou unidade de jurisdição.
Em outros, existe uma estrutura jurisdicional, apartada do Poder Judiciário, exclusiva para as
demandas que envolvam a Administração Pública, como acontece na França. Esse sistema
denomina-se modelo francês ou contencioso administrativo.

2.20.1 – Sistema da jurisdição una

No sistema inglês da jurisdição una todas as causas, mesmo aquelas que envolvem interesse
da Administração Pública, são julgadas pelo Poder Judiciário. Conhecido como modelo
inglês, por ter como fonte inspiradora o sistema adotado na Inglaterra, é a forma de
controle existente atualmente no Brasil.

A Esaf considerou CORRETA a afirmação: “O sistema adotado, no ordenamento

jurídico brasileiro, de controle judicial de legalidade, dos atos da Administração
Pública, é o da chamada jurisdição única”.

A unidade de jurisdição está prevista no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal: “a lei não
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. O comando atribui ao
Poder Judiciário o monopólio da função jurisdicional, ainda que a demanda envolva interesse
da Administração Pública.
Como a Separação de Poderes é cláusula pétrea (art. 60, § 4º, III, da CF) fácil notar que o art.
5º, XXXV, do Texto Maior, proíbe definitivamente a adoção do contencioso administrativo no
Brasil, já que este sistema representa uma diminuição das competências jurisdicionais do
Poder Judiciário, de modo que a emenda constitucional que estabelecesse o contencioso
administrativo seria tendente a abolir a Tripartição de Poderes. A única hipótese para adoção
do contencioso administrativo em nosso país seria com a promulgação de uma nova
Constituição Federal, fruto do poder constituinte originário.

2.20.2 - Sistema do contencioso administrativo

O sistema francês do contencioso administrativo é adotado em países europeus como

França, Grécia, Bélgica, Itália e Alemanha. O modelo do contencioso administrativo
caracteriza-se pela repartição da função jurisdicional entre o Poder Judiciário e tribunais
administrativos. Nos países que adotam tal sistema o Poder Judiciário decide as causas
comuns, enquanto as demandas que envolvam interesse da Administração Pública são
decididas por um conjunto de órgãos administrativos encabeçados pelo Conselho de Estado.

59
121
O sistema do contencioso administrativo foi criado na França em conseqüência de
particularidades históricas daquele país. Antes da Revolução (1789), a França era uma
monarquia absolutista com todos os poderes estatais centralizados na figura do rei. Os
magistrados eram nomeados pelo monarca e raramente decidiam contrariamente ao
interesse da Coroa. Com a Revolução Francesa e a superação do Antigo Regime foi aprovada
uma lei no ano de 1790 que proibia os juízes de decidir causas de interesse da Administração
Pública.
Cabe lembrar que a França é o berço da Teoria da Tripartição de Poderes de Montesquieu,
cuja aplicação foi radicalizada a ponto de considerar-se uma interferência indevida na
independência do Poder Executivo o julgamento de suas demandas pelo Poder Judiciário. Foi
criado, então, um conjunto independente de órgãos decisórios formando uma justiça
especial somente para decidir causas de interesse da Administração.
Acima do Conselho de Estado e dos órgãos do Poder Judiciário situa-se, na estrutura francesa,
o Tribunal de Conflitos, com atribuições para julgar conflitos de competência entre as duas
justiças.

Poder Judiciário: julga causas comuns.

Síntese da Estrutura Jurisdicional

Francesa

Conselho de Estado (órgão máximo do

contencioso administrativo): julga causas de
interesse da Administração Pública.

O modelo do contencioso administrativo não tem paralelo com órgãos e estruturas

atualmente existentes no Brasil.

A prova da PC/AC de 2017 elaborada pelo Ibade considerou ERRADA a afirmação:

“O controle da Administração Pública no Brasil é realizado por meio do sistema do
contencioso administrativo”. COMENTÁRIO: A afirmação está errada porque
nunca existiu no Brasil o sistema de contencioso administrativo

No sistema francês as decisões proferidas pelos tribunais administrativos são imutáveis,

produzindo coisa julgada material, e não podem ser submetidas à reapreciação pelo Poder
Judiciário. É diferente, assim, do que ocorre com os tribunais administrativos brasileiros, por

60
121
exemplo, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - Carf (segunda instância
administrativa do Fisco). No Brasil, as decisões dos tribunais administrativos estão sujeitas a
revisão judicial. Assim, constitui grave erro referir-se a qualquer modalidade de contencioso
administrativo em nosso país. Repito: no Brasil não há dualidade de jurisdição.

Na prova da AGU, o Cespe considerou ERRADA a afirmação: “No Brasil, sempre se

afastou a ideia de coexistência de uma justiça administrativa e de uma justiça
praticada com exclusividade pelo poder judiciário, razão pela qual é adotado, no
país, o sistema contencioso”. COMENTÁRIO: A afirmativa está errada porque o
trecho final é falso: “é adotado, no país, o sistema do contencioso”. O restante da
assertiva está perfeito

Embora o Brasil nunca tenha adotado o modelo francês, é comum utilizar aqui o
termo “contencioso”, não para fazer referência a algum conjunto separado de
órgãos julgadores, mas no sentido de “litigioso”. Daí falarmos, por exemplo, que
“fulano atua no contencioso cível”. Evidentemente, nesse exemplo o termo está
empregado em outra acepção.

Hely Lopes Meirelles ensina que a adoção da jurisdição una ou do contencioso

administrativo leva em conta o predomínio de um dos sistemas30. Mesmo na
França, berço do modelo do contencioso administrativo, há algumas causas de
interesse da Administração que são julgadas no Judiciário, como: a) litígios
decorrentes de atividades administrativas de caráter privado; b) causas
relacionadas ao estado e à capacidade das pessoas; c) demandas que se refiram à
propriedade privada.

A Constituição Federal de 1988 adotou o sistema da jurisdição una (art. 5º, XXXV).
Entretanto, já houve previsão constitucional de contencioso administrativo no
Brasil. Sob a égide da Carta de 1967, a Emenda Constitucional n. 7, de 13 de abril
de 1977, autorizou a criação de contenciosos administrativos31 federais e
estaduais para decisão de questões fiscais, previdenciárias e de acidentes de
trabalho, mas que nunca chegaram a existir (“Art. 203. Poderão ser criados
contenciosos administrativos, federais e estaduais, sem poder jurisdicional, para a
decisão de questões fiscais e previdenciárias, inclusive relativas a acidentes do
trabalho”).

61
121
2.20.3 - Como se cria um contencioso

A unidade de jurisdição está constitucionalmente prevista no artigo 5 o, XXXV, da CF/88, e tem

natureza de cláusula pétrea (art. 60, § 4º, III, da CF). Por isso, nem por lei nem por emenda
constitucional poderia ser adotado o sistema do contencioso administrativo no Brasil.
Ainda assim é interessante saber o que seria necessário para criação de um contencioso.
É simples. Bastaria atribuir a um órgão estatal, estranho à estrutura do Poder Judiciário, a
competência exclusiva para solucionar uma demanda ou decidir um recurso, e proibir que a
decisão final desse órgão fosse revisada judicialmente. Pronto, estaria criado um
contencioso.
Interessante notar, num exercício hipotético, que se tal competência jurisdicional exclusiva
fosse atribuída ao Ibama, para causas relacionadas ao meio-ambiente, estaria criado um
contencioso ambiental. Se a competência exclusiva fosse dada ao INSS, para demandas
previdenciárias, haveria um contencioso previdenciário. Ao passo que no caso de atribuir-se
a competência exclusiva à Receita Federal, para lides tributárias, nasceria um contencioso
fiscal.
Perceba que criar um contencioso é retirar das atribuições do Poder Judiciário a competência
para decidir uma matéria específica.
No caso brasileiro, porém, a Constituição Federal proíbe a subtração de competências do
Judiciário. Como consequência, o mesmo art. 5o, XXXV, da CF/88 dispensa o esgotamento
da via administrativa como requisito para recorrer ao Judiciário.

2.21 - COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR

A competência legislar sobre Direito Administrativo é CONCORRENTE entre a União, os

Estados e o Distrito Federal. Os Municípios, que não participam de competências
concorrentes, também legislam sobre Direito Administrativo, não com base na competência
concorrente, mas a partir do interesse local (art. 30, I, da CF) (o art. 24 da CF de 1988 não
incluiu o Município no rol dos detentores de competência concorrente: “Compete à União,
aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre...”).
Todavia, algumas matérias do Direito Administrativo são exceção à regra da competência
concorrente. É o caso da competência para legislar sobre desapropriação, que é privativa da
União (art. 22, II, da CF).

Não confundir a competência para criar leis sobre desapropriação (privativa da

União) com a competência para desapropriar (iniciar administrativamente a
desapropriação), comum a todas as esferas federativas e a algumas pessoas da
Administração Pública Indireta. Não se preocupe, estudaremos detalhadamente
essa diferença no módulo sobre desapropriação.

62
121
Além da desapropriação, exemplo mais relevante para concursos, também compete
privativamente à União legislar sobre os seguintes temas afetos ao Direito Administrativo
(incisos do art. 22 da CF):

a) direito marítimo, aeronáutico e espacial (inciso I);

b) requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra
(inciso III);
c) águas, energia, telecomunicações e radiodifusão (inciso IV);
d) serviço postal (inciso V);
e) diretrizes da política nacional de transportes (inciso IX);
f) regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial
(inciso X);
g) trânsito e transporte (inciso XI);
h) jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia (inciso XII);
i) competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais
(inciso XXII);
j) registros públicos (inciso XXV);
k) atividades nucleares de qualquer natureza (inciso XXVI);
l) normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para
as empresas públicas e sociedades de economia mista (inciso XXVII);
m) defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e
mobilização nacional (inciso XXXVIII).

Existe uma contradição na competência para legislar sobre licitações e contratos

administrativos (art. 22, XXVII, da CF). Note que a Constituição afirma ser privativa
da União a competência para editar “normas gerais” sobre licitação, permitindo
que outras entidades federativas editem normas específicas.Isso significa,
portanto, que a competência para legislar sobre licitações e contratos, na verdade,
é CONCORRENTE. Houve um erro de alocação do inciso XXVII, pois deveria estar
no art. 24, e não no art. 22. Mas, se na prova for indagada a questão “nos termos
da Constituição”, deve-se responder que a competência é mesmo privativa da
União, pois é isso que está escrito

2.22 - RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO

Vamos entender agora quais temas do Direito Administrativo só podem ser disciplinados por
meio de lei complementar. É a chamada reserva de lei complementar.

63
121
É importante saber isso porque enquanto a lei ordinária é aprovada por maioria simples (art.
47 da CF/88), a lei complementar exige maioria absoluta para aprovação (art. 69 da CF/88).
Como regra geral, o Direito Administrativo é basicamente disciplinado por meio de lei
ordinária, promulgada pelo parlamento da entidade federativa competente para legislar
sobre a matéria.
Como consequência, no âmbito federal, é possível a edição de medidas provisórias sobre
praticamente todos os temas do Direito Administrativo. Você deve lembrar que a própria
CF/88 proíbe a edição de MPs sobre temas reservados à LC (art. 64, § 1 o, III). Além disso,
também está proibido editar MPs sobre as seguintes matérias(art. 62, § 1º, da CF):

“§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia
de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares;
II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer
outro ativo financeiro;
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e
pendente de sanção ou veto do Presidente da República”.

As medidas provisórias são editadas pelo Presidente da República, que é o Chefe

do Poder Executivo federal, por isso as MPs não podem versar sobre temas de
competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sob pena de
violação à autonomia dos entes federativos. E quando tratar de tema de
competência concorrente, a MP só é obrigatória para o âmbito federal.

Para memorizar a regra de que é vedada edição de medidas provisórias sobre

temas submetidos à reserva de lei complementar, use a frase mnemônica: “temas
de LC não admitem MP”.

Embora o uso de lei ordinária seja regra geral, alguns temas de Direito Administrativo estão
constitucionalmente submetidos à reserva de Lei Complementar. É o caso, principalmente,
da definição das áreas de atuação das fundações governamentais (art. 37, XIX, da CF).

64
121
 A prova de Fiscal do Trabalho elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
afirmação: “Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), a
distinção entre a lei complementar e a lei ordinária não se situa no plano da
hierarquia, mas no da reserva de matéria”. COMENTÁRIO: Na verdade, já é
consensual, na doutrina e na jurisprudência, que não existe hierarquia entre lei
ordinária e lei complementar, mas temas diferentes atribuídos a cada uma. E,
claro, a jurisprudência do STF entende na mesma linha

Chama-se “excesso de legislação” a situação em que é disciplinado por lei

complementar um tema que exigiria lei ordinária. Como o quórum para aprovar
lei complementar (maioria absoluta) compreende o quórum para aprovação de lei
ordinária (maioria simples), não existe vício material ou formal no diploma
legislativo resultante de excesso de legislação. Porém, deve-se considerar que a
lei aprovada com excesso de legislação será formalmente lei complementar (terá
numeração e aparência de LC) mas materialmente lei ordinária (conteúdo de LO),
razão pela qual essa “falsa LC” pode ser revogada e modificada por lei ordinária ou
até por medida provisória

2.23 - INICIATIVA DO PROJETO DE LEI

Outro tema interessante para estudarmos é a competência para iniciativa do processo

legislativo nos temas de Direito Administrativo.
Sabemos que o processo legislativo inicia com um projeto de lei.
Na maioria das vezes, o projeto de lei pode emanar tanto do Poder Legislativo quanto do
Poder Executivo. Essa é a regra geral no Direito Administrativo: a competência para iniciativa
do projeto de lei é comum entre o Legislativo e o Executivo.
Porém, o art. 61, § 1º, da CF/88, fixa algumas exceções atribuindo à iniciativa reservada ao
Presidente da República as leis que:
I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II – disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou
aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços
públicos
e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria;

65
121
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas
gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.

2.24 - FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

Vimos que o Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que estuda princípios e regras
disciplinadoras do exercício da função administrativa.
Chegou a hora de entender melhor o que é a função administrativa.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, o termo “função” no direito designa toda atividade
exercida por alguém na defesa de interesse alheio. Ensina o autor: “Existe função quando
alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de
outrem”64.
Assim, o Direito regula basicamente dois tipos de atividades:
a) atividades comuns: exercidas em nome próprio na defesa de interesse próprio; e
b) atividades funcionais ou simplesmente funções: desempenhadas em nome próprio na
defesa de interesse de terceiros.

Atividades comuns (nome próprio,

interesse próprio)

Tipos de atividades reguladas

pelo direito

Funções (nome próprio, interesse

alheio)

Vamos pensar em alguns exemplos de atividades funcionais:

a) o advogado, na defesa dos interesses do cliente;

b) o empresário artístico, na defesa dos interesses do seu contratado;
c) o procurador, na defesa dos interesses de quem ele representa;

64
Curso de direito administrativo, p. 71.

66
121
 d) o tutor, na defesa dos interesses do tutelado;
e) o curador na defesa dos interesses do curatelado.

Mas, Mazza, por que a ideia de função é tão importante no Direito Administrativo?
Entenda: a ideia de função é importantíssima para nós na medida em que o Direito
Administrativo, ao contrário de outros ramos jurídicos, estuda SOMENTE atividades
funcionais. Pense comigo, o agente público exerce uma função porque atua em nome
próprio na defesa dos interesses da coletividade (interesse público primário). Fácil notar que
a função administrativa é exercida pelos agentes governamentais na defesa do interesse
público.

Tome muito cuidado: existe uma diferença fundamental entre interesse público
primário e interesse público secundário. Interesse público primário é o interesse
da coletividade, enquanto interesse público secundário é o interesse patrimonial
do Estado como pessoa jurídica. A distinção é relevante porque os interesses do
Estado podem não coincidir com os da sociedade. São exemplos de interesse
público secundário: a interposição de recurso com finalidade estritamente
protelatória, o aumento excessivo de tributos e a demora para pagamento de
precatório65.

Note a seguinte assertiva considerada CORRETA pela prova da Magistratura/SP

sobre o atraso no pagamento de precatório: “A demora da Administração Pública
em cumprir com a obrigação de saldar os débitos líquidos, certos e devidamente
requisitados pelo Poder Judiciário por meio de precatório judicial, ainda que sob a
ótica doutrinária, ofende o princípio da supremacia do interesse público primário
do Estado, considerando que a demora da solução dos precatórios atende
exclusivamente ao interesse secundário do Estado”.

65
A jurisprudência do STJ é rica em decisões que distinguem interesse público primário de interesse público secundário.
1 – Considerando que a AGU é incumbida da defesa do interesse público patrimonial secundário da União (REsp
1.074.750/RO).
2 – O interesse estatal de não realizar o pagamento de indenização à qual foi condenado constitui interesse público
secundário (REsp 1.046.519/AM).
3 – No julgamento do MS 11.308/DF, o tribunal detalha sua compreensão sobre interesse público secundário no seguinte
trecho: “O Estado, quando atestada a sua responsabilidade, revela-se tendente ao adimplemento da correspectiva
indenização, coloca-se na posição de atendimento ao ‘interesse público’. Ao revés, quando visa a evadir-se de sua
responsabilidade no afã de minimizar os seus prejuízos patrimoniais, persegue nítido interesse secundário,
subjetivamente pertinente ao aparelho estatal em subtrair-se de despesas, engendrando locupletamento à custa do dano
alheio”.

67
121
 A diferença entre interesse público primário e
secundário foi difundida por Renato Alessi, sendo
adotada pela totalidade dos nossos autores. Renato
Alessi é um conhecidíssimo administrativista
italiano, sem dúvida, o mais influente autor
estrangeiro do século XX para os administrativistas
brasileiros. Sugestão de leitura: Sistema
istituzionale del diritto amministrativo italiano, em
italiano, Editora Giuffrè. Existe também uma
raríssima tradução para o espanhol. Sugestão de
leitura: Instituciones de derecho administrativo,
Bosch Casa Editorial.

Interessante notar que, diante da ausência de supremacia, na defesa dos interesses

secundários a Administração Pública pode utilizar conceitos, institutos e formas próprios do
Direito Privado.
A defesa dos interesses públicos secundários só terá legitimidade quando for compatível com
o interesse público primário66.

Adotando visão minoritária, Ricardo Marcondes Martins rejeita a autonomia do

denominado interesse público secundário, considerando que este somente será
acatado pelo ordenamento quando for coincidente com o interesse público
primário67.

Somente o interesse público primário tem supremacia sobre o interesse particular.

Interesse público secundário não tem supremacia, sendo defendido em nível de
igualdade com o interesse privado.

Interesse Público Primário Interesse Público Secundário

Interesse da coletividade Interesse patrimonial do Estado como pessoa jurídica

66
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 7.

67
Arbitragem e administração pública: contribuição para o sepultamento do tema. Revista trimestral de direito público,
v. 54, Editora Malheiros, p. 200.

68
121
 Só pode ser defendido quando coincidir com o
Deve sempre ser defendido pelo agente
primário

Exemplo: indenização paga administrativamente Exemplo: recursos protelatórios e demora no

reconhecendo a responsabilidade estatal pagamento de precatório

2.24.1 - Conceito de função administrativa

Muito bem. Vamos agora tratar da conceituação da função administrativa.

A função administrativa é aquela exercida típica, mas não exclusivamente pelo Poder
Executivo, com caráter infralegal e mediante a utilização de prerrogativas instrumentais.
Importante compreender bem os elementos integrantes do conceito.

A prova de Procurador do Estado/RN elaborada pela FCC considerou ERRADA a

afirmação: “Sobre a função administrativa é correto afirmar que existe
exclusivamente no seio do Poder Executivo, único apto a editar atos
administrativos”. COMENTÁRIO: A afirmativa está errada porque a função
administrativa é exercida atipicamente também pelo Legislativo e Judiciário

1) A função administrativa é exercida típica mas não exclusivamente pelo Poder Executivo

O art. 2ºda CF/88 enuncia o princípio da Tripartição de Poderes

nos seguintes termos:

•“São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o

Executivo e o Judiciário”

O constituinte utilizou duas qualificações para se referir à relação dos Poderes entre si: são
independentes e harmônicos. Se fossem somente independentes, teriam funções exclusivas
atribuídas a cada um. Se fossem só harmônicos, as três tarefas governamentais básicas
seriam atribuídas a cada um deles sem funções típicas. Porém, os Poderes serão
independentes e harmônicos.

A prova de Analista Judiciário do TJ/TO elaborada pelo Cespe considerou CORRETA

a afirmação: “A República Federativa do Brasil adota a teoria da tripartição de
poderes, prevendo, ainda, que sejam eles independentes e harmônicos entre si”.

69
121
Na CF/88 de 1988 existem mecanismos para preservar a independência dos Poderes e ao
mesmo tempo ferramentas para garantira harmonia.
A principal fonte de independência é atribuir a cada Poder uma função típica, exercida
predominantemente por um deles sem interferência externa.
Por outro lado, a garantia de harmonia é assegurada ao se permitir que cada Poder, além de
sua função típica, exerça também, em caráter excepcional, atividades próprias dos outros
dois.
Em síntese: as funções típicas são instrumento garantidor da independência, enquanto que
as funções atípicas constituem ferramenta para viabilizar a harmonia entre os Poderes.
Agora vamos entender melhor o que vem a ser função típica.
Função típica é a atividade principal de cada Poder.
A função típica do Poder Legislativo é criar a norma, inovando originária e primariamente
na ordem jurídica68. Qualquer ato jurídico, mesmo praticado por particulares, inova no
ordenamento, pois desencadeia o surgimento de direitos e obrigações predefinidos na
legislação. Porém, o ato jurídico privado enseja uma inovação derivada ou secundária na
ordem jurídica, pois os efeitos produzidos pelo ato já estavam latentes na ordem jurídica.
Porém, a inovação originária e primária, caracterizada pela criação inaugural de efeitos
jurídicos, é virtude exclusiva da lei.
Nesse sentido, somente o Legislativo exerce uma função primária, no sentido de que sua
função típica é a única que estabelece novas normas, ao passo que o Judiciário e o Executivo
aplicam a norma que o parlamento criou.
O caráter primário da função legislativa remonta à origem do Estado de Direito.
Historicamente os parlamentos surgiram como representantes do povo, enquanto o Poder
Executivo, herdeiro da função antes exercida pelos monarcas, representava diretamente os
interesses do Estado e da nobreza. O efeito principal da Revolução Francesa e dos
movimentos constitucionalistas foi a ampliação das competências do parlamento em relação
aos outros Poderes. Assim, atualmente, considera-se que as leis constituem manifestação da
vontade popular (art. 1º, parágrafo único, da CF), e a primariedade da função legislativa
reforça que Executivo e Judiciário são meros aplicadores da vontade do povo.

68
O conceito é de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, desembargador do TJ/SP e professor da PUC/SP, era pai do
professor Celso Antônio Bandeira de Mello.

70
121

Art. 2º da Constituição
Federal: a relação entre
os poderes é classificada
por dois valores
fundamentais
Independência: significa uma
Instrumento garantidor:
atuação sem interferências,
Funções típicas.
sem submissão.
Harmonia: indica uma atuação Instrumento garantidor:
cooperativa, sem choques. Funções atípicas.

A função típica do Poder Judiciário é solucionar definitivamente conflitos de interesse

(lides), mediante a provocação do interessado. Nesse sentido, trata-se de função
secundária69, no sentido específico de que pressupõe a existência da norma que o
parlamento criou.

Qualquer pessoa pode solucionar litígios, apaziguando, aconselhando os

envolvidos. Mas a imutabilidade da solução, também chamada coisa julgada
material, é exclusividade do Poder Judiciário.

Outra característica da atividade jurisdicional é a inércia, ou seja, o Judiciário constitui Poder

estático, dependente da provocação do interessado para agir.
Você percebeu que não é tão difícil assim falar sobre as funções típicas do Legislativo (criar a
norma) e do Judiciário (solucionar definitivamente conflitos de interesse). Mas a dificuldade
aumenta quanto à função típica do Executivo.
Definir a função típica do Poder Executivo não é algo intuitivo como no caso dos dois outros
Poderes.
A função típica do Poder Executivo é a função administrativa, consistente na defesa concreta
do interesse público.

A prova de Procurador do Estado/RN elaborada pela FCC considerou ERRADA a

afirmação: “Sobre a função administrativa é correto afirmar que se caracteriza por
prover de maneira imediata e concreta às exigências individuais ou coletivas para
a satisfação dos interesses públicos. É imparcial, concreta e subordinada”.
COMENTÁRIO: A parte final da assertiva está errada (“é imparcial, concreta e
subordinada”). Na verdade, a função administrativa é exercida com a
Administração como parte da relação jurídica material. No processo disciplinar,

69
Cabe reforçar que o caráter “secundário” das funções administrativa e judicial diz respeito somente à necessidade da
existência de norma anteriormente criada. Secundário em termos lógicos e cronológicos. Obviamente, em termos de
importância dentro do sistema jurídico as três funções estatais básicas tem exatamente a mesma relevância.

71
121
 por exemplo, a Administração é ao mesmo tempo “juíza” e “parte”. Por isso, não
existe imparcialidade na função administrativa

De acordo com a lição de Miguel de Seabra Fagundes, a função administrativa consistente

em “aplicar a lei de ofício”. Ou, invertendo os termos para facilitar: a função administrativa
consiste em aplicar de ofício a lei.
Assim como ocorre com a função jurisdicional, a função administrativa também é secundária
no sentido de somente aplicara lei criada pelo parlamento. Entretanto, as duas funções, a
jurisdicional e a administrativa, possuem uma diferença fundamental: enquanto o Judiciário
depende de provocação para que possa julgar aplicando a lei ao caso concreto, o Poder
Executivo “aplica de ofício a lei”, sem necessidade de provocação. Vale dizer, o Poder
Executivo é dinâmico, pois sua atividade de aplicação da lei é desempenhada de ofício.

Todas as atribuições da Administração Pública podem ser desempenhadas por

provocação ou DE OFÍCIO: instaurar processos administrativos, abrir sindicâncias,
apreender mercadorias, fechar estabelecimentos comerciais. Guarde isto: “tudo
que a Administração faz pode ser de ofício”.

De modo muito interessante, a prova da Magistratura/SP diferenciou as funções

típicas do Estado afirmando que a função legislativa estabelece a ordem jurídica,
a jurisdicional conserva a ordem jurídica e a administrativa consiste na prestação
de serviços públicos. Esta foi a assertiva considerada CORRETA: “As funções típicas
de Governo, ainda que se interpenetrem, se dividem, de um lado, num conjunto
de funções públicas que cuidam do estabelecimento e conservação da ordem
jurídica e, de outro, na função de Administração Pública consistente na prestação
de serviços públicos”.

Importantíssimo destacar que cada função típica possui um núcleo decisório fundamental
onde reside o cerne de independência do Poder que a exerce em caráter predominante.
O núcleo fundamental da função típica do Legislativo é a decisão sobre criar ou revogar uma
lei. Exceto nos casos raros em que a Constituição determina, ninguém pode obrigar o
legislador a legislar. Não existe no Brasil um direito à emanação de normas a que corresponda
o dever legislativo de legislar. Essa exclusividade na tomada da decisão de legislar é que
garante a independência do Poder Legislativo. É o cerne de sua função típica.
De semelhante modo, o núcleo da função típica do Poder Judiciário é a autoridade da coisa
julgada. No Estado de Direito ninguém pode interferir na definitividade dos pronunciamentos
jurisdicionais, sob pena de esvaziamento da independência do Poder Judiciário. É nesse
sentido que deve ser entendida a norma do art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal: “a lei não
prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”. Vale dizer, nem o

72
121
legislador pode desrespeitar a autoridade da coisa julgada. É o cerne da função típica do
Judiciário garantia maior de sua independência.
No caso do Poder Executivo, o núcleo decisório fundamental da função administrativa é o
juízo de conveniência e oportunidade feito sempre que se tornar necessária a tomada de
decisão a respeito do melhor caminho para defesa do interesse público. Em outras palavras,
o núcleo decisório fundamental da função administrativa é o mérito dos atos
discricionários. Denomina-se mérito do ato discricionário é o juízo de conveniência e
oportunidade quanto à sua prática. Tomando como exemplo de ato discricionário o decreto
expropriatório (ato que inicia a desapropriação), é inadmissível que qualquer outra
autoridade interfira nas decisões sobre quando, como, para que e qual imóvel o Chefe do
Executivo vai desapropriar. Esse é o mérito do decreto expropriatório, cuja análise representa
o núcleo da independência que o Executivo tem em relação aos demais Poderes.

Como ainda estudaremos, o mérito (ou merecimento) do ato administrativo

discricionário é a margem de liberdade existente nos requisitos do MOTIVO e/ou
do OBJETO. O Poder Judiciário não pode substituir o administrador público na
análise do mérito dos atos discricionários (motivo e objeto), sendo-lhe autorizado
apenas controlar aspectos da legalidade da conduta, especialmente se houver
violação dos princípios da eficiência, razoabilidade e proporcionalidade.

Poder Legislativo : inovar

Núcleo essencial:
originariamente na
decisão sobre a
ordem jurídica (função
edição de nova lei
primária)

Poder Judiciário:
Núcleo essencial:
solucionar
Funções Típicas definitividade da
definitivamente conflitos
decisão.
de interesse.

Núcleo essencial:
Poder Executivo: aplicar
mérito do ato
de ofício a lei.
discricionário.

Lembre, porém, que os Poderes não são somente independentes, mas também harmônicos.
Por isso, além da função típica (garantia de independência), cada Poder exerce também, em
caráter excepcional, atividades próprias de outro Poder, denominadas funções atípicas
(garantia de harmonia).

A Esaf considerou CORRETA a afirmação: “O exercício da função jurisdicional, uma

das funções que integram o poder político do Estado, não é exclusiva do Poder

73
121
 Judiciário”. COMENTÁRIO: A afirmativa está correta. Os crimes de
responsabilidade, por exemplo, são julgados pelo Poder Legislativo

Vamos entender isso a partir de um exemplo. Pense no caso da medida provisória. Ao afirmar
que as medidas provisórias editadas pelo Presidente da República “têm força de lei”, o art.
62 da CF/88 destacou o caráter materialmente legislativo dessa espécie normativa. As
medidas provisórias inovam primária e originariamente o ordenamento jurídico, constituindo
função legislativa atribuída atipicamente ao Poder Executivo. Lembre que o Presidente da
República é o Chefe do Executivo federal.

As funções atípicas são “temperamentos” ao princípio da Tripartição de Poderes.

Evite falar em “exceções”. Tecnicamente não é correto afirmar que a Constituição
Federal estabelece exceções às suas próprias normas. Assim, no rigor da técnica,
é preferível falar nas funções atípicas como ponderação ou temperamento à
Tripartição de Poderes.

A natureza “excepcional” das funções atípicas induz a três conclusões

importantes:
a) funções atípicas devem estar previstas na própria Constituição Federal: isso
porque leis que definissem funções atípicas seriam inconstitucionais por violação
à Tripartição de Poderes (art. 2º da CF);
b) normas constitucionais definidoras de funções atípicas devem ser interpretadas
restritivamente: tal conclusão decorre do princípio hermenêutico segundo o qual
“as exceções interpretam-se restritivamente”;
c) é inconstitucional a ampliação do rol de funções atípicas pelo poder constituinte
derivado: emenda constitucional que acrescentasse nova função atípica tenderia
à abolição da separação de Poderes, violando a cláusula pétrea prevista no art. 60,
§ 4º, III, da Constituição Federal.

A prova de Analista Judiciário do TJ/RO elaborada pela FCC considerou CORRETA

a afirmação: “A separação dos Poderes goza da garantia reforçada de integrar o
núcleo imutável da Constituição”. COMENTÁRIO. A afirmativa está mesmo
correta. A tripartição de podres é cláusula pétrea (art. 60, § 4o, III, da CF/88)

É inegável que o Legislativo e o Judiciário exercem atipicamente função administrativa.

Temos, como exemplos, a gestão de seus bens, processo disciplinar contra servidor, licitação
instaurada para compra de papel pelo Senado (função administrativa atipicamente exercida
pelo Poder Legislativo) e do concurso público para provimento do cargo de juiz (função
administrativa exercida atipicamente pelo Poder Judiciário).

74
121
 A prova da DPU elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmação: “A função
administrativa é exclusiva do Poder Executivo, não sendo possível seu exercício
pelos outros poderes da República”. COMENTÁRIO: A afirmação está errada
porque o Legislativo e o Judiciário também exercem atipicamente a função
administrativa. Exemplos: concurso público, licitação, gestão de bens públicos

PERGUNTA: No Brasil, quem pode exercer função administrativa?

RESPOSTA:
a) Poder Executivo ou Administração direta e indireta (função típica);
b) Poder Legislativo e Poder Judiciário (função atípica);
c) Tribunais de Contas;
d) Ministério Público, Defensorias Públicas e outros órgãos não participantes da
Tripartição de Poderes. Como o Ministério Público, Tribunais de Contas e as
Defensorias Públicas não pertencem a nenhum dos três Poderes clássicos, melhor
evitar mencionar funções típicas ou atípicas desses organismos. A nomenclatura
“função típica” ou “função atípica” deve ser reservada para o contexto da
Tripartição;
e) Concessionários e permissionários de serviço público.

Importante destacar que o exercício atípico e a delegação a particulares da função

administrativa têm as mesmas prerrogativas especiais e características presentes quando a
função administrativa é exercida típica ou diretamente pelo Poder Executivo. Por isso, nada
impede que, por exemplo, o Judiciário revogue atos administrativos por ele praticados.

Nesse sentido, o art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 9.784/99 que

regula o processo administrativo federal dispõe:

•“§ 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa”.

Querid@ alun@, tudo que nós vimos até aqui diz respeito à primeira característica da função
administrativa, lembra? A função administrativa é exercida típica, mas não exclusivamente
pelo Poder Executivo.
Vamos avançar para os demais elementos conceituais...
2) A função administrativa é exercida em caráter infralegal
A característica mais marcante da função administrativa é a sua absoluta submissão à lei. Por
força do princípio da legalidade, a atividade administrativa está subordinada aos ditames
legais. Como você deve lembrar, trata-se de uma importante garantia do Estado de Direito:
a Administração Pública só pode fazer o que o povo autoriza, por meio de leis promulgadas

75
121
por seus representantes eleitos. É o caráter subordinado ou infralegal da função
administrativa.
De acordo com a conhecida lição de Hans Kelsen, o ordenamento jurídico é similar a uma
pirâmide, pois as normas estão verticalmente dispostas em diferentes níveis hierárquicos.

Pirâmide Kelseniana:

Constituição

Leis

Atos Administrativos

Hans Kelsen (Áustria, 1881-1973): considerado

por muitos o maior jurista de todos os tempos,
Hans Kelsen é o pai do chamado “positivismo
jurídico”, corrente de pensamento que defendia
a purificação do estudo do direito, cabendo ao
jurista estudar o ordenamento somente do
ponto de vista das normas. Kelsen nasceu em
Praga durante o período em que a capital da ex-
Tchecoslováquia estava anexada à Áustria.
Fugindo do nazismo, Kelsen mudou-se para os
Estados Unidos, onde foi docente na
Universidade de Berkeley. Sugestão de leitura:
Teoria pura do direito, em português, Editora
Martins Fontes.
A Constituição Federal ocupa a cúspide (ápice)
da pirâmide. As leis posicionam-se no patamar intermediário. Os contratos privados, as
sentenças e os atos administrativos localizam-se no nível mais baixo do ordenamento (no
espeque da pirâmide).

76
121
Assim, os atos administrativos são hierarquicamente inferiores aos dispositivos legais. Por
isso, será inválido todo ato administrativo que violar norma legal. Em nosso Direito não
existe nenhum caso em que, havendo conflito entre a lei e o ato administrativo, o ato
prevaleça sobre a lei. É sempre a lei que prevalece, anulando o ato administrativo.
E, por fim, o último elemento conceitual da função administrativa.
3) A função administrativa é exercida mediante prerrogativas instrumentais
O exercício da função administrativa exige poderes especiais capazes de sujeitar a liberdade
dos particulares ao interesse público. Por isso, a lei atribui ao agente público prerrogativas
especiais cujo uso está vinculado à defesa do interesse coletivo.

É bom lembrar que, em Direito Administrativo, o termo “privilégio” pode ser usado
como sinônimo de prerrogativa, de poder, não tendo o sentido pejorativo de
vantagem indevida.

Os poderes legalmente atribuídos ao agente público não são personalíssimos, nem atribuídos
“intuitu personae”. Não se trata de poderes conferidos em favor da pessoa do agente, mas
em razão da função pública. Tais prerrogativas estão sempre atreladas ao cumprimento de
deveres. São instrumentos a serviço da função pública. É por isso que, estando o agente fora
da função, os poderes não são mais aplicáveis.
No Direito Administrativo não existem competências ou atribuições puramente potestativas,
ou seja, poderes que o agente exerce se e quando quiser. Todo poder é atrelado a um dever,
é vinculado ao cumprimento de uma obrigação legal. É por isso que Santi Romano fala em
poder-dever.
Porém, considerando que o dever tem primazia no Direito Público sobre o poder, Celso
Antônio Bandeira de Mello propõe uma inversão na ordem dos termos para enfatizar o
elemento de maior relevância. Celso Antônio propõe o uso do nome dever-poder70.
O mais importante, no entanto, é registrar que se o agente usar os poderes do cargo para
defesa de interesse alheio ao interesse público, o ato será nulo por desvio de finalidade,
desvio de poder ou tredestinação ilícita.

Os termos “desvio de finalidade”, “desvio de poder” e “tredestinação ilícita” são

sinônimos perfeitos. Infelizmente é comum encontrar em concursos públicos a
palavra “tredestinação” (sem o “s”). A grafia sem o “s” é equivocada, pois o prefixo
“tres” (mudança, em latim) aparece na composição de outras palavras da língua
portuguesa, como “tresloucado”. Hely Lopes Meirelles lutou contra a queda desse

70
Curso de direito administrativo, p. 72.

77
121
 “s”. Em vão. Na sua prova, escreva e fale “tredestinação” porque esse nome é o
mais comum. Mas etimologicamente a grafia usada pelas bancas está errada!

Santi Romano (Itália, 1875-1949): iluminado

publicista italiano, Santi Romano é uma
unanimidade entre os estudiosos de Direito
Público. Seus livros são de uma profundidade e
fineza intelectual incomparáveis. É, sem dúvida,
um dos cinco maiores juristas de todos os tempos.
Escreveu sobre Teoria Geral do Direito, Direito
Constitucional e Direito Administrativo. Sugestão
de leitura: Frammenti di un Dizionario Giuridico,
em italiano, com destaque para os verbetes
“poderes e potestades”, Editora Giuffrè.

2.25 - FUNÇÃO ADMINISTRATIVA E FUNÇÃO DE GOVERNO

Car@ alun@, cabe agora um rápido comentário sobre a diferença entre função
administrativa e função de governo.
Governo, em sentido objetivo, é a atividade de condução dos altos interesses do Estado. É a
atividade diretiva do Estado. O ato de governo ou ato político difere do ato administrativo
por duas razões principais:

1ª) o ato de governo está previsto diretamente da Constituição (o ato

administrativo, na lei);
2ª) o ato de governo tem uma acentuada margem de liberdade, uma ampla
discricionariedade, maior do que o grau de liberdade presente na prática do ato
administrativo. Exemplos de ato de governo: declaração de guerra, intervenção
federal em Estado-membro, sanção a projeto de lei.

A prova de Promotor de Justiça/SC elaborada pelo MP/SC considerou ERRADA a

afirmação: “Sinônimo de função de governo para a doutrina brasileira, a função
administrativa consiste primordialmente na defesa dos interesses públicos,
atendendo às necessidades da população, inclusive mediante intervenção na
economia”. COMENTÁRIO: A afirmação está errada porque as funções
administrativa e de governo não são sinônimas.

78
121
A função política ou de governo é desempenhada pelo Poder Executivo, mesmo Poder
encarregado do exercício típico da função administrativa. Então, as diferenças entre ato
administrativo e ato de governo estão no regime jurídico, não na competência para sua
prática.

Função de Governo Função Administrativa

Quem exerce Poder executivo Poder executivo (regra geral)

Fundamento Constitucional Legal

Margem de liberdade Alta discricionariedade Discricionariedade comum

Declaração de Guerra; Regulamentos; Decretos;

Exemplos de atos
Intervenção federal. Portarias; Licenças.

2.26 - DEZ DICAS ESPECIAIS PARA A VÉSPERA DA PROVA

Car@ alun@, seguem agora dez dicas fundamentais sobre a parte geral do Direito
Administrativo para você relembrar na véspera da sua prova:
1) Todo procedimento administrativo deve garantir contraditório e ampla defesa: em razão
do art. 5º, LV, da Constituição Federal, os princípios do contraditório e da ampla defesa são
aplicáveis a todos os tipos de procedimentos administrativos, tais como desapropriação,
licitação, concurso público e processo administrativo disciplinar. Em regra, o contraditório e
a ampla defesa são assegurados antes da tomada de decisão, porém, em caso de risco
iminente é possível a Administração adotar medidas acauteladoras decidindo primeiro para
abrir processo depois (art. 46 da Lei 9784/99);
2) Predominam no Direito Administrativo prazos de 5 anos: há uma tendência na legislação
brasileira à quinquenização dos prazos no Direito Administrativo e no Tributário.
Praticamente todos os prazos existentes nesses dois ramos têm duração de 5 anos.;
3) A Administração Pública age de ofício: devido ao caráter dinâmico de suas atuações, a
Administração Pública sempre pode atuar sem necessidade de provocação da parte
interessada;
4) A responsabilidade na prestação de serviços públicos é objetiva: na prestação de serviços
públicos a responsabilidade por danos causados ao usuário e a terceiros independe da prova
de culpa ou dolo, não importando quem seja o prestador;
5) Na delegação de serviços públicos a responsabilidade principal é do prestador, e o Estado
responde subsidiariamente: sempre que o Estado delega a terceiros a prestação de serviços
públicos, como ocorre nas hipóteses de concessão e permissão, a responsabilidade por
prejuízos decorrentes da atividade cabe diretamente ao prestador. Nesses casos, Estado
funciona como um garantidor da indenização, um responsável subsidiário, podendo ser
acionado no caso de o devedor principal não ter patrimônio suficiente para pagar a aa dívida;

79
121
6) A atividade da Administração Pública está sujeita a controle judicial: qualquer atuação
da Administração Pública pode sofrer controle no âmbito do Poder Judiciário. Entretanto,
não cabe ao juiz ingressar na análise da conveniência e oportunidade (mérito) das decisões
administrativas discricionárias, sob pena de violar a Tripartição de Poderes;
7) A Administração não precisa de autorização judicial para agir: as atividades da
Administração Pública, em especial no que diz respeito à anulação e revogação de seus
próprios atos, podem ser exercidas sem necessidade de ordem judicial;
8) Na dúvida, marque “lei ordinária”: a CF/88 definiu a lei ordinária como o instrumento
normativo padrão. O uso da lei complementar é excepcional (art. 47 da CF). Assim, em caso
de dúvida, deve-se marcar na prova a alternativa que afirma caber à lei ordinária a disciplina
de determinado tema;
9) Na dúvida, assinale “competência da União”: o federalismo brasileiro é desequilibrado
porque atribuiu à União uma quantidade maior de competências. Por isso, em caso de
dúvida, marque a competência da União!
10) Em provas de múltipla escolha, sempre marque a alternativa “diferente”
(heterogênea): se você não souber a resposta correta deve marcar a alternativa que faça
referência a um tema de natureza diferente daqueles tratados nas demais assertivas. Por
exemplo, se três alternativas mencionam modalidades licitatórias... (a) pregão... (b) convite...
(c) tomada de preços... e a alternativa restante faz referência a critério de julgamento... (d)
melhor técnica... quase com certeza a resposta correta é a letra “d”.

2.27 - JURISPRUDÊNCIA

No capítulo das Noções Gerais de Direito Administrativo são muito raras as manifestações de
tribunais com alguma relevância para a matéria. No máximo, iremos encontrar referências
no corpo das decisões a determinados pontos que estudamos neste módulo. Abaixo eu listei
alguns julgados seguidos de comentários.

1. Administração Burocrática versus Administração Gerencial

Hoje, pode-se dizer que existem duas tendências opostas, revelando mais um
paradoxo do direito administrativo: a) de um lado, os neoliberais, sob inspiração
do direito estrangeiro, propugnam pela ampliação da discricionariedade: a idéia
de substituir a Administração burocrática pela Administração gerencial depende,
em grande parte, do reconhecimento de maior liberdade decisória aos dirigentes.
[...]; b) de outro lado, há a tendência também bastante forte dos chamados
"conservadores", calcada no direito positivo e na Constituição, que defende
maiores limites à discricionariedade administrativa, exatamente pelo fato de que
a sua atuação tem que ter fundamento na lei, mas também tem que observar os
limites impostos pelos princípios e valores adotados explícita ou implicitamente
pela Constituição. Hoje a discricionariedade é limitada por princípios como os da

80
121
 razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, interesse público, impessoalidade,
segurança jurídica, sem mencionar os valores inseridos nos artigos 1º a 4º da
Constituição [...]. Essa mesma dualidade de tendências verifica-se com relação à
chamada discricionariedade técnica: os da primeira corrente defendem a
impossibilidade de apreciação judicial, exatamente por envolver aspecto técnico
que compete à Administração Pública definir; os da segunda corrente defendem,
com razão, a possibilidade de apreciação judicial, já que não se trata de verdadeira
discricionariedade; se é técnica, pode levar a uma solução única com o auxílio de
peritos. Onde não existe possibilidade de opção para a Administração Pública
entre duas ou mais soluções válidas perante o direito não se pode falar em
discricionariedade. Em consequência, a apreciação judicial é sempre possível.
(Direito Administrativo. 27ª Ed., São Paulo: Atlas, 2014, pp. 30/31). (MS 23.042 -
DF (2016/0336082-7). REL. MINISTRA REGINA HELENA COSTA. J. 10/09/2018).

COMENTÁRIO: A decisão monocrática enumera duas correntes sobre a discricionariedade

técnica fazendo um paralelo com as ideias de Administração Burocrática (a
discricionariedade, seja de que tipo for, afasta a apreciação judicial) e Administração
Gerencial (inexistência de discricionariedade técnica). Alinhando-se à segunda corrente, a
ministra relatora conclui que esse tipo de discricionariedade não ocorre na prática, pois a
solução técnica, a ser dada por profissionais especializados, deixaria sempre uma só opção –
a mais adequada.
2. Normas, princípios e regras

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO

CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. AFRONTA AO ART. 535 DO CPC/73. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO
DA LEI N. 8.429/92 A AGENTES POLÍTICOS. POSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA
SÚMULA N. 83/STJ. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. PREFEITO. ENVIO DE PROJETO
DE LEI DE EFEITOS CONCRETOS COM INTUITO DE FAVORECER PESSOA JURÍDICA
ADMINISTRADA POR FAMILIARES. APROVAÇÃO POSTERIOR PELA CÂMARA
MUNICIPAL. IRRELEVÂNCIA NO CASO DOS AUTOS. DOLO. PRESENÇA. PRINCÍPIOS
DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO. DANO
AO ERÁRIO CONFIGURADO. ARQUIVAMENTO DE INQUÉRITO POLICIAL POR FALTA
DE TIPICIDADE CRIMINAL. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS PENAL, CIVIL E
ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO MANTIDA. RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO. (...)
V - O réu, então Prefeito do Município de Parambu/CE, foi condenado pelo
cometimento de ato de improbidade administrativa consistente no envio de
projeto de lei para doação de imóvel público à Fundação Educativa e Cultural José
Onilson Lima (Rádio Novo Tempo FM), administrada por seus familiares. VI - Esta
Corte possui precedentes que, na verificação do cometimento de improbidade
administrativa, afastam o dolo na hipótese de haver autorização legislativa prévia
ao ato reputado ilícito. Todavia, no caso, a ação ilegítima imputada ao Recorrente
ocorreu antes da edição de lei autorizativa, razão pela qual não há falar em

81
121
 ausência de dolo. O gestor público, consciente e deliberadamente, buscou
favorecer fundação dirigida por seus familiares, com a doação de imóvel público
cuja destinação estava afetada à construção de quadra poliesportiva, nos termos
do respectivo registro. VII - O princípio da impessoalidade veda, à Administração
Pública e seus representantes, a concessão de tratamentos ofensivos à isonomia,
como perseguições, preconceitos, favorecimentos e privilégios. VIII - O princípio
da moralidade administrativa exige do administrador público conduta pautada na
boa-fé e na lealdade com os administrados. IX - Na situação examinada, verifica-
se a violação aos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa,
porquanto o réu, ao tomar a iniciativa da doação de imóvel público para o
funcionamento de rádio gerida por seus familiares, feriu o dever de isonomia na
sua atuação, concedendo benefício patrimonial público por motivos particulares,
e não agiu com boa-fé e lealdade com os administrados ao desconsiderar a
afetação de interesse social que restringia a destinação do bem.
(...) (REsp 1693167/CE, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 04/12/2018, DJe 12/12/2018)

COMENTÁRIO: O julgado acima norteia-se em alguns princípios para reconhecer a existência

de ato de improbidade, já que a atuação do prefeito, à luz somente das regras sobre processo
legislativo, estaria correta. A decisão do STJ não só reforça a necessidade de, hoje em dia, a
atuação da Administração Pública e do próprio Poder Judiciário pautar-se na aplicação de
princípios e regras conjuntamente, como também deixa implícita a prevalência daqueles
sobre estas. A Lei nº 8.429/1992 (Improbidade Administrativa), aliás, prescreve que o agente
público está obrigado a velar pela observância dos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade (artigo 4º), enumerando ainda, no artigo 11, diversas condutas que
constituem atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública.
3. Conceito de “Administração Pública” na Lei 8666/93

Informativo 414 do STJ. DECLARAÇÃO. INIDONEIDADE. LICITAÇÃO.

Cuida-se da repercussão, nas diversas esferas de governo, da declaração de
inidoneidade para contratar com a Administração Pública, prevista na Lei de
Licitações, como sanção por descumprimento do contrato administrativo. Não se
trata da sanção por ato de improbidade de agente público (art. 12 da Lei n.
8.429/1992), cujos efeitos a jurisprudência do STJ limita à esfera municipal.
A definição do que seja Administração Pública para esse específico fim consta do
art. 6º, XI, da Lei n. 8.666/1993. Vê-se, então, que o legislador conferiu-lhe grande
abrangência, e a consequência lógica da amplitude do termo utilizado é que a
inidoneidade vale perante qualquer órgão público do país. Assim, se uma
sociedade empresária forneceu remédios adulterados a um município, declarada
sua inidoneidade, não poderá fornecer medicamentos à União. Desponta o caráter
genérico da referida sanção cujos efeitos irradiam por todas as esferas
de governo. Precedentes citados: EDcl no REsp 1.021.851-SP, DJe 6/8/2009; REsp

82
121
 174.274-SP, DJ 22/11/2004, e REsp 151.567-RJ, DJ 14/4/2003. REsp 520.553-RJ,
Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 3/11/2009.

COMENTÁRIO:O julgado acima faz referência ao artigo 6º, XI, da Lei nº 8.888/1993, que
afirma ser Administração Pública “a administração direta e indireta da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade
jurídica de direito privado sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas
ou mantidas”. O conceito legal, estatuído para especificamente para a Lei de Licitações,
reflete a definição de Administração Pública (com iniciais maiúsculas), isto, é, o de conjunto
de órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa.
4. Conceito de Fazenda Pública

Informativo 644 do STJ (12/04/2019)

Inicialmente, convém salientar que o art. 12 do Decreto-Lei n. 509/1969 atribui à
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) os privilégios concedidos à
Fazenda Pública no concernente, dentre outros, a foro, prazos e custas
processuais. Nessa linha, o STF firmou o entendimento, a partir do julgamento do
RE 220.907/RO (Segunda Turma, julgado em 12/06/2001, DJ de 31/08/2001), no
sentido de que a ECT é empresa pública, prestadora de serviço público, que integra
o conceito de Fazenda Pública. No entanto, o art. 12 do Decreto-Lei n. 509/69 não
faz qualquer referência à prerrogativa de intimação pessoal quando trata dos
"privilégios" concedidos à Fazenda Pública estendidos à ECT. Nessa toada, há de
ser salientado que a ECT não é representada judicialmente por órgão da Advocacia
Pública, a quem a lei determina seja a intimação realizada pessoalmente, por
carga, remessa ou meio eletrônico. Ademais, em se tratando de processo
eletrônico, prevê o § 6º do art. 5º da Lei n. 11.419/2006 que as intimações feitas
na forma do referido artigo, inclusive da Fazenda Pública, serão consideradas
pessoais para todos os efeitos legais. É dizer, a intimação por meio eletrônico aos
devida e previamente cadastrados – nos termos do art. 2º da mesma lei – é tida
como pessoal e se considera realizada no dia em que efetivada a consulta
eletrônica ao seu teor ou no dia em que escoado o prazo de 10 dias corridos para
fazê-lo. Logo, se o advogado, no momento em que ajuizou a ação, fez o cadastro
em nome próprio, não pode, posteriormente, alegar a nulidade da intimação
realizada na sua pessoa, e não na da entidade que representa, para se eximir da
responsabilidade de acompanhar o andamento do processo, a partir da consulta
assídua ao sistema PJe.
(REsp 1.574.008-SE, Rel. Min. Nancy Andrighi, por unanimidade, julgado em
12/03/2019, DJe 15/03/2019)

COMENTÁRIO: A classificação da ECT não é mais novidade na jurisprudência. Entretanto,

nesse julgado, o STJ, analisando agora o alcance do conceito de Fazenda Pública, fixou
entendimento no sentido de que as prerrogativas estendíveis aos Correios são aquelas
enumeradas no artigo 12 do Decreto-lei nº 509/1969, que não contempla a intimação

83
121
pessoal. É preciso frisar que a prerrogativa de intimação pessoal é prevista nas leis que criam
e regulamentam as Advocacias Públicas federais (AGU e PGFN), e a ECT é representada
judicialmente por advogados contratados.
5. Administração Pública introversa e extroversa

A administração pública, no caso de suas prerrogativas de autotutela, possui o

direito potestativo, isto é, o PODER-DEVER c (sic) atos quando eivados de
ilegalidade, como no caso em tela, embora tenha cruzado os braços e silenciado.
Como todos que militam no meio forense sabem, como um dos corolários do
estado democrático de direito, exsurge, então, o principio constitucional da
segurança jurídica que ao lado da legalidade, sustenta os pilares desse paradigma
do estado. O que o direito protege não é a aparência de legitimidade daqueles
atos, mas a confiança gerada nas pessoas em virtude ou por força da presunção
de legalidade e da aparência de legitimidade que têm os atos do poder público.
Portanto, diante das legitimas expectativas dos administrados, fica claramente
evidenciado que a da administração não poderá, indiscriminadamente, de forma
extroversa, interferir na esfera jurídica dos administrados de boa-fé, mediante a
invalidação de seus próprios atos, e que estes deverão subsistir em seus efeitos,
no intuito de que se preserve a paz social, sob pena de que seja malferido o
principio da segurança jurídica em sua acepção subjetiva. (RECURSO ESPECIAL Nº
1.515.508 - AL (2015/0031479-5) RELATORA: MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES.
DJe 16/04/2016).

COMENTÁRIO: Fica claro no julgado transcrito que a expressão “forma extroversa” diz
respeito à relação entre a Administração Pública e os particulares.
6. Tarefas precípuas da Administração Pública Moderna

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº
9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE
PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º
do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando
apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto
ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º,
6º, 7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos
5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal,
leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de
atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir,
no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como
ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime.
(ADI 1717, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em
07/11/2002, DJ 28-03-2003 PP-00063 EMENT VOL-02104-01 PP-00149)

84
121
COMENTÁRIO: Apesar de antigo, o acórdão proferido na ADI 1.717 traz exemplos de tarefas
precípuas da Administração Pública, caracterizando-as pela indelegabilidade a particulares.
No caso, o STF se viu diante de uma questão tormentosa: como classificar os conselhos de
fiscalização profissional (CREA, CRECI, CRM, COREN, etc.)? A ideia principal foi a de que não
poderiam ser consideradas entidades privadas justamente porque exerciam as tarefas de
fiscalizar (poder de polícia), tributar e punir filiados, que são atribuições estatais típicas e
indelegáveis. E dentre as opções de entidades de direito público, acabou prevalecendo o
enquadramento como espécie de autarquia – sui generis, todavia, pois os conselhos não
possuem vinculação à União.

7. Interpretação do Direito Público utilizando regras próprias

PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART.

543-C, DO CPC. TRIBUTÁRIO. COMPENSAÇÃO. IMPUTAÇÃO EM PAGAMENTO. ART.
354 DO CÓDIGO CIVIL. INAPLICABILIDADE. TRIBUTO SUJEITO AO LANÇAMENTO
POR HOMOLOGAÇÃO. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. PAGAMENTO INDEVIDO.
ARTIGO 4º, DA LC 118/2005. DETERMINAÇÃO DE APLICAÇÃO RETROATIVA.
DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE DIFUSO. CORTE ESPECIAL.
RESERVA DE PLENÁRIO. MATÉRIA DECIDIDA PELA 1ª SEÇÃO, NO RESP 1002932/SP,
JULGADO EM 25/11/09, SOB O REGIME DO ART. 543-C DO CPC. (...) 9. Deveras, o
art. 379 prevê a aplicação das regras da imputação às compensações, sendo certo
que a exegese do referido diploma legal deve conduzir à limitação da sua eficácia
às relações regidas pelo Direito Civil, uma vez que, em seara de Direito
Tributário, vige o princípio da supremacia do interesse público, mercê de o art.
354, ao disciplinar a imputação do pagamento no caso de amortização parcial do
crédito por meio de compensação, ressalvar os casos em que haja estipulação em
contrário, exatamente em virtude do princípio da autonomia da vontade, o qual,
deslocado para o segmento fiscal, impossibilita que o interesse privado se
sobreponha ao interesse público. (...) 15. Recurso especial parcialmente provido,
tão-somente para determinar a aplicação do prazo prescricional decenal. Acórdão
submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008. (REsp
960.239/SC, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/06/2010, DJe
24/06/2010)

No julgado acima, submetido ao regime de repercussão geral, o STJ deixa claro que o princípio
da supremacia do interesse público sobrepõe-se não só a normas-regra, mas também a
normas-princípio. Veja que, no caso, ele prevaleceu sobre o princípio da autonomia da
vontade, pois este, por ter conteúdo eminentemente privado, cede lugar àquele, o qual
resguarda o interesse de todos, o interesse público.
Na mesma temática:

PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. RECURSO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA.

ART. 543-C, DO CPC. IMPOSTO DE RENDA DA PESSOA FÍSICA. EMBARGOS À

85
121
 EXECUÇÃO MOVIDA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA (ART. 741, CPC). PLANILHAS
PRODUZIDAS PELA PGFN COM BASE EM DADOS DA SRF E APRESENTADAS EM
JUÍZO PARA DEMONSTRAR A AUSÊNCIA DE DEDUÇÃO DE QUANTIA RETIDA NA
FONTE E JÁ RESTITUÍDA POR CONTA DE DECLARAÇÃO DE AJUSTE ANUAL. (...) 2.
Em sede de embargos à execução contra a Fazenda Pública cujo objeto é a
repetição de imposto de renda, não se pode tratar como documento particular
os demonstrativos de cálculo (planilhas) elaborados pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional - PGFN e adotados em suas petições com base em dados
obtidos junto à Secretaria da Receita Federal do Brasil - SRF (órgão público que
detém todas as informações a respeito das declarações do imposto de renda dos
contribuintes) por se tratarem de verdadeiros atos administrativos enunciativos
que, por isso, gozam do atributo de presunção de legitimidade. 3. Desse modo,
os dados informados em tais planilhas constituem prova idônea, dotada de
presunção de veracidade e legitimidade, na forma do art. 333, I e 334, IV, do CPC,
havendo o contribuinte que demonstrar fato impeditivo, modificativo ou extintivo
do direito da Fazenda Nacional, a fim de ilidir a presunção relativa, consoante o
art. 333, II, do CPC. (...) 5. Recurso especial parcialmente provido. Acórdão
submetido ao regime do art. 543-C, do CPC, e da Resolução STJ n. 8/2008. (REsp
1298407/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO,
julgado em 23/05/2012, DJe 29/05/2012)

COMENTÁRIO: No julgamento desse recurso repetitivo, o STJ tratou, a contrario sensu, as

planilhas elaboradas pela PGFN com base em informações da Receita Federal como
documentos públicos. Na sequência, qualificou como atos administrativos enunciativos as
informações compiladas pela Receita Federal sobre os contribuintes. À luz dessas premissas,
concluiu então que os documentos elaborados pela procuradoria, por estarem balizados em
atos administrativos, replicavam, quanto às informações reproduzidas, a presunção de
legitimidade destes. O STJ ainda reafirmou que a presunção de legitimidade, por ser relativa
(iuris tantum), impõe a inversão do ônus da prova, competindo à parte contrária demonstrar
que o ato impugnado é nulo ou anulável.
8. Competência para legislar

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA

DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DISTRITAL 5.345/2014. INVERSÃO DAS FASES
DO PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO REALIZADO POR ÓRGÃO OU ENTIDADE DO
DISTRITO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA
UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO. ARTIGO 22, INCISO
XXVII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PACTO FEDERATIVO. PRINCÍPIO DA
EFICIÊNCIA NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS. MANIFESTAÇÃO PELA REPERCUSSÃO
GERAL. (RE 1188352 RG, Relator(a): Min. LUIZ FUX, julgado em 14/03/2019,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-056 DIVULG 21-03-2019 PUBLIC 22-03-2019)

86
121
 EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL QUE VEDA QUE O MUNICÍPIO
CELEBRE CONTRATO COM AGENTES PÚBLICOS MUNICIPAIS E RESPECTIVOS
PARENTES, ATÉ O TERCEIRO GRAU. DISCUSSÃO ACERCA DA COMPETÊNCIA DO
MUNICÍPIO PARA CRIAR NORMAS RESTRITIVAS EM MATÉRIA DE CONTRATAÇÕES
PÚBLICAS. VEDAÇÃO AO NEPOTISMO NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS. PRESENÇA
DE REPERCUSSÃO GERAL.
(RE 910552 RG, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 28/06/2018, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-169 DIVULG 17-08-2018 PUBLIC 20-08-2018)

COMENTÁRIO: Os dois recursos extraordinários foram afetados ao julgamento pelo regime

de repercussão geral, mas ainda não foram decididos pelo STF. Em ambos se discute se outros
entes federativos, além da União, podem legislar sobre contratações públicas, seja alterando
regras sobre procedimento licitatório, seja alargando a ideia de nepotismo para restringir a
celebração de contratos com agentes públicos e parentes.
9. Iniciativa do projeto de lei

Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. LEI PROIBITIVA DE

NEPOTISMO. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA LEGISLATIVA: INEXISTÊNCIA. NORMA
COERENTE COM OS PRINCÍPIOS DO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 1. O Procurador-Geral do
Estado dispõe de legitimidade para interpor recurso extraordinário contra acórdão
do Tribunal de Justiça proferido em representação de inconstitucionalidade (art.
125, § 2º, da Constituição da República) em defesa de lei ou ato normativo
estadual ou municipal, em simetria a mesma competência atribuída ao Advogado-
Geral da União (art. 103, § 3º, da Constituição da República). Teoria dos poderes
implícitos. 2. Não é privativa do Chefe do Poder Executivo a competência para a
iniciativa legislativa de lei sobre nepotismo na Administração Pública: leis com
esse conteúdo normativo dão concretude aos princípios da moralidade e da
impessoalidade do art. 37, caput, da Constituição da República, que, ademais,
têm aplicabilidade imediata, ou seja, independente de lei. Precedentes. Súmula
Vinculante n. 13. 3. Recurso extraordinário provido. (RE 570392, Relator(a): Min.
CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 11/12/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-032 DIVULG 18-02-2015 PUBLIC 19-02-2015)

Em seu voto, a Ministra Cármen Lúcia afirmou que, se os princípios do artigo 37, caput, da CF
não precisam de lei para serem aplicados, não há razão para reconhecer vício de iniciativa
em norma editada com o objetivo de torná-los eficazes. Como o nepotismo é prática que
viola especialmente o princípio da moralidade, não haveria óbice, portanto, à edição de
norma sobre a matéria pelo Poder Legislativo, não detendo o chefe do Poder Executivo
competência exclusiva para propor o projeto de lei.
10. Função administrativa e função de governo

87
121
 DECISÃO (...) 2. Inexistência de simetria entre a situação dos autos, envolvendo
Chefe do Executivo Municipal, Tribunal de Contas Estadual e Câmara de
Vereadores, com situações envolvendo Chefe do Executivo da União, Tribunal de
Contas da União e Congresso Nacional, ou Chefe do Executivo Estadual, Tribunal
de Contas Estadual e Assembleia Legislativa. É necessário estabelecer
distinguishing entre as funções de governo e de gestão rotineiramente exercidas
pelos Prefeitos Municipais, dicotomia inocorrente em relação ao Presidente da
República e Governador de Estado. É que os Prefeitos Municipais, a par da
função político-administrativa de chefia do governo local, também costumam
exercer atuações tipicamente administrativas, igualmente traduzidas nos atos de
empenhar, liquidar e pagar. Em outros termos, atuam como ordenadores de
despesas. (Apelação Cível 70054135223, Relatoria do Des. Armínio José Abreu
Lima da Rosa). (AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.167.605 - RS
(2017/0229299-0) RELATORA : MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES. PUBLICADO EM
04/12/2017)

A decisão do STJ estabelece uma diferenciação de atribuições entre chefes do Poder

Executivo municipal e os do Poder Executivo estadual e federal: os primeiros exercem
funções de governo e de gestão (administrativa); os dois últimos, apenas de governo. E
exemplifica afirmando que os prefeitos, diferentemente de governadores e do Presidente da
República, também atuam como ordenadores de despesa do ente federativo
correspondente. O Decreto-lei nº 201/1967, que dispõe sobre os crimes de responsabilidade
dos prefeitos, traz, em seu artigo 1º, vários tipos que se relacionam ao exercício das funções
administrativas, dentre os quais: aplicação indevida de verbas públicas (II), emprego de
recursos em desacordo com as regras do programa ou plano a que se destinam (III), ordenar
ou efetuar despesas não autorizadas por lei (V).
11. Teoria das “escolhas trágicas” (tragic choices)

EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO - DIREITO À SAÚDE - SAÚDE COMO DIREITO DE

TODOS E DEVER DO ESTADO - DIREITO SOCIAL À SAÚDE PARAMETRIZADO PELA
INTEGRALIDADE REGULADA - PEDIDO DE TRATAMENTO ESPECÍFICO - CRITÉRIOS
DA MEDICINA BASEADA EM EVIDÊNCIA - OBSERVÂNCIA DOS PROTOCOLOS
CLÍNICOS E DIRETRIZES TERAPÊUTICAS - PREVALÊNCIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS -
TRATAMENTO SOLICITADO POR MÉDICO DO SUS - PRESUNÇÃO DE VALIDADE -
IMPOSSIBILIDADE DE EXCLUSÃO OU POSTERGAÇÃO DE TRATAMENTOS - PRAZO
RAZOAVEL PARA CUMPRIMENTO DA DETERMINAÇÃO JUDICIAL -
INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO E DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO -
OBSERVÂNCIA DAS DIFICULDADES PARA CUMPRIMENTO DECISÃO - LINDB. 1- O
direito à saúde constitui um direito humano fundamental social de efeito concreto
e de eficácia plena, considerada a diretriz de integralidade regulada, tratando-se
de direito de todos e dever do Estado a quem cumpre assegurem o acesso
universal e igualitário dentro da diretriz de integralidade (CF, art. 6º, 196 e 198, II);
2- A saúde como direito social dentro da diretriz de integralidade deve estar

88
121
 parametrizada pela integralidade regulada, de modo que fora da regulação o
acesso à saúde deve ser tradado como direito de natureza assistencial; 3- Por força
de disposição legal (Lei 8.080/90, arts. 19-M e 19-O), a integralidade de acesso à
saúde sujeita-se aos critérios intransponíveis da medicina baseada em evidência -
MBE, considerada a eficácia, a acurácia, a segurança e a efetividade daquilo que
se pretende, ainda se observando os Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas
- PCDT, os quais somente podem ser desprezados quando relatórios específicos
indiquem a peculiaridade de cada caso; 4- O princípio da inafastabilidade da
jurisdição (CF, art. 5º, XXXV) não se limita ao acesso à justiça ou direito à ordem
jurídica justa, compreende também a garantia da duração razoável para a
satisfação da pretensão processual (CF, art. 5º, LXXVIII, CPC/15, art. 4º); 5- Em
observância ao art. 22, da LINDB, é necessário ponderar as dificuldades para o
cumprimento da decisão. (TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0471.16.003900-
7/001, Relator(a): Des.(a) Renato Dresch , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em
25/04/2019, publicação da súmula em 30/04/2019)

O tribunal mineiro já possui alguns precedentes sobre a aplicação das novas normas da LINDB
ao caso que envolvam direito à saúde e políticas públicas. Pelo disposto no referido artigo 22,
ao se interpretarem normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e
dificuldades do gestor e as exigências das políticas públicas, sem prejuízo dos direitos dos
administrados.
Nesse contexto, podem ocorrer o que alguns doutrinadores denominam “escolhas trágicas”.
As tragic choices envolvem a tomada de decisão - pelo administrador público, em sua atuação
como gestor, e pelo Poder Judiciário, ao dirimir uma demanda -, em que devem ser
ponderadas a necessidade e concretização dos direitos fundamentais e os recursos públicos
existentes. As escolhas trágicas, portanto, também estão relacionadas ao princípio da reserva
do possível.

2.28 - ESQUEMATIZANDO

OS QUARTO AUTORES MAIS IMPORTANTES PARA A SUA PROVA:

Maria Sylvia Zanella Di Celso Antônio Bandeira José dos Santos

Hely Lopes Meirelles.
Pietro. de Mello. Carvalho Filho.

“O conceito de Direito “O ramo do direito “O direito “O conjunto de normas

Administrativo Brasileiro, público que tem por administrativo é o ramo e princípios que,
para nós, sintetiza-se no objeto os órgãos, agentes do direito público que visando sempre ao
conjunto harmônico de e pessoas jurídicas disciplina a função interesse público,
princípios jurídicos que administrativas que administrativa, bem regem as relações
regem os órgãos, os integram a Administração como pessoas e órgãos jurídicas entre as
agentes e as atividades Pública, a atividade que a exercem.” pessoas e órgãos do
públicas tendentes a jurídica não contenciosa Estado e entre este e as

89
121
realizar concreta, direta e que exercer e os bens de coletividades a que
imediatamente os fins que se utiliza para a devem servir.”
desejados pelo Estado.” consecução de seus fins,
de natureza pública.”

DIREITO ADMINISTRATIVO

CONCEITO NATUREZA JURÍDICA (TAXONOMIA)

Direito Administrativo é o ramo do direito público que O Direito Administrativo tem natureza de ramo do
estuda princípios e regras reguladores do exercício da direito público (que são todos aqueles voltados ao
função administrativa. estudo do regramento das atividades estatais).

DIREITO ADMINISTRATIVO CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO

Ramo do conhecimento que envolve matérias de

Ramo jurídico, que atua diante de uma atividade
política administrativa, atividades sociais, valoração
normative deôntica (“dever ser”) e envolve o estudo
da interferência do Estado na ordem social e
de princípios e regras da função administrativa e
econômica, integrando genericamente o objeto da
define os limites para a gestão pública.
Ciência Política.

ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

Defende um controle sobre o processo decisório da Enfatiza um controle baseado em resultado, em

Administração (controle de meios). metas, em desempenho.

ESTADO EM REDE

Superando a simples busca por resultados, o Estado em rede defende uma gestão aberta à cidadania,
transformando os indivíduos de destinatários das políticas públicas em “protagonistas na definição das
estratégias governamentais”. (iniciativa desenvolvida pelo Governo de MG)

CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

• Ramo recente;
• Não codificado;
• Largamente jurisprudencial

CARACTERÍSTICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILIERO

• É um ramo recente;
• Não está codificado, pois sua base normativa decorre de legislação esparsa e codificações parciais;
• Adota o sistema inglês da unidade de jurisdição;

90
121
 • É influenciado secundariamente pelos precedentes administrativos e judiciais, sendo a lei a única fonte
primária. É bom lembrar que nunca vigorou no Brasil o modelo norte-americano da “common law” (ou
“stare decisis”), no qual as decisões judiciais criam precedentes com força vinculante para casos futuros

BUSCA POR UM CRITÉRIO DE DEFINIÇÃO DO OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

FUNÇÕES HITÓRICAS FUNÇÕES MODERNAS

• identificar as causas de competência do

contencioso administrativo francês;
• afirmar a autonomia do
Administrativo-ciência;
• reconhecer a existência do Direito
Administrativo-norma como
normativo específico.
• reforçar a percepção da administração
pública enquanto fenômeno jurídico;
Direito
• substituir uma investigação mais formal do
conceito por uma investigação sobre o
conteúdo do Direito Administrativo.
fenômeno

NORMAS PRINCÍPIOS REGRAS

É um gênero, dividido em duas

espécies: princípio e regra. Regra geral de conteúdo mais Norma específica disciplinadora de
abrangente do que o da regra. comportamentos determinados.

OBJETOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

MEDIATO IMEDIATO

A disciplina das atividades, agentes, pessoas e

É o conjunto de princípios e regras que disciplinam o
órgãos da Administração Pública (disciplina
exercício da função administrativa.
normativa).

DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO COMUM

DIREITO PÚBLICO DIREITO PRIVADO

O Direito Administrativo é o direito comum dos ramos
do Direito Público material– como Tributário,
Urbanístico, Ambiental, Econômico, Financeiro – na
medida em que estes nasceram tendo o Direito
Administrativo como ramo de origem.
Historicamente, o Direito Administrativo surgiu a
partir de decisões do contencioso francês
derrogatórias do direito comum (direito civil). Desse
modo, o Direito Civil é o direito comum para o
Administrativo.

91
121
 PRESSUPOSTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

• A subordinação do Estado às regras jurídicas;

• A existência de divisão de tarefas entre os órgãos estatais.

AUTONOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

A existência de um objeto próprio (normas disciplinadoras do exercício da função administrativa) e a

identificação de princípios específicos (legalidade, impessoalidade, moralidade etc.) são fatores suficientes
para conferir status de ramo autônomo.

CONCEITOS

PODER ADMINISTRAÇÃO
ESTADO GOVERNO “administração pública”
EXECUTIVO PÚBLICA

É um povo Em sentido
situado em subjetivo, orgânico
determinado é o conjunto Administração pública
ou formal,
território e hierarquizado de (com iniciais
Administração
sujeito a um órgãos estatais, minúsculas) ou poder
Pública é o
governo. O verticalmente executivo (com
é a cúpula conjunto de órgãos
conceito de estruturados de minúscula) são
diretiva do e agentes estatais
Estado compõe- forma piramidal, expressões sinônimas
Estado no exercício da
se de três sob a direção de função
função
elementos: povo, superior do administrativa.
administrativa,
território e “Chefe do
independentement
governo. Executivo”
e do poder a que
pertençam.

ACEPÇÕES DA EXPRESSÃO “ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA”

• 1º – Administração Pública em sentido subjetivo, orgânico ou formal é o conjunto de agentes,

órgãos e entidades estatais no exercício da função administrativa;
• 2º - Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional, mais adequadamente
denominada “administração pública” (com iniciais minúsculas), é a atividade estatal consistente
em defender concretamente o interesse público, ou seja, o mesmo que função administrativa.

TAREFAS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MODERNA

.4) Atuação interventiva, que se

1) Poder de Polícia 2) Serviço Público 3) Fomento subdivide em: a) intervenção na
propriedade privada;

92
121
 b) intervenção no domínio
econômico (regulação);
c) intervenção no domínio social.
* essa tarefa não é consenso
entre os grandes
administrativistas.

CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo no Brasil está na fase da codificação parcial (um subestágio dentro da fase da
consolidação). *Essa é também a opinião de Hely Lopes Meirelles.

FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

No Direito Administrativo somente a lei constitui fonte primária porque todas as demais fontes (secundárias)
estão a ela subordinadas. São fontes secundárias doutrina, jurisprudência e costumes.

TAXONOMIA FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Lei (em sentido estrito): fonte primária, formal heterônoma (extroversa) para o particular e autônoma
(introversa) para a Administração, interna, estatal, voluntária, imperativa para o particular, organizada e
própria.
Doutrina: fonte secundária, material, interna, não-estatal, involuntária, inorganizada e imprópria.
Costume: fonte secundária, material, interna, não-estatal, involuntária, inorganizada e imprópria.
Jurisprudência fonte secundária, material, interna, estatal, involuntária, inorganizada e imprópria.
*ATENÇÃO: Súmulas vinculantes são fonte secundária, formal extroversa (jurisprudência é material), interna,
estatal, voluntária (jurisprudência é involuntária), imperativa para a Administração, mas não para o particular
(jurisprudência não é imperativa), organizada (jurisprudência é inorganizada) e imprópria.

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

SISTEMA DE JURISDIÇÃO UNA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Conhecido como modelo inglês, por ter como fonte

O sistema francês do contencioso administrativo é
inspiradora o sistema adotado na Inglaterra, é a forma
adotado em países europeus como França, Grécia,
de controle existente atualmente no Brasil. Nesse
Bélgica, Itália e Alemanha e caracteriza-se pela
sistema todas as causas, mesmo aquelas que envolvem
repartição da função jurisdicional entre o Poder
interesse da Administração Pública, são julgadas pelo
Judiciário e tribunais administrativos.
Poder Judiciário.

93
121
 COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR

EM REGRA a competência legislar sobre Direito Administrativo é CONCORRENTE entre a União, os Estados e
o Distrito Federal. Os Municípios, que não participam de competências concorrentes, também legislam sobre
Direito Administrativo, não com base na competência concorrente, mas a partir do interesse local.

RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO

Como regra geral, o Direito Administrativo é basicamente disciplinado por meio de lei ordinária, promulgada
pelo parlamento da entidade federativa competente para legislar sobre a matéria. Como consequência, no
âmbito federal, é possível a edição de medidas provisórias sobre praticamente todos os temas do Direito
Administrativo.

INICIATIVA DO PROJETO DE LEI

Regra geral no Direito Administrativo: a competência para iniciativa do projeto de lei é comum entre o
Legislativo e o Executivo.

FUNÇÃO ADMINISTRATIVA

A função administrativa é aquela exercida pelos agentes governamentais na defesa do interesse público
primário (interesse da coletividade).

FUNÇÃO ADMINISTRATIVA FUNÇÃO DE GOVERNO

Também chamada de função política, também é

É aquela exercida típica, mas não exclusivamente pelo
desempenhada pelo Poder Executivo, mas possui
Poder Executivo, com caráter infralegal e mediante a
fudamento constitucional e discricionariedade
utilização de prerrogativas instrumentais.
comum.

DEZ DICAS ESPECIAIS PARA A VÉSPERA DA PROVA

1) Todo procedimento administrativo deve garantir contraditório e ampla defesa.

2) Predominam no Direito Administrativo prazos de 5 anos.
3) A Administração Pública age de ofício.
4) A responsabilidade na prestação de serviços públicos é objetiva.

94
121
 5) Na delegação de serviços públicos a responsabilidade principal é do prestador, e o Estado responde
subsidiariamente. acionado no caso de o devedor principal não ter patrimônio suficiente para pagar a aa
dívida;
6) A atividade da Administração Pública está sujeita a controle judicial.
7) A Administração não precisa de autorização judicial para agir.
8) Na dúvida, marque “lei ordinária”.
9) Na dúvida, assinale “competência da União”.
10) Em provas de múltipla escolha, sempre marque a alternativa “diferente” (heterogênea).

2.29 - LISTA DE QUESTÕES

Questão 01. (CESPE – 2019 – PGE-PE)

Com relação à origem e às fontes do direito administrativo, aos sistemas administrativos e à
administração pública em geral, julgue o item que segue.
No Brasil, assim como no sistema de common law, o costume é uma das fontes principais do
direito administrativo.
() Certo
() Errado

Questão 02. (INSTITUTO AOCP – 2019 – PC-ES)

Assinale a alternativa correta acerca de Estado, Governo e Administração Pública.
a) Segundo a Constituição Federal, a tripartição de funções é absoluta no âmbito do aparelho
do Estado.
b) O estudo da administração pública, do ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como
o Estado participa das atividades econômicas privadas.
c) O Estado constitui a nação politicamente organizada, enquanto a administração pública
corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado, conduzindo politicamente os
negócios públicos.
d) Os conceitos de governo e administração não se equiparam; o primeiro refere-se a uma
atividade essencialmente política, ao passo que o segundo, a uma atividade eminentemente
técnica.
e) Tradicionalmente, na Doutrina, os elementos apontados como constitutivos do Estado são:
o povo, a uniformidade linguística e o governo.

Questão 03. (CESPE- 2018 – SEFAZ- RS)

95
121
O direito administrativo é formado por muitos conceitos, princípios, elementos, fontes e
poderes. As principais fontes formais do direito administrativo, segundo a doutrina
majoritária, são
a) os princípios gerais de direito, a jurisprudência, a lei e os atos normativos da administração.
b) os costumes, a lei e os atos normativos da administração.
c) a Constituição, a lei e os costumes.
d) a doutrina, a jurisprudência e a Constituição.
e) a Constituição, a lei e os atos normativos da administração pública.

Questão 04. (CESPE – 2019 – PGE-PE)

Com relação à origem e às fontes do direito administrativo, aos sistemas administrativos e à
administração pública em geral, julgue o item que segue.
De acordo com o critério teleológico, o direito administrativo é um conjunto de normas que
regem as relações entre a administração e os administrados.
() Certo
() Errado

Questão 05. (FCC – 2018- SEFAZ-SC)

As relações e negócios jurídicos celebrados pela Administração pública são regidos pelo
direito
a) público, ainda que se tratem de instrumentos ou institutos oriundos do direito privado, em
razão da predominância do critério subjetivo para definição do regime jurídico aplicável.
b) privado, quando se tratar de atividade de intervenção no domínio econômico ou delegação
de serviços públicos à iniciativa privada, a fim de não caracterizar tratamento diferenciado
ou concorrência desleal.
c) público, tanto quanto pelo direito privado, pelo critério de prevalência dos interesses,
independentemente do objeto, incidindo o princípio da supremacia do interesse público.
d) privado, quando uma das partes for empresa estatal, e pelo direito público, quando se
tratar de autarquias e fundações públicas.
e) público no que se refere ao exercício de suas funções típicas e prestação de serviços
públicos, direta ou indiretamente, o que não se aplica à atividade-fim para sociedades de
economia mista exploradoras de atividade econômica, que atuam em regular competição no
mercado.

Questã0 06. (UERR – 2018- SETRABES)

96
121
O Estado, consoante o Direito Administrativo, possui três elementos originários e
indissociáveis:
a) povo, território e governo soberano.
b) povo, nação e governabilidade.
c) povo, território e governabilidade.
d) Governo soberano, independência e nação.
e) povo, soberania e governo independente.

Questão 07. (CESPE – 2018 – TRF- 1 º REGIÃO)

Tendo como referência a doutrina majoritária, julgue o item a seguir, a respeito de conceitos,
princípios e classificação do direito administrativo.
O conceito de administração pública, em seu aspecto orgânico, designa a própria função
administrativa que é exercida pelo Poder Executivo.
( ) Certo
( ) Errado

Questão 08. (INSTITUTO AOCP – 2019 – PC-ES)

Assinale a alternativa correta acerca de conceito e fontes do Direito Administrativo.
a) O sistema de direito administrativo anglo-americano teve origem na França e é focado,
essencialmente, em reger as relações entre cidadãos e Administração, fixando prerrogativas
e deveres à Administração.
b) O sistema de direito administrativo europeu continental deixa para o âmbito do direito
privado as relações entre Estado e cidadãos. A jurisdição é uma, exercida exclusivamente pelo
Poder Judiciário.
c) Os costumes não constituem fonte do direito administrativo.
d) O Direito Administrativo, dentre outros conceitos, pode ser definido como ramo do direito
Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que
integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens
de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.
e) O direito administrativo visa à regulação das relações jurídicas entre servidores e entre
estes e os órgãos da administração, ao passo que o direito privado regula a relação entre os
órgãos e a sociedade.

Questão 09. (CESPE – 2018 – TCE/MG)

97
121
O tribunal de justiça, ao requisitar a inclusão na lei orçamentária anual dos valores decididos
judicialmente a título de precatório, atividade de natureza
a) judicial, mas, ainda assim, se submete à fiscalização pelos tribunais de contas.
b) judicial decorrente de decisão judicial definitiva ou provisória.
c) administrativa, submetendo-se, assim, à fiscalização pelos tribunais de contas.
d) judicial, razão por que não se sujeita à fiscalização pelos tribunais de contas.
e) administrativa decorrente de decisão judicial provisória ou definitiva.

Questão 10. (CESPE – 2018 – TCE-MG)

Considerando a origem, a natureza jurídica, o objeto e os diferentes critérios adotados para
a conceituação do direito administrativo, assinale a opção correta.
a) No direito administrativo adota-se o modelo francês de jurisdição como forma de controle
da administração.
b) O direito administrativo disciplina direitos consolidados e estáveis.
c) O objeto do direito administrativo é o estudo da função administrativa.
d) O direito administrativo é ramo recente do direito e a aplicabilidade da legislação a ele
pertinente restringe-se ao Poder Executivo.
e) As leis e normas do direito administrativo encontram-se consolidadas em código
específico.

Questão 11. (CESPE – 2018 – TCE-MG)

As tarefas precípuas da administração pública incluem
a) a prestação de serviços públicos e a fiscalização contábil.
b) a realização de atividades de fomento e a prestação de serviços públicos.
c) a rejeição normativa e a aprovação orçamentária.
d) o incentivo setorial e a solução de conflitos normativos.
e) o exercício do poder jurisdicional e do poder de polícia.

Questão 12. (CESPE – 2018 – PGM- AM – PROCURADOR DO MUNICÍPIO)

Quanto às transformações contemporâneas do direito administrativo, julgue o item
subsequente.
Um dos aspectos da constitucionalização do direito administrativo se refere à releitura dos
seus institutos a partir dos princípios constitucionais.
( ) Certo

98
121
( ) Errado

Questão 13. (CESPE - 2018 - ABIN)

Julgue o item que se segue, a respeito de aspectos diversos relacionados ao direito
administrativo.
Entre as fontes do direito administrativo, as normas jurídicas administrativas em sentido
estrito são consideradas lei formal e encontram aplicabilidade restrita à esfera político-
administrativa.
( ) Certo
( ) Errado

Questão 14. (CESPE – 2018 – ABIN)

Julgue o item que se segue, a respeito de aspectos diversos relacionados ao direito
administrativo.
De forma indireta, no direito administrativo, as fontes inorganizadas influem na produção do
direito positivo, apesar de as atividades opinativas e interpretativas serem consideradas
fontes que influem nessa produção.
( ) Certo
( ) Errado

Questão 15. (CESPE – 2018 – STM)

Acerca do direito administrativo, dos atos administrativos e dos agentes públicos, julgue o
item a seguir.
Entre os objetos do direito administrativo, ramo do direito público, está a atividade jurídica
não contenciosa.
( ) Certo
( ) Errado

Questão 16. (UERR – 2018 – SETRABES)

O conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa, traduz o
conceito de:
a) administração pública.
b) Poder Executivo

99
121
c) Administração Pública
d) Poder Público
e) Governo
Questão 17. (DEPSEC - 2018 – UNIFAP)
Julgue os itens abaixo:
I. Administração pública, em sentido estrito, inclui órgãos e pessoas jurídicas que
exercem função meramente administrativa, de execução dos programas de
governo.
II. Governo, de acordo com a concepção clássica, é sinônimo de Estado, sendo
constituído pela somatória dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
III. Administração pública, em sentido material, é a atividade estatal consistente em
defender concretamente o interesse público.
a) Os itens I e II estão corretos.
b) Os itens I e III estão corretos.
c) Os itens II e III estão corretos.
d) Apenas o item II está correto.
e) Todos os itens estão corretos.

Questão 18. (FUNDATEC – 2018 – AL-RS – PROCURADOR)

NÃO é característica da administração pública extroversa:
a) O fenômeno econômico
b) A intervenção na propriedade privada
c) O exercício do poder de polícia administrativa
d) A prestação dos serviços públicos
e) A gestão pessoal

Questão 19. (FUNRIO – 2018 – CGE-RO)

A Administração Pública, sendo avaliada sob o aspecto formal, deve levar em conta o:
a) Funcionamento da Administração.
b) Sentido público da Administração.
c) Objetivo da Administração.
d) Aparelhamento da Administração.
e) Sujeito da Administração.

100
121
Questão 20. (FUNDATEC – 2018 – PC-RS)
Acerca da formação histórica do Direito Administrativo, analise as seguintes assertivas:
I. O Direito Administrativo tem origem na Idade Média, período histórico em que a
vontade do monarca passa a se subordinar à lei.
II. O direito francês se notabiliza com a principal influência na formação do Direito
Administrativo brasileiro, de onde importamos institutos importantes como o
conceito de serviço público, a teoria dos atos administrativos, da responsabilidade
civil do Estado e da submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade.
III. Devido à organização do Estado brasileiro, composto por diferentes entes políticos
dotadas de competências legislativas próprias para disciplinar suas atividades
administrativas, a codificação do Direito Administrativo em âmbito nacional se
torna inviável.
Quais estão corretas?
a) Apenas I.
b) Apenas III.
c) Apenas I e II.
d) Apenas II e III.
e) I, II e III.

Questão 21. (NC-UFPR – 2019 - ITAIPU BINACIONAL)

O direito administrativo é o ramo do direito público que disciplina o exercício da função
administrativa e a atividade das pessoas e órgãos que a desempenham. Com relação aos
poderes de Estado e atribuição de funções, de acordo com a Constituição Federal de 1988 e
conceitos advindos do direito administrativo, assinale a alternativa correta.

a) A função jurisdicional é responsável por editar atos normativos primários e resolver

conflitos entre os litigantes.
b) O poder do Estado se divide por estruturas orgânicas especializadas, que desempenham
com preponderância a sua função típica, mantendo a harmonia e o equilíbrio do sistema.
c) No Brasil, pela tripartição dos poderes, adota-se o pressuposto de que cada um dos
poderes é responsável pelo exercício de sua função típica, de maneira autônoma.

101
121
d) Diferentemente do sistema francês, que segrega a função jurisdicional e administrativa,
no Brasil considera-se o sistema inglês de tripartição dos poderes, com preponderância do
sistema administrativo sobre os demais poderes.
e) São poderes soberanos e independentes entre si a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios.

Questão 22. (NC-UFPR – 2019 - TJ-PR)

Segundo Romeu Felipe Bacellar Filho, “à medida que é possível diferenciar Governo de
Administração Pública pelas atribuições diversas a que se propõem, tais instituições
assumem estruturas próprias, voltadas ao cumprimento de suas funções” (BACELLAR FILHO,
2008). Levando em consideração a posição do autor, assinale a alternativa correta.
a) Ao falar em “atribuições diversas”, o Autor sugere uma diferença a partir das atividades da
Administração e do Governo.
b) Governo pode ser definido como a instituição cuja atividade é voltada à tomada de
decisões discricionárias.
c) Administração pode ser definida como a instituição voltada à tomada de decisões
vinculadas.
d) No Brasil, ao contrário de outros países, o Poder Judiciário também compõe o Governo do
ponto de vista constitucional, exercendo tais prerrogativas como sua função típica.
e) A Administração Pública brasileira é composta de entes políticos e entes administrativos,
que, por sua vez, são compostos por órgãos públicos.

Questão 23. (CESPE – 2019 - PGE-PE)

Com relação à origem e às fontes do direito administrativo, aos sistemas administrativos e à
administração pública em geral, julgue o item que segue.
Em sentido objetivo, administração pública designa os entes que exercem a atividade
administrativa de forma a balizar a execução da função administrativa.
( ) Certo
( ) Errado

Questão 24. (Quadrix – 2019 - CREF-SE)

Acerca da administração pública na Constituição Federal de 1988, julgue o item.
A densificação do significado do princípio da moralidade é uma prerrogativa do
administrador, como intérprete, no caso concreto, escapando ao exame judicial sob pena de
invasão do mérito administrativo e de vulneração à separação de Poderes.
( ) Certo

102
121
( ) Errado

Questão 25. (IBADE – 2019 - Prefeitura de Aracruz – ES)

O art. 37 da CRFB/88 elenca os princípios inerentes à Administração Pública. Sobre o princípio
da Legalidade, pode-se afirmar que:
a) a Administração Pública só pode ser exercida em conformidade com a lei.
b) as pessoas que exercem suas atividades devem estar voltadas ao interesse público.
c) o administrador tem que ter um comportamento ético, jurídico adequado.
d) qualquer cidadão pode se dirigir ao Poder público e requerer cópias e certidões de atos e
contratos.
e) toda ação administrativa tem que ser de bom atendimento.

Questão 26. (VUNESP – 2018 – FAPESP - Procurador)

Sobre a origem do Direito Administrativo, é correto afirmar que
a) se deu no período que antecedeu a Revolução Francesa, século XVI, época em que a gestão
pública era legalmente incondicionada.
b) é atribuída à corrente do jusnaturalismo segundo a qual os súditos submetiam-se à lei
como resultado da vontade suprema do rei ou monarca.
c) adveio da consagração do sistema de dualidade de jurisdição, adotado desde o século XVIII
nos países anglo-saxões.
d) foi estimulada por autores contratualistas que defenderam a diminuição do arbítrio estatal
por meio da submissão do Poder Público à lei como resultado da vontade geral ou da divisão
das funções estatais entre diferentes órgãos.
e) resultou da adoção de Constituições escritas prevendo o exercício moderado do poder e
jurisdição una, conforme o modelo francês produto da revolução.

103
121
2.30 - GABARITOS

QUESTÃO 01 QUESTÃO 02 QUESTÃO 03 QUESTÃO 04 QUESTÃO 05

ERRADO D E ERRADO E

QUESTÃO 06 QUESTÃO 07 QUESTÃO 08 QUESTÃO 09 QUESTÃO 10

A ERRADO D C C

QUESTÃO 11 QUESTÃO 12 QUESTÃO 13 QUESTÃO 14 QUESTÃO 15

B CERTO ERRADO CERTO CERTO

QUESTÃO 16 QUESTÃO 17 QUESTÃO 18 QUESTÃO 19 QUESTÃO 20

C E E E D

QUESTÃO 21 QUESTÃO 22 QUESTÃO 23 QUESTÃO 24 QUESTÃO 25

B E ERRADO ERRADO A

QUESTÃO 26

2.31 - QUESTÕES COMENTADAS

Questão 01. (CESPE – 2019 – PGE-PE)

Com relação à origem e às fontes do direito administrativo, aos sistemas administrativos e à
administração pública em geral, julgue o item que segue.
No Brasil, assim como no sistema de common law, o costume é uma das fontes principais do
direito administrativo.

104
121
( ) Certo
( ) Errado

GABARITO: ERRADO
No Direito Administrativo, somente a lei constitui fonte primária, de maneira que
as fontes secundárias estão a ela subordinadas. Consideram-se fontes secundárias
a jurisprudência, a doutrina e os costumes.
Os costumes são práticas reiteradas da autoridade administrativa capazes de
estabelecer padrões obrigatórios de comportamento. É nesse sentido que os
costumes constituem fonte secundária do Direito Administrativo, uma vez que não
têm força jurídica igual à da lei.

Questão 02. (INSTITUTO AOCP – 2019 – PC-ES)

Assinale a alternativa correta acerca de Estado, Governo e Administração Pública.
a) Segundo a Constituição Federal, a tripartição de funções é absoluta no âmbito do aparelho
do Estado.
b) O estudo da administração pública, do ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como
o Estado participa das atividades econômicas privadas.
c) O Estado constitui a nação politicamente organizada, enquanto a administração pública
corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado, conduzindo politicamente os
negócios públicos.
d) Os conceitos de governo e administração não se equiparam; o primeiro refere-se a uma
atividade essencialmente política, ao passo que o segundo, a uma atividade eminentemente
técnica.
e) Tradicionalmente, na Doutrina, os elementos apontados como constitutivos do Estado são:
o povo, a uniformidade linguística e o governo.

GABARITO: D
a) ERRADA. A tripartição de funções não é absoluta no âmbito do aparelho do
Estado, pois há interferência de um Poder sobre o outro, de acordo com a Teoria
dos Freios e Contrapesos.
b) ERRADA. Do ponto de vista subjetivo (orgânico ou formal), a Administração
Pública é o conjunto de agentes, órgãos e entidades públicas que exercem a
função administrativa.
c) ERRADA. Estado é um povo situado em determinado território e sujeito a um
governo; administração pública é a atividade consistente na defesa concreta do
interesse público (ela persegue os objetivos estatais, mas não os cria).
d) CORRETA. Governo é a cúpula diretiva do Estado, responsável pela condução
dos altos interesses estatais e pelo poder político; administração é a atividade
consistente na defesa concreta do interesse público, tendo como uma de suas
características ser técnica (e não política).

105
121
 e) ERRADA. Os elementos apontados como constitutivos do Estado são: povo,
território e governo soberano. Nesse sentido, Estado é caracterizado como um
povo situado em determinado território e sujeito a um governo. Uniformidade
linguística não é elemento conceitual do Estado.

Questão 03. (CESPE- 2018 – SEFAZ- RS)

O direito administrativo é formado por muitos conceitos, princípios, elementos, fontes e
poderes. As principais fontes formais do direito administrativo, segundo a doutrina
majoritária, são
a) os princípios gerais de direito, a jurisprudência, a lei e os atos normativos da administração.
b) os costumes, a lei e os atos normativos da administração.
c) a Constituição, a lei e os costumes.
d) a doutrina, a jurisprudência e a Constituição.
e) a Constituição, a lei e os atos normativos da administração pública.

GABARITO: E
As fontes do Direito Administrativo se dividem em dois tipos: primárias e
secundárias. As primárias são consideradas as principais fontes, quais sejam, a
Constituição, a lei e os atos normativos da Administração Pública (“lei” em sentido
amplo). Isso porque se considera “norma” qualquer veículo normativo que
expresse vontade popular: emendas constitucionais, Constituição Federal, atos
normativos, leis complementares e delegadas, dentre outras.
Fontes primárias: Também conhecidas como maiores ou diretas, são o
nascedouro principal e imediato das normas.
Fontes secundárias: Também conhecidas como menores ou indiretas, constituem
instrumentos acessórios para originar normas, derivados de fontes primárias.

Questão 04. (CESPE – 2019 – PGE-PE)

Com relação à origem e às fontes do direito administrativo, aos sistemas administrativos e à
administração pública em geral, julgue o item que segue.
De acordo com o critério teleológico, o direito administrativo é um conjunto de normas que
regem as relações entre a administração e os administrados.
( ) Certo
( ) Errado

GABARITO: ERRADO
O critério teleológico ou finalístico considera que o Direito Administrativo deve ser
conceituado a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcançar seus
fins. Acrescenta-se que essa concepção é inconclusiva, tendo em vista a
dificuldade em definir quais são os fins do Estado.

106
121
Questão 05. (FCC – 2018- SEFAZ-SC)
As relações e negócios jurídicos celebrados pela Administração pública são regidos pelo
direito:
a) público, ainda que se tratem de instrumentos ou institutos oriundos do direito privado, em
razão da predominância do critério subjetivo para definição do regime jurídico aplicável.
b) privado, quando se tratar de atividade de intervenção no domínio econômico ou delegação
de serviços públicos à iniciativa privada, a fim de não caracterizar tratamento diferenciado
ou concorrência desleal.
c) público, tanto quanto pelo direito privado, pelo critério de prevalência dos interesses,
independentemente do objeto, incidindo o princípio da supremacia do interesse público.
d) privado, quando uma das partes for empresa estatal, e pelo direito público, quando se
tratar de autarquias e fundações públicas.
e) público no que se refere ao exercício de suas funções típicas e prestação de serviços
públicos, direta ou indiretamente, o que não se aplica à atividade-fim para sociedades de
economia mista exploradoras de atividade econômica, que atuam em regular competição no
mercado.

GABARITO: E
As relações e negócios jurídicos celebrados pela Administração Pública são regidos
pelo Direito Público. Isso porque o Direito Administrativo é ramo do Direito
Público, de maneira que seus princípios e normas regulam o exercício de
atividades estatais, especialmente a função administrativa. No caso das estatais
exploradoras de atividade econômica, sendo empresas de mercado, sua atividade
finalística é regida preponderantemente pelos Direito Civil e Empresarial.
Exemplos: Banco do Brasil e Petrobras. Porém, as empresas estatais estão
obrigadas a seguir algumas regras de Direito Público quanto a funções-meio, como
licitação, concurso público, fiscalização etc.

Questã0 06. (UERR – 2018- SETRABES)

O Estado, consoante o Direito Administrativo, possui três elementos originários e
indissociáveis:
a) povo, território e governo soberano.
b) povo, nação e governabilidade.
c) povo, território e governabilidade.
d) Governo soberano, independência e nação.
e) povo, soberania e governo independente.

GABARITO: A

107
121
 Povo é a dimensão pessoal do Estado, o conjunto de indivíduos unidos para
formação da vontade geral do Estado. ATENÇÃO! Não confundir povo com
população (conceito demográfico que significa contingente de pessoas que estão
no território do Estado em determinado momento).
Território é a base geográfica do Estado, sua dimensão espacial.
Governo é a cúpula diretiva do Estado. A soberania refere-se ao atributo estatal
de não conhecer entidade superior de ordem externa, nem igual na ordem interna
(Jean Bodin).

Questão 07. (CESPE – 2018 – TRF- 1 º REGIÃO)

Tendo como referência a doutrina majoritária, julgue o item a seguir, a respeito de conceitos,
princípios e classificação do direito administrativo.
O conceito de administração pública, em seu aspecto orgânico, designa a própria função
administrativa que é exercida pelo Poder Executivo.
( ) Certo
( ) Errado

GABARITO: ERRADO
Administração Pública, em seu aspecto orgânico, é o conjunto de agentes, órgãos
e entidades públicas que exercem a função administrativa.
O conceito mencionado na questão acima é de administração pública em seu
aspecto objetivo. Confira-se a diferença entre eles:
Sentido Objetivo: Também conhecido como sentido material ou funcional, é a
atividade estatal consistente em defender concretamente o interesse público (o
mesmo que função administrativa).
Sentido Subjetivo: Também conhecido como orgânico ou formal, é o conjunto de
agentes, órgãos e entidades públicas que exercem a função administrativa.

Questão 08. (INSTITUTO AOCP – 2019 – PC-ES)

Assinale a alternativa correta acerca de conceito e fontes do Direito Administrativo.
a) O sistema de direito administrativo anglo-americano teve origem na França e é focado,
essencialmente, em reger as relações entre cidadãos e Administração, fixando prerrogativas
e deveres à Administração.
b) O sistema de direito administrativo europeu continental deixa para o âmbito do direito
privado as relações entre Estado e cidadãos. A jurisdição é uma, exercida exclusivamente pelo
Poder Judiciário.
c) Os costumes não constituem fonte do direito administrativo.
d) O Direito Administrativo, dentre outros conceitos, pode ser definido como ramo do direito
Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que

108
121
integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens
de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.
e) O direito administrativo visa à regulação das relações jurídicas entre servidores e entre
estes e os órgãos da administração, ao passo que o direito privado regula a relação entre os
órgãos e a sociedade.

GABARITO: D
a) ERRADA. O sistema francês, também conhecido como contencioso
administrativo, caracteriza-se pela repartição da função jurisdicional entre o Poder
Judiciário e tribunais administrativos.
b) ERRADA. Sistema de Jurisdição Una: Também conhecido como modelo
inglês, é o sistema de controle existente atualmente no Brasil, de modo que todas
as causas, mesmo aquelas que envolvem interesse da Administração Pública, são
julgadas pelo Poder Judiciário. Sistema do Contencioso Administrativo: Também
conhecido como modelo francês, caracteriza-se pela repartição da função
jurisdicional entre o Poder Judiciário e tribunais administrativos. Nunca existiu no
Brasil.
c) ERRADA. Os costumes constituem fonte secundária do direito administrativo.
d) CORRETA. Os costumes “secundum legem” e “praeter legem” são fontes
secundárias do Direito Administrativo. Costumes “contra legem” não são aceitos
em nosso ordenamento
e) ERRADA. O Direito Administrativo é ramo do Direito Público que estuda
princípios e regras reguladoras do exercício da função administrativa.
O direito privado trata do regramento jurídico dos particulares.

Questão 09. (CESPE – 2018 – TCE-MG)

O tribunal de justiça, ao requisitar a inclusão na lei orçamentária anual dos valores decididos
judicialmente a título de precatório, atividade de natureza
a) judicial, mas, ainda assim, se submete à fiscalização pelos tribunais de contas.
b) judicial decorrente de decisão judicial definitiva ou provisória.
c) administrativa, submetendo-se, assim, à fiscalização pelos tribunais de contas.
d) judicial, razão por que não se sujeita à fiscalização pelos tribunais de contas.
e) administrativa decorrente de decisão judicial provisória ou definitiva.

GABARITO: C
No caso em questão, o Poder Judiciário, por meio do Tribunal de Justiça,
desempenha função administrativa atipicamente, pois não se trata mais de
solucionar conflito de interesses (função jurisdicional) mas de ordenar despesas
públicas (função administrativa).

Questão 10. (CESPE – 2018 – TCE-MG)

109
121
Considerando a origem, a natureza jurídica, o objeto e os diferentes critérios adotados para
a conceituação do direito administrativo, assinale a opção correta.
a) No direito administrativo adota-se o modelo francês de jurisdição como forma de controle
da administração.
b) O direito administrativo disciplina direitos consolidados e estáveis.
c) O objeto do direito administrativo é o estudo da função administrativa.
d) O direito administrativo é ramo recente do direito e a aplicabilidade da legislação a ele
pertinente restringe-se ao Poder Executivo.
e) As leis e normas do direito administrativo encontram-se consolidadas em código
específico.

GABARITO: C
a) ERRADA. O direito administrativo adota o modelo inglês de jurisdição como
forma de controle da administração, também conhecido como jurisdição una.
b) ERRADA.O direito administrativo não disciplina direitos consolidados e estáveis,
uma vez que não há códigos específicos e é possível utilizar os costumes como
fonte do direito administrativo.
c) CORRETA. O objeto do direito administrativo é o estudo dos princípios e normas
reguladoras do exercício da função administrativa.
d) ERRADA. O direito administrativo é um ramo recente, porém sua aplicabilidade
não se restringe ao Poder Executivo, sendo aplicado também pelos poderes
Legislativos e Judiciário quando exercem função administrativa.
e) ERRADA. O direito administrativo brasileiro não está codificado. As leis e normas
do direito administrativo não se encontram consolidadas em código específico,
mas constam de diplomas esparsos e diversas codificações parciais.

Questão 11. (CESPE – 2018 – TCE-MG)

As tarefas precípuas da administração pública incluem:
a) a prestação de serviços públicos e a fiscalização contábil.
b) a realização de atividades de fomento e a prestação de serviços públicos.
c) a rejeição normativa e a aprovação orçamentária.
d) o incentivo setorial e a solução de conflitos normativos.
e) o exercício do poder jurisdicional e do poder de polícia.

GABARITO: B
As tarefas precípuas da administração pública são: o exercício do poder de polícia,
a prestação de serviços públicos e a realização de atividades de fomento. Essa é a
visão tradicional do tema. Alguns autores incluem ainda a atividade interventiva

110
121
 (tem menor importância, consiste nas intervenções do Estado na propriedade
privada, no domínio econômico e no domínio social).
Confira:
Exercício do Poder de Polícia: O poder de polícia consiste na limitação e no
condicionamento, pelo Estado, da liberdade e propriedade privadas em favor do
interesse público (atividade restritiva).
Prestação de Serviços Públicos: A prestação de serviços públicos consiste no
oferecimento de utilidades e comodidades fruíveis individualmente pelos
usuários. É sempre uma atividade ampliativa Ex.: transporte público.
Realização de Atividades de Fomento: Fomento é o incentivo, dado pela
Administração, a setores sociais específicos, estimulando o desenvolvimento da
ordem social e econômica. Ex.: repasse de recursos públicos a organizações não-
governamentais.

Questão 12. (CESPE – 2018 – PGM - AM – PROCURADOR DO MUNICÍPIO)

Quanto às transformações contemporâneas do direito administrativo, julgue o item
subsequente.
Um dos aspectos da constitucionalização do direito administrativo se refere à releitura dos
seus institutos a partir dos princípios constitucionais.
( ) Certo
( ) Errado

GABARITO: CERTO
A constitucionalização do Direito Administrativo é uma tendência recente a incluir
dentro da Constituição Federal assuntos da nossa disciplina. Pode ocorrer: a) pela
presença temas administrativos no texto original da Constituição, como o art. 37
da CF/88; b) inclusão por emenda constitucional; c) releitura de institutos
administrativos a partir de princípios constitucionais.

Questão 13. (CESPE - 2018 - ABIN)

Julgue o item que se segue, a respeito de aspectos diversos relacionados ao direito
administrativo.
Entre as fontes do direito administrativo, as normas jurídicas administrativas em sentido
estrito são consideradas lei formal e encontram aplicabilidade restrita à esfera político-
administrativa.
( ) Certo
( ) Errado

GABARITO: ERRADO
As normas jurídicas administrativas em sentido estrito são o mesmo que atos
administrativos normativos, como decretos, regulamentos, regimentos internos,

111
121
 instruções normativas etc. Podem emanar tanto do Executivo (ex.: decreto),
quanto do Legislativo (ex.: resolução do Senado) ou do Judiciário (ex.: regimento
interno de tribunal). Serão sempre infralegais, manifestando o exercício da função
administrativa. Não incluem, portanto, as leis (manifestação da função legislativa).

Questão 14. (CESPE – 2018 – ABIN)

Julgue o item que se segue, a respeito de aspectos diversos relacionados ao direito
administrativo.
De forma indireta, no direito administrativo, as fontes inorganizadas influem na produção do
direito positivo, apesar de as atividades opinativas e interpretativas serem consideradas
fontes que influem nessa produção.
( ) Certo
( ) Errado

GABARITO: CERTO
Podem ser considerados como fontes inorganizadas (indiretas, não escritas) os
costumes, que devem ser sempre subordinados à Constituição e às leis. Todavia,
a praxe administrativa não é considerada fonte do Direito Administrativo, mas
pode ser utilizada como um meio útil para solucionar casos novos, desde que não
contrarie alguma regra ou garantia formalmente estabelecida.

Questão 15. (CESPE – 2018 – STM)

Acerca do direito administrativo, dos atos administrativos e dos agentes públicos, julgue o
item a seguir.
Entre os objetos do direito administrativo, ramo do direito público, está a atividade jurídica
não contenciosa.
( ) Certo
( ) Errado

GABARITO: CERTO
O direito administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto a
disciplinados órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a
Administração Pública no campo jurídico não-contencioso.

Questão 16. (UERR – 2018 – SETRABES)

O conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa, traduz o
conceito de:
a) administração pública.
b) Poder Executivo
c) Administração Pública

112
121
d) Poder Público
e) Governo

GABARITO: C
a) administração pública (com letra minúscula) designa a atividade consistente na
defesa concreta do interesse público (o mesmo que função administrativa).
b) Poder Executivo é o complexo de órgãos estatais verticalmente estruturados
sob direção superior do Chefe do Executivo (Presidente da República, Governador
ou Prefeito, dependendo da esfera federativa analisada).
c) Administração Pública (com letra maiúscula) é o conjunto de órgãos e entidades
estatais no exercício da função administrativa.
d) Poder público é o complexo de órgãos e funções caracterizado pela coerção,
destinado a assegurar uma ordem jurídica, em certa organização política.É
sinônimo de Estado.
e) Governo é a cúpula diretiva do Estado, responsável pela condução dos altos
interesses estatais e pelo poder político, e cuja composição pode ser modificada
mediante eleições.

Questão 17. (DEPSEC - 2018 – UNIFAP)

Julgue os itens abaixo:
I. Administração pública, em sentido estrito, inclui órgãos e pessoas jurídicas que
exercem função meramente administrativa, de execução dos programas de
governo.
II. Governo, de acordo com a concepção clássica, é sinônimo de Estado, sendo
constituído pela somatória dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
III. Administração pública, em sentido material, é a atividade estatal consistente em
defender concretamente o interesse público.
a) Os itens I e II estão corretos.
b) Os itens I e III estão corretos.
c) Os itens II e III estão corretos.
d) Apenas o item II está correto.
e) Todos os itens estão corretos.

GABARITO: E
Administração Pública (em sentido material): Designa a atividade consistente na
defesa concreta do interesse público.
Administração Pública (em sentido estrito): É o conjunto de órgãos e agentes
estatais no exercício da função administrativa.

113
121
 Governo: É a cúpula diretiva do Estado, responsável pela condução dos altos
interesses estatais e pelo poder político, e cuja composição pode ser modificada
mediante eleições.

Questão 18. (FUNDATEC – 2018 – AL-RS – PROCURADOR)

NÃO é característica da administração pública extroversa:
a) O fenômeno econômico
b) A intervenção na propriedade privada
c) O exercício do poder de polícia administrativa
d) A prestação dos serviços públicos
e) A gestão pessoal

GABARITO: E
A administração pública extroversa é o complexo de vínculos entre a
Administração e os particulares. As quatro primeiras alternativas descrevem
atuações estatais externas, exercidas em face de particulares (administração
extroversa). Somente a gestão de pessoal (lidar com agentes públicos) é uma
questão interna (introversa).

Questão 19. (FUNRIO – 2018 – CGE-RO)

A Administração Pública, sendo avaliada sob o aspecto formal, deve levar em conta o:
a) Funcionamento da Administração.
b) Sentido público da Administração.
c) Objetivo da Administração.
d) Aparelhamento da Administração.
e) Sujeito da Administração.

GABARITO: E
Apesar de mal formulada, a questão trata do conceito de Administração Pública.
A Administração Pública, sendo avaliada sob o aspecto formal ou subjetivo,
consiste nos sujeitos que integram sua estrutura (entidades e órgãos).

Questão 20. (FUNDATEC – 2018 – PC-RS – DELEGADO DE POLÍCIA)

Acerca da formação histórica do Direito Administrativo, analise as seguintes assertivas:
IV. O Direito Administrativo tem origem na Idade Média, período histórico em que a
vontade do monarca passa a se subordinar à lei.
V. O direito francês se notabiliza com a principal influência na formação do Direito
Administrativo brasileiro, de onde importamos institutos importantes como o

114
121
 conceito de serviço público, a teoria dos atos administrativos, da responsabilidade
civil do Estado e da submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade.
VI. Devido à organização do Estado brasileiro, composto por diferentes entes políticos
dotadas de competências legislativas próprias para disciplinar suas atividades
administrativas, a codificação do Direito Administrativo em âmbito nacional se
torna inviável.
Quais estão corretas?
a) Apenas I.
b) Apenas III.
c) Apenas I e II.
d) Apenas II e III.
e) I, II e III.

GABARITO: D
I. ERRADA. O direito administrativo surgiu na França logo após a Revolução
Francesa e não durante a Idade Média, período em que inexistiam regras jurídicas
colocadas acima da vontade dos monarcas.
II. CORRETA. A principal matriz de nosso Direito Administrativo é a França.
Lembrando que o Direito Administrativo Moderno surgiu a partir de decisões
sucessivas prolatadas pelo Conselho de Estado francês.
III. CORRETA. Um dos maiores obstáculos à codificação do Direito Administrativo
no Brasil é a nossa forma federativa de Estado. Sendo um ramo sujeito à
competência legislativa concorrente entre União, Estados e Distrito Federal
(Municípios também legislam a partir do interesse local), é até difícil pensar como
um código seria capaz de sistematizaro Direito Administrativo simultaneamente
em todas as esferas de governo. Por isso que, pode reparar, os ramos codificados
são sempre de disciplinas sujeitas a competência privativa da União para legislar
na matéria (Direito Civil, Direito Penal, Processo Penal, Processo Civil). O único
caso no Brasil de ramo codificado submetido a competência concorrente é o
Direito Tributário.

Questão 21. (NC-UFPR – 2019 - ITAIPU BINACIONAL)

O direito administrativo é o ramo do direito público que disciplina o exercício da função
administrativa e a atividade das pessoas e órgãos que a desempenham. Com relação aos
poderes de Estado e atribuição de funções, de acordo com a Constituição Federal de 1988 e
conceitos advindos do direito administrativo, assinale a alternativa correta.
a) A função jurisdicional é responsável por editar atos normativos primários e resolver
conflitos entre os litigantes.
b) O poder do Estado se divide por estruturas orgânicas especializadas, que desempenham
com preponderância a sua função típica, mantendo a harmonia e o equilíbrio do sistema.

115
121
c) No Brasil, pela tripartição dos poderes, adota-se o pressuposto de que cada um dos
poderes é responsável pelo exercício de sua função típica, de maneira autônoma.
d) Diferentemente do sistema francês, que segrega a função jurisdicional e administrativa,
no Brasil considera-se o sistema inglês de tripartição dos poderes, com preponderância do
sistema administrativo sobre os demais poderes.
e) São poderes soberanos e independentes entre si a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios.

GABARITO: B
a) ERRADA. O Poder Judiciário possui o monopólio da função jurisdicional, mas não
possui competência para editar atos normativos primários (leis).
b) CORRETA. Os Poderes não são somente independentes, mas também
harmônicos entre si. Por isso, além de sua função típica (que garante
independência), cada Poder exerce também, em caráter excepcional, atividades
próprias de outro Poder, denominadas funções atípicas (garantidoras da
harmonia).
c) ERRADA. Como se sabe, o art. 2º da Constituição Federal enunciou o princípio
da Tripartição de Poderes nos seguintes termos: “São Poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
d) ERRADA. Não há preponderância do sistema administrativo sobre os demais
poderes. É no sistema francês que as decisões proferidas pelos tribunais
administrativos não podem ser submetidas à apreciação pelo Poder Judiciário.
Bastante diferente do que ocorre com os tribunais administrativos brasileiros, por
exemplo, o Conselho de Contribuintes (segunda instância administrativa do Fisco).
No Brasil, as decisões dos tribunais administrativos sempre estão sujeitas a
controle judicial.
e) ERRADA. A forma federativa de Estado, adotada pela Constituição de 1988,
associada à estrutura descentralizada de nossa Administração Pública, caracteriza-
se pela coexistência de múltiplas personalidades jurídicas estatais. Nos termos do
art. 1º da CF/88: A República Federativa do Brasil tem como um de seus
fundamentos a soberania e é formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de
Direito. Ou seja, não há que se falar em soberania dos Estados, Distrito Federal e
Municípios.

Questão 22. (NC-UFPR – 2019 - TJ-PR)

Segundo Romeu Felipe Bacellar Filho, “à medida que é possível diferenciar Governo de
Administração Pública pelas atribuições diversas a que se propõem, tais instituições
assumem estruturas próprias, voltadas ao cumprimento de suas funções” (BACELLAR FILHO,
2008). Levando em consideração a posição do autor, assinale a alternativa correta.
a) Ao falar em “atribuições diversas”, o Autor sugere uma diferença a partir das atividades da
Administração e do Governo.

116
121
b) Governo pode ser definido como a instituição cuja atividade é voltada à tomada de
decisões discricionárias.
c) Administração pode ser definida como a instituição voltada à tomada de decisões
vinculadas.
d) No Brasil, ao contrário de outros países, o Poder Judiciário também compõe o Governo do
ponto de vista constitucional, exercendo tais prerrogativas como sua função típica.
e) A Administração Pública brasileira é composta de entes políticos e entes administrativos,
que, por sua vez, são compostos por órgãos públicos.

GABARITO: E
a) ERRADA. É a administração pública em sentido objetivo, material ou funcional,
mais adequadamente de defender concretamente o interesse público e distingue-
se do conceito de Governo, enquanto poder executivo.
b) ERRADA. Atualmente, pode-se dizer que Governo é a cúpula diretiva do Estado,
responsável pela condução dos altos interesses estatais e pelo poder político.
Logo, apesar de possuir margem para tomar decisões discricionárias, certo é que
está submetido ao princípio da legalidade e possui inúmeras decisões de caráter
vinculado a serem tomadas no exercício de suas funções.
c) ERRADA. Nem sempre as decisões serão vinculadas, há que se considerar a
hipótese de discricionariedade, em que o legislador atribui certa competência à
Administração Pública, reservando uma margem de liberdade para que o agente
público, diante da situação concreta, possa selecionar entre as opções
predefinidas qual a mais apropriada para defender o interesse público.
d) ERRADA. Conforme estabelece o art. 2º da Constituição Federal ao enunciar o
princípio da Tripartição de Poderes: “são Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Governo, por sua vez,
é a cúpula diretiva do Estado que não abrange o Poder Judiciário.
e) CORRETA. O termo “Administração Pública” designa o conjunto de órgãos e
entidades estatais no exercício da função administrativa, independentemente do
Poder a que pertençam. Na Administração Direta as entidades são políticas porque
exercem simultaneamente as três funções estatais. Na Administração Indireta,
temos pessoas exclusivamente administrativas, pois não exercem legislação nem
jurisdição.

Questão 23. (CESPE – 2019 - PGE-PE)

Com relação à origem e às fontes do direito administrativo, aos sistemas administrativos e à
administração pública em geral, julgue o item que segue.
Em sentido objetivo, administração pública designa os entes que exercem a atividade
administrativa de forma a balizar a execução da função administrativa.
( ) Certo
( ) Errado

117
121
 GABARITO: ERRADO
A assertiva traz o conceito de Administração Pública em sentido subjetivo,
(também denominado orgânico ou formal). Em sentido objetivo, (também
denominado material ou funcional), a expressão “Administração Pública” significa
a atividade estatal consistente em defender concretamente o interesse público.
Ainda neste sentido, pode-se distinguir a administração pública em sentido amplo
(lato sensu), que compreende tanto a função administrativa quanto a função
política (ou de governo), da administração pública em sentido estrito (stricto
sensu), abrangendo exclusivamente o desempenho da função administrativa
propriamente dita.

Questão 24. (Quadrix – 2019 – CREF/SE)

Acerca da administração pública na Constituição Federal de 1988, julgue o item.
A densificação do significado do princípio da moralidade é uma prerrogativa do
administrador, como intérprete, no caso concreto, escapando ao exame judicial sob pena de
invasão do mérito administrativo e de vulneração à separação de Poderes.
( ) Certo
( ) Errado

GABARITO: ERRADO
Como regra, não cabe ao Judiciário ingressar na análise do mérito dos atos
discricionários. Porém, se a decisão discricionária violar princípios administrativos
nada impede seu controle judicial. Como a questão trata da aplicação concreta de
um princípio não se trata de mérito, mas da compatibilidade ou não da decisão ao
conteúdo principiológico do sistema. Nada impede, assim, que o Judiciário avalie
a correção da aplicação concreta da moralidade.

Questão 25. (IBADE - 2019 - Prefeitura de Aracruz /ES)

O art. 37 da CRFB/88 elenca os princípios inerentes à Administração Pública. Sobre o princípio
da Legalidade, pode-se afirmar que:
a) a Administração Pública só pode ser exercida em conformidade com a lei.
b) as pessoas que exercem suas atividades devem estar voltadas ao interesse público.
c) o administrador tem que ter um comportamento ético, jurídico adequado.
d) qualquer cidadão pode se dirigir ao Poder público e requerer cópias e certidões de atos e
contratos.

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e) toda ação administrativa tem que ser de bom atendimento.

GABARITO: A
O princípio da legalidade no Direito Administrativo impede que a Administração
Pública pratique qualquer conduta sem previsão legal. Ao contrário do direito
privado, em que o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe,os agentes
públicos (Direito Administrativo) só podem fazer o que a lei autoriza. É, portanto,
o mesmo que dizer “a Administração Pública só pode ser exercida em
conformidade com a lei”.

Questão 26. (VUNESP – 2018 – FAPESP – Procurador)

Sobre a origem do Direito Administrativo, é correto afirmar que
a) se deu no período que antecedeu a Revolução Francesa, século XVI, época em que a gestão
pública era legalmente incondicionada.
b) é atribuída à corrente do jusnaturalismo segundo a qual os súditos submetiam-se à lei
como resultado da vontade suprema do rei ou monarca.
c) adveio da consagração do sistema de dualidade de jurisdição, adotado desde o século XVIII
nos países anglo-saxões.
d) foi estimulada por autores contratualistas que defenderam a diminuição do arbítrio estatal
por meio da submissão do Poder Público à lei como resultado da vontade geral ou da divisão
das funções estatais entre diferentes órgãos.
e) resultou da adoção de Constituições escritas prevendo o exercício moderado do poder e
jurisdição una, conforme o modelo francês produto da revolução.

GABARITO: D
Durante a Idade Média não havia sentido falar em um Direito Administrativo, pois
o referido período se caracteriza exatamente pelo absolutismo estatal em que
inexistiam regras jurídicas colocadas acima da vontade dos monarcas. Foi somente
após a Revolução Francesa (1789) que o fortalecimento dos Parlamentos criou
condições para estabelecerem-se regras limitadoras da atuação da administração
pública, de modo que o surgimento do Direito Administrativo, entendido como o
complexo de regras disciplinadoras da atividade administrativa, somente foi
possível devido a dois pressupostos fundamentais: 1) a subordinação do Estado às
regras jurídicas (sendo esta característica surgida com o advento do Estado de
Direito); e 2) a existência de divisão de tarefas entre os órgãos estatais. Está
correto falar que tal evolução foi estimulada por autores contratualistas, como
Hobbes e Rosseau, cujas construções teóricas afirmavam a existência hipotética

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de um “contrato social” em que os indivíduos transferiam ao Estado parcela de
sua liberdade como condição para viabilizar a vida em sociedade.

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