RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

Exercício 2020

Relatório nº 850393

7 de dezembro de 2020
Controladoria-Geral da União (CGU)
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: Ministério da Infraestrutura
Unidades Examinadas: Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários
– SNPTA e Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes - DNIT
Município/UF: Brasília – DF
Relatório de Avaliação: 850393

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Missão
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.

Avaliação
O trabalho de avaliação, como parte da atividade de auditoria interna, consiste
na obtenção e na análise de evidências com o objetivo de fornecer opiniões ou
conclusões independentes sobre um objeto de auditoria. Objetiva também
avaliar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de
controles internos relativos ao objeto e à Unidade Auditada, e contribuir para o
seu aprimoramento.

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 POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
QUAL FOI O TRABALHO?
TRABALHO Tendo-se em consideração a difícil situação
REALIZADO econômica enfrentada pelo país presentemente,
com uma decorrente carência generalizada de
PELA CGU? recursos financeiros, chega-se à conclusão de que
não existe mais espaço para o Governo Federal
conduzir política de dragagem para os portos
A política de dragagem
públicos envolvendo elevado volume de dispêndios,
implementada pelo Governo
em se considerando, inclusive, que são arrecadadas
Federal para os portos públicos,
tarifas com tal finalidade específica, pelas
há pouco mais de dez anos,
administrações portuárias.
centrou-se, primordialmente, na
implementação do Programa Buscou-se, portanto, a realização de diagnóstico
Nacional de Dragagem – PND, já dessa política vigente, que revelou aspectos frágeis
em sua segunda fase (PND II). de sua governança, bem como a apresentação de
novas perspectivas acerca da matéria.
O programa abrangeu a dragagem
de áreas de acesso aquaviário em QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS
cerca de vinte daqueles portos, PELA CGU? QUAIS AS
englobando tanto as de
manutenção quanto algumas de
RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER
aprofundamento, a eles ADOTADAS?
proporcionando melhores Existe clara indicação quanto ao esgotamento do
condições para o recebimento das modelo vigente, implementado em período de
embarcações. relativa bonança financeira que não mais se observa,
e pôde-se concluir também quanto à ocorrência de
Este trabalho, portanto, objetiva impropriedades e irregularidades no âmbito do PND
oferecer uma avaliação sobre II, que não devem continuar se repetindo em
aspectos desse relevante iniciativas similares patrocinadas pelo Governo
programa de governo Federal.
considerados mais sensíveis, bem
como uma abordagem acerca de As diversas recomendações propostas, apresentadas
perspectivas concernentes a um ao final deste relatório, apontam para a necessidade
novo modelo de gestão, que visa a de se aprimorar a governança, bem como indicam
conferir autonomia às algumas ações destinadas a um novo modelo de
administrações portuárias para a gestão de dragagem para os portos públicos.
condução das suas obras de
dragagem, inclusive sob o aspecto
financeiro.

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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
CBD – Companhia Brasileira de Dragagem
CDRJ – Companhia Docas do Rio de Janeiro
CGU – Controladoria Geral da União
CGU-RJ – Controladoria Regional da União no Estado do Rio de Janeiro
COVIAS – Coordenação Geral de Obras Aquaviárias do DNIT
CPU – Composição de Preços Unitários
CSN – Companhia Siderúrgica Nacional
DAQ – Diretoria de Infraestrutura Aquaviária do DNIT
DAS – Direção e Assessoramento Superiores
DHN – Diretoria de Hidrografia e Navegação
DIPGA – Departamento de Infraestrutura Portuária e Gestão Ambiental
DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
FCPE – Funções Comissionadas do Poder Executivo
INPH – Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias
OGU – Orçamento Geral da União
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PAINT – Plano Anual de Auditoria Interna
PND – Programa Nacional de Dragagem
MTPA – Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil
MINFRA – Ministério da Infraestrutura
NORMAN – Norma da Autoridade Marítima
SEP – Secretaria Especial de Portos da Presidência da República
SNO – Secretaria Nacional de Portos
SIPOD – Sistema de Informação e Pesquisa de Obras de Dragagem
SNPTA – Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários
TED – Termo de Execução Descentralizada
UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 7

CONSIDERAÇÕES INICIAIS 8

RESULTADOS DOS EXAMES 10

1. Fragilidades inerentes à continuidade de gestão, comprometendo o desenvolvimento

da política de dragagens portuárias. 10

2. Os requisitos para nomeação de lideranças não asseguram a ocupação dos cargos e

funções por profissionais com formação e experiência profissional compatíveis. 14

3. Estrutura de controles internos deficiente, afetando a gestão e fiscalização do PND II

bem como a sua transição institucional. 18

4. Lacunas na institucionalização da política nacional de dragagem, acarretando

indefinições quanto à distribuição das responsabilidades. 22

5. Insuficiência de normativos, diretrizes e/ou manuais, inerentes às obras de

dragagem. 27

6. Deficiências na gestão do acervo técnico e na transparência ativa, no que tange aos

produtos previstos no programa e às obras de dragagem, respectivamente. 29

7. Vultosos dispêndios assumidos pelo Governo Federal com obras de dragagem nos
portos públicos organizados, ao longo da última década, sem a correspondente
utilização das receitas arrecadadas pelas autoridades portuárias por meio da Tabela I. 33

8. Perspectivas quanto à implementação de nova política de dragagem para os portos

públicos. 39

9. Contribuições direcionadas a uma nova política de dragagem para os portos públicos. 42

RECOMENDAÇÕES 47

CONCLUSÃO 48

ANEXOS 51

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INTRODUÇÃO
O presente relatório de auditoria refere-se à avaliação da gestão da infraestrutura aquaviária
de acesso aos portos públicos brasileiros e suas perspectivas futuras, desenvolvida no âmbito
da Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários – SNPTA e do Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, ambos integrantes da estrutura do
Ministério da Infraestrutura, o segundo como autarquia federal vinculada.
O presente trabalho surgiu como decorrência de outro conduzido desde o exercício de 2019
na Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Transportes, Portos e Aviação Civil, e que
consistiu em um levantamento sobre o Programa Nacional de Dragagem (PND), tendo-se por
referência a metodologia de avaliação executiva proposta no Guia Prático de Análise Ex Post
publicado pela Casa Civil da Presidência da República no final de 2018.
Tal levantamento contou com ampla prospecção de informações pertinentes aos Programas
Nacionais de Dragagem I e II, culminando com uma série de conclusões apontadas acerca de
dificuldades enfrentadas em sua condução e de fragilidades identificadas quanto aos
programas em si.
Nesta auditoria foi examinada a atual política federal de dragagem concernente à
infraestrutura aquaviária de acesso aos portos públicos brasileiros, bem como efetuou-se
abordagem pertinente às suas perspectivas futuras.
A aludida avaliação e abordagem priorizarão os seguintes três tópicos centrais, sendo que os
dois primeiros afetos ao modelo atual de dragagem, e o terceiro relativo a potenciais
modificações vislumbradas para ocorrência a curto e médio prazos:
 Em que medida o PND II é adequadamente institucionalizado, bem como estruturado em
termos de gestão?
 Os arranjos institucionais possuem mecanismos e instrumentos adequados para
preservar e divulgar o acervo existente sobre dragagem, incluindo sistema(s) recentemente
contratado(s)?
 Em que medida a situação atual concernente à política nacional de dragagem aponta para
novas diretrizes?

Tais questões tiveram por objetivo identificar se no desenvolvimento da política pública

estiveram, e ainda estão presentes, os mecanismos para o exercício da governança pública
previstos no Decreto nº 9.203/2017, a citar, a estratégia, a governança e o controle, e ainda
se a sua gestão encontra-se calcada nos princípios da responsabilidade e da transparência.
Complementarmente, o trabalho teve o objetivo de oferecer uma visão consolidada da
estratégia de gestão da infraestrutura aquaviária de acesso aos portos, acompanhada de
contribuições direcionadas a uma nova política de dragagem.
Como metodologia de execução utilizou-se de análise documental, sobretudo dos dados
obtidos em fase de levantamento, bem como de indagações escritas e orais, essas últimas por
meio de entrevistas estruturadas, à distância, com servidores da SNPTA e do DNIT. As
respostas foram encaminhadas entre os meses de julho e setembro de 2020.

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CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O acesso aquaviário é um importante ativo do porto organizado, sendo uma infraestrutura
que impõe a condição primeira de entrada de navios no porto, como também estabelece os
respectivos limites de capacidade para recebimento e escoamento de carga. Em alguns casos,
um único acesso aquaviário atende tanto aos usuários do porto público quanto aos terminais
de uso privado que estão inseridos em áreas adjacentes, e que, portanto, fazem uso dessa
infraestrutura comum. Justo por isso que as restrições impostas pela carência de dragagens
nos canais de acesso afetam interesses de uma série de atores e geram verdadeiros gargalos
no setor portuário.
O histórico da realização de obras de dragagem no Brasil corrobora esse entendimento. Já no
século XIX havia a previsão de realização de obras de dragagem no bojo das concessões do
período imperial regidas por Decreto de 1869. No início do século XX, o Estado centralizou as
obras de melhoramento, conservação e administração dos portos, mas a constituição de um
parque de equipamentos de dragagem, prevista desde 1921, só aconteceu em 1967, com a
instituição da Companhia Brasileira de Dragagem (CBD). Essa atuou no mercado por 20 anos,
até sua incorporação à Portobrás, o que perdurou até 1990, ano em que a estatal foi extinta.
A Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, estabeleceu um novo regime jurídico da exploração
dos portos organizados e das instalações portuárias, porém, não previu expressamente a qual
entidade caberia a execução dos necessários serviços de dragagem nos portos públicos
brasileiros. Tal atribuição, contudo, foi facultada às administrações portuárias, ao dispor que
teriam a competência, dentro dos limites da área do porto, de fiscalizar a execução ou
executar as obras de ampliação, melhoramento e conservação da sua infraestrutura de
proteção e de acesso aquaviário.
A faculdade para executar essas obras não foi suficiente para imputar o dever de prover as
dragagens de manutenção ou de adequação e aprofundamento. A inexistência de previsão
legal no que tange à responsabilidade efetiva pelas obras de dragagem, acarretou a
deterioração progressiva das condições da infraestrutura aquaviária dos portos, agravadas
pela persistente não aplicação de recursos oriundos das tarifas portuárias destinados
especificamente para tais finalidades. A solução emergencial diante de necessidades cada vez
mais prementes foi a assunção desses encargos pela União.
Após a retomada das discussões sobre a atividade de dragagem na esfera da União, a situação
que se apresentou foi a de pleitos em praticamente todos os portos, decorrentes de cenário
de ampla desestruturação institucional, incluindo defasagens nas bases de informações, na
capacitação dos técnicos, nos sistemas de planejamento e na gestão ambiental.
Assim, as obras de dragagem em acessos aquaviários aos portos públicos foram colocadas na
pauta de ações governamentais a partir de 2007, quando os canais de acesso, em particular,
eram considerados verdadeiros gargalos para o regular recebimento e escoamento de cargas.
A partir daí, foi implantada toda uma estrutura institucional consolidada na então Secretaria
Especial de Portos (SEP), vinculada à Presidência da República, que teve como uma de suas
finalidades a de gerir a carteira de obras do recém-instituído Programa Nacional de Dragagem
– PND. Desde então, foi despendido pelo governo federal montante da ordem de R$4 bilhões
em dragagens, com recursos oriundos do Orçamento Geral da União (OGU).

8
Presentemente, contudo, vem enfrentando o Governo Federal notória escassez de recursos
para aplicação em investimentos, apresentada como uma das justificativas para a extensa
programação de privatizações e concessões na área de infraestrutura. Logo, torna-se
previsível que não haja fôlego financeiro para sustentação do PND por muito mais tempo, ao
menos nos mesmos moldes da sua condução de até poucos anos atrás.
Considerando-se, portanto, uma inevitável fase de transição quanto ao modelo de governança
vigente, apresenta-se uma avaliação sucinta acerca da segunda etapa do Programa Nacional
de Dragagem, mais recente, com o principal fito de destacar alguns de seus aspectos,
negativos, que não devem ser repetidos.

9
RESULTADOS DOS EXAMES

1. Fragilidades inerentes à continuidade de gestão, comprometendo

o desenvolvimento da política de dragagens portuárias.

Os programas de governo, com o intuito de serem bem conduzidos em suas ações, demandam
uma continuidade de gestão assertiva de forma a não sofrerem desvios de rumos em suas
metas e objetivos, tornando-os menos suscetíveis a interferências patrimonialistas.
O Programa Nacional de Dragagem, apesar de seus 13 anos de vigência, já sofreu diversas
alterações em sua estrutura de governança, notadamente a partir da instituição do PND II, por
meio da Lei nº 12.815, de 05 de junho de 2013.
Iniciando-se pelo PND I, coube à então recém-constituída Secretaria Especial de Portos da
Presidência da República implementá-lo. Conduzido primeiramente no âmbito do seu
Departamento de Planejamento Portuário, vinculado à Subsecretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Portuário, teve atribuída ao Departamento de Desempenho Operacional da
Secretaria de Gestão e Infraestrutura de Portos, em 07/10/2011, a competência pelo
desenvolvimento das atividades relativas às obras de dragagem. A essa altura, a Secretaria
Especial de Portos já havia tido alterada a sua denominação para Secretaria de Portos da
Presidência da República, por meio da Lei nº 12.314, de 19 de agosto de 2010.
A partir de 02/09/2013, após instituído o PND II, o acompanhamento, implementação e
fiscalização das obras e serviços de dragagem passaram a ser responsabilidade do
Departamento de Obras e Serviços de Acessos Aquaviários, vinculado à Secretaria de
Infraestrutura Portuária da Secretaria de Portos.
Entretanto, a Lei nº 13.341, de 29 de setembro de 2016, extinguiu a Secretaria de Portos, que
teve sua estrutura transferida para o recém-criado Ministério dos Transportes, Portos e
Aviação Civil, sob o nome de Secretaria Nacional de Portos. O Decreto nº 9.000, de 8 de março
de 2017, por seu turno, atribuiu ao seu Departamento de Infraestrutura Portuária e Gestão
Ambiental a competência de acompanhar, monitorar, avaliar e fiscalizar obras e serviços de
dragagem, sinalização náutica e balizamento, nos acessos aquaviários aos portos.
Já em 1º de janeiro de 2019, contudo, a Medida Provisória nº 870, convertida posteriormente
na Lei nº 13.844, de 18 de junho de 2019, transformou o Ministério dos Transportes, Portos e
Aviação Civil em Ministério da Infraestrutura, e por fim, em 03 de maio de 2019, as
competências do Departamento de Infraestrutura Portuária e Gestão Ambiental foram
transferidas para o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, no âmbito de
sua Diretoria de Infraestrutura Aquaviária.

10
 Figura 1: Órgãos responsáveis pela condução do PND II.

2019
2016-2019 DAQ
CGOSD DNIT/MINFRA
2013-2016
DOSAA DIPGA/SNP/M
TPA
SEP/PR

Fonte: Elaborada pela CGU.

Assim, tratando-se de política pública marcada por frequentes transições institucionais, torna-
se exigível que o órgão responsável disponha ao menos de uma estratégia de gestão, com foco
na continuidade das ações de dragagem, seja por meio do PND ou de outras iniciativas
governamentais.
Cabe salientar que, no contexto da política de governança pública instituída pelo Decreto nº
9.203/2017, a estratégia compreende a definição de diretrizes, objetivos, planos e ações, além
de critérios de priorização e alinhamentos entre organizações e partes interessadas, para que
os serviços e produtos de responsabilidade da organização alcancem o resultado pretendido.
Sob o ponto de vista da continuidade da gestão, a primeira fase do PND experimentou mais
estabilidade do que a segunda, comprovada pelo tempo de permanência dos seus gestores e
pelas poucas alterações ocorridas na estrutura organizacional das Secretarias de Portos à
época, primeiro como Secretaria Especial de Portos da Presidência da República e depois
como Secretaria de Portos da Presidência da República.
A partir de outubro de 2013, já no PND II, a Secretaria passou a sofrer transições frequentes,
com uma permanência média de dois anos para os gestores do programa alocados em cargos
de diretoria, o que impactou, inclusive, no desenvolvimento de novas estratégias alternativas
ao PND.
A descontinuidade de sua gestão pode ser exemplificada a partir da primeira discussão
ocorrida sobre um modelo de concessão de canais de acesso, em 2015, mediante consulta
pública realizada pela então Secretaria de Portos da Presidência da República, com o objetivo
de coleta de subsídios destinados à definição de aspectos estratégicos do modelo e
estruturação de edital de Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), para posterior
elaboração de estudos de viabilidade técnica e econômica dessas concessões.
As contribuições foram recepcionadas entre os dias 02 de abril e 09 de maio de 2015, e, nesse
mesmo período, foram realizadas duas audiências públicas, a primeira delas em 09 de abril e
a segunda no dia 08 de maio, tendo ocorrido divulgação e publicidade das contribuições
recebidas.
Naquela ocasião manifestaram-se diversos agentes do setor, incluindo administrações e
conselhos portuários, arrendatários e terminais de uso privado, associações de representação
do setor industrial, sindicatos de operadores e de empresas de navegação, associação de
armadores, conselho da praticagem, bem como empresas de consultoria técnica e escritórios
de advocacia. Estima-se que tenham sido registradas mais de 350 contribuições relacionadas

11
aos sete aspectos-chaves definidos, porém, não foram identificadas análises a seu respeito
por parte da então Secretaria de Portos.
Quando arguida sobre o tema, já no início de 2019, a atual Secretaria Nacional de Portos e
Transportes Aquaviários informou não ser de seu conhecimento a realização das audiências,
tampouco suas conclusões, exemplificando, com isso, a aludida descontinuidade de gestão,
pertinente, inclusive, a tema relevante no âmbito da discussão da atual política federal de
dragagem, ocasião em que tais conclusões poderiam ser aproveitadas, de alguma forma.
Dessa forma, ante o exposto até aqui, pode-se concluir quanto à ocorrência de percalços à
continuidade de gestão do PND II e de temas correlatos, inerentes, notadamente, aos seus
mecanismos de governança. Evidentemente, ao se ter em conta que um mesmo programa,
ao longo de seus poucos quase 13 anos de existência, já esteve sob a responsabilidade de
quatro órgãos distintos do Poder Executivo Federal, quais sejam, Secretaria Especial de
Portos/Secretaria de Portos, na esfera da Presidência da República, Secretaria Nacional de
Portos, no âmbito do então Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, Secretaria
Nacional de Portos e Transportes Aquaviários, por um curto período, integrante da estrutura
do atual Ministério da Infraestrutura, e, mais recentemente, Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes, por meio de sua Diretoria de Infraestrutura Aquaviária, torna-
se inevitável inferir quanto a um consequente prejuízo à linearidade de suas ações, em razão
de constantes mudanças de gestões e gestores, sem considerar que, mesmo internamente à
Secretaria de Portos, houve redirecionamentos no que tange à responsabilidade por sua
condução.
A título de exemplo, ressalta-se que, enquanto na esfera da Presidência da República, o PND
contou, desde a sua implementação, com sete Secretários/Ministros distintos, ao longo de
nove anos, entre maio de 2007 e setembro de 2016, sendo que, já no período do PND II, a
rotatividade tornou-se mais acentuada, com cinco ministros em menos de três exercícios.
Novos dirigentes máximos trazem consigo novas equipes, com os seus correspondentes
períodos de aprendizagem.
Mais recentemente, em 03/05/2019, por meio da Medida Provisória nº 882, recebeu o
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes as seguintes atribuições, que
anteriormente competiam às Secretarias de Portos: projetação, acompanhamento e
execução, direta ou indireta, de obras ou de serviços de engenharia em portos organizados
decorrentes de investimentos programados pelo Ministério da Infraestrutura e autorizados
pelo Orçamento Geral da União.
Entretanto, arguido por esta CGU sobre como se havia processado a transferência de
conhecimento pertinente às três obras de dragagem então conduzidas pela Secretaria
Nacional de Portos e Transportes Aquaviários e que foram recepcionadas para gestão por
parte do DNIT, uma vez que as equipes de fiscalização anteriores haviam sido descontinuadas,
posicionou-se o Departamento no sentido de que não havia ocorrido processo relevante de
transferência de conhecimento dos servidores da área técnica da SNPTA para aquela
pertinente do DNIT, mas basicamente a transferência de documentos e processos.
Observa-se, portanto, mais uma falha de estratégia do PND II, dessa feita no que tange ao
alinhamento entre órgãos públicos, prejudicial à sua continuidade de gestão bem como
quanto à fiscalização de três obras de dragagem implementadas em importantes portos do
país, de expressiva materialidade.

12
Assim, a partir das evidências apresentadas no que concerne a uma indesejável
descontinuidade de gestão pertinente à atual política nacional de dragagem, na esfera do
Poder Executivo Federal, há que se ponderar acerca dos benefícios decorrentes da
descentralização dessas atividades, tornando cada autoridade portuária responsável pela
garantia de acessos aquaviários adequados às suas operações, até mesmo em função das
receitas que arrecadam exclusivamente para tal finalidade.

13
2. Os requisitos para nomeação de lideranças não asseguram a
ocupação dos cargos e funções por profissionais com formação e
experiência profissional compatíveis.
Aprofundando-se a análise dos mecanismos que constituem a governança do Programa
Nacional de Dragagem, temos adiante, como objeto de verificação, os critérios para a
designação de suas lideranças.

Conforme estabelece o Decreto nº 9.203, o conceito de liderança compreende o conjunto de

práticas de natureza humana ou comportamental exercida nos principais cargos das
organizações, para assegurar a existência das condições mínimas para o exercício da boa
governança, quais sejam: a) integridade; b) competência; c) responsabilidade; e d) motivação.

Os critérios que orientam a designação dos principais cargos e funções, por sua vez, estão
dispostos no Decreto nº 9.727, de 15 de março de 2019, que disciplinou sobre os requisitos
exigíveis, tais como o perfil profissional e os procedimentos gerais a serem observados para a
ocupação dos cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS e
das Funções Comissionadas do Poder Executivo - FCPE.
Seu art. 2º elencou os critérios gerais para a ocupação de DAS ou de FCPE, quais sejam:

I - idoneidade moral e reputação ilibada;

II - perfil profissional ou formação acadêmica compatível com o cargo ou a função
para o qual tenha sido indicado; e
III - não enquadramento nas hipóteses de inelegibilidade previstas no inciso I do
caput do art. 1º da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990.

Além dos critérios gerais, cabem ser reproduzidos os critérios específicos para ocupação de
DAS e FCPE de níveis 2 e 3, 4, e 5 e 6, introduzidos por meio dos seus arts. 3º, 4º e 5º, exibidos
na figura em sequência:

14
Figura 2: Critérios específicos para ocupação de cargos DAS e FCPEs de níveis 2 e 3, 4, e 5 e 6.

FCPE de níveis 2 e 3 DAS e FCPE de nível 4 DAS e FCPE de

Além do disposto no art. 2º, Além do disposto no art. 2º, níveis 5 e 6
atenderão, no mínimo, a um dos atenderão no mínimo, a um dos atenderão, no mínimo, a um dos
seguintes critérios específicos: seguintes critérios específicos: seguintes critérios específicos:

•I - possuir experiência •I - possuir experiência •I - possuir experiência

profissional de, no mínimo,
dois anos em atividades
correlatas às áreas de atuação
do órgão ou da entidade ou
em áreas relacionadas às
atribuições e às competências
do cargo ou da função;
•II - ter ocupado cargo em
comissão ou função de
confiança em qualquer Poder,
inclusive na administração
pública indireta, de qualquer
ente federativo por, no
mínimo, um ano;
•III - possuir título de
especialista, mestre ou doutor
em área correlata às áreas de
atuação do órgão ou da
entidade ou em áreas
relacionadas às atribuições do
cargo ou da função;
•IV - ser servidor público
ocupante de cargo efetivo de
nível superior ou militar do
círculo hierárquico de oficial
ou oficial-general; ou
•V - ter concluído cursos de
capacitação em escolas de
governo em áreas correlatas
ao cargo ou à função para o
qual tenha sido indicado, com
carga horária mínima
acumulada de cento e vinte
horas.
profissional de, no mínimo,
três anos em atividades
correlatas às áreas de atuação
do órgão ou da entidade ou
em áreas relacionadas às
atribuições e às competências
do cargo ou da função;
•II - ter ocupado cargo em
comissão ou função de
confiança em qualquer Poder,
inclusive na administração
pública indireta, de qualquer
ente federativo por, no
mínimo, dois anos; ou
•III - possuir título de
especialista, mestre ou doutor
em área correlata às áreas de
atuação do órgão ou da
entidade ou em áreas
relacionadas às atribuições do
cargo ou da função.
profissional de, no mínimo,
cinco anos em atividades
correlatas às áreas de atuação
do órgão ou da entidade ou
em áreas relacionadas às
atribuições e às competências
do cargo ou da função;
•II - ter ocupado cargo em
comissão ou função de
confiança equivalente a DAS
de nível 3 ou superior em
qualquer Poder, inclusive na
administração pública
indireta, de qualquer ente
federativo por, no mínimo,
três anos; ou
•III - possuir título de mestre
ou doutor em área correlata
às áreas de atuação do órgão
ou da entidade ou em áreas
relacionadas às atribuições do
cargo ou da função.

Fonte: Elaborada pela CGU.

Tendo em vista que o Programa Nacional de Dragagem perdura há 13 anos, não foi possível
elencar ou examinar as práticas e comportamentos de todos os dirigentes que estiveram à
sua frente.
Entretanto, em se considerando suas características peculiares, natural seria a cautela com
relação ao perfil profissional dos dirigentes responsáveis por sua condução. As manifestações
apresentadas pela SNPTA e pelo DNIT no que tange à existência de critérios específicos
destinados às nomeações para os cargos de direção e assessoramento superior no âmbito da
condução do PND II, contudo, possibilitaram inferir carências também quanto a esse aspecto.
15
A SNPTA, instada a se posicionar com referência ao período entre setembro de 2016 e início
de janeiro de 2019, em que basicamente sua antecessora, Secretaria Nacional de Portos,
esteve à frente da gestão e condução do PND II, restringiu-se a pontuar que desconhece a
existência desses critérios àquela época, apesar de ainda contar com técnicos que atuaram na
antiga Secretaria.
O DNIT, por sua vez, pronunciou-se afirmando entender que o Programa Nacional de
Dragagem II, em si, não faz parte do seu rol de atribuições e atividades regimentais, e que,
portanto, não teria a competência de especificar critérios destinados às nomeações para os
seus respectivos cargos de direção e assessoramento superior, uma vez que recepcionou
somente os seus contratos ativos, a ele cabendo, dessa forma, a nomeação dos fiscais desses
instrumentos, e não para os aludidos cargos.
A respeito dessa manifestação, cabe destacar que o PND II é um programa de governo cuja
essência consiste na contratação, acompanhamento e fiscalização de obras de dragagem,
conduzidas nos acessos aquaviários de portos públicos brasileiros organizados. As
contratações foram realizadas ao longo da última década, e, presentemente, encontram-se
em fase de conclusão as respectivas derradeiras obras.
O mesmo DNIT, por meio do artigo 29-A do Decreto nº 10.367, de 22/05/2020, absorveu
competências por parte da União inerentes à projetação, acompanhamento e execução,
direta ou indireta, de obras ou de serviços de engenharia em portos organizados, decorrentes
de investimentos programados pelo Ministério da Infraestrutura e autorizados pelo
Orçamento Geral da União.
Tais competências, uma vez mais, constituem o âmago do PND II, logo, não haveria como se
furtar à obediência a critérios específicos, técnicos, pertinente às nomeações para cargos
comissionados do Departamento que estejam diretamente relacionados à condução e
fiscalização das obras de dragagem, mais especificamente no âmbito da Diretoria de
Infraestrutura Aquaviária.
Adicionalmente, o já mencionado Decreto nº 9.727/2019, apesar de relativamente recente,
revela a preocupação do Governo Federal em conferir maior zelo com relação às
nomeações/designações destinadas aos cargos em comissão DAS e às FCPEs, o que justificaria,
ainda mais, a existência de critérios específicos com tal finalidade no âmbito do PND II, desde
o seu início, tratando-se de obras e serviços de engenharia de significativa materialidade e
características técnicas peculiares.
Porém, sobre o mesmo decreto, observa-se que todos os critérios específicos se encontram
relativizados em razão da expressão “no mínimo”, o que permite aos eventuais postulantes
atenderem a apenas um deles. Assim, basta a um pretendente a cargo DAS/FCPE nível 2 e 3
ter ocupado cargo em comissão ou função de confiança em qualquer poder, inclusive na
administração pública indireta, de qualquer ente federativo por, no mínimo, um ano, para ser
designado, o mesmo ocorrendo com relação a postulantes a cargos DAS/FCPE nível 4, com a
diferença de que, para esses, são necessários dois anos. Quanto aos pretendentes a cargos
DAS/FCPE nível 5 e 6, por sua vez, exige-se condição mínima de ter ocupado cargo em
comissão ou função de confiança equivalente a DAS de nível 3 ou superior em qualquer poder,
inclusive na administração pública indireta, de qualquer ente federativo por, no mínimo, três
anos.

16
A faculdade de mínimo critério específico, portanto, permite não se levar em conta a
experiência profissional pregressa do servidor para ocupação dos cargos DAS/FCPE, o que se
revelaria mais arriscado nas situações dos níveis 3 e 4, normalmente relativos a coordenações
e coordenações gerais, mais afetas à gestão operacional e cotidiana das atividades, o que
demandaria maior conhecimento técnico. Assim, há que se ressaltar a importância desses
critérios específicos, preferencialmente técnicos, no que tange à condução e fiscalização de
obras de dragagem, dadas as suas características particulares e sensíveis, envolvendo
elevados montantes financeiros e dificuldades inerentes à sua visualização, já que
desenvolvidas em ambiente subaquático, o que, inclusive, propiciaria maiores possibilidades
de desvios de conduta.
Posteriormente, contudo, já em fase das manifestações finais por parte da SNPTA e DNIT, foi
encaminhada a Nota Técnica nº 4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de 23/10/2020, na qual, em
seu parágrafo 2.21, foi mencionada a Portaria nº 545, de 4 de setembro de 2019, do Ministério
de Infraestrutura, que define os procedimentos pertinentes à indicação, seleção, nomeação e
designação de ocupantes de cargos em comissão e funções comissionadas no âmbito daquele
Ministério, e estabelece regra geral de governança para as empresas públicas e sociedades de
economia mista a ele vinculadas.
Essa portaria disciplina, em seu art. 2º, que “as nomeações e designações para ocupação dos
cargos e funções em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superior - DAS ou Função
Comissionada do Poder Executivo - FCPE de níveis 2, 3, 4, 5, 6 serão feitas mediante indicação
direta ou precedidas de processo seletivo.”
A indicação direta pressupõe o encaminhamento do candidato propriamente dito e a
avaliação técnica mediante análise curricular e entrevista, que, entretanto, não constituem
procedimentos absolutamente transparentes.
Já a avaliação técnica por meio de processo seletivo é igualmente composta pela análise
curricular e entrevista.
O exame da portaria permitiu identificar, portanto, que tendo sido contemplada a qualificação
técnica do indicado/candidato ao cargo/função comissionado, há que se prever, também, a
devida transparência desses dois procedimentos de seleção, incluindo os seus resultados, bem
como a inclusão de critérios a respeito, como a divulgação das pontuações obtidas pelos
interessados, por exemplo, incluindo a possibilidade de recursos, lacunas identificadas
naquele normativo.
Diante dessas considerações, vale destacar como relevante acerca do processo de seleção de
gestores para atuação em programas envolvendo obras de infraestrutura com notória
especificidade técnica, como é o caso do PND, que estejam associados os requisitos de
experiência profissional, nesse caso específico em dragagem, juntamente com a experiência
em gestão, de modo a garantir o pleno exercício da liderança.
Outro aspecto que cabe atenção é a capacitação destinada à promoção de líderes aptos a
atuarem na fiscalização e gestão desse tipo de obra. Nesse quesito é desejável que se estimule
a troca de experiências entre técnicos que atuam na administração pública direta e indireta
em mesmas áreas finalísticas, estando eles alocados no DNIT ou nos portos organizados, de
modo a difundir experiências e boas práticas e com isso assegurar a existência das condições
mínimas para o exercício da boa governança em obras de dragagem.

17
3. Estrutura de controles internos deficiente, afetando a gestão e
fiscalização do PND II bem como a sua transição institucional.
O PND II, por sua larga amplitude, alcançando portos públicos organizados em diferentes
estados da Federação, e em razão de suas características peculiares, abrangendo obras civis
de singular complexidade técnica, materialidade expressiva e características sensíveis, uma
vez que realizadas em áreas subaquáticas, não alcançáveis a olho nu, certamente demanda
especial atenção por parte dos órgãos públicos responsáveis por sua gestão e condução.

Sob tal enfoque, revela-se evidente, portanto, a necessidade de uma estrutura de controles
internos destinada a prevenir e/ou mitigar a possibilidade de ocorrência de fragilidades
diversas, intimamente relacionadas a um mau gerenciamento técnico ou mesmo a desvios de
conduta profissional.
Não bastaria, contudo, por hipótese, uma gestão e fiscalização adequadas das obras
pertinentes ao programa, sob o aspecto técnico, se a elas não correspondesse o zelo por um
rígido acompanhamento dos dispêndios envolvidos, no que concerne à sua conformidade e
razoabilidade.
Dessa forma, o presente item do relatório destina-se a verificar a existência ou, se for o caso,
a adequabilidade dessa estrutura de controles, para que se possa evidenciar a necessidade,
ou não, de melhorias pertinentes à condução do processo, em suas diversas etapas.
O Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, que dispõe sobre a política de governança
da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, elenca em seu art. 3º, como
um dos princípios da governança pública, o da integridade, e, em seu art. 4º, as onze diretrizes
dessa governança, duas das quais reproduzem-se em sequência:
V – fazer incorporar padrões elevados de conduta pela alta administração para
orientar o comportamento dos agentes públicos, em consonância com as funções e
as atribuições de seus órgãos e de suas entidades;
VI – implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que
privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores.

Ainda, discriminou o mesmo decreto, em seu art. 5º, como um dos três mecanismos para o
exercício da governança pública, aquele pertinente ao controle, cuja definição é transcrita a
seguir:
III - controle, que compreende processos estruturados para mitigar os possíveis
riscos com vistas ao alcance dos objetivos institucionais e para garantir a execução
ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das atividades da organização, com
preservação da legalidade e da economicidade no dispêndio de recursos públicos.
Ainda, segundo o Guia da Política de Governança Pública, é no contexto da integridade que o
controle interno ganha contornos mais complexos. Esse mecanismo, junto com os demais
elementos de governança, contribui para a boa gestão da integridade, e, nesse sentido, a
diretriz expressa no mencionado decreto demonstra a importância de o controle interno atuar
na prevenção, agindo na mitigação das vulnerabilidades e evitando a reincidência em casos
futuros.
Aprofundando o conceito de controle interno da gestão, a Instrução Normativa Conjunta
MP/CGU nº 1, de 10 de maio de 2016, em seu art. 2º, inciso V, descreve-o como:
18
 Conjunto de regras, procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas
informatizados, conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros,
operacionalizados de forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das
organizações [...]

Nesse sentido, Ribeiro (2019)1 reforça se tratar de uma responsabilidade da gestão da

entidade, constituído por um conjunto de ações que envolvem todas as atividades e tarefas
da organização, em um processo integrado. Tal controle é concebido e realizados por pessoas,
em cada nível da organização, não sendo, portanto, apenas um conjunto de políticas e
documentos.
Diante dessas construções normativas, a partir de manifestações encaminhadas tanto pela
SNPTA quanto pelo DNIT, em resposta a indagações formuladas acerca de controles internos
praticados no âmbito do PND II, pôde-se evidenciar lacunas que permearam tanto a gestão e
fiscalização do programa quanto o processo de transição institucional de competências entre
aqueles dois órgãos públicos.

As fragilidades de controle interno no âmbito do programa foram constatadas por meio da

análise de dois casos concretos, quais sejam, o termo de execução descentralizada com a
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e em obras de dragagem realizadas em portos
organizados.

Trecho suprimido por necessidade de sigilo de conteúdo, conforme Portaria CGU nº 3.264, de
4 de outubro de 2019.
Cabe registrar, também, acerca de fragilidades de controle no que tange às obras de dragagem
do PND II, enquanto conduzidas no âmbito da então Secretaria Nacional de Portos,
informações provenientes da Coordenação-Geral de Obras Aquaviárias do DNIT destacando:
- os contratos de supervisão em apoio à fiscalização, pertinentes às dragagens dos portos de
Santos e Rio Grande, receberam ordem de serviço para início das atividades já com as obras
em estágio adiantado de execução, no caso, dragagem em Santos iniciada em maio/2018 e o
contrato de supervisão em dezembro/2018, e dragagem em Rio Grande com início em
outubro/2018 e o contrato de supervisão em agosto/2019; e
- o contrato de supervisão relativo à obra do Porto de Paranaguá, por sua vez, teve a ordem
de serviço emitida, por parte da Secretaria, já ao final da respectiva obra. Nesse caso
específico, os relatórios de acompanhamento foram entregues pela própria empresa
executora da dragagem.
Considerando-se a relevância de a fiscalização operacional poder contar com o apoio de
empresa terceirizada para o desempenho de suas atribuições, com mão-de-obra experiente e
equipamentos apropriados para o controle preciso dos volumes dragados, dos quais as
administrações portuárias invariavelmente não dispõem, o atraso em suas contratações
certamente trouxe prejuízos ao acompanhamento da execução daquelas três obras, de
montantes financeiros bastante expressivos.
Ainda a respeito de controles internos existentes na então Secretaria Nacional de Portos, ao
longo do período em que esteve à frente da gestão e condução do PND II, destaca-se a

1
Renor Ribeiro. Gestão de Riscos no Setor Público. Brasília, DF: Athenas Editora, 2020.
19
deficiente fiscalização do Termo de Cooperação Técnica e Financeira Nº 001/2012, firmado
entre a então Secretaria de Portos da Presidência da República e a Universidade Federal do
Rio de Janeiro, em 01/11/2012, tendo por objeto, dentre outras: apoio e assessoramento
técnico-científico à Secretaria para o desenvolvimento, elaboração e análise de pesquisas e
estudos, monitoramentos, avaliações, apresentação de relatórios, pareceres e/ou notas
técnicas sobre projetos básicos de dragagem e derrocamento nos portos públicos brasileiros,
incluídos no PND e inseridos no PAC; análises e proposições de ações pertinentes de
quantificação do assoreamento nos portos públicos; armazenamento de informações
estatísticas e composição de custos de dragagem, e projetos de sinalização náutica e
balizamento inteligente para acessos e áreas de tráfego e atracação de embarcações.
Diversas também foram as impropriedades/irregularidades ocorridas ao longo desse termo,
dentre as quais cabem destaque:
i) Acréscimo expressivo do seu montante original, que, de R$35.848.143,62, para um prazo
original de 36 meses, elevou-se para R$60.435.287,43, por ocasião do seu 2º Termo Aditivo,
e, uma vez mais, para R$85.889.971,66, quando da celebração de seu 3º Termo Aditivo, o que
representa percentual total equivalente a 140% de aumento, em relação ao valor inicial.
Ressalta-se que, com o segundo aditamento, ocorreu a exclusão de quatro metas iniciais, 6,
8, 9 e 10, de um total de 11, e a reorganização das demais sete, de nºs 1,2,3,4,5,7 e 11, em
apenas quatro novas metas, renumeradas de 1 a 4. Não houve, portanto, acréscimos de
serviços que justificassem aumento tão expressivo de valor.
ii) Pendências quanto à entrega de produtos técnicos previstos, destacando-se o Sistema de
Informação e Pesquisa de Obras de Dragagem – SIPOD, com nove módulos ao todo, que serão,
inclusive, de grande valia para a condução de atividades pertinentes a obras de dragagem, na
esfera do Poder Executivo Federal.
Adicionalmente, a partir de manifestações encaminhadas, tanto pela Secretaria Nacional de
Portos e Transportes Aquaviários (SNPTA) quanto pelo DNIT, no que tange a controles internos
praticados no âmbito do PND II, pôde-se evidenciar também outras lacunas existentes.
A Secretaria, acerca da existência de estrutura desses controles direcionada ao PND II entre
2016 e início de 2019, período em que o programa foi efetivamente gerido e conduzido pela
Secretaria Nacional de Portos, no âmbito do então Ministério dos Transportes, Portos e
Aviação Civil, apresentou o organograma vigente à época, com seus respectivos
departamentos e coordenações-gerais, indicando que existiam três delas atreladas ao PND II,
com atribuições de, respectivamente, obras, estudos e projetos, e gestão ambiental.
Contudo, mais especificamente a respeito de controles, acrescentou que não possuía
informações no que concerne a metodologias utilizadas e rotinas empregadas, inclusive de
fiscalização, aí também no que alcançasse o comparecimento às obras, evidenciando as
fragilidades existentes, em que pese os expressivos dispêndios com os empreendimentos
implementados e a criticidade envolvida em razão de suas características sensíveis.
O DNIT, por sua vez, quanto à existência dessa mesma estrutura de controles internos
referente à gestão e à fiscalização de obras de dragagem, prendeu-se a um posicionamento
com referência aos quesitos indicados, abrangendo, como exemplo, relação das obras
fiscalizadas, quantitativo de servidores envolvidos e rotinas de fiscalização, sem, entretanto,
indicar a existência dessa estrutura no âmbito das atividades concernentes àquelas obras,

20
abrangendo, dentre outras, normativos de orientação técnica aos servidores encarregados da
fiscalização, a respeito do tema, normativos das atribuições pertinentes a esses mesmos
servidores, visitas periódicas das chefias aos locais de execução para acompanhamento das
atividades , bem como auditorias específicas.
Acerca desse posicionamento apresentado, ressalta-se o fato de existirem apenas dois
servidores compondo o quadro da Coordenação de Obras Hidroviárias, integrante da Diretoria
de Infraestrutura Aquaviária, ambos, respectivamente, coordenador e coordenador
substituto, sendo que suas atribuições abrangem todas as atividades previstas no regimento
interno do DNIT para a coordenação, incluindo a fiscalização dos contratos para os quais foram
designados mediante portaria. Considerando-se a abrangência da atuação dessa
coordenação, em âmbito nacional, torna-se evidente a carência de servidores, com os seus
titulares desempenhando atribuições de fiscais, que exigem a presença constante nas obras.
A esse respeito, apesar de a SNPTA ter se pronunciado no sentido de que as obras de
dragagem, após transferidas para condução por parte do DNIT, continuaram sendo
fiscalizadas pelas mesmas equipes anteriores, tal afirmação não guardou relação com a
manifestação do DNIT sobre o mesmo tópico, em que se apresentaram portarias de
designação de equipes de fiscalização compostas por servidores do DNIT, portanto distintas
daquelas equipes anteriores, e em que se menciona que alguns servidores atuantes na
fiscalização das obras de dragagem, enquanto na então Secretaria Nacional de Portos,
estariam cedidos e não transferidos para o Departamento.
Adicionalmente, parecer de autoria da Procuradoria Federal Especializada junto àquela
autarquia, opinou quanto à impossibilidade de o DNIT designar diretamente aqueles
servidores para o exercício dessas atividades de fiscalização, em vista da ausência de
hierarquia sobre eles, pelo fato de não se encontrarem transferidos, o que, contudo, poderia
ser efetuado por alta autoridade do Ministério da Infraestrutura.
Pode-se inferir, portanto, a partir do posicionamento da procuradoria, que não haveria
empecilho para o DNIT aproveitar alguns dos antigos fiscais das obras de dragagem, cedidos
ao Departamento, desde que designados por autoridade do Ministério da Infraestrutura, ao
qual se encontram vinculados os dois órgãos, Departamento Nacional de infraestrutura de
Transportes e Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários.
O mesmo DNIT, tratando-se de uma autarquia federal, possui em sua estrutura uma área de
auditoria interna, que deveria programar, dentre suas atividades, auditorias periódicas no
âmbito do programa, de forma a poder validar a conformidade e a integridade de suas ações,
com a devida aquiescência da alta administração.
Acerca desse fato, aquele órgão interno posicionou-se no sentido de que “no PAINT/2020 não
houve inclusão de auditoria específica para o modal aquaviário, todavia, para o próximo
exercício, estão previstas auditorias que irão incluir o referido modal, bem como o ferroviário,
também não contemplado nesses (últimos) dois anos”.
Diante dessas considerações, constata-se que existiram falhas de controle tanto na gestão e
fiscalização do PND II, pela SNP, quanto no processo de transição de responsabilidades para o
DNIT. Dadas essas fragilidades e os riscos inerentes às obras de dragagem, cabe ao DNIT
prover estrutura de controles internos eficaz.

21
4. Lacunas na institucionalização da política nacional de dragagem,
acarretando indefinições quanto à distribuição das
responsabilidades.

Diante do histórico de transições sofridas pelas políticas de desenvolvimento de dragagens

em portos públicos, torna-se necessária a verificação dos arranjos institucionais e da
distribuição de responsabilidades no que tange ao planejamento, custeio e execução dessas
obras.
A responsabilidade, acompanhada da prestação de contas, compõe o conceito de
accountability. Trata-se, portanto, de um princípio da governança pública que é parte
essencial daquilo que vincula a administração de recursos públicos, entre decisões, condutas
e competências, e seus respectivos responsáveis.
A diretriz que orienta a concretização desse princípio encontra-se no art. 4º do Decreto nº
9.203/2017, qual seja:
X - definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das
estruturas e dos arranjos institucionais.

A responsabilidade é ainda uma das recomendações da OCDE para se prover a integridade

pública. Nesse contexto, acontece quando as organizações do setor público se coordenam
bem uma com a outra, com atribuições bem definidas. Em outros termos, a responsabilidade
se concretiza quando há clareza sobre “quem faz o quê”.
A competência pela realização de dragagens em portos públicos, no âmbito do Programa
Nacional de Dragagem, esteve, em seus primeiros nove anos, atrelada à SEP/PR, sendo
posteriormente incorporada à estrutura do então MTPAC, como SNP. Esse cenário se alterou
com a extinção desse Ministério e o remanejamento de suas atribuições para o MInfra, o que
suscitou novo rearranjo das competências atinentes à infraestrutura aquaviária e,
consequentemente, à política de dragagem.
O PND II foi instituído por meio dos artigos 53 a 55 da Lei nº 12.815/2013, que conferiram à
Secretaria de Portos da Presidência da República e ao Ministério dos Transportes implantá-lo,
nas respectivas áreas de atuação, bem como estabeleceram os principais conceitos e
atividades abrangidas no programa.
Nesse contexto, o termo “implantar” pode ser entendido como sinônimo de estabelecer,
introduzir ou instituir. Portanto, não restam dúvidas de que uma das atribuições da extinta
SEP-PR era a de transformar em ações concretas a intenção do legislador de se ter uma política
pública destinada à realização de obras de dragagem.
Com o rearranjo institucional promovido pela Lei nº 13.844, de 18 de junho de 2019, e pelo
Decreto nº 9.676, de 02 de janeiro de 2019, substituído pelo Decreto nº 10.368, de 22 de maio
de 2020, surgiram controvérsias e lacunas sobre a abrangência das responsabilidades da
SNPTA e do DNIT, atuais intervenientes nas políticas do setor portuário. Coube então
identificar como esses entes interpretam os dispositivos da lei e suas responsabilidades sobre
o programa.
A SNPTA considera que as regras do programa não incidem diretamente sobre si, uma vez que
não mais possui a competência de contratação e execução dos serviços de dragagem, o que
22
pressupõe como fundamento principal do comando legal. A Unidade entende, ainda, que a
sua atuação no PND II ocorre no sentido de incentivar e adotar medidas para que as próprias
autoridades portuárias tenham mais autonomia, com um aprimoramento da sua gestão, e
ainda no que se refere ao estabelecimento de uma carteira de investimentos voltada ao
desenvolvimento da infraestrutura nacional.
O posicionamento mencionado no parágrafo anterior deixa evidente que a Secretaria é uma
das responsáveis por implantar o PND II, oferecendo subsídios para a definição da sua carteira
de projetos prioritários, até a proposição de ações no planejamento orçamentário.
Figura 3: Competências regimentais constantes no Decreto nº 10.368/2020, que
definem as responsabilidades da SNPTA com relação a programas afetos à
infraestrutura aquaviária.
Art. 19. À Secretaria Nacional de
Art. 20. Ao Departamento de
Portos e Transportes Aquaviários
Navegação e Hidrovias compete:
compete:
• IX - monitorar e avaliar a execução física, •IX - subsidiar a elaboração da proposição
orçamentária e financeira das ações em orçamentária e do plano plurianual de
andamento nas entidades vinculadas e investimentos para os programas de
inseridas nos programas dos setores de transporte aquaviário;
transporte aquaviário e portuário; [...] •X - monitorar a execução e o desempenho
•XVII - propor, implementar e monitorar o dos empreendimentos em aquavias e em
planejamento nos setores de transporte infraestrutura aquaviária em andamento
aquaviário e portuário; e [...] nas entidades vinculadas;
•XI - subsidiar a elaboração da proposição da
•Parágrafo único. As competências atribuídas carteira de projetos e planos de
no caput compreendem: [...] investimentos para o setor de transporte
•III - estabelecer as políticas para a execução aquaviário; [...]
de empreendimentos portuários e •XVI - propor, implementar e monitorar o
hidroviários; e [...] planejamento nos setores de transporte
aquaviário e de infraestrutura aquaviária.

Fonte: Elaborada pela CGU.

Complementando o que foi indicado pela SNPTA, conforme as competências regimentais

representadas na Figura 3, também é responsabilidade da Unidade o monitoramento e a
avaliação da execução física, orçamentária e financeira das ações inseridas no PDN II,
considerado um programa do setor de transporte aquaviário portuário.
A SNPTA considera, ainda, atuar “na interface entre as necessidades portuárias e o órgão
executor das obras”. Entende a Secretaria que os órgãos com atribuição para executar obras
de dragagem seriam o DNIT e as Administrações Portuárias. A Figura 4 apresenta as suas
competências normativas, no que se refere à infraestrutura portuária aquaviária.

23
Figura 4: Competências regimentais do Decreto nº 10.368/2020 e Lei nº 12.815/2013, que
definem responsabilidades do DNIT e da Administração do Porto Organizado que guardam
relação com a infraestrutura aquaviária portuária.

DNIT Administrações Portuárias

Decreto nº 10.367, de 22 de maio de 2020 Lei 12.815, de 5 de junho de 2013

•Decreto nº 10.367 em 22/05/2020: Art. 29-A. O • V - fiscalizar ou executar as obras de

DNIT exercerá a competência disposta no
inciso IX do caput do art. 35 da Lei nº 13.844,
de 18 de junho de 2019, por meio da
projetação, acompanhamento e execução,
direta ou indireta, de obras ou de serviços de
engenharia em portos organizados decorrentes
de investimentos programados pelo Ministério
da Infraestrutura e autorizados pelo
Orçamento Geral da União."
•Lei nº 13.844, de 18/06/2019: Art. 35[...] IX -
desenvolvimento da infraestrutura e da
superestrutura aquaviária dos portos e das
instalações portuárias marítimos, fluviais e
lacustres em seu âmbito de competência, com
a finalidade de promover a segurança e a
eficiência do transporte aquaviário de cargas e
de passageiros; e
construção, reforma, ampliação,
melhoramento e conservação das instalações
portuárias (inciso V, do §1° do art. 17),
•Promover a remoção de embarcações ou
cascos de embarcações que possam prejudicar
o acesso ao porto (inciso VII do art. 18);
• Sob coordenação da autoridade marítima,
estabelecer, manter e operar o balizamento do
canal de acesso e da bacia de evolução do
porto (alínea a, inciso I do art. 18);
• Delimitar áreas de fundeadouro, de fundeio
para carga e descarga [...] (alínea b, inciso I do
art. 18).
• Estabelecer e divulgar o calado máximo de
operação dos navios, em função dos
levantamentos batimétricos efetuados sob sua
responsabilidade (alínea d, inciso I do art. 18);
• Estabelecer e divulgar o porte bruto máximo e
as dimensões máximas dos navios que
trafegarão, em função das limitações e
características físicas do cais do porto (alínea e,
inciso I do art. 18)

Fonte: Elaborada pela CGU.

A responsabilidade do DNIT na execução do PND II está adstrita à projetação,

acompanhamento e execução, direta ou indireta, das obras de dragagem ou de serviços de
engenharia em portos organizados decorrentes de investimentos programados pelo MInfra e
autorizados pelo OGU, conforme já assinalado.
Atualmente, responde pelos contratos do PND II a ele sub-rogados por meio do Termo de Sub-
Rogação nº 001/2019, referentes às obras nos portos de Rio Grande, Paranaguá e Santos. A
gestão tem sido feita no âmbito da Diretoria de Infraestrutura Aquaviária (DAQ), pela
Coordenação Geral de Obras Aquaviárias, e a fiscalização e trabalho técnico está a cargo da
Coordenação de Obras Hidroviárias (COVIAS).
Para a SNPTA há responsabilidades que ainda não estão alocadas, a citar a competência por
proceder à revisão ou revogação de portarias que estão vigentes, e ainda em relação a
contratos de obras de dragagem do PND que não foram sub-rogados ao DNIT por já estarem
concluídos.
Sob o prisma formal-legal, por se tratar de sucessão, onde o órgão competente foi
transformado em outro, as normas emitidas pelo SEP/PR permaneceram válidas, até serem

24
revogadas pelo órgão sucessor, ou seja, a SNPTA. Para os contratos concluídos, salvo se
houver sub-rogação, a responsabilidade também recai sobre o órgão sucessor.
Quanto às futuras obras de dragagem nos portos públicos, segundo a SNPTA “a nova diretriz
governamental é de que cada Autoridade Portuária tenha total gestão de seus planos de
dragagem”. Quanto ao aspecto legal, informa que está sendo providenciada a análise,
inclusive no aspecto jurídico, acerca da necessidade de se estabelecer algum instrumento
formal para descentralização das competências de execução de manutenção adequada dos
acessos aquaviários pelas administrações portuárias, haja vista ser atividade inerente à
operação portuária.
O órgão considera que:
O próprio marco regulatório do setor (Lei Federal n° 12.815, de 2013) definiu que é
de competência da administração do porto, sob coordenação da autoridade
marítima, “estabelecer, manter e operar o balizamento do canal de acesso e da bacia
de evolução do porto” (vide alínea a, do inciso I, do art. 18), bem como “fiscalizar ou
executar as obras de construção, reforma, ampliação, melhoramento e conservação
das instalações portuárias” (vide inciso V, do §1° do art. 17), entendendo-se
instalação portuária como sendo toda a área do porto organizado, que abrange o
canal de acesso, bacia de evolução e fundeadouros.

Nesse ponto, vale destacar que o legislador, ao estabelecer o conceito de instalação portuária
não abarcou a “infraestrutura de proteção e de acesso ao porto organizado”. Trata-se de dois
componentes distintos da infraestrutura compreendidos no conceito de “área do porto
organizado”. Logo, as obras de ampliação, melhoramento e conservação da infraestrutura de
proteção e de acesso aquaviário ao porto organizado, não estão expressamente previstas
entre as competências da sua administração, estabelecidas no inciso V, do §1° do art. 17.
Nesse dispositivo houve, por meio da Medida Provisória nº 882, de 2019, uma tentativa de
estender o alcance da norma também à infraestrutura de proteção e acesso ao porto. Porém,
com o encerramento da vigência da MP, manteve-se a redação original do §1°do inciso V.
Ou seja, mesmo existindo uma diretriz governamental que oriente autoridades portuárias a
gerirem seus planos de dragagem, as leis e normas não conferem essa atribuição
expressamente.
Ainda, essa responsabilidade se torna ambígua ao se examinar a Portaria SEP-PR nº 4, editada
em 2014 e ainda vigente, pela qual é possível inferir que aquela Secretaria de Portos licitaria
e contrataria dragagens de manutenção para todos os portos brasileiros. Por esse dispositivo,
a SEP/PR colocou sob sua responsabilidade a promoção das dragagens de manutenção e, uma
vez que não houve revogação da norma, não há como assegurar, do ponto de vista formal,
que as autoridades portuárias sejam responsabilizadas por essa atribuição.
Nesse contexto, cabe menção à Portaria n° 574 de 2018, originária do MTPAC, que disciplina
algumas competências passíveis de delegação aos portos organizados e as condições para o
feito. Uma das últimas é a de manter bom indicador de gestão portuária, o que depende,
dentre outros fatores, da adoção de providências necessárias para se evitar o assoreamento
da infraestrutura aquaviária sob sua administração.
Nesse caso, o ato de evitar o assoreamento ainda não é colocado como uma obrigação da
gestão portuária, mas como uma opção, que confere ao gestor o arbítrio de priorizar ou não
esse tipo de providência.

25
Constata-se, portanto, a fragilidade no anteparo normativo que sustente a perspectiva de
delegação, à administração do porto, da responsabilidade de manutenção da sua
infraestrutura aquaviária. Para além disso, o PND II, estabelecido em lei, não teve sua
organização disposta em norma específica, o que compromete a clareza da distribuição dos
papéis da SNPTA e do DNIT.
Em não havendo tal formalização, que vincule o comprometimento dos gestores portuários
com a oferta de infraestrutura de qualidade, com regras claras acerca dos deveres sobre a
manutenção e investimento na infraestrutura aquaviária, não há como garantir que, em um
futuro próximo, tal infraestrutura não se torne novamente precária e os custos decorrentes
das ações de contingência recaiam novamente sobre o OGU.
Em virtude da restrita institucionalização da política nacional de dragagem, que acarreta
indefinições quanto às responsabilidades dos entes públicos envolvidos, há que se estabelecer
regras claras sobre os critérios de continuidade, ou não, do PND, bem como a quem ficariam
atribuídas as respectivas competências na primeira hipótese. Ainda, caso efetivamente se leve
adiante a estratégia de delegação de responsabilidades às autoridades portuárias, deverão
ser definidos padrões e procedimentos que visem a garantir a manutenção das áreas
aquaviárias e os investimentos necessários.

26
5. Insuficiência de normativos, diretrizes e/ou manuais, inerentes às
obras de dragagem.

As ações a serem empreendidas no âmbito de qualquer programa de governo, demandam,

necessariamente, embasamento e respaldo por intermédio de orientações formais emanadas
do órgão responsável por sua gestão e condução, como meio de fortalecimento das
atribuições cabíveis àqueles responsáveis por sua execução.
Não poderia ser diferente com relação ao PND II, dadas as suas características peculiares, já
apontadas neste relatório, que exigem ou deveriam exigir daqueles que o conduzem,
sobretudo no âmbito do poder público, zelo profissional esmerado, tanto sob o ponto de vista
técnico quanto no que diz respeito a uma conduta ética e íntegra.
Dentre as atribuições inerentes ao programa, destacam-se aquelas pertinentes às etapas de
orçamento, contratação e fiscalização das obras de dragagem, que constituem a sua essência.
Uma obra mal orçada e especificada, bem como contratada de forma deficiente, conduz a
inevitáveis problemas subsequentes, que invariavelmente recaem, em primeiro plano, sobre
sua fiscalização. Essa, por seu turno, se exercida de maneira pouco zelosa, pode acarretar
deficiências construtivas e dispêndios indevidos, até mesmo de grande monta.
Assim, para que os servidores incumbidos do exercício dessas atividades possam
desempenhá-las a contento, torna-se essencial a existência de normativos/manuais que os
orientem, mormente em se tratando de obras com características e complexidade técnicas
singulares, até mesmo para que não se crie dependência excessiva de terceirizados, que
oneram a execução dos serviços, às vezes em demasia.
Arguida quanto à existência desses instrumentos de auxílio ao desempenho das atribuições
de seus servidores, a SNPTA se manifestou quanto à expedição da Portaria nº 04, de 10 de
janeiro de 2014, pela então Secretaria de Portos da Presidência da República, aprovando
diretrizes para a realização de obras e serviços de dragagem fora do âmbito do PND II, bem
como quanto à Portaria nº 188, de 09 de junho de 2014, emitida pela mesma Secretaria,
instituindo o Regulamento de Gestão e Fiscalização da Execução de Contratos de Dragagem.
Adicionalmente, acrescentou a SNPTA o que segue:
A Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários atualmente não possui
corpo técnico, estrutura e competências de execução e fiscalização de obras de
dragagem, ou seja, para conduzir o Programa, atuando na interface entre as
necessidades portuárias e o órgão executor das obras atualmente, o DNIT, buscando
a vantajosidade do aporte de recursos frente aos benefícios decorrentes na realização
de determinadas obras, priorizando, como já mencionado anteriormente, aquelas que
são estruturantes, no caso em que as próprias administrações portuárias não possuam
arrecadação que permita a contratação do serviço de dragagem.

O mencionado regulamento, instituído pela Portaria nº 188, de 09/06/2014, consistiu em

louvável iniciativa no sentido de proporcionar orientação aos gestores e fiscais no que tange
às suas atribuições nas obras de dragagem, sem, contudo, ter adentrado em aspectos
técnicos, prendendo-se, basicamente, a obrigações administrativas.
O DNIT, por seu turno, por intermédio de sua Coordenação de Obras Hidroviárias, posicionou-
se quanto à inexistência de normativos específicos para dragagem naquela autarquia,
27
considerando, entretanto, haver alguns em elaboração, e, por outro lado, a existência de uma
vasta normatização de obras rodoviárias, que se aplica, em parte, às obras aquaviárias.
Caberia aqui destacar, entretanto, a possibilidade e conveniência de o DNIT utilizar, por meio
de sua Diretoria de Infraestrutura Aquaviária e ao menos temporariamente, o aludido
“Regulamento de Gestão e Fiscalização da Execução de Contratos de Dragagem”, uma vez
que, conforme mencionou a Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários a
respeito de diretrizes normatizadas, permaneceram em vigor as anteriores, segundo
manifestação oriunda da Consultoria Jurídica do Ministério da Infraestrutura, por meio do
Parecer nº 361/2019/CONJUR-MINFRA/CGU/AGU:CGAA/rcvpn, onde é destacado que
“portarias normativas não deixam de existir, podem vir a perder o objeto, dependendo do
caso, porém somente ‘deixariam de existir’ se fossem revogadas.”
Contudo, instado a se manifestar quanto à utilização do regulamento em tela, nas suas
fiscalizações de obras portuárias de dragagem, o Departamento, mesmo ainda não dispondo
de normativos específicos sobre o tema, pronunciou-se no sentido de que o mesmo não é por
ele empregado por se tratar de normativo não assimilado por aquela autarquia.
Já no tocante a diretrizes pertinentes ao levantamento de dados hidrográficos, a SNPTA
informou não existirem normas para tal atividade em seu âmbito, haja vista estarem
estabelecidas em regulamento próprio da Marinha do Brasil, por meio da NORMAM nº
25/DHN.
Em que pese tal afirmação, os dados oriundos de levantamentos hidrográficos constituem
subsídio fundamental para a quantificação do assoreamento e/ou sedimentação das áreas
portuárias aquaviárias, bem como para os serviços de dragagem, o que justificaria o
estabelecimento de diretrizes padronizadas para a contratação e qualificação de empresas
para a realização desse tipo de serviço.
Adicionalmente, os levantamentos hidrográficos Categoria A, que constituem aqueles
potencialmente aproveitáveis para fins de atualização dos documentos náuticos e de
alteração do calado operacional dos portos, realizados ao final das obras de dragagem, têm
no seu aceite pela Marinha uma condicionante para liberação da última parcela de
pagamento. Por essa razão, também seriam cabíveis normas que orientassem rigorosa
fiscalização desse último levantamento, de modo a assegurar o fiel cumprimento à NORMAM
nº 25/DHN.
Dessa forma, revela-se evidente a carência de normativos/manuais que possam orientar,
convenientemente, a execução das etapas de orçamento, contratação e fiscalização das obras
de dragagem, bem como de levantamentos hidrográficos, lacuna relevante em se
considerando os já quase 13 anos de existência de uma política nacional de infraestrutura
dedicada às obras de dragagem.

28
6. Deficiências na gestão do acervo técnico e na transparência ativa,
no que tange aos produtos previstos no programa e às obras de
dragagem, respectivamente.

A desestruturação das bases de informações para a tomada de decisões gerenciais e de

engenharia portuária foi considerada uma das privações com que o setor portuário passou a
conviver após a extinção da Portobrás. Diante desse cenário, o desenvolvimento de estudos e
a constituição de acervos sistematizados passaram a figurar entre as prioridades do PND II.
Com essa finalidade, foram aplicados recursos financeiros da ordem de R$106 milhões, com
vistas a se obter o apoio de fundações e universidades, por meio de convênios e termos de
execução descentralizada (TEDs). Tais instrumentos constituíram um dos principais insumos
para a execução do programa, que contou com o suporte de pelo menos três deles, conforme
levantamento realizado pela CGU, discriminados no Anexo I.
Tendo em vista que a boa gestão e a integridade das obras de dragagem dependem do
conhecimento técnico, torna-se indispensável que as instituições públicas competentes
incorporem o aprendizado obtido em experiências pretéritas e constituam acervos cada vez
mais robustos e de fácil acesso. Por essa razão, a transparência, princípio constitutivo da
governança, passa a ter relevância também no contexto da assimilação e difusão do
conhecimento institucional.
Por princípio, a transparência “representa o compromisso da administração pública com a
divulgação das suas atividades, prestando informações confiáveis, relevantes e tempestivas à
sociedade”.
O Tribunal de Contas da União – TCU, orientado por seu Plano Estratégico 2015-2021, destaca,
entre seus objetivos essenciais, “o estímulo à transparência da gestão pública, a indução da
disponibilidade e da confiabilidade de informações da Administração Pública e o controle
social”. Nesse contexto, entende que:
Transparência significa divulgação oportuna de todas as questões relevantes
relacionadas à organização, inclusive situação financeira, desempenho, composição e
governança. É dever dos órgãos públicos apresentar à sociedade dados e informações
sobre sua gestão. Quanto mais bem informada for a sociedade, melhor condição terá
para exercer o controle social sobre a atuação de seus representantes.

Para que a transparência se concretize, os órgãos e entidades da administração pública

devem, portanto, dispor de canais abertos de comunicação, abastecidos com informações
confiáveis, o que compreende informações íntegras, autênticas, atualizadas e ao alcance do
cidadão.
Nessa esteira, a Lei de Acesso à Informação (LAI) é considerada um dos principais
instrumentos normativos para a efetivação da disseminação das informações na esfera
pública. Em sua essência, o acesso é a regra, enquanto o sigilo é a exceção, ao passo em que
incumbe aos órgãos e entidades do poder público assegurar a gestão transparente da
informação, propiciando amplo acesso a ela e a sua divulgação.
A transparência é, portanto, o meio que o cidadão dispõe para acessar dados, processados ou
não, que possam ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento.

29
Constituiu, também, um dos elementos de governança do setor portuário avaliados pela CGU,
no bojo da Ordem de Serviço nº 201800564. A análise, embora direcionada às ações
executadas com recursos repassados a outros entes, conduziu às mesmas considerações a que
se chega em relação à transparência dos dados do PND.
O exame da situação de cada um dos termos firmados com universidades, revela que:
a) O TED nº 653029, que teve como parte de seu objeto a “estruturação e implantação de um
banco de dados ambientais de dragagens em portos marítimos brasileiros”, dedicou-se à
construção de um ambiente subjacente ao sistema de monitoramento ambiental portuário,
denominado MoniPort, com a finalidade de registrar, gerenciar e auxiliar na análise de seus
dados. Sobre esse referido sistema, a SNP2 informou que se encontra desativado,
evidenciando a falta de aproveitamento do produto desenvolvido.
b) Acerca do Convênio nº 004/2011, firmado com a Fundação Ricardo Franco, que tinha como
objeto a Execução do Programa de Monitoramento e Acompanhamento das Ações da SEP no
PAC, a SNP3 informou não dispor de maiores informações sobre os resultados.
c) Para subsidiar o gerenciamento ambiental, requisito para o cumprimento das licenças foi
celebrado o TED nº 690818 com a Universidade Federal Fluminense, o qual foi sub-rogado ao
DNIT, bem como o TED nº 299949, celebrado com a Diretoria de Gestão Orçamentária da
Marinha. Esse último teve como objeto a realização de levantamento hidrográfico (LH) no
canal de acesso ao Porto de Santos, a atualização de documentos cartográficos, e, ainda, o
planejamento para implantação de sinais e balizamento. Sua execução foi objeto de análise
pela CGU no âmbito da OS 201902678.
d) O principal instrumento de apoio à execução do PND II foi o Termo de Cooperação Técnica
e Financeira Nº 001/2012 (TED de nº 673003, celebrado com a UFRJ), executado pelo Instituto
Virtual Internacional de Mudanças Globais (IVIG), que teve alguns de seus problemas
abordados no terceiro item deste relatório.
O Instituto assumiu a incumbência de desenvolver pesquisas detalhadas sobre o
funcionamento das atividades de dragagem e derrocamento, com o intuito de encontrar
alternativas que otimizassem as ações e, consequentemente, tornassem os entraves menos
comprometedores à sua condução técnica e administrativa. A gestão do referido instrumento
foi objeto de análise específica pela CGU, consolidada na Nota Técnica nº 1244 (SEI/CGU
1160963).
No rol dos seus produtos merece destaque o Sistema de Informação e Pesquisa de Obras de
Dragagem – SIPOD, constituído de nove módulos, quais sejam: biblioteca, dragagem /
orçamento, documentos, LOG4, pessoas, segurança, controle de processos, coleta de dados, e
visualização das informações georreferenciadas. Segundo o IVIG, o SIPOD visa a agilizar e
facilitar os processos administrativos relacionados com o planejamento, a contratação e o
acompanhamento de procedimentos de dragagem nos portos nacionais.

2
Nota Informativa nº 3/2019/CGGAM/DIPGA/SNP de 18/03/2019 (SEI/MTPA – 1445475)
3
Nota Informativa nº 50/2019/CGOSD/DIPGA/SNP de 15/04/2019 (SEI/MTPA – 1511088)
4
Segundo Especificação de Requisitos do SIPOD (IVIG/COPPE/UFRJ), o módulo LOG permite a descrição do
processo de registro de eventos relevantes nos módulos do SIPOD, para fins de auditoria e diagnósticos de
problemas no Sistema.
30
Quanto ao recebimento do referido Sistema, o DNIT informou que foram solicitadas
providências urgentes e imediatas por parte dos gestores e autoridades responsáveis quanto
àquele termo, para que se efetivasse a transferência da base de dados do referido sistema,
incluindo sua arquitetura organizacional, da UFRJ para o Departamento, e que tal iniciativa
deveria ser realizada de forma célere, “para não prejudicar ainda mais o processo de
transferência de atribuições das obras nos portos marítimos para esta autarquia, que já
penalizou bastante a área técnica pela falta de planejamento e coordenação em momentos
anteriores".
Ao se buscar na plataforma virtual do Ministério da Infraestrutura5 informações concernentes
aos estudos realizados, bem como à organização, a situação financeira e ao desempenho do
PND, pouca informação oficial se encontra a respeito. Aquelas disponíveis foram publicadas
em 2015 e, embora o sítio eletrônico conste como atualizado em 03/08/2020, o seu conteúdo
se mostrou desatualizado e pouco revelou sobre os recursos investidos em obras, estudos e
sistemas de informação, bem como sobre os seus resultados.
A SNPTA, ao ser questionada sobre rotina ou procedimento de atualização do espaço virtual
institucional no qual se encontram apresentadas as ações de dragagem empreendidas pelo
Ministério da Infraestrutura, informou que existem tratativas para organização, consolidação
e racionalização (forma, sistemas, periodicidade, dados mínimos necessários) das informações
de dragagens atuais e futuras, para divulgação nos meios de comunicação. Na ocasião, indicou
ainda que o DNIT dispõe do sistema "Integra", que poderia ser utilizado para alimentar o
espaço virtual institucional.
A disponibilização do sistema “Integra” ao público em geral, e o próprio sistema em si, são
informados no sítio eletrônico do DNIT, porém de forma pouco amigável. O sistema, que tem
por objetivo apresentar o andamento da carteira de projetos do Departamento, é uma espécie
de painel gerencial com macro informações de cada um dos empreendimentos, incluídas
nesse rol as obras de dragagem. O acesso é feito pelo sítio eletrônico dnit.gov.br, em
Serviços/Acessos a Sistemas, onde é necessário se criar um login e senha, que podem ser
requeridos pelo público em geral. Ao se acessar o sítio eletrônico do DNIT foi possível perceber
que o direcionamento ao sistema não está bem orientado, o que pode dificultar o acesso do
cidadão.
Daquilo que se construiu ao longo dos 13 anos do PND, pouca informação se encontra nos
veículos abertos de comunicação. As fragilidades no ambiente de transparência ativa se
somam a um problema interno de gestão de acervo técnico, comprovada pela quantidade de
termos com universidades e fundações, contrastante com a pouca quantidade de informações
e sistemas relacionados a dragagem efetivamente disponíveis.
Quanto a esse último aspecto, vale destacar o banco de dados de dragagem (SIPOD), com um
custo estimado de R$7,2 milhões, que ainda não está sendo efetivamente empregado nas
obras públicas de dragagem, por não ter sido entregue de forma plena. A mesma constatação
se estende aos sistemas e demais estudos produzidos em termos e convênios mais antigos, os
quais não foram nem ao menos localizados.

5
https://www.gov.br/infraestrutura/pt-br/assuntos/transporte-aquaviario/dragagem acesso em 28/08/2020.
31
A inexistência de um registro consolidado ou acervo pertinente aos produtos técnicos
contratados no âmbito do PND, conforme se observa na SNPTA, compromete a apropriação
do conhecimento institucional e até mesmo transparência dos recursos financeiros aplicados
para essa finalidade. Quanto à transparência institucional, as informações disponíveis estão
incompletas e mal indicadas, o que prejudica o acesso por parte do cidadão e,
consequentemente, a difusão do conhecimento institucional sobre o tema.
Por essa razão, há que se aprimorar a gestão da informação e do acervo técnico sobre
dragagem, incluindo rotinas, metodologias e diretrizes, bem como a atualização das
informações disponíveis na transparência ativa.

32
7. Vultosos dispêndios assumidos pelo Governo Federal com obras
de dragagem nos portos públicos organizados, ao longo da última
década, sem a correspondente utilização das receitas arrecadadas
pelas autoridades portuárias por meio da Tabela I.

Desde a instituição do PND I, por intermédio da Lei nº 11.610, de 12 de dezembro de 2007,

até meados do exercício 2020, computa-se um dispêndio total da ordem de R$4 bilhões, por
parte do Governo Federal, com obras de dragagem realizadas nos canais de acesso e bacias
de evolução de diversos portos públicos organizados, ao longo da costa brasileira, de norte a
sul.
Tais investimentos foram impulsionados pelas condições inadequadas em que se
encontravam essas áreas aquaviárias, em termos de profundidades, e, em algumas situações,
de largura, que vinham dificultando ou mesmo impossibilitando a movimentação de
embarcações de maior porte para chegada/saída nos/dos portos.
As autoridades portuárias, por seu lado, arrecadam boa parcela de suas receitas por
intermédio das denominadas “tarifas portuárias”, formadas por um conjunto de sete tabelas
correspondentes a diversos tipos de serviços prestados, ou vantagens disponibilizadas, no
atendimento ao navio, ao arrendatário, ao operador portuário ou ao dono da carga, seja ele
importador ou exportador.
Não são todas as autoridades portuárias, contudo, que utilizam as sete tabelas, cabendo
destacar aqui, mais especificamente, a Tabela I, inerente à “utilização da infraestrutura de
proteção e acesso aquaviário”, com a qual elas arrecadam receitas para a preservação desses
acessos aos portos, em termos de suas dimensões e de segurança, de forma a propiciar, a
todas as embarcações que os frequentam, adequadas condições de navegabilidade.
Ao longo do PND, entretanto, o capital investido nas obras de dragagem proveio do
Orçamento Geral da União, sem contribuição por parte das autoridades portuárias, apesar
dos montantes arrecadados com a Tabela I. A difícil situação econômica que enfrenta o país
presentemente, contudo, com sucessivos déficits primários e carência generalizada de
recursos financeiros para o suporte às necessidades mais básicas de sua população, tais como
saúde e educação, conduz à conclusão de que não existe mais espaço para o Governo Federal
continuar conduzindo a política de dragagem para os portos públicos, tanto mais em se
considerando que são arrecadadas tarifas portuárias com essa finalidade.
O quadro em sequência registra os montantes financeiros arrecadados com a Tabela I pelas
principais autoridades portuárias do país, ao longo dos últimos cinco exercícios encerrados,
podendo-se observar que se trata de valores significativos. Algumas autoridades obtêm
receitas bem mais altas, naturalmente em razão de um maior movimento de embarcações em
suas áreas aquaviárias.

33
 Figura 5: Receita faturada anualmente por autoridades portuárias, entre 2015 e 2019,
proveniente da Tabela I.
2015 2016 2017 2018 2019

500 469,11
Milhões R$

450

400

350

300

250

200 155,40
150 124,06
74,76
100 69,70 63,50 58,67 53,82 59,52
32,00
50 16,93 17,57

0
CDP* CDC CDRN CODEBA CODESA CDRJ SPA EMAP SUAPE APPA Porto de Porto do
Itajaí Rio
Grande

Fonte: Elaborada pela CGU.

*
A Companhia Docas do Pará ressalta que no ano de 2019 foram faturados de forma cumulativa os valores do
período entre 2016 e 2019 relativos a dois Terminais de Uso Privado – TUPs, Imerys e Hidrovias do Brasil, por se
tratar de matéria objeto de judicialização. Em relação às informações dos anos de 2015 e 2016 a Companhia está
tendo dificuldade em consegui-las, em razão de alteração do sistema financeiro interno da Docas e tais dados se
encontram em sistema anterior, podendo ser oportunamente complementadas assim que conseguirem esse
levantamento.

Às arrecadações da maioria das autoridades portuárias selecionadas, provenientes da Tabela

I, julgou-se conveniente correlacionar os volumes de assoreamento sofridos anualmente
pelos portos públicos organizados que demandariam dragagens de manutenção mais
frequentes, de forma a se poder estimar, aproximadamente, os dispêndios necessários à sua
realização, necessária à preservação dos parâmetros de profundidade das áreas aquaviárias
de acesso.
Dessa forma, a partir de informações oriundas do Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias
– INPH, transcrevem-se, no quadro a seguir, os dados obtidos:

34
 Quadro 1 – Volume de assoreamento anual estimado para os portos públicos
organizados que demandam dragagens de manutenção frequentes
Volume de Volume de
Porto Assoreamento Anual Porto Assoreamento Anual
(m3) (m3)
Cabedelo 200.000 Itaguaí 228.122
Itajaí 2.400.000 Fortaleza 450.000
Natal 200.000 Paranaguá 3.686.790
Rio de Janeiro 200.000 Rio Grande 4.386.451
São Francisco do
Santos 6.600.000 365.800
Sul
Suape 300.000 Vitória 250.000
Fonte: Ofício nº 041 /2020 – INPH, de 21/08/2020, e Nota Informativa nº 18/2020/ASTEC-SNPTA/
GABIN-SNPTA/SNPTA, de 28/08/2020.

Assim, considerando-se os volumes anuais de assoreamento, aproximados, nos portos

públicos indicados, pôde-se calcular um hipotético dispêndio com obras de dragagem de
manutenção, também anual para cada um deles, com referência aos exercícios de 2017, 2018
e 2019, conforme metodologia de cálculo detalhada no Anexo III.
Correlacionando-se, por fim, os custos anuais estimados para dragagem de manutenção nos
portos selecionados, pertinentes aos aludidos exercícios, com as respectivas receitas anuais
das suas autoridades portuárias provenientes da Tabela I, conforme os quadros 2, 3 e 4 a
seguir, verifica-se que aquelas cobririam os eventuais custos necessários para as dragagens
anuais, inclusive no caso daqueles que demandariam tal periodicidade, em razão de volumes
de assoreamentos maiores, à exceção do Porto de Rio Grande. Já para os demais, que não
exigiriam prazo tão curto em função de menores quantidades de assoreamentos, haveria folga
maior de receitas.

35
 Quadro 2 – Comparativo entre Receita Anual das Autoridades Portuárias com a Tabela I em 2017, e
Respectivos Custos Anuais Estimados com Dragagens de Manutenção, para o Mesmo Exercício
Custo Anual Estimado de Relação
Receita Anual com
Dragagem de Percentual
Autoridade Portuária a Tabela I em 2017 Porto
Manutenção Custo Anual /
(R$)
para 2017 (R$) (2) Receita Anual (%)
Companhia Docas da
não disponível (1) Cabedelo 6.055.000,00 não disponível (1)
Paraíba
Companhia Docas do
15.836.696,99 Natal 6.055.000,00 38,23
Rio Grande do Norte
Companhia Docas do Itaguaí 6.562.602,00
69.067.413,00 18,26
Rio de Janeiro Rio de Janeiro 6.055.000,00
Porto de Itajaí
39.716.843,85 Itajaí 31.845.000,00 80,18
Autoridade Portuária
Companhia Docas do
15.966.963,20 Fortaleza 10.567.500,00 66,18
Ceará
Portos do Paraná 145.957.272,94 Paranaguá 80.826.155,00 55,37
Portos RS 55.753.973,33 Rio Grande 70.251.707,00 126,00
Santos Port
381.336.863,00 Santos 133.851.000,00 35,10
Authority
São Francisco
SCPAR não disponível (1) 6.926.050,00 não disponível (1)
do Sul
SUAPE 56.716.935,71 Suape 7.860.000,00 13,85
Companhia Docas do
28.823.380,85 Vitória 6.957.500,00 24,13
Espírito Santo
Fonte: Elaborado pela CGU a partir dos quadros 1, 6, 7, 8 e 9.
Obs.:
(1)
Apesar de não terem sido obtidas as receitas da Companhia Docas da Paraíba e da SCPAR, os seus respectivos custos anuais
estimados com dragagem de manutenção permitem inferir quanto a uma suficiência de recursos para tal.
(2)
Adotou-se custo anual com referência ao mês de dezembro/2017, para efeito comparativo com a receita anual.

Quadro 3 – Comparativo entre Receita Anual das Autoridades Portuárias com a Tabela I em 2018, e
Respectivos Custos Anuais Estimados com Dragagens de Manutenção, para o Mesmo Exercício
Custo Anual Estimado Relação
Receita Anual com a de Dragagem de Percentual
Autoridade Portuária Porto
Tabela I em 2018 (R$) Manutenção Custo Anual /
para 2018 (R$) (2) Receita Anual (%)
Companhia Docas da
não disponível (1) Cabedelo 6.564.000,00 não disponível (1)
Paraíba
Companhia Docas do
17.093.400,64 Natal 6.564.000,00 38,40
Rio Grande do Norte
Companhia Docas do Itaguaí 7.115.754,00
67.183.884,00 20,36
Rio de Janeiro Rio de Janeiro 6.564.000,00
Porto de Itajaí
42.633.711,46 Itajaí 34.416.000,00 80,72
Autoridade Portuária
Companhia Docas do
17.250.813,79 Fortaleza 11.469.000,00 66,48
Ceará
Portos do Paraná 149.260.767,92 Paranaguá 87.178.095,00 58,40

36
 Portos RS 59.863.144,93 Rio Grande 75.764.532,00 126,56
Santos Port
424.604.412,00 Santos 144.672.000,00 34,07
Authority
São Francisco
SCPAR não disponível (1) 7.483.192,00 não disponível (1)
do Sul
SUAPE 57.759.284,02 Suape 8.526.000,00 14,76
Companhia Docas do
27.100.317,92 Vitória 7.545.000,00 27,84
Espírito Santo
Fonte: Elaborado pela CGU a partir dos quadros 1, 6, 7, 8 e 9.
Obs.:
(1)
Apesar de não terem sido obtidas as receitas da Companhia Docas da Paraíba e da SCPAR, os seus respectivos custos anuais
estimados com dragagem de manutenção permitem inferir quanto a uma suficiência de recursos para tal.
(2)
Adotou-se custo anual com referência ao mês de dezembro/2018, para efeito comparativo com a receita anual.

Quadro 4 – Comparativo entre Receita Anual das Autoridades Portuárias com a Tabela I em 2019, e
Respectivos Custos Anuais Estimados com Dragagens de Manutenção, para o Mesmo Exercício
Custo Anual Estimado Relação
Receita Anual com a de Dragagem de Percentual
Autoridade Portuária Porto
Tabela I em 2019 (R$) Manutenção Custo Anual /
para 2019 (R$) (2) Receita Anual (%)
Companhia Docas da
não disponível (1) Cabedelo 7.026.000,00 não disponível (1)
Paraíba
Companhia Docas do
17.566.820,85 Natal 7.026.000,00 40,00
Rio Grande do Norte
Companhia Docas do Itaguaí 7.613.187,00
74.763.719,00 19,58
Rio de Janeiro Rio de Janeiro 7.026.000,00
Porto de Itajaí
53.819.417,79 Itajaí 36.498.000,00 67,81
Autoridade Portuária
Companhia Docas do
16.928.416,24 Fortaleza 12.246.000,00 72,34
Ceará
Portos do Paraná 155.402.087,64 Paranaguá 92.844.544,00 59,74
Portos RS 59.516.578,04 Rio Grande 80.600.983,00 135,42
Santos Port
469.114.659,00 Santos 153.726.000,00 32,77
Authority
São Francisco
SCPAR não disponível (1) 7.978.516,00 não disponível (1)
do Sul
SUAPE 58.666.765,89 Suape 9.114.000,00 15,53
Companhia Docas do
31.996.244,33 Vitória 8.070.000,00 25,22
Espírito Santo
Fonte: Elaborado pela CGU a partir dos quadros 1, 6, 7, 8 e 9.
Obs.:
(1)
Apesar de não terem sido obtidas as receitas da Companhia Docas da Paraíba e da SCPAR, os seus respectivos custos anuais
estimados com dragagem de manutenção permitem inferir quanto a uma suficiência de recursos para tal.
(2)
Adotou-se custo anual com referência ao mês de dezembro/2019, para efeito comparativo com a receita anual.

37
Especificamente quanto ao Porto de Rio Grande, que, a princípio, não arrecadaria montante
financeiro suficiente, por intermédio da Tabela I, para arcar com eventuais dispêndios anuais
para realização de dragagem de manutenção em seus acessos aquaviários, vale ressaltar a
existência, no INPH, de “Anteprojeto de Dragagem para a Readequação da Geometria do
Canal de Acesso ao Complexo Portuário de Rio Grande (Relatório INPH nº 016/2014)”, que
teria por objetivo a redução dos volumes de assoreamento em suas áreas aquaviárias.

Uma vantagem adicional poderia ser obtida por parte das administrações portuárias, caso
entrassem em entendimentos entre si para a realização de dragagens de manutenção em
períodos sequenciais, de forma a se poder reduzir os custos pertinentes à mobilização e
desmobilização de dragas.

38
8. Perspectivas quanto à implementação de nova política de
dragagem para os portos públicos.

O novo arranjo institucional conferiu à SNPTA um papel central na implementação da política

de desenvolvimento de dragagem, estabelecendo, de um lado, as obras prioritárias do PND II,
que serão projetadas, acompanhadas e executadas, direta ou indiretamente, por parte do
DNIT, e, de outro, monitorando a execução e o desempenho dos empreendimentos em
infraestrutura aquaviária em andamento nos portos.
Esse papel central exige que a Secretaria, no exercício da governança, disponha de uma
estratégia capaz de oferecer diretrizes, objetivos, planos e ações, além de critérios de
priorização e alinhamentos entre organizações e partes interessadas, para que os serviços e
produtos de sua responsabilidade alcancem o resultado pretendido.
Ao informar suas responsabilidades no que concerne ao PND II, a SNPTA ofereceu o panorama
da estratégia que vem sendo adotada, que pode ser delimitado em dois eixos principais, quais
sejam: a descentralização das obras de dragagem, representada pela gestão da infraestrutura
aquaviária pelas próprias autoridades portuárias, por meio da transferência de competências
e/ou por concessões; e, no segundo eixo, a atuação direta da administração pública, nas
hipóteses de obras consideradas estratégicas pelo Governo Federal.
Nesse primeiro eixo, a SNPTA indica que o Ministério da Infraestrutura tem incentivado e
implementado medidas para que as próprias autoridades portuárias tenham mais autonomia,
associadas ao aprimoramento da gestão, o que tem permitido que os portos públicos sejam
superavitários, possibilitando a utilização de recursos próprios para realizar as dragagens de
manutenção e de aprofundamento.
Conforme a Secretaria, com base nos estudos hidrodinâmicos, no acompanhamento das
condições meteoceanográficas e nos levantamentos hidrográficos, que devem ser realizados
frequentemente pelas administrações portuárias, como forma de monitoramento do leito
marinho de seus canais de acesso e berços de atracação, elas podem efetuar o planejamento
adequado das dragagens para combater os assoreamentos e mitigar suas consequências, e
ainda estabelecer quando será necessário o aprofundamento dos acessos aquaviários,
considerando as demandas de cargas e evolução das embarcações que acessam seus portos.
Sob o aspecto da descentralização de competências relacionadas à exploração indireta das
instalações portuárias dos portos organizados, a Secretaria informou que vem desenvolvendo
essa política pública por meio da Portaria n° 574/2018, havendo o requerimento dessa
delegação por parte de quatro autoridades portuárias, quais sejam: Administração dos Portos
de Paranaguá e Antonina – APPA, Empresa Maranhense de Administração Portuária – EMAP,
SCPar Porto de São Francisco do Sul e Complexo Industrial e Portuário Governador Eraldo
Gueiros – SUAPE.
Sobre esse último aspecto, estão sendo promovidos estudos diretamente por algumas
administrações portuárias, sob orientação da Secretaria, no sentido de se estabelecer um
modelo de concessão da gestão do acesso aquaviário aos portos, incluindo desde a dragagem
de manutenção e aprofundamento, até os serviços de levantamentos batimétricos e
monitoramento de canais, de gestão e monitoramento ambiental, bem como os serviços de
rebocadores e o Sistema de Informação de Gerenciamento de Tráfego de Navios e Auxílio à

39
navegação, também conhecido como VTMIS (Vessel Traffic Management Information
System).
Ainda no que tange a concessões de portos, os estudos para desestatização vêm sendo
conduzidos no âmbito do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos), sob a coordenação
de uma secretaria específica, de mesmo nome, vinculada ao Ministério da Economia.
Atualmente estão qualificados para o referido programa projetos de desestatização de quatro
autoridades portuárias, quais sejam, Companhia Docas do Espírito Santo (CODESA), Porto
Organizado de Itajaí no estado de Santa Catarina, Porto Organizado de São Sebastião no
estado de São Paulo, e ainda o Porto de Santos.
Sobre os dois últimos portos, cabe destacar que os estudos para estruturação das
desestatizações de exploração e prestação dos serviços públicos foram contratados pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), sendo o consórcio formado
pelas empresas DTA Engenharia, Alvares & Marsal, Garín Investimentos, Lobo & De Rizzo
Advogados e Navarro Prado Advogados. Após a conclusão dos estudos está prevista a
realização de audiência pública, análise dos estudos pelo Tribunal de Contas da União, e a
realização do leilão, no começo do ano de 2022.
Quanto ao projeto de desestatização da CODESA, a SNPTA informou que os estudos foram
iniciados em outubro de 2019. Atualmente encontra-se em discussão, dentre outros temas, a
alocação de responsabilidades, incluindo aquela referente à dragagem de manutenção e de
aprofundamento. Ainda segundo a Secretaria, conforme as avaliações realizadas até o
momento, há um encaminhamento no sentido de que os investimentos concernentes a essas
dragagens fiquem integralmente ao encargo do agente privado que venha a assumir a
administração do porto e que, com isso, fará jus às tarifas decorrentes do uso do canal de
acesso. Por fim, a unidade ressalta que a modelagem e conclusão dos estudos findará no início
de novembro deste ano de 2020, quando terá o modelo finalizado e as primeiras minutas de
documentos jurídicos, assim como dos estudos, para então dar início à etapa de ampla
discussão pública.
Relativamente ao segundo eixo, voltado para a atuação direta do Governo Federal na
implementação de obras de dragagem, a Secretaria vem atuando de forma a identificar e
priorizar aquelas consideradas estruturantes, ou seja, que fomentem a segurança logística dos
portos que não tenham capacidade financeira para sua execução com recursos próprios. Tais
obras devem ter o condão de aprimorar a operação e o comércio regional, nacional e
internacional, de forma a atrair investimentos privados e a ampliar a malha hidroviária do país.
Com essa identificação e priorização, insere-se no planejamento do setor no âmbito federal,
buscando-se recursos no Orçamento Geral da União para sua execução. Dessa forma, a
atuação da Secretaria ocorre no sentido de estabelecer uma carteira de investimentos voltada
ao desenvolvimento da infraestrutura nacional portuária, que tenha por objetivo:
a) agregar valor aos contratos de concessão e às desestatizações;
b) solucionar passivos regulatórios;
c) propor medidas com o objetivo de garantir a cadeia de suprimentos de setores
estratégicos;
d) fomentar políticas públicas para atração de novos investidores e operadores
interessados em projetos de infraestrutura no Brasil;
e) atuar no estabelecimento e na manutenção de ambiente seguro para os
investidores e operadores nacionais;

40
 f) melhoria da eficiência dos serviços do setor, conforme indicadores internacionais
de competitividade; e
g) promover a atuação do Estado em prestígio das políticas públicas de
infraestrutura, garantia e fortalecimento da segurança jurídica às entidades estatais
e aos particulares envolvidos e previsibilidade dos procedimentos e regras relativas
aos contratos de parceria em infraestrutura.”

Diante dessas considerações, é possível constatar que a SNPTA dispõe de uma estratégia de
atuação voltada para implementação de nova política de dragagem para os portos públicos,
tanto por meio de descentralização, quanto por ação direta do poder público federal.
Porém, conforme destacado no item quatro deste relatório, um dos problemas vislumbrados
consiste na ausência de normativos e orientações formais, que institucionalizem essa
estratégia de atuação e assegurem o comprometimento das demais unidades envolvidas. Vale
destacar que, por se tratar de ações de longa duração, que exigem continuidade, a
persistência quanto à insuficiência desses mecanismos institucionais poderá culminar,
novamente, em descontinuidades, carência de controles, e, de modo geral, em fragilização da
política de dragagem nos portos públicos.

41
9. Contribuições direcionadas a uma nova política de dragagem para
os portos públicos.

Conforme já assinalado no presente relatório, a atual situação econômico-financeira

enfrentada pelo país torna mais difícil a possibilidade de investimentos na área de
infraestrutura, para a qual são consideradas alternativas por meio de concessões e
privatizações.
Sob esse enfoque, aportes de recursos financeiros para obras de dragagens nos portos
públicos, por parte do Governo Federal, tornam-se ainda mais injustificáveis, em se
considerando que são por eles arrecadadas receitas destinadas especificamente a tal
finalidade.
Assim, em razão de um processo de transição que deverá ocorrer a curto prazo, por meio do
qual essas obras poderão deixar de ser custeadas por Programas Nacionais de Dragagem, pelo
menos a sua maioria, e passarão a ser assumidas pelas próprias administrações portuárias,
vem-se propor algumas sugestões nesse sentido, de modo a que possam ser analisadas pelas
áreas governamentais competentes, com vistas à possibilidade de sua implementação.
a) Implantação de Comitês de Dragagem nas autoridades portuárias:
Pode-se considerar que as administrações portuárias, de uma forma geral, não contam, em
sua estrutura, com uma área dedicada exclusivamente a assuntos de dragagem.
A contratação dessas obras, até mesmo em razão de seus elevados custos, requer um
cuidadoso planejamento prévio, bem como avaliações periódicas acerca de sua real
necessidade, o que envolve, necessariamente, alguns atores portuários, dentre os quais se
podem citar os armadores ou donos dos navios, representados pelas agências de navegação,
os práticos, que conduzem as embarcações pelos canais de acesso e bacias de evolução, os
arrendatários, que movimentam as cargas em seus respectivos terminais, e a própria
administração portuária, interessada no incremento da movimentação de forma a obter um
maior volume de receitas.
Assim, a eventual decisão quanto à implementação de uma obra de dragagem deve levar em
conta uma convergência de interesses, invariavelmente motivados por dificuldades em se
trazer navios de maior porte para atracação no porto, em razão das limitações de
profundidades existentes em sua infraestrutura aquaviária. Navios com maiores dimensões,
por sua vez, agregam ganho de escala com suas maiores capacidades de carga, tais como, por
exemplo, os grandes porta-contêineres, e, ainda, possibilitam ao porto disputar o embarque
e desembarque de novas ou outras modalidades de mercadorias com portos próximos,
gerando uma salutar concorrência.
É nesse contexto que estaria inserida a conveniência de implantação de um Comitê de
Dragagem em cada autoridade portuária, representando um organismo interno com as
atribuições de centralizar todos os assuntos concernentes à matéria, incluindo as
interlocuções com os interessados, quando necessárias, também por meio de reuniões
esporádicas com a presença de todos, durante as quais seriam feitos apanhados das condições
vigentes nos acessos aquaviários, bem como eventuais recepções de sugestões e propostas.

42
Os comitês de dragagem poderiam atuar, ainda, no sentido de acompanhar os cronogramas
de investimentos previstos nos contratos de arrendamento de terminais portuários, de modo
a que a infraestrutura aquaviária esteja compatível com a capacidade dos terminais do porto
organizado.
Tais comitês contariam com representantes da administração portuária, dos trabalhadores,
dos armadores, dos arrendatários, da praticagem, enfim, de todos aqueles que, de alguma
forma, tivessem relação com eventuais necessidades de dragagem nos portos. Tal
composição, entende-se, ficaria a cargo de regulamentação específica.
A título de exemplo, pôde-se tomar ciência, a partir de aditivo ao Contrato C-DEPJUR nº
054/97, de que, em meados da década retrasada, a Companhia Siderúrgica Nacional – CSN,
arrendatária de áreas e equipamentos do então Porto de Sepetiba, atual Porto de Itaguaí,
localizado no Estado do Rio de Janeiro, assumiu obrigações pertinentes a dragagens de
manutenção em seu respectivo canal de acesso, bacias de evolução e berços de atracação,
por meio de termo aditivo contratual, no bojo do interesse na movimentação e
armazenamento de granéis sólidos não contemplados no contrato original de arrendamento,
sem, entretanto, tê-las cumprido posteriormente.
A existência, à época, de um organismo interno na Companhia Docas do Rio de Janeiro voltado
para as discussões inerentes a assuntos de dragagem, muito provavelmente não teria
propiciado a ocorrência de tal situação.
b) Realização de campanhas de batimetria nos portos, em periodicidade compatível com seus
volumes anuais de assoreamentos:
Tais campanhas de batimetria, essenciais para uma apuração acurada acerca de necessidades
de dragagem na infraestrutura aquaviária de um porto, seriam mais frequentes naqueles que
sofrem elevadas taxas de assoreamento, obviamente, para os quais poderiam ser
programadas anualmente, também por intermédio dos Comitês de Dragagem, e sempre
utilizando recursos financeiros provenientes da Tabela I. Os portos com reduzidas taxas de
assoreamento, por seu turno, poderiam contar com campanhas bem mais espaçadas, e
invariavelmente restritas à evolução da frota de navios que os frequentam, com os seus
correspondentes aumentos de calados.
Assim, essas campanhas de batimetria estariam atreladas a uma necessidade de averiguação
acerca das profundidades existentes nos acessos aquaviários, a fim de se poder preservar a
capacidade da movimentação de carga e descarga do porto, bem como o perfil dos maiores
navios que o frequentam.
Vale destacar que os levantamentos batimétricos, quando realizados com periodicidade
adequada, constituem importante subsídio para a modelagem numérica de assoreamento e
sedimentação, o que, por sua vez, a ela conferem maior confiabilidade e, consequentemente,
oferecendo maior integridade quanto aos quantitativos apurados.
c) Utilização das receitas arrecadadas por meio da Tabela I, ou ao menos parte delas, para o
propósito a que efetivamente se destinam:
Conforme já registrado, o Governo Federal vem dispendendo montante financeiro expressivo
para obras de dragagem nos acessos aquaviários de portos públicos organizados, desde o
exercício de 2009, oriundo do Orçamento Geral da União, sem que tenham ocorrido aportes

43
das administrações portuárias como auxílio, apesar de suas arrecadações provenientes da
Tabela I.
O gráfico da Figura 5 registra tais valores arrecadados entre os exercícios de 2015 e 2019, que
demonstram ampla possibilidade de os custos necessários com eventuais dragagens serem
arcados pelas próprias administrações portuárias, em seus respectivos portos, tendo em vista
as estimativas apresentadas no Quadro 3, e não somente com relação àquelas de
manutenção, mas também nas hipóteses de dragagens de aprofundamento, essas bem mais
esporádicas.
Dessa forma, estariam sendo descentralizadas tais atividades, doravante sob a
responsabilidade das autoridades portuárias, que contariam com os Comitês de Dragagem
para o monitoramento das condições dos acessos aquaviários.
d) Gestão de acervo técnico no âmbito dos Comitês de Dragagem:
O PND II propiciou a contratação do Sistema de Informação e Pesquisa de Obras de Dragagem
– SIPOD, com nove módulos, dentre os quais citam-se: a) Biblioteca, que permite consultar,
armazenar, editar e atribuir autorizações de acesso aos arquivos do sistema, tais como,
manuais técnicos, relatórios técnicos e projetos; e b) Dragagem/Orçamento, que gera
simulações de orçamentos de dragagem.
Porém, pode-se afirmar que, historicamente, não houve real preocupação em se constituir
um acervo técnico robusto, que pudesse evidenciar as condições hidrográficas das áreas
aquaviárias que circundam os portos públicos situados ao longo da linha costeira do país, e
suas correspondentes evoluções.
Tal fato restou agravado, de forma mais recente, com a ocorrência de pouco zelo e diligência
no que tange à gestão da entrega de produtos técnicos contratados no âmbito do PND,
inclusive com relação ao aludido sistema, que ainda não pôde ser recepcionado por parte do
DNIT.
Assim, a partir de uma eventual mudança nos rumos da condução da política de dragagem
vigente, com uma necessária descentralização, as autoridades portuárias, com o auxílio dos
Comitês de Dragagem, teriam plenas condições de dar início à criação e gestão desses acervos
técnicos, em suas respectivas áreas de atuação.
e) Avaliação dos investimentos em aprofundamento e expansão da infraestrutura aquaviária,
nos estudos de concessão de portos:
Conforme já abordado neste trabalho, uma das justificativas para a implementação do PND
foi a necessidade de se ampliar a capacidade operacional e logística dos portos, e, para
satisfazê-la, a estratégia foi a de custear a realização de obras por meio do OGU.
Presentemente, o que se propõe é que esses investimentos em infraestrutura sejam
garantidos por meio da participação da iniciativa privada, seja por meio de arrendamentos de
áreas ou da concessão da administração portuária.
Nesse último caso, devem ser desenvolvidos estudos econômicos detalhados que incluam a
infraestrutura aquaviária do porto, acerca de seu potencial de geração de receita, e ainda as
previsões de investimentos em aprofundamentos e adequações que serão demandados no
curto, médio e longo prazos. Também nesse contexto, é indicado avaliar a evolução dos
navios-tipo considerada nos contratos de arrendamento, de modo a que a infraestrutura
aquaviária esteja compatível com o porte dos maiores navios que frequentam o porto.
44
f) Critérios de priorização de investimentos públicos em dragagem:
Para além da garantia de boas condições de navegabilidade, a pressão exercida sobre as
autoridades portuárias para a adequação dos canais de acesso à recepção de navios maiores,
ou para permitir que navios maiores utilizem os canais existentes, é um resultado da economia
do transporte marítimo, tendo em vista que os custos por tonelada/MN de carga, no que diz
respeito a combustível, tripulação e valor de capital para um navio no mar, diminuem à
medida em que o seu tamanho aumenta.
Há quem considere que a União deva se responsabilizar por esse tipo de investimento por
entender que a dragagem seja uma obra “estratégica” para o país. Porém, não há estudos que
demonstrem e comprovem que os benefícios alcançados por tais intervenções viabilizam os
respectivos dispêndios, o que se leva a questionar se, de fato, todas elas seriam mesmo
“estratégicas”.
A boa prática internacional orienta responder a uma série de questões básicas, que devem ser
feitas na fase de planejamento da infraestrutura aquaviária, e que podem contribuir para a
definição das obras prioritárias:

Figura 6 – Questões preliminares ao planejamento e projeto de dragagens.

1. O projeto é consistente com as políticas e objetivos nacionais de comércio e transporte?

2. Com base na infraestrutura geral de transporte, há bom senso em se fazer o investimento?
3. O projeto promoverá os interesses socioeconômicos nacionais, regionais e locais?
4. O horizonte de planejamento é suficientemente longo tanto em dados retrospectivos quanto
em projeção de uso futuro?
5. Incorpora o que há de mais moderno em termos de equipamentos, procedimentos e
produtividade, levando em consideração a capacidade de competir por recursos financeiros
escassos?
6. Considera alternativas e inclui uma análise de trade-off e custos-benefícios para cada uma
delas?
7. Aborda adequadamente as consequências ambientais de curto, médio e longo prazos?
8. Existem dados disponíveis de trabalhos de dragagem anteriores, seja de implantação,
aprofundamento e ampliação de canais, e/ou dragagens de manutenção?

Fonte: Elaborado pela CGU, tradução livre de Bray (2010)6.

É possível que, ao passarem por esse crivo de questões, alguns projetos de ampliação da
capacidade da infraestrutura aquaviária se mostrem de fato relevantes, com expectativa de
ganhos difusos e como parte de uma estratégia nacional de logística e transporte mais ampla.
Porém, existe também a possibilidade de que a ampliação seja somente um interesse local,
impulsionada por grupos específicos e com a expectativa de ganhos concentrados. O desafio
seria distinguir o caso analisado e o(s) respectivo(s) responsável(is) por arcar com os custos,
dentre as duas situações.
Do ponto de vista da eficiência do gasto público é imperioso que a União dê prioridade aos
investimentos mais estratégicos, se for o caso, que demonstrem viabilidade e aderência às

6
Dredgind for development. A joint publication of IADC - International Association of Dredging Companies; IAPH
International Association of Ports and Harbors; Editors Nick Bray Marsha Cohen; 6th Edition; December 2010.
45
políticas nacionais de transporte. A definição do que seja estratégico, via de regra, deve
emanar da análise do Plano Nacional de Logística.
Por fim, cabe salientar que a ausência de documentação básica que inclua as prioridades de
investimentos em dragagem no curto, médio e longo prazos, bem como de critérios adotados
para a priorização, colocam em risco a integridade do PND, uma vez que oferecem margem
ao favorecimento político ou ao atendimento de pleitos de grupos restritos, em detrimento
do interesse público. Além disso, a inexistência de um horizonte das demandas no curto,
médio e longo prazos, dificulta a percepção dos desafios impostos à infraestrutura aquaviária.

46
RECOMENDAÇÕES

1. Ao DNIT e à SNPTA, para que, em conjunto, regulamentem a condução do PND II em

portaria específica, em face da recente transferência de competências ocorrida, que
estabeleça minimamente:

a) Os critérios institucionais ou a norma de referência aplicáveis à seleção de projetos e

obras de dragagem de vulto, de caráter prioritário, que necessitem ser financiados com
recursos federais;

b) Definição clara das responsabilidades pertinentes a cada um dos dois órgãos, no que
tange ao PND II e a suas respectivas obras de dragagem, inclusive no que se refere aos
contratos já encerrados;

c) Incorporação, à Portaria MInfra nº 545/2019, de critérios de transparência pertinentes

aos procedimentos de seleção técnica de indicados/candidatos aos cargos/funções
comissionados, constituídos por análise curricular e entrevista, incluindo os seus
resultados, prevendo-se também a possibilidade de recursos;

d) Diretrizes sobre transferência de informações acerca das ações em andamento, nas

hipóteses de mudança de fiscais e gestores de contrato, tanto em âmbito interno ao
órgão como externo, no caso de repasse das competências para um outro órgão
público; e

e) Definição da Unidade responsável por gerenciar o acervo técnico gerado pelo PND,
incluindo sistemas, estudos, projetos e demais produtos derivados de parcerias com
universidades e institutos, bem como a forma de sua guarda e manuseio.

Achados nºs 1, 2, 4, 6, 8 e 9.

2. Ao DNIT, com o apoio da SNPTA, para que se estabeleça uma diretriz de entendimentos
definitiva junto à UFRJ, visando à finalização das entregas pendentes dos produtos
previstos no Termo de Cooperação nº 001/2012, notadamente quanto ao SIPOD, ao
software Hypac, de processamento dos dados dos levantamentos hidrográficos, e aos
anteprojetos para contratação dos serviços de dragagem nos Portos de Cabedelo/PB,
Ilhéus/BA e canal Derivativo do Porto de Itaguaí/RJ.

Achados nºs 3 e 6.

3. Ao DNIT e à SNTPA, para que promovam cursos de capacitação pertinentes à temática de

dragagem, direcionados a seus servidores, incluindo reforçado enfoque quanto aos
aspectos de fiscalização das obras pertinentes.

47
 Achado nº 3.

4. Trecho suprimido por necessidade de sigilo de conteúdo, conforme Portaria CGU nº 3.264,
de 4 de outubro de 2019.

5. Ao DNIT, para que incremente o quadro de profissionais direcionados à atuação em obras

marítimas, no âmbito da Diretoria de Infraestrutura Aquaviária.

Achado nº 3.

6. Ao DNIT, para instituir normativos/manuais internos destinados a orientar os servidores

atuantes em áreas pertinentes, com relação às etapas de orçamento, contratação e
fiscalização de obras de dragagem, bem como de levantamentos hidrográficos.

Achado nº 5.

7. Ao DNIT e à SNPTA, para que atualizem as informações disponíveis na transparência ativa

sobre dragagem, englobando a implantação do PND, normas pertinentes, ações e estudos
realizados e despesas incorridas, bem como os critérios para a priorização dos
investimentos na área e demais diretrizes governamentais pertinentes.

Achado nº 6.

8. À SNPTA, para que se estabeleça regulamentação específica orientando as autoridades

portuárias no sentido de gerir sua infraestrutura de acesso aquaviário mediante a utilização
das receitas arrecadadas por meio da Tabela I, e que ainda disponha sobre:

a) Instituição de Comitê de Dragagem no âmbito das autoridades portuárias;

b) Realização de campanhas batimétricas periódicas nos acessos aquaviários dos portos,

em razão dos assoreamentos por eles sofridos ao longo do tempo;

c) Realização de estudos hidrodinâmicos e acompanhamento das condições

meteoceanográficas, como forma de monitoramento do leito marinho de seus canais de
acesso e berços de atracação;

d) Criação e gestão de acervo técnico pertinente às condições hidrográficas das áreas

aquaviárias de seus respectivos portos públicos, e suas correspondentes evoluções;

e) Revogação da Portaria SEP-PR nº 04/2014.

Achados nºs 5, 7, 8 e 9.

CONCLUSÃO

48
Propuseram-se para o presente trabalho, no âmbito da CGU, três questões de auditoria a
serem respondidas, quais sejam:

Em que medida o PND II é adequadamente institucionalizado, bem como estruturado em

termos de gestão?
Os arranjos institucionais possuem mecanismos e instrumentos adequados para preservar e
divulgar o acervo existente sobre dragagem, incluindo sistema(s) recentemente
contratado(s)?
Em que medida a situação atual concernente à política nacional de dragagem aponta para
novas diretrizes?
Inicialmente, cabe considerar que as três questões evoluíram ao longo do processo,
adquirindo viés mais abrangente a partir da identificação de novos aspectos a elas
diretamente relacionados.
Evidenciaram-se fragilidades acerca do Programa Nacional de Dragagem, mais
especificamente no que tange à sua segunda fase, mais recente, objeto de abordagem neste
trabalho, notadamente com relação à sua governança, abarcando: controles internos que se
revelaram deficientes e insuficientes, inclusive a respeito da fiscalização das obras de
dragagem; inexistência de critérios específicos, preferencialmente técnicos, destinados às
nomeações para cargos comissionados no âmbito da gestão daquelas obras;
descontinuidades em sua condução, marcadas por sucessivas trocas de gestores máximos e
suas respectivas equipes ou ao menos parte delas, e inexistência de normativos internos
aplicáveis às etapas de orçamento, contratação e fiscalização das obras de dragagem, bem
como de levantamentos hidrográficos.
Identificou-se uma gestão deficiente no que concerne ao acervo técnico contratado por meio
de convênios, termos de cooperação técnica e termos de execução descentralizada, em que
produtos técnicos contratados não foram recebidos ou mesmo não são localizados, apesar
dos dispêndios expressivos ocorridos, destacando-se a situação do Sistema de Informação e
Pesquisa de Obras de Dragagem – SIPOD, ainda não entregue, de forma efetiva, pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro, e que se reveste de grande utilidade para aquela área
de atuação.
Ainda, foi apurada uma transparência ativa insuficiente, no que tange à contratação, ao
desenvolvimento e aos resultados pertinentes às obras de dragagem executadas por meio do
PND, bem como no que se refere aos produtos técnicos contratados.
Apesar de inegável melhoria proporcionada ao setor portuário, consubstanciada em obras de
dragagem conduzidas em seus acessos aquaviários, o programa trouxe à tona aspectos
negativos associados à má utilização de recursos públicos federais.
Todavia, em se considerando a difícil situação econômico-financeira vivenciada pelo país
presentemente, torna-se cristalina a necessidade de serem propostas novas alternativas para
investimentos em infraestrutura aquaviária, a exemplo do que se vem perseguindo com
propostas de concessões e privatizações nas mais diversas áreas, tais como, aeroportuária,
energética e rodoviária.
Entendendo-se, portanto, que o espectro portuário não poderia se situar à margem dessa
realidade, considerações e contribuições foram emitidas neste trabalho acerca de
49
perspectivas para um novo modelo de gestão destinado à infraestrutura aquaviária dos portos
públicos brasileiros, em substituição ao atual, que vise, prioritariamente, à desoneração do
Governo Federal, e à assunção, pelas administrações portuárias, de todas as atribuições que
lhes competem, de forma a bem conduzir as operações em suas unidades.

50
ANEXOS
I- Quadro pertinente a insumos do PND:
Quadro 5 – INSUMOS PND: Termos de Execução Descentralizada (TEDs) e convênios
celebrados no bojo do PND I e II, para estudos e assessoramento técnico.
VALOR
OBJETO FAVORECIDO VIGÊNCIA TRANSFERIDO
(R$)
Execução do programa de monitoramento e Fundação Ricardo
acompanhamento das ações da SEP no PAC, Franco
descritas no Anexo I do Termo de referência.
a) Manutenção do banco nacional de dados das
obras de dragagem portuária e derrocamento
subaquático nos portos contemplados no PND;
[...] d) Elaboração e análise de projetos básicos e
nº 756498

03/10/2011

31/12/2012
Convênio

executivos de obra de dragagem, derrocamento

subaquático e estudos hidráulicos. Avaliação 20.623.150,70
técnica, ambiental e gerencial do
acompanhamento da execução das obras do PAC
e etapas futuras; e) Avaliação gerencial e
ambiental dos estudos para empreendimentos do
PAC - Copa; f) desenvolvimento de metodologia
para o gerenciamento e acompanhamento físico e
financeiro dos empreendimentos previstos no
PAC
Contratação de serviços técnicos especializados Fundação
Convênio nº

para a realização de estudo técnico-científico de coordenação de

06/01/2012

05/01/2013
653029

dragagem das regiões portuárias brasileiras, projetos,

2.200.000
compreendendo a estruturação e implantação de pesquisas e
um banco de dados ambientais de dragagem em estudos te
portos marítimos brasileiros
Implantação do programa de desenvolvimento de Universidade
produtos técnicos destinados a apoiar e Federal do Rio de
01/11/2012

01/09/2019
673003
TED nº

assessorar a SEP/PR, na elaboração de projetos de Janeiro – UFRJ

74.435.363,64
engenharia e serviços de dragagem, incluídos no
Programa Nacional de Dragagem (PND) e no PAC
e na restruturação e revitalização do INPH.
Levantamento hidrográfico (LH) no canal de Diretoria de
09/07/2013

09/07/2018

acesso ao Porto de Santos, atualização de Gestão

299949
TED nº

documentos cartográficos, e, ainda, Orçamentaria da 4.785.000

planejamento para implantação de sinais e Marinha
balizamento.
Gerenciamento ambiental de serviços de Universidade
06/09/2017

06/05/2019

dragagem inseridas no Plano Nacional de Federal

690818
TED nº

Dragagem - PND II. Fluminense 24.928.212,02

Fonte: Elaboração da CGU com dados da SNPTA.

51
II- Quadro pertinente à receita faturada anualmente por autoridades portuárias, entre 2015 e 2019,
proveniente da Tabela I:
Quadro 6 - Receita faturada anualmente por autoridades portuárias, entre 2015 e 2019,
proveniente da Tabela I - Utilização da infraestrutura portuária de proteção e acesso ao porto
Autoridade Portuária 2015 2016 2017 2018 2019

Companhia Docas do Pará (1) - - 36.525.891,20 38.683.388,03 69.704.666,06

Companhia Docas do Ceará 12.490.981,33 13.210.526,40 15.966.963,20 17.250.813,79 16.928.416,24

Companhia Docas do Rio Grande do Norte 16.560.349,56 16.253.629,39 15.836.696,99 17.093.400,64 17.566.820,85

Companhia das Docas do Estado da Bahia 89.560.543,05 102.003.748,94 108.859.076,32 105.047.573,53 124.064.248,07

Companhia Docas do Espírito Santo 28.947.240,23 27.415.315,07 28.823.380,85 27.100.317,92 31.996.244,33

Companhia Docas do Rio de Janeiro 44.366.779,00 51.216.771,00 69.067.413,00 67.183.884,00 74.763.719,00

Santos Port Authority 337.684.245,00 337.142.334,00 381.336.863,00 424.604.412,00 469.114.659,00

Porto de Manaus (2) - - - - -

EMAP (Porto do Itaqui) 44.272.363,78 37.001.961,26 47.201.383,13 56.769.000,96 63.496.072,11

SUAPE (Porto de Suape) 42.023.544,11 48.564.346.24 56.716.935,71 57.759.284,02 58.666.765,89

Portos do Paraná
102.603.733,77 117.162.741,74 145.957.272,94 149.260.767,92 155.402.087,64
(Porto de Paranaguá)
Porto de Itajaí Autoridade Portuária (Porto de Itajaí) 32.853.086,00 38.651.950,96 39.716.843,85 42.633.711,46 53.819.417,79

Portos RS (Porto de Rio Grande) 41.637.846,05 48.026.187,45 55.753.973,33 59.863.144,93 59.516.578,04

Totais 793.000.711,88 836.649.512,45 1.001.762.693,12 1.063.249.699,20 1.195.039.695,02

Fonte: Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários – SNPTA.
Obs.:
(1)
A Companhia Docas do Pará ressalta que no ano de 2019 foram faturados de forma cumulativa os valores do período entre 2016 e 2019 relativos a dois Terminais de Uso
Privado – TUPs, Imerys e Hidrovias do Brasil, por se tratar de matéria objeto de judicialização. Em relação às informações dos anos de 2015 e 2016 a Companhia está tendo
dificuldade em consegui-las, em razão de alteração do sistema financeiro interno da Docas e tais dados se encontram no sistema anterior, sendo que oportunamente mandarão
assim que conseguirem esse levantamento.
(2)
A Superintendência Estadual de Navegação, Portos e Hidrovias, administração portuária do Porto de Manaus, informou que não existe necessidade de dragagem no canal de
acesso ao porto, pois esse é natural e perene, bem como não necessita de algum tipo de serviço, tais como de sinalização e balizamento, que justifique a cobrança das tarifas
da Tabela 1. Esse entendimento é compartilhado pela própria Superintendência e a Capitania dos Portos local.

53
III- Metodologia de cálculo dos custos para dragagem de manutenção
anual nos portos indicados:

Tendo-se em conta que, pelo fato de o material proveniente de assoreamentos normalmente

não apresentar consistência mais rígida, optou-se pela utilização de draga do tipo
autotransportadora, de menor custo por metro cúbico dragado. Logicamente, existem portos
públicos com volumes bem mais representativos de assoreamentos, em razão de sua
localização, destacando-se os de Santos, Paranaguá, Itajaí e Rio Grande.
Dessa forma, estimaram-se custos anuais para dragagens de manutenção com referência a
esses quatro portos, relativamente aos exercícios de 2017, 2018 e 2019, por representarem
aqueles que sofrem efeitos mais representativos de assoreamento, e que, portanto,
demandando tais serviços de forma mais frequente, caracterizariam as situações mais críticas.
Adicionalmente, foram estimados os custos anuais referentes aos mesmos exercícios, para
um grupo de portos em que não se observam assoreamentos expressivos, quais sejam, Rio de
Janeiro, Itaguaí, Vitória, Suape, Cabedelo, Natal e Fortaleza, utilizando-se o preço do m3
dragado para o Porto do Rio de Janeiro, em obra mais recente.
Acerca do Porto de São Francisco do Sul, por seu turno, utilizou-se o mesmo preço unitário de
dragagem obtido para o Porto de Itajaí, por estarem bastante próximos um do outro.
A fórmula empregada para os cálculos é apresentada a seguir:
(Volume de assoreamento anual x Custo de dragagem por m3 com draga autotransportadora) +
Mobilização da draga + Desmobilização da draga

Quanto ao custo previsto para o metro cúbico dragado com equipamento autotransportador,
partiu-se dos valores pertinentes à última obra de dragagem conduzida nos portos de Itajaí,
Paranaguá, Rio Grande, Santos e Rio de Janeiro, no âmbito do PND II, os quais foram
reajustados para dezembro de 2017, 2018 e 2019, conforme o respectivo exercício
considerado, com base nas planilhas de índices de reajustamento de obras portuárias do DNIT,
esses últimos oriundos da Fundação Getúlio Vargas – FGV.
Tais atualizações de preços foram efetuadas com base na fórmula R = [(I-Io) / Io] x V, onde:
R = valor do reajustamento;
I = índice de reajustamento para serviços de dragagem referente aos meses de dezembro de
2017, 2018 e 2019, conforme o respectivo exercício considerado;
Io = índice de reajustamento inicial para serviços de dragagem, relativo ao mês da proposta
vencedora da licitação para a obra; e
V = montante que se pretende reajustar.
 Quadro 7 – Preço Estimado do Metro Cúbico Dragado para a Execução de Dragagens de
Manutenção nos Portos Indicados – Referências dezembro de 2017, 2018 e 2019
Preço inicial Preço do m3 Preço Preço
do m3 dragado Mês Inicial de dragado, do m3 dragado, do m3 dragado,
Portos (1)
Referência (2) referência 12/2017 referência 12/2018 referência 12/2019
(R$/m3) (R$/ m3) (3) (R$/ m3) (3) (R$/ m3) (3)
Itajaí e São
11,22 dezembro/2016 12,25 13,24 14,02
Francisco do Sul
Paranaguá 18,49 (4) fevereiro/2015 21,26 22,93 24,41

Rio Grande 12,47 (4) fevereiro/2015 14,34 15,46 16,46

Santos 19,05 (4) janeiro/2017 19,91 21,52 22,86

Rio de Janeiro,
Itaguaí e Vitória
Suape, 15,70 novembro/2014 18,05 19,62 20,88
Cabedelo, Natal
e Fortaleza
Fonte: Elaborado pela CGU, com base em informações do RDC Eletrônico SEP Nº 02/2016 (Itajaí), e dos contratos 26/2015 (Paranaguá),
24/2015 (Rio Grande), 02/2017 (Santos) e 19/2014 (Rio de Janeiro).
Obs:
(1) O preço inicial consiste naquele apresentado na proposta vencedora da licitação pertinente.
(2) O mês de referência inicial corresponde àquele da proposta vencedora da licitação pertinente.
(3) Os preços reajustados para dezembro de 2017, 2018 e 2019, foram obtidos a partir da aplicação da fórmula apresentada.
(4) O preço inicial do m3 dragado para os portos de Paranaguá, Rio Grande e Santos foi obtido a partir da média ponderada dos diferentes
preços por m3 dragado, constantes na planilha contratual, basicamente em função de distâncias distintas de transporte até a área de
disposição.

Cabe ressaltar que os custos de dragagem sofrem a influência de diversos fatores, dentre os
quais aqueles pertinentes às características do material a ser retirado e à distância até à área
de sua disposição pela draga.
Frise-se, também, que esses preços unitários apresentados representam valores
aproximados, em ordem de grandeza, uma vez que foram obtidos a partir de reajustamentos
de preços pretéritos de quatro a cinco anos atrás.
Quanto aos custos de mobilização de draga para os portos de Itajaí, Paranaguá e Santos,
estabeleceu-se uma distância a ser navegada correspondente a 200MN, o que equivaleria a
370KM, percurso aquaviário pouco maior do que o necessário entre os portos de Santos e
Paranaguá, e pouco menor do que aquele entre Santos e Itajaí, todos os três bastante afetados
por assoreamentos.
Acerca dos custos para mobilização em direção aos portos do Rio de Janeiro, Itaguaí, Vitória,
Suape, Cabedelo, Natal e Fortaleza, foram utilizados os montantes calculados pelo INPH para
obra de dragagem realizada no Porto de Itaguaí em 2018, com relação aos quais foi estipulada
a mesma distância de navegação considerada para Itajaí, Paranaguá e Santos, correspondente
a 200MN. Tais valores foram reajustados de novembro/2017, mês do orçamento do INPH,
para os mesmos meses de dezembro de 2017, 2018 e 2019, a partir da fórmula apresentada,
para os dez portos em comento, dada a mesma distância para mobilização considerada.
Relativamente ao Porto de São Francisco do Sul considerou-se o mesmo valor do Porto de
Itajaí, em razão de sua proximidade, e, para o Porto de Rio Grande, em se considerando uma

55
 distância de navegação equivalente a 600MN desde o Porto de Santos, ou seja, três vezes
superior àquela de 200MN entre ele e os portos de Paranaguá/Itajaí, optou-se por preservar
a mesma relação matemática com referência aos custos para mobilização e desmobilização
de dragas, a título estimativo.
Quadro 8 – Preço Estimado para a Mobilização de Dragas nos Portos Indicados
Preço inicial Preço da Preço da Preço da
da Mês de mobilização, mobilização, mobilização,
Portos
mobilização Referência referência 12/2017 referência 12/2018 referência 12/2019
(R$) (R$/ m3) (1) (R$/ m3) (1) (R$/ m3) (1)
Itajaí e São
1.636.386,69 novembro/2017 1.630.000,00 1.760.000,00 1.900.000,00
Francisco do Sul
Paranaguá 1.636.386,69 novembro/2017 1.630.000,00 1.760.000,00 1.900.000,00

Rio Grande 4.909.160,07 novembro/2017 4.900.000,00 5.300.000,00 5.600.000,00

Santos 1.636.386,69 novembro/2017 1.630.000,00 1.760.000,00 1.900.000,00

Rio de Janeiro,
Itaguaí, Vitória
Suape, 1.636.386,69 novembro/2017 1.630.000,00 1.760.000,00 1.900.000,00
Cabedelo, Natal
e Fortaleza
Fonte: Elaborado pela CGU, com base em informações do Ofício nº 172/2017 – INPH, de 26/12/2017.
Obs.: (1) Valores arredondados.

Relativamente à desmobilização, foram previstos valores correspondentes à metade daqueles

considerados para a mobilização, procedimento que vem sendo aplicado pelo INPH conforme
mencionado em seu Ofício nº 024/2020, de 31/05/2020.

Quadro 9 – Preço Estimado para a Desmobilização de Dragas nos Portos Indicados

Preço da Preço da Preço da
desmobilização, desmobilização, desmobilização,
Portos
referência 12/2017 referência 12/2018 referência 12/2019
(R$/ m3) (1) (R$/ m3) (1) (R$/ m3) (1)
Itajaí e São Francisco
815.000,00 880.000,00 950.000,00
do Sul
Paranaguá 815.000,00 880.000,00 950.000,00

Rio Grande 2.450.000,00 2.650.000,00 2.800.000,00

Santos 815.000,00 880.000,00 950.000,00

Rio de Janeiro,
Itaguaí, Vitória,
815.000,00 880.000,00 950.000,00
Suape, Cabedelo,
Natal e Fortaleza
Fonte: Elaborado pela CGU, com base no Quadro 8.
Obs: (1) Os preços pertinentes à desmobilização correspondem à metade daqueles estimados para a mobilização
de dragas, apresentados no Quadro 8.

56
Assim, consolidando-se os preços unitários obtidos nos quadros 7, 8 e 9, relativos,
respectivamente, ao metro cúbico dragado, e à mobilização e à desmobilização de dragas, e
tendo-se o volume anual total a ser dragado em cada porto, estimativamente, conforme o
quadro 1, obtém-se o dispêndio anual aproximado, em cada um deles, com dragagem de
manutenção, conforme o quadro em sequência:
Quadro 10 – Custo anual estimado para realização de dragagem de manutenção, com
referência aos portos públicos organizados que sofrem maiores volumes de assoreamentos
Custo Anual 2017 Custo Anual 2018 Custo Anual 2019
Porto
(R$) (R$) (R$)
Cabedelo 6.055.000,00 6.564.000,00 7.026.000,00
Itajaí 31.845.000,00 34.416.000,00 36.498.000,00
Natal 6.055.000,00 6.564.000,00 7.026.000,00
Rio de Janeiro 6.055.000,00 6.564.000,00 7.026.000,00
Santos 133.851.000,00 144.672.000,00 153.726.000,00
Suape 7.860.000,00 8.526.000,00 9.114.000,00
Itaguaí 6.562.602,00 7.115.754,00 7.613.187,00
Fortaleza 6.055.000,00 6.564.000,00 7.026.000,00
Paranaguá 80.826.155,00 87.178.095,00 92.844.544,00
Rio Grande 70.251.707,00 75.764.532,00 80.600.983,00
São Francisco do Sul 6.926.050,00 7.483.192,00 7.978.516,00
Vitória 6.957.500,00 7.545.000,00 8.070.000,00
Fonte: Elaborado pela CGU a partir dos quadros 1, 7, 8 e 9.

57
IV- Manifestação da unidade examinada e análise da equipe de
auditoria
Achado nº 1
Fragilidades inerentes à continuidade de gestão, comprometendo desenvolvimento da
política de dragagens portuárias.

Achado nº 2
Os requisitos para nomeação de lideranças não asseguram a ocupação dos cargos e funções
por profissionais com formação e experiência profissional compatíveis.

Achado nº 3
Estrutura de controles internos deficiente, afetando a gestão e fiscalização do PND II bem
como a transição institucional.

Achado nº 4
Lacunas na institucionalização da política nacional de dragagem, acarretando indefinições
quanto à distribuição das responsabilidades.

Achado nº 5
Insuficiência de normativos, diretrizes e/ou manuais, inerentes às obras de dragagem.

Recomendações
1, 2, 3, 4, 7 e 8.

Manifestação das Unidades Auditadas:

Mediante a Nota Técnica Nº 4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de 23/10/2020, foram

apresentadas as manifestações finais oriundas da Secretaria Nacional de Portos e Transportes
Aquaviários – SNPTA e do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT,
acerca do Relatório Preliminar nº 850393, conforme reproduzido em sequência, na íntegra:

“1. ASSUNTO

1.1. A presente Nota Técnica visa apresentar manifestação e considerações acerca dos
levantamentos e recomendações da Controladoria-Geral da União na auditoria de verificação
da adequabilidade institucional do Programa Nacional de Dragagem - PND II, exercício 2020,
sua estruturação em termos de gestão, bem como, a situação atual concernente à política
nacional de dragagem, apresentadas por meio do Relatório de Avaliação Preliminar
(2891326), o qual passa-se à análise.

2. ANÁLISE TÉCNICA

58
2.1. Primeiramente, far-se-á ponderações sobre alguns aspectos pontuados pela CGU no
corpo do Relatório antes de se adentrar nas recomendações formuladas.

2.2. Verifica-se que há no referido relatório uma afirmação de ter havido descontinuidade de
gestão baseada em uma resposta de técnicos da extinta Secretaria Nacional de Portos e que
permaneceram na Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários, no início de 2019,
a uma arguição acerca das audiências realizadas 4 anos antes, em dois momentos, abril e maio
de 2015, as quais, por algum motivo, não teriam sofrido continuidade.

2.3. Nesse aspecto, observa-se uma tendência em afirmar que somente o Governo Central
pode fazer um planejamento de dragagem, baseado nos termos da Lei nº 12.815/2013.

2.4. Todavia, essa realidade de descentralização do planejamento já pôde ser percebida com
a revogação da Lei nº 11.610/2007 (PND I), que definia claramente que todo o processo de
planejamento, definição de prioridades para dragagem de ampliação, fixação de suas
profundidades e demais condições, eram incumbência da Secretarial Especial de Portos (vide
art. 4º da referida lei) e do Ministério dos Transportes.

2.5. A nova Lei dos Portos, Lei nº 12.815/2013, que a revogou a Lei nº 11.610, não trata mais
da centralização do planejamento, mas sim, define 3 (três) premissas para a execução de
serviços de dragagens, conforme já explicitado em respostas anteriores, quais sejam:
a) abrangência do Programa (a obra, a sinalização e balizamento,
monitoramento ambiental e gerenciamento da execução);

b) a forma de contratação da obra: dragagem por resultado,

possibilidade de contratar um serviço para vários portos, duração do
contrato (o que permitiu as dragagens de manutenção por períodos
de até 10 anos), licitações internacionais e possibilidade de utilização
do Regime Diferenciado de Contratações Públicas;

c) retirada da sujeição das dragas ao disposto na Lei nº 9.432, de 8 de

janeiro de 1997, que trata do afretamento de embarcações.

2.6. Consolidando-se esse entendimento, verifica-se na exposição de motivos da Medida

Provisória nº 595, convertida na Lei nº 12.815/2013 (EM Interministerial nº 00012-A - SEP-PR
/MF/MT/AGU), em que elenca como melhoria na gestão dos portos e da sua infraestrutura
comum a instituição do PND II "com um novo modelo de contratação visando o incremento
de seus resultados" (G.N).

2.7. Nesse contexto, necessário se faz esclarecer que, desde o princípio do novo Governo,
medidas foram tomadas no sentido de dar continuidade à execução das obras e, por
consequência, ao Programa Nacional de Dragagem II, com reuniões constantes entre os
integrantes do extinto Departamento de Infraestrutura Portuária e Gestão Ambiental
(DIGPA/SNP/MTPA) e a Diretoria de Infraestrutura Aquaviária (DAQ/DNIT), em que se
discutiam a situação de cada empreendimento e as ações que estavam sendo tomadas, até
que se efetivasse a transferência definitiva das competências ao DNIT, o que ocorreu com a
promulgação da Medida Provisória nº 882, de 03/05/2019.

59
2.8. Nesse ponto, é importante considerar que os alegados percalços à continuidade do PND
II, não foram oriundas da Secretaria nem do Ministério da Infraestrutura, como exemplo, a
não conversão em lei da MP 882, ação que foge da alçada do Ministério e recai no campo
legislativo. Ainda assim, todas as medidas que estavam ao alcance do MInfra e da SNPTA
foram tomadas, no caso, a continuidade da transferência de competências ao DNIT por meio
da Portaria nº 547, de 06/09/2019, em face da caducidade da Medida Provisória.

2.9. Ainda nesse sentido, cabe elencar todas as providências tomadas pelo Ministério da
Infraestrutura antes da sub-rogação, para continuidade e transferências das obras em
execução, como constituição de grupos de trabalho para inventariança dos processos,
transferência dos recursos orçamentários e de recursos humanos, constituídos em sua
totalidade por técnicos que atuavam especificamente nas áreas cujas competências foram
transferências àquele Departamento. Nesse ponto, elenca-se algumas ações do Ministério:

a) sub-rogação dos contratos, termos de execução descentralizada e

termos de compromisso relativos a obras e serviços em dragagem e
obras de infraestrutura em portos organizados;

b) a instituição de Grupo de Trabalho, por meio da Portaria nº 492, de

10 de junho de 2019,com o objetivo de realizar diagnóstico da situação
dos contratos, termos de execução descentralizada, convênios e
termos de compromisso transferidos pelo Ministério da Infraestrutura
ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, no
âmbito do qual foi criada uma Caixa do SEI chamada "GTDNIT", que
serviria de base para transferir ao DNIT os assuntos relacionados as
suas novas competências relacionadas à infraestrutura e dragagem, e
que esta Secretaria já efetuou todo o trabalho que estava sob sua
responsabilidade;

c) a instituição de Grupo de Trabalho, por meio da Portaria nº 1.957,

de 17 de maio de 2019(SEI nº 1817008), com o objetivo de colaborar
com a transição das atribuições desenvolvidas pelo antigo
Departamento de Infraestrutura Portuária e Gestão Ambiental - DIPGA
e do Instituto Nacional de Pesquisa Hidroviária - INPH, cujas
competências foram transferidas para o Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes - DNIT;

d) foi disponibilizada ao DNIT, mediante o documento 2019NL000119,

cota orçamentária na ordem de R$ 526.190.759,00 (quinhentos e vinte
e seis milhões, cento e noventa mil, setecentos e cinquenta e nove
reais), que corresponde ao Limite para Movimentação e Empenho -
2019 fixado;

e) a instituição do Grupo de Trabalho, por meio da Portaria nº 4.025,

de 12 de setembro de2019, com o objetivo de colaborar com a
execução das atribuições desenvolvidas pelo antigo Departamento de
Infraestrutura Portuária e Gestão Ambiental - DIPGA e do Instituto

60
 Nacional de Pesquisa Hidroviária - INPH, cujas competências foram
delegadas para o Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes - DNIT por meio da Portaria GM/Minfra nº 547, de 06de
setembro de 2019;

f) foram iniciadas ainda tratativas no que se refere aos processos

físicos relacionados à dragagem e infraestrutura, ainda existentes na
Secretaria Nacional de Portos e Transportes Aquaviários, para que
fossem transferidos fisicamente ao DNIT;

g) foi editada a Portaria nº 547, de 06 de setembro de 2019, delegando

ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes a
competência para "executar direta ou indiretamente ações e
programas de construção, ampliação, reforma e modernização da
infraestrutura portuária, prevista no inciso III, parágrafo único, art. 20,
Anexo I ao Decreto nº 9.676, de 02 de janeiro de 2019, com auxílio do
Instituto Nacional de Pesquisa Hidroviária", disposta no inciso III do
art. 20, do Anexo I ao Decreto nº 9.676, de 2 de janeiro de 2019.

2.10. Sob o aspecto da fiscalização desses empreendimentos, esclarece-se que de forma a

possibilitar a recepção pelo DNIT das obras em andamento naquele momento, sem deixar em
descoberto sua fiscalização dessas obras, em atendimento à manifestação contida no
PARECER n. 00361/2019/CONJUR-MINFRA/CGU/AGU, transcrito parcialmente a seguir, as
portarias de fiscalização anteriores não foram revogadas, portanto, não perdendo a sua
vigência até que o DNIT nomeasse nova equipe de fiscalização:

"53. Com relação às portarias de constituição de equipes de fiscalização dos

contratos, como dito acima, com a celebração do termo de sub-rogação, a
incumbência de fiscalização dos contratos em comento passa a ser de
responsabilidade do DNIT, a partir da publicação dos extratos dos termos de sub-
rogação no Diário Oficial da União. Assim, caberá à referida entidade a constituição
das novas equipes de fiscalização dos instrumentos. No entanto, isso não impede
que haja atuação conjunta com o fornecimento de subsídios à nova equipe na fase
de transição dos contratos, em atenção ao interesse público."

2.11. Quanto à política nacional de dragagem, há de se considerar que a criação da Secretaria

Especial de Portos da Presidência da República em 2007, teve como um dos objetivos conferir
maior impulso à realização das dragagens, em vista do ambiente regulatório portuário à
época, de que os portos, de uma forma geral, passaram 20 anos, desde a extinção da
Portobrás (Empresa de Portos do Brasil) desassistidos e, em termos de gestão, não
conseguiram dar a dinâmica necessária para garantir os recursos necessários para a execução
das dragagens para atendimento às crescentes demandas comerciais, sendo majorada essa
situação com a saída de pessoal e demandas trabalhistas ocasionadas pela referida extinção,
o que tem ocasionado a retenção judicial de recursos do orçamento das Cias Docas.

2.12. Acerca da manifestação da CGU:

Contudo, a partir do momento em que absorve o DNIT as competências

concernentes à projetação, acompanhamento e execução, direta ou indireta, de

61
 obras ou serviços de engenharia em portos organizados, decorrentes de
investimentos programados pelo Ministério da Infraestrutura e autorizados pelo
Orçamento Geral da União, há que se garantir a possibilidade de o órgão poder atuar,
também, no que tange às obras de dragagem conduzidas no âmbito da
administração pública federal indireta, como ente fiscalizador ou mesmo de apoio
técnico.

2.13. Se se fala de descentralização e que cada porto é gestor do seu planejamento portuário,
nisso incluso a manutenção e aprofundamento dos seus acessos aquaviários, as Autoridades
Portuárias já possuem institutos internos (Auditoria Interna, CONSAD, CONFIS) em que
fiscalização contratos, atuam na governança e gestão do porto, verifica o cumprimento dos
planos de investimentos, nisso incluso as obras de sua responsabilidade, e órgãos de controle
externos, Tribunais de Contas dentre outros.

2.14. A atuação do DNIT, com a absorção da competência de execução de dragagem nos

portos organizados, é no sentido de retirar vedação anterior em que não permitia ao órgão a
execução desse tipo de obra, mas tão somente atuar na área hidroviária.

2.15. Dessa forma, com as mudanças institucionais promovidas, atualmente a Autarquia pode
contratar diretamente obras de dragagem em portos organizados, no caso de os próprios
portos não possuírem recursos suficientes para tal fim. Não se intenta em falar em fiscalização
pelo DNIT das obras contratadas ou executadas diretamente pelas Administrações Portuárias.
Primeiramente, por uma limitação de recursos humanos do DNIT e, por segundo, já haver
órgãos de controle bastantes para tal atividade de auditoria, como mencionado
anteriormente.

2.16. Sobre o segundo ponto, repisa-se o posicionamento do próprio Tribunal de Contas da

União - TCU, por meio do seu Relatório de Auditoria Operacional, realizado entre agosto de
2019 e março de 2020, que teve por objeto a avaliação do modelo de exploração da atividade
portuária nos portos públicos brasileiros, analisando em comparação ao modelo de
exploração de terminais privados e aos portos internacionais de referência, constatou que as
autoridade portuárias enfrentam dificuldades para prestar serviços adequados nos portos
públicos, devido a:

a) dificuldade para realizar contratações de qualquer natureza, devido

à legislação e ao controle;

b) falta de recursos;

c) receio de responsabilização pela tomada de decisões que seriam

favoráveis ao interesse público, mas são limitadas pela legislação; e

d) excesso de controle.

2.17. Em prosseguimento, o presente Governo percebeu que esse modelo não convinha mais,
uma vez que cada Autoridade Portuária per se tem o dever e maior facilidade e flexibilidade
de gerir e planejar adequadamente os seus acessos, de forma a exercer com mais acuidade os
enfrentamentos advindos das adversidades locais como condições climáticas e

62
hidrodinâmicas, bem como, negociar a dragagem do porto, em atendimento à evolução
comercial e consignação de maiores embarcações, com parceria privada, por meio de
reequilíbrio de contratos de arrendamentos, doações, concessões, ou parceria pública, com
financiamento estadual e/ou municipal, o que no âmbito federal, esse tipo de gestão e
negociação para cada porto é mais difícil de ser empreendida.

2.18. Ainda, deve-se considerar que a Administração do Porto arrecada tarifa com essa
finalidade, situação que confirma a dragagem como condição sine qua non para a real
existência e permanência de um porto.

2.19. Sob o aspecto de existir critérios específicos destinados às nomeações para os cargos de
direção e assessoramento superior no âmbito da condução do PND II, de fato desconhece-se
critério específico, à época, para a estrutura de cargos do Departamento de Infraestrutura
Portuária e Gestão Ambiental. Porém, é de conhecimento a previsão legal contida no art. 17
da Lei 13.303, de 2016, que estabelece que os membros do Conselho de Administração e os
indicados para os cargos de diretor, inclusive presidente, diretor-geral e diretor-presidente de
empresas públicas e de sociedades de economia mista serão escolhidos entre cidadãos de
reputação ilibada e de notório conhecimento e que atendam aos requisitos previstos nesse
dispositivo, que incluem experiência profissional e formação acadêmica compatíveis com a
função a ser exercida.

2.20. Além disso, o citado dispositivo legal impõe restrições à designação de pessoas que se
encontrem em situação de conflito de interesses relativamente aos cargos de direção dessas
entidades (art. 17, § 2º e § 3º), cujos termos convém reproduzir:

§ 2º É vedada a indicação, para o Conselho de Administração e para a diretoria:

I - de representante do órgão regulador ao qual a empresa pública ou a sociedade
de economia mista está sujeita, de Ministro de Estado, de Secretário de Estado, de
Secretário Municipal, de titular de cargo, sem vínculo permanente com o serviço
público, de natureza especial ou de direção e assessoramento superior na
administração pública, de dirigente estatutário de partido político e de titular de
mandato no Poder Legislativo de qualquer ente da federação, ainda que licenciados
do cargo;
II - de pessoa que atuou, nos últimos 36 (trinta e seis) meses, como participante de
estrutura decisória de partido político ou em trabalho vinculado a organização,
estruturação e realização de campanha eleitoral;
III - de pessoa que exerça cargo em organização sindical;
IV - de pessoa que tenha firmado contrato ou parceria, como fornecedor ou
comprador, demandante ou ofertante, de bens ou serviços de qualquer natureza,
com a pessoa político-administrativa controladora da empresa pública ou da
sociedade de economia mista ou com a própria empresa ou sociedade em período
inferior a 3 (três) anos antes da data de nomeação;
V - de pessoa que tenha ou possa ter qualquer forma de conflito de interesse com a
pessoa político-administrativa controladora da empresa pública ou da sociedade de
economia mista ou com a própria empresa ou sociedade. § 3º A vedação prevista no
inciso I do § 2º estende-se também aos parentes consanguíneos ou afins até o
terceiro grau das pessoas nele mencionadas.

2.21. Ainda nesse aspecto, é forçoso dar ciência à esse órgão de controle que, além das
exigências previstas na Lei mencionada e no Decreto nº 9.727, já elencadas no Relatório de
Auditoria, há a Portaria nº 545, de 4 de setembro de 2019, deste Ministério de Infraestrutura,

63
que define os procedimentos referentes à indicação, seleção, nomeação e designação de
ocupantes de cargos em comissão e funções comissionadas no âmbito do MInfra e estabelece
regra geral de governança para as empresas públicas e sociedades de economia mista
vinculadas ao Ministério. Ainda, em seu art. 28, estabelece expressamente que “As empresas
públicas e sociedades de economia mista vinculadas ao Ministério da Infraestrutura
observarão, no que couber, as diretrizes e critérios gerais previstos no Decreto nº 9.727, de
2019, para a contratação de pessoal, conforme autorização prevista no § 3º, do art. 1º, da Lei
13.303, de 30 de junho de 2016.” Nesse sentindo, torna-se desnecessário a criação de critérios
específicos para a assunção de cargos no âmbito do PND II, uma vez que já há normas tanto
do governo federal quanto do próprio Ministério elencando critérios técnicos e de idoneidade
suficientes para a assunção de quaisquer cargos, abarcando, portanto, os cargos relacionados
ao PND.

2.22. Em complemento, o art. 23 da Portaria 545 do MInfra, ainda estabeleceu que todos os
servidores que já possuíam cargo antes da publicação do Decreto nº 9727, precisavam
comprovar que atendiam aos critérios previstos no referido Decreto. Desse modo, todos os
atuais detentores de cargo da SNPTA e no DNIT atenderam aos critérios previstos no Decreto
nº 9727 e na Portaria nº 545.

2.23. Acrescenta-se também que o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

– DNIT possui regramento próprio que define os critérios e procedimentos referentes à
seleção, nomeação e designação de ocupantes de cargos em comissão e funções
comissionadas no âmbito de suas competências, nos termos da Portaria MInfra nº 399, de 12
de março de 2019.

2.24. Relativamente à alegada indefinição de distribuição de responsabilidades, vale

esclarecer que, em que pese a existência do Decreto nº 10.367/2020 e 10.368/2020, os quais
definem bem os papéis da SNPTA e do DNIT relativos à infraestrutura aquaviária portuária,
visando sanar quaisquer dúvidas quanto à permanência de alguma lacuna relativa ao tema,
esta SNPTA elaborou consulta à Conjur do MInfra por meio da qual apresentou diversos
questionamentos. Em resposta, a Conjur apresentou o Parecer n. 00720/2020/CONJUR-
MINFRA/CGU/AGU (2874267) que clarificou em definitivo possíveis dúvidas ou divergências
em relação às responsabilidades envolvendo a infraestrutura aquaviária e portuária. Desse
modo, entende-se não haver de falar em indefinições relacionadas ao tema.

2.25. Trecho suprimido por necessidade de sigilo de conteúdo, conforme Portaria CGU nº
3.264, de 4 de outubro de 2019.

2.26. Quanto à alegada carência de controles internos praticados no âmbito do PND II, o DNIT
deu continuidade às fiscalizações das obras sub-rogadas pelo MInfra que estavam em
execução utilizando para isso todo seu arcabouço de normativos e sistemas de controle como
o SIAC – Sistema de Acompanhamento de Contratos e o Manual de Diretrizes paras Gestão,
Acompanhamento e Fiscalização de Contratos. Encontra-se em desenvolvimento o SUPRA –
Supervisão de Obras Rodoviárias que está sendo adaptado para supervisão de obras
aquaviárias e ferroviárias. Há ainda outras instruções normativas sendo elaboradas pelo DNIT
como: Supervisão de obras hidroviárias; Recebimento de obras de dragagem; Recebimento
de obras de IP4.

64
3. RESPOSTA ÀS RECOMENDAÇÕES

3.1. Acerca das recomendações do Relatório Preliminar, passa-se a responder:

1. Ao DNIT e à SNPTA, para que, em conjunto, regulamentem a condução do PND II em 1. Ao

DNIT e à SNPTA, para que, em conjunto, regulamentem a condução do PND II em portaria
específica, em face da recente transferência de competências ocorrida, que portaria
específica, em face da recente transferência de competências ocorrida, que estabeleça
minimamente: estabeleça minimamente:
a) Critérios para a seleção de projetos e obras de dragagem de vulto, de caráter a) Critérios
para a seleção de projetos e obras de dragagem de vulto, de caráter prioritário, que
necessitem ser financiados com recursos federais;

R. A SNPTA está tomando as providências quando a devida condução do PND II, de forma a
adequá-lo à realidade institucional e às diretrizes do atual Governo. Relativamente aos
critérios técnicos para a seleção de projetos e obras de dragagem de vulto, informamos que
possuímos parâmetros para seleção a nível macro do Ministério, relativo à priorização de
qualquer tipo de obras, não regulamentado por portaria, definido pela Secretaria de Fomento,
Planejamento e Parcerias - SFPP (apresentação sob o nº SEI 2906461). Além disso, em nível
mais específico dos empreendimentos portuários e aquaviários, faz-se uma avaliação dos
projetos identificando para priorização de alocação de recursos:

 qual a situação da execução (se já iniciou ou não);

 se iniciado, qual o valor já despendido na obra;
 se possui anteprojeto ou projeto básico;
 se está apto para processo licitatório;
 se possui licenciamento ambiental ou qual a situação;
 quais os benefícios e quais os impactos, caso o empreendimento não seja realizado;
 relevância do projeto, se são empreendimentos estruturantes:
o fomenta a segurança logística dos portos no atendimento as suas regiões
de influência e permitindo a universalização do acesso com modicidade
tarifária;
o altera e ou organiza estruturas produtivas, gerando externalidades
positivas e atração de novos investimentos ou, agrega valor ou gera
benefício econômico;
o impacto social, emprego e qualificação;
o impacto nas cadeias produtivas e na logística;
o melhora a qualidade dos serviços prestados.

b) Definição clara das responsabilidades pertinentes a cada um dos dois órgãos, no que
tange ao PND II e a suas respectivas obras de dragagem, inclusive no que se refere aos
contratos já encerrados;

R. Essa definição foi solucionada, conforme manifestação no Parecer nº

00720/2020/CONJURMINFRA/CGU/AGU (2874267), conforme mencionado no item 2.24.

65
c) Critérios técnicos destinados ao preenchimento de cargos em comissão do Grupo - DAS e
das Funções Comissionadas do Poder Executivo – FCPE, notadamente os de cunho DAS e das
Funções Comissionadas do Poder Executivo – FCPE, notadamente os de cunho operacional,
tais como aqueles de coordenação, relacionados à condução do PND II e à gestão e
fiscalização de obras de dragagem;

R. Sobre o assunto, reforça-se o já mencionado nos itens 2.19 a 2.23, entendendo ser
desnecessário a criação de critérios específicos para a assunção de cargos no âmbito do PND
II, uma vez que já há normas tanto do governo federal, no próprio Ministério e no DNIT
elencando critérios técnicos e de idoneidade suficientes para a assunção de quaisquer cargos,
abarcando, portanto, os cargos relacionados ao PND.

d) Diretrizes sobre transferência de informações acerca das ações em andamento, nas

hipóteses de mudança de fiscais e gestores de contrato;

R. Entende-se não ser necessário, haja vista o tempo decorrido e não possuir mais informações
a serem transferidas.

e) Definição da Unidade responsável por gerenciar o acervo técnico gerado pelo PND,
incluindo sistemas, estudos, projetos e demais produtos derivados de parcerias com
universidades e institutos, bem como a forma de sua guarda e manuseio.

R. Será definido pelo DNIT, de acordo com as competências regimentais de suas Diretorias, a
melhor forma de gerenciar e disponibilizar para consulta o acervo técnico gerado pelo PND,
bem como os produtos gerados pelo Termo de Cooperação Técnica º 01/2012 com a UFRJ.

2. Ao DNIT, com o apoio da SNPTA, para que se estabeleça uma diretriz de entendimentos
definitiva junto à UFRJ, visando à finalização das entregas pendentes dos produtos previstos
no Termo de Cooperação nº 001/2012, notadamente quanto ao SIPOD, ao software Hypac,
de processamento dos dados dos levantamentos hidrográficos, e aos anteprojetos para
contratação dos serviços de dragagem nos Portos de Cabedelo/PB, Ilhéus/BA e canal
Derivativo do Porto de Itaguaí/RJ.

R. Esta Secretaria entende que o Termo de Cooperação nº 001/2012 é de total gestão do DNIT,
o qual tem autonomia para finalização de eventuais pendências.

Por sua vez, o DNIT tem envidado esforços junto à UFRJ para que sejam entregues todos os
produtos pendentes previstos no Termo de Cooperação nº 001/2012. Como prova disso
citamos as correspondências:

 Em 15/01/2020 o OFÍCIO Nº 4619/2020/CGGOP/DAQ/DNIT SEDE (SEI DNIT 4827905)

à UFRJ solicitando efetivar a transferência da base de dados do Sistema de Informação
e Pesquisas de Obras de Dragagem - SIPOD, todavia sem identificação de manifestação
ou resposta da descentralizada;

 Em 05/03/2020 o OFÍCIO Nº 15882/2020/CGOB/DAQ/DNIT SEDE (SEI DNIT 5013270)

ao Coordenador Executivo do IVIG/COPPE-UFRJ, solicitando providências no sentido

66
 de apresentar um posicionamento sobre as referidas pendências ainda existentes e a
previsão de transferência da base de dados do SIPOD;

 Em 11/05/2020 diante da ausência de apresentação dos documentos pendentes, a

DAQ encaminhou à UFRJ para ciência, conforme atesta documento de expedição de
Ofício 50167/2020 (SEI DNIT 5587428), a NOTA TÉCNICA Nº:
43/2020/CGGOP/DAQ/DNIT SEDE (SEI DNIT 5547883) cujo objeto foi apresentar o
levantamento dos documentos relacionados às recomendações da Controladoria
Geral da União (CGU) sobre o Termo de Execução Descentralizada TED nº 001/2012-
SEP/UFRJ, conforme pactuado na Proposta do Plano de Ação apresentado no teor da
Nota;

 Em 13/05/2020 foi encaminhado OFÍCIO Nº 50305/2020/DAQ/DNIT SEDE (SEI DNIT

5554408) à UFRJ, em caráter de notificação, solicitando manifestação no prazo de 05
(cinco) dias úteis, sobre os valores de Glosa do referido Termo de Execução
Descentralizada TED nº 001/2012-SEP/UFRJ, conforme atesta o comprovante de
expedição (5547883);

 Em 27/07/2020 foram recebidos pela DAQ, os Ofícios Nº 73/2020/IVIG/COPPE/UFRJ

(SEI DNIT 6124859), tratando da Prorrogação do Prazo de Vigência do Termo de
Execução Descentralizada TED Nº 001/2012-SEP/UFRJ e Resposta ao Pedido de
Informações, bem como o Ofício Nº 60/2020/IVIG/COPPE/UFRJ (SEI DNIT 6124899)
com a Resposta à Notificação de Glosa e a Minuta do Plano de Trabalho do 5º Aditivo;

 Em 28/07/2020 foi encaminhado o Ofício nº 88587/2020/CGGOP/DAQ/DNIT/SEDE

(SEI DNIT 6125343) à UFRJ, em resposta ao Ofício 073-20-IVIG-COPPE-UFRJ (SEI DNIT
6124859), solicitando a apresentação dos relatórios/produtos mencionados;

 Em 03/09/2020 o OFÍCIO Nº 108304/2020/CGGOP/DAQ/DNIT SEDE (SEI DNIT

6413217) se manifestando sobre os Ofícios 073-20-IVIG-COPPE-UFRJ (6124859),
elencando o rol de pendências que ainda persistem em relação às entregas relativas
ao objeto do TED nº 01/2012 por parte da UFRJ, conforme atesta comprovante de
envio (6417318).

3. Ao DNIT e à SNTPA, para que promovam cursos de capacitação pertinentes à temática de

dragagem, direcionados a seus servidores, incluindo reforçado enfoque quanto aos aspectos
de fiscalização das obras pertinentes.

R. A SNPTA não executa nem fiscaliza obras de dragagem, mas no que for possível, prestará
todo apoio necessário para contribuir na capacitação dos servidores do DNIT.

O DNIT através de sua Coordenação-Geral de Recursos Humanos e com apoio de servidores

da Diretoria de Infraestrutura Aquaviária tem promovido cursos de capacitação na área
aquaviária nos temas de: Fundamentos das obras aquaviárias, Projetos aquaviários,
Fiscalização de Obras Aquaviárias como IP4, Dragagem, Derrocagem e Sinalização Náutica e
Orçamentação de Obras Aquaviárias. Em Cooperação Técnica com o Corpo de Engenheiros do
Exército Americano USACE, também estão sendo realizados cursos de Modelagem

67
Hidrodinâmica com software HEC-HAS, Planejamento em 6 passos, Curso sobre Dragagem,
Curso sobre Eclusas, entre outros.

4. Trecho suprimido por necessidade de sigilo de conteúdo, conforme Portaria CGU nº 3.264,
de 4 de outubro de 2019.

7. Ao DNIT e à SNPTA, para que atualizem as informações disponíveis na transparência ativa

sobre dragagem, englobando a implantação do PND, normas pertinentes, ações e ativa
sobre dragagem, despesas ocorridas e diretrizes governamentais.

R. DNIT disponibiliza informações atualizadas sobre o andamento de seus contratos por meio
do INTEGRA que é um Sistema de Gestão de Empreendimentos e Portfólios do DNIT e como
já informado, está em desenvolvimento o módulo aquaviário do SUPRA que trará informações
detalhadas do acompanhamento de obras. Quanto às demais informações solicitadas, o DNIT
e a SNPTA providenciarão a melhor forma de disponibilização.

8. À SNPTA, para que se estabeleça regulamentação específica orientando as autoridades

portuárias no sentido de gerir sua infraestrutura de acesso aquaviário mediante a utilização
das receitas arrecadadas por meio da Tabela I, e que ainda disponha sobre:

a) Instituição de Comitê de Dragagem no âmbito das autoridades portuárias;

b) Realização de campanhas batimétricas periódicas nos acessos aquaviários dos portos, em
razão dos assoreamentos por eles sofridos ao longo do tempo;
c) Realização de estudos hidrodinâmicos e acompanhamento das condições
meteoceanográficas, como forma de monitoramento do leito marinho de seus canais de
acesso e berços de atracação;
d) Criação e gestão de acervo técnico pertinente às condições hidrográficas das áreas
aquaviárias de seus respectivos portos públicos, e suas correspondentes evoluções;
e) Revogação da Portaria SEP-PR nº 04/2014.

R. A SNPTA está definindo a melhor forma ou pertinência de regulamentação com as

disposições apresentadas, uma vez que a diretriz do Governo é de não haver mais
diferenciação de dragagem em termos de PND ou não-PND. Repisa-se, contudo, o exposto
nos itens 2.3 a 2.6, 2.17 e 2.18.

Ainda nesse contexto, o MInfra está fazendo gestões para equalizar a Lei de acordo com a
nova diretriz de gestão da infraestrutura de acesso aquaviário dos portos, atividade intrínseca
à operação portuária, de forma a não haver mais dúvidas sobre o assunto.

Especificamente sobre o item a), cabe esclarecer que em julho de 2007, a Autoridade
Portuária de Paranaguá e Antonina (APPA) criou a Comissão de Dragagem com o objetivo de
planejar as dragagens de manutenção daqueles portos, composta por instituições
governamentais, não-governamentais e a iniciativa privada. Essa comissão foi formada pela
situação crítica que se encontrava o Porto à época, planejando-se ações no período de 2007
a 2010, para realização de dragagens visando retirar restrições operacionais existentes
(manutenção) e definir projetos futuros de aprofundamento. Todavia, apesar da instituição

68
da Comissão ter sido salutar naquele momento, posteriormente não se verificou mais
necessária, terminando sua vigência e atuação.

Atualmente naquele porto, assim como nos demais, há interações constantes entre a
Autoridade Portuária, a Autoridade Marítima, a Praticagem e os usuários - arrendatários,
operadores portuários, Associações de entidades portuárias diversas - sobre a segurança da
navegação e atendimento dos acessos aquaviários às necessidades operacionais e comerciais
do porto.

Nesse ponto, a SNPTA interagirá com as Autoridades Portuárias para definir o melhor
encaminhamento dessa questão.”

Análise do Controle Interno

Achado nº 1:

Acerca desse achado, foram analisados os parágrafos 2.2 a 2.9 da Nota Técnica reproduzida
acima.

O Programa Nacional de Dragagem – PND, que desde o exercício 2007 vem norteando essas
obras nos portos brasileiros, é um programa federal, que até o início de 2019 esteve sendo
conduzido e gerido pelas Secretarias de Portos, com suas distintas denominações, e que agora
tem o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, uma autarquia
federal, à frente da contratação e fiscalização de suas obras. Portanto, não cabe mencionar
descentralização do planejamento dessas atividades ao longo de todo o período em que ainda
vigora o PND.

Logicamente, ao terem sido transferidas as competências operacionais pertinentes ao

programa, da Secretaria para o DNIT, imprescindível seria a implementação de medidas nesse
sentido, como por exemplo, a realização de reuniões e a criação de grupos de trabalho.

Entretanto, o que se pretendeu destacar no Achado nº 1 teve foco na descontinuidade de

gestão ao longo dos anos, exemplificada por sucessivas mudanças de Ministros/Secretários,
com seus respectivos auxiliares, pela descontinuidade de ações importantes, como no caso
das audiências públicas pertinentes à discussão de modelo de concessão de canais de acesso,
realizadas em 2015, tema que, inclusive, hoje figura como de grande pertinência, além da
maneira como se processou a transferência de conhecimento referente às obras do PND em
andamento, quando da sua passagem da Secretaria para o DNIT.

Como exemplo, as equipes de fiscalização foram completamente descontinuadas, apesar de

vários servidores da antiga secretaria, afetos àquela atividade, terem sido alocados no DNIT,
sem que esse órgão tivesse experiência pretérita em obras de dragagem marítimas.

Dessa forma, manteve-se o inteiro teor do texto pertinente ao Achado nº 1, à exceção de seu
último parágrafo, excluído.

Achado nº 2:

69
Relativamente a esse achado, foram analisados os parágrafos 2.19 a 2.23 da Nota Técnica Nº
4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de 23/10/2020.

A manifestação quanto ao Achado nº 2 prendeu-se, basicamente, a três dispositivos legais,

quais sejam, a Lei nº 13.303/2016, mais especificamente quanto ao seu art. 17, o Decreto nº
9.727/2019, e a Portaria MInfra nº 545/2019.

O art. 17 da citada lei refere-se particularmente aos membros de Conselhos de Administração

e aos indicados para cargos de diretoria. Esses, contudo, não constituíram o foco principal do
item do relatório pertinente ao Achado nº 2, uma vez que lá foram destacados, notadamente,
cargos comissionados com atuação operacional, tais como coordenações, como demandantes
de critérios técnicos específicos.

O Decreto nº 9.727/2019 encontra-se fartamente abordado no mesmo item, com conclusão

a seu respeito destacando que a faculdade de mínimo critério específico nele disposta,
“permite não se levar em conta a experiência profissional pregressa do servidor para
ocupação dos cargos DAS/FCPE, o que se revelaria mais arriscado nas situações dos níveis 3 e
4, normalmente relativos a coordenações e coordenações gerais, mais afetas à gestão
operacional e cotidiana das atividades, o que demandaria maior conhecimento técnico”.

A Portaria MInfra nº 545/2019, por sua vez, disciplina em seu art. 2º que “as nomeações e
designações para ocupação dos cargos e funções em comissão do Grupo-Direção e
Assessoramento Superior - DAS ou Função Comissionada do Poder Executivo - FCPE de níveis
2, 3, 4, 5, 6 serão feitas mediante indicação direta ou precedidas de processo seletivo.”

A indicação direta lá pressupõe o encaminhamento do candidato propriamente dito e a

avaliação técnica mediante análise curricular e entrevista, que, entretanto, não constituem
procedimentos absolutamente transparentes.

A avaliação técnica por meio de processo seletivo, por sua vez, é igualmente composta pela
mesma avaliação curricular e entrevista.

Há que se ressaltar, ainda, que o Achado nº 2 focou essencialmente na necessidade de

critérios específicos, preferencialmente técnicos, no que tange à condução e fiscalização de
obras de dragagem, dadas as suas características peculiares e sensíveis, de conteúdo técnico
pouco difundido, envolvendo elevados montantes financeiros e dificuldades inerentes à sua
visualização, já que desenvolvidas em ambiente subaquático, o que, inclusive, propiciaria
maiores possibilidades de desvios de conduta.

Contudo, em se considerando que a Portaria MInfra nº 545/2019 não havia sido mencionada
anteriormente pela SNPTA e DNIT, ao longo da auditoria, e tendo em vista que contempla o
exame da qualificação técnica do indicado/candidato ao cargo/função comissionados, por
meio de análise curricular e entrevista, haveria que se prever, porém, a devida transparência
desses dois procedimentos de seleção, incluindo os seus resultados, na portaria em comento,
bem como a introdução de critérios a respeito, como a divulgação das pontuações obtidas

70
pelos interessados, por exemplo, incluindo a possibilidade de recurso, lacunas identificadas
naquele normativo.

Altera-se, portanto, o teor do texto referente ao Achado nº 2, com a incorporação de

parágrafos relativos à Portaria MInfra nº 545/2019, ao seu final.

Achado nº 3:

Quanto a esse achado, foram analisados os parágrafos 2.10 a 2.15 e 2.25 da Nota Técnica Nº
4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de 23/10/2020.
Uma estrutura de controles internos deficiente, afetando a gestão e fiscalização do PND II bem
como a sua transição institucional, constituiu o tema desse achado. Diversas
impropriedades/irregularidades foram identificadas pela CGU com referência à obra de
dragagem examinada, pertinente ao PND II e conduzida no Porto do Rio de Janeiro em
2016/2017, o mesmo ocorrendo acerca do Termo de Cooperação Técnica e Financeira Nº
001/2012, firmado com a Universidade Federal do Rio de Janeiro em 01/11/2012, que
consistiu no mais importante e robusto instrumento celebrado com vistas à obtenção de
produtos técnicos.
Adicionalmente, recebeu o DNIT três importantes obras de dragagem ainda em
desenvolvimento, nos portos de Paranaguá, Santos e Rio Grande, com relação às quais a
contratação de empresas especializadas para apoio à fiscalização só veio a se concretizar com
as obras já em estágio adiantado de execução.
Sobre esses importantes tópicos abordados pela CGU, que remetem a fragilidades de controle
ocorridas ao longo do PND, nada foi comentado na Nota Técnica Nº 4/2020, à exceção de que
“no momento estão sendo tomadas as medidas pertinentes para a boa condução das
apurações devidas”, no que tange à obra de dragagem conduzida no Porto do Rio de Janeiro,
assim mesmo em função de recomendação emitida pela CGU no relatório, nesse sentido.
Ante à análise efetuada, mantém-se o inteiro teor do texto pertinente ao Achado nº 3.

Achado nº 4:

Embora não haja referência expressa a esse achado nos parágrafos 2.3 a 2.6, a Nota Técnica
Nº 4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de 23/10/2020, introduz ponderações que ensejam
análise no contexto deste item.
É importante destacar que a expressão “política nacional de dragagem” não se refere tão
somente ao Programa Nacional de Dragagem, instituído pela Lei nº 12.815/2013, mas a toda
e qualquer determinação do Governo Central, representado pelo Ministério da Infraestrutura,
que tenha por objetivo assegurar que haja o planejamento e a recorrência de obras dessa
natureza nos portos públicos brasileiros.
A institucionalização da política, por seu turno, refere-se a aspectos, formais ou informais, da
sua existência, relacionados a capacidades organizacionais, normatização, padrões,
procedimentos, competências e recursos, que possibilitem o alcance dos seus objetivos e
resultados.

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Postos esses conceitos, é importante esclarecer que as lacunas na institucionalização da
política nacional de dragagem referem-se, principalmente, aos aspectos formais de existência
dessa política, ou seja, à normatização, a se destacar, nesse achado, as indefinições
concernentes às competências ou responsabilidades dos intervenientes: SNPTA, DNIT e
Autoridades Portuárias.
Há, de fato, uma tendência em se afirmar que somente o Governo Central pode fazer um
planejamento de dragagem, sobretudo em razão da Portaria nº 4, de 10 de janeiro de 2014,
que, embora tenha sido formulada em outro contexto mas ainda permanecendo vigente,
possibilita interpretações que afirmam a centralidade do planejamento de dragagem no
Governo Federal.
Logo, ressaltando-se as considerações dos itens quatro e oito deste relatório, cabe reforço à
perspectiva de descentralização do planejamento, para que esteja claramente refletida nas
competências das Autoridades Portuárias e nos normativos vigentes.
Ainda relativamente a esse achado, foi analisado o parágrafo 2.24 da Nota Técnica Nº
4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de 23/10/2020.
Em que pese o item 2.24 da Nota Técnica ter mencionado que a Conjur do MInfra apresentou
o Parecer n. 00720/2020/CONJUR-MINFRA/CGU/AGU, que clarificou em definitivo possíveis
dúvidas ou divergências em relação às responsabilidades envolvendo a infraestrutura
aquaviária e portuária, há que se destacar a necessidade de os posicionamentos exarados
naquele documento serem normatizados, de forma a alcançar ampla repercussão.
Mantém-se, portanto, o teor do texto referente ao Achado nº 4.
Achado nº 5:

No que se refere a esse achado, foi analisado o parágrafo 2.26 da Nota Técnica Nº
4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de 23/10/2020.

Há menção à utilização, pelo DNIT, de “todo seu arcabouço de normativos e sistemas de

controle como o SIAC – Sistema de Acompanhamento de Contratos e o Manual de Diretrizes
paras Gestão, Acompanhamento e Fiscalização de Contratos. Encontra-se em
desenvolvimento o SUPRA – Supervisão de Obras Rodoviárias que está sendo adaptado para
supervisão de obras aquaviárias e ferroviárias.”

Contudo, não possuía aquele departamento atuação na área de dragagens marítimas, o que
justifica a elaboração de normativos específicos acerca de suas diversas fases de execução,
que as Secretarias de Portos, ao longo de 13 anos de existência do PND, não providenciaram,
à exceção do “Regulamento de Gestão e Fiscalização da Execução de Contratos de Dragagem”.

Dessa forma, mantém-se, na íntegra, o texto pertinente ao Achado nº 5.

Recomendação nº 1 do Relatório Preliminar:

Analisaram-se as alíneas “a” a “e” pertinentes ao tópico 1 do item 3.1 da Nota Técnica Nº
4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de 23/10/2020, elencadas em sequência:

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a) Os aludidos critérios solicitados deverão partir de nova presumível realidade, que não a
atual, em que obras de dragagem realizadas com recursos federais serão exceção.
Paralelamente, restou demonstrado, por parte da SNPTA, que a Secretaria de Fomento,
Planejamento e Parcerias – SFPP do Ministério da Infraestrutura, tem atuado no sentido de
otimizar a aplicação dos recursos financeiros federais, estabelecendo, para isso, metodologia
de priorização de investimentos (Prioridades de Investimento 2019 – 2023). Logo, cabe
adequação da recomendação da alínea “a”, para a seguinte redação:

“Os critérios institucionais ou a norma de referência aplicável à seleção de projetos e obras de

dragagem de vulto, de caráter prioritário, que necessitem ser financiados com recursos
federais.”

b) Conforme já ressaltado, uma clara definição de responsabilidades demanda normatização

a respeito, de forma a alcançar repercussão;

c) Considerando que a Portaria MInfra nº 545/2019 não havia sido mencionada anteriormente
pela SNPTA e DNIT, ao longo da auditoria, e tendo em vista que contempla o exame da
qualificação técnica do indicado/candidato ao cargo/função comissionados, por meio de
análise curricular e entrevista, haveria que se prever, porém, a devida transparência desses
dois procedimentos de seleção, incluindo os seus resultados, bem como a inclusão de critérios
a respeito, lacunas identificadas naquele normativo. Logo, a redação dessa recomendação fica
alterada para:

“Incorporação, à Portaria MInfra nº 545/2019, de critérios de transparência pertinentes aos

procedimentos de seleção técnica de indicados/candidatos aos cargos/funções
comissionados, constituídos por análise curricular e entrevista, incluindo os seus resultados,
prevendo-se também a possibilidade de recursos.”

d) As transferências de informações mencionadas também se referem às ocasiões de

mudanças de gestores em âmbito interno, ou nos casos em que haja distribuição de
competências para outros órgãos, como no caso recente de Secretaria para o DNIT, o que
nunca pode ser descartado, tendo em vista inclusive, a sucessão de órgãos responsáveis pela
gestão do PND, ao longo dos anos em que se encontra em vigência; e

e) Recomendação acatada pelas Unidades.

Recomendação nº 2 do Relatório Preliminar:

Analisou-se o tópico 2 do item 3.1 da Nota Técnica Nº 4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de

23/10/2020.

Menciona-se o “apoio da SNPTA” em alusão ao fato de que foi aquela Secretaria a principal
responsável pela condução do Termo de Cooperação Técnica e Financeira Nº 001/2012, que
gerou as diversas impropriedades/irregularidades identificadas. Não poderia agora a
Secretaria se furtar a prestar eventuais auxílios necessários ao DNIT, considerando-se inclusive
estarem ambos os órgãos vinculados ao mesmo Ministério.

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Adicionalmente, as diversas providências em andamento, elencadas pelo DNIT, necessitam
alcançar a entrega de todos os produtos técnicos previstos, sob pena de se tornarem inócuas,
total ou parcialmente.

Recomendação nº 3 do Relatório Preliminar:

Analisou-se o tópico 3 do item 3.1 da Nota Técnica Nº 4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de

23/10/2020.

Em que pese o fato de a SNPTA não mais fiscalizar obras de dragagem, é recomendável que
ao menos parcela de seus servidores detenha algum conhecimento sobre o tema “dragagem”,
considerando tratar-se de atividade essencial a um bom desempenho dos portos.

O processo de aprendizagem caracteriza-se por ser contínuo, logo, deverá o DNIT manter a
rotina de cursos de capacitação a respeito de dragagem e temas correlatos, notadamente
quando ocorrer o ingresso de novos servidores no órgão.

Recomendação nº 4 do Relatório Preliminar:

Trecho suprimido por necessidade de sigilo de conteúdo, conforme Portaria CGU nº 3.264, de
4 de outubro de 2019.

Recomendação nº 7 do Relatório Preliminar:

Analisou-se o tópico 7 do item 3.1 da Nota Técnica Nº 4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de

23/10/2020.

Não foram apresentadas restrições acerca da recomendação.

Contudo, uma vez que não se encontra referenciada na transparência ativa sobre dragagem a
metodologia adotada para a priorização de investimentos, recomenda-se, adicionalmente,
que os critérios formulados pela Secretaria de Fomento, Planejamento e Parcerias – SFPP do
Ministério da Infraestrutura, destinados àquela priorização, estejam expressamente
indicados, ou que seja disponibilizado o link de acesso ao conteúdo. Com isso, a redação da
recomendação passa a ser:

“Ao DNIT e à SNPTA, para que atualizem as informações disponíveis na transparência ativa
sobre dragagem, englobando a implantação do PND, normas pertinentes, ações e estudos
realizados e despesas ocorridas, bem como os critérios para a priorização de investimentos e
demais diretrizes governamentais pertinentes.”

Recomendação nº 8 do Relatório Preliminar:

Analisou-se a alínea “a” pertinente ao tópico 8 do item 3.1 da Nota Técnica Nº

4/2020/COTI/GABSNPTA/SNPTA, de 23/10/2020, conforme segue:

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a) A recomendação relativa à instituição de Comitê de Dragagem no âmbito das autoridades
portuárias encontrou respaldo na manifestação da SNPTA, que, inclusive, mencionou a prática
positiva ocorrida no Porto de Paranaguá.

Não houve comentários com relação às recomendações pertinentes às alíneas “b” a “e”.

Dessa forma, mantêm-se, na íntegra, as recomendações emitidas no Relatório Preliminar de

nºs 2, 3, 4 e 8, bem como as de nºs 5 e 6, que não foram abordadas pelas Unidades, e alteram-
se as recomendações de nº 1, alíneas “a”, “c” e “d”, e nº 7.

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