TMM019

Prêmio Aviação – Conhecimento e Inovação

Tema: Gestão e Infraestrutura Aeroportuária
Categoria 1 – Melhor Monografia

Análise de Value for Money da política de Parceria Público-Privada como

alternativa para a gestão de aeroportos regionais no Brasil: estudo de caso do
Aeroporto Regional da Zona da Mata

1
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Quantidade de aeroportos utilizados para voos domésticos regulares e

não regulares por unidade da federação, 2015......................................................... 12
Figura 2 - Comparativo da malha aérea: BRASIL x EUA (2013)............................... 15
Figura 3 - Mapa ilustrativo dos aeroportos que passaram/passam por uma
concessão patrocinada.............................................................................................. 47

2
 LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Evolução do transporte de passageiros e carga por meio do modal aéreo

no período de 2006 a 2015 – voos domésticos e internacionais............................... 14
Gráfico 2 - Relação entre demanda de transporte aéreo e desenvolvimento
econômico, em 135 países, no período..................................................................... 18
Gráfico 3 - Fluxo de Caixa do Projeto no Modelo de PPP......................................... 33
Gráfico 4 - Fluxo de Caixa do Projeto no Modelo CSP.............................................. 34
Gráfico 5 - Comparação do Valor Presente do Dispêndio Público Total para a
operação do Aeroporto via PPP e CSP..................................................................... 35
Gráfico 6 - Evolução do número de passageiros (pagantes e não pagantes) da
aviação regular que embarcaram ou desembarcaram no ARZM.............................. 37
Gráfico 7 – Faixas de compartilhamento das receitas tarifárias entre a
concessionária e o Governo do Estado Minas Gerais............................................... 41

3
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Evolução do número de passageiros (pagos e não pagos) da aviação

regular que embarcaram ou desembarcaram no ARZM............................................ 37
Tabela 2 - Evolução do transporte de carga em Kg (pagos e não pagos)
transportados a partir ou com destinação ao ARZM.................................................. 38
Tabela 3 - Contraprestações pecuniárias pagas pelo Governo do Estado de Minas
Gerais à concessionária do Aeroporto Regional da Zona da Mata - 2015................42
Tabela 4 - Contraprestações pagas pelo Governo do Estado de Minas Gerais à
concessionária do Aeroporto Regional da Zona da Mata - 2016............................... 42
Tabela 5 - Contraprestações pagas pelo Governo de Minas Gerais ao
concessionário do Aeroporto Regional da Zona da Mata - 2017............................... 43
Tabela 6 - Empregos gerados na Mesorregião da Zona da Mata em 2014 e 2015, a
partir da base de dados da RAIS e classificados a partir do CNAE 2.0.....................44
Tabela 7 - Empregos gerados na Mesorregião da Zona da Mata em 2014 e 2015, a
partir da base de dados da RAIS e classificados a partir do CNAE 2.0.....................44
Tabela 8 - Importação e exportações realizadas a partir de Juiz de Fora, conforme
Alice Web, em 2014 e 2015....................................................................................... 45

4
 SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO 8
1.1. PROBLEMA DE PESQUISA 8
1.2. OBJETIVO GERAL E OBJETIVOS ESPECÍFICOS 9
1.3. RELEVÂNCIA DO ESTUDO 10
2. REFERENCIAL TEÓRICO 12
2.1. PANORAMA GERAL DO SETOR AEROPORTUÁRIO BRASILEIRO – EVOLUÇÃO DA DEMANDA 13
2.2. MERCADO DE LINHAS TRONCO E MERCADO DE LINHAS REGIONAIS 16
2.2.1 AEROPORTOS REGIONAIS: CONCEITO E CARACTERÍSTICAS 16
2.2.2. IMPORTÂNCIA DO SETOR AEROPORTUÁRIO PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO 17
2.3. PRIVATIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS AEROPORTUÁRIOS PELO MUNDO 18
2.3.1. AEROPORTO INTERNACIONAL RAINHA ALIA (JORDÂNIA) 20
2.3.2. AEROPORTO INTERNACIONAL DE SANGSTER (JAMAICA) 21
2.4. AS CONCESSÕES NO SETOR AEROPORTUÁRIO BRASILEIRO 22
2.5. A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA COMO ALTERNATIVA PARA A GESTÃO DE
EMPREENDIMENTOS AEROPORTUÁRIOS NO BRASIL 25
3. METODOLOGIA 27
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO 30
4.1. O CASO DO AEROPORTO REGIONAL DA ZONA DA MATA 30
4.2. O CONTRATO DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA: INICIATIVA INÉDITA NO PAÍS 30
4.3. ANÁLISE DE VALUE FOR MONEY DA PPP AEROPORTO REGIONAL DA ZONA DA MATA 32
4.3.1. DISPÊNDIO PÚBLICO NO MODELO PPP 32
4.3.2. DISPÊNDIO PÚBLICO NO MODELO CSP 33
4.3.3. ANÁLISE VFM 34
4.4. OS RESULTADOS DO CONTRATO DE PPP ATÉ O PRESENTE MOMENTO 35
4.4.1. EVOLUÇÃO DO TRÁFEGO AÉREO 36
4.4.2. EVOLUÇÃO DOS PROJETOS E INVESTIMENTOS 38
4.4.3. EVOLUÇÃO DAS CONTRAPARTIDAS FINANCEIRAS DO GOVERNO DO ESTADO 40
4.5. DADOS DA ECONOMIA LOCAL 43
4.5.1 A REPLICAÇÃO DO MODELO DE PPP PARA A GESTÃO AEROPORTUÁRIA EM MINAS
GERAIS: O CASO AEROPORTO REGIONAL DO VALO DO AÇO EM IPATINGA 46
4.5.2. OUTROS AEROPORTOS ELEGÍVEIS 47
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS 49
REFERÊNCIAS 51

RESUMO

5
De 2006 a 2015, o número de passageiros que pagaram por transporte aéreo no
Brasil aumentou 118%. Nesse mesmo período, o resultado primário do setor público
saiu de um superávit para um déficit de R$ 111,2 bilhões, (1,88% do PIB). O
resultado dessa combinação de fatores foi a necessidade de contingenciar diversos
investimentos públicos, inclusive os necessários para a modernização da
infraestrutura aeroportuária. Como alternativa para manter o nível de qualidade do
serviço aeroportuário e expandir a infraestrutura, iniciou-se, com sucesso, o
processo de concessão de alguns aeroportos. No entanto, apenas poucos e grandes
aeroportos foram alvo de tal iniciativa, sendo que eles representaram um baixo
número dos que necessitam de investimento e modernizações. O fomento ao
investimento na infraestrutura aeroportuária, por meio de concessões, revela-se
especialmente desafiador aos pequenos e médios aeroportos regionais, dada a
histórica baixa rentabilidade destes equipamentos de infraestrutura. Apesar destes
equipamentos serem pouco rentáveis, são também de importância fundamental, vez
que são capazes de integrar municípios distantes ao eixo de desenvolvimento social
e econômico do país. Nesse contexto, a presente monografia objetivou analisar
como as concessões patrocinadas (parceria público-privada - PPP) podem
representar uma alternativa eficiente para a modernização de pequenos e médios
aeroportos regionais. Analisou-se, por meio da utilização do conceito de Value for
Money, a primeira PPP aeroportuária do país, a PPP do Aeroporto Regional da Zona
da Mata (ARZM), localizado nos municípios de Goianá e Rio Novo (MG). Entende-se
que o uso de PPP se justifica na medida que é capaz de gerar valor para o setor
público, seja reduzindo os gatos, seja aumentando a eficiência do serviço prestado.
Nesse sentido, construiu-se dois fluxos de caixa para o projeto. O primeiro foi
desenhando a partir da hipótese do aeroporto ser gerido por meio de PPP e o
segundo foi desenhando a partir da hipótese de ele ser gerido diretamente pelo
Estado. Todos os fluxos monetários foram corrigidos para valores de dezembro de
2014 e com esses dados comparou-se financeiramente os modelos de gestão. O
resultado obtido mostrou que o modelo de PPP é 69,2% mais econômico que o
modelo de administração direta. Além da vantagem financeira, observou-se diversos
benefícios a partir da PPP realizada. O aeroporto, que antes era atendido
unicamente por uma companhia aérea regular, passou a contar com duas, diversos
projetos de engenharia foram desenvolvidos pela empresa concessionária e o
tráfego de passageiros aumentou 38% no primeiro ano de concessão e 9% no
segundo (mesmo em um momento de crise econômica). No entanto, algumas
promessas de transbordamento do desenvolvimento econômico para a região não
foram verificadas. Em meio à turbulência gerada pela crise econômica de 2015, o

6
número de empregos na região reduziu 2,31%, a exportação (via aérea) reduziu
34,90% e a importação (via aérea) reduziu 26,77%. Todavia, o esperado
fortalecimento da região como um HUB logístico faz sentido no médio e longo prazo,
uma vez que ela está localizada em um entroncamento rodoviário e ferroviário.

Palavras-chave: Parcerias Público-Privadas; Value for Money; Aeroporto Regional

da Zona da Mata.

7
1. INTRODUÇÃO

Conforme dados do Anuário do Transporte Aéreo de 2015 (ANAC, 2016a),

no período de 2006 a 2015, a quantidade de passageiros que pagaram por
transporte aéreo no mercado brasileiro doméstico e internacional, passou de 54
milhões para 117,8 milhões, o que representou um aumento de 118%. O volume de
carga transportada também aumentou de 924 mil toneladas em 2006 para 1,1
milhão de toneladas em 2015, um aumento de aproximadamente 20%.
Contudo, nesse mesmo período, o Governo Federal, responsável
constitucional pela gestão dos aeroportos nos Brasil, se via incapaz de realizar
grandes investimentos no setor, em função de restrições fiscais e orçamentárias. De
acordo com dados do Banco Central (2016), o resultado primário do Governo
Federal em 2006 era superavitário, na faixa de +3,20% do PIB, passando para um
déficit de -1,88% do PIB (R$ -111,2 bilhões) em 2015. A escassez de recursos no
período prejudicou a realização de investimentos e modernizações em
equipamentos públicos diversos, inclusive, naqueles relacionados à infraestrutura
aeroportuária.
Uma das alternativas para manter um nível de serviço satisfatório nos
aeroportos do país foi promover a concessão de alguns deles. Segundo Nunes
(2015), o programa de concessões, iniciado em 2011, tinha como objetivo ampliar a
capacidade dos aeroportos e melhorar o serviço prestado. Para o autor, o forte
crescimento da aviação, associado aos baixos investimentos realizados pelo poder
público, foi um dos motivos que levou o Estado a promover a concessão dos
aeroportos. De 2011 a 2017, ocorreram quatro lotes de concessões, sendo elas,
segundo a Infraero (2017), fundamentais para viabilizar e agilizar os investimentos
de adequação e modernização da infraestrutura aeroportuária. No entanto, apesar
do sucesso de tais concessões, ainda existe grande quantidade de aeroportos que
necessitam de investimentos e modernizações no país.

1.1. Problema de pesquisa

Nesse contexto de restrições orçamentárias, a gestão de aeroportos
regionais de pequeno e médio porte revela-se um desafio ainda maior, dada a baixa
rentabilidade financeira desses equipamentos historicamente observada. De acordo
com o “Relatório financeiro dos aeroportos da Infraero ano base 2013” publicado
pela ANAC (2014), a maior parte dos pequenos e médios aeroportos que atendem
municípios que não são capitais apresentaram resultado financeiro (sem
depreciação e sem remuneração do capital) negativo em 2013.
8
 Isso significa que a receita operacional desses aeroportos – composta pelo
somatório das receitas tarifárias e não tarifárias, receitas de carga e receitas de
capatazia – não é suficiente para arcar com as despesas e custos da operação do
próprio aeroporto. Esse fato faz com que a atratividade desses aeroportos, em
eventuais processos de concessão, seja pequena. Este baixo potencial para a
exploração comercial desincentiva a participação de entes privados no investimento
em infraestrutura aeroportuária e faz com que o setor público seja o único
responsável por investir e desenvolvê-las, muitas vezes exigindo pesados
investimentos, não disponíveis em momentos de recessão econômica. O resultado,
na maioria das vezes, é a não realização dos investimentos necessários e
deterioração desses equipamentos, tão importantes para o dinamismo regional.
A precarização dos aeroportos regionais agrava o isolamento econômico e
social de algumas regiões e de suas populações, uma vez que, conforme Demant
(2009), a existência de infraestrutura adequada exerce influência diretamente na
quantidade de movimento de passageiros e carga em uma determinada localidade.
Para o autor, a ausência de infraestrutura adequada é um dos principais entraves
para a expansão da circulação de aeronaves comerciais e, consequentemente, para
o desenvolvimento da aviação regional.
Assim, este estudo propõe a investigação do seguinte problema de
pesquisa: a Parceria Público-Privada é uma alternativa viável para a gestão de
aeroportos regionais no Brasil?

1.2. Objetivo geral e objetivos específicos

Como objetivo geral, propõe-se desenvolver análise de Value for Money da

política de PPP como alternativa para a gestão de empreendimentos aeroportuários
no Brasil, a partir de um estudo de caso da PPP do Aeroporto Regional da Zona da
Mata.
Os objetivos específicos são:
▪ Delimitar o cenário atual do setor aeroportuário brasileiro, buscando identificar os
principais desafios enfrentados pelos gestores públicos nesse ambiente.
▪ Realizar estudo de caso da PPP do Aeroporto Regional da Zona da Mata, pioneiro
na categoria em todo o Brasil, em termos do modelo operacional implementado e
dos custos associados a ele.
▪ Discutir a possibilidade de replicação da política de PPP como alternativa para a
gestão dos aeroportos regionais no Brasil.

1.3. Relevância do estudo

9
 Diante de um cenário de forte crescimento da demanda por transporte aéreo
observado a partir de 2002 e da não realização de grandes investimentos na
infraestrutura aeroportuária, o Governo Federal precisou desenvolver alternativas
para garantir a qualidade dos serviços aeroportuários e, ao mesmo tempo, promover
modernizações nesses equipamentos logísticos.
Dentre as medidas tomadas pelo Governo, destaca-se o sucesso do
desenvolvimento do programa de concessões. Nos anos de 2011 a 2017, a gestão
de 10 aeroportos foi delegada à iniciativa privada. Os contratos de concessão
assinados preveem a realização de mais de 25 bilhões de investimentos em
modernizações e ampliações nos aeroportos pelas empresas concessionárias
(ANAC, 2017).
No entanto, este modelo de concessão não é replicável em aeroportos
regionais de pequeno e médio porte, marcados historicamente por déficits
operacionais. Observa-se, assim, que a rede aérea entre municípios de médio e
pequeno porte ainda não é uma realidade consolidada em grande parte dos estados
brasileiros. O difícil ou demorado acesso a regiões distantes e menos populosas
afasta a visita de investidores, agentes públicos (da saúde, educação, segurança),
familiares e amigos. A longo prazo, a existência ou não de infraestrutura
aeroportuária adequada pode significar a prosperidade ou a estagnação de uma
região.
No Brasil, a necessidade de desenvolvimento do modal aéreo é
inquestionável, sobretudo, considerando a importância deste para a conectividade
entre os municípios, o que impulsiona o desenvolvimento, atrai investimento e facilita
o fluxo de pessoas, produtos e negócios.
Diante deste contexto, mostra-se relevante investigar, a partir de um estudo
de caso do Aeroporto Regional da Zona da Mata, se a Parceria Público-Privada
(PPP) é uma alternativa viável para a gestão de aeroportos regionais de pequeno e
médio porte no Brasil. As pesquisas acadêmicas sobre PPP, em geral, apresentam
caráter teórico e há uma carência de estudos empíricos que questionem a natureza
e o funcionamento destes arranjos (ANDON, 2012).

10
2. REFERENCIAL TEÓRICO

De acordo com dados do censo de 2010 do IBGE (2017), o Brasil possui

5.565 municípios distribuídos em uma área de 8.515.767,049 km², sendo o quinto
maior país do mundo em área, atrás apenas da Rússia, Canadá, China e dos
Estados Unidos. Nesses quase 9 milhões de Km² existem, conforme dados da
ANAC1 (2016b), 600 aeródromos públicos homologados. São 113 aeroportos na
região sul, 172 na região sudeste, 85 aeroportos na região centro-oeste 84
aeroportos na região norte e 146 na região nordeste.
Não obstante o grande número de aeroportos, conforme Anuário do
Transporte Aéreo de 2015 da ANAC (2016a), apenas 133 foram utilizados para voos
comerciais domésticos regulares e não regulares. Foram 18 aeroportos na região
Sul, 30 na região Sudeste, 27 no Nordeste, 13 no Centro-Oeste e 41 no Norte.

Figura 1 - Aeroportos utilizados para voos domésticos regulares e não

regulares por unidade da federação em 2015

Fonte: Anuário do Transporte Aéreo 2015 da ANAC (2016a)

Ainda conforme ANAC (2016b), desses 600 aeroportos homologados no

Brasil, 214 possuem mais de 1500 m de comprimento de pista e 101 podem operar
por instrumento no período do dia ou da noite, orientando-se pelos instrumentos de
bordo e pela troca de dados com os operadores dos aeroportos (Instrument Flight
Rules – IFR). Isso significa que apenas 35,67% dos aeroportos teriam largura de
pista adequada para receber aeronaves tipicamente empregadas na aviação
regional, como o ATR 722 (lotado / dias quentes / tanques cheios) e apenas 16,83%

1 Data de atualização: 07/03/2017, lista de aeródromos públicos

2Conforme a ficha técnica do ATR 72-600, disponível em
http://cienciatecnologiafoco.blogspot.com.br/2014/10/atr-72.html, a pista de pouso recomendada para
esse tipo de aeronave é, no mínimo, 1.650 metros (lotado / dias quentes / tanques cheios).
11
teriam instrumentos para garantir a segurança na aterrissagem e decolagem, em
situação de baixa visibilidade diurna ou noturna, na qual não é possível operar com
base em orientação por referências externas (Visual Flight Rules – VFR – Regras
de Voo Visual).
Além desta questão, observa-se, no Brasil, uma forte desigualdade entre
regiões, no que se refere ao volume do tráfego aéreo de passageiros. De acordo
com dados do Anuário do Transporte Aéreo de 2015 (ANAC, 2016a), o Sudeste
concentrou 46,7 milhões de passageiros (48,5% do total), o Nordeste 17,6 milhões
(18,3% do total), o Centro-Oeste com 13,7 milhões (14,2% do total), o Sul 12,4
milhões (12,9%) e o Norte 5,8 milhões (6,1%). Considerando a densidade
demográfica de cada região, observa-se que as regiões Centro-Oeste, Sudeste,
Sul, Norte e Nordeste, obtiveram, respectivamente, para cada 100 habitantes, 88,5;
54,4; 42,6; 33,5; e 31,1 embarques no ano de 2015.

2.1. Panorama geral do setor aeroportuário brasileiro – evolução da

demanda

Conforme dados do Anuário do Transporte Aéreo – 2015 da ANAC (2016a),

no Brasil, o número de passageiros transportados pelo modal aéreo cresceu 118%
em uma década, 2006 a 2015. Nesse período, observou-se maior intensidade do
crescimento entre os anos de 2006 a 2012, seguido por um crescimento menos
acelerado nos anos seguintes.
Em relação à movimentação de carga, observou-se forte crescimento no
tráfego nos anos de 2010 e 2011, nos quais a taxa de crescimento foi de 29,71% e
10,39%, respectivamente.

12
 Gráfico 1 - Evolução do transporte de passageiros e carga por meio do modal
aéreo no período de 2006 a 2015 – voos domésticos e internacionais

Fonte: ANAC, 2016a.

2.1.1. Comparação entre a infraestrutura aeroportuária brasileira e norte-americana

A comparação com os Estados Unidos também auxilia na compreensão do

panorama da infraestrutura aeroportuária brasileira. Conforme a Secretaria de
Aviação Civil (2015), o mercado de transporte aéreo dos Estados Unidos é cerca de
10 vezes maior que o brasileiro. No ano de 2013, existiam no Brasil 460 aeronaves
em serviço, 105 cidades atendidas e 450 mercados servidos, contra 5.190
aeronaves, 390 cidades atendidas e 3.000 mercados servidos nos Estados Unidos.

Figura 2 - Comparativo da malha aérea: BRASIL x EUA (2013)

Fonte: Secretaria de Aviação Civil (2015)

Demant (2009) comparando dados da ANAC e da Federal Aviation

13
 Administration (FAA) observou que, enquanto nos Estados Unidos, foram
realizados 161,39 milhões de embarques domésticos em 2007, no Brasil, esse
número foi três vezes menor, alcançando 45,96 milhões de embarques no mesmo
período. O autor também analisou os dados da aviação regional nos dois países.
Assim, observou que, em 2008, apenas 3% do seu faturamento da aviação regular
no Brasil correspondia a aviação regional, comprovando como esse nicho de
mercado é pouco explorado no Brasil.

[...] Enquanto nos EUA a aviação regional responde por 25% do

faturamento da aviação regular, no Brasil esse índice é de 3%, índice
correspondente ao dos EUA na década de 70. Ao contrário de outros
países, onde o setor recebe investimentos privados (WALSH, 2007), no
Brasil, a maioria dos aeroportos ainda se encontra sob gestão pública nas
suas diversas esferas (Governo Federal, Governos Estaduais e
Municipais) e sob a administração da Infraero, empresa do Governo
Federal (DEMANT, 2009, p.13).

Para Demant (2009), o baixo desenvolvimento do setor aéreo regional no

Brasil se deve à infraestrutura deficitária e inadequada existente.

Dentre os municípios servidos, muitos apresentam baixa

densidade de rotas dificultando a sua exploração. Sem infraestrutura
adequada, empresários podem ter altos custos de entrada para suprir
determinadas rotas, e, no limite, a sua exploração comercial pode se
mostrar comercialmente inviável; estes custos de entrada estão
relacionados a todo o investimento necessário ao início da operação da
nova rota, principalmente investimentos para a adequação de
infraestrutura como ampliação de pistas ou terminais de passageiros. [...] A
infraestrutura poderia agir como importante aspecto restritivo nas escolhas
estratégicas das empresas em mercados não convencionais (DEMANT,
2009, p.13).

2.2. Mercado de linhas tronco e mercado de linhas regionais

Com o intuito de realizar um estudo mais aprofundado sobre as

necessidades ou não de políticas públicas de fomento, Oliveira e Silva (2008)
estabelece uma metodologia para diferenciar a aviação regional, existente no
mercado de linhas regionais - MLR, do que seria a aviação de grande escala,
existente no mercado de linhas troncais - MLT.
Para os autores, o mercado de linhas troncais são marcados pela presença
de companhias aéreas nacionais e internacionais, que fazem uso de aeronaves com
14
grande capacidade, atendendo preferencialmente municípios com mais de 1 milhão
de passageiros e com tráfego 15 mil passageiros/ano em cada sentido. Por outro
lado, o mercado de linhas regionais é marcado pela presença de companhias
regionais, que fazem uso de aeronaves com baixa capacidade, geralmente
turboélices, que atendem cidades com menos de 1 milhão de habitantes e com
tráfego reduzido de passageiros.
Bettini (2011), por outro lado, destaca duas características que, para ele,
seriam mais fundamentais na caracterização da aviação regional: ligações aéreas
pouco densas (poucos voos/passageiros) e distâncias relativamente pequenas,
embora reconheça que exista grande arbitrariedade dos autores nessa definição.

2.2.1 Aeroportos regionais: conceito e características

No que tange a classificação dos aeroportos, Postorino (2010) apud Torres e

Portugal (2013), afirmam que existem três critérios principais para classificação.
Quanto ao tráfego, afirmam que o aeroporto é primário quando possui tráfego
superior a 5 milhões e regional quando possui tráfego inferior a 5 milhões. Quanto ao
tipo de conexão, afirmam que é um HUB quando existe elevado número relativo de
conexão ou um alimentador quando se destinam a alimentar os HUBs. Quanto à
distância das rotas, classificam como: 1° nível, quando também atende cidades
localizadas a mais 3.000km; nível 2°, quando atende também atende cidades
localizadas entre 2.000 e 3.000km e nível 3°, quando atende cidades localizadas em
até 700 km.
No caso brasileiro, o Código Brasileiro de Aeronáutica, trazido pela Lei nº
7.565, de 19 de dezembro de 1986, não traz a definição de aeroporto regional. No
entanto, uma forma de identificá-los é verificar as principais características de cada
aeroporto e em que medida elas se enquadram aos critérios de classificação da
doutrina.

2.2.2. Importância do Setor Aeroportuário para o Desenvolvimento Econômico

Conforme Silva (2013), a conectividade entre grandes municípios não é

novidade no cenário brasileiro. É possível identificar a existência voos regulares
desde a década de 30. Tal conectividade foi fator que impulsionou o
desenvolvimento dessas grandes cidades, ao conectá-las com outras regiões.
Atraiu-se investimentos e facilitou-se o fluxo de pessoas, produtos e negócios.
Por outro lado, a consolidação de ampla conectividade aérea com
municípios de médio e pequeno porte ainda não é uma realidade consolidada em
15
grande parte dos Estados Brasileiros. O difícil ou demorado acesso a uma região
afasta a visita de investidores, agentes públicos (da saúde, educação, segurança),
familiares e amigos. Conforme Turolla, Lima e Ohira (2011), a longo prazo, a
existência ou não de infraestrutura aeroportuária adequada pode significar a
prosperidade ou a estagnação de uma região. Para os autores, a ligação aérea
regular é capaz de incluir a região no eixo de desenvolvimento da nação.
Tal entendimento foi também o desenvolvido estatisticamente por Ishutkina
e Hansman (2009). Tais autores partiram do pressuposto que o transporte aéreo
produz empregos e possibilita determinadas atividades econômicas dependentes
da disponibilidade de conexão aérea. Por meio da análise do crescimento do PIB e
do transporte aéreo de 139 países, eles tentaram compreender a relação entre
transporte aéreo e atividade econômica. Tentaram também identificar os fatores
que estimulam ou desestimulam o desenvolvimento do transporte aéreo.
Segundo os autores, o crescimento econômico aumenta a demanda por
transporte aéreo e torna mais atrativo empreender nesse setor. O crescimento da
aviação, por sua vez, fomenta a economia, na medida que gera renda, empregos
diretos e acelera a velocidade do fluxo de carga e pessoas
CET (2007) também evidenciou a importância do setor aeroespacial para a
economia. Por meio de uma metodologia de estimação do valor agregado de uma
determinada atividade, ele mostrou o efeito que o setor tem em seus fornecedores.

Gráfico 2 - Relação entre demanda de transporte aéreo e desenvolvimento

econômico, em 135 países, no período

Fonte: Ishutkina e Hansman (2009)

Isto é, apesar da baixa participação do transporte aéreo no valor adicionado

à economia (0,86% em 2006), o setor aeroespacial gera estímulos em outros
16
setores, o que o autor definiu como efeitos “para trás” (quando movimenta setores
que fornecem algum tipo de produto e serviço) ou “para frente” (quando movimenta
setores que atende).
A mensuração dos encadeamentos “para trás”, mostrou que para cada
acréscimo de R$ 1,00 na produção de serviços finais de transporte aéreo, gerava-se
um aumento de R$ 1,25 na cadeia de insumos e R$ 0,32 em desdobramentos.

2.3. Privatização de empreendimentos aeroportuários pelo mundo

A privatização de empreendimentos aeroportuários se dá pela transferência,

ao setor privado, da titularidade da infraestrutura, conjuntamente com a competência
legal para prestar serviços (VASIGH e HARIRIAN, 1996). De acordo com os autores,
nos casos em que a totalidade dos serviços e da infraestrutura, incluindo a
propriedade do empreendimento, são transferidos à iniciativa privada, o agente do
setor privado tende a definir os preços a partir da lógica de mercado. Neste caso,
visa-se maximizar o lucro, negligenciando, muitas vezes, os princípios da
universalização de acesso aos serviços e de preservação da modicidade tarifária.
Estudo realizado em 2007 pela Organização Internacional da Aviação Civil
(International Civil Aviation Organization) com uma amostra de 459 aeroportos de
todo o mundo, identificou que, dessa amostra, 24% dos aeroportos contavam com
administração total ou parcial pela iniciativa privada (ICAO, 2008).
Graham (2011) aponta dois principais fatores que têm impulsionado a
privatização de aeroportos em todo o mundo. O primeiro deles é a inexistência, em
muitos casos, de infraestrutura capaz de acompanhar a tendência mundial de
crescimento do tráfego aéreo. Nesse cenário, onde não há recursos financeiros
públicos suficiente para a realização de investimentos necessários em infraestrutura,
a possibilidade de captação de recursos do setor privado, por meio de parcerias,
torna-se cada vez mais fundamental.
Graham (2011) também destaca a evolução da percepção quanto aos
aeroportos. Anteriormente, estes equipamentos prestadores de serviços de utilidade
pública, tinham de satisfazer, ao mesmo tempo, as demandas de companhias
aéreas e dos passageiros. No entanto, com o passar dos anos, a visão que
considera os aeroportos uma empresa de negócios vem substituindo a visão
anterior. Neste segundo caso, o aeroporto é tratando como um empreendimento
puramente comercial, prescindindo da atuação direta dos governos nesse setor.
De um lado, a participação da iniciativa privada na prestação de serviços
aeroportuários proporciona a possibilidade de expansão, por meio de significativos
investimentos em sua infraestrutura, enquanto governos têm possuem restrições
17
fiscais e orçamentários para fazê-lo (VASIGH e HARIRIAN, 1996). Segundo os
mesmos autores, a participação do setor privado traz ainda como vantagem maior
flexibilidade na gestão e na capacidade de mobilização de recursos, de maneira ágil,
para o desenvolvimento de projetos, realização de obras e operação dos serviços.
Todavia, Vasigh e Haririan (1996) argumentam que as privatizações de
aeroportos também trazem algumas desvantagens. Os autores destacam a perda de
receitas pelos governos, que deixam de arrecadar as taxas decorrentes da
exploração comercial dos aeroportos e o risco de a iniciativa privada, diante de um
sistema frágil de regulação e fiscalização de seus serviços, praticar preços mais
altos com serviços de qualidade inferior, visando apenas a maximização de lucros.
Assim, um dos maiores desafios presentes em projetos de concessão de
empreendimentos aeroportuários à iniciativa privada é o estabelecimento de regras e
mecanismos que permitam aos governos continuar preservando o interesse público
de acesso aos serviços e modicidade tarifária (DE NEUFVILLE, 1999). Por esse
motivo, de acordo com o autor, a maior parte dos contratos de concessão de
aeroportos já prevê a regulação dos serviços por agência pública. Nesta regulação
preza-se pela descrição pormenorizada dos serviços aeroportuários a serem
prestados pelo agente privado contratado e o valor das tarifas a serem cobradas.
Não foram encontrados na literatura estudos conclusivos que apontem qual
a gestão mais adequada para os empreendimentos aeroportuários: se é a pública, a
privada ou uma combinação das duas. Na ausência de estudos que permitam
generalizações, cada caso deve ser analisado individualmente.
Para fins de exemplificação, apresenta-se a seguir um caso de sucesso e
um de fracasso de PPPs aeroportuárias, com base em estudos preparados pela
ICAO3.

2.3.1. Aeroporto Internacional Rainha Alia (Jordânia)

Em 2007 o Governo da Jordânia assinou contrato com o consórcio de

empresas Airport International Group (AIG) para a concessão da gestão do
Aeroporto Internacional Rainha Alia. O objetivo do Governo ao se associar ao setor
privado nesse contrato era expandir e reabilitar o aeroporto com a construção de um
novo terminal com cerca de 10 mil metros quadrados. Esse projeto era parte de uma
estratégia mais ampla do Governo para melhorar a competitividade dos aeroportos
do Estado e posicionar a Jordânia como um polo regional para negócios e turismo
(ICAO, 2017).

3 Estudos de caso disponíveis em: <https://www.icao.int/sustainability/Pages/im-ppp.aspx>. Acesso

em 29 mai 2017.
18
 Assim, o consórcio Airport International Group assumiu a responsabilidade
pela construção do novo terminal e gestão de todo o empreendimento aeroportuário
pelo prazo de 25 anos. O contrato previa que, nesse período, o Governo manteria a
propriedade sobre o aeroporto e receberia cerca de 55% das receitas geradas pela
operação do aeroporto.
Dez anos após a assinatura desse contrato de concessão, pode-se dizer que
ele é um sucesso. Em 2014, esse Aeroporto foi agraciado com a designação de dois
prêmios pelo Conselho Internacional de Aeroportos (Airports Council International):
“O melhor Aeroporto do Oriente Médio” e “Maior avanço na Satisfação Geral dos
usuários entre 2013 e 2014 no Oriente Médio”.

2.3.2. Aeroporto Internacional de Sangster (Jamaica)

O Governo da Jamaica anunciou, no início dos anos 1990, seu desejo de

delegar à iniciativa privada a gestão do Aeroporto Internacional de Sangster
(CARIBBEAN DEVELOPMENT BANK, 2014). De acordo com estudo divulgado pelo
Banco, os objetivos eram reduzir os encargos financeiros assumidos pelo Governo
com a gestão do aeroporto e possibilitar a exploração de todo o seu potencial
comercial.
O processo licitatório para seleção do parceiro privado foi aberto em 1998.
Em agosto de 2001 o consórcio Montego Bay Jamaica (MBJ) foi anunciado como
vencedor do certame, mas somente em abril de 2003 assumiu a gestão do
aeroporto. A demora excessiva no andamento do processo licitatório – cinco anos no
total – foi atribuída pelo Caribbean Development Bank (2014), principalmente, à
ausência de um plano de negócios sólido que atraísse investidores e à falta de
clareza na definição dos papéis das partes envolvidas no processo de
desenvolvimento e contratação da parceria, desde as agências públicas até o
próprio governo.
Assim, a partir desse projeto, o banco apontou, como lição aprendida, a
necessidade de uma coordenação forte e centralizada, direcionada por uma forte
vontade política de realizá-lo. Além disso, destaca a necessidade de os governos
disporem de equipe técnica qualificada, capaz de construir um plano de negócios
sólido e atraente para a iniciativa privada.

2.4. As concessões no setor aeroportuário brasileiro

Para evitar tal colapso, manter a qualidade do serviço e expandir a

19
infraestrutura aeroportuária, o Governo Federal iniciou o processo de concessão
dos maiores aeroportos do Brasil, a partir de 2011. Dos quatro lotes de concessão
realizados, três contaram com 49% de participação da Infraero e um não teve
nenhuma participação dela. O objetivo desse processo era desenvolver o setor
aeroportuário a partir da captação de recursos do setor privado.
O primeiro lote ocorreu em 2011 e envolveu a concessão, por 28 anos, do
aeroporto de São Gonçalo do Amarante, na capital do Rio Grande do Norte, Natal.
Neste processo venceu o Consórcio Inframérica, integrado pela Engevix e pelo
grupo argentino Corporación America. O Consórcio apresentou proposta de
pagamento de outorga no valor de R$ 170 milhões ao Governo Federal, oferecendo
ágio de 228,82% em relação ao valor mínimo estabelecido em edital. O contrato foi
assinado em novembro de 2011 e previu a obrigatoriedade de o concessionário
investir na construção de um novo terminal de passageiros com capacidade para
processar 1.094 passageiros embarcando e 1.230 desembarcando e investir ainda
na aquisição de 8 pontes de embarque, na expansão do pátio e do estacionamento
para atender a demanda de passageiros (ANAC, 2017).
O segundo lote ocorreu em 2012 e contemplou a concessão do Aeroporto
Internacional de Brasília, Aeroporto Presidente Juscelino Kubitschek, Aeroporto
Internacional de Guarulhos, Aeroporto André Franco Montoro e Aeroporto
Internacional de Viracopos, em Campinas.
No processo de concessão do Aeroporto de Brasília, por 25 anos, venceu o
mesmo consórcio vencedor da concessão do aeroporto de Natal, o Inframérica. Ele
apresentou a proposta de pagamento de outorga no valor de R$4,501 bilhões, um
ágio de 673,89% em relação ao valor mínimo esperado. Destaca-se que o contrato
foi assinado em 14/06/2012, prevendo a obrigatoriedade do concessionário investir
na construção de terminal de passageiros com capacidade para processar 1.000
embarques e 1.200 desembarques, um pátio para 24 aeronaves, além de acessos
viários, estacionamentos, nivelamento de faixas e área de segurança no fim das
pistas, dentro do prazo da concessão (ANAC, 2017).
A concessão do aeroporto Internacional de Guarulhos tem prazo de vigência
de 20 anos. A concessionária desse projeto é constituída pelo consórcio Invepar,
integrado pela Invepar, com 90% de participação, e pela Airport Company South
Africa, com 10%. O consórcio apresentou, no momento do leilão, proposta de
pagamento de outorga no valor de R$ 16,213 bilhões, o que representou um ágio
de 373,5% em relação ao valor mínimo esperado. O contrato foi assinado em
14/06/2012 e previu a obrigatoriedade de a concessionária investir em um novo
terminal de passageiros com capacidade para processar, ao mesmo tempo, 1.800

20
embarques e 2.200 desembarques, um pátio para 32 aeronaves, além de acessos
viários, nivelamentos, retirada de obstáculos, áreas de segurança de fim de pista e
pontes de embarque (ANAC, 2017).
No processo de concessão do aeroporto Internacional de Viracopos, por 30
anos, venceu o consórcio Aeroportos Brasil, formado pela Triunfo Participações e
Investimentos, UTC Participações e Egis Airport Operation. Ele apresentou
proposta de R$ 3,821 bilhões, o que representou um ágio de 159,75% em relação
ao valor mínimo esperado. Destaca-se que o contrato foi assinado em 14/06/2012 e
previu a obrigatoriedade de o concessionário investir em um novo terminal de
passageiros com capacidade para processar, ao mesmo tempo, 1.800 embarques
e 2.200 desembarques, um pátio para 32 aeronaves, além de acessos viários,
nivelamentos, retirada de obstáculos, áreas de segurança de fim de pista, pontes
de embarque e alargamento de pistas para comportar aeronaves código F (super
jatos) (ANAC, 2017).
O terceiro lote ocorreu em 2014, contemplando a concessão do Aeroporto
Internacional do Rio de Janeiro Galeão Antônio Carlos Jobim e do Aeroporto
Internacional Tancredo Neves Confins, em Minas Gerais.
No processo de concessão do aeroporto Internacional do Rio Janeiro e de
Minas Gerais, por 25 e 30 anos, venceram os consórcios Aeroportos do Futuro
(composto pela Odebrecht TransPort Aeroportos S.A., a Excelente B.V. - Changi) e
AeroBrasil (composto pela CCR, Zurich Airport International AG e Munich Airport
International Beteiligungs GMBH), respectivamente. Eles apresentaram propostas
de R$ 19 bilhões (293,91% de ágio em relação ao preço mínimo) pelo aeroporto do
Rio e 1,82 bilhão (66% de ágio em relação ao preço mínimo) pelo aeroporto
Internacional Tancredo Neves Confins. Ambas as concessões tiveram início em
07/05/2014 e previram a ampliação do terminal de passageiros, aumento do
número de vagas de estacionamento, construção de novas pistas de pouso, dentre
outras melhorias como nivelamentos e implementação de áreas de segurança no
fim das pistas (ANAC, 2017).
O quarto lote foi o primeiro a não ter a participação da Infraero como sócia
de 49% das concessões. Este lote está previsto para ser concluído ainda em 2017
e envolveu os aeroportos internacionais de Fortaleza (Aeroporto Internacional Pinto
Martins), Salvador (Aeroporto Internacional Deputado Luís Eduardo Magalhães),
Florianópolis (Aeroporto Internacional Hércílio Luz) e Porto Alegre (Aeroporto
Internacional Salgado Filho). Na etapa de lances venceram os consórcios Fraport
(aeroporto de Fortaleza e Porto Alegre), Vinci (aeroporto de Salvador) e Zurich
(aeroporto de Florianópolis) com propostas que somaram R$ 3,7 bilhões, o que

21
representou um ágio de 23% ao mínimo esperado. Ressalta-se que além das
propostas de pagamento as concessionárias deverão investir R$ 6,61 bilhões na
melhoria da infraestrutura (ANAC, 2017).
Conforme Anuário do Transporte Aéreo – 2015 da ANAC (2016a), esses 10
aeroportos delegados, pelo Governo Federal, à iniciativa privada por meio de
concessão, foram responsáveis pelo embarque de 51.715.179 de passageiros, isto é
53,77% de todos os embarques domésticos ocorridos no Brasil no ano de 2015,
96.180.793. Destaca-se que dos 10 maiores aeroportos do Brasil, 7 já foram ou
estão em processo de concessão. Desses maiores, apenas os aeroportos de Recife
(PE), Santos Dummont (RJ) e Congonhas (SP) permanecem sob a administração da
Infraero.
O governo do Estado de Minas Gerais também aderiu ao movimento de
concessão de aeroportos. Em dezembro de 2014, ele assinou a concessão do
Aeroporto Regional da Zona da Mata – ARZM, localizado nas cidades vizinha de
Juiz de Fora, Goianá (MG) e Rio Novo (MG) e. Tal caso será detalhado de forma
aprofundada nos próximos capítulos, mas é importante ressaltar que esta concessão
pode ser considerada inovadora e especial. Ao contrário das demais concessões
aeroportuárias, o ARZM está localizado predominantemente em um município
pequeno, com apenas 3.659 habitantes, conforme o censo de 2010 do IBGE (2016),
ao lado do município de Juiz de Fora, que possui 559.636 habitantes, IBGE (2016).
Tratou-se, portanto, da concessão de um aeroporto que embarcou e desembarcou
menos de 100 mil passageiros em 2014, enquanto os todos os aeroportos
concessionados pelo governo federal possuíam mais de 1 milhão de passageiros por
ano. Além do baixo número de passageiros, existiam poucas rotas disponíveis e
apenas 1 companhia atendendo a aviação regular, a Azul Linhas Aéreas Brasileiras
S/A.
Dada essa baixa pujança econômica do aeroporto, tratou-se, portanto, de
uma Parceria Público-Privada, na modalidade de concessão patrocinada, isto é, uma
concessão de serviço público, que envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos
usuários, contraprestação pecuniária do poder público ao parceiro privado,
regulamentada pela Lei nº 11.079 de dezembro de 2004.

§ 1o Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de

obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado
(BRASIL, 2004).

22
 Tal alternativa foi desenvolvida pelo fato de o aeroporto não se sustentar
economicamente nos primeiros anos da concessão, sendo fundamental existir uma
contrapartida financeira do poder público em prol do parceiro privado.

2.5. A Parceria Público-Privada como alternativa para a gestão de

empreendimentos aeroportuários no Brasil

A Parceria Público-Privada (PPP) é uma das possíveis formas de

concessão de serviços públicos à iniciativa privada, popular em países
desenvolvidos e em desenvolvimento (GRAHAM, 2011). Desde 2011, a concessão
de infraestrutura aeroportuária à iniciativa privada é regulamentada pelo Governo,
conforme Decreto Federal 7.624/2011, que disciplinou as condições de exploração
pelo setor privado da infraestrutura aeroportuária pública por meio de concessão e
PPP.
No Brasil, a legislação vigente prevê que contratos de PPP são
remunerados, total (modalidade administrativa) ou parcialmente (modalidade
patrocinada) pelos governos; devem ter prazo mínimo de 5 anos e máximo de 35
anos; e devem apresentar repartição prévia e objetiva dos riscos do projeto entre as
partes contratuais (BRASIL, 2004).
O Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), instituído pela Lei Federal
7.565/1986, estabelece que a propriedade de todos os aeroportos públicos no Brasil
é da União (BRASIL, 1986). Contudo, é sabido que o monopólio de gestão dos
aeroportos pela União traz diversas desvantagens para esses empreendimentos
(MCKINSEY & COMPANY, 2010; PRAZERES; ESTEVES e PECCI FILHO, 2011;
CAMPOS NETO e SOUZA, 2011). Assim, de acordo com o CBA, é possível que a
União descentralize a gestão de empreendimentos aeroportuários, concedendo-os
para a gestão da iniciativa privada ou delegando-os para que Estados e Municípios
os operem, direta ou indiretamente (BRASIL, 1986).
Para que o modelo de gestão de aeroportos, por meio de PPP, torne-se uma
alternativa viável para os governos subnacionais, é necessário haver prévio acordo
com a União, delegando a gestão dos aeroportos para os Estados e Municípios.
Além disso, o edital de licitação para seleção do parceiro privado deve ser submetido
à análise prévia da Secretaria de Aviação Civil.
Além da necessidade de todos estes atos administrativos, pode-se afirmar
que um desafio para esse modelo é a estrutura de governança desses
empreendimentos. Além de terem que lidar com o governo que o concedeu a gestão
daquela infraestrutura, ele precisa também se articular com órgãos do Governo
Federal, como a SAC, ANAC e INFRAERO.
23
 Destaca-se, todavia, a existência de fatores positivos, que vem tornando a
gestão, por meio PPP, ainda mais interessante. Devido a uma alteração na
legislação vigente, a partir de janeiro de 2017, o Adicional de Tarifa Aeroportuária,
recurso que representa cerca de 35,9% do valor da tarifa de embarque, criado para
compor o Fundo Nacional da Aviação Civil (FNAC) vai ser extinto. Assim, é possível
praticar tarifas ainda mais baixas, gerar competitividade para o setor.

24
3. METODOLOGIA

Para o alcance dos objetivos propostos nesta pesquisa propôs-se a

realização de estudo de caso da PPP Aeroporto Regional da Zona da Mata,
contratada pelo Governo do Estado de Minas Gerais em 2014. Pretendeu-se a partir
do estudo de caso, desenvolver uma análise Value for Money (VfM) desse contrato
de PPP. Objetiva-se discutir se essa é uma alternativa viável para a gestão de
aeroportos regionais no Brasil.
Selecionou-se o estudo de caso como estratégia de investigação, dado que,
de acordo com Yin (1994), esse método se justifica quer quando se procura
desenvolver uma teoria, quer quando se pretende testá-la. Um dos problemas que
se tem colocado aos estudos de caso é a sua limitação quanto à possibilidade de
generalização dos resultados que oferece. A este propósito Patton (1990) destaca
que, embora a investigação qualitativa não tenha por objetivo a procura de leis
universais, isso não significa que os estudos realizados numa situação particular,
não possam ser utilizados para ajudar a interpretar os mesmos fenômenos noutras
situações.
Assim, entende-se que o estudo de caso possibilita o exame pormenorizado
de uma unidade de análise, viabilizando ilações para o conhecimento de outras do
mesmo fenômeno noutras unidades pertencentes à mesma população (BODGAN e
BIKLEN, 1994). Yin (1994) afirma que os estudos de caso são importantes no
reforço de proposições teóricas, em que o investigador se esforça por generalizar
um conjunto particular de resultados, a teoria mais geral.
Quanto à estratégia de análise dos dados, a análise VfM é uma técnica
utilizada durante o desenho de projetos de infraestrutura para identificar se a
participação do parceiro privado cria valor suficiente que compense o custo adicional
do financiamento privado, arcado pelo governo (FLORES, 2010).
De acordo com Grimsey e Lewis (2005), obter VfM é encontrar o melhor
preço para um mesmo pacote de serviços. Assim, é necessário desenvolver análises
comparativas entre os custos de diferentes soluções que culminam no mesmo
resultado almejado. Para Shaoul (2005), VfM está associado a três aspectos:
economia, eficiência e eficácia. Tudo o mais constante, o VfM pode ser obtido
através da transferência de riscos, inovação e melhor utilização dos ativos
(FITZGERALD, 2004).
De acordo com Sarmento (2010), são possíveis várias abordagens para a
avaliação de VfM em projetos de PPP. A mais difundida, a abordagem do Projeto
Público de Referência, baseia-se na estimação de todos os custos, receitas e riscos
25
previstos do projeto, que deveriam ser executados por investimentos públicos
diretos, trazido a valor presente pela taxa de desconto definida pelo setor público. O
Projeto Público de Referência pode ser entendido como o custo presente líquido do
fluxo de caixa do projeto, calculado a partir da taxa de desconto especificada pelo
governo (GRILO, 2008).
Em seguida, compara-se esse valor encontrado com o valor da soma dos
pagamentos a serem despendidos pelo setor público em favor do parceiro privado,
no caso de implementação da PPP, descontados pela mesma taxa de desconto
selecionada (SARMENTO, 2010). Sempre que possível, o modelo da PPP deve se
basear em variáveis idênticas àquelas usadas na construção do modelo do Projeto
Público de Referência, incluindo a inflação e a taxa de desconto, de modo a ser
possível a comparação adequada entre os dois modelos contratuais (GRILO, 2008).
Se a qualidade do serviço prestado e a distribuição de riscos forem idênticas
em ambas as alternativas, o VfM é favorável à contratação da PPP quando o valor
presente líquido dos pagamentos a serem devidos ao parceiro privado for inferior ao
valor presente líquido do Projeto Público de Referência (SARMENTO, 2010).
Para descontar os fluxos de caixa e calcular o valor presente líquido (VPL)
do projeto, uma taxa de desconto adequada deve ser definida. Existem diferentes
formas de se estimar a taxa de desconto a ser utilizada. O conceito básico que
permeia todas elas é o do custo de oportunidade do capital (GRILO, 2008).
O Governo Federal recomenda o uso da Taxa de Juros de Longo Prazo
(TJLP) como taxa de desconto na análise financeira de projetos de grande vulto
(GRILO, 2008). Segundo o autor, muitas vezes, para efeitos práticos, assume-se
que a taxa de desconto seja a taxa do custo do capital para o governo ajustado ao
risco. Contudo, tal simplificação desconsidera alguns fatores importantes, como
prêmios de risco relacionados ao aumento da dívida pública e as premissas
tributárias, por exemplo.
A análise VfM é uma das ferramentas mais importantes dentre aquelas
disponíveis aos gestores públicos para a construção da decisão de executar um
projeto via PPP em detrimento de executá-lo via investimento público direto. Isso
porque o uso dessa ferramenta mune os gestores públicos com uma metodologia
objetiva que os permite estimar custos, benefícios e riscos envolvidos no projeto
(SARMENTO, 2010).
O uso da PPP só é justificável se criar valor para o setor público, seja
reduzindo os gastos, seja aumentando a eficiência do serviço prestado (FLORES,
2010). Além da análise financeira, que compara os custos de ambas as alternativas,
a análise VfM requer também análises qualitativas, que confrontem outros aspectos.

26
A matriz de riscos, por exemplo, também deve analisada, visando comparar a
quantidade de riscos assumidos e riscos transferidos pelo setor público em cada
uma das alternativas.

27
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO

4.1. O caso do Aeroporto Regional da Zona da Mata

O Aeroporto Regional da Zona da Mata foi idealizado pelo ex-presidente

Itamar Franco, no final da década de 1990, período em que foi governador do
Estado de Minas Gerais. Por este motivo o aeroporto também é conhecido como
Aeroporto Presidente Itamar Franco. O projeto surgiu como parte de uma estratégia
do Governo para alavancar a economia da Zona da Mata, facilitando o transporte de
cargas e ampliando a oferta de transporte na região. À época, o Aeroporto Francisco
Álvares de Assis (popularmente conhecido como “serrinha”) já operava, com
algumas restrições, no município de Juiz de Fora, sendo a proposta de construção
de um novo aeroporto, uma alternativa para suprir plenamente as demandas da
cidade.
De acordo com dados da Secretaria de Estado de Transportes e Obras
Públicas de Minas Gerais - SETOP (2014a), as obras de construção do Aeroporto
foram iniciadas em dezembro de 2001 e concluídas em 2005. Localizado na divisa
entre os municípios de Rio Novo e Goianá, o Aeroporto possui pista de 2.500m de
comprimento por 45m de largura; pátio de aeronaves de 30.000 m²; terminal de
passageiros com uma área de 5.000 m²; e tanque elevado para abastecimento de
aeronave com capacidade de até 35.000 litros de querosene de aviação.
Após sua inauguração, no entanto, o Aeroporto permaneceu sem operação
durante alguns anos. De acordo com a SETOP, a inoperância do Aeroporto no
período se deu em função da demora da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac)
em avaliar a pista e homologar sua utilização.
As atividades do Aeroporto foram iniciadas apenas em 2010, quando foi
aberto processo de licitação pública pelo Governo do Estado de Minas Gerais para a
seleção de empresa para administrar e operar o Aeroporto. A empresa
Multiterminais apresentou a proposta mais vantajosa e, em julho de 2010, assinou
contrato com o Governo, assumindo, a partir desse momento, a responsabilidade
pela operação do Aeroporto.

4.2. O contrato de Parceria Público-Privada: iniciativa inédita no país

O processo de desenvolvimento da PPP do Aeroporto Regional da Zona da

Mata teve como marco inicial a publicação do Procedimento de Manifestação de
Interesse (PMI) pelo Governo do Estado de Minas Gerais em novembro de 2008,

28
com o objetivo de receber do mercado estudos, levantamentos e contribuições para
a modelagem do projeto.
A partir das contribuições recebidas e de outros dados e informações
captados pelo próprio Governo do Estado, o escopo do projeto foi definido e as
minutas de edital e contrato do projeto foram submetidas à consulta pública, para
críticas e sugestões.
Em setembro de 2014 foi dado início ao processo licitatório, com a
publicação do edital de licitação. Em dezembro de 2014 o Governo do Estado de
Minas Gerais assinou contrato de Parceria Público-Privada (PPP) com o consórcio
integrado pela Socicam e pela Universal Armazéns Gerais e Alfandegados, nesta
que foi a primeira PPP do país para a gestão de empreendimentos aeroportuários.
A concessão da gestão do Aeroporto à iniciativa privada tem prazo de
duração previsto em trinta anos, a contar da data de assinatura do contrato,
prorrogáveis por mais cinco, nos termos da legislação vigente.
Quanto à remuneração, o contrato, na modalidade de concessão
patrocinada, prevê que a concessionária tem três fontes de remuneração:
pagamentos públicos, denominados contraprestações pecuniárias; receitas tarifárias
e receitas comerciais.
Conforme dados da SETOP (2014b), a contraprestação pecuniária paga
pelo Governo teve seu valor definido no momento da licitação e corresponde a R$
R$4.470.451,60 anuais, a preços de dezembro de 2014. Contudo, valor da
contraprestação pecuniária a ser pago a cada mês à concessionária pode ser inferior
ao valor indicado, em razão do não cumprimento integral dos indicadores constantes
do Quadro de Indicadores de Desempenho, definidos em contrato. Tais indicadores
foram criados com o objetivo de permitir ao Governo acompanhar, objetivamente, a
execução do contrato e incentivar, através da vinculação do nível de desempenho à
remuneração mensal, a qualidade da prestação dos serviços pela concessionária.
Os indicadores estabelecidos no contrato são divididos em quatro categorias, cada
qual com um peso sobre a composição da nota final: Indicadores Operacionais
(55%); Indicadores de Satisfação (30%); Indicadores Ambientais (10%) e
Indicadores de Gestão (5%).
Para a arrecadação de receitas tarifárias, por sua vez, a concessionária
deve observar as regulamentações e normas vigentes para a cobrança tarifária pelo
uso dos serviços prestados e pela infraestrutura aeroportuária, sobretudo no que diz
respeitos aos valores máximos (teto) definidos pelos órgãos reguladores para essas
tarifas.
Por fim, as receitas comerciais que podem ser exploradas no âmbito dessa

29
concessão são aquelas decorrentes de atividades acessórias, tais como
estacionamento e lanchonete, desde que tais atividades não comprometam a
operação, manutenção e conservação do aeroporto.

4.3. Análise de Value for Money da PPP Aeroporto Regional da Zona da Mata

Dada a necessidade de investimentos públicos e a existência de diversas

modalidades e formas contratuais para atendê-la, faz-se necessário considerar, caso
a caso, a forma mais adequada para a execução de investimentos, com base em
uma perspectiva de custos e eficiência. Outrossim, sabendo-se que há
discricionariedade do Governo para a escolha da forma de prestação dos serviços
públicos, o critério decisório deve orientar-se pela busca da maximização dos
benefícios econômicos e sociais para o Estado.
Para a realização da análise de VfM da PPP do Aeroporto Regional da Zona
da Mata, simulou-se um modelo alternativo a ela, denominado Comparador Setor
Público (CSP), que seria a forma de gestão do Aeroporto assumida pelo Governo do
Estado de Minas Gerais caso a PPP não existisse. Assim, ao final, comparou-se o
valor presente líquido dos dispêndios públicos anuais em cada um dos modelos,
buscando identificar aquele que se apresentava como mais vantajoso.

4.3.1. Dispêndio público no modelo PPP

No modelo PPP, o dispêndio público é dado pelo pagamento das

contraprestações pecuniárias pelo Governo do Estado para a concessionária. A
contraprestação pecuniária anual, definida no momento da licitação desse projeto, é
de R$4.470.451,60, a preços de dezembro/2014. Destaca-se que, nesse modelo, as
receitas tarifárias e comerciais são compartilhadas entre o Governo e a
concessionária, de acordo com as faixas de compartilhamento definidas em contrato
e apresentadas na seção 4.4.3 desta pesquias. Assim, o fluxo de caixa do projeto
executado via PPP, pelo prazo de trinta anos, seria conforme apresentado abaixo.

30
 Gráfico 3 - Fluxo de Caixa do Projeto no Modelo de PPP

Fonte: Elaborado pelos autores com dados da pesquisa.

4.3.2. Dispêndio público no modelo CSP

Para a construção do modelo CSP, considerou-se que, alternativamente à

PPP, o Governo do Estado de Minas Gerais terceirizaria a gestão do aeroporto,
contratando, sob as normas da Lei Federal 8.666/1993, empresa especializada para
esse fim.
Para a projeção do dispêndio público nesse modelo, partiu-se das premissas
do Contrato SETOP Nº 008/2010, celebrado entre o Governo e a empresa
Multiterminais Alfandegados do Brasil para a prestação de serviços de
administração, operação, manutenção e apoio à exploração comercial e industrial do
Aeroporto Regional da Zona da Mata. Esse contrato previa que a empresa receberia
R$6.326.484,15 para o cumprimento das obrigações contratadas pelo prazo de um
ano. Em julho de 2011 foi assinado termo aditivo ao contrato, prorrogando o prazo
de vigência dele por mais um ano e o valor dos serviços foi revisto, passando a valer
R$6.246.551,36, a preços de junho de 2010. Esse último valor, por ter sido revisto
para melhor se ajustar à realidade, foi o valor considerado nos cálculos para a
estimativa do dispêndio público no modelo CSP e, reajustado pelo IPCA, para
preços de dezembro de 2014, corresponde a R$ 8.152.649,00.
Destaca-se que, nesse modelo, todas as receitas tarifárias e comerciais
decorrentes da exploração do Aeroporto são auferidas, integralmente, pelo Governo
do Estado. Dessa forma, o fluxo do projeto, executado no modelo CSP, pelo mesmo
prazo, seria como apresentado abaixo.

31
 Gráfico 4 - Fluxo de Caixa do Projeto no Modelo CSP

Fonte: Elaborado pelos autores com dados da pesquisa.

4.3.3. Análise VfM

A fim de possibilitar a análise comparativa entre os fluxos de caixa do

Modelo PPP e do Modelo CSP, os dispêndios públicos anuais projetados para a
execução do projeto foram trazidos a valor presente. Para tanto, utilizou-se, como
taxa de desconto, a taxa SELIC, considerando que esta é, no contexto brasileiro, a
taxa mais próxima de captar o custo de oportunidade de verbas governamentais ou
o custo da dívida pública.
Considerando que o contrato de PPP em análise foi assinado em 2014, com
previsão de término em 2044, utilizou-se a taxa SELIC média anual efetivamente
observada nos exercícios de 2014, 2015 e 2016 e, para os exercícios seguintes,
recorreu-se aos valores projetados, a partir das projeções macroeconômicas
divulgadas pelo Banco Itaú (ANEXO 3). Destaca-se que as projeções divulgadas por
esse Banco previam o valor esperado da taxa SELIC até o ano de 2020. Assim, para
trazer os valores dos fluxos de caixa dos demais anos (2021-2044) a valor presente,
na análise VfM manteve-se a taxa de desconto constante, equivalente ao último
valor projetado pelo Banco, 6,5% a.a.
Considerou-se a mesma projeção de receitas comerciais e tarifárias para
ambos os modelos, qual seja, aquela estimada pelo Governo do Estado de Minas
Gerais no estudo de viabilidade da PPP, que considerava o valor das tarifas definido
pela ANAC em 2014 e a projeção de voos realizada pelo Governo para todo o prazo
da concessão.
Com as premissas fixadas e com as projeções de receita, analisou-se os
resultados financeiros. Tal projeção se encontra ANEXO 2 e revela que o
desembolso para a gestão aeroportuária nos próximos 30 anos custaria R$
20.150.259,54 (a valores de dezembro de 2014), se fosse via PPP, e R$
65.443.121,30 (a valores de dezembro de 2014), se fosse via modelo público

32
 (CSP).

Gráfico 5 - Comparação do Valor Presente do Dispêndio Público Total para a

operação do Aeroporto via PPP e CSP

Fonte: Elaborado pelos autores com dados da pesquisa, 2017.

Assim, comparando os valores, observou-se que o modelo PPP para a

gestão do Aeroporto representa economia de 69,2% para os cofres públicos em
relação ao modelo CSP. De acordo com Sarmento (2010), assumindo qualidade do
serviço prestado é idêntica em ambos os modelos, pode-se dizer que o VfM, nesse
caso, é favorável à contratação da PPP. Isso ocorre pelo fato do valor presente dos
pagamentos líquidos devidos à concessionária via PPP ser inferior ao valor presente
dos dispêndios públicos líquidos associados ao modelo CSP.

4.4. Os resultados do contrato de PPP até o presente momento

Até junho de 2017, a PPP do Aeroporto Regional da Zona da Mata é a única

no Brasil de aeroportos, todas as demais foram concessões comuns e, por isso, não
contam com contraprestação pecuniária pública. No entanto, chegar a este modelo
foi tarefa longa.
É possível afirmar que desde 2008, com o lançamento da PMI, já se
estudava alternativas para a gestão desse Aeroproto. Em 2010, a alternativa
encontrada foi a contratação de um operador privado para a prestação de serviço,
nos termos da Lei nº 8.666. No entanto, a alternativa não se mostrou um sucesso,
dado que a empresa não tinha incentivos para fomentar o Aeroporto para fins
operacionais e de carga, visto sua receita era pré-definida, variando pouco em
função da expansão ou contração do número de passageiros.

33
 O início das operações em voos comerciais ocorreu em 2011, havendo, logo
em seguida, oscilações do número de passageiros. Isso ocorreu pelo fato de o outro
Aeroporto instalado na região, o Aeroporto Francisco Álvares de Assis (Serrinha),
mesmo com algumas restrições para voos e decolagens, ter continuado recebendo
voos regularmente.
Com o intuito de continuar a desenvolver alternativas para a gestão
aeroportuária, o governo do estado visualizou a oportunidade de realizar uma PPP
neste aeroporto. Em 2013 foi realizada audiência pública e, em 2014, foi lançado o
edital.
Conforme dados da SETOP (2014b), o governo estadual assinou o contrato
de concessão com o consórcio vencedor da licitação em dezembro de 2014. No ano
seguinte à assinatura desse contrato já era possível observar alguns avanços no
aeroporto.

4.4.1. Evolução do tráfego aéreo

O primeiro avanço percebível ocorreu poucos meses após a assinatura do

contrato de concessão. O Aeroporto Regional da Zona da Mata que antes era
atendido unicamente pela Azul Linhas Aéreas Brasileiras S/A como operadora de
aviação regular, passou a contar com a VRG LINHAS AÉREAS S.A (GOL), voando
para Belo Horizonte e São Paulo (aeroporto de Congonhas) a partir de março de
2015. Com isso, houve a expansão dos horários dos voos e do número de destinos
voados a partir do aeroporto.
Um segundo avanço perceptível foi que, enquanto a economia brasileira caia
3,8% em 2015 e 3,6% em 2016, o aeroporto conseguiu demonstrar um crescimento
do número de passageiros que embarcam e desembarcaram (aviação regular,
pagantes e não pagantes) em 38% em 2015 e 9% em 2016, conforme pode ser visto
na Tabela 1.

Tabela 1 - Evolução do número de passageiros (pagos e não pagos) da aviação

regular que embarcaram ou desembarcaram no ARZM

34
Fonte: ANAC, 2016a.

Gráfico 6 - Evolução do número de passageiros (pagantes e não pagantes) da

aviação regular que embarcaram ou desembarcaram no ARZM

Fonte: ANAC, 2016a.

No que tange ao transpor de mercadorias, observou-se um forte crescimento

do transporte de cargas de aéreas em 2015 (36%) seguido por uma queda de 7%
em 2016, conforme pode ser visto na Tabela 2.

35
 Tabela 2 - Evolução do transporte de carga em Kg (pagos e não pagos)
transportados a partir ou com destinação ao ARZM
Fonte: ANAC, 2016a.

Por mais que dois anos de execução do contrato sejam insuficientes para se
tirar conclusões assertivas acerca do potencial do aeroporto e da PPP, o fato dele
conseguir crescer e atender mais usuários no meio de uma das maiores crises
econômicas brasileira, sinaliza a possibilidade dele se desenvolver ainda mais em
um cenário favorável.

4.4.2. Evolução dos projetos e investimentos

Conforme anexo III – PLANO DE EXPLORAÇÃO DO AEROPORTO, do

edital de concessão do Aeroporto Regional da Zona da Mata – ARZM de 2014, a
concessionária além de ter de arcar com os custos de manutenção do aeroporto
compromete-se a realizar intervenções obrigatórias e intervenções condicionadas.
No que tange às intervenções obrigatórias – “ITVO”, ressalta-se que todos
devem ficar prontos até o terceiro ano de concessão e envolvem a revitalização da
rodovia de acesso ao aeroporto e o desenvolvimento de 11 estudos:
 ITVO 1 - Estudos e Projeto Executivo para tipo de operação de
Código 4D e IFR Precisão
 ITVO 2 - Estudos e Projeto Executivo para ampliação da Pista de
Pouso e Decolagem – PPD
 ITVO 3 - Estudos e Projeto Executivo para implantação da Pista de
Táxi – Ramo C
 ITVO 4 - Estudos e Projeto Executivo para implantação da Pista de
Táxi – Ramo D
 ITVO 5 - Estudos e Projeto Executivo para implantação da Pista de
Táxi – Ramo E
 ITVO 6 - Estudos e Projeto Executivo para implantação do Pátio de
Cargas e Taxiway de - Acesso
 ITVO 7 - Estudos e Projeto Executivo para implantação do Terminal
de Cargas – TECA

36
  ITVO 8 - Estudos e Projeto Executivo para implantação do Pátio de
Aviação Geral
 ITVO 9 - Estudos e Projeto Executivo para implantação de sistema
viário para as áreas de Apoio às Companhias Aéreas
 ITVO 10 - Estudos e Projeto Executivo para implantação de sistema
viário para o Parque de Abastecimento de Aeronaves – PAA
 ITVO 11 - Estudo e Projeto Executivos para pavimentação em
concreto de parte do pátio de aeronaves

No que tange às intervenções condicionadas – “ITVC”, ressalta-se que elas

são exatamente a implementação dos estudos e projetos desenvolvidos como
intervenções obrigatórias, além da:

 ITVC 14 Ampliação do Terminal de Passageiros.

 ITVC 15 Ampliação do estacionamento de veículos.
 ITVC 16 Ampliação do SESCINC (Serviço de prevenção, salvamento
e combate a incêndio).
 ITVC 17 Ampliação da área de equipamento de rampas.

Tais obras ficam condicionadas à expansão ao crescimento da demanda

que, indiscutivelmente passe a exigir, necessidade de adequação da infraestrutura.
Assim, quando a obra for exigida pela concessionária, o custo de execução da
mesma pode ser utilizado para eventual reequilíbrio econômico-financeiro. A
administração pública pode também optar por executar a obra diretamente, cabendo
à concessionária o papel apenas de supervisor (sem direito a remuneração por isso).
Somando os “ITVO” e os “ITVC” pode-se afirmar que os usuários do
Aeroporto Regional da Zona da Mata, por meio da concessão, ganham, no curto
prazo, uma garantia de funcionamento do aeroporto por 30 anos, uma melhor gestão
da área comercial do aeroporto e uma melhoria na acessibilidade. Já no médio e
longo prazo, com o crescimento do número de passageiros, os usuários tendem a
ganhar um aeroporto mais moderno e com melhor infraestrutura, uma vez que a
expansão da demanda tornaria obrigatório a expansão da pista de pouso,
aprimoramento da categoria do aeroporto, implantação de pista de Táxi, pátios de
carga e de taxiway, terminais de carga, ampliação de pátios, parques de
abastecimento, ampliação de terminais, ampliação de estacionamento, melhoria do
serviço contra incêndio etc.

37
4.4.3. Evolução das contrapartidas financeiras do Governo do Estado

Conforme anexo V - POLÍTICA TARIFÁRIA E MECANISMO DE

PAGAMENTO, do edital de concessão do Aeroporto Regional da Zona da Mata –
ARZM de 2014, a remuneração da concessionária é composta pela receita tarifária,
receita comercial e contraprestação pecuniária.
A receita tarifária é comum a todo aeroporto e envolvem as taxas de
embarque, tarifa de pouso, tarifa de permanência, tarifa de armazenagem, tarifa de
capatazia, tarifa de conexão, tarifa de uso das comunicações e dos auxílios à
navegação aérea em rota, tarifa de uso das comunicações e dos auxílios-rádio à
navegação aérea em área de controle de aproximação e tarifa de uso das
comunicações e dos auxílio-rádio à navegação aérea em área de controle de
aeródromo. Ressalta-se que os preços das tarifas devem respeitar a categoria a que
ele estará à época e os limites regulamentados pela portaria da ANAC nº700/SER
de 16 de abril de 2012. Ressalta-se também que existirá um compartilhamento de
receita, conforme a tabela abaixo, para fins de desconto da contraprestação
pecuniária devia pelo Poder Público.

38
 Gráfico 7 – Faixas de compartilhamento das receitas tarifárias entre a
concessionária e o Governo do Estado Minas Gerais

Fonte: Edital de concessão patrocinada do ARZM. Anexo V - Política tarifária e mecanismo de

pagamento, 2014.

Quanto à receita comercial estabeleceu-se exclusiva responsabilidade da

concessionária, sendo que o compartilhamento de receita se daria por meio de uma
distribuição direta, independente de volume que for arrecadado dessa maneira, 80%
ficaria com a concessionária e 20% ficaria com a concedente. Os 20% arrecadados
pelo poder concedente também são compensados do valor da contraprestação
pecuniária mensal devida por ele à concessionária.
A contraprestação pecuniária é a remuneração paga pelo Poder Público ao
concessionário a fim de manter o aeroporto em funcionamento. Ressalta-se que
esse valor é corrigido anualmente pela Índice de Preço ao Consumidor Amplo –
IPCA. Tal contrapartida também pode ser atualizada, anualmente, até 1º de junho do
ano subsequente, pelo crescimento ou decrescimento das receitas tarifárias e
comerciais.
Após essas considerações, foi solicitado à SETOP um histórico das
contrapartidas já pagas à concessionária do ARZM. Conforme dados passados por
essa Secretaria (ANEXO 1), o pagamento das contraprestações pecuniárias
previstas foi iniciado após a disponibilização dos equipamentos obrigatórios pela
concessionária, em abril de 2015, em conformidade com o disposto no contrato.
Assim, foram pagos R$ 3.352.838,00 à concessionária em 2015, R$ 4.523.519 em
2016 e R$ 784.816,00 até fevereiro 2017.

39
 Tabela 3 - Contraprestações pecuniárias pagas pelo Governo do Estado de
Minas Gerais à concessionária do Aeroporto Regional da Zona da Mata - 2015

Fonte: SETOP, ANEXO I.

Tabela 4 - Contraprestações pagas pelo Governo do Estado de Minas Gerais à

concessionária do Aeroporto Regional da Zona da Mata - 2016

Fonte: SETOP, ANEXO I.

Tabela 5 - Contraprestações pagas pelo Governo de Minas Gerais ao

concessionário do Aeroporto Regional da Zona da Mata - 2017

Fonte: SETOP, ANEXO I.

40
 Conforme os dados apresentados a cima, observa-se a correção monetária
do valor da contrapartida em todos os meses de janeiro, o que aumentou a
tendência de elevação da contrapartida paga pelo Estado de Minas Gerais. No
entanto, observa-se a queda acentuada da contrapartida paga pelo Estado a partir
de junho de 2016, o que indica um aumento significativo na utilização e na
arrecadação de receitas tarifárias e comerciais neste aeroporto.
Outra observação é que os pagamentos de 2015 só se iniciaram em abril, o
que ajudou a puxar para baixo a contrapartida anual que o Estado teve de pagar
nesse ano. No entanto, se houvessem os pagamentos de janeiro, fevereiro e abril na
mesma quantidade que houveram nos outros meses, R$ 368 mil reais, a evolução
da contrapartida do ano de 2015 para 2016 teria sido relativamente baixa. Ressalta-
se que essa correção baixa se daria em um ano em que a inflação registrada pelo
IPCA (índice fixado pelo contrato para reajuste) foi de 10,67%, o que demonstraria a
diminuição do valor real da contrapartida paga pelo Estado.
Se todas essas evoluções foram perceptíveis em anos de recessão
econômica, é plausível visualizar a queda significativa da contraprestação pecuniária
estatal em médio prazo.

4.5. Dados da economia local

A partir da base de dados do Relação Anual de Informações Sociais – RAIS

(2017), buscou-se a evolução dos empregos gerados do ano de 2014 para 2015,
ano de início da concessão.

Tabela 6 - Empregos gerados na Mesorregião da Zona da Mata em 2014 e 2015,

a partir da base de dados da RAIS e classificados a partir do CNAE 2.0

Fonte: RAIS, 2017

41
Tabela 7 - Empregos gerados na Mesorregião da Zona da Mata em 2014 e 2015,
a partir da base de dados da RAIS e classificados a partir do CNAE 2.0

Fonte: RAIS, 2017

Conforme demonstrado na tabela, houve a redução total de empregos na

Zona da Mata em 2,31% quando comparamos 2015 com 2014. Dos 14 setores que
mais geraram empregos, apenas 5 mostraram resultados positivos, não sendo
possível atribuir esse resultado à concessão do aeroporto. No entanto, o Brasil
registrou um crescimento de – 3,05% nos empregos, o que evidencia que a Zona da
Mata decresceu menos que o Brasil.
Apesar de não ser possível mensurar quantitativamente o benefício da
concessão na geração de empregos para a região existem outras formas de buscar
caracterizar esses benefícios. Uma dessas formas é analisar o “Plano Estratégico de
Desenvolvimento – Aeroporto Regional da Zona da Mata”, desenvolvido pela
Multiterminais em 2009, em resposta ao procedimento de manifestação de interesse
(PMI), solicitado pelo Estado em 2008. Conforme este documento, Juiz de Fora
(MG), se encontra em um entroncamento ferroviário e rodoviário, o que contribuiria
em muito para tornar o Aeroporto Regional da Zona da Mata em um importante
equipamento logístico integrado e intermodal. Essa integração fica ainda mais
fortalecida pela existência, em Juiz de Fora, de um porto seco capaz de realizar o
despacho aduaneiro, seja para importar seja para importar, o que segundo o estudo
seria capaz de criar um polo de atração na região.
Na tentativa de mensurar a capacidade de ampliar o papel logístico do
aeroporto como uma plataforma de exportação e importação, junto ao porto seco,
recorreu-se a análise da base de dados do Alice Web (2017).

Tabela 8 - Importação e exportações realizadas a partir de Juiz de Fora,

conforme Alice Web, em 2014 e 2015
Crescimento
2014 2015
registrado
Exportação Total (US$) 68118036 96805237 42,11%
Exportação Total (Kg) 37997624 69244160 82,23%
Exportação - Quantidade de pedidos 6021348 7607099 26,34%
Exportação pelo ar (US$) 10.046.693 6.540.263 -34,90%
Exportação pelo ar (Kg) 118.040 86.493 -26,73%

42
Exportação pelo ar - Quantidade de pedidos 5.371.528 6.932.473 29,06%

Importação Total (US$) 675644761 546522561 -19,11%

Importação Total (Kg) 163903022 207006062 26,30%
Importação - Quantidade de pedidos 155586305 233627307 50,16%
Importação pelo ar (US$) 22.616.576 16.563.034 -26,77%
Importação pelo ar (Kg) 208.099 156.254 -24,91%
Importação pelo ar - Quantidade de pedidos 92.262.486 112.371.600 21,80%
Fonte: Alice Web, 2017

Conforme os dados da Tabela 8, é perceptível um aumento da exportação

total do município (em valor, peso e quantidade). Todavia, quando se analisa apenas
o valor exportado pelo modal aéreo, observa-se uma queda no período
representado. No que tange à importação, observou-se uma queda do valor
importado pelo município, seja pela via aérea, seja por todas as outras vias.
O que se percebe é que os dados de exportação e importação foram
afetados fortemente pela conjuntura econômico do país. A cotação do dólar que
estava em R$ 2,382 em janeiro de 2014 subiu em quase todos os meses, chegando
a R$ 3,870 em dezembro de 2015. Esse fator, aliado ao cenário de crise econômica
interna, contribuiu para incentivar as exportações, ao mesmo tempo que prejudicou
as importações.
A partir dos dados do Alice Web, ainda não foi possível visualizar os
benefícios da concessão no que tange ao aumento da exportação e importação via
aérea, sendo plausível que tal resultado mude em um horizonte um pouco mais
longo.

4.5.1 A replicação do modelo de PPP para a gestão aeroportuária em Minas Gerais:

o caso Aeroporto Regional do Valo do Aço em Ipatinga

Conforme a Nota de Auditoria nº 1300.0568.16, da Controladoria Geral do

Estado, o Aeroporto da Usiminas, também conhecido como aeroporto de Ipatinga e,
agora, como Aeroporto Regional do Valo do Aço (atendendo os municípios de
Ipatinga, Coronel Fabriciano, Timóteo e Santana do Paraíso) foi administrado
conjuntamente, a partir de 2012, pela Usiminas e pela Socicam.
No entanto, em 2016, em meio a um cenário econômico desfavorável, a
Usiminas optou por encerrar suas atividades no aeroporto, transferindo a
responsabilidade pela sua administração desse para a União, órgão originalmente
competente por essa atividade. A União, por sua vez, optou por delegar essa
responsabilidade para o Governo do Estado de Minas Gerais, por meio do Convênio
de Delegação 023/2016, sem repassar, contudo, recursos financeiros que
possibilitassem o financiamento dessa atividade.

43
 Sem recursos próprios para fazê-lo, como alternativa para a gestão desse
equipamento de infraestrutura a SETOP vislumbrou a possibilidade de delega-lo à
iniciativa privada por meio de contrato de PPP, na modalidade de concessão
patrocinada. Assim, lançou em 2016, um edital para a concessão patrocinada do
aeroporto. Foi estipulado como valor máximo de contraprestação pecuniária anual
do Estado a favor da Concessionária de R$ 7 milhões, totalizando dispêndio público
de aproximadamente R$ 200 milhões durante os 30 anos de concessão. O Governo
do Estado busca com esse projeto manter o aeroporto em operação com o menor
dispêndio financeiro possível. Assim, o critério para escolha do vencedor do certame
é o de menor preço oferecido.
Para não interromper as atividades do aeroporto durante o processo
licitatório, a SETOP assinou um contato emergencial de gestão com a Socicam,
amparada no inciso IV, art. 24 da Lei Federal 8.666/93 e Decreto Estadual
4381/2004, que autorizam a realização de contratos com dispensa de licitação em
casos de emergência.
O projeto de PPP idealizado para o Aeroporto Regional do Vale do Aço
baseia-se nos mesmos termos do projeto do Aeroporto Regional da Zona da Mata –
ARZM, o que evidencia o potencial deste modelo como alternativa viável para a
gestão de aeroportos regionais.
Figura 3 - Mapa ilustrativo dos aeroportos que passaram/passam por processo
de concessão, via PPP, em Minas Gerais

Fonte: Elaborado pelos autores com dados da pesquisa.

4.5.2. Outros aeroportos elegíveis

Além desses dois aeroportos mineiro que foram ou estão sob em processo
44
de concessão patrocinada, existem diversos estudos que defendem a concessão de
mais aeroportos à iniciativa privada. Defende-se, por meio deste processo, um
aumento de eficiência na gestão, um maior investimento na infraestrutura
aeroportuária, uma redução de custos e uma maior transparência.
Um desses estudos foi realizado pela Urban System em 2014 que elegeu os
10 melhores aeroportos regionais do país que seriam bons candidatos a um
processo de concessão. Para tanto, analisou-se 17 critérios: comprimento/largura de
pista, resistência da pista, importância da cidade onde se localiza o aeroporto,
economia local, existência de voos regulares, atratividade turística, atratividade para
a realização de negócios, atratividade como centro médico, atratividade como centro
educacional, existência de linhas de ônibus interestaduais, importações realizadas,
exportações realizadas, produção industrial, hospedagens disponíveis, força do
varejo, nível de educação e nível de saúde.
A partir desses critérios, destacaram-se os 5 com maior potencial que,
segundo o estudo foram os: 1º Aeroporto de São José dos Campos (SP), 2º
Aeroporto de Ribeirão Preto (SP), 3º Aeroporto de Joinville (SC), 4º Aeroporto de
Campos dos Goytacazes (RJ) e 5º Aeroporto de Uberlândia (MG).
Destaca-se que a modalidade concessão patrocinada talvez não seja
necessária para estes aeroportos regionais um pouco maiores, mas sem dúvida ela
seria importante para aeroportos regionais um pouco menores mas que, ainda sim,
seriam capazes de levar benefícios à região atendida, principalmente em localidade
mais remotas.

45
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Dado o forte crescimento da demanda por transporte aéreo, o Governo

Federal necessitou desenvolver alternativas que viabilizassem os investimentos e a
modernização dos aeroportos brasileiros. A alternativa que mostrou maior sucesso
foi as concessões aeroportuárias.
O modelo de concessão comum, utilizado pelo Governo Federal nos quatro
lotes de concessões realizados (2011 a 2017), representou uma oportunidade de
gerar investimentos, empregos, qualidade de serviço e arrecadação. Nesses 4 lotes,
arrecadou-se mais de R$ 49 bilhões (2º lote arrecadou R$ 24,5 bilhões, 3º lote
arrecadou R$ 20,8 bilhões e 4º lote arrecadou R$ 3,72 bilhões), e estimou-se em
mais de 25 bilhões em investimentos diretos nos aeroportos.
No entanto, o modelo de concessão comum só é possível em grandes
aeroportos, dado que os aeroportos regionais de pequenos e médio porte não
possuem fluxo de carga e passageiros suficiente para arcar com os elevados custos
de manutenção e ampliação da infraestrutura aeroportuária. Diante dessa realidade,
e de um cenário econômico de escassez de recursos públicos, o governo do Estado
de Minas Gerais modelou uma alternativa inovadora que viabiliza a manutenção e a
qualidade desses aeroportos regionais: a Parceria Público-Privada, na modalidade
de concessão patrocinada, voltada à gestão aeroportuária.
A PPP do ARZM proporcionou ao governo do Estado uma solução de longo
prazo para a gestão e operação do aeroporto, com padrão de qualidade pré-
estabelecido em contrato, acompanhado por meio da aferição periódica de
indicadores de desempenho. Além de ser uma solução eficiente para a prestação
desses serviços, a PPP proporcionou ao governo do estado redução dos custos com
o financiamento das atividades do aeroporto: como foi observado na análise VfM
realizada neste estudo, comparada à alternativa de gestão do aeroporto por meio da
contratação de terceiros, a PPP representa redução de cerca de 70% dos dispêndios
públicos.
Os resultados dessa concessão, realizada de maneira inédita no país, já
começam a aparecer. Mesmo em um ano de forte crise econômica, cujo PIB recuou
3,8%, foi possível visualizar um crescimento de 38% no número de passageiros,
além da expansão do número de companhias aéreas que atendem o município
(além da Azul Linhas Aéreas Brasileiras S/A, a VRG Linhas Aéreas S/A passou a
atender o município). Outro ponto de destaque foi que a primeira revisão, em junho
de 2016, do valor de contrapartida paga pelo Estado de Minas Gerais caiu de R$
437.299,07 para R$ 338.860,57, indicando uma trajetória de diminuição do valor real
do desembolso pago pelo poder concedente.
46
 No entanto, nem todas os dados foram positivos. A esperada propagação do
desenvolvimento econômico a partir da concessão do aeroporto para a economia
local não foi confirmada pelos dados da RAIS e do ALICE WEB. Foi registrado uma
diminuição do número de empregos (-2,31%), uma queda na importação (-19,11%
em valor, em dólar) e uma queda na exportação a partir do modal aéreo (-34,90%
em valor, em dólar). A crise econômica, neste contexto, se mostrou como um fator
bem mais relevante na determinação da prosperidade da economia local.
A replicação do modelo de PPP para a gestão do Aeroporto Regional do
Vale do Aço (MG) mostra o potencial dessa solução como alternativa para o
gerenciamento de aeroportos regionais. Nesse sentido, estudos como o elaborado
pela Urban System podem constituir estudo preliminares para que esse modelo seja
replicado, criando assim investimentos, empregos e diminuição de custos e aumento
da eficiência na gestão aeroportuária dos aeroportos regionais de médio e pequeno
porte brasileiro.
Por fim, destaca-se que as análises realizadas neste estudo não são
exaustivas, podendo ser aprimoradas e refeitas à medida em que se for avançando
no ciclo de vida do projeto de PPP, diante dos resultados concretos alcançados por
essa concessão.

47
 REFERÊNCIAS

ANDON, P. Accounting-related research in PPPs/PFIs: present contributions and

future opportunities. Accounting, Auditing & Accountability Journal, v. 25, n. 2, p.
876–924, 2012.

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BRASIL. Lei Federal 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais

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 ANEXO 1 – Consolidado das contrapartidas à concessão do Aeroporto
Regional da Zona da Mata fruto do contrato de concessão assinado em
dezembro de 2014, disponibilizado pela Secretaria de Estado de Transportes e
Obras Públicas de Minas Gerais

Fonte: Elaborado pelos autores com dados da Secretaria de Estado de Transporte e Obras Públicas.

52
 ANEXO 2 – Análise de Value for Money da Parceria Público-Privada do
Aeroporto Regional da Zona da Mata

ANÁLISE VFM - PPP ARZM Período 0 1 2 3 4 5 30

Ano 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2044
TAXA SELIC 11,02% 13,58% 14,17% 10,23% 8,25% 7,19% 6,50%
FATOR DE DESCONTO 100,00% 88,04% 76,72% 74,66% 72,83% 70,68% 15,12%

Desembolso Público - via PPP (a preços de dez/2014)

Contraprestação Pecuniária Máxima 3.352.839 4.470.452 4.470.452 4.470.452 4.470.452 4.470.452

( -) Desconto Compartilhamento de Receitas Tarifárias 949.294 1.016.316 1.440.635 1.440.635 2.148.469 5.908.829
( -) Desconto Compartilhamento de Receitas Comerciais 13.400 33.413 54.675 54.675 54.675 54.675
(=) Contraprestação Pecuniária Paga 2.390.144 3.420.723 2.975.141 2.975.141 2.267.307 (1.493.052)

Desembolso Total via PPP 29.304.549 - 2.390.144 3.420.723 2.975.141 2.975.141 2.267.307 (1.493.052)
VPL - Desembolso Total via PPP 20.150.259 - 2.104.309 2.624.456 2.221.355 2.166.686 1.602.469 (225.729)

Desembolso Público - via Comparador Setor Público (a preços de dez/2014)

Contrato Terceirização para Gestão Aeroporto 8.152.649 8.152.649 8.152.649 8.152.649 8.152.649 8.152.649
( -) Receitas Tarifárias Auferidas pelo Estado 949.294 1.016.316 1.440.635 1.440.635 2.148.469 5.908.829
( -) Receitas Comerciais Auferidas pelo Estado 67.000 167.063 273.375 273.375 273.375 273.375
(=) Desembolso Total Estado 7.136.354 6.969.270 6.438.638 6.438.638 5.730.804 1.970.445

Desembolso Total via CSP 134.577.224 - 7.136.354 6.969.270 6.438.638 6.438.638 5.730.804 1.970.445
VPL - Desembolso Total via CSP 65.443.121 - 6.282.924 5.346.981 4.807.336 4.689.023 4.050.372 297.904

Diferença Público-PPP 45.292.862,76 69,2%

Fonte: Elaborado pelos autores com dados da pesquisa.

53
ANEXO 3 – PROJEÇÕES MACROECONÔMICAS DE LONGO PRAZO DO BANCO
ITAÚ PARA O PERÍODO DE 2017 A 2020

Cenário de Longo Prazo

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Economia Mundial dez-10 dez-11 dez-12 dez-13 dez-14 dez-15 dez-16 dez-17 dez-18 dez-19 dez-20
Crescimento do PIB Mundial 5,4% 4,2% 3,5% 3,3% 3,4% 3,2% 3,1% 3,6% 3,6% 3,6% 3,5%
EUA 2,5% 1,6% 2,2% 1,7% 2,4% 2,6% 1,6% 2,3% 2,4% 2,0% 2,0%
Zona do Euro 2,0% 1,6% -0,9% -0,2% 1,2% 1,9% 1,7% 1,8% 1,5% 1,4% 1,1%
Japão 4,2% -0,1% 1,5% 2,0% 0,0% 1,2% 1,0% 1,4% 1,0% 1,0% 1,0%
China 10,6% 9,5% 7,9% 7,9% 7,2% 7,3% 6,7% 6,5% 5,8% 5,7% 5,5%
CPI EUA 1,4% 3,0% 1,8% 1,5% 0,7% 0,7% 2,1% 2,8% 2,4% 2,4% 2,4%
Brasil
Setor Externo e Taxa de Câmbio
BRL / USD Nominal – final de período 1,66 1,87 2,05 2,36 2,66 3,96 3,26 3,25 3,35 3,35 3,35
BRL / USD – média do ano 1,76 1,68 1,95 2,16 2,35 3,33 3,49 3,18 3,30 3,35 3,35
Balança Comercial – USD Bil. 20 30 19 2 (4) 20 48 60 40 39 37
Exportações – USD Bil. 202 256 243 242 225 191 185 212 207 209 214
Importações – USD Bil. 182 226 223 240 229 171 138 152 167 170 176
Conta Corrente – % PIB -3,4% -2,9% -3,0% -3,0% -4,2% -3,3% -1,3% -1,2% -2,3% -2,1% -2,1%
Atividade Econômica
PIB Nominal – BRL Bil. 3.886 4.376 4.815 5.332 5.779 6.001 6.267 6.576 7.101 7.597 8.090
PIB Nominal – USD Bil. 2.208 2.612 2.463 2.468 2.455 1.802 1.797 2.067 2.149 2.269 2.416
Crescimento real do PIB 7,5% 4,0% 1,9% 3,0% 0,5% -3,8% -3,6% 1,0% 4,0% 3,3% 2,9%
Inflação
IPCA 5,9% 6,5% 5,8% 5,9% 6,4% 10,7% 6,3% 3,9% 3,8% 3,5% 3,5%
INPC 6,5% 6,1% 6,2% 5,6% 6,2% 11,3% 6,3% 3,9% 3,8% 3,5% 3,5%
IGP-M 11,3% 5,1% 7,8% 5,5% 3,7% 10,5% 7,2% 2,2% 3,8% 3,6% 3,5%
IPA-M 13,9% 4,3% 8,6% 5,1% 2,1% 11,2% 7,2% 2,2% 3,8% 3,6% 3,5%
Taxa de Juros
Selic – final de período 10,75% 11,00% 7,25% 10,00% 11,75% 14,25% 13,75% 8,25% 8,25% 6,75% 6,50%
Selic – média do ano 10,0% 11,7% 8,5% 8,4% 11,0% 13,6% 14,2% 10,2% 8,3% 7,2% 6,5%
Taxa real de juros (SELIC/IPCA) – final de período 3,9% 4,9% 2,5% 2,4% 4,3% 2,6% 7,4% 6,1% 4,3% 3,5% 2,9%
CDI – final de período 10,61% 10,86% 7,11% 9,78% 11,51% 14,14% 13,63% 8,13% 8,13% 6,63% 6,38%
TJLP – % Dez 6,00% 6,00% 5,50% 5,00% 5,00% 7,00% 7,50% 7,00% 7,00% 6,25% 6,50%
Finanças Públicas
Superávit Primário – % do PIB 2,6% 2,9% 2,2% 1,7% -0,6% -1,9% -2,5% -2,2% -1,7% -0,7% -0,3%
Superávit Nominal – % do PIB -2,4% -2,5% -2,3% -3,0% -6,0% -10,2% -9,0% -7,5% -6,1% -5,5% -4,9%
Dívida Líquida – % do PIB 38,0% 34,5% 32,3% 30,6% 33,1% 36,0% 46,2% 51,5% 53,4% 55,0% 55,6%
Dívida Bruta – % do PIB 51,8% 51,3% 53,7% 51,5% 56,3% 65,5% 69,9% 74,1% 74,4% 75,1% 75,4%

Fonte: BANCO ITAÚ. Projeções de Longo Prazo do Banco Itaú, 2017. Disponível em:
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