01/02/2023 15:39 SEI/FNDE - 1170733 - Nota Técnica

FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO

NOTA TÉCNICA Nº 4/2018/DIFIN

PROCESSO Nº 23034.048552/2018-44
INTERESSADO: CGCAP/DIFIN-FNDE, GABINETE DA PRESIDÊNCIA - FNDE, DIRAE, DIRETOR DA DIRETORIA DE GESTÃO, ARTICULAÇÃO DE
PROJETOS EDUCACIONAIS - DIGAP

Assunto: Gestão de risco estatístico, por técnica de mineração de dados aplicada à prestação de contas do FNDE, como modelo preditivo de
priorização de análises de prestações de contas.

I – OBJETIVOS

1. Esta Nota Técnica propõe metodologia adequada de gestão de risco que compatibilize a análise de prestações de contas dos programas
elencados à capacidade de análise disponível pelos recursos humanos da autarquia, evitando-se a geração de novos passivos ao adotar-se
priorização de análise em razão do risco estatístico de malversação. A metodologia deverá adotar cruzamentos de informações e mineração
de bases de dados de modo a estabelecer lista adequada à capacidade operacional da autarquia para análise conclusiva de processos de
contas, a chamada “Malha Fina do FNDE”.[1]
2. O projeto piloto para a metodologia considera estudo das bases de dados do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE, do
Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE, utilizando algoritmo
estatístico de acuracidade adequada, que conclua pela aprovação estatística, sobrestamento ou malha fina destinada a análise manual e
conclusiva do processo.

II – DINÂMICA DAS OBRIGAÇÕES EM PRESTAÇÕES DE CONTAS AO FNDE

3. Vinculado ao Ministério da Educação, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE foi criado pela Lei nº 5.537, de 21 de
novembro de 1968, alterada pelo Decreto–Lei nº 872, de 15 de setembro de 1969. Constitui-se como maior viabilizador de execução de
políticas públicas educacionais, com capilaridade em todos os entes federativos da nação.
4. A despeito das quase cinco décadas de criação da Autarquia, especialmente nos últimos dez anos, a entidade luta para equilibrar suas
capacidades de financiamento de políticas públicas com sua avaliação de resultados. Neste período, a principal estratégia para viabilizar o
dever de prestar contas dos gestores de recursos públicos e a capacidade de conclusão desses processos, constituiu na criação do Sistema
de Gestão de Prestações de Contas – SiGPC. Este se propôs a recepcionar as obrigações de prestar contas e as analisar automaticamente. O
processo de automação deveria eliminar estoques de prestações de contas não analisadas e mitigar a formação de novos acúmulos.
5. Para o sucesso daquele projeto, seria fundamental mão-de-obra especializada; revisão de processos complexos antes de sua modulação ao
sistema; estabilidade normativa das políticas públicas; e modelo ágil de fábrica de softwares. Infelizmente, estes requisitos não se
consumaram. Assim, após anos de planejamento, inviabilidade de contratação de empresa desenvolvedora especializada, investimentos e
esforços multidisciplinares, o FNDE não se mostrou capaz de concluir a ferramenta.
6. De todo modo, ainda que o projeto não tenha logrado automatizar o processo de accountability, o SIGPC mostrou-se bem-sucedido como
repositório eletrônico de prestações de contas. Significa que existem grandes volumes de dados, estruturados ou não, disponíveis a serem
estudados e a formarem diagnóstico, portanto, serem submetidos a ferramentas e propostas de soluções com utilização de Data Science.
7. Graças a esta base de dados estruturada pela ferramenta SIGPC, foi possível um levantamento histórico da gestão do FNDE, sob a ótica da
prestação de contas de seus recursos repassados.
8. Neste sentido, e antes mesmo de quaisquer propostas de gestão de risco, esta CGAPC/DIFIN realizou profundo estudo do estoque de
contas prestadas ao FNDE e não analisadas conclusivamente (SEI 0715293). Lá, confirmou-se em evidência a clara relação com o
desequilíbrio entre a limitada capacidade operacional da Autarquia, especialmente quanto a recursos humanos disponíveis, e a evolução de
sua disponibilidade financeira.
9. O trabalho demonstrou que, ao tempo em que o orçamento do FNDE evoluiu vertiginosamente da ordem de R$ 6 bilhões a mais de R$ 60
bilhões nos últimos quinze anos, consequentemente, sua relevância ao cenário nacional como financiador de políticas públicas
educacionais; as obrigações de prestar contas acompanharam linearmente esta marcha crescente. Em consequência, tais obrigações
culminam em até 35mil prestações contas anuais para uma capacidade operacional de, aproximadamente, 10% de análises conclusivas.
10. Do estudo, restou claro que de todas as modalidades de transferências de valores do FNDE que geram prestações de contas, os chamados
“repasses” – transferências automáticas destinadas a financiar programas sob gestão do FNDE – representam mais de 80% do estoque
atual de prestações de contas não analisadas. Destas, a maior composição seria distribuída claramente entre três programas: PNAE; PNATE
e PDDE, representando este último, a maior dinâmica da distribuição de contas do Fundo.
11. Deste modo, restou claro à época que quaisquer soluções à mitigação de evolução de estoques não analisados de prestações de contas,
sejam por racionalidade administrativa, revisão de resoluções para eficiência processual, automação de regras ou mesmo gestão de risco,
devem necessariamente considerar estes três programas como melhor amostra representativa da dinâmica do estoque completo de
prestações de contas.

III – JUSTIFICATIVA OPERACIONAL E RECOMENDAÇÕES DE ÓRGÃOS DE CONTROLE

12. Graças às informações levantadas, complementadas com estudos estatísticos contratados por meio de consultoria especializada, por meio
de ferramentas de Big Data e cruzamentos de bases de dados, inclusive externas ao FNDE, viabilizou-se a construção de metodologia de

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gestão de risco, utilizando mineração de dados, com intuito de classificar as prestações de contas submetidas ao FNDE.
13. A relevância desta metodologia justificou-se pela possibilidade de elencarem-se quais obrigações de prestação de contas deveriam ser
priorizadas ante nossa capacidade operacional, determinando eventual análise conclusiva baseada no risco estatístico à malversação de
recursos públicos federais.
14. Esta Nota traz, portanto, proposta de racionalização administrativa, evitando-se novo acúmulo de processos não analisados. Mais do que
isso, a criação de uma abstração ao processo de verificação de inconsistências nas contas públicas, uma chamada “malha fina” por gestão
de risco, com potencial de gerar uma expectativa de controle ao gestor de recursos federais da educação com o advento de sua publicação
anual, tornando aquele mais vigilante à sua gestão e criando novo modelo de contas à Autarquia.
15. Neste contexto, considerando como negócio institucional "ser referência na implementação de políticas públicas", tal qual estabelece o
mapa estratégico atualizado do FNDE, esta proposta justifica-se, ainda, em razão do elevado número de demandas oriundas de entidades
judiciais e de controle de gestão pública determinando a análise conclusiva de obrigações de prestação de contas que, praticamente,
inviabilizam análise ordinária e mitigam ações de planejamento para atuação no problema.
16. Além disso, considerando prover solução de governança e, em acordo ao que determina a Instrução Normativa Conjunta MP/CGU Nº
01/2016, que dispõe sobre controles internos, gestão de riscos e governança no âmbito do Poder Executivo federal, criamos um projeto
piloto com os programas mais representativos das obrigações de prestar contas pendentes de análise, antes de expandir a iniciativas para
todas as formas de transferência financeira que gerem prestações de contas ao FNDE.
17. Seguindo tais recomendações, o projeto de mineração de dados supriu a necessidade de classificar o estoque de prestações de contas
pendentes de análise, de modo a entender o comportamento dinâmico das obrigações de prestar contas dos três programas elencados
como piloto. O que o algoritmo adotado pretende neste projeto é suprir a necessidade da estratégia de gestão de risco, considerando as
prestações de contas quanto a sua cronologia, aspectos financeiros, relações de inadimplência e cruzamentos de informações que possam
ajudar a classificar o resultado de accountability conforme o risco ao Erário.
18. Esta metodologia, de maneira científica, priorizará análises por comportamento preditivo, em detrimento da análise paritária e
determinística de cada prestação de contas, de modo a compatibilizar a capacidade de análise conclusiva à realidade operacional do FNDE.
19. Por fim, com o propósito de submeter o contido neste documento a exame de adequação legal e viabilidade, convém informar que o FNDE
não considera neste processo a mera racionalidade pelo custo processual da análise de contas. Trata-se de iniciativa inovadora que
aborda vários outros aspectos na composição de risco, promovendo explícita eficiência à gestão da prestação de contas.

IV – PRIORIZAÇÃO DE ANÁLISES CONCLUSIVAS DE PRESTAÇÃO DE CONTAS: MODELO PROPOSTO PREDITIVO

20. Com vistas apresentar este projeto de modo didático e inteligível a interessados que desconhecem a metodologia e a técnica científica,
discorreremos a seguir quanto a conceitos, etapas do trabalho, algoritmo adotado, desenvolvimento e resultados do protótipo.

a) Mineração de dados

21. A mineração de dados é a análise de conjuntos de dados observacionais – geralmente em grandes volumes – para encontrar relações
desconhecidas e resumir os dados de novas maneiras que sejam compreensíveis e uteis para seu proprietário. Os relacionamentos e
resumos derivados de um exercício de mineração de estatística são referidos como modelos ou padrões. Seus exemplos incluem equações
lineares, regras, clusters, gráficos, estruturas de árvore de decisão e padrões recorrentes em séries temporais.
22. O processo de mineração propõe-se a buscar relacionamentos dentro de um conjunto de dados que sejam precisos, convenientes e que
representem de maneira resumida e útil algum aspecto do negócio proposto. Esse processo geralmente passa pelos passos de determinar a
natureza e estrutura da representação a ser utilizada, decidir como quantificar e comparar da melhor maneira possível as diferentes
representações que se ajustam aos dados, escolher o método e algoritmos que trarão os melhores resultados e, por fim, decidir quais
princípios do gerenciamento de dados são necessários para implementar os algoritmos de forma eficiente.
23. A metodologia de mineração e dados utilizada para o projeto de gestão de risco em prestações de contas no FNDE foi o CRISP-DM (Cross
Industry Standard Process for Data Mining), que pode ser didaticamente ilustrada na imagem SEI 1171421. Esta metodologia visa
padronizar e gerar um fluxo de trabalho contínuo, o que tem conduzido a bons resultados em processos de mineração de dados.

b) Etapas do Trabalho

24. Partindo da metodologia CRISP-DM para o entendimento dos dados contidos nos sistemas afetos à prestação de contas no FNDE, foram
efetuadas diversas reuniões com responsáveis pela gestão dos programas e prestações de contas do PNAE, PNATE e PDDE, contemplando
análises técnicas, financeiras e gestão do sistema SIGPC, como repositório eletrônico de prestações de contas. Observou-se, durante este
processo, que seria necessária a identificação dos atributos úteis à mineração, haja vista que as bases de dados sugeridas pelos diversos
responsáveis ainda não haviam sido analisadas e os dados, não necessariamente, encontravam-se já estruturados. Desta feita, a equipe do
projeto optou por utilizar dados provenientes dos sistemas SIGECON, SIGEF e SIGPC.
25. Durante nossos trabalhos, em atividade colaborativa com equipe de mineração de dados do Ministério da Transparência e Controladoria-
Geral da União – CGU, criou-se um índice de identificação de preços anormais, utilizado as bases de preços do PNAE contidas no SIGPC.
Esta informação, posteriormente, incorporada ao modelo final.
26. Deve-se destacar que a modelagem de dados, ou seja, entendimento e preparação dos dados, consiste na etapa mais árdua e longa do
processo de mineração de dados, constituindo-se nos principais objetivos durante a maior parte de todo o projeto. O resultado deste
trabalho que identifica as principais dimensões a serem utilizadas no modelo final. Concluída a modelagem, atribuem-se definições para
geração dos resultados necessários.
27. No FNDE uma prestação de contas pode ter cinco estados finais: aprovada, aprovada com ressalva, aprovada parcial, aprovada parcial com
ressalva e não aprovada. Inicialmente, esperava-se que o modelo estatístico pudesse classificar uma prestação de contas em uma destas
categorias, porém, como o número de prestações de contas efetivamente analisadas é baixo (frente à disponibilidade de estoque), decidiu-
se como melhor precisão do modelo a estratégia de separar-se os cinco estados finais disponíveis em dois grupos: com danos ao erário e
sem danos ao erário. Onde as classificações que conduzem á conclusão dano ao erário são Aprovada Parcial, Aprovada Parcial com
Ressalva e Não aprovada. Por óbvio, as que não conduzem: Aprovada e Aprovada com Ressalva.

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28. Definido então a variável resposta e os atributos para alimentar o modelo, foi escolhido o algoritmo XGboost para prever a probabilidade
de identificar se uma prestação de contas pode gerar algum prejuízo ao erário. Este tipo de modelagem chama-se aprendizado
supervisionado, pois se apresenta à máquina dados já analisados manualmente e o algoritmo usado “aprende” quais padrões nos dados
definem e conduzem a determinada classificação.

c) XGboost

29. eXtreme Gradient Boosting ou XGboost foi o algoritmo de aprendizado de máquina utilizado para gerar as classificações. Este modelo foi
escolhido comparando-se a outros algoritmos para resultado de precisão preditiva. Também consideramos a necessidade de eficácia de
resultado (acuracidade), sendo o método adotado um dos mais poderosos e utilizados em ciência de dados.
30. A ideia por trás do algoritmo é bastante simples. Partindo do pressuposto de que “pequenos aprendizados” podem gerar um “grande
aprendizado”, é possível construir um método que aprende em cada iteração com os erros gerados no procedimento anterior.
31. De maneira geral, o algoritmo inicialmente gera uma arvore de decisão, na qual são classificados todos os indivíduos da base de
treinamento. A partir da segunda iteração, utilizam-se os resíduos ou “erros” da interação anterior para gerar uma nova árvore, que tende
a errar menos que a precedente. Esses passos são repetidos por um número finito de vezes, até que a geração de uma nova arvoes não
gere maior ganho. Este método é chamado de Gradient Boosting.
32. Desta feita, a justificativa para adoção do método XGboost consiste:
1. Possibilidade de regularização L1 e L2, que tende a diminuir o overfit[2];
2. Consegue lidar com dados faltantes;
3. Algoritmo eficiente;
4. Facilidade e flexibilidade na definição e critérios de avaliação;
33. Com o algoritmo definido e os dados selecionados, seguiu-se então a criação e um protótipo.

d) Desenvolvimento e Resultados do Protótipo

34. Pela necessidade de que todas as prestações de contas do FNDE submetam-se por análise técnica e financeira, foram encontradas e criadas
variáveis e indicadores que pudessem representar essas duas dimensões da análise.
35. O protótipo encontra-se com aproximadamente 60 atributos, os quais podem ser agrupados conforme abaixo:

Atributos financeiros: dados e indicadores de saldo de conta corrente, extratos bancários, ordem bancárias dos entes para cada concessão
entre outros.
Atributos relacionados aos Conselhos Sociais: análise de questionários e pareceres dos conselhos.
Atributos de tempo: ano de exercício, tempo até o ente prestar conta ou tempo além do prazo para prestar contas.
Atributos relacionados a preço: indicador de preços praticados pelo ente federado.
Atributos relacionados aos tipos de instrumentos de contratação utilizados pelos entes.
Atributos relacionados à Agricultura Familiar
Atributos relacionados à histórico de inadimplência de um ente.

36. Por limitações da análise manual e pelo grande passivo já existente, foi possível obter para a base de treinamento 1.222 observações, com
classificação definida nos cinco estados de analise já citados.
37. A precisão do protótipo de “malha fina” encontra-se em torno de 90%, com intervalo de confiança de 95% igual à IC: (0,8881; 0,9217). Na
tabela 01 (SEI 1171425), verificam-se as classificações preditas e de referência utilizada para treinar o modelo e seus respectivos
percentuais. Observa-se que os percentuais de falsos positivos e falso negativos são baixos.

38. A figura 02 (Curva ROC[3] do modelo proposto - SEI 1171425) mostra o comportamento de classificação do modelo proposto. O algoritmo
se mostra bastante eficaz, pois quanto mais a curva se afasta da linha pontilhada ao centro, melhor é a classificação. O AUC (Area Under the
Curve), é uma medida de qualidade de ajuste para o modelo, em que, quanto mais próximo de 1, mais efetivo é a classificação. Para
protótipo, o AUC é aproximadamente 0,96.
39. Dado as boas qualidades do modelo, fica a cargo da alta administração do FNDE sugerir em resolução quais a faixas preditivas apresentadas
considera adequadas para a malha fina, aprovação/aprovação com ressalvas, e sobrestamento ante a inviabilidade estatística de tomada de
decisão com acuracidade adequada. Desta feita, sugerimos o modelo abaixo a ser considerado como proposta de decisão. Segue um
exemplo de faixas de risco a serem consideras para o algoritmo na tabela 02 (SEI 1171470).

e) Propostas para a Malha Fina FNDE

40. Com base nos resultados do algoritmo e com o objetivo de diminuir e potencialmente acabar com o passivo de prestação de contas do
FNDE, sugere-se as seguintes propostas:

I- Aprovação automática de prestações contas: considerando a baixa probabilidade de danos ao erário apresentada pelo
algoritmo, todas as prestações de contas com probabilidade maior ou igual a 0 e menor que 0,3 à faixa de risco de aprovação ou
aprovação com ressalvas seriam consideradas aprovadas com definitividade com precisão de acerto de 95%.
II - Sobrestamento sob incerteza de conclusão do resultado: todas as prestações de contas com probabilidade maior ou
igual a 0,3 e menor a 0,7 à faixa de risco de aprovação ou aprovação com ressalvas seriam sobrestadas de modo que, poderiam
ser analisadas em caso de acionamento de órgãos de controle, ou reclassificadas no futuro com as melhorias do algoritmo.
III - Malha Fina do FNDE: todas as prestações de conta com probabilidade maior ou igual a 0,7 seriam classificadas com
altíssimo risco de causar dano ao erário com precisão de acerto de 95%. Sendo a ordem de análise dada pela maior
probabilidade e maior valor.

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f) Sugestões para novos trabalhos e melhorias nas análises de prestação de contas

41. Durante o processo de mineração de dados, constataram-se alguns pontos que agravam o processo e prestação de contas do FNDE de
modo destacado. O PDDE mostrou-se, o principal formador de novos estoques de prestação de contas. A causa deste problema é a
desagregação do programa em diversos “subprogramas”, cada um adstrito a uma obrigação de prestar contas dedicada, criando a
necessidade do ente prestador de contas arcar com sua obrigação constitucional de modo sucessivo ao mesmo programa finalístico por
diversas vezes e para o mesmo exercício financeiro.
42. Os processos de análise estatística constataram que este programa, particularmente, constitui-se de um rol de atendimentos destinados
diretamente às chamadas unidades executoras – Uex, que poderiam ser claramente agregados como execução de um único programa
(Imagem SEI 1171470).

43. Adotando-se solução pare esse problema, o agrupamento das prestações de contas do PDDE em uma única obrigação de prestar contas,
mantendo-se as especificidades de cada ação como um rol de atendimentos objetivamente aplicáveis ao programa (providenciando
autonomia e discricionariedade ao gestor da UEx, que administraria apenas uma conta corrente específica ao programa), proporcionaria
redução do incremento anual de novos estoques de prestações de contas em aproximadamente 33% (Imagem SEI 1171484).

44. Outro ponto importante, é a melhoria da comunicação com as intuições financeiras que administram as contas correntes e aplicação dos
entes e programas do FNDE. Foi constatado dificuldades na obtenção de dados de certos entes, pois esses administravam contas correntes
em bancos diferentes dos indicados pelo FNDE. Destaca-se, ainda a ausência de padrão no descritivo das movimentações bancárias, que
prejudica a análise dos recursos financeiros utilizados pelos beneficiários.
45. As análises manuais demandam uma quantidade de recursos e tempo elevados. Desta maneira, automatizar processos de consultas ou
aferições de valores, necessariamente conduziria a uma capacidade de análise manual consideravelmente mais relevante, certamente
agregando valor a uma futura analise automatizada.
46. Outro ponto relevante levantado por este projeto refere-se à necessidade de integração de sistemas internos do FNDE. Claramente, as
obtenções de dados externos poderiam melhorar as condições de monitoramento dos programas e, consequentemente, gerando
resultados positivos quanto à análise das prestações de contas.
47. Com vistas a aprimorar processos futuros estatísticos e, mesmo, processos de monitoramento e resultados de prestações de contas,
constatou-se a necessidade de melhoria dos questionários e pareceres dos conselhos sociais. Neste ponto, sugerimos que os questionários
sejam mais objetivos e simplificados, avaliando aspectos que efetivamente levam a identificação e problemas durante a execução do
programa. Além disso, é importante que os itens dos questionários sejam mantidos padronizados o máximo possível ao longo dos anos,
ajudando a aprimorar a acuracidade de resultados estatísticos nos processos futuros de mineração.
48. Ainda, o resultado do parecer final de conselho social deve, necessariamente, ser relacionado ao conjunto de respostas do questionário, ou
seja, o conselho restaria inviabilizado de, eventualmente, emitir resultado de parecer inconsistente ao conjunto de respostas do
questionário.
49. Por fim, sugere-se a aplicação de análise automatizada já desenvolvida ao PNAE 2011/2012 para os demais programas do FNDE no SIGPC,
considerando a padronização das regras financeiras e adotando-se como regra técnica o mesmo critério de glosa já adotado àquele módulo
para que desta maneira todo o passivo do FNDE seja submetido por análise automatizada, contribuindo para o machine learning do
algoritmo adotado e, possivelmente, gerando resultados àquelas contas em que a mineração tenha sido inconclusiva.

V – MODELO DETERMINÍSTICO ATUAL versus ADEQUAÇÃO CONSTITUCIONAL DA NOVA PROPOSTA

50. O dever de prestar-se conta de recursos provenientes do Erário tem assento constitucional:

Art. 70 (...)
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

51. Independentemente da proteção constitucional, o dever de prestarem-se contas não só já era previsto ao Decreto-lei nº 200, de 25 de
fevereiro de 1967, como seu art. 93 já estabelecia o ônus de prova de boa e regular utilização àquele que os efetivamente utilizou, com sua
comprovação em acordo com as normas da Administração.

Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprêgo na conformidade das leis, regulamentos e normas
emanadas das autoridades administrativas competentes.

52. Convém destacar que nosso guardião da Constituição possui entendimento claro quanto ás obrigações e responsabilidades, asseverando
que o dever de prestar contas é da pessoa física responsável por bens e valores públicos e não da entidade, independentemente de ser a
pessoa física agente público ou não:

3. O dever de prestar contas, no caso, não é da entidade, mas da pessoa física responsável por bens e valores públicos, seja ele agente público ou
não. 4. Embora a entidade seja de direito privado, sujeita-se à fiscalização do Estado, pois recebe recursos de origem estatal, e seus dirigentes hão
de prestar contas dos valores recebidos; quem gere dinheiro público ou administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao órgão
competente para a fiscalização. (MS 21.644/DF, Pleno, Min. Néri da Silveira, DJ de 08.11.1996).

53. Portanto, a cada transferência financeira federal destinada ao atendimento de demanda da sociedade, necessariamente estará adstrita a
demonstração de boa e regular utilização dos recursos recebidos, minimamente, quantos aos aspectos contidos no art. 70, caput:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (Grifamos)

54. Em síntese, modelo atual de análise de prestações de contas, em que cada transferência financeira destinada à execução de uma política
pública gera uma contraprestação de resultados, pressupõe um modelo determinístico de análises conclusivas, onde a transferência
financeira à execução de um programa do FNDE é determinística a uma análise de prestações de contas[4].
55. A despeito da clara obrigatoriedade e de um fluxo determinístico, não se vislumbra óbices à adoção de outros métodos de aferição deste
dever constitucional além daqueles determinísticos e paritários. Cabe destacar que é preceito constitucional, dentre outros, o princípio da
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eficiência, presente ao art. 37 da Constituição federal de 1988.
56. Neste sentido e conforme já mencionado, esta Casa já realizou dois estudos situacionais de suas prestações de contas, conforme modelo
determinístico de análise, paritário e tradicionalmente manual. Agora nos debruçaremos sobre seus resultados e como eles se
correlacionam a este projeto.
57. O primeiro deles, enquanto estudava racionalidade administrativa de prestações de contas da autarquia (SEI 0715293) apresentou a
dinâmica da evolução dos passivos de prestações de contas, deixando claro o desequilíbrio entre transferências financeiras com obrigação
de prestar contas e inviabilidade de sua aferição paritária pelo modelo atual determinístico de conclusão por processo analítico e manual.
58. Neste interim, a metodologia atual também é questionável quanto à eficiência operacional, pois se deve projetar qual a capacidade
operacional em recursos humanos e logísticos seriam necessárias para análise de todas as prestações de contas do estoque atual e de
modo a suprir as quase 35 mil contas anuais que, atualmente, são prestadas ao FNDE. O estudo, embora apresente hipóteses da
prescritibilidade de pretensão punitiva e da racionalidade administrativa, é suficiente à conclusão de insustentabilidade do modelo atual de
prestações de contas, frente a uma capacidade de análise conclusiva estimada em menos de 4mil prestações de contas por ano.
59. Quanto ao segundo estudo, por meio de consultaria cedida pelo Ministério da Educação e sob supervisão e condução desta Coordenação-
geral de Acompanhamento de Prestação de Contas, a EloGroup Consultoria apresentou Relatório de Análise do Custo do Processo de
Prestação de Contas do FNDE (SEI 0977122). Neste estudo, dentre outros resultados com propostas de gestão dos estoques de prestações
de contas, a consultoria conclui pelo custo unitário administrativo de análises conclusivas de prestações de contas e pelo custo operacional
anual das unidades organizacionais do FNDE.
60. Segundo este estudo, o custo organizacional da CGAPC foi aferido em R$ 20.318.239,51 (Tabela 3– Custo das unidades finalísticas do FNDE
em 2016). Ainda, como resultado, os custos de análise das prestações de contas dos programas foco daquele trabalho concluíram o custo
por prestação de contas analisadas em: R$13.384,93 (PDDE); R$13.115,67 (PNAE); e R$ 12.222,26 (PNATE).
61. Em referência cruzada destes dois estudos aos resultados já obtidos com o projeto piloto de mineração de dados aplicada a prestação de
contas do PNAE, PNATE e PDDE, programas mais representativos e capilares de transferências financeiras do FNDE encontramos resultados
que, definitivamente atestam, não apenas a eficiência do novo modelo, mas sua absoluta economicidade.
62. Para um espectro amostral de mais de 100 mil contas no SiGPC submetidas ao processo preditivo estatístico de análise de risco ao Erário,
representando mais R$ 27 bilhões em concessões aos três programas, o algoritmo foi hábil em classificar as contas conforme risco de
inadimplência por dano financeiro, com até 95% de acuracidade, conforme descrito abaixo:

78.88mil concessões estariam estatisticamente adimplentes, representando R$ 19.89 bilhões em valores transferidos;
5.394 concessões estariam estatisticamente inadimplentes, representando R$ 2,56 bilhões valores transferidos.

63. Estas informações podem ser ilustrativamente dispostas conforme imagem SEI 1171489.
64. De acordo com o resultado acima, as concessões classificadas em baixíssimo risco e, portanto, adimplentes, devem ser consideradas
aprovadas e concluídas. Quanto as classificadas em altíssimo risco, o que se sugere é a publicidade ao portal do FNDE desta lista, a
chamada Malha Fina do FNDE, alertando aos responsáveis pelas prestações de contas de que seus processos estão sendo submetidos a
criteriosa análise tradicional.
65. Existe ainda, um intervalo inconclusivo, onde os cruzamentos de dados e tecnologia atual não permitem a confiabilidade desejada e que,
portanto, sugerimos o sobrestamento sem conclusão de resultado, até provocação de órgãos de controle, desenvolvimento de análise
automática ou evolução de nosso processo de mineração de dados que permita conclusão adequada. Este intervalo, atualmente,
representa 16,10 mil concessões, a um valor total de R$ 5,42 bilhões.
66. Como exposto, esta metodologia cumpre todos os preceitos constitucionais do art. 37 da Lei maior. O procedimento à “malha fina” será
devidamente regulamentado por resolução, respeitando-se a legalidade; é destinado a todo o espectro das prestações de contas
disponíveis no SIGPC, mantendo a impessoalidade; cria a desejável sensação de vigilância ao administrador de recursos públicos ao
repetirmos o procedimento a cada ano, respeitando-se a moralidade; possibilita ampla transparência do processo ao disponibilizar-se lista
das concessões que serão submetidas a este procedimento, provendo publicidade à “malha fina”; e, por fim, mostra-se um processo
absolutamente eficiente, pois representa mais de 22 anos de trabalho em análises de prestação de contas, com economia aos cofres do
FNDE de até R$ 1,03 bilhão em custo operacional médio de análise que, estatisticamente e com elevada acuracidade, não deverão ser
submetidas à análise tradicional[5].
67. Relevante destacar que este processo não é dissociado do entendimento dos principais responsáveis pelo controle de gestão pública no
Brasil, sendo acompanhado e, por vezes, discutido em encontros técnicos com órgão central de controle interno do Poder Executivo
Federal, CGU, e Tribunal de Contas da União – TCU.
68. No caso da Corte federal de contas, que já se manifestou pela determinação ao FNDE para que adote soluções a seu elevado estoque de
contas, recomendou por meio do acórdão AC‐7790‐42/15‐1 que a autarquia e o Ministério do Planejamento “adotassem plano de ação
com medidas para reduzir o elevado estoque de prestação de contas que se encontram sem análise conclusiva no âmbito do FNDE”.
69. Ainda, em sede de representação quanto a “Gestão de prestações de contas de recursos descentralizados pelo FNDE”, a Secretaria de
Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto – SecexEDU/TCU submeteu à Corte o processo TC 027.076/2016-4 que guarda
franca adequação de seu conteúdo proposto ao projeto de Malha Fina do FNDE.
70. Esta representação, dentre outras ações, propõe:

124. A terceira premissa é a de que priorizar um conjunto de prestações de contas para instrução mais detalhada não é deixar de analisar o
universo das contas, desde que esse universo, de forma agregada, seja submetido a filtros e testes, ou seja, a critérios de malha fina, que permita
ao FNDE classificá-las quanto ao nível de criticidade, tendo por base os indícios de inconformidades apurados a partir das tipologias definidas na
matriz de risco. E tanto melhor será essa classificação quanto mais bem definidos forem os critérios de risco e, sobretudo, mais qualificados forem os
dados e informações de entrada no sistema. Para uma melhor calibração do modelo, as tipologias de risco selecionadas devem ser objeto de
verificação regular quanto à capacidade de classificar as contas o mais corretamente possível quanto ao seu nível de criticidade. (Grifamos)

71. Esta representação destaca que o modelo proposto não é um ajuste à capacidade de análise do FNDE, mas uma inovação que classifique as
contas, possibilitando, inclusive, arquivamentos em lote daquelas contas classificadas em baixo risco de malversação.

126. A quinta premissa está na possibilidade de arquivar em lote as contas que passaram pela malha fina e foram classificadas como de baixo risco
de inconformidade. Esta premissa retoma a discussão tratada na recomendação feita no parágrafo 103, sobre a possibilidade de o Conselho

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Deliberativo do FNDE dispor, pautado nas regras gerais estabelecidas pelas leis de criação, nos princípios da administração pública e com respeito à
obrigatoriedade da prestação de contas, sobre a metodologia de seleção e análise das prestações de contas, por amostragem, baseada em risco e
em cruzamento de dados. Bem como, consequentemente, sobre o arquivamento das contas com baixo risco de irregularidades.

72. Esta última premissa, cristaliza entendimento já elucidado pelo parecer nº 0001/2016/DEPCONSU/PGF/AGU, quanto arquivamento de
processos de tomadas de contas no âmbito do PNAE, PNATE e PDDE. Segundo entende o órgão consultivo da Procuradoria-geral Federal,
estes três programas, ao contrário de convênios e instrumentos congêneres, independem de celebração de qualquer instrumento,
constituindo-se em repasses automáticos regulados por meio de resolução do Conselho Deliberativo da Autarquia e, para fins de
arquivamento, assim conclui:

49. Pelo exposto, entendo possível a normatização, pelo Conselho Deliberativo do FNDE, de situações premissas de arquivamento de processos de
prestação de contas referentes aos repasses automáticos no âmbito do PNAE, PDDE e do PNATE, cabendo à PF/FNDE avaliar eventual proposta de
ato normativo que lhe seja apresentada, com as sugestões contidas nos parágrafos 46 a 48.

73. Mesmo o Ministério Público Federal, por meio do OFÍCIO N° 12710 /2018/PR/RJ/GAB/MC, (SEI 1073275) manifestou interesse, para fins de
correta instrução em Inquérito Civil, quanto a possível normatização, pelo Conselho Deliberativo do FNDE, solicitando:

Nesse contexto, solicita-se que informe se estão em curso providências para a edição da Resolução, destacando se há interesse ou não de prosseguir
na criação de tal normativo, enviando para este Órgão Ministerial informações precisas acerca do trâmite de edição da Resolução.

74. Embora este processo de gestão de risco por mineração de dados aplicada a prestação de contas não verse quanto arquivamento, mas
priorização conforme classificação, aquele órgão ministerial também reconhece a competência exclusiva de nosso Conselho Deliberativo
para regular a gestão das prestações de contas de suas concessões.
75. Por fim, registra-se que, com vistas ao atendimento das recomendações do acórdão AC‐7790‐42/15‐1, criou-se grupo de trabalho interno
especificamente para aventar soluções à prestação de contas da Autarquia, no qual, vislumbrou-se a possibilidade de adoção gestão de
risco aplicada à prestação de contas e sua viabilidade constitucional.
76. Durante as atividades deste grupo, o FNDE promoveu encontros técnicos entre representantes da Autarquia, da CGU e do TCU. No
interstício dessas atividades, aquela Controladoria-geral demonstrou ao FNDE algumas possibilidades utilizando-se técnicas de mineração
de dados, que poderiam ser aplicadas ao nosso modelo de prestação de contas.
77. Por fim, aquele ministério recomendou formalmente em duas oportunidades a esta Casa que adotasse gestão de risco baseada em
mineração de dados diretamente aplicada à prestação de contas de nossos programas.
78. A primeira, por meio de Nota Técnica nº 731/2017/DIV1/CGEDUB/DS/SFC:

7.4. Quanto à análise desses processos pelo FNDE, objetivando que essa se dê de forma tempestiva, sugere-se a adoção de metodologia baseada em
gestão de riscos para seleção dos processos que serão analisados, adequada à capacidade operacional da Autarquia. Para elaboração desses
indicadores, poderiam ser utilizados dados como o envolvimento de repasses vultosos, de entes executores que foram alvo de fiscalização dos órgãos
de controle, de entes que possuam prestações de contas anteriores reprovadas ou não apresentadas, ou ainda que estejam sem acompanhamento
por um prolongado período, além da utilização da técnica de mineração de dados para identificação de padrões e tendências, entre outros
fatores. Os processos selecionados pelos critérios estabelecidos serão analisados e, os demais, finalizados, sem que isso impeça, contudo, que
processos já concluídos sem análise de mérito do FNDE sejam reabertos, caso surjam fatos que apontem para possíveis irregularidades. (Grifamos)

79. E em seguida, por meio da Nota Técnica nº 1357/2018/CGEDUB/DS/SFC, ratificando a proposta como solução viável e adequada:

71. O atual modelo adotado pelo FNDE se mostra caro e pouco exitoso, havendo uma dependência direta com a capacidade operacional da
unidade para atingir bons resultados. Ademais, em que pese o esforço do gestor em solucionar a questão, os avanços foram tímidos.
72. Em contrapartida, como demonstrado, é possível utilizar técnicas de extração, cruzamento, estatística e mineração nos dados como auxílio ao
processo de tratamento e seleção das prestações de contas. Nesse sentido, foi possível elaborar um índice de classificação das prestações de contas,
bem como identificar um padrão de preços praticados para diversos itens. Ademais, foram encontrados padrões que podem auxiliar a tomada de
decisões do gestor, a exemplo da elaboração do cardápio e a existência de nutricionistas que o supervisionem, bem como o resultado de Conselhos
mais atuantes (tópico IV, subtópico iv).
73. O uso dessa metodologia promove a otimização do processo de análise das prestações de contas, tornando-o mais tempestivo. Isso se dá por
haver um melhor tratamento das prestações de contas, propiciando uma seleção por priorização. Além disso, uma metodologia baseada em risco
aumenta as chances de se ter uma análise mais assertiva, ocasionando numa melhor utilização da limitada força de trabalho. (Grifamos)

80. Como demonstrado, o método proposto por essa Nota Técnica CGAPC/DIFIN vai ao encontro do que é proposto pelas mais elevadas
instâncias de controle de gestão pública federal, inclusive quanto às expectativas de resultado daqueles órgãos, da alta gestão da Autarquia
e, especialmente, promovendo resposta à sociedade quanto à boa, regular e eficiente gestão de recursos públicos destinados a políticas
públicas da Educação.
81. Por fim, por mais que este processo seja inovador, o governo federal, por meio da Instrução Normativa Interministerial nº 5, de 6 de
novembro de 2018, mostra-se favorável à iniciativas eficientes com esta, ao estabelecer diretrizes e parâmetros para o atendimento ao
disposto no § 7º do art. 62 da Portaria Interministerial n. 424, de 30 de dezembro de 2016:

Art. 62 (...)Art. § 7º Instrução Normativa conjunta dos Ministros de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, da Fazenda e da
Transparência e Controladoria-Geral da União poderá estabelecer parâmetros, a partir de metodologia de avaliação de riscos, para análise da
prestação de contas dos instrumentos de que trata esta portaria por procedimento informatizado. (Incluído pela PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº
235, DE 23 DE AGOSTO DE 2018). (Grifamos).

82. Deve o FNDE, de modo similar a esta instrução normativa interministerial, estabelecer suas diretrizes e parâmetros, guardando a devida
analogia, por meio de resolução de seu Conselho Deliberativo.

VI – CONCLUSÕES

83. Os estudos e atividades vinculadas a este projeto de gestão de risco propõem eficiência operacional e financeira à análise das contas
prestadas ao FNDE. Mais do que isso, a adoção da metodologia traz a Autarquia à vanguarda tecnológica na utilização de evidência baseada
em dados no seu processo de governança.
84. As conclusões e principais resultados deste estudo podem ser visualizados por meio do link abaixo:

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https://app.powerbi.com/view?
r=eyJrIjoiZmRjNjg3NmYtMzMzOS00MGZlLTg3ZGEtMGI3OTkxZTM2MmFmIiwidCI6IjUxZGEyMWQ5LWQ0YjMtNGM1ZS1hY2FjLWE1ZDM1NGJjYzI3ZCJ9

85. A ferramenta de business intelligence, dentre outros resultados, dispõe visão geral e georreferenciada das prestações de contas inseridas
no SIGPC, provendo valores financeiros, evolução cronológica de seu estoque, dinâmica de formação de seu estoque, ponto de ruptura
entre capacidade de análise atual e formação de novos passivos, distribuição das prestações de contas por identificação de dano, relação
entre valor repassado e número de prestações de contas anuais e, especialmente, a representação tangível da Malha Fina do FNDE aplicada
aos três programas elencados no projeto piloto.
86. Cabe destacar que os dados analisados evidenciam que o PNAE se submeteu a alavancar o número de suas obrigações de prestar contas,
subdividindo o programa em outras especialidades que gerariam idênticas obrigações individuais em contas a serem analisadas. Todavia, a
curva cronológica das obrigações de contas daquele programa mostra retorno à linearidade, evidenciando que a efetividade do programa
(valores transferidos, que demonstraram incremento) não guarda correlação com o número de obrigações de prestar contas ao ano.
87. O mesmo fato não pode ser observado com o PDDE. A avaliação do data lake[6] FNDE evidencia este programa como o maior formador de
estoque em prestação de contas desta fundação autárquica e, neste caso, claramente associada à subdivisão desta ação em diversas ações
paralelas, todas elas criando obrigações individuais de contas a serem tomadas pelo FNDE. O dados mostram, e esta Nota Técnica sugere
fortemente, que alta gestão considere a experiência exitosa do PNAE em agregar estes “subprogramas” do PDDE em um único programa,
com cardápio mais amplo e objetivo de atendimento (agregando todas as ações do PDDE objetivamente em uma única obrigação de
prestar contas), reduzindo, conforme apontam os parágrafos 42 e 43, em até 1/3 o incremento total de passivo de contas sob
responsabilidade FNDE.
88. Por fim, concluímos que este processo preserva relação de racionalidade administrativa e razoabilidade de seus critérios, respeitando o
devido processo legal aplicado à obrigação constitucional de prestarem-se contas. Por conseguinte, mostra-se eficiente e, ao torna-lo
consuetudinário e público, promoverá a moralidade administrativa ao criar-se sentimento vigilante ao responsável pela gestão de recursos
públicos federais.

VII – PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

89. Frente ao exposto nesta Nota Técnica, sugere-se seu encaminhamento à Diretoria Financeira do FNDE para conhecimento e, anuindo,
encaminhá-la:

À Procuradoria Federal no FNDE, PF-FNDE, para manifestação jurídica quanto à conveniência e oportunidade do novo modelo de tomada
de contas prestadas, segurança jurídica e aderência constitucional ao dever de prestar contas da chamada malha Fina do FNDE.
À Presidência do FNDE:
Caso parecer PF-FNDE seja favorável à implementação da chamada Malha Fina do FNDE, para que submeta ao Conselho Deliberativo
resolução que disponha de gestão de risco aplicada a prestação de contas por meio de mineração de dados, necessariamente
publicando faixas de risco (conforme sugere-se ao parágrafo 40) em que as prestações de contas deverão ser sobrestadas por
inviabilidade de conclusão, aprovadas em razão do baixo ou baixíssimo risco ou avocadas à análise manual em razão de altíssimo
risco estatístico à malversação do valor transferido.
Para que elabore e publique Portaria interna criando grupo de trabalho para análise das contas classificadas como “Malha Fina” do
passivo de contas presente no SIGPC e referente aos programas PDDE, PNATE e PNAE.
Para que seja proposto ao Conselho Deliberativo a expansão desta iniciativa a todas as contas e sistemas aplicáveis da Autarquia,
passando adotar a chamada Malha Fina FNDE ordinariamente, no exercício de 2020, para todas as prestações de contas sob sua
responsabilidade.
Para que considere, com base nos resultados alcançados por esse projeto, a criação de assessoria de governança baseada em dados,
ou outra estrutura que julgue adequada, com vistas a prover de modo independente, evidenciação inteligente que auxilie a alta
gestão do FNDE em governança corporativa e tomadas de decisão amparadas em evidência de dados.
À DIRTI para, caso parecer PF-FNDE seja favorável à implementação da chamada Malha Fina do FNDE, providencie disponibilização
adequada de seus resultados nos sistemas de prestações de contas que a adotarem, com sua devida publicidade.
À DIRAE,
Para conhecimento dos resultados deste projeto e para que considere, ante sua competência exclusiva, conveniência e oportunidade
para agregação das obrigações de prestar contas do PDDE em um único processo de contas por responsável do programa.
Para que considere o proposto no parágrafo 47 a 49.
À DIGAP, para que considere a construção do modelo proposto e estude a viabilidade jurídica de sua utilização nas contas que lhe são
afetas.

[1]A Instrução Normativa Interministerial MP/MF/CGU nº 5, de 6 de nnovembro de 2018, em seu art. 2º, conceitua a análise de prestação de contas detalhada como convencional, sem a utilização do procedimento
informatizado. Por outro lado, o mesmo artigo conceitua o limite de tolerância ao risco da faixa, o que chamaremos de Malha Fina do FNDE, como a nota de risco acima da qual é obrigatória a análise detalhada.
[2] Termo usado em estatística para descrever quando um modelo estatístico se ajusta muito bem ao conjunto de dados anteriormente observado, mas se mostra ineficaz para prever novos resultados.
[3] Na teoria de detecção de sinal, a Característica de Operação do Receptor, ou Receiver Operating Characteristic, ou simplesmente curva ROC, é uma representação gráfica que ilustra o desempenho de um sistema
classificador binário e como o seu limiar de discriminação é variado.
[4] Anexo I – Fluxo da prestação de contas no SiGPC.
[5] Valores estimados considerando-se 3.500 análises conclusivas/ano e custo médio das análises em R$ 13mil reais. Consideramos, ainda, o custo médio operacional da CGAPC em R$ 23,32 milhões e o custo do projeto
de mineração em aproximadamente R$ 200 mil. Fonte: estudo EloGroup.
[6] Lago de dados que representa o conjunto de todos os sistemas da autarquia afetos à prestação de contas do FNDE.

Documento assinado eletronicamente por VLADIMIR BORGES DE ARAUJO, Coordenador(a)-Geral de Acompanhamento de Prestação de
Contas, em 07/12/2018, às 23:29, conforme horário oficial de Brasília, com o emprego de certificado digital emitido no âmbito da ICP-Brasil, com
fundamento no art. 6º, caput e § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015, embasado no art. 9º, §§ 1º e 2º, da Portaria MEC nº 1.042,
de 5 de novembro de 2015, respaldado no art. 9º, §§ 1º e 2º, da Portaria/FNDE nº 83, de 29 de fevereiro de 2016.

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Documento assinado eletronicamente por ANDRE LUIS ARAUJO MACIEL, Consultor(a) da Organização de Estados Ibero-Americanos - OEI, em
10/12/2018, às 11:45, conforme horário oficial de Brasília, com o emprego de certificado digital emitido no âmbito da ICP-Brasil, com
fundamento no art. 6º, caput e § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015, embasado no art. 9º, §§ 1º e 2º, da Portaria MEC nº 1.042,
de 5 de novembro de 2015, respaldado no art. 9º, §§ 1º e 2º, da Portaria/FNDE nº 83, de 29 de fevereiro de 2016.

Documento assinado eletronicamente por MATEUS CARBONE ANANIAS, Consultor(a) da Organização de Estados Ibero-Americanos - OEI, em
10/12/2018, às 17:05, conforme horário oficial de Brasília, com o emprego de certificado digital emitido no âmbito da ICP-Brasil, com
fundamento no art. 6º, caput e § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015, embasado no art. 9º, §§ 1º e 2º, da Portaria MEC nº 1.042,
de 5 de novembro de 2015, respaldado no art. 9º, §§ 1º e 2º, da Portaria/FNDE nº 83, de 29 de fevereiro de 2016.

Documento assinado eletronicamente por CYNTHIA MARCELA DE CAMPOS PINHEIRO, Diretor(a) Financeiro, em 10/12/2018, às 17:50,
conforme horário oficial de Brasília, com o emprego de certificado digital emitido no âmbito da ICP-Brasil, com fundamento no art. 6º, caput e §
1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015, embasado no art. 9º, §§ 1º e 2º, da Portaria MEC nº 1.042, de 5 de novembro de 2015,
respaldado no art. 9º, §§ 1º e 2º, da Portaria/FNDE nº 83, de 29 de fevereiro de 2016.

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