Desafios para capacitar e implementar a inundação natural

Gestão na Escócia

Abstract

Nós exploramos fatores que restringem a implementação do Natural Flood Management

(NFM), baseado na análise qualitativa de entrevistas com aqueles que influenciam e
permitindo a gestão do risco de inundação na Escócia. NFM implica colaboração por múltiplos
indivíduos e organizações para planejar e entregar medidas, tais como rememorar
ou faixas de buffer. Nossos entrevistados identificaram muitos problemas de interação.
Eles se concentraram particularmente nas dificuldades em garantir recursos e
e incertezas associadas ao NFM. A coordenação não foi simples, muitas vezes
exigindo novos tipos de habilidades, conhecimentos e recursos. O NFM está, portanto, fora do
"Zona de conforto" de muitos líderes ou envolvidos com o gerenciamento de riscos de inundação. Estes
experiências ecoam e elaboram outros estudos de tentativas de encorajar o desenvolvimento sustentável.
gestão de inundações. Para enfrentar esses desafios, os profissionais devem
refletir como idéias e práticas pré-existentes podem moldar e restringir novas
abordagens para gerir as inundações, enquanto a investigação é necessária em estratégias específicas
que pode ajudar a permitir mudanças.

Introdução

Muitos autores argumentam que precisamos adotar novas

abordagens para a gestão de risco de inundação em face de futuras
mudança (por exemplo, Merz et al., 2010). Esses argumentos também refletem
tendências mais amplas para abrir as instituições a novas formas de
trabalhando, longe da tomada de decisões "tecnocráticas",
ou seja, gestão top-down dominada por dados científicos ou técnicos
elites (Stirling, 2008). Espera-se que a abertura para
novas abordagens levarão a formas mais sustentáveis de governar
e gerenciar o risco de inundação. No entanto, reconhecendo o
necessidade de mudança não significa que novas formas de trabalhar
são rapidamente alcançados (Washbourne e Dicke, 2001). Muitos
desafios institucionais podem ser encontrados, e
estes devem ser melhor compreendidos, a fim de superar e
permitir mudança (Waylen et al., 2015).
O objetivo deste trabalho é explorar e identificar os
desafios associados à implementação do conceito de
Gestão de inundações naturais (NFM). NFM visa retardar a
fluxo de água através da paisagem, o que implica trabalhar
com novos grupos para a coordenação em escala de
uso do solo e gestão do rio. Atualmente é de interesse
em muitos países do mundo (Wesselink et al., 2015). Nós
usar um estudo de caso da Escócia, onde há forte apoio
para novas abordagens na gestão de inundações, mas onde
progresso na implementação do NFM tem sido, até agora, lento
(Cook et al., 2016). Usamos este caso para identificar as principais
questões, e discutir como estas podem ser superadas
permitir uma gestão de inundações mais sustentável.

Definindo o conceito de NFM

Dentro e fora da Europa, a gestão de enchentes há muito tempo se baseia na "gestão técnica de
enchentes", isto é, no controle físico de rios e bacias (Cook et al.,
2016). As soluções estruturais resultantes - tais como paredes de defesa de inundação de concreto e ou
barreiras de marés feitas pelo homem - têm desempenhado um papel importante na redução dos danos
causados por inundações. No entanto, confiar apenas nessas medidas é cada vez mais percebido como
inadequado diante de futuras mudanças climáticas e outras pressões sociais (Merz et al., 2010). As
medidas técnicas são muito caras, podem ter consequências não intencionais e podem não ser capazes de
lidar com aumentos na frequência e no tamanho de eventos futuros de inundação (Wheater, 2006). Como
resultado, muitos recomendaram o uso de um "portfólio" mais amplo de medidas e abordagens (Evans,
2004) e a necessidade de reconsiderar fundamentalmente como concebemos, praticamos e avaliamos o
gerenciamento de inundações (Lane et al., 2011). Este "Gerenciamento de inundação sustentável"
(SFM) é uma filosofia que prioriza a redução de riscos através de uma série de medidas que podem
incluir medidas estruturais, mas são mais econômica e ambientalmente sustentáveis do que depender
apenas de medidas estruturais (Cook et al., 2016). ‘Natural Flood Management’ faz parte desta nova
filosofia.
Termos relacionados incluem 'Making Space for the River' (por exemplo, Warner et al., 2013),
'Ecosystem-based Flood Risk Management' (por exemplo, Huq e Stubbings, 2015), 'Engineering with
Nature' (por exemplo, Bridges e Walker, 2011) e “Trabalhando com Processos Naturais” (por exemplo,
Cooper e McKenna, 2008). O NFM pode beneficiar o gerenciamento de enchentes em
tanto bacias hidrográficas quanto no litoral. Em bacias hidrográficas, o NFM acarreta desacelerar o
movimento da água através da paisagem, coordenando a gestão dos rios e o uso da terra através das
paisagens de captação, de modo a (re) moldar os processos hidrológicos e morfológicos (Rouillard et al.,
2015; SEPA, 2016). As medidas para alcançar este objectivo são diversas e vão desde a instalação de
zonas húmidas e lagoas de para restaurar o habitat entre-marés, colocando restos lenhosos, canais
sinuosos e plantando árvores ou outra cobertura do solo.
Essas medidas também podem potencialmente beneficiar outros serviços ecossistêmicos e a
biodiversidade. O NFM deve, portanto, apoiar a SFM, possibilitando que as
gestão ambientalmente sustentável dos riscos de água e inundações (Iacob et al., 2014; Cook et al., 2016).
SEPA (2016) fornece uma boa visão geral da gama de medidas NFM e conhecimento atual sobre seus
efeitos. No entanto, a base de evidências sobre o NFM é relativamente jovem, com muitas lacunas e
incertezas (Spray et al., 2009). Acredita-se que as medidas de NFM reduzem os fluxos em inundações
com pequenos períodos de retorno, mas há menos certeza sobre sua eficácia em eventos maiores de
inundação (McIntyre e Thorne, 2013).

O NFM amplia o escopo do gerenciamento de inundações,

requer trabalho em todas as partes das bacias hidrográficas e com
maior gama de medidas. Isso também implica a ampliação de
o conjunto de participantes e habilidades envolvidas (Rouillard et al.,
2014). No passado, as decisões sobre o gerenciamento de inundações
sido iniciada e implementada por órgãos estatutários responsáveis
para a gestão do risco de inundações, com base em
e especialização em engenharia. Ativando e implementando
NFM requer esses mesmos grupos e habilidades, mas também
requer envolvimento de outros grupos que influenciam a terra
gestão e utilização, em especial: organismos do sector público,
agências encarregadas da gestão da água, mas também
conservação da biodiversidade e do governo regional
autoridades); utilitários encarregados de fornecer água potável
e / ou esgoto; organizações do terceiro setor preocupadas com
gestão de conservação e / ou captação; e vários
empresas, incluindo consultorias que prestam aconselhamento
Autoridades locais, serviços de extensão de agricultores e proprietários de terras
encarregado de executar ou permitir que sejam tomadas medidas
sua terra. Todos esses grupos devem estar envolvidos no processo de compreensão, avaliação, decisão,
planejamento,
e implementar o NFM.

Potenciais desafios para capacitar e

implementação do NFM

Uma revisão da literatura mais ampla sobre os destaques da governança da água

várias maneiras pelas quais formas pré-existentes de trabalhar
pode dificultar tentativas de adoção de tais novas abordagens
(por exemplo, Teisman et al., 2013). Em primeiro lugar, a qualidade da comunicação
e a colaboração provavelmente afetará o quão bem as redes
são capazes de cumprir metas ambientais (Newig
e Fritsch, 2009). Aqueles que procuram promover o NFM e
abordagens relacionadas muitas vezes focaram nos desafios de
comunicar e motivar os gestores de terras e
público em geral (Penning-Rowsell, 1996; Buijs, 2009; van
Buuren et al., 2014). Isto é importante, particularmente desde
os administradores de terras são responsáveis por implementar
ou permitindo muitas medidas NFM (Holstead et al., 2016a).
No entanto, a comunicação e o envolvimento com outras
grupos também é importante. Um foco em gestores de terras e
comunidades locais precisam ser complementadas com mais
atenção aos papéis de outros grupos (Cook et al., 2016).
Um desafio adicional surge quando novos tipos de
conhecimento e incertezas devem ser compartilhados e
(Pahl-Wostl et al., 2007). Resistência a novos conceitos
podem surgir do seu desajuste com as formas existentes de compreensão,
tanto perícia formal e informal ou tácito
conhecimento. Por exemplo, Kirk et al. (2007) mostrou a disciplina
históricos de pessoal em organizações reguladoras
impediu e alterou novas iniciativas para salvaguardar a água
qualidade, por sua vez exacerbada por restrições de recursos.
Por último, os desafios de promover uma nova coordenação e
o uso do conhecimento pode ser agravado pelos diferentes objetivos e
interesses de indivíduos e instituições. Aqueles com poder
tendem a agir de forma a "encerrar" ou restringir a mudança,
para favorecer interesses incumbentes (Stirling, 2008, 2012). Para
Por exemplo, Fischhendler e Heikkila (2010) encontraram
para a gestão integrada da água é impedida pela
custos práticos de mudança, reforçados pela predominância de
aqueles que se beneficiaram do sistema pré-existente. Estes
efeitos parecem reforçar-se mutuamente para impedir a mudança
(Ingram e Fraser, 2006).
Por conseguinte, é importante avaliar o efeito dos
colaborações, tipos de conhecimento e interesses. Existir
estudos indicam que todas essas questões podem interagir (Lane et al.,
2013) para moldar a gestão de inundações. Por exemplo, na Alemanha,
Krieger (2013) mostrou que as idéias existentes sobre
inundações e riscos interagem com arranjos institucionais para
moldar as medidas escolhidas para a gestão de inundações. Também um
filosofia do controle regulatório centrado no Estado na Alemanha
é conhecido por entrar em conflito com uma parceria mais holística
abordagens (Moss, 2004). Assim, tanto as culturas formais e informais como as tradições de gestão da
água dificultam
tenta introduzir novos conceitos em gestão de inundações
(Thomas e Knüppe, 2016). Guerrin (2015) ilustra
desafios institucionais similares enfrentam restauração de várzea
na França, com vários desafios relacionados às atividades
e a legitimidade percebida dos órgãos estatais, bem como
entendimentos do sistema de várzea. Na Holanda,
mesmo onde indivíduos e organizações concordam com
a necessidade de se afastar do modernismo preexistente
abordagens para a gestão de risco de inundação, as abordagens e
suposições de gerencialismo tendem a persistir (Wolsink,
2006) causando uma falta de mudança institucional "profunda" (Wiering
e Arts, 2006). Assim, mesmo o perfil influente e de alto nível
O programa "Abrindo espaço para a água" pode não
representam uma mudança de paradigma para o manejo sustentável de enchentes
(Wesselink e Warner, 2010).
Da mesma forma, no Reino Unido, dois estudos recentes destacaram
a interação de idéias e instituições pré-existentes para
gestão de inundações. Huq e Stubbings (2015) sugeriram
que o ambiente institucional é um fator chave que explica
a implementação limitada de NFM, enquanto Cook et al.
(2016) mostraram maneiras pré-existentes de resolver problemas
com soluções projetadas moldam como novos conceitos de NFM
são avaliados e julgados. Esses relatórios ressoam
relatos de barreiras à restauração da planície de inundação uma década antes
(Adams et al., 2004, 2005) e até relatórios anteriores sobre como
a interação de interesses e instituições dificultou
tentativas anteriores de reforma da gestão das cheias no Reino Unido (Penning-
Rowsell, 1996). Estes estudos juntos identificam vários
questões que reforçam ainda mais as restrições de idéias e
instituições: restrições econômicas, decorrentes de limitações
financiamento, mas também a rentabilidade de outros terrenos potenciais;
os desafios de permitir uma participação mais ampla da sociedade;
limitações e parcialidade nas bases de conhecimento existentes; e
as características sociais e físicas da paisagem, particularmente
propriedade da terra. Adams et al. (2005) observou como
questões poderiam ser explicitamente citadas para justificar e reforçar
discursos pré-existentes "conservadores" mantidos por indivíduos
e grupos que resistiram a mudanças na gestão do rio. Isto é
importante entender como todas essas questões podem estar interagindo
para moldar esforços contínuos para implementar o NFM.

O caso da Escócia: um contexto político em evolução

para apoiar o NFM

Durante a maior parte do século 20, abordagens para gerenciar

risco de inundação em todo o Reino Unido têm sido fortemente tecnocrático
(Brown e Damery, 2002) com uma forte dependência de
agências estatutárias para projetar e instalar engenharia pesada
medidas para minimizar os riscos causados pelas inundações. Somente
nas últimas décadas tem havido apoio para considerar
abordagens alternativas (por exemplo, Pitt, 2008).
A gestão de inundações no Reino Unido é agora uma questão descentralizada que é
tratados separadamente pela Inglaterra, País de Gales, Escócia e
Irlanda do Norte. Destes, a Escócia é pensado para ser particularmente
apoio às abordagens não estruturais (Werritty,
2006; Cook et al., 2016). Esta postura foi reforçada por
Directiva relativa às inundações europeias (2007/60 / CE), cujo
documentos promovem o uso de NFM. A transposição
Directiva das Inundações no direito nacional, através do
Lei de Gestão de Risco de Cheias (Escócia) de 2009, foi
identificado como "abraçando o espírito do risco de inundação sustentável
gestão à escala da bacia »(Spray et al.,
2009 p.174).
Quanto a outros países europeus, a Escócia tem que criar
e implementar Estratégias de Gestão de Risco de Inundação e
Planos, que devem ser revisados e atualizados a cada 6 anos.
(Na época deste estudo, esse processo estava em andamento; a
estratégias foram posteriormente publicadas em dezembro de 2015
e os planos em junho de 2016.) O governo escocês
reconhece que novas abordagens para a gestão de inundações
novas redes de organizações, e por isso requer a formação de
de parcerias formais para avaliar e planejar
respostas ao risco de inundação (SEPA, 2012). Bracken et al. (2016)
demonstraram que na fronteira Escócia-Inglaterra, excelente
redes já desenvolveram esse período organizacional,
limites administrativos e conceituais. No entanto, preexistente
agências estatutárias mantêm a responsabilidade formal por
planejar e assegurar que o risco de inundação seja gerenciado
com a lei. Na Escócia, a "autoridade competente" é
designou a Scottish Environment Protection Agency
(SEPA), enquanto as autoridades locais (governo regional) e
Água Escocesa (responsável pelo fornecimento de água potável)
e esgotos) são designados por "autoridades responsáveis".
A adoção - ou não - de qualquer novo conceito não é
orientada exclusivamente pelas políticas nacionais. Isso é especialmente
verdade para inundações, onde a formulação formal de políticas tem
discursos não-políticos refletidos e não direcionados
compromissos (Penning-Rowsell et al., 2006). Isto é o
caso do NFM, onde o apoio às políticas era precedido pelo apoio
de grupos não relacionados a políticas, especialmente
organizações (por exemplo, WWF Scotland, 2007). Dado este apoio,
e com a expectativa de que os perigos vão piorar ainda
os orçamentos públicos para administrá-los são restritos,
pode-se esperar adoção de qualquer conceito que ofereça
uma abordagem mais sustentável a longo prazo
(Monaghan, 2010). No entanto, até agora tem havido poucos
captação - escala projetos que visam reduzir o risco de inundação
através do NFM. Dentro da Escócia há cerca de treze
exemplos de projetos de NFM (JBA Consulting, 2015) como
medidas dentro da bacia de Eddleston Water (Perfect
et al., 2013). Estas intervenções têm sido frequentemente de pequena escala,
alguns inicialmente motivados por outros objetivos, por ex. para fazenda
diversificação, metas de restauração ecológica e / ou pesquisa.
Intervenções semelhantes estão em andamento no Reino Unido e na Europa.1 Na Inglaterra, exemplos
pioneiros como
Flow 'em Pickering (Nisbet et al., 2015) ou o Belford
Captação (Wilkinson et al., 2014) ajudaram a demonstrar
o efeito potencial do plantio de árvores, faixas de proteção
outras medidas. Muitos outros planos ou ensaios de medidas são
em curso.2 O programa "Room for the River"
nos Países Baixos oferece um exemplo de intervenção em grande escala
na gestão de bacias hidrográficas (Rijke et al., 2012), mas
na maioria dos outros países, as intervenções são geralmente de pequena escala,
fragmentada e / ou iniciada para outros objetivos que não o risco de inundação
gestão. Assim, a Escócia - com a sua experiência florescente
de promover e testar novas abordagens para inundações
gerenciamento de riscos - é um bom exemplo para entender
desafios da implementação do NFM.

Métodos para explorar os desafios de

permitindo NFM na Escócia

Para explorar as barreiras institucionais ao NFM na Escócia,

Utilizamos entrevistas semiestruturadas com uma amostra de indivíduos
em organizações relevantes para implementar ou permitir
NFM. Utilizamos uma abordagem qualitativa para coleta de dados
e análise como isso é particularmente adequado para explorar
experiências individuais de sujeitos complexos (Silverman,
2004). A pesquisa foi financiada pelo governo escocês
Programa de Pesquisa Estratégica: isso é necessário
investigação sobre as barreiras à implementação do NFM,
apoio e interesse das equipes de política pública no tópico, mas não
especifique enquadramento teórico, métodos ou assuntos.
Identificamos indivíduos para entrevistar através de uma parte interessada
análise das principais organizações e interesses
grupos conhecidos por terem mandatos formais ou interesses significativos
na gestão de inundações. Nós realizamos semi-estruturado
entrevistas com 18 indivíduos com mais de 12 meses
Janeiro de 2014. Os primeiros entrevistados foram selecionados intencionalmente.
Mais tarde entrevistados foram selecionados com base em ambos os emergentes
questões e sugestões para contatos fornecidos por
entrevistas. Procuramos experimentar de todo o setor privado,
públicos e do terceiro setor, e falar com aqueles com experiência
de considerar NFM, tanto onde isso fez e não
traduzir em ações práticas.
Este não é um estudo de como implementar uma política específica:
no entanto, órgãos estatutários ou órgãos públicos
responsável pela gestão de risco de cheias líder para a Escócia,
e os especialistas ou gerentes dessas agências têm
influência significativa sobre os processos de gestão de inundações
(Penning-Rowsell e Johnson, 2015). Portanto, mais de
metade dos entrevistados trabalhava para esses órgãos. Algumas agências lideram o gerenciamento do
risco de inundações, entre outras
objectivos (SEPA e Autoridades Locais) enquanto outros
objetivos diferentes, mas têm atividades que afetam o risco de inundação
(Scottish Water e Forestry Commission Scotland). Dentro
Além disso, foram amostrados consultores (que freqüentemente são contratados
para projetar ou ajudar a planejar planos de alívio de inundações)
e representantes da gestão da bacia do terceiro setor
organizações.
As entrevistas foram dirigidas por um guia de tópicos cujo conteúdo foi informado pela literatura sobre
governança ambiental e os desafios institucionais associados a novas formas de governança da água, com
um foco especial em possíveis desafios de coordenação. A discussão também foi moldada pelos interesses
e perícia do respondente.
Todas as entrevistas foram gravadas em áudio e transcritas. Essas transcrições, juntamente com notas de
campo, foram analisadas através de análise temática auxiliada pelo Nvivo10. Isto implicou leitura
repetida e a aplicação (codificação) de temas que descrevem o conteúdo. Nossa análise temática foi
inicialmente informada pelos tópicos no guia de tópicos, mas foi o mais possível indutiva para permitir a
identificação de novos temas e questões que não havíamos considerado anteriormente (Strauss e Corbin,
1998). O processo de análise e coleta de dados foi sobreposto e iterativo, de modo que os temas
emergentes das entrevistas iniciais foram verificados e testados em entrevistas posteriores. Finalmente, a
lista de barreiras foi discutida e refinada em um workshop com a participação de alguns dos entrevistados,
mas também de outros profissionais e formuladores de políticas (Holstead et al., 2016b).
Nenhum dos nossos entrevistados expressou
pontos de vista sobre o NFM. Isso pode refletir nossa estratégia de amostra,
mas Bracken et al. (2016) sugerem a idéia de NFM amplamente
recebe apoio na Escócia. Entrevistados que foram
encarregado do planejamento de risco de inundação para as Autoridades Locais foram
muitas vezes cauteloso ou duvidoso que NFM poderia ser priorizado em
esquemas necessários para controlar os riscos de inundação,
o apoio veio de indivíduos que trabalham em equipes de políticas
e aqueles que representam interesses ambientais (por exemplo, ONGs,
Confiança das Pescas). Todos os entrevistados puderam identificar barreiras
(experiente ou esperado) para considerar, habilitar ou
implementação do NFM. O NFM abrange uma família de diferentes
opções ou medidas, mas não encontramos os desafios
relatado variou muito pelo tipo de medida considerada.
Isto é possivelmente uma indicação da relativa inexperiência em
Implementação do NFM, ou indica o escopo dos desafios
anão quaisquer problemas específicos de certos tipos de medidas.
Em nossa seguinte descrição dos desafios
encontramos, portanto, não diferenciamos entre as medidas.
Citações verbatim são fornecidas abaixo como ilustrações
dos principais temas em nossos dados. Estes são atribuídos
de acordo com a organização do entrevistado e seu cargo,
exceto onde a combinação comprometeria
confidencialidade.
Resultados: experiências de barreiras para
habilitando o NFM

As experiências e expectativas dos nossos entrevistados

muitas barreiras percebidas para considerar ou implementar
NFM na Escócia. A Tabela 1 descreve os principais temas
relatado. Muitas dessas questões se interconectam para reforçar
uns aos outros, como explicamos abaixo.

Tabela

Dificuldades na alocação de recursos

Financiamento e recursos
• Falta de recursos disponíveis especificamente para instalação do NFM
• Falta de recursos para financiar o tempo da equipe para colaboração, coordenação e
engajamento com outras partes interessadas.
• Incompatibilidades nos ciclos de financiamento e planejamento por diferentes
organizações parceiras
• Pagamentos - para manutenção e / ou compensação do gerente de terras - podem
precisar ser feitos perpetuamente
Restrições do lugar
• Difícil planejar o trabalho em escalas maiores (sub) de captação
• Alguns sistemas fluviais ou partes destes (costeiros, urbanos) são considerados
inadequados para NFM
• Deve proteger e contornar a infraestrutura existente (pontes, estradas)
Desafios no uso de evidências e tratamento de incertezas
Base de evidências no NFM apresenta lacunas e incertezas
• Incerteza sobre como projetar medidas NFM
• Lacunas de evidências sobre a eficácia das medidas NFM
• Preocupações com possíveis conseqüências não intencionais do NFM
• Novos e complexos modelos necessários para planejar o NFM
• Percepção de que o NFM pode "apenas" ser útil para pequenos eventos de
inundação ou mudanças climáticas
adaptação
Perícia formal e informal
• Treinamento em engenharia e background predominam
• Falta de familiaridade ou experiência prática em primeira mão com o NFM
• Desafios do trabalho em parceria e / ou contato com os stakeholders
Desconforto com novas medidas
• Novas medidas múltiplas parecem mais complexas, com menos certeza ou confiança
de que podemos entregá-las
• A pressão pública pode favorecer medidas estruturais "duras"
• Tempo decorrido entre a instalação de medidas e a capacidade de demonstrar seus
efeitos
Complexidades de coordenação e comunicação
Desvios incompatíveis entre processos estatutários, sistemas de planejamento e
avaliação
• As avaliações estatutárias de custo-benefício raramente favorecem a priorização de
NFM sobre medidas estruturais
• Ordens de prevenção de inundações, que dão direitos para instalar medidas em
terras privadas, podem ser percebidas como não se candidatando a NFM
• Alguns distritos do plano de risco de enchente cruzam as fronteiras de várias
autoridades locais
• Requisito estatutário para reduzir o risco de inundações severas sobre a mitigação de
Menores
• Entrega de MFN não é um dever vinculativo para os órgãos estatutários
• Os esquemas de NFM podem precisar de permissão sob a Lei de Reservatórios da
Escócia (2011)
Desafios da colaboração e comunicação
• Necessidade de coordenar dentro de grandes organizações
• Necessidade de trabalhar com outras organizações parceiras em vários níveis
• Necessidade de coordenar múltiplas medidas
• Necessidade de envolver-se, persuadir e coordenar os administradores de terras
• Responsabilidade e responsabilidade difusas e ocasionalmente obscuras

Dificuldades na alocação de recursos

Significativamente, ninguém pensou que implementar o NFM

seria barato, apesar de parte da razão de ser que em
a longo prazo, será mais rentável do que depender
exclusivamente em medidas de engenharia pesada (Crichton, 2011).
Entrevistados em todos os setores preocupados com a falta de financiamento,
citando falta de dinheiro como "o verdadeiro desafio, a coisa toda"
(Gerente de Consultoria, Autoridade Local).
A preocupação pode surgir da diferença de perspectivas de tempo
entre acadêmicos ou analistas de políticas, e aqueles
implementação do NFM. Os analistas podem considerar vários custos
e benefícios que provavelmente serão entregues à sociedade a longo prazo,
uma perspectiva que sugere que, em geral, essas medidas
será mais sustentável. Por outro lado, os acusados
com a implementação de gestão de risco de inundação deve relativamente
alocar rapidamente seus orçamentos escassos, sem certeza
sobre orçamentos futuros, a fim de reduzir eficientemente as
em risco de inundação.
‘… Está tudo bem colocando essas coisas e dizendo
bem isso poderia ser feito, isso poderia ser feito ... [mas]
… Como você sabe, todos os conselhos têm que estar fazendo
poupança nos próximos 3 anos novamente, então é
sabe, o que você pode fazer com o orçamento que é
lá! '(Líder da Equipe de Gerenciamento de Risco de Inundação, Local
Autoridade)
Atualmente, não há esquemas de financiamento projetados especificamente
para apoiar o NFM na Escócia. Acesso ao financiamento para
medidas relevantes para o NFM podem ser possíveis através do
Water Environment Fund, um importante financiador de projetos
para restaurar a morfologia do rio.3 No entanto, desde que isto foi
apoiar o objectivo de "bom estado ecológico" como
exigido pela Directiva-Quadro da Água (2000/60 / CE),
as prioridades deste fundo nem sempre se alinham com as
de gestão de risco de inundação. Além disso, o Centro Escocês Rural
Programa de Desenvolvimento pode incentivar alguns agricultores a
Adoptar determinadas medidas relevantes para o MFN. No entanto, o
As principais oportunidades para financiar o MFN surgem principalmente da
fundos públicos destinados à gestão de riscos de inundação.
As escolhas sobre como alocar esse financiamento geralmente dependem
sobre as decisões das autoridades locais. Estes devem assegurar
suas escolhas oferecem "melhor relação custo-benefício" por meio da
Análise Custo-Benefício de acordo com um procedimento especificado
(Governo escocês, 2012). Este procedimento geralmente
não favorece a longo prazo e às vezes imprecisamente especificado
efeitos das medidas NFM. Além disso, benefícios associados
tais como ganhos de biodiversidade, ou
melhorias podem ser difíceis de explicar em um
Análise de Benefícios. Além disso, se as medidas não puderem mitigar
fluxos extremos com um alto grau de certeza, eles são
É improvável que seja prioritário, uma vez que os órgãos estatutários são obrigados
favorecer medidas que sejam aceitas para fornecer proteção
contra os perigos de eventos severos de inundação. NFM
esquemas tipicamente oferecem para reduzir e atrasar os fluxos de pico
de eventos menores de inundação, mas não pode garantir vulneráveis
áreas serão protegidas durante eventos de inundação maiores, como
depois de uma grande tempestade (McIntyre e Thorne, 2013).
O NFM também envolve diferentes tipos de despesas comparadas
com aqueles necessários para instalar medidas de engenharia pesada.
Os custos surgem da necessidade de coletar, modelar, avaliar,
e apresentar novas informações para entender o design
esquemas e identificar seus efeitos potenciais em situações específicas.
Além disso, os custos de transação significativos surgem
coordenar múltiplos parceiros e envolver-se com novos
audiências. Isso pode implicar o recurso de demandas que mudam
ao longo do tempo e acumular para uma mistura de linhas de orçamento, em
contraste
para emitir um contrato único para uma grande engenharia
projeto. Para organizações do setor público, muitas vezes há restrições
sobre a transferência de despesas para diferentes rubricas orçamentais ou
Pontos de tempo. Além disso, muitas vezes é mais fácil de acessar one-off
financiamento de capital do que assegurar uma receita contínua para
esses processos. Assim, alguns dos problemas relatados como "custos"
não surgiu do total dos recursos financeiros necessários, mas
Na verdade, foram exemplos de restrições decorrentes da preexistência
formas de trabalho, como processos de avaliação fixos
e alocações orçamentárias pré-existentes.

Desafios no uso de evidências e manuseio

Incerteza

A incerteza foi citada como uma grande barreira por muitos daqueles
nas posições encarregadas da gestão do risco de inundação. Estes
incluiu a incerteza sobre como selecionar e projetar medidas
para lugares específicos, mas também incerteza sobre o
efeitos das medidas sobre os regimes hidrológicos. Por exemplo,
é mais fácil modelar os efeitos de uma defesa contra inundações
fluxos de pico do que é modelar os efeitos de re-meandering
um rio.
A base de evidências científicas sobre o NFM é conhecida por ser
incompleta (por exemplo, Parrott et al., 2009). No entanto, muitas vezes
quando a incerteza foi citada, também parecia não se relacionar
ter confiança ou familiaridade com o conhecimento baseado
no NFM. Os gerentes de risco de enchentes geralmente têm experiência em
engenharia e também têm experiência prática apenas com o planejamento de medidas
estruturais. A mesma profundidade de conhecimento
e especialização não se aplica ao NFM. Portanto, planejando
e a implementação do NFM levou muitos além
'zona de conforto'.
‘Muita pessoal de administração de risco de inundação de autoridade local
são engenheiros - na verdade, a maioria deles será
engenheiros. Então, isso é ... tipo de biologia de lã para
eles, de certa forma ... você sabe, não é algo que
eles são tradicionalmente criados com '. (Política
Oficial, SEPA)
Selecionando, projetando e monitorando medidas do NFM
parecia uma tarefa maior e menos certa do que quando se faz o
o mesmo para medidas estruturais, como uma parede de concreto. Novo
modelos complexos poderiam ajudar a planejar e prever
efeitos de medidas, mas estas eram caras e não
sempre bem confiável. O medo de imprevistos adicionais ou
consequências não intencionais de algumas medidas NFM
contribuiu para a relutância em usá-los. Em particular,
foram preocupações que a instalação de detritos de madeira em um fluxo
poderia potencialmente exacerbar, em vez de reduzir as inundações, se
deveria se mover para jusante e se acumular para causar
obstrução em pontes ou infraestrutura vulnerável.
Os entendimentos e percepções da NFM realizada pelo
"Público em geral" em risco de inundação também foram citados como
por entrevistados em organizações estatutárias. Eles afirmaram
que aqueles em risco preferiam fortemente ver medidas estruturais,
como barreiras contra inundações. Isso é interessante como o público
geralmente não tem muito a dizer diretamente na tomada de decisão
sobre gestão de risco de inundação: seu envolvimento formal
limita-se principalmente à consulta sobre o risco de inundação
planos e esquemas de gestão (Spray et al., 2009).
No entanto, eles podem pressionar os representantes eleitos
no governo local. Inundação é uma questão emotiva onde
discursos interativos do público e da mídia após a inundação
eventos são bem conhecidos para catalisar políticas nacionais
respostas (por exemplo, Johnson et al., 2005). No entanto, não está claro
exatamente se e como tais pressões influenciariam a inundação
planejamento de gerenciamento de risco nos níveis e casos considerados
pelos nossos entrevistados. É possível que a pressão pública
é citado para explicar o desconforto do praticante com estes
tipos de medidas, ou outros desafios institucionais para
permitindo NFM (Harries e Penning-Rowsell, 2011).

Complexidades de coordenação

Outro requisito necessário para o NFM - e potencialmente

outra nova demanda de tempo e habilidades - é a ligação dentro
e entre organizações. O gerenciamento de inundações sempre
requeria alguma ligação entre as organizações. Contudo,
novas parcerias foram necessárias para satisfazer as demandas
da Lei de Gestão de Risco de Cheias (Escócia) de 2009, que
requer colaboração para planejar cada "distrito" de inundação. Estes
novos distritos de planejamento cortam as áreas administrativas pré-existentes
e limites espaciais, muitas vezes implicando vários novos
parcerias entre a SEPA e as autoridades locais adjacentes.
Outras organizações, como as organizações do terceiro setor, podem
também estará colaborando pela primeira vez neste tópico. Tal
novas parcerias e processos destinam-se a ajudar o
adoção de abordagens estratégicas e de trabalho conjunto para o planejamento
gestão de risco de inundação (SEPA, 2012), que deve
eles próprios ajuda consideração de NFM. Configurando os aspectos práticos
de coordenação requer tempo e habilidades em parceria
trabalhando. Bracken et al. (2016) mostraram que no
Região de fronteira Escócia-Inglaterra, diferentes organizações
já fizeram excelentes progressos no trabalho em rede. Contudo,
formar novas parcerias para cumprir as obrigações estatutárias
para o planejamento de risco de inundação consome muito esforço, pelo menos
A curto prazo. Isso pode ter limitado as oportunidades
para compartilhar e usar novos conhecimentos, e assim reduziu a probabilidade
de se comprometer com medidas NFM dentro do
planos.
Aqueles indivíduos que lideram os esforços no gerenciamento de risco de inundação
são muitas vezes baseados em agências estatutárias ou governo regional,
refletindo os direcionadores estatutários do planejamento
gestão de risco de inundação. A SEPA mantém um papel importante
designada «autoridade competente» para a entrega de cheias
gestão de risco, embora os entrevistados nem sempre
compartilhar exatamente o mesmo entendimento da extensão
que a SEPA poderia e deveria ser responsável por todas as partes
do processo. Este e outros órgãos públicos também são
responsável pela entrega de outras políticas susceptíveis de afectar
gestão de água e captação. Muitas dessas políticas
foram concebidos sem referência à Lei das Inundações, pelo que pode
entrar em conflito com isso. Como resultado, vários instrumentos e requisitos legais
foram percebidos como problemáticos:
"Ordens de Prevenção de Enchentes" autorizadas pela The Flood Prevention
(Scotland) Act 1961 dá direitos para instalar defesa contra inundações
medidas em terras privadas, mas os entrevistados freqüentemente
duvidou se estes se aplicavam a medidas NFM; enquanto o
Lei de Reservatórios (Escócia) (2011) pode significar projetos de NFM
deve buscar permissões adicionais (Wilkinson et al., 2013).
Alguns problemas relacionam-se com a forma como a Gestão de Bacias Hidrográficas
existente
planos não levam em conta as inundações, e estas podem diminuir
futuro, logo que a directiva-quadro relativa à água e a directiva relativa às inundações
os calendários de planeamento tornam-se harmonizados (Comissão Europeia,
2015). No entanto, existem potenciais discordâncias em
financiamento e ciclos de planejamento relacionados a outras políticas e metas,
mesmo abrangendo o financiamento e planejamento das próprias organizações
ciclos. Por exemplo, a Scottish Water trabalha em um período de 6 anos
ciclo de investimento, enquanto as autoridades locais planejam anualmente ou
bienalmente. Tais incompatibilidades de tempo limitam as oportunidades de
planejar ou compartilhar conjuntamente recursos que possam habilitar o NFM.
A coordenação também pode ser um desafio dentro das organizações.
Por exemplo, um entrevistado de uma agência pública
refletido: "temos prazos muito apertados para trabalhar, precisamos
[outra equipe] para fazer uma revisão em um certo ponto ... porque
de outras prioridades de trabalho concorrentes eles não poderiam fazê-lo até quatro
meses depois de terem sido convidados a fazê-lo ”. Isso mostra que indivíduos
poderia estar disposto a coordenar internamente, mas praticamente
incapaz de fazê-lo por causa de seus outros compromissos.
A coordenação interna é particularmente importante para as grandes
organizações e onde departamentos, equipes ou indivíduos
diferem em seus objetivos específicos. Este é o caso do público
agências do setor, como a SEPA. Esforços para identificar as incompatibilidades
e integrar as exigências práticas de diferentes
políticas já estavam sendo feitas: significativamente, a SEPA
já designou um posto como responsável pela ligação e
integrando os objetivos da política de inundação com esses objetivos
para a restauração ao abrigo da Directiva-Quadro da Água. o
desafios de coordenação dentro de uma organização podem ser
menos visível do que os desafios da coordenação entre
organizações, mas pode ser igualmente significativo.

Discussão

Este estudo identificou uma mistura de desafios que estão interagindo

para restringir a captação de NFM na Escócia. Isso ecoa
observações existentes que um discurso crescente valoriza e
enfatiza abordagens como o NFM, mas a perícia técnica
e soluções estruturais ainda são favorecidas na prática
(Wiering e Arts, 2006; Wolsink, 2006; Wesselink et al.,
2007; Cook et al., 2016). Nossas descobertas constroem compreensão
das razões pelas quais isso ocorre.
Muitos desafios estão relacionados a dificuldades na alocação de
recursos, usando novas formas de conhecimento e as complexidades
de coordenação. Estes ecos dos desafios relatados em estudos de conceitos
estreitamente relacionados no Reino Unido, como
restauração (Adams et al., 2004, 2005) e estudos de
em outros lugares, especialmente os corpos de trabalho na Alemanha e
Países Baixos (por exemplo, Wesselink e Warner, 2010; Krieger,
2013). Além disso, identificamos como os desafios surgem
incompatibilidade de procedimentos, conjuntos de habilidades e processos de
trabalho
dentro e entre organizações. Nós também sugerimos que é
importante ver esses desafios como interconectados (Lane
et al., 2013) e para interrogar totalmente o detalhe dos desafios
- por exemplo. reclamações sobre recursos ausentes podem
às regras pré-existentes que impedem a reatribuição de recursos.

Implicações para ativar o NFM

Atualmente, muitos riscos de inundação geridos identificam uma necessidade de

recursos para incentivar e capacitar o NFM, e uma necessidade de
mais evidências para demonstrar a eficácia das medidas.
Essas são necessidades importantes. No entanto, sugerimos que o
adoção generalizada de longo prazo e apoio ao NFM
dependem igualmente de facilitar mudanças nos entendimentos
e culturas de gestão de risco de inundação. Isso precisa de ênfase
precisamente porque é atualmente negligenciado (van Buuren,
2013). Adoção de NFM, como para o Gerenciamento de Inundação Sustentável
como um todo, requer uma mudança de paradigma (Cook et al.,
2016). Sem mais esforços para conseguir isso, a promessa de
este e outros novos conceitos dificilmente serão realizados (Eden
e Tunstall, 2006).
Frustrantemente, no presente muito mais é entendido sobre
os desafios da mudança, do que sobre como alcançá-lo
(Pahl-Wostl et al., 2013). No entanto, as literaturas sobre "transformação"
(por exemplo, Abson et al., 2017) e "transição" (Pahl-
Wostl, 2007) estão começando a oferecer insights sobre
técnicas e princípios que podem ajudar. Em particular,
parece importante encorajar a aprendizagem social (por exemplo, Pahl-
Wostl et al., 2007), que pode ser entendido como abrangendo
diferentes "loops" ou níveis de aprendizagem, conseguidos através de indivíduos
interação. Permitir essa reflexão envolve recursos
tempo, espaço e habilidades que podem reunir todas as
partes interessadas (por exemplo, Benson et al., 2016).
É particularmente importante apreciar o papel da preexistência
visões e entendimentos sobre água e inundação
gestão (Wesselink e Warner, 2010). Entendimentos
de sistemas de água, risco e capacidade de controlar mudanças
afetará todas as percepções de inundações e propostas para
medidas (Hillman, 2009). Como expectativas modernistas
para o controle da natureza ainda são predominantes, mesmo que não sejam
reconhecidos
como tal, eles podem representar uma barreira significativa para aceitar
novas formas de gestão de inundações (Harries and Penning-
Rowsell, 2011). Para enfrentar este desafio, aqueles que procuram
facilitar novas formas de gestão de inundações deve encontrar uma maneira
para estimular o reconhecimento e a reflexão sobre a pré-existência
pressupostos e expectativas, durante a aprendizagem social
abordagens discutidas acima. Isso poderia ser possibilitado pela interação estruturada
com abordagens como a criação de cenários.
para permitir a reflexão, aprendizagem e planejamento dos participantes
discutindo futuras possibilidades e prioridades
(Brown et al., 2016).
Se menos formas "tradicionais" de compreensão e controle
as inundações são encorajadas, menos formas "tradicionais" de organização
e coordenação também pode ser implicado (Hillman,
2009). É pensado que instituições conectaram com uma inundação
gestão de risco tendem a resistir à mudança, embora muitas vezes inadvertidamente
(van Buuren et al., 2014). Portanto, devemos
discutir explicitamente e se esforçar para mudar a cultura, a fim de
atender às demandas de novas abordagens para o gerenciamento de riscos de
inundação
(Potter et al., 2011). Podemos, no final, precisar
reconsiderar todos os aspectos das abordagens convencionais de inundação
gestão de risco (Merz et al., 2010). Literatura sobre adaptativa
governança pode fornecer idéias úteis sobre novas
arranjos de governança (Wyborn, 2015), mas a prática
implicações para o gerenciamento de risco de inundação ainda não estão claras. isto
é uma prioridade para os pesquisadores identificarem e melhor articularem
essas implicações. Por exemplo, sabemos que isso mudou
entendimentos sobre a capacidade de controlar as inundações podem precisar
para ser acompanhado por mudanças em quem está envolvido e como
no próprio processo de gestão (Penning-Rowsell e
Johnson, 2015). No entanto, mais trabalho ainda é necessário para
identificar a combinação apropriada de direitos e responsabilidades,
e como as agências públicas podem continuar a "guiar" melhor tais
processos (por exemplo, Garrelts e Lange, 2011).
Implicações para pesquisas futuras
A seção anterior deixa claro que mais pesquisas são
necessário para informar e permitir a gestão sustentável das cheias.
Em particular, é necessário trabalhar para interpretar como os desafios
pode levar a oportunidades de mudança e como
interpretar e aplicar conceitos abstratos. Por exemplo, isso
estudo exemplifica a ideia de que o legado pode criar
pontos ”(Waylen et al., 2015) ou até mesmo“ lock in ”(Wesselink
et al., 2007) para impedir novas abordagens. Apesar de entender
e reconhecendo isso é importante, é apenas o
Primeiro passo. O segundo passo essencial - identificar como esses
questões podem ser abordadas para permitir a mudança - é mais mal
Entendido. Por exemplo, que abordagens e configurações específicas
melhor permitir que aqueles envolvidos no gerenciamento de risco de
reconhecer e reexaminar seus pontos de vista e expectativas, e
identificar como estes moldam suas práticas de trabalho e
colaborações?
Para construir esse conhecimento, mais estudos comparativos
a gestão da água é necessária (Boeuf e Fritsch, 2016).
No entanto, mesmo os países que compartilham um legado tecnocrático
ainda têm estilos e culturas de governo contrastantes, afetando
como os riscos de inundação são avaliados (Bubeck et al., 2012). Além disso,
procedimentos variarão entre lugares e
Tempo. Os esforços para generalizar os casos devem levar em consideração essas
diferenças e especificidades. Por exemplo, em
Neste estudo, notamos vários desafios decorrentes de
requisitos e definir procedimentos como Custo-Benefício
Análise; outra restrição seria facilitada se planejadores
foram capazes de alocar orçamentos ao longo de vários anos,
em vez de despesas pontuais de capital. É desconhecido
se essas restrições específicas são ou não relevantes para
outros lugares, nem se ainda serão citados como importantes
5 ou 10 anos. Então, embora tenhamos observado que a política
suporte para NFM até agora não causou muito efeito em
Escócia, isso ainda pode mudar. É possível que, como estatutário
atividade muda para entregar, em vez de criar o
planos exigidos pela Directiva Inundações, haverá no futuro
ser mais espaço para considerar e entregar o NFM. Nós devemos
portanto, rastrear como as barreiras são percebidas para mudar
ao longo do tempo.
Não está claro se tais estudos de mudança poderiam ser mais produtivos
enquadrado - por ex. Warner et al. (2010) identificam diferentes
tipos de fronteiras como desafios de governança. o
O valor das diferentes perspectivas analíticas deve ser explorado
para garantir que a compreensão do gerenciamento de inundações possa se beneficiar
pelas percepções de várias literaturas, particularmente em transições
e transformação (por exemplo, Pahl-Wostl et al., 2010) e
trabalhando em vários níveis (Newig et al., 2015). Insights relevantes
também pode vir de estudos que não são explicitamente ou unicamente
sobre a governança da água (Evans, 2012), como o emergente
corpo de trabalho sobre soluções baseadas na natureza (Eggermont
et al., 2015; por exemplo. Kabisch et al., 2016). No entanto, percepções
risco e os impactos sociais dos eventos de inundação podem complicar
- ou galvanizar ação - são específicos para o gerenciamento de inundações.
Portanto, o futuro trabalho para entender e
introduzir mudanças na gestão do risco de inundação deve sempre
permanecer sensível a semelhanças e diferenças
através do tempo, configurações e com outros campos de
gestão de recursos.

Conclusão

O impulso para adotar o NFM reflete uma tendência geral para se mover
longe de abordagens tecnocráticas em recursos naturais
gestão. No entanto, adotar novos conceitos é muitas vezes
associado a desafios. Nosso estudo indica que o NFM
na Escócia não é excepção: o progresso lento é explicado por
desafios de coordenação, usando evidências e realocando
Recursos. Esses desafios podem ser bastante tangíveis
(por exemplo, requisitos estatutários específicos, mas também
questões mais tácitas, como conjuntos de habilidades e culturas pré-existentes
de organização e colaboração. Esses problemas tácitos precisam
mais reconhecimento: um reexame das formas existentes de
trabalho e compreensão podem ser necessários para permitir
adoção generalizada desta e de outras novas abordagens.
Melhores vínculos entre pesquisa, política e profissionais são essenciais para
compartilhar a aprendizagem e estimular a reflexão.
sobre as mudanças necessárias para permitir um risco sustentável de inundação
gestão.

Agradecimentos
Agradecemos a todos os participantes desta pesquisa e a todos que
comentou versões anteriores deste manuscrito, incluindo
Dr. M. Wilkinson e Dr. K. Blackstock. A pesquisa
para este papel foi apoiado pelo governo escocês
Programa Estratégico de Pesquisa RESAS 2011–2016.