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DEFENSOR LEGIS

O que é o devido processo legislativo?

Da leitura dos acórdãos do STF há mais confusão do que luzes

ROBERTA SIMÕES
NASCIMENTO

17/02/2021 07:46
Atualizado em 17/02/2021 às 19:19

Placar de votação no Congresso Crédito: (Vitor/Lid.PDT)

Ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal
(art. 5º, inciso LIV, da CF). A essa garantia fundamental se reconhece um caráter
dúplice: material ou substantivo (vinculado à ideia de razoabilidade e
proporcionalidade) e processual (exigindo a adoção de ritos com previsão legal,
justos e adequados).

Como não poderia deixar de ser, o devido processo também condiciona a própria
criação legislativa, daí a expressão “devido processo legislativo”, que aparece nos
acórdãos do Supremo Tribunal Federal (STF), especialmente os que avançam no
controle de regularidade do processo de produção das leis.

No entanto, a despeito de muito repetida, não existe muita clareza sobre o que é,
aZnal, o devido processo legislativo, como se articula e se desdobra em concreto.
Seria um princípio? Uma regra? Uma garantia? Um valor? Uma cláusula geral? Um
direito fundamental de titularidade difusa? É substancialmente diferente do devido
processo legal?

Desde já, convém registrar que não há consenso na literatura e tampouco o STF
contribui para a Zxação do conceito de devido processo legislativo, parecendo não
acolher uma única visão na sua jurisprudência.

O MS n. 20.257, de 1980, leading case quanto ao cabimento do controle judicial

preventivo, em nenhum momento usou tal expressão. Os parlamentares postulantes
se limitaram a pleitear o “direito substantivo de não deliberar” as propostas de
emenda à Constituição (PECs), então em discussão.

No caso concreto, discutido à luz da Constituição de 1967, pretendia-se obstar a

tramitação das PECs n. 51 e 52, de 1980, e da Emenda n. 3 a tais propostas, que
pretendiam prorrogar o mandato dos então prefeitos, vice-prefeitos e vereadores.
Ocorre que, pelo art. 47, § 1º, do texto constitucional com redação conferida pela EC
n. 1/69: “não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a
Federação ou a República”.

Conforme o voto do ministro Moreira Alves (que abriu a divergência em favor do

entendimento hoje consagrado), a vedação constitucional se dirigia ao próprio
processamento da proposição, de modo que a inconstitucionalidade já existiria no
próprio andamento do processo legislativo: “a Constituição não quer – em face da
gravidade dessas deliberações, se consumadas – que sequer se chegue à deliberação,
proibindo-a taxativamente” (p. 338).

A despeito de considerar cabível em tese o mandando de segurança para tal

situação, o ministro acabou denegando a ordem no mérito (pois não considerou a
emenda atentatória à República). Seja como for, o fato é que em momento algum se
usou a expressão “devido processo legislativo”.

Ainda assim, o MS n. 20.257 é citado como referência do reconhecimento do direito

subjetivo dos parlamentares ao devido processo legislativo.

Após esse julgamento, outros se seguiram (MS n. 20.247, 20.464, 20.452, 20.471,
21.239, 21.303, 21.374, 21.754, 22.487, 22.972, 23.334, 23.565, entre tantos outros),
e o fato é que, pouco a pouco, o STF foi ampliando as hipóteses de cabimento do
mandado de segurança impetrado por parlamentares, já não só para os casos de
tramitação de PEC em suposta contrariedade às cláusulas pétreas, mas de forma
ampla, para garantir a observância das normas constitucionais que regem o
processo legislativo em geral.

Sobre esse uso atípico dessa ação constitucional, mais recentemente em 2002 o
ministro Gilmar Mendes declarou tratar-se de uma “(…) variante da “doutrina brasileira
do mandado de segurança, que permite a utilização desse peculiar instrumento de
defesa de direitos subjetivos públicos na solução de eventuais conOitos de atribuições
ou de conOito entre órgãos, a Organstreitgkeit do direito constitucional alemão (Lei
Fundamental, art. 93, I, n. 1)” (MS n. 24.138, pp. 85-85).

Ainda assim, trata-se de uma construção frágil, e, como Zcará mais claro adiante,
incoerente.

A ideia no sentido do devido processo legislativo como um direito dos congressistas

Zcou mais clara a partir do voto-vista do ministro Celso de Mello no MS n. 21.374, de
1992, quando defendeu que o descumprimento de normas regimentais também
entraria nessa categoria: “Os atos interna corporis – não obstante abrangidos pelos
círculos de imunidade que excluem a possibilidade de sua revisão judicial – não
podem ser invocados, com essa qualidade e sob esse color, para justiXcar a ofensa ao
direito público subjetivo que os congressistas titularizam e que lhes confere a
prerrogativa institucional à devida observância, pelo órgão a que pertencem, das
normas constitucionais e regimentais pertinentes ao processo de atuação da
instituição parlamentar” (p.108).

Usando-se a expressão “devido processo legislativo” como chave de pesquisa no

sistema de busca de jurisprudência no STF, observa-se que o primeiro acórdão a
usar a expressão é de 1996: o MS n. 22.503, que traz alguns dos entendimentos
mais polêmicos quanto ao controle judicial do processo legislativo.

Em primeiro lugar, porque Zxou que não cabe ao STF conhecer das violações
exclusivamente regimentais. É preciso que se registre, no entanto, que existem vozes
isoladas dissonantes (rejeitando que as normas regimentais sejam imunes à
apreciação judicial), mas esse entendimento contrário ainda não chegou a ser
consagrado na Corte de forma ampla.

Em segundo lugar, por ter consolidado a interpretação de que a rejeição de um

substitutivo de uma proposta de emenda à Constituição (PEC) não impede que se
prossiga na votação da proposição originária, de modo que essa prática não importa
violação ao art. 60, § 5º, da CF (“A matéria constante de proposta de emenda
rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma
sessão legislativa.”), que positiva o chamado princípio da irrepetibilidade das PECs.

A ratio dessa previsão constitucional reside em conferir alguma estabilidade ao

processo decisório legislativo, de modo a que, em sendo tomada uma decisão de
não aprovar determinada matéria, essa decisão não seja revista dentro da mesma
sessão legislativa. Com isso, os perdedores da discussão legislativa Zcam
impedidos de pressionar por uma nova deliberação imediata sobre o mesmo
assunto. A ideia é fazer com que o restante da pauta legislativa possa avançar.

O interesse no citado MS n. 22.503 está no fato de que, para uma corrente de

interpretação, essa decisão autorizaria uma espécie de “burla à irrepetibilidade”,
chancelando uma tática parlamentar para aprovar determinada proposição que já
fora expressamente rejeitada. A estratégia consistiria no seguinte: em lugar de
submeter logo o texto principal para votação, apresenta-se um substitutivo (com
alguma similaridade com a versão inicial) como “balão de ensaio”.

Se o substitutivo for aprovado, excelente, os efeitos jurídicos serão o de uma

emenda constitucional para todos os Zns (em sendo promulgada). No entanto, se o
substitutivo for rejeitado, o entendimento do STF garantiu uma “segunda chance” de
votar a proposição inicial (ou a emenda aglutinativa respectiva), sob o argumento de
que o descarte do acessório não poderia ser tomado como o do principal, ainda que
ambos versem sobre a mesma matéria.

Sem entrar no mérito das críticas ao entendimento do MS n. 22.503, quem melhor o

justiZcou foi o então ministro Sepúlveda Pertence em seu voto-vista. Explicou que o
entendimento em contrário abriria brechas para que fossem inseridos alguns
“bodes” no substitutivo (leia-se, emendas com o objetivo de diZcultar a aprovação da
proposição, inviabilizando a formação da maioria qualiZcada), o que teria como
consequência a fraude à iniciativa do art. 60 da CF, já que restaria obstruída a
discussão durante toda a sessão legislativa, por obra de um substitutivo de iniciativa
de um só parlamentar.

Além disso, em suas palavras: “Nem é razoável (…) espiolhar coincidências de

conteúdo entre o substitutivo rejeitado, seja com a proposta original, seja com a
emenda aglutinativa. A admissão dessa linha de raciocínio, a pretexto de dar aplicação
ao art. 60, § 5º ou ao art. 67 da Constituição, levaria à total inviabilidade do processo
legislativo, sempre que se tratasse de proposições complexas. Bastaria pensar na
elaboração de um Código: é óbvio que sempre haveria, no substitutivo acaso
preferencialmente rejeitado, numerosas coincidências com o projeto inicial.” (p. 553).

Em outro trecho, com bastante lucidez, consignou a sua visão de que “O processo
legislativo é um mecanismo, em suas diversas fases, em seus diversos incidentes, é
um esforço de alcançar a maioria necessária, mediante transações e acomodações
recíprocas entre as correntes parlamentares, nas quais, muitas vezes, alterações
pontuais, em alguns dispositivos, mudam politicamente o destino de uma proposta
complexa” (pp. 553-4).

Subjaz à ideia do ministro a constatação de que não se poderia engessar o

procedimento legislativo somente por causa de certos pontos sensíveis que,
somados, conduziriam à rejeição do todo. Em suas palavras: “Basta, porém, que se
substituam dois ou três pontos de discórdia para que se recomponha a perspectiva de
uma maioria. Isso é do jogo parlamentar, do jogo democrático. Lei, na democracia, é
sempre a lei possível, mediante as transações recíprocas que viabilizam a formação
da maioria exigida” (p. 554).

Nada obstante, mesmo consagrando em deZnitivo o que se passou a chamar de

“direito de cada parlamentar à observância do devido processo legislativo” – com
destaque para o voto-vista do ministro Celso de Mello nesse sentido –, o acórdão do
MS n. 22.503 não traz maiores luzes para a sua deZnição, isto é, quais etapas são
indispensáveis a esse devido processo legislativo.

Daí a crítica no sentido de que, ao

tratar o devido processo legislativo
como um direito subjetivo do
parlamentar, o STF em nada contribui
para o esclarecimento do que é essa
categoria (o devido processo
legislativo), que foi usada como mero
pretexto para a viabilizar o seu
controle judicial.

Para evitar toda a confusão gerada por esse entendimento, teria sido mais adequado
do ponto de vista técnico que o STF tivesse reconhecido, simplesmente, que a
legitimidade para desencadear o controle jurisdicional de constitucionalidade do
processo legislativo é exclusiva dos parlamentares.

Como não há um prazo para a resposta judicial, esse controle preventivo anômalo
criado pela jurisprudência do STF gera ao menos dois problemas processuais: 1) se
o impetrante não é reeleito ou perde seu mandato, isso implicará sua ilegitimidade
ad causam superveniente; e 2) se no curso do julgamento, a proposição é aprovada
pelo Poder Legislativo, isso acarretará a falta de interesse de agir superveniente e
perda de objeto da ação. Nos dois casos, o writ será extinto sem resolução de
mérito.

Na prática, então, esse mandado de segurança – que apenas encobre uma “ADI
anômala”, preventiva e com iniciativa excepcional – tem o simples efeito de transferir
para o STF a decisão sobre os rumos da lei in Xeri ou, na melhor hipótese, de criar
uma supervisão judicial da elaboração legislativa.

Jamais se aZrmou, por exemplo, que tal devido processo legislativo determinaria a
obrigação de atendimento de todos os pormenores da marcha processual no Poder
Legislativo. Trata-se de uma premissa errônea a de que a aprovação das leis requer
tamanho formalismo procedimental calcado unicamente em normas regimentais
sem relevo constitucional.

Como se não bastassem todas as incongruências apontadas acima, na ADI n. 5.127,

de 2015, o STF deu um novo status ao devido processo legislativo, alçando-o à
categoria de “direito fundamental de titularidade difusa”. Nas palavras da ministra-
relatora, Rosa Weber, trata-se do “direito que têm todos os cidadãos de não sofrer
interferência, na sua esfera privada de interesses, senão mediante normas jurídicas
produzidas em conformidade com o procedimento constitucionalmente determinado”
(p. 32).

Vale registrar que a petição inicial da ADI n. 5.127 não sustentou a violação ao
devido processo legislativo, tendo-se limitado a fundamentar a inconstitucionalidade
das “emendas jabutis” (sem pertinência temática), sob o argumento de usurpação
da competência exclusiva do presidente da República para editar medidas
provisórias.

A nova categorização do devido processo legislativo lançada na ADI n. 5.127 veio

apenas 4 meses após a mesma ministra, na decisão que apreciou a medida cautelar
no MS n. 33.630, associar o devido processo legislativo simplesmente à “correta
concatenação” dos atos do processo legislativo no tempo (p. 15), sem Zxação da
natureza desse conceito, para rejeitar a cautelar.

Já no MS n. 24.041, o devido processo legislativo apareceu com uma “garantia”, sem

maiores considerações quanto à diferença que isso acarreta, já que, na maioria das
situações, ainda que isso Zque só nas entrelinhas, a própria Corte usa o devido
processo legislativo como sinônimo do simples respeito aos trâmites de aprovação
previstos na Constituição, ou seja, uma inconstitucionalidade formal igual a todas as
demais.

Por essa lógica, é supérsua, problemática e incoerente a consideração de que o

devido processo legislativo é um direito fundamental difuso.

Ainda que se pretendesse, com esse novo status de direito difuso, permitir o controle
popular do devido processo legislativo – via, por exemplo, ação civil pública para
impugnar a própria elaboração legislativa –, ter-se-ia uma ação natimorta ou, pelo
menos, inócua, porque seria ajuizada junto ao primeiro grau de jurisdição, tendo a
União Federal como ré, sendo de competência de um juiz federal nos termos do art.
109, inciso I, da CF.

Ocorre que, em se tratando de projetos de leis em trâmite no Congresso Nacional, a

mesma pretensão com vistas a assegurar o devido processo legislativo também
poderia ser veiculada por parlamentar através de mandado de segurança, tendo
como autoridade coatora o presidente do Senado Federal ou da Câmara dos
Deputados, o que atrairia a competência do STF, nos termos do art. 102, inciso I,
alínea d, da CF.

Como consequência disso, incidiria o disposto no art. 1º, § 1º, da Lei n. 8.437/92:
“Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua
liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de
segurança, à competência originária de tribunal”. Assim, a ação coletiva em primeira
instância não serviria ao propósito de tutelar o processo legislativo das leis em
processo de formação no Congresso Nacional, porque tutela liminar não poderia ser
dada pelo juiz singular e, provavelmente, no curso da demanda o processo legislativo
seria Znalizado, acarretando a extinção sem mérito do processo por carência de
ação.

Mesmo que não existissem tais tecnicismos processuais, o fato é que o desenho da
Constituição claramente concentrou no STF o julgamento de ações com vistas a
discutir as pretensões de cunho eminentemente político. Difundir essa competência
para os juízes em todo o território nacional via ação coletiva equivaleria a uma
deturpação do controle dos agentes políticos e dos mais altos representantes dos
Poderes da República e acarretaria grave insegurança jurídica.

Portanto, diferentemente dos tradicionais interesses e direitos difusos a que se

referem os arts. 81 e seguintes do Código de Defesa do Consumidor (CDC), a defesa
do devido processo legislativo durante a elaboração legislativa somente pode ser
feita pelos parlamentares. Após a aprovação pelo Poder Legislativo, a violação ao
devido processo legislativo somente pode ser sustentada, no âmbito concentrado,
pelos legitimados listados no art. 103 da CF para o ajuizamento de ADI.

A defesa do devido processo legislativo em juízo individualmente ou a título coletivo,

pelos legitimados referidos no art. 82 do CDC, apenas ocorreria de forma concreta e
difusa, em nada se diferenciando da sustentação de uma inconstitucionalidade
formal veiculada incidentalmente, é dizer, sem que essa declaração constitua o
pedido principal da ação sendo mera questão preliminar ou prejudicial (como, aliás,
já reconhecido na Reclamação n. 1.733).

Portanto, considerar o devido processo legislativo como um direito fundamental de

titularidade difusa é tão inadequado quanto concebê-lo como um direito subjetivo
dos parlamentares.

Com a presente argumentação, não se pretende negar a aplicabilidade ou a

relevância do devido processo legislativo, mas simplesmente chamar a atenção para
o fato de que as atuais discussões sobre a sua natureza e o seu signiZcado estão
deslocadas. É necessário restabelecer o rumo.

Desde já, é preciso abandonar as tentativas de ampliar a prerrogativa – criada

judicialmente, insista-se – dos congressistas, e só deles, não extensível aos partidos
políticos, tampouco aos cidadãos não-parlamentares, por se tratar de leis in Xeri.

Além disso, a análise do devido processo legislativo deve supor a elaboração

legislativa como algo dinâmico, cuja análise demanda uma perspectiva global, o que
parece ser a chave para evitar armadilhas formalistas e tecnicismos procedimentais.

Em todo caso, deve-se ter o cuidado para não transformar a revisão judicial do
processo legislativo em uma manobra que sagre como vencedores os
parlamentares que perderam, na votação da Casa Legislativa, a discussão legislativa
e resistem a aceitar a decisão soberana do Poder Legislativo.

Dessa forma, deve-se rejeitar a pretensão de obter um conceito perfeito e acabado

do que é o devido processo legislativo. Cabe ao Judiciário aZrmar paulatinamente,
caso a caso, especialmente com distinções, quais etapas procedimentais são
indispensáveis componentes do chamado devido processo legislativo, declarando a
inconstitucionalidade dos atos normativos em sua violação somente quando
desrespeitem normas constitucionais que regem o processo legislativo.

A literatura jurídica pode ajudar nessa tarefa de deZnição do devido processo

legislativo, sempre e quando se abstenha de reclamar por um controle judicial da
regimentalidade estrita, pautado em normas tão-somente regimentais não previstas
na Constituição, cujos problemas já foram abordados em colunas anteriores, como
aqui e também aqui.

Quando à natureza jurídica do devido processo legislativo, parece ser melhor visto
como cláusula geral, que não termina de fornecer os critérios de sua realização, de
modo que o devido processo legislativo é um conceito complexo, com múltiplas
dimensões, e sumamente contexto-dependente.

A despeito disso, pode-se dizer que é formado por: a) algumas regras formais,
notadamente as constitucionais que Zxam os trâmites de aprovação das leis; b)
alguns princípios, como o democrático, que normativamente exigiria uma produção
legislativa com os maiores elementos possíveis de participação da sociedade.

No entanto, é equivocado pretender fazer caber dentro do devido processo

legislativo pretensões como, por exemplo, o contraditório estrito entre os diversos
lados da discussão, a ampla defesa dos futuros destinatários das disposições,
parlamentares “imparciais”, etc., que seriam garantias de um devido processo legal
no âmbito judicial, mas não no legislativo.

A grande vantagem de conceber o devido processo legislativo como cláusula geral

reside em garantir-lhe um conteúdo adaptável às circunstâncias em concreto, sem o
engessamento da atividade parlamentar. Como consequência disso, seu exame
pressupõe perscrutar a decisão legislativa como um todo, e não só uma simples
etapa de seu procedimento.

Enquanto não houver uma maior clareza quanto ao que realmente importa no devido
processo legislativo, o STF continuará funcionando como Casa revisora ad hoc da
produção do Congresso Nacional, convertendo a judicialização em verdadeira última
etapa do chamado devido processo legislativo, sem que se saiba o que isso
realmente signiZca.

O episódio 48 do podcast Sem Precedentes faz uma análise sobre a atuação do

Supremo Tribunal Federal (STF) em 2020 e mostra o que esperar em 2021. Ouça:

Sem Precedentes, ep. 48: o STF em 2020 e o qu…

Assistir ma… Compartilh…

ROBERTA SIMÕES NASCIMENTO – Professora adjunta na Universidade de Brasília (UnB). Advogada

do Senado Federal desde 2009. Doutora em Direito pela Universidade de Alicante, Espanha. Doutora
e mestre em Direito pela UnB.

C O M PA RTILHE

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TAGS #Câmara dos Deputados #Processo legislativo #Senado Federal #Supremo Tribunal Federal

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