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A AMPLIAO DE BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS POR MEIO DA ANALOGIA

JOS ALDZIO PEREIRA JNIOR


Procurador Federal/INSS
Especialista em Direito Processual Civil,
Direito Administrativo e Direito Tributrio e Finanas Pblicas.

PALAVRAS-CHAVES: Analogia; previdencirio; ampliao, benefcios.


RESUMO: preocupante a freqente ampliao de benefcios previdencirios e assistenciais
pelo Poder Judicirio por meio do recurso analogia.
Com efeito, a concesso de prestaes alheias s previses legais onera, fatalmente, a
sistemtica atuarial, comprometendo, por conseguinte, a sade financeira do sistema
previdencirio, que no dispe da fonte especfica de recursos para custear os benefcios que
so concedidos margem da legislao previdenciria.
Muitas decises do Poder Judicirio, na rea do Direito Previdencirio, ainda que pretendam
fazer distribuio de justia social, na verdade, violam basilares princpios constitucionais e
comprometem o fundamento do Estado Democrtico de Direito.

Nas salas de aulas do curso de Direto, logo nas disciplinas iniciais, se tem uma noo
dos recursos de que dispe o julgador para promover a colmatao de eventuais lacunas do
ordenamento jurdico.
Ora, no se poderia admitir que o Judicirio frustrasse a pretenso posta sua
apreciao, sob pena de comprometer-se toda a sistemtica de controles recprocos
idealizada por Montesquieu, cabendo-lhe, pois, dentro de sua funo constitucional,
prontamente, outorgar ao jurisdicionado a prestao requestada, o que se concretizar
ainda que o direito pleiteado no seja reconhecido na sentena proferida. Vale dizer, a
prestao jurisdicional se considera outorgada, ainda que a deciso final no reconhea a
procedncia do pedido formulado pela parte promovente.
Seria, pois, uma das caractersticas do ordenamento jurdico, ao lado da unidade e
coerncia, a sua completude segundo BOBBIO.
Aqui, vale registrar a crtica que se faz ao chamado dogma da completude, tido como
positivista, que, em poucas palavras, pode ser traduzido na concepo de que no
ordenamento jurdico no h nada para se acrescentar e nada pra se retirar, porque ele
contm tudo o de que necessita o intrprete para resolver todos os problemas jurdicos
apresentados ou por aparecer.
Dessa forma, a fim de instrumentar o julgador de recursos que permitam a sua
atuao diante da omisso da norma, a LICC disciplinou: Art. 4o. Quando a lei for omissa,
o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de
direito.
Pois bem, a analogia, objeto deste breve estudo, que cuida mais especialmente de
matria previdenciria, como ensina o eminente jurista, professor e ex-magistrado HUGO DE
BRITO MACHADO,

o meio de integrao pelo qual o aplicador da lei, diante de lacuna desta,


busca soluo para o caso em norma pertinente a casos semelhantes,
anlogos. O legislador nem sempre consegue disciplinar expressa e
especificamente todas as situaes. O mundo ftico complexo e dinmico,
de sorte que impossvel uma lei sem lacunas. Assim, diante de uma situao
para a qual no h dispositivo legal especfico, aplica-se o dispositivo
pertinente a situaes semelhantes, idnticas, anlogas, afins 1.

Diferentemente de alguns ilustres mestres, a propsito, entendemos que o juiz, ao


exercer essa atividade integrativa, em rigor, no est criando direito novo, porque, com
base em normas jurdicas preexistentes, apenas descobre o direito j existente no sistema,
que, por essa forma, fica devidamente integrado, com a supresso da lacuna.
Significa, assim, o procedimento pelo qual se aplica a um caso no regulamentado a
mesma disciplina estabelecida para um caso regulamentado semelhante. 2
Alis, o mencionado professor HUGO MACHADO, ainda acerca do tema, com aguda
percepo, pondera: A rigor, sempre logicamente possvel a aplicao da ordem jurdica a
qualquer caso concreto. A falta de uma norma especfica no implica a necessidade de
criao dessa norma, pois a deciso poderia ser fundada precisamente na sua ausncia.
(ob. cit., pg. 107). Essa observao doutrinria percuciente e tem aplicao especfica
quando a matria examinada, em sede judicial, est sujeita ao princpio da estrita
legalidade. Vale dizer, se um determinado assunto est vinculado a esse princpio, a
ausncia da norma especial vai permitir ao juiz que julgue o caso concreto, alegando que a
pretenso deduzida no comporta a soluo desejada, porque ausente o fundamento legal
pertinente. Noutros termos, se a lei no prev a soluo postulada, o juiz simplesmente
denega a pretenso deduzida.
Contudo, no dia-a-dia forense, em julgamentos de causas previdencirias percebe-se
que o recurso analogia vem sendo constantemente utilizado pelos nobres julgadores, para
ampliar ou estender benefcios no expressamente previstos pela legislao previdenciria, o
que, inexoravelmente, compromete toda higidez do sistema, que lastreado em clculos
atuariais, ou seja, alimentado e movido com base em fatores previamente estipulados na
normatizao cite-se, como exemplo, o caso da aplicao analgica das normas
pertinentes ao Imposto de Renda, para estender at os 24 anos o benefcio da penso por
morte. Outro exemplo, ainda, aqui, pode ser lembrado: a aplicao analgica do pargrafo
nico do artigo 34 da Lei n 10.741/2003. Aquele dispositivo estabelece que o valor do
benefcio assistencial j concedido a qualquer membro de uma famlia no ser computado
para os fins do clculo da renda familiar per capita a que se refere a Lei Orgnica da
Assistncia Social(LOAS).
Este segundo caso de aplicao judicial analgica ser, por sua grande repercusso
na prxis, objeto mais detalhado de nosso trabalho.
No necessrio perder tempo meditando para se chegar concluso de que conceder
benefcios novos alis, mais correto seria dizer benefcios em novas condies - em
casos no expressamente disciplinados pela lei, implica deixar a descoberto os demais
infortnios legalmente previstos, e, portanto, j considerados quando do dimensionamento
do montante de recursos necessrios ao pagamento de benefcios futuros, j que a conta
no haveria de fechar com a incluso de novas coberturas, sem a previso da
correspondente fonte de custeio total, como imperativamente preceitua o 5, do artigo
195, da Constituio Federal.

1
2

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 24. Ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 110/111.
Maximiliano, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. 9. Ed., p. 214.

Quando examinamos as bem intencionadas decises judiciais acerca dessa matria,


parece-nos, com as devidas vnias, que se est confundindo interpretao com integrao.
Como se sabe, a primeira - interpretao - a funo precpua do julgador, que, no
exerccio da jurisdio, interpreta e depois aplica o direito ao caso concreto noutras
palavras, atravs dela que o magistrado d os contornos da aplicao da lei; afinal,
Interpretar significa desvendar o contedo e alcance da norma j existente no
ordenamento - ou seja, aclarar o obscurecido, descobrir o encoberto, porm j existente
no ordenamento.
De outro turno, integrar consiste em aplicar regra diversa situao semelhante no
disciplinada expressamente, vale dizer, preencher lacuna legislativa.
Diante da lacuna, pode o Judicirio, atravs da analogia, promover a integrao
normativa, fazendo aplicar uma regra constante do ordenamento a uma situao
assemelhada no expressamente contemplada pelo legislador.
E a analogia, ao lado dos princpios gerais do direito e da eqidade, sabidamente um
dos meios de integrao do ordenamento jurdico.
Essa, pois, a destinao da analogia: promover colmatao de lacunas; para tanto,
faz-se necessrio que a norma, no caso concreto, seja faltante, ou seja, no haja
regramento especfico para o caso concreto!
Portanto, impe-se concluir que no cabe ao Judicirio, sob pretexto de suprir
supostas lacunas, alterar o contedo da norma, para faz-la incidir sobre situao factual
diversa daquela que est disciplinada pelo legislador, ainda que a pretexto de garantir
eficcia a princpios constitucionais.
Isso porque, em tal hiptese, rigorosamente, no se estaria diante de uma simples
aplicao analgica, mas, em verdade, o juiz, em situao que tal, estaria ele, efetivamente,
criando regra nova, diferente daquela ento existente, inovando, por fora do seu ato de
julgar, o ordenamento jurdico.
Noutro giro, diante da lacuna legislativa, ao Judicirio cabe a incumbncia de
interpretar e aplicar analogicamente a lei aos casos assemelhados, no, porm, modificar ou
alterar o contedo da disposio normativa existente para faz-la incidir em casos
substancialmente diversos dos regulados pelo legislador.
Essa conduta, na verdade, implica, data venia, a substituio da vontade do legislador
pela vontade do prprio juiz, revelando, com isso, uma inadequada hegemonia de um Poder
sobre outro ou seja, do Judicirio sobre o Legislativo, com evidente ofensa ao princpio da
separao e independncia dos poderes republicanos (art. 2o CF).
Acerca da inexistncia de instncias hegemnicas entre os Poderes da Repblica
precisas e, ora, oportunas as palavras do eminente Ministro CELSO DE MELLO, exaradas
como relato do MS-23452/RJ (STF), para quem

[...] o sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princpio da limitao


de poderes, teve por objetivo instituir modelo destinado a impedir a formao
de instncias hegemnicas de poder no mbito do Estado, em ordem a
neutralizar, no plano poltico-jurdico, a possibilidade de dominao
institucional de qualquer dos Poderes da Repblica sobre os demais rgos da
soberania nacional.3

MS-23452/RJ Plenrio Rel. Min. CELSO DE MELLO. Julgamento 16.09.99, DJ 12.05.00, p. 20 Ementa Vol. - 01990-01, p.086.

Incumbe, pois, ao Judicirio, diante da hiptese de uma lacuna normativa, to-s,


exercer a funo negativa, retirando ou extraindo do ordenamento em vigor a regra
aplicvel ao caso concreto, mas no criar regra inteiramente nova, a pretexto de praticar um
ato de justia.
Convm registrar, ainda, que, nem mesmo na hiptese de inconstitucionalidade por
omisso a Constituio Federal autoriza o STF ir alm do seu mero reconhecimento,
limitando-se a sua competncia a comunicar sua deciso ao Poder Legislativo para que este,
caso entenda conveniente e oportuno, supra a falta de norma regulamentadora da
Constituio, o que evidencia o perfil do modelo de controle adotado pela Repblica
brasileira, o qual se funda no absoluto respeito separao e independncia entre os
poderes.
De sorte que, diante da preciso de um texto legal, que no admite, sequer
hipoteticamente, duas ou mais interpretaes, compete ao Judicirio retirar a norma do
ordenamento caso revele incompatibilidade com a Constituio, no, porm, alterar-lhe o
contedo, sob pena de exercer funo prpria de legislador positivo, usurpando, por
decorrncia, competncia do Poder Legislativo e violando, conseqentemente, o princpio da
separao e independncia do Poderes Republicanos.
Ademais, nessa esteira, o prprio princpio da legalidade resta afrontado, afinal,
verbis:
As duas idias principais que servem de base pare esse princpio so, de um
lado, a de que o nico poder legtimo o que resulta da vontade geral do
povo, manifestado pela lei; acima dessa vontade nenhuma outra se coloca,
nem mesmo do monarca; de outro lado, a idia de separao de poderes, que
d primazia ao Poder Legislativo, colocando os dois sob a gide da lei. O
Executivo e o Judicirio apenas executam normas emanadas do Legislativo,
deixando de ser visto como expresso de soberania e perdendo qualquer
margem de poder normativo. S o Legislativo pode editar leis, sendo-lhe
vedado delegar esse poder.4

Outrossim, diante da existncia de norma legal disciplinadora, que prev requisitos e


limites objetivos e subjetivos para a concesso dos benefcios previdencirios, no cabe ao
Judicirio, a pretexto de exercitar a funo jurisdicional, modificar ou alterar o alcance dessa
norma, concedendo ou estendendo benefcio em condies que a lei de regncia, em rigor,
no autoriza.
Em suma: ao Judicirio, como tutor da ordem jurdica e do Estado Democrtico de
Direito, no dado exercer a funo de legislador positivo, modificando o sentido ou
alcance da norma legal disciplinadora da matria, visto que a atividade normativa restou
conferida pela Constituio, ordinariamente, esfera de competncia do Poder Legislativo,
e, extraordinariamente, do Presidente da Repblica (ex: MP art. 62; Lei delegada art.
68 CF), no, porm, daquele Poder.
No mbito do ordenamento jurdico vigente, a competncia dos Poderes da Repblica
encontra-se delimitada no texto Constitucional, cabendo a cada qual exerc-la com
independncia e harmonia em relao aos demais (art. 2o), o que pressupe respeito ao
campo de atuao de cada um e a existncia de um sistema de freios e contrapesos 5 bem

4
5

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2. ed. So Paulo:Atlas, 2001, p.22.
Checks and balances system, na doutrina americana.

delineado no prprio concerto normativo-constitucional, com vistas a assegurar o controle


de um Poder sobre o outro.
No por outra razo que o constituinte assegurou amplo acesso justia, fazendo
inserir no rol das garantias fundamentais do cidado o princpio da inafastabilidade do Poder
Judicirio (tambm conhecido como princpio do acesso justia), segundo o qual nenhuma
leso ou ameaa a direito poder ser excluda de sua apreciao. (cf. art. 5, inc. XXXVCF/88).
Insistimos, pois, ao Judicirio no compete exercer a funo de legislador positivo,
inovador da ordem jurdica, mas de legislador negativo e aplicador das normas vigentes no
ordenamento, razo pela qual no pode ir alm, para criar requisito ou condio no
previsto em lei, ou ainda, ampliar o alcance subjetivo ou objetivo da norma jurdica para
atingir situao ou pessoa no contempladas pelo legislador.
Cabe-lhe, isto sim, atuar como legislador negativo, afastando a aplicao de normas
que, por sua incompatibilidade vertical, no se harmonizem com o texto constitucional, mas
no como legislador positivo, porquanto isso, como ressaltado, implicaria usurpao de
funo do poder legislativo.
A propsito da impossibilidade de o Poder Judicirio exercer funo de legislador
positivo, sob pena de usurpao de competncia do Legislativo e, conseqente, ofensa ao
princpio da separao dos poderes (art. 2o CR), j se pronunciou o SUPREMO TRIBUNAL
FEDERALSTF, conforme se depreende do v. acrdo proferido no Agravo Regimental no RE
n 200844/PR, 2a Turma, Min. CELSO DE MELLO, j. 25/6/2002 e DJ 16/8/2002, p. 234, cuja
ementa restou assim editada:
RECURSO EXTRAORDINRIO MATRIA TRIBUTRIA SUBSTIUIO LEGAL
DOS FATORES DE INDEXAO ALEGADA OFENSA S GARANTIAS
CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADQUIRIDO E DA ANTERIORIDADE
TRIBUTRIA INOCORRNCIA SIMPLES ATUALIZAO MONETRIA QUE
NO SE CONFUNDE COM MAJORAO DO TRIBUTO RECURSO IMPROVIDO.
No se revela lcito, ao Poder Judicirio, atuar na anmala condio de
legislador positivo, para, em assim agindo, proceder substituio de um
fator de indexao, definido em lei, por outro, resultante de determinao
judicial. Se tal fosse possvel, o Poder Judicirio que no dispe de funo
legislativa passaria a desempenhar atribuio que lhe institucionalmente
estranha (a de legislador positivo), usurpando, desse modo, no contexto de
um sistema de poderes essencialmente limitados, competncia que no lhe
pertence, com evidente transgresso ao princpio constitucional da separao
de poderes. Precedentes. A modificao dos fatores de indexao, com base
em legislao superveniente, no constitui desrespeito a situaes jurdicas
consolidadas (CF, art. 5o, XXXVI), nem transgresso ao postulado da nosurpresa, instrumentalmente garantido pela clusula da anterioridade
tributria (CF, art. 150, III, b). O Estado no pode legislar abusivamente,
eis que todas as normas emanadas do Poder Pblico tratando-se, ou no,
de matria tributria devem ajustar-se clusula que consagra, em sua
dimenso material, o princpio do substantive due process of law (CF, art.
5o, LIV). O postulado da proporcionalidade qualifica-se como parmetro de
aferio da prpria constitucionalidade material dos atos estatais. Hipteses
em que a legislao tributria reveste-se do necessrio coeficiente de
razoabilidade. Precedentes.(STF-2a Turma Min. CELSO DE MELLO AgReg
no RE n 200844/PR - j. 25/6/2002 e DJ 16/8/2002, p. 234)

Convm registrar que tal limitao no afasta a possibilidade de o Judicirio exercer a


integrao normativa, atravs da analogia, que forma de integrao e no de
interpretao jurdica.
Demais disto, como se no bastasse tudo que foi aqui dito, a extenso por analogia de
benefcios previdencirios viola o Princpio Constitucional da Precedncia da Fonte de
Custeio, previsto no artigo 195, 5 da Constituio Federal, princpio este previsto no
captulo da Seguridade Social, e no apenas da Previdncia Social. Ensinam, a propsito,
Carlos Alberto Pereira de Castro e Joo Batista Lazzari que:
o princpio segundo o qual no pode ser criado benefcio ou servio, nem
majorado ou estendido a categorias de segurados, sem que haja a
correspondente fonte de custeio total - 5 do art. 195
( Manual de Direito
Previdencirio)6.

Com efeito, o Princpio da Precedncia do Custeio previsto desde a Emenda


Constitucional n. 11, de 31/03/1965, tendo sido repetido no art.158, 1, da CF de 1967,
no art.165, pargrafo nico, da CF de 1969 e no art.195, 5, da atual Carta.
que, como parece de todo evidente, sem recursos antecipados no h como atender
aos vultosos encargos da Seguridade Social. Regra bsica nas finanas, no comrcio e at
mesmo na economia domstica, no h como gastar se no houver recursos para fazer
frente s despesas. Todo dispndio deve ser precedido da sua fonte de custeio total. uma
regra da experincia e bom senso.
Mas, infelizmente, imperioso reconhecer que o Poder Judicirio, especialmente em
graus ordinrios, vem ignorando a elementar relao receita/despesa, porque, efetivamente,
no se pode escancarar os cofres pblicos, estendendo ou
ampliando benefcios
previdencirios sem a menor preocupao com prvia indicao da correspondente fonte de
custeio total, como imperativa e categoricamente determina aquele dispositivo
constitucional. ( 5, art. 195 CF/88).
Bem se v, como j se registrou, que o propsito do magistrado ao lanar mo do
recurso analogia, para abraar outras situaes no contempladas pela lei, o de fazer
justia social.
Tudo indica que o contato mais prximo com a parte mazelada, que busca, a todo
custo, amparo no sistema previdencirio, deve sensibilizar o magistrado, que, como ser
humano que , acaba por se sentir tentado a, com o corao nas mos, remediar situaes
e circunstncias alheias s normas previdencirias.
Essa parece ser a maior razo com que se procura justificar os julgamentos que so
prolatados nesse contexto.
Por isso se diz que tais decises so bem intencionadas. Contundo, ainda assim, no
se pode concordar com tal postura, porque, afinal, todos que recorrem Previdncia nas
situaes previstas na legislao se encontram, realmente, em alguma situao de
necessidade.
Mas, de qualquer modo, no admissvel que se amplie indevidamente a cobertura,
sem a devida previso legal, porque, nesse caso, estar-se- pondo em risco a sade e a
sobrevivncia do prprio sistema da previdncia social.
O CASO ESPECFICO APLICAO DA ANALOGIA PARA PERMITIR A CUMULAO DO
BENEFCIO ASSISTENCIAL (LOAS) COM BENEFCIO PREVIDENCIRIO.

LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito Previdencirio. 8 ed.. Florianpolis: Conceito Editorial, 2007.p. 101.

O benefcio assistencial previsto no inciso V, do art.203, da Constituio Federal,


dirigido pessoa portadora de deficincia fsica e ao idoso que comprovar no possuir meios
de prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua famlia.
Ho de ser comprovadas pelo interessado, para a concesso de tal benefcio
assistencial, as seguintes condies (art. 6 do Decreto n 1.744, de 08.12.95): a) - ser
portador de deficincia fsica ou mental que a incapacite para a vida independente e para o
trabalho, ou idade avanada, e b) - renda familiar mensal per capita inferior a do salrio
mnimo.
Logo se percebe que a renda um dos requisitos cumulativos para concesso do
benefcio em comento. Ou seja, a renda do grupo familiar, este composto nos termos do
artigo 16 da Lei 8.213/91, no pode ser superior a do salrio mnimo.
Pois bem, acontecia, com muita freqncia, que a percepo de um benefcio
assistencial, por parte de um idoso (a idade para configurao dessa condio evoluiu de 70
anos at 31.12.97, para 67 anos at o advento da Lei 10.741/03, que reduziu,
finalmente para os atuais para 65 anos) acabava por excluir automaticamente a
possibilidade de outro idoso- da famlia - perceber idntico benefcio.
Com o propsito de evitar essa vedao automtica, o novel Estatuto do Idoso previu o
seguinte, verbis:
Art. 34. Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que no possuam
meios para prover sua subsistncia, nem de t-la provida por sua famlia,
assegurado o benefcio mensal de 1 (um) salrio-mnimo, nos termos da Lei
Orgnica da Assistncia Social - Loas.
Pargrafo nico. O benefcio j concedido a qualquer membro da famlia nos
termos do caput no ser computado para os fins do clculo da renda familiar
per capita a que se refere a Loas.

Da leitura do artigo, sem nenhuma dificuldade, percebe-se que o pargrafo nico do


artigo 34, da Lei n 10.741/2003, excluiu do cmputo da renda familiar apenas o benefcio
assistencial que outro idoso, do mesmo conjunto familiar, j recebe, no contemplando,
portanto, outros benefcios, de natureza previdenciria pois bem se sabe que aqui est se
cuidando de prestao assistencial, no de benefcio previdencirio, propriamente dito.
primeira vista, poderia parecer fora de qualquer lgica ou mesmo descuido do
legislador em prever que apenas a concesso de benefcio assistencial ao idoso no entrar
no cmputo da renda de novo benefcio assistencial.
Mas, na verdade, em primeiro lugar, impe-se reconhecer, como dito, que cabe ao
legislador a tarefa de definir os critrios objetivos e subjetivos da concesso do benefcio.
Em segundo lugar, compreensvel que o legislador tenha resguardado a condio
em que um membro da famlia receba o LOAS e este valor no seja considerado no
cmputo da renda. Na verdade, quem se aprofunda um pouco no exame das necessidades
sociais do pas, facilmente percebe que um idoso beneficirio do LOAS, normalmente,
pertence a grupo familiar que no esteve no mercado formal de trabalho, no tendo,
durante a vida economicamente ativa, criado um mnimo de proteo social.
Freqentemente, esse idoso assim assistido no possui qualquer rede familiar ou
comunitria mnima de apoio e proteo, estando, na maioria das vezes, desprovido das
mais mnimas condies de sobrevivncia, como moradia, sade etc. So, na esmagadora
maioria, os pobres dos pobres. Para esta categoria de brasileiros, que o legislador resolveu
no, no Estatuto do Idoso, ampliar a proteo.

Ainda que se possa dizer que o segurado da previdncia social - que recebe benefcio
de aposentadoria (em retribuio s contribuies vertidas ao longo do perodo de trabalho
no mercado formal) possa estar em condies econmicas assemelhadas s do beneficirio
do LOAS, plenamente compreensvel que o legislador queira distinguir as duas situaes e
dar proteo especial primeira, em funo das razes expostas e de tantas outras que
podem ser acrescentadas.
H, portanto, objetividade no critrio criado pelo legislador e no houve qualquer
descuido em atender apenas ao idoso beneficirio do LOAS.
Existem, sim, como se pode ver, razes sociais que justificam esta atitude do
legislador no cumprimento do seu mandato constitucional.
O que no se pode admitir que os integrantes do judicirio possam, ao seu alvedrio,
definir e estipular condies, ou estabelecer, por ato seu, os critrios de concesso do
benefcio.
Essa interpretao extensiva termina por igualar situaes, subjetiva e objetivamente,
desiguais, na medida em que, para os fins do disposto no pargrafo nico do art. 34, da Lei
10.741/2003, considera a situao daquele membro do conjunto familiar do idoso que
recebe, como segurado, um benefcio previdencirio, idntica daquele idoso que faz jus ao
benefcio assistencial. Vale dizer, a teor do entendimento judicial que sendo adotado, se
algum membro do conjunto familiar do idoso receber um benefcio previdencirio, como do
segurado, o valor desse benefcio no ser tambm computado no clculo da renda daquele
grupo familiar, para fins de concesso do auxilio assistencial a um outro membro dessa
mesma famlia.
Ao aplicar analogicamente a exceo prevista no pargrafo nico do artigo 34 do
Estatuto do Idoso ao caso em tela, permitindo que verba de natureza previdenciria ou
salarial seja desconsiderada no calculo da renda familiar, juiz estaria sepultando o 3, do
art. 20, da Lei 8.742/93, j que seguindo este entendimento, toda e qualquer verba, seja de
natureza assistencial, previdenciria, ou salarial deixaria de entrar no computo deste
beneficio, ampliando, demasiadamente a abrangncia do Amparo Assistencial.
Nesse sentido, alis, decidiu recentemente o SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA:
PROCESSUAL
CIVIL
E
PREVIDENCIRIO.
AGRAVO
REGIMENTAL.
ASSISTNCIA
SOCIAL.
BENEFCIO
DE
PRESTAO
CONTINUADA
REQUISITOS LEGAIS. ART. 20, 3, DA LEI N 8.742/93. REEXAME DO
CONJUNTO PROBATRIO. SMULA N 7 DO STJ. ART. 34, PARGRAFO
NICO, DO ESTATUTO DO IDOSO. NO INCIDNCIA. ANLISE DE
DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE DE RECURSO
ESPECIAL.
I - Se o v. acrdo hostilizado, com base no material cognitivo constante dos
autos, consignou que a autora no faz jus ao benefcio assistencial pleiteado,
rever tal deciso implicaria reexame de prova, o que no possvel na
instncia incomum (Smula 7-STJ).
II - O cnjuge da autora no recebe benefcio da assistncia social,
no se aplicando o pargrafo nico do art. 34 do Estatuto do Idoso.
III - No cabe o exame de matria constitucional em sede de recurso
especial, conquanto se admite apenas a apreciao de questes referentes
interpretao de normas infraconstitucionais.
Agravo regimental desprovido.
(AgRg no RECURSO ESPECIAL N 868.590 - SP (2006/0155371-0) -RELATOR
: MINISTRO FELIX FISCHER - AGRAVANTE : APARECIDA CONCEIO

BENEVENTE REBELLATI - AGRAVADO : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO


SOCIAL INSS - 28 de novembro de 2006 (Data do Julgamento - MINISTRO
FELIX FISCHER).
Extrai-se do voto do relator:
Outrossim, quanto alegada negativa de vigncia ao art. 34, pargrafo nico,
da Lei n 10.741/2003, tendo em vista que o benefcio de prestao
continuada recebido por qualquer um dos membros da famlia no poderia ser
computado para os fins do clculo da renda familiar per capita, o que consta
do pronunciamento do e. Tribunal a quo que o cnjuge da recorrida
aposentado por invalidez, no desfrutando do benefcio assistencial.

Nesse mesmo sentido, tambm decidiu o Egrgio TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA


3 REGIO:
PREVIDENCIRIO - BENEFCIO DE ASSISTNCIA SOCIAL - ART. 203, V, DA
CF/88 - PESSOA IDOSA - APELAO - FAMLIA CAPAZ DE PROVER A
MANUTENO DA PARTE AUTORA - ESTATUTO DO IDOSO APELAO
IMPROVIDA.
- Demonstrado que a parte autora idosa, mas tendo a sua manuteno
provida por sua famlia, impe-se o indeferimento do pedido de concesso do
benefcio de assistncia social (art. 203, V, da CF/88).
- Diante do contexto apresentado torna-se inaplicvel a analogia com relao
disposio legal contida no artigo 34, pargrafo nico, da Lei n 10.741/03,
pois o benefcio vindicado no tem o condo de complementao de renda.
- Apelao improvida.
(TRF - TERCEIRA REGIO - APELAO CIVEL 962650 - Processo:
200361070030986 - UF: SP - rgo Julgador: STIMA TURMA - Data da
deciso: 25/10/2004 Documento: TRF300088139
- Fonte DJU
DATA:03/12/2004 PGINA: 594 - Relator(a) JUIZA EVA REGINA).

Como bem ponderou em seu voto a Relatora - Desembargadora Federal EVA REGINA o benefcio in casu no serve como meio de complementao de renda, razo pela qual no
pode aplicar-se por analogia o disposto no artigo 34, pargrafo nico, da Lei n 10.741/03
(Estatuto do Idoso):
Quanto ao requerimento da parte autora de aplicao, por analogia, do artigo
34, pargrafo nico, da Lei n 10.741/03, entendo que a aludida disposio
legal no pode ser empregada no caso in comento, pois conforme o contexto
apresentado,
a
concesso
do
benefcio
vindicado
resultaria
em
complementao de renda, o que sem dvida no se coaduna com a funo
social do mesmo. Desse modo, ausente um dos pressupostos legais para a
concesso do benefcio, a improcedncia do pedido medida que se impe.

Ainda nesse mesmo sentido, tambm decidiu a eg. 2 Turma Recursal do JEF do RS:
Da anlise dos documentos juntados aos autos verifica-se que Maria Coelho
Cardoso, 65 anos, vive com o marido, aposentado, com renda de benefcio no
valor de um salrio mnimo. [...]
A questo controvertida nos autos est na aplicao da disposio constante
do pargrafo nico do artigo 34 da Lei do Idoso, ou seja, se o benefcio a no
ser computado na renda familiar para fins de pagamento do LOAS somente

outro benefcio assistencial percebido por qualquer pessoa da famlia ou se


refere qualquer outro benefcio pago pela previdncia social. Tenho que no
caso concreto deva ser considerada a primeira hiptese, ou seja, no ser
computada para o clculo da renda mensal familiar somente outro benefcio
assistencial percebido por qualquer outro membro da famlia. A "contrario
sensu", os demais benefcios previdencirios percebidos por qualquer outra
pessoa da famlia devero ser computados.
Registro
que
interpretao
distinta
daquela
acima
apresentada
descaracterizaria o carter excepcional do benefcio assistencial inviabilizando
sua aplicao. [...]
(RECURSO DE MEDIDA CAUTELAR N 2006.71.95.005960-8/RS - RELATOR :
Juiz Ricardo Nuske - RECORRENTE : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO
SOCIAL - INSS - RECORRIDO : MARIA COELHO CARDOSO - 25 de maio de
2006).
Extrai-se do voto do relator:
A questo controvertida nos autos est na aplicao da disposio constante
do pargrafo nico do artigo 34 da Lei do Idoso, ou seja, se o benefcio a no
ser computado na renda familiar para fins de pagamento do LOAS somente
outro benefcio assistencial percebido por qualquer pessoa da famlia ou se
refere qualquer outro benefcio pago pela previdncia social. Tenho que no
caso concreto deva ser considerada a primeira hiptese, ou seja, no ser
computada para o clculo da renda mensal familiar somente outro benefcio
assistencial percebido por qualquer outro membro da famlia. A "contrario
sensu", os demais benefcios previdencirios percebidos por qualquer outra
pessoa da famlia devero ser computados.
Registro
que
interpretao
distinta
daquela
acima
apresentada
descaracterizaria o carter excepcional do benefcio assistencial inviabilizando
sua aplicao.
Ainda nesse mesmo sentido, decidiu a Turma Recursal do JEF do TO:
LOAS. BENEFCIO ASSISTENCIAL. PORTADOR DE DEFICINCIA FSICA.
REQUISITO ECONMICO. NO PREENCHIMENTO.
1.
Nos termos do artigo 34, pargrafo nico, da Lei n. 10.741/03 (Estatuto
do Idoso), no ser computado para os fins do clculo da renda familiar per
capita a que se refere a LOAS, o benefcio assistencial concedido pessoa
portadora de deficincia com idade igual ou superior a 65 (sessenta e cinco)
anos.
2.
No caso, por fora do art. 20, 1, Lei n 8.742/93 c/c art. 16, Lei n
8.213/91, o grupo familiar a ser considerado formado unicamente pelo
Autor, com 58 anos, sua esposa, que aufere renda equivalente a R$ 30,00,
uma filha e um filho, percebendo este ltimo a importncia mensal no valor
de um salrio-mnimo decorrente de benefcio assistencial por incapacidade.
3.O benefcio assistencial concedido pessoa portadora de deficincia com
idade inferior a 65 (sessenta e cinco anos) deve ser computado para fins de
clculo da renda familiar per capita. Inteligncia do art. 34, pargrafo nico,
da Lei n. 10.741/03.
4.Se a renda mensal per capita no inferior a do salrio-mnimo, deve ser
indeferido o benefcio assistencial.

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0

5.Ausente um dos requisitos exigidos em lei, o benefcio assistencial no pode


ser deferido.
6.Sentena reformada, a fim de julgar improcedente o pedido.
7.Antecipao de tutela revogada.
8.Custas isentas. Sem honorrios.
(PROCESSO N.
2005.43.00.901884-0 - RELATOR:
Substituto MAURCIO RIOS - 12/01/2007.)

Juiz Federal

BENEFCIO ASSISTENCIAL. CLCULO DA RENDA PER CAPTA. INCLUSO DO


BENEFCIO PREVIDENCIRIO PERCEBIDO POR PESSOA IDOSA INTEGRANTE
DO GRUPO FAMILIAR. RENDA SUPERIOR A DO SALRIO-MNIMO.
BENEFCIO INDEVIDO. SENTENA MANTIDA.
1. O benefcio previdencirio, ainda que percebido por pessoa idosa do grupo
familiar, considerado no clculo da renda per capta, j que no se trata da
regra de exceo do art. 34, pargrafo nico da Lei n 10.741/2003, que
cuida exclusivamente do benefcio assistencial.
2. O STF, ao decidir a ADIN 1232-DF, DJ 01.06.2001, afirmou que a
constitucionalidade do art. 20, 3 da Lei n 8.742/93, que prev o limite
mximo de do salrio-mnimo de renda mensal per capta da famlia para
que esta seja considerada incapaz de prover a manuteno do idoso e do
deficiente fsico, tendo em vista o art. 203, V, da Constituio Federal se
reportar lei para fixar os critrios de garantia do benefcio nele previsto,
afastando a possibilidade de se emprestar ao texto impugnado interpretao
segundo a qual no se limita ele os meios de prova da condio de
miserabilidade da famlia do necessitado deficiente ou idoso.
3. Assim, possuindo o grupo familiar renda per capta superior a do salriomnimo, indevido o benefcio assistencial, por no preenchido um dos
requisitos legais.
4. Recurso conhecido e provido.
(Recurso Cvel JEF n 2005.43.00.902016-5 - RECURSO CONTRA SENTENA
CVEL - Juiz JOS GODINHO FILHO - 12 de janeiro de 2007.)

Extrai-se do voto do relator:


No caso sob exame, quanto renda familiar do recorrente, observo que sua
me j percebe benefcio previdencirio no valor de um salrio mnimo por
ms, o que leva a renda familiar a superar o critrio objetivo estabelecido no
art. 20, 3 da Lei n 8.742/93, posto que o grupo familiar formado apenas
pelo autor e sua genitora.Somente o benefcio de carter assistencial
concedido a membro da famlia no ser considerado para efeitos de clculo
de renda familiar, nos termos do art. 34, pargrafo nico do Estatuto do
Idoso. A Lei cristalina, criando uma regra de exceo e, como tal, deve ser
interpretada de forma restritiva, no competindo ao Poder Judicirio atuar
como legislador positivo. Assim, se um dos membros da famlia recebe
benefcio previdencirio, mesmo que no valor de um salrio-mnimo, tal
recurso ser contabilizado para fins de definio de renda familiar.

Destarte, impossvel aplicao analgica do referido dispositivo legal, no havendo


como estender o disposto no artigo 34, pargrafo nico, da Lei n 10.741/2003, para

1
1

excluir, do clculo da renda familiar per capita, verba de natureza salarial ou benefcio
previdencirio, uma vez que tais verbas, em face da lei de regncia (Lei 10.741/2003 art.
34 e parg. nico), devem ser computadas, para fins de possvel excluso do benefcio
assistencial a que alude o artigo 34 do Estatuto do Idoso(Lei 10.741/2003).
Alias, o legislador ptrio, ao elaborar o Estatuto do Idoso, estava ciente de que no
poderia ampliar demasiadamente a concesso do benefcio do Amparo Social, sem a
precedente fonte de custeio. Essa a razo de existir do art. 117 do Estatuto do Idoso:
Art. 117. O Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei
revendo os critrios de concesso do Benefcio de Prestao Continuada
previsto na Lei Orgnica da Assistncia Social, de forma a garantir que o
acesso ao direito seja condizente com o estgio de desenvolvimento scioeconmico alcanado pelo Pas.

Ademais, a teor do o art. 203, V, da CF, compete exclusivamente ao legislador


estabelecer a disciplina do benefcio assistencial, fixando de forma objetiva os requisitos
necessrios sua percepo, no podendo o juiz, portanto, por motivo de concepo
ideolgica, modific-los, reduzi-los ou ampli-los, sob pena de usurpao da funo
legislativa com a conseqente ofensa aos princpios da reserva legal (art. 203, V parte
final), da separao dos poderes (art.2o) e do Estado Democrtico de Direito (art. 1o).
De outra parte, convm insistir, conforme se depreende da parte final do art. 203, V
da CR, o constituinte, ao dispor sobre o benefcio assistencial, remeteu, exclusivamente, ao
legislador ordinrio a competncia para sua disciplina normativa. Confira-se:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
.......................................................................
V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora
de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser
a lei. (g.n.)

Ao que se v, o referido dispositivo no norma constitucional de eficcia plena e


auto-aplicvel, mas limitada, na tradicional classificao de Jos Afonso da Silva, porquanto
dependente de norma legal integrativa, para surtir seus jurdicos efeitos.
Como se percebe, a vontade constituinte, indiscutivelmente, foi a de transferir para o
legislador ordinrio o poder de estabelecer as condies e limites para obteno do
benefcio assistencial e previdencirio, o qual, pela sua proximidade com seus
representados, teria melhores condies de definir a poltica social a se adotar.
Por sua vez, o legislador ordinrio, atendendo ao comando constitucional, editou o art.
20, 3 da Lei n 8.742/93 Lei Orgnica de Assistncia Social , estabelecendo, como
critrio objetivo para percepo do benefcio, que a renda familiar mensal per capita fosse
inferior a do salrio mnimo.
A propsito, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL STF - no julgamento do ADIN 12321/DF (Rel. Ministro ILMAR GALVO e para o acrdo Ministro NELSON JOBIM), j se
pronunciou acerca da compatibilidade do 3, do art. 20 da Lei n 8.742/93 com a

1
2

disposio contida no do art. 203, V, CF/88, quando reconheceu que a matria ali
disciplinada est submetida ao princpio da reserva legal. Confira-se a ementa do julgado:
CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE
ESTABELECE O CRITRIO PARA RECEBER O BENEFCIO DO INCISO V DO
ART. 203, DA CF. INEXISTE A RESTRIO ALEGADA EM FACE AO PRPRIO
DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL QUE REPORTA LEI PARA FIXAR OS
CRITRIOS DE GARANTIA DO BENEFCIO DE SALRIO MNIMO A PESSOA
PORTADORA DE DEFICINCIA FSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ HIPTESE
OBJETIVA DE PRESTAO ASSISTENCIAL DO ESTADO. AO JULGADA
IMPROCEDENTE.
(ADIN- 1232-1/DF Tribunal Pleno - Julg. 27.8.1998 - DJ 1.6.2001 Min.
Ilmar Galvo e para o acrdo Min. Nelson Jobim)

Posteriormente, apreciando o Recurso Extraordinrio n. 275.140-5/SP, o Pretrio


Excelso voltou a reafirmar os efeitos erga omnes da deciso proferida no julgamento ADIN
1232-1/DF. Vejamos:
PREVIDNCIA. CONSTITUCIONALIDADE DO 3 DO ART. 20 DA LEI
8.742/93. - O Plenrio desta Corte, ao julgar improcedente a ADIn 1232
proposta contra o 3 do artigo 20 da Lei 8.742/93, concluiu, com eficcia
erga omnes, pela constitucionalidade desse dispositivo legal.
- Dessa orientao divergiu o acrdo recorrido. Recurso extraordinrio
conhecido e provido.
ACRDO Visto, relatado e discutidos estes autos, acordam os Ministros da
Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, na conformidade da ata do
julgamento e das notas taquigrafias a seguir, por unanimidade de votos, em
conhecer do recurso extraordinrio e lhe dar provimento, nos termos do voto
do Relatos.
(RE N. 275.140-5. Relator: Ministro Moreira Alves. Recorrente: Instituto
Nacional do Seguro Social INSS. Recorrida: Maria Casemiro Braz. DJ:
19/09/2000).

Sobre o tema em exame, o STF firmou orientao no sentido de reconhecer a


competncia exclusiva do Legislativo para fixar de forma objetiva os requisitos para
obteno do direito ao benefcio assistencial de que trata o art. 203, V da CF, atestando
tratar-se de matria sujeita ao princpio da reserva legal, como se pde extrair do
julgamento da retro-citada ADIN n 1232-1/DF (Rel. Ministro ILMAR GALVO e para o
acrdo Ministro NELSON JOBIM).
Estabelecido pelo Legislador, pois, o critrio de do salrio mnimo como requisito
objetivo para o direito ao benefcio art. 20, 3 Lei n 8.743/93 s por outra LEI, pode
ser modificado esse critrio, o que ocorreu com a edio da Lei n 10.741/2003 (Estatuto do
Idoso), cujo art. 34, pargrafo nico, determinou que, para o clculo da renda familiar per
capita, sejam excludos apenas os recursos provenientes de amparo assistencial concedido a
um outro IDOSO do mesmo grupo familiar.
Desta forma, insistimos, to-somente os recursos do amparo ao IDOSO percebidos por
membro da famlia podem ser excludos do clculo da renda per capita familiar, no o valor
do benefcio previdencirio ou o salrio, eventualmente percebidos por outro membro da
famlia, porquanto esta a cristalina vontade legislativa, no trato da espcie em exame.

1
3

Se desejasse, o legislador, excluir do clculo valor de um salrio mnimo, t-lo-ia feito


expressamente. Mas no, foi explcito e restritivo, estabelecendo exceo regra geral, o
que impe interpretao literal e restritiva, no ampliativa/extensiva.
Resgata-se novamente a mxima hermenutica, segundo a qual in claris cessat
interpretatio, de sorte que, em face do sentido unvoco da lei, ou seja, ante a ausncia de
vrias interpretaes possveis, no cabe ao intrprete-juiz modificar seu contedo para
conform-la ao ordenamento constitucional,7 sob pena de ofender o princpio da separao
dos poderes.
Convm, ainda, enfatizar o entendimento do e. STF8 -- amparado na melhor doutrina
nacional e estrangeira -- acerca dos limites da jurisdio no exerccio da interpretao
conforme a Constituio, para quem este mecanismo de controle de constitucionalidade s
tem lugar quando a lei admita abstratamente duas ou mais interpretaes, o que no ocorre
diante dos termos unisignificativos e, pois, dotados de unvoco sentido.
Assim, no obstante as respeitveis opinies em contrrio, certo que, luz da
vontade constitucional interpretada por seu guardio STF o direito ao benefcio est
subordinado observncia dos critrios da renda per capita (e sua determinao)
objetivamente delineado pelo LEGISLADOR no caso, art. 20, 3 da Lei n 8.743/93
combinado com o art. 34, pargrafo nico da Lei n 10.741/2003 (estatuto do idoso) no
se admitindo modificao de tais critrios legais pelo JUIZ, porquanto isso implicaria, ofensa
direta e ostensiva vontade constituinte inserta no art. 203, V (parte final) da CR, que
contempla o princpio da reserva legal remetendo ao legislador a disciplina do benefcio
assistencial.
Alm disso, restaria tambm caracterizada uma inaceitvel fratura ao princpio
Democrtico de Direito adotado pelo Estado brasileiro no art. 1o da Constituio (tambm
no prembulo) 9; e, concomitantemente, ao princpio da separao e independncia dos
poderes contemplado no art. 2o da Carta Poltica de 1988.
No entanto, lamentavelmente, como restou registrado, no mbito das instncias
judiciais de primeiro grau, multiplicam-se decises judiciais que ampliam, ostensivamente
contra legis, o alcance objetivo e subjetivo da norma contida no pargrafo nico do artigo 34
do Estatuto do Idoso, consagrando, dessa forma, uma opo interpretativa que
descaracteriza, por completo, ...o carter excepcional do benefcio assistencial,
inviabilizando... , por conseguinte, a correta e inteligente aplicao daquele dispositivo
legal.(parg. nico, art. 34-L.10741/03).
Assim o fazendo, incorre em flagrante violao ao princpio da separao e
independncia dos poderes, previsto no art. 2o da Constituio, porquanto, como j
reiterado, no dado ao Poder Judicirio exercer a funo de legislador positivo, bem como
ao princpio da reserva legal, uma vez que o constituinte remeteu especificamente ao
legislador ordinrio a competncia para disciplinar o benefcio assistencial previsto no art.

7
8
9

Expresso em regras ou princpios contemplados pela Constituio.


ADIN 1344 MC/ES (S.T.F. Pleno Rel. Min. MOREIRA ALVES - j. 18.12.95 DJ 19.04.96 pp. 12212)
O que representa contrariedade disposio constitucional do art. 203, V da CR, com imprpria e inaceitvel superposio da vontade do
poder constitudo (poder Judicirio) sobre o poder constituinte. Admitir tal inverso de valores, equivaleria a aceitar a substituio da vontade
geral do povo estampada no pacto social de 1988, vale dizer, na Constituio, pela vontade de um poder constitudo (rgo-juiz), com evidente
submisso sua vontade e, pois, com violao ao regime Democrtico de Direito adotado pelo Estado brasileiro na Carta Poltica (prembulo e
art. 1o).

1
4

203, V (parte final) da CR, e, conseqentemente. ao princpio Democrtico de Direito


adotado pelo Estado brasileiro no art. 1o da Constituio (tambm no prembulo). 10
Em concluso, resta indevida a excluso do valor do benefcio previdencirio ou do
salrio do cmputo do clculo da renda familiar per capita, no importe de um (1) salriomnimo, porque, enfim, essa excluso no est autorizada pela lei de regncia, no
cabendo, portanto, a aplicao do art. 34, pargrafo nico da Lei n 10.741/2003, uma vez
que no h que se falar em aplicao analgica, mas de inovao legislativa sem autorizao
constitucional (quando no, interpretao extensiva sem previso legal).

FONTES BIBLIOGRFICAS

CANOTILHO, J.J.Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1993.


DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2. ed. So
Paulo:Atlas, 2001.
LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito Previdencirio. 8 ed. Florianpolis:Conceito Editorial., 2007.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributrio. 24. Ed. So Paulo: Malheiros, 2006.
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do direito. 8 ed. So Paulo: Freitas Bastos, 1965.
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 11a. ed. So Paulo: Atlas, 2002.

10

O que representa contrariedade disposio constitucional do art. 203, V da CR, com imprpria e inaceitvel superposio da vontade do
poder constitudo (poder Judicirio) sobre o poder constituinte. Admitir tal inverso de valores, equivaleria a aceitar a substituio da vontade
geral do povo estampada no pacto social de 1988, vale dizer, na Constituio, pela vontade de um poder constitudo (rgo-juiz), com evidente
submisso sua vontade e, pois, com violao ao regime Democrtico de Direito adotado pelo Estado brasileiro na Carta Poltica (prembulo e
art. 1o).

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