PRODUTO Nº 1

Documento técnico contendo revisão sistemática dos modelos de financiamento das ações de
vigilância e laboratoriais em sistemas públicos de saúde

PROJETO BRA/10/008 – PROJETO DE ESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA DE

VIGILÂNCIA E MONITORAMENTO DE PRODUTOS PARA A SAÚDE

Assinado digitalmente por HELTON CRISTIAN DE

HELTON CRISTIAN
DE
PAULA:04430176620
PAULA:04430176620
ND: C=BR, O=ICP-Brasil, OU=AC CERTIFICA MINAS v5, OU
=27510943000110, OU=Videoconferencia, OU=Certificado
PF A3, CN=HELTON CRISTIAN DE PAULA:04430176620
Razão: Eu estou aprovando este documento
Localização:
Data: 2023.05.01 10:47:27-03'00'
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HELTON CRISTIAN DE PAULA

CONTRATO: 2023/000006

BRASÍLIA
Abril de 2023
 RESUMO

A Agência Nacional de Vigilância Sanitária tem atribuições institucionais claramente

definidas, entretanto a operacionalização dessas atribuições não é tarefa fácil. Além da
quantidade de temas que a agência precisa trabalhar, como autorização de funcionamento,
certificado de boas práticas, importação e regularização de produtos (que inclui todo tipo de
produto), o que por si só já representa um grande desafio, existe ainda a grande abrangência
territorial, pois o Brasil é um país de dimensões continentais, organizado em uma estrutura
federativa com três níveis de governo, a união federal, os estados e o distrito federal e os
municípios. Desse modo o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária – SNVS se articula nessas
três esferas de governo, e atua nessa variedade de temas. O financiamento para o funcionamento
do sistema tem como uma das fontes os repasses realizados pela ANVISA para estados, distrito
federal e municípios. Este relatório tratou de analisar a base legal e referências bibliográficas
sobre o modelo de financiamento, em busca de aspectos de aprimoramento. Foram apresentadas
possibilidades de melhorias, dentre as quais se destacam a importância de se propor modelo de
financiamento que seja indutor da descentralização do sistema, critérios que contemplem
diferenças regionais, diretrizes para uniformizar a assunção de atividades pelos municípios
entre os estados membros da federação, e algum componente que contemple a qualidade do
gasto público dos recursos referentes a vigilância sanitária. As possibilidades apresentadas
servirão de norteadores para a busca de critérios que possam se converter em um modelo de
financiamento para o sistema.

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 SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ................................................................................... 4

2. OBJETIVOS........................................................................................ 5

3. METODOLOGIA ................................................................................5

4. RESULTADO/DISCUSSÃO/DESENVOLVIMENTO .............................6

4.1. Base legal do financiamento em vigilância sanitária ................................. 6

4.2. Pesquisas científicas sobre financiamento em vigilância sanitária ............. 10

4.3. Aspectos críticos no financiamento da vigilância sanitária ....................... 17

5. CONCLUSÃO/CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................ 18

REFERÊNCIAS ...................................................................................... 21

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1. INTRODUÇÃO

A vigilância sanitária pode ser entendida como um conjunto de ações capaz de eliminar,
diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio
ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde,
abrangendo: o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a
saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produção ao consumo; e o controle da
prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente com a saúde1.
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA foi criada pela Lei nº 9.782, de
26 de janeiro 1999, é uma autarquia sob regime especial, que tem sede e foro no Distrito
Federal, e está presente em todo o território nacional por meio das coordenações de portos,
aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados2. Tem por finalidade institucional promover a
proteção da saúde da população, por intermédio do controle sanitário da produção e consumo
de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos
processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos,
aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados2.
Apesar da finalidade institucional da ANVISA estar claramente determinada conforme
descrito anteriormente, a implementação e operacionalização de suas atividades não é tarefa
fácil. Além da quantidade de temas que a agência precisa trabalhar, como autorização de
funcionamento, certificado de boas práticas, importação e regularização de produtos (que inclui
todo tipo de produto), o que por si só já representa um grande desafio, existe ainda a grande
abrangência territorial, pois o Brasil é um país de dimensões continentais, organizado em uma
estrutura federativa com três níveis de governo, a união federal, os estados e os municípios.
Nesse contexto, as ações de vigilância sanitária coordenadas pela ANVISA se
organizam de forma tripartite, tendo a Anvisa como representante da união federal, os estados
por meio das suas secretarias estaduais de saúde, e os municípios, por meio das secretarias
municipais de saúde. Tanto estados como municípios se organizam em conselhos, o Conselho
Nacional de Secretários de Saúde – CONASS3, e o Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Saúde – CONASEMS4.
Essa organização tripartite é responsável por articular as ações de vigilância sanitária
em todo o território nacional. O financiamento das ações dispõe de algumas fontes de recursos,
sendo uma das principais os recursos federais, que são repassados pela ANVISA para estados
e municípios com o objetivo de executar as ações de vigilância sanitária em seu território.

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 Como o Brasil é um país de dimensões continentais, com 27 estados, o distrito federal
e mais de 5500 municípios5, a realidade dos territórios é muito heterogênea, o que dificulta a
definição de critérios que contemplem contextos tão diferentes. Atualmente o financiamento
ocorre basicamente pelo critério de população (conforme será tratado mais adiante), o que
apresenta uma medida da discrepância entre as realidades, já que existem municípios com
menos de mil habitantes, enquanto o maior município, São Paulo, tem mais de 12 milhões de
habitantes5.
A definição de critérios de financiamentos para um sistema complexo como o da
vigilância sanitária brasileira é uma tarefa difícil, mas que precisa ser enfrentada para que o
recurso seja direcionado de forma adequada aos territórios e possibilite a todos os envolvidos,
em suas diversas esferas de governo, prestar melhores serviços para a população. Essa será a
problemática a ser enfrentada nesse consultoria conforme os objetivos descritos adiante.

2. OBJETIVOS

O objetivo geral deste relatório é produzir um documento técnico contendo revisão

dos modelos de financiamento das ações vigilância e laboratoriais em sistemas públicos de
saúde.

Este objetivo geral se divide em três objetivos específicos:

1. Descrever o conjunto normativo que determina o financiamento da vigilância sanitária;

2. Descrever e sintetizar artigos científicos que abordem o financiamento da vigilância
sanitária;
3. Identificar nas publicações pesquisadas aspectos relevantes que possam ser investigados
com o objetivo de aperfeiçoar o modelo de financiamento da vigilância sanitária
existente.

3. METODOLOGIA

Para atingir os objetivos propostos será realizada uma análise documental, tanto na base
legal (para atender o primeiro objetivo específico) quanto nos artigos científicos (para atender
ao segundo objetivo específico), de forma a revisar os modelos de financiamento de vigilância

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sanitária. Aproveitando os artigos científicos analisados, serão mapeados (com base em análise
qualitativa dos artigos) os aspectos relevantes, principalmente críticas ou elogios ao modelo de
financiamento de vigilância sanitária, como forma de atender ao terceiro objetivo específico e
principalmente servir de insumo para conduzir os próximos produtos desta consultoria, em
especial a interlocução com os demais atores do sistema sobre o processo de execução dos
recursos e eventuais críticas ou sugestões de melhorias.
Como o escopo deste relatório é o financiamento de ações de vigilância sanitária, a
análise documental será delimitada por esse tema, ou seja, será estudado o conjunto normativo
que regula o processo de financiamento que se encontra vigente (podendo ser citado normas
anteriores somente para entender a evolução do tema), e serão pesquisados artigos científicos
que tratam do financiamento, priorizando aqueles que indiquem a distribuição dos recursos ao
longo do tempo e eventuais críticas ou sugestões ao modelo de distribuição.

4. RESULTADO/DISCUSSÃO/DESENVOLVIMENTO

Conforme descrito na seção objetivo, esse relatório tem três objetivos específicos. Para
facilitar a leitura, serão criadas três subseções para que cada aborde um dos objetivos
específicos.

4.1. Base legal do financiamento em vigilância sanitária

Nesta primeira seção serão apresentados os principais dispositivos normativos que

regulamentam o processo de financiamento da vigilância sanitária. A proposta não é debater
exaustivamente cada dispositivo normativo, tampouco analisar cada um de seus artigos ou
nuances. Como o objetivo é entender como é regulamentado o processo de financiamento da
vigilância sanitária, os normativos principais são abordados de forma sintética, com o intuito
de fornecer uma visão geral. Para organizar essa seção, é apresentado o Quadro 1, conforme
abaixo:

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 Quadro 1 – Resumo dos principais normativos de financiamento a vigilância sanitária
DISPOSITIVO
DESCRIÇÃO
NORMATIVO
Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e
Lei n.º 8.080 de 19/09/19906 recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos
serviços correspondentes e dá outras providências.
Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do
Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências
Lei n.º 8.142 de 28/12/19907
intergovernamentais de recursos financeiros na área da
saúde e dá outras providências.
Regulamenta o § 3o do art. 198 da Constituição Federal para
dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados
anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios em ações e serviços públicos de saúde;
Lei complementar n.º 141 de estabelece os critérios de rateio dos recursos de
13/01/20128 transferências para a saúde e as normas de fiscalização,
avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três)
esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080,
de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993;
e dá outras providências.
Altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
Emenda Constitucional n.º 95
para instituir o Novo Regime Fiscal, e dá outras
de 15/12/20169
providências.
Consolidação das normas sobre o financiamento e a
Portaria de Consolidação
transferência dos recursos federais para as ações e os
GM/MS n.º 6 de 28/07/201710
serviços de saúde do Sistema Único de Saúde.
Fonte: Elaboração própria

O Quadro 1 – Resumo dos principais normativos de financiamento a vigilância sanitária,

apresenta duas leis, uma lei complementar, uma emenda constitucional e uma portaria do
Ministério da Saúde que compõem o conjunto mínimo para entender o processo de vigilância

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sanitária. Como a ementa de cada dispositivo normativo já está descrita no quadro acima, a
seguir serão destacados os aspectos que ajudam a entender a importância de cada dispositivo.
A Lei n.º 8.080 de 19/09/19906 pode ser considerado o marco básico do processo de
financiamento. É ela que dispõe sobre o orçamento do Sistema Único de Saúde (Art. 31) e
indica as potenciais fontes de financiamento do sistema (Art. 32). O Artigo 35 é fundamental,
pois foi ele que indicou critérios para a distribuição de recursos, que são: I - perfil demográfico
da região; II - perfil epidemiológico da população a ser coberta; III - características quantitativas
e qualitativas da rede de saúde na área; IV - desempenho técnico, econômico e financeiro no
período anterior, e; V - níveis de participação do setor saúde nos orçamentos estaduais e
municipais. Esse são aspectos cruciais que orientam a distribuição dos recursos até hoje, ainda
que já se tenham passado mais de 30 anos da promulgação da lei e o sistema de vigilância
sanitária já passou por profundas transformações como será descrito ao longo deste relatório.
A Lei n.º 8.142 de 28/12/19907 dispõe sobre a organização do sistema, com especial
destaque para a legitimação do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o
Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems) com representação no
Conselho Nacional de Saúde. Seu principal destaque em relação ao processo de financiamento
está no Art. n.º 4, que indica que para se habilitar ao recebimento de recursos, os municípios,
estados e distrito federal deverão contar com: I – Fundo de Saúde; II – Conselho de Saúde com
composição paritária; III – Plano de Saúde; IV – Relatórios de Gestão que permitam o controle,
e: V – Contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orçamento. Estes aspectos, em
especial o último, são importantes para se obter um quadro ampliado do processo de
financiamento das ações de vigilância sanitária e serão objeto de estudo nesta consultoria.
A Lei Complementar n.º 141 de 14/01/20128 é importante no processo de vigilância
sanitária, pois conforme descrito em seu Art. n. º 1, define: I - o valor mínimo e normas de
cálculo do montante mínimo a ser aplicado, anualmente, pela União em ações e serviços
públicos de saúde; II - percentuais mínimos do produto da arrecadação de impostos a serem
aplicados anualmente pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios em ações e
serviços públicos de saúde; III - critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde
destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados aos seus
respectivos Municípios, visando à progressiva redução das disparidades regionais; IV - normas
de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual,
distrital e municipal. Esses elementos, em conjunto com a norma anterior são fundamentais

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para se obter uma visão ampliada do processo de financiamento da vigilância sanitária, para
além dos recursos federais.
A Emenda Constitucional n.º 95 de 15/12/20169 embora tenha repercussão geral, afetou
o financiamento da vigilância sanitária na medida em que estabeleceu limites individualizados
para as despesas primárias, baseado no valor histórico corrigido. Na prática, este dispositivo
determinou uma medida de alocação de recursos, que não poderia ultrapassar o valor histórico
corrigido, o que ficou popularmente conhecido como teto de gastos.
Por fim, temos a Portaria de Consolidação do Ministério da Saúde n.º 6 de 28/09/201710,
que define algumas diretrizes para a distribuição de recursos. O primeiro ponto, já no Art. n.º 3
aborda a transferência fundo a fundo (entre o Fundo Nacional de Saúde e os fundos estaduais e
municipais), que deve ser estruturada em três blocos: I - Estruturação da rede de serviços
públicos de saúde; II - Manutenção das ações e serviços públicos de saúde, e: III – Vigilância
em Saúde. Este último é o que atrai maior interesse, pois se divide em dois blocos: I – Vigilância
em Saúde e II – Vigilância Sanitária, sendo o segundo o objeto de estudo desta consultoria.
Cabe destacar ainda nesta portaria o Art. n.º 443, que prevê: “O Componente da
Vigilância Sanitária refere-se aos recursos federais destinados às ações de vigilância sanitária,
serão constituídos de: Piso Fixo de Vigilância Sanitária (PF-Visa): destinados a estados,
Distrito Federal e municípios, visando o fortalecimento do processo de descentralização, a
execução das ações de vigilância sanitária e para a qualificação das análises laboratoriais de
interesse para a vigilância sanitária, e Piso Variável de Vigilância Sanitária (PV-Visa):
destinados a estados, Distrito Federal e municípios, na forma de incentivos específicos para
implementação de estratégias voltadas à Vigilância Sanitária.” Esse constitui o principal
direcionar de divisão de recursos atual.
Os artigos seguintes da portaria tratam de critérios de distribuição, piso mínimo e
requisitos formais para recebimento do repasse. Em apertada síntese, estabeleceu-se o valor de
R$ 0,30 percapta estadual, acrescido do valor para o financiamento dos laboratórios (que será
abordado na seção seguinte), condicionado ao valor mínimo por estado de R$ 630.000,00. Para
os municípios estabeleceu-se o valor de R$ 0,60 percapta, condicionado ao valor mínimo de R$
12.000,00 por município. E o distrito federal segue a mesma lógica do repasse estadual, com a
diferença no valor percapta, que corresponde a R$ 0,90 (equivalente a R$ 0,60 do estado e R$
0,30 do município).
Como se pode observar o que existe hoje é o critério de distribuição de recursos percapta,
assegurando um valor mínimo para garantir a execução das atividades. Esse critério é alvo de

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críticas como poderá ser constatado nas seções seguintes, o que é de se esperar levando em
consideração as especificidades de cada região, e a realidade de execução das tarefas. Esta é a
problemática de que se ocupa este trabalho de consultoria, buscar oportunidades de melhoria
no modelo de distribuição de recursos para financiamento das atividades de vigilância sanitária.
Para ajudar na reflexão, a seção seguinte apresentará as pesquisas publicadas sobre o tema na
literatura científica.

4.2. Pesquisas científicas sobre financiamento em vigilância sanitária

Nesta segunda seção serão apresentados artigos científicos sobre o processo de

financiamento da vigilância sanitária. Foi realizada uma pesquisa exploratória nas principais
bases de artigos científicos (em especial no Portal de Periódicos da CAPES), com o termo
financiamento da vigilância sanitária. Importante destacar que foram encontradas publicações
que tratavam da descentralização das atividades de vigilância sanitária, outras que descreviam
a base normativa do financiamento, na maioria das vezes aplicada ao setor de saúde de forma
mais ampla, e algumas descrevendo os recursos recebidos por um município, estado ou região.
Estas informações são relevantes para entender o funcionamento da Vigilância Sanitária,
que pode ser considerada uma das áreas mais complexas da saúde pública, pois opera de forma
intersetorial, interinstitucional e multidisciplinar, com uma grande gama de competências, em
busca da proteção, promoção e defesa da saúde. Entretanto, o escopo desse trabalho é o modelo
de financiamento e a busca por seu aprimoramento, portanto optou-se por não explorar essa
bibliografia nesse momento. Nesse contexto, foram identificados somente três artigos que
abordam diretamente o modelo de distribuição de recursos para a vigilância sanitária, conforme
sintetizado no Quadro 2 abaixo:

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 Quadro 2 – Artigos sobre financiamento da Vigilância Sanitária
TÍTULO AUTORES DESCRIÇÃO
Evolução das transferências Estuda as transferências de
financeiras no processo de Jorge José Santos Pereira recursos da vigilância
descentralização da Solla e Ediná Alves Costa sanitário no período de 1998
vigilância sanitária no SUS11 a 2005
Financiamento federal da Marcelo Battesini, Carla Estuda as transferências de
Vigilância Sanitária no Brasil Lourenço Tavares de recursos da vigilância
de 2005 a 2012: análise da Andrade e Marismary Horsth sanitário no período de 2005
distribuição dos recursos12 de Seta a 2012
Análise das transferências Estuda as transferências de
financeiras federais para as Rosane Gomes Alves Lopes, recursos para os laboratórios
ações laboratoriais de Marismary Horsth de Seta e no âmbito da vigilância
vigilância sanitária no Brasil: Marcelo Battesini sanitário no período de 2007
2007 a 201613 a 2016
Fonte: Elaboração própria

Conforme se constata no Quadro 2, os dois primeiros artigos tratam do mesmo tema, o

financiamento da vigilância sanitária, sendo separados basicamente pelo tempo de análise, já
que o primeiro se ocupa do período entre 1998 e 2005 e o segundo entre 2005 e 2012. Desse
modo teremos a análise de 15 anos de financiamento, além de colher relatos dos desafios
existentes no final da década de 90 e início dos anos 2000, e depois dos desafios no final da
primeira década dos anos 2000 e início da segunda. Já o terceiro artigo aborda o financiamento
dos laboratórios, tema incluso no financiamento da vigilância sanitária, analisando o período
de 2007 a 2016, portanto, mais recente que os demais artigos.
O primeiro artigo11 foi escrito em um momento relativamente recente da organização do
sistema de vigilância sanitária. As normas operacionais que regularam a descentralização no
sistema de saúde foram editadas desde o início da década de 90, havendo segundo os autores,
significativas diferenças entre o processo de descentralização da atenção a saúde básica e o de
vigilância sanitária. Naquele momento, em especial após o conjunto normativo editado em
1996, havia indução financeira limitada a municipalização da vigilância sanitária.

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 Por ter sido escrito no momento de descentralização do sistema, o artigo apresenta
algumas medidas da vigilância sanitária em relação a atenção básica. Embora o repasse de
recursos tenha saltado de mais de R$ 24,6 milhões em 1998 para mais de R$ 44 milhões em
2005, proporcionalmente em relação a atenção básica esse repasse caiu de 1,78% em 1998 para
0,73% em 2005, o que significa que apesar do crescimento dos repasses para vigilância
sanitária, ele foi bem menor que o crescimento dos repasses para atenção básica.
Além disso o artigo traz alguns marcos históricos, como o início de repasse de recursos
federais para ações de média e alta complexidade em vigilância sanitária, iniciado em agosto
de 2000, e apresenta a evolução da descentralização na esfera municipal, que chegou a 2005
com cerca de 39% dos municípios registrando pelo menos um procedimento de vigilância
sanitária.
É apontado no texto uma observação importante sobre estes dados, que é a possibilidade
de sub registro, ou seja, dos dados estarem subestimados e dessa forma imprecisos. Na
conclusão do trabalho os autores encontraram dois aspectos que se destacaram, “a importância
que parecem ter tido os repasses para financiamento de ações de média e alta complexidade em
VISA como indutor para a ampliação das ações nos municípios...” e “se questiona o elenco e a
qualidade das ações e serviços que poderão permanecer no modelo tradicional, com escassa
efetividade, devido aos limites do financiamento”.
Esses achados indicam uma preocupação em desenhar o modelo de financiamento, pois
a indução via alocação de recursos pode incentivar a descentralização do sistema e a efetividade
das ações de vigilância sanitária no território. Aliado a essa busca por efetividade, seria preciso
rever o conjunto de serviços executados pela vigilância sanitária, que pela sua variedade e
complexidade, podem comprometer a qualidade e não ser efetivo em relação as demandas do
local, limitado ainda pelos recursos disponíveis. Superada a análise deste primeiro artigo, será
analisado a seguir o segundo artigo, que embora trate do mesmo tema, apresenta dados mais
recentes e foi escrito em outro momento de organização e maturidade do sistema de vigilância
sanitária, conforme poderá ser constatado a seguir.
O segundo artigo12 foi apresentado em 2016. Apesar de terem se passado mais de seis
anos, diversas reflexões e ponderações permanecem atuais. Os autores afirmam logo no resumo
que: “A realização das ações de Vigilância Sanitária depende fortemente da política de
financiamento federal, que é indutora da sua descentralização.” Tanto a questão da
descentralização quanto a questão do financiamento federal, que ocorre principalmente através

12
de um valor fixo percapta, são questões que permanecem críticas para a organização do sistema
de vigilância sanitária.
O texto apresenta o conceito de equidade, e assim o define: “A equidade é definida como
ausência de diferenças evitáveis ou remediáveis entre populações ou grupos sociais, econômica,
demográfica ou geograficamente definidas.” O texto desenvolve a análise do financiamento
federal para as ações de vigilância sanitária na perspectiva da busca da equidade entre os
diversos atores que compõem o sistema.
São apresentados dois marcos importantes em relação ao financiamento do sistema. Em
2001 foi estabelecido o piso mínimo estadual, com o objetivo de assegurar financiamento para
um conjunto mínimo de atividades de vigilância sanitária, estabelecido em R$ 420.000,00 por
estado. Já em 2007 foi estabelecido o piso mínimo na esfera municipal, definido em R$
7.200,00. Estes mecanismos asseguram que estados e municípios não recebam repasses
inferiores a esses valores.
Outra questão em relação ao financiamento são Laboratórios Centrais de Saúde Pública
– LACENs. Embora o recurso para os laboratórios seja repassado a partir dos mesmos recursos
da vigilância sanitária, a divisão entre os laboratórios não segue a lógica populacional, mas sim
a complexidade das atividades realizadas por cada laboratório. Esse tema será abordado
somente no terceiro artigo, que trata especificamente deste tipo de financiamento.
O artigo indica que no período analisado (2005 a 2012) houve regularidade nos repasses;
aumento dos valores nominais; manutenção da atualização monetária dos valores percapta e
aumento em todas as regiões do país do número de municípios que pactuaram a realização de
ações estratégicas de Vigilância Sanitária no período analisado.
Apesar do cenário promissor, foi constatada falta de homogeneidade na distribuição dos
repasses de recursos federais com disparidades entre regiões do país e territórios estaduais.
Entretanto, essa falta de homogeneidade não é conclusiva na medida em que os entes
subnacionais obtêm recursos através do exercício de poder de polícia conferido pela legislação
a vigilância sanitária, o que permite a arrecadação própria de recursos. Nesse sentido, para
permitir uma análise mais completa do sistema, seria necessário analisar os repasses federais e
as arrecadações locais, lembrando que o potencial arrecadatório difere entre as regiões e
territórios nacionais. Outro ponto de destaque é a limitação da fonte de dados, que considera
repasses previsto, que podem não ter ocorrido em função de diversos fatores, como falta de
regularidade de cadastro ou mesmo atualização de informações nos sistemas existentes.

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 O texto apresenta a seguir uma reflexão sobre o valor mínimo assegurado aos municípios,
pactuado a partir de 2007 em R$ 7.200,00. É ponderado que a quantidade de municípios nos
estados da federação varia muito, e a quantidade de municípios que não alcançam através do
cálculo pelo indicador populacional (percapta) o valor mínimo varia em cada estado, o que pode
distorcer a distribuição de recursos.
Pondera-se ainda que existe uma tendência de que as “as necessidades de realização de
ações de Vigilância Sanitária voltadas ao gerenciamento dos riscos envolvidos na produção e
consumo de bens e na prestação de serviços de interesse da saúde parecem acompanhar a
concentração populacional, e um maior redistributivismo para as localidades de menor
concentração populacional pode se tornar socialmente menos justo e mais iníquo.” Nesse
sentido há uma preocupação que a pulverização de recursos pode gerar ineficiências no sistema,
não provendo financiamento adequado para a execução das ações de vigilância sanitária onde
elas são demandadas.
Após observar distorções também nos repasses aos estados, os autores argumentam que:
“é preciso considerar a possibilidade de existirem pisos municipais distintos para cada território
estadual e entre entes federados Estado. A eleição dos mais necessitados, é central na elaboração
de qualquer proposta que pretenda alocar ou alterar a alocação de recursos de modo mais
equitativo.”
O texto passa a debater a questão da descentralização, que não é escopo deste trabalho,
mas que o influencia diretamente, pois os autores apresentam o argumento de que: “a maioria
dos municípios opta por realizar apenas parte do elenco de ações, por um período indefinido de
tempo, o que suscita questionar se a política federal de financiamento tem efetivamente
estimulado a realização descentralizada das ações”. Logo em seguida complementam: “A
possibilidade de optar define a divisão de tarefas entre as esferas de governo subnacionais e
interfere diretamente na provisão de estrutura específica, de recursos humanos e de
conhecimento técnico especializado, nos municípios e estados.” Essa é uma questão central da
organização do sistema de vigilância sanitária, que depende diretamente da relação entre as três
esferas de governo.
Na esteira dessa discussão, é apontado outro elemento que influencia nas atividades que
serão assumidas pelos municípios: “No início do período analisado o recebimento de recursos
estratégicos em Vigilância Sanitária para os municípios se vinculava à pactuação da ampliação
das ações de gerenciamento do risco sanitário. A partir de 2007, os estados passaram a definir
critérios para a pactuação, nem sempre vinculados à efetiva assunção e diversificação das ações

14
de gerenciamento do risco, via pacto nas Comissões Intergestores Bipartite (CIB).” Essa
mudança é apontada pelos autores como um fator que impactou na assunção de atividades pelos
municípios, e a falta de diretrizes nacionais podem provocar distorções no sistema.
Conforme se pode observar dos comentários em relação ao artigo, o sistema de vigilância
sanitária é complexo, e sua estruturação nas três esferas de governo ao mesmo tempo que
utilizam parâmetros nacionais que podem provocar distorções, permitem certo grau de
liberdade aos sistemas estaduais que também podem provocar distorções. Além disso a
descentralização do sistema, embora aparentemente mais madura em relação ao texto do
primeiro artigo, está longe de ser um consenso. Os autores defendem que o sistema de
financiamento deve ser alterado, pois o valor percapta nacional restringe a possibilidade de
redução das desigualdades no provimento de ações de vigilância sanitária, e não estimulam a
melhora na qualidade das ações realizadas. Eles alertam ainda que é preciso ter algum tipo de
indicador que valorize a qualidade do gasto público, para premiar os gestores que empregam
de forma eficiente e eficaz os recursos existentes.
Por fim, os autores, em linhas gerais descrevem que foi observado: “uma tendência de
estabilização em percentuais das intenções de repasses federais (R$/ano) para a Vigilância
Sanitária em torno dos 50% aos municípios, 25% aos entes federados Estado, 20% aos LACENs
e 5% a título de Gestão, RH e outros.” Superada a análise preliminar do financiamento a estados
e municípios, será abordado, através do terceiro artigo, a parcela de cerca de 20% dos recursos
que são repassados aos LACENs.
O terceiro artigo13 trata do financiamento para os laboratórios. Conforme indicado acima,
cerca de 20% dos recursos do sistema de vigilância sanitária são repassados aos laboratórios, e
nesse caso o critério não é o populacional (percapta). Os parâmetros para distribuição dos
recursos são o porte e o nível de complexidade. Segundo os autores: “A classificação do porte
respalda-se na análise dos dados relativos à população e extensão territorial de cada estado e do
Distrito Federal. Isso pode contribuir para a distorção do uso dos recursos, pelo mesmo valor
de repasse a laboratórios que possuem volume e característica de ações diferentes.”
Neste contexto, a distribuição de recursos através do critério porte tende a levar em conta
a questão populacional, o que em sua concepção faz sentido pela ótica de quanto maior a
população, existe a tendência de demandas mais complexas e em maior número que laboratórios
que atendam uma região menor e menos populosa. Entretanto, se analisar pela ótica do tipo de
serviço demandado em função da atividade econômica predominante no território de inserção

15
do laboratório, talvez o critério porte pode representar uma distorção, conforme descrito pelos
autores.
Já em relação ao critério nível de complexidade, os autores argumentam que: “nas redes
de vigilância epidemiológica e ambiental, os critérios de classificação para o financiamento
fundo a fundo são baseados em ensaios da epidemiologia, biologia médica e de critérios do
sistema da qualidade. Na vigilância sanitária essa classificação está relacionada ao estágio de
implementação do Sistema da Qualidade e em autoavaliação da capacidade técnica e
operacional.”
A análise baseada no estágio de implementação de qualidade não leva em consideração o
tipo de serviço demandado em função da atividade econômica predominante no território de
inserção do laboratório, além também de não considerar especificidades dos serviços, como as
atividades executadas ou a contribuição dessas atividades para o monitoramento de riscos de
produtos e serviços.
Além de critérios distintos do financiamento em relação a estados e municípios, os
laboratórios ainda participam de programas de monitoramento e promovem a realização de
ensaios analíticos, que são financiados através de transferências automáticas com finalidades
específicas ou por meio de transferências voluntárias. Estes fatores por si só já ensejariam a
demanda por uma análise específica para os LACENs, porém seu financiamento envolve outros
fatores que tornam essa demanda mandatória, pois o Decreto n.º 9.79514 de 17 de maio de 2019
prevê em seu Artigo n.º 34: “À Secretaria de Vigilância em Saúde compete: I - coordenar a
gestão do Sistema Nacional de Vigilância em Saúde, por meio: c) do Sistema Nacional de
Laboratórios de Saúde Pública, nos aspectos pertinentes à vigilância em saúde.”
Sendo assim, o Ministério da Saúde, através da secretaria de vigilância em saúde mantêm
a interlocução com os LACENs, inclusive podendo repassar recursos federais oriundos do seu
orçamento, o que impacta diretamente nos recursos disponibilizados para financiar as
atividades dos LANCENs.
Considerando esse contexto, acredita-se que é necessário realizar um estudo específico
sobre o financiamento para os Laboratórios Centrais de Saúde Pública – LACENs, pois suas
características de operação, estrutura e fonte de financiamento com recursos federais difere
significativamente da estrutura de financiamento das vigilâncias sanitárias estaduais, distrital e
municipais, que é o escopo desta consultoria. Para além disso, somente será possível propor um
modelo de financiamento efetivo na medida em que se aprofundar nas demandas de atividades
em seus diversos graus de complexidade, na estrutura necessária para executar tais atividades

16
e nos recursos disponíveis para financiá-las, que ainda envolvem uma discussão estratégica para
a rede de laboratórios sobre a destinação, se recursos de custeio (utilizados para fomentar
atividades cotidianas) ou capital (utilizados para financiar investimentos), outro tema crítico
que merece aprofundamento.
Corroborando com essa perspectiva, os autores deste terceiro artigo13 concluem a
existência de outras fontes de financiamento que não foram levadas em consideração é uma
limitação inerente do estudo realizado, além de argumentarem que a mudança do perfil de
financiamento federal, de transferência voluntária para transferência programada fundo a fundo
sinaliza um aperfeiçoamento da relação entre os entes federados e demais atores estratégicos
do sistema nacional de vigilância sanitária, embora alertem que o fato da transferência ocorrer
em conta unificada pode representar dificuldades para os laboratórios conseguirem executar a
totalidade dos recursos que lhes é destinada.
Sendo estes os aspectos destacados em relação a bibliografia selecionada, a seção seguinte
apresentará alguns aspectos críticos no financiamento da vigilância sanitária que servirão de
norteadores para o desenvolvimento da presente consultoria.

4.3. Aspectos críticos no financiamento da vigilância sanitária

A base legal de financiamento em vigilância sanitária, abordada na seção 4.1 apresentou

breve histórico da evolução da distribuição de recursos federais e evidenciou a regra vigente
atualmente, o repasse é feito com base no critério populacional, estabelecido o valor percapta
de R$ 0,30 para estados, assegurado o valor mínimo por estado de R$ 630.000,00, R$ 0,60 para
municípios, assegurado o valor mínimo de R$ 12.000,00 por município, e 0,90 para o distrito
federal.
A revisão bibliográfica do financiamento em vigilância sanitária, abordada na seção 4.2
além de apresentar um breve histórico da organização do sistema, reforçou a importância do
financiamento como indutor do processo de descentralização do sistema, além de destacar que
o modelo de financiamento pode afetar diretamente a efetividade das ações de vigilância
sanitária no território (primeiro artigo). Foi apresentado o conceito de equidade, definido como
ausência de diferenças evitáveis ou remediáveis entre populações ou grupos sociais, econômica,
demográfica ou geograficamente definidas, e analisada a distribuição dos recursos federais sob
a perspectiva de busca da equidade (segundo artigo).

17
 Uma dicotomia que surgiu no debate do modelo de financiamento foi em relação a
autonomia dos participantes do sistema. Foi registrado que a partir de 2007, os estados passaram
a definir critérios para a pactuação, nem sempre vinculados à efetiva assunção e diversificação
das ações de gerenciamento do risco, via pacto nas Comissões Intergestores Bipartite (CIB). A
falta de uniformidade nesses critérios no nível nacional pode ocasionar distorções no sistema,
com maior ou menor assunção de atividades pelos municípios.
Ainda no segundo artigo os autores defenderam que o sistema de financiamento deve ser
alterado, pois o valor percapta nacional restringe a possibilidade de redução das desigualdades
no provimento de ações de vigilância sanitária (e a consequente busca pela equidade), e não
estimulam a melhora na qualidade das ações realizadas. Eles alertam ainda que é preciso ter
algum tipo de indicador que valorize a qualidade do gasto público, para premiar os gestores que
empregam de forma eficiente e eficaz os recursos existentes.
E por fim o terceiro artigo analisado tratou do financiamento dos Laboratórios Centrais
de Saúde Pública – LACENs. Este tipo de financiamento destoa daquele previsto para estados
e municípios, pois além dos critérios para distribuição de recursos não serem populacionais
(percapta) mas sim baseado no porte e o nível de complexidade, podem receber recursos
diretamente do Ministério da Saúde, que tem a atribuição legal de coordenar a gestão do Sistema
Nacional de Vigilância em Saúde por meio do Sistema Nacional de Laboratórios de Saúde
Pública. Os laboratórios podem receber fomento de outras fontes, em especial dos estados onde
estão, e sua dinâmica de funcionamento difere significativamente da vigilância sanitária. Com
base nessas características foi sugerido que os LACENs sejam objeto de um outro estudo, mais
aprofundado e completo que não tenha como escopo somente o financiamento federal da
vigilância sanitária, que foi definido como foco deste trabalho de consultoria.

5. CONCLUSÃO/CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente relatório é apresentado para cumprir as exigências do Produto 1 do Projeto

BRA/10/008, projeto de estruturação do sistema de vigilância e monitoramento de produtos
para a saúde, que prevê como atividades:
1. Realizar o levantamento documental e pesquisa quanto aos modelos de
financiamento de ações em saúde, em especial, da vigilância sanitária;

18
 2. Realizar reuniões e oficinas de "Benchmarking" com as partes envolvidas no
financiamento e planejamento das ações de vigilância sanitária e de vigilância
laboratorial, no âmbito do SNVS, e;
3. Realizar a consolidação dos resultados da pesquisa e do levantamento
documental.

A atividade 1 foi realizada conforme descrito nas seções 4.1 e 4.2 deste relatório. A
atividade 2 foi realizada por meio de duas reuniões com a equipe da ANVISA, realizadas nos
dias 31/03/23 e 13/04/23, onde foram debatidos aspectos importantes de financiamento e
planejamento de ações de vigilância sanitária que influenciarão os trabalhos realizados por essa
consultoria. A atividade 3 foi realizada conforme apresentado nas seções deste relatório.
O contexto deste primeiro produto é o desafio de se definir critérios de financiamento
para um sistema complexo como o da vigilância sanitária brasileira. Apesar da dificuldade desta
tarefa, é um tema que precisa ser enfrentado para que o recurso seja direcionado de forma
adequada aos territórios e possibilite a todos os envolvidos, em suas diversas esferas de
governo, prestar melhores serviços para a população.
Conforme evidenciado na seção 4.3, a primeira recomendação é que o financiamento
para os LACENs não seja tratado nesta consultoria. Essa recomendação baseia-se
principalmente nas diferenças de parâmetros de financiamento para os laboratórios em
comparação com os parâmetros utilizados para estados, distrito federal e municípios. Além
disso, os laboratórios têm dinâmica de funcionamento específica e fonte de financiamentos
privativas em relação a estados e municípios, o que enseja a necessidade de um estudo
específico e aprofundado.
Com base nos estudos realizados é possível afirmar que o modelo atual de financiamento
carece de melhorias. Destacam-se os seguintes pontos:
1. O modelo de financiamento é um indutor do processo de descentralização do
sistema, portanto deve ser pensado considerando os objetivos estratégicos de
assunção de atividades nos diversos níveis do sistema;
2. O valor percapta nacional pode provocar distorções em função da
heterogeneidade das regiões, portanto uma possibilidade é realizar estudos para
se estabelecer valores diferentes por regiões ou componentes de
financiamento que contemplem de alguma forma essas diferenças;

19
 3. O valor mínimo assegurado a municípios promove o mesmo valor de
financiamento a municípios com características (tanto populacionais, quando de
demandas de serviços de vigilância) distintas e pode provocar distorções entre
as regiões, portanto uma possibilidade é realizar estudos para se analisar a
viabilidade de valores mínimos por estados ou regiões;
4. Sem ferir a autonomia característica do sistema, uma possibilidade é conduzir
estudos para estabelecer diretrizes ou uniformizar critérios para o sistema
em relação à efetiva assunção e diversificação das ações de gerenciamento
do risco pelas vigilâncias municipais. Esse é um tema importante, que
provavelmente já é objeto de debate quando se trata do processo de
descentralização do sistema, portanto é preciso verificar o amadurecimento
desse debate e se dele é possível extrair algum critério objetivo que contemple
essa questão.
5. Outra possibilidade é analisar a viabilidade de um critério de financiamento que
contemple a qualidade do gasto público. Embora o conceito seja amplo, a
proposta é que os recursos existentes sejam empregados de forma eficiente e
eficaz, contribuindo para a qualidade e efetividade dos serviços prestados.
Certamente é um desafio estabelecer um critério que contemple essas
características, de qualquer modo a tentativa é valida sempre em direta
interlocução com os atores que participam do sistema.

Conforme se pode observar dos cinco pontos levantados acima, nenhum deles tem
respostas prontas ou consenso, o que é natural em um sistema nacional que presta uma grande
variedade de serviços e envolve as três esferas de governos. Sendo assim, a participação dos
envolvidos nesse debate e na formulação de propostas ou aperfeiçoamento de sugestões será
IMPRESCINDÍVEL na busca por um modelo de financiamento que atenda o primeiro ponto
e seja um indutor das atividades de vigilância sanitária.
Por fim é importante registrar que os pontos levantados anteriormente não se constituem
em proposta de alteração do modelo, mas sim aspectos norteadores do debate para que através
deles se busque em conjunto com os atores do sistema critérios que possam de fato se converter
em uma proposta de alteração de modelo, sem prejuízo da realização dos estudos de impacto
de eventuais alterações propostas. Assinado digitalmente por HELTON
HELTON CRISTIAN DE PAULA:04430176620
ND: C=BR, O=ICP-Brasil, OU=AC
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acessado em 08/04/2023.
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7. BRASIL. Lei n.º 8.142 de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da
comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências
intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.
Conteúdo disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm.
8. BRASIL. Lei Complementar n.º 141 de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o § 3o do
art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados
anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços
públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a
saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3
(três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de
1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências. Conteúdo disponível
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9. BRASIL. Emenda Constitucional n.º 95 de 15 de dezembro de 2016. Altera o Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal, e dá
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