Contabilidade pública e

conformidade na gestão
Módulo

2 Gestão de folha de
pagamento
Fundação Escola Nacional de Administração Pública

Equipe Responsável
José Rafael Corrêa (Conteudista dos módulos de Controle Interno e Externo e Gestão da Folha de Pagamento,
2021).
Allex Albert Rodrigues, (Conteudista do módulo de Previdência, 2021)
Paulo Eduardo de Oliveira Costa (Curador do conteúdo)

Diretoria de Desenvolvimento Profissional.

Curso produzido em Brasília 2021.

Enap, 2021

Enap Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 2

Sumário
1. Despesa com pessoal..................................................................... 5

1.1 Limites legais.................................................................................... 5

1.2 Receitas utilizadas no cálculo........................................................ 11

1.3 Detalhando a despesa com pessoal............................................... 14

2. Impactos das leis complementares nº 173/20 e nº 178/21........... 15

2.1 Limites da LC 173 para a ampliação de despesa com pessoal........ 15

2.2 Alterações da LC 178 na aplicação da LRF na despesa com pessoal..18

3. Gerenciando a folha de pagamento............................................. 24

3.1. Detalhando a folha de pagamento................................................ 24

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Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 4
 2
Módulo

Gestão de folha de pagamento

O módulo está estruturado da seguinte maneira:

• Unidade 1: Despesa com pessoal

1.1 Limites legais
1.2 Receitas utilizadas no cálculo
1.3 Detalhando a despesa com pessoal

• Unidade 2: Impactos das leis complementares nº 173/20 e nº 178/21

2.1 Limites da LC 173 para a ampliação de despesa com pessoal
2.2 Alterações da LC 178 na aplicação da LRF na despesa com pessoal

• Unidade 3: Gerenciando a folha de pagamento

3.1 Detalhando a folha de pagamento

1. Despesa com pessoal

Objetivo de aprendizagem

Conhecer o que é considerada despesa de pessoal, qual receita pode ser utilizada
para o pagamento da folha, os limites impostos pela Constituição Federal e a Lei de
Responsabilidade Fiscal.

Assista a um vídeo sobre Gestão da Folha de Pagamento.

1.1 Limites legais

A despesa com pessoal sempre foi um assunto polêmico, porém muito necessário para uma
boa gestão governamental. Em meados da década de 90, toda a discussão apontava para uma
necessidade de se ter limites para a despesa com pessoal nas administrações públicas. Após
muita discussão, em 1995 foi aprovada a chamada “Lei Camata”, Lei Complementar nº 82, de 27
de março de 1995. O texto aprovado trazia o seguinte limite para os municípios:

"Art. 1º As despesas totais com pessoal ativo e inativo da administração direta

e indireta, inclusive fundações, empresas públicas e sociedades de economia
mista, pagas com receitas correntes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, não poderão, em cada exercício financeiro, exceder:

[...]

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 III - no caso do Distrito Federal e dos Municípios, a sessenta por cento das
respectivas receitas correntes."

Podemos observar que a despesa de pessoal de um município, apurada anualmente, não podia
ultrapassar 60% das receitas correntes arrecadadas no exercício. Importante destacar que, com
referência à receita, a Lei trazia como base para o cálculo a receita corrente. Sendo que mais à
frente passa a usar o termo receita corrente líquida, porém sem detalhar o que seria excluído.
Já quando falamos da despesa, não temos um detalhamento do que seria considerado despesa
com pessoal, nem tampouco havia alguma separação de limite entre os poderes, Executivo e
Legislativo, no caso dos municípios.

A Lei também trouxe a forma de recomposição aos limites, no caso de algum município o
excedesse, conforme podemos ler a seguir:

"§ 1º Se as despesas de que trata este artigo excederem, no exercício da

publicação desta Lei Complementar, aos limites nele fixados, deverão retornar
àqueles limites no prazo máximo de três exercícios financeiros, a contar daquele
em que esta Lei Complementar entrar em vigor, à razão de um terço do excedente
por exercício."

O município que excedesse ao limite teria três anos para voltar a ficar dentro do percentual
delimitado na lei, sendo que na sua trajetória de recuperação deveria reduzir um terço a cada
exercício.

E se, no caso, o limite fosse ultrapassado e não conseguisse ser recuperado dentro do prazo
determinado, o que aconteceria? A lei também trouxe regramento para esses casos, conforme
segue:

"§ 3º Sempre que o demonstrativo de que trata o parágrafo anterior, no que

tange à despesa acumulada até o mês, indicar o descumprimento dos limites
fixados nesta Lei Complementar, ficarão vedadas, até que a situação se regularize,
quaisquer revisões, reajustes ou adequações de remuneração que impliquem
aumento de despesas.”

As penalidades impostas eram todas voltadas a coibir qualquer aumento na despesa com pessoal,
vedando reajustes, revisões ou qualquer outra forma de adequação de remuneração.

A legislação trouxe ainda mais discussão sobre o tema; de um lado, alguns colocam as dificuldades
de se cumprir a lei; do outro, um grupo entende que a lei deveria ser ainda mais rígida. No final
dos anos 90, essa discussão ganha mais força, quando da discussão da Lei de Responsabilidade
Fiscal, e passa a ser tratada como uma lei de gestão responsável.

A seguir vamos tratar da Lei de Responsabilidade Fiscal e, em especial, dos dispositivos que
disciplinam sobre o gasto de pessoal nos municípios.

Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF

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Já no parágrafo 1º do artigo 1º, é mencionado que uma gestão fiscal responsável deverá obedecer
a limites e condições para a geração de despesa com pessoal. Esta preocupação na lei com o
tema fica evidente quando observamos que a mesma tem uma seção específica “Da Despesa
com Pessoal”, conforme a seguir:

"Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa
total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os
ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos,
funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer
espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis,
subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais,
gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem
como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de
previdência.

§ 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem

à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como
"Outras Despesas de Pessoal".

§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês

em referência com as dos 11 (onze) imediatamente anteriores, adotando-se o
regime de competência, independentemente de empenho. (Redação dada pela
Lei Complementar nº 178, de 2021)

§ 3º Para a apuração da despesa total com pessoal, será observada a remuneração

bruta do servidor, sem qualquer dedução ou retenção, ressalvada a redução para
atendimento ao disposto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. (Incluído
pela Lei Complementar nº 178, de 2021).

Diferente do que vimos na Lei Camata, a LRF, no seu artigo 18, traz o detalhamento do que se
considera despesa com pessoal. Logo no início do artigo, ela já deixa claro que entram no cálculo
as despesas com ativos, inativos e pensionistas, assunto que sempre gerou muita discussão. Logo
mais vamos ver quando podemos excluir do cálculo os gastos com inativos e pensionistas. O
caput do artigo 18 tenta detalhar ao máximo o que entra em despesa de pessoal, todas as formas
remuneratórias, benefícios e as contribuições previdenciárias.

Outro tema polêmico que a LRF já tenta definir é sobre as despesas com pessoal que são
terceirizadas, trazendo no parágrafo 1º do artigo que essas despesas se enquadram em outras
despesas com pessoal.

Já no parágrafo 2º do mesmo artigo é mencionado o período utilizado na apuração, que deve

considerar sempre o mês de referência e os últimos 11.

Ficando no tema do que se considera, ou não, como despesas com pessoal, o artigo 19 vem trazer
algumas exclusões da base de cálculo, conforme disciplinam os parágrafos 1º e 2º, que seguem:

"§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão
computadas as despesas:

I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;

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 II - relativas a incentivos à demissão voluntária;

III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da

Constituição;

IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da

apuração a que se refere o § 2o do art. 18;

V - ...;

VI - com inativos e pensionistas, ainda que pagas por intermédio de unidade

gestora única ou fundo previsto no art. 249 da Constituição Federal, quanto
à parcela custeada por recursos provenientes: (Redação dada pela Lei
Complementar nº 178, de 2021)

a) da arrecadação de contribuições dos segurados;

b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Constituição;

c) de transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime

de previdência, na forma definida pelo órgão do Poder Executivo federal
responsável pela orientação, pela supervisão e pelo acompanhamento dos
regimes próprios de previdência social dos servidores públicos. (Redação dada
pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com pessoal

decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder
ou órgão referido no art. 20.

O primeiro bloco de exclusões se refere à saída de servidores ou empregados por demissão,

através de plano de demissão voluntária ou não. Temos também a exclusão de despesas com
pessoal que tenham origem em decisões judiciais da competência de período anterior ao de
apuração.

Por fim, temos as exclusões das despesas com inativos e pensionistas, quando estas forem
custeadas com recursos da arrecadação de contribuições previdenciárias, ou de compensação
financeira ou ainda das transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime de
previdência.

"Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa
total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação,
não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir
discriminados [...]:

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os
seguintes percentuais:

[...]       

III - na esfera municipal:

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 a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do
Município, quando houver;

b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo."

Assim como na Lei Camata, a LRF traz o limite que o município não poderá exceder em relação
à receita corrente líquida com despesa com pessoal, sendo que o teto é o mesmo, 60%. Mas
a LC nº 101/200 foi mais além e definiu um percentual para o Poder Executivo (54%) e outro
para o Legislativo (6%). Ela traz ainda um limite chamado de prudencial, que é 95% do limite
estabelecido no artigo 19 e detalhado no artigo 20, ficando desta forma: 51,3% para o Poder
Executivo e 5,7% para o Poder Legislativo.

"Art. 21. É nulo de pleno direito: (Redação dada pela Lei Complementar nº 173,
de 2020)

I - o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

a) às exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar e o disposto no inciso

XIII do caput do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição Federal; e (Incluído
pela Lei Complementar nº 173, de 2020)

[...]

II - o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e
oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido
no art. 20; (Redação dada pela Lei Complementar nº 173, de 2020)"

Com vistas a controlar as despesas com pessoal, a LRF determina que atos que provoquem
aumento desse tipo de despesa venham acompanhados de estimativas de impacto orçamentário
e financeiro, bem como devem demonstrar que estão adequados à lei orçamentária anual e
serem compatíveis com o plano plurianual.

Na linha de uma gestão responsável, traz uma vedação que se edite ato de que resulte aumento
da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular
de Poder.

"Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e

20 será realizada ao final de cada quadrimestre.

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20,
ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas
previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-
se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da
Constituição."

No que se refere à periodicidade de apuração do limite, o artigo 22 estabelece que vai ser
quadrimestralmente, sendo que aos municípios com menos de 50 mil habitantes é facultado
fazer a apuração semestral, de acordo com o artigo 63.

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 9

Para quem ultrapassar o limite, o prazo para ajustar é bem menor do que o da Lei Camata, pois
os governos terão de se adequar em dois quadrimestres, sendo obrigatório reduzir pelo menos
um terço no primeiro.

"Art. 22. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa
e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20
que houver incorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a

qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal
ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer

título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de
servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do

§ 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.

A LRF traz também um limite prudencial, que vai ser 51,3% para o Poder Executivo e 5,7% para
o Poder Legislativo. Sempre priorizando uma gestão fiscal responsável com o equilíbrio das
contas públicas, o referido artigo da lei traz uma série de vedações no que se refere a gastos com
folha de pagamento, quando for ultrapassado o limite prudencial. Fazer o acompanhamento
quadrimestral ou semestral é importante, dependendo do tamanho e da opção do município
para tomar as providências, caso o limite seja ultrapassado. Além do acompanhamento interno,
os Tribunais de Contas também fazem esse acompanhamento e emitem alertas, conforme
estabelecido no inciso II do parágrafo 1º do artigo 59 da LRF.

"Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art.
20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas
previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se,
entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição.

§ 1o No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá

ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos
valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação

dos vencimentos à nova carga horária. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido e enquanto perdurar o

excesso, o Poder ou órgão referido no art. 20 não poderá: (Redação dada pela
Lei Complementar nº 178, de 2021)

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 10

 I - receber transferências voluntárias;

II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao pagamento da

dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. (Redação
dada pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com

pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato
dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20."

Vimos que a Lei Complementar nº 101/2000 trouxe vedações para quando se ultrapasse o
limite prudencial ao passo que o artigo 23 traz providências que podem ser tomadas a partir
do momento em que a gestão municipal ultrapassar o limite de pessoal, 54% para Executivo
e 6% ao Legislativo. Essas providências estão nos parágrafos 1º e 2º, que são bastante rígidos;
por outro lado, o parágrafo 3º define as consequências para quem não reduzir a despesa com
pessoal dentro do prazo determinado na LRF. São sanções duras no que diz respeito ao repasse
de recursos aos municípios. O artigo 25 da lei reafirma essa vedação de repasse de transferências
voluntárias no caso de não atendimento às regras de controle de gastos com pessoal.

Já falamos bastante sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal e o gasto com pessoal, mas na
Constituição também encontramos determinações sobre a matéria.

Constituição Federal
Artigo 29-A

"§ 1o A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita
com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)."

Conforme pode ser observado, o poder legislativo, além de atender o limite determinado pela
LRF, que é de 6% de despesas com pessoal em relação à receita corrente líquida, tem de respeitar
o limite constitucional de gasto com folha de pagamento, que é de 70% em relação a sua receita.

1.2 Receitas utilizadas no cálculo

"Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:

[...]

IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições,

patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e
outras receitas também correntes, deduzidos:

a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação

constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e
no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 11

 b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação
constitucional;

c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores

para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas
provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da
Constituição.

§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos

e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de
1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.

§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e

dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para
atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19.

§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas

no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades."

Conforme vimos anteriormente, o artigo 19 da LRF determina que o limite da despesa total
com pessoal em cada período de apuração e em cada ente da Federação não poderá exceder
percentuais da “receita corrente líquida”. Precisamos, então, conhecer a receita corrente líquida
de nossos municípios.

O inciso IV do artigo 2º traz que na receita corrente líquida entram as receitas tributárias, onde
se incluem as principais receitas próprias do município, como IPTU e ISS, além das retenções do
IRRF. Outro grupo importante de receitas são as transferências correntes, onde estão os repasses
do FPM, ICMS, IPVA e o Fundeb.

O relatório da Receita Corrente Líquida é o anexo 3 do Relatório Resumido da Execução

Orçamentária (RREO), e tem periodicidade bimestral. Para o exercício de 2022, terá a seguinte
forma:

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 12

Na figura apresentada, percebemos que, assim como ocorre com a despesa, o relatório apresenta
a receita do mês e dos onze meses anteriores – porém, esse sempre é demonstrado ao final de
cada bimestre. No relatório, podemos observar o detalhamento das receitas, que a lei não traz.

Observamos também as deduções da receita, que podemos separar em três grupos:

• As previdenciárias, incluindo o rendimento das aplicações financeiras desses recursos;

• As deduções da receita para a formação do Fundeb;
• As receitas oriundas de emendas parlamentares individuais e de bancadas.

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A receita corrente líquida não é somente base para calcularmos a despesa com pessoal, mas
também o cálculo do limite da dívida e, por consequência, a capacidade de endividamento do
município.

1.3 Detalhando a despesa com pessoal

Já detalhamos a composição da nossa receita corrente líquida, mas qual a composição da despesa
com pessoal? Vamos ver a seguir:

Primeiramente, vamos olhar no relatório para a despesa “bruta” com pessoal, que está descrita
no artigo 18 da LRF. Destaca-se a expressão “bruta”, utilizada para deixar claro que não podemos
usar a despesa líquida com pessoal.

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 14

Importante observar se o Tribunal de Contas - responsável pela análise das contas do município
- tem alguma regulamentação sobre o que considera como despesa com pessoal.

Com o intuito de analisar como estão compostos tais valores da despesa, devemos olhar para a
execução orçamentária. Para isso, é importante conhecermos a Portaria nº 163/2002, atualizada,
na qual encontramos o detalhamento da despesa com pessoal, no item intitulado “31 – Pessoal
e Encargos Sociais”, que pode ser encontrado clicando aqui.

É necessário também conhecer o conceito de despesas com terceirização, detalhado no manual

de demonstrativos fiscais, bem como verificar o do Tribunal de Contas que fiscaliza o município.

Dentro das despesas brutas com pessoal, o relatório traz ainda uma linha para serem inseridas
as despesas com pessoal realizadas na competência no anexo, mesmo que não tenham sido
empenhadas.

O anexo 1 do Relatório de Gestão Fiscal traz no item II as despesas que não serão computadas,
ou seja, serão deduzidas. No primeiro grupo temos as despesas com indenizações por demissões
de servidores ou empregados e relativas aos incentivos à demissão voluntária. Posteriormente,
temos o grupo das despesas de sentenças judiciais que se referem aos períodos anteriores. Por
fim, temos as despesas com inativos e pensionistas pagos com recursos vinculados para esse fim.

Importante destacar ainda que despesas com pessoal efetuadas em consórcios, do qual o
município faz parte através de contrato de rateio, também entram no cálculo da despesa com
pessoal.

Por fim, ressalta-se que o Anexo 1 vai trazer sempre a despesa de pessoal bruta, consolidada, ou
seja, trazendo à administração direta e indireta do município.

2. Impactos das leis complementares nº 173/20 e nº

178/21
Objetivo de aprendizagem

Reconhecer os efeitos das leis complementares nº 173/20 e nº 178/21 na folha de

pagamento.

2.1 Limites da LC 173 para a ampliação de despesa com pessoal

O exercício de 2020 foi atípico no que diz respeito a vários aspectos da gestão municipal devido
à pandemia de Covid-19. Os municípios foram atingidos diretamente em suas arrecadações, em
especial no que diz respeito às transferências do FPM e ICMS, com destaque para os meses finais
do primeiro semestre e iniciais do segundo semestre. Com o objetivo de equilibrar as finanças

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 15

de Estados e municípios, para que pudessem continuar atendendo suas demandas e ao mesmo
tempo enfrentar a pandemia, foi aprovada e implementada a Lei Complementar nº 173, de 27
de maio de 2020.

A Lei Complementar nº 173 tinha o objetivo de garantir novos aportes de recursos aos Estados
e municípios, mas também trouxe exigências para os governos, com vistas a terem uma gestão
fiscal equilibrada. Trouxe flexibilização da LRF no período de calamidade devido ao contexto
pandêmico, e também vedações até o final do exercício de 2021, com vistas a conter gastos, em
especial com folha de pagamento.

Sobre a flexibilização estabelecida pela LC nº 173, que está no artigo 7º, segue:

"Art.65.

§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional,

nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território
nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos incisos I e II
do caput:

I - serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União,

aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação,
para:

a) contratação e aditamento de operações de crédito;

b) concessão de garantias;

c) contratação entre entes da Federação;

d) recebimento de transferências voluntárias."

O artigo 7º faz uma alteração no artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal, não alterando a
flexibilização já contida na lei referente à suspensão da contagem de prazos para adequação
ao limite de pessoal trazido no artigo 23, mas traz a novidade do parágrafo primeiro. O inciso
I do referido parágrafo estabelece que serão dispensados os limites, condições de demais
restrições, enquanto perdurar a pandemia, na verificação de situações, contratação de operação
de crédito, concessão de garantias, contratações com o Estado e a União, bem como referente a
transferências voluntárias.

No artigo 8º da LC nº 173, vamos encontrar as proibições impostas pela lei aos municípios, com
prazo até final de 2021, com referência principalmente à evolução da despesa com pessoal dos
órgãos governamentais.

Trataremos inicialmente das restrições, com referência à movimentação de pessoal, contida no

referido artigo.

"Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de

maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados
pela calamidade pública decorrente da pandemia de Covid-19 ficam proibidos,
até 31 de dezembro de 2021, de:

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 16

 [...]

II - criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

III - alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de

cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento
de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou
vitalícios, as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art.
37 da Constituição Federal, as contratações de temporários para prestação de
serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares;

V - realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas

no inciso IV."

As vedações vão desde alterar estrutura de pessoal, criar cargos e contratar até realizar concurso.
É importante destacar as condicionantes que fazem parte do texto desses incisos: quando aponta
a alteração da estrutura ou criação de cargos, temos a expressão ao final “que implique aumento
de despesa”, ou seja, esses atos não podem gerar aumento de gastos. Quando aborda a admissão
ou contratação de pessoal, também aparecem ressalvas, como “não acarretem aumento de
despesa, as reposições decorrentes de vacância e contratações temporárias enquadradas na
Constituição Federal”. Por fim, no caso das realizações de concursos, traz exceção para quando
houver reposição de vacância.

As restrições tratam também de atos que impliquem aumento salarial do pessoal das
administrações governamentais, como segue:

"Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de

maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados
pela calamidade pública decorrente da pandemia de Covid-19 ficam proibidos,
até 31 de dezembro de 2021, de:

I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação

de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados
públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em
julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública;

[...]

VI - criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação

ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em
favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de
servidores e empregados públicos e de militares, ou ainda de seus dependentes,
exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de
determinação legal anterior à calamidade;

[...]

VIII - adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da

variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor
Amplo (IPCA), observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV
do caput do art. 7º da Constituição Federal;

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 IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente
para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais
mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência
da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o
tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins."

Já no inciso I do artigo 8º da LC nº 173, temos a proibição de conceder aumento, reajuste

ou adequação de remuneração para todos do quadro da administração municipal, fazendo
exceção apenas para pagamento de decisões judiciais. Esse assunto tem sido polêmico, com
entendimentos diferentes entre Tribunais de Contas no que diz respeito à revisão geral anual que
está na Constituição Federal. É necessário verificar também qual o posicionamento do Tribunal
de Contas ao qual são jurisdicionados, bem como buscar decisões judiciais na comarca da qual
parte o tema.

As vedações atingem também demais vantagens de todos que fazem parte da administração
municipal, como a proibição de criação, impossibilidade de reajuste, a contagem de tempo – da
entrada em vigor da lei até final de 2021 – para poder receber anuênios, triênios, licença-prêmio
ou outros benefícios que exijam a contagem de tempo de serviço.

2.2 Alterações da LC 178 na aplicação da LRF na despesa com pessoal

Nota Técnica SEI nº 30805/2021/ME - STN

A Lei Complementar 178, de 13 de janeiro de 2021, estabelece o Programa de Acompanhamento

e Transparência Fiscal e o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal. Mais uma vez, percebemos a
preocupação com a Gestão Fiscal das administrações públicas, que altera a Lei de Responsabilidade
Fiscal em artigos que envolvem os gastos com pessoal, conforme destacamos:

"Art. 16. A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com
as seguintes alterações:

Art.18 ....................................................................................................................

§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês

em referência com as dos 11 (onze) imediatamente anteriores, adotando-se o
regime de competência, independentemente de empenho.

§ 3º Para a apuração da despesa total com pessoal, será observada a remuneração

bruta do servidor, sem qualquer dedução ou retenção, ressalvada a redução para
atendimento ao disposto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.” (NR)"

A primeira alteração se refere ao reforço trazido no parágrafo 2º, para que a despesa de pessoal
seja apurada por competência “independente de empenho”. Ou seja, mesmo que o município
não tenha dotação para empenhar a folha de dezembro, por exemplo, este valor deverá ser
registrado e contabilizado para apuração da despesa com pessoal.

O parágrafo 3º é novo, e foi inserido para deixar claro que a despesa com pessoal deve ser
apurada levando-se em conta o valor bruto, sem qualquer dedução ou retenção, como uma
única ressalva.

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 "Art. 19...................................................................................................................

§ 1º.........................................................................................................................

VI - com inativos e pensionistas, ainda que pagas por intermédio de unidade

gestora única ou fundo previsto no art. 249 da Constituição Federal, quanto à
parcela custeada por recursos provenientes:
................................................................................................................................

c) de transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime de

previdência, na forma definida pelo órgão do Poder Executivo federal responsável
pela orientação, pela supervisão e pelo acompanhamento dos regimes próprios
de previdência social dos servidores públicos.
................................................................................................................................

§ 3º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, é vedada a

dedução da parcela custeada com recursos aportados para a cobertura do déficit
financeiro dos regimes de previdência.” (NR)."

O artigo 16 da LC nº 178 altera também o artigo 19 da LRF, sendo que, no inciso VI, inclui as
despesas com “pensionistas”, deixando claro que nesse item não devem ser levados em conta
apenas os inativos, mas também os pensionistas. Continuando ainda na alteração do artigo 19,
na letra c, no inciso VI do parágrafo 1º, o texto é alterado para deixar claro que as despesas
com inativos e pensionistas podem ser excluídas, assim como despesas com pessoal, quando as
mesmas forem custeadas com recursos do regime próprio de previdência social dos servidores
públicos, desde que os recursos repassados sejam para promover o equilíbrio atuarial do regime.
Ademais, foi inserido o parágrafo 3º, que estabelece que não podem ser deduzidas as despesas
com inativos e pensionistas que forem pagas com recursos aportados para a cobertura de déficit
financeiro do regime previdenciário.

"Art. 20 ..................................................................................................................

§ 7º Os Poderes e órgãos referidos neste artigo deverão apurar, de forma

segregada para aplicação dos limites de que trata este artigo, a integralidade das
despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo
que o custeio dessas despesas esteja a cargo de outro Poder ou órgão.” (NR)

Continuando no artigo 16 da LC 178, ela também altera o artigo 20 da LRF,

inserindo o parágrafo 7º, que estabelece que as despesas com inativos e
pensionistas devem ser apuradas separando as origens de cada poder (Executivo
e Legislativo), mesmo que os valores sejam pagos por regimes próprios de
previdência."

A Lei Complementar nº 178 traz uma importante forma de ajuste das despesas com pessoal,
conforme estabelecido no artigo 15:

"Art. 15. O Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal, ao término do
exercício financeiro da publicação desta Lei Complementar, estiver acima de seu
respectivo limite estabelecido no art. 20 da Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 2000, deverá eliminar o excesso à razão de, pelo menos, 10% (dez por
cento) a cada exercício a partir de 2023, por meio da adoção, entre outras, das

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 19

 medidas previstas nos arts. 22 e 23 daquela Lei Complementar, de forma a se
enquadrar no respectivo limite até o término do exercício de 2032.

§ 1º A inobservância do disposto no caput no prazo fixado sujeita o ente às

restrições previstas no § 3º do art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio
de 2000.

§ 2º A comprovação acerca do cumprimento da regra de eliminação do excesso de

despesas com pessoal prevista no caput deverá ser feita no último quadrimestre
de cada exercício, observado o art. 18 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio
de 2000.

§ 3º Ficam suspensas as contagens de prazo e as disposições do art. 23 da

Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, no exercício financeiro de
publicação desta Lei Complementar.

§ 4º Até o encerramento do prazo a que se refere o caput, será considerado

cumprido o disposto no art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000, pelo Poder ou órgão referido no art. 20 daquela Lei Complementar que
atender ao estabelecido neste artigo."

Inserido no capítulo IV da LC nº 178, que trata “das medidas de reforço à responsabilidade fiscal”,
o caput do artigo 15 aponta que o município que estiver acima do limite estabelecido no artigo
20 da LRF, ao término do exercício financeiro de 2021, deverá eliminar o excesso à razão de, pelo
menos, 10% a cada exercício a partir de 2023 (tendo até o término do exercício de 2032 para se
enquadrar). O artigo ainda suspende as contagens de prazos referentes ao acompanhamento do
limite de pessoal no exercício de 2021, bem como para os municípios que se enquadrarem ao
final desse exercício: ficando acima do limite, sua comprovação de redução do percentual será
sempre no último quadrimestre de cada exercício, a partir de 2023, indo até 2032.

A Nota Técnica SEI nº 30805/2021/ME, publicada pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN,
detalha as ações referentes à Lei Complementar nº 178 e traz duas recomendações. Tendo em
vista a flexibilização da forma de recondução ao limite para quem ultrapassá-lo ao final desse
exercício, foi tratada na nota a possibilidade de contabilizar as despesas com organizações
sociais, na apuração do limite de pessoal. A nota aborda também a exclusão da base de cálculo
da receita corrente líquida, das receitas com rendimentos dos regimes próprios de previdência,
o que também impactará em um aumento no percentual de gasto em pessoal.

Emenda Constitucional 109

Nota Técnica SEI nº 34054/2021/ME

Ainda na linha de alterações em legislação que impactam na apuração do gasto com pessoal,
bem como na sua gestão, temos ainda a Emenda Constitucional nº 109, de 15 de março de 2021:

Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:

"Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os

subsídios dos Vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas,
não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da
receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts.
158 e 159 desta Constituição, efetivamente realizado no exercício anterior:

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 20

 Art. 7º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação,
exceto quanto à alteração do art. 29-A da Constituição Federal, a qual entra
em vigor a partir do início da primeira legislatura municipal, após a data de
publicação desta Emenda Constitucional."

O artigo 29-A passa a trazer a expressão “demais gastos de pessoal inativo e pensionista”,
alterando a forma de apurar esse limite. Todavia, o prazo para esta exigência entrar em vigor é a
partir da nova legislatura, em 2025.

"Art. 167-A. Apurado que, no período de 12 (doze) meses, a relação entre

despesas correntes e receitas correntes supera 95% (noventa e cinco por cento),
no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, é facultado aos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público, ao Tribunal de
Contas e à Defensoria Pública do ente, enquanto permanecer a situação, aplicar
o mecanismo de ajuste fiscal de vedação da:

I - concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação

de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados
públicos e de militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em
julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de
que trata este artigo;

II - criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas:

a) as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento

de despesa;

b) as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;

c) as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 desta

Constituição; e

d) as reposições de temporários para prestação de serviço militar e de alunos de

órgãos de formação de militares;

V - realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias

previstas no inciso IV deste caput;

VI - criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de

representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho
indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da
Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e de militares, ou
ainda de seus dependentes, exceto quando derivados de sentença judicial
transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação
das medidas de que trata este artigo;

VII - criação de despesa obrigatória;

VIII - adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da

variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida no
inciso IV do caput do art. 7º desta Constituição;

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 21

 IX - criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como
remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem ampliação
das despesas com subsídios e subvenções;

X - concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária.

No intuito de se buscar uma gestão fiscal responsável, esta emenda constitucional traz um novo
controle sobre os gastos públicos. Ela determina que a cada bimestre se faça um acompanhamento
dos últimos 12 meses, da relação das despesas correntes em relação às receitas correntes, sendo
que as despesas não devem superar 95% das receitas. O caput do artigo 167-A faculta que os
municípios que ultrapassarem os seus limites podem fazer uma série de vedações com relação
ao gasto com pessoal. Como se observa acima, ele traz uma série de vedações do inciso I ao
X, podendo o município optar ou não por utilizá-las, em partes ou integralmente. A faculdade
colocada, porém, se choca com o parágrafo 6º do mesmo artigo.

"§ 6º Ocorrendo a hipótese de que trata o caput deste artigo, até que todas as
medidas nele previstas tenham sido adotadas por todos os Poderes e órgãos
nele mencionados, de acordo com declaração do respectivo Tribunal de Contas,
é vedada:

I - a concessão, por qualquer outro ente da Federação, de garantias ao ente

envolvido;

II - a tomada de operação de crédito por parte do ente envolvido com outro

ente da Federação, diretamente ou por intermédio de seus fundos, autarquias,
fundações ou empresas estatais dependentes, ainda que sob a forma de novação,
refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente, ressalvados
os financiamentos destinados a projetos específicos celebrados na forma de
operações típicas das agências financeiras oficiais de fomento."

Como se pode observar, o parágrafo estabelece que, caso o município ultrapasse os 95% de
despesas em relação às receitas correntes e não adote as vedações determinadas, o mesmo fica
sem a possibilidade de obter garantias, bem como de tomar operação de crédito.

Essa emenda traz ainda mais um novo limite para o controle de despesas, conforme segue:

"Art. 109. Se verificado, na aprovação da lei orçamentária, que, no âmbito

das despesas sujeitas aos limites do art. 107 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, a proporção da despesa obrigatória primária em
relação à despesa primária total foi superior a 95% (noventa e cinco por cento),
aplicam-se ao respectivo Poder ou órgão, até o final do exercício a que se refere
a lei orçamentária, sem prejuízo de outras medidas, as seguintes vedações:

I - concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação

de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados
públicos e de militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em
julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de
que trata este artigo;
................................................................................................................................

IV - admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas:

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 22

 a) as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento
de despesa;

b) as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;

c) as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da

Constituição Federal; e

d) as reposições de temporários para prestação de serviço militar e de alunos de

órgãos de formação de militares;
................................................................................................................................

VI - criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de

representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho
indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da
Defensoria Pública, de servidores e empregados públicos e de militares, ou ainda
de seus dependentes, exceto quando derivados de sentença judicial transitada
em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas
de que trata este artigo;
................................................................................................................................

IX - aumento do valor de benefícios de cunho indenizatório destinados a

qualquer membro de Poder, servidor ou empregado da administração pública e
a seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em
julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de
que trata este artigo.

§ 1º As vedações previstas nos incisos I, III e VI do caput deste artigo, quando

acionadas as vedações para qualquer dos órgãos elencados nos incisos II, III e
IV do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
aplicam-se ao conjunto dos órgãos referidos em cada inciso.

§ 2º Caso as vedações de que trata o caput deste artigo sejam acionadas para o

Poder Executivo, ficam vedadas:

§ 3º Caso as vedações de que trata o caput deste artigo sejam acionadas, fica

vedada a concessão da revisão geral prevista no inciso X do caput do art. 37 da
Constituição Federal.

Para saber mais, a emenda constitucional e as notas técnicas nos links a seguir:

Lei Complementar nº 173, de 27 de Maior de 2020

Lei Complementar nº 178, de 13 de Janeiro de 2021
Emenda Constitucional Nº 109, de 15 de Março de 2021
Nota Técnica SEI nº 30805/2021/ME

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 23

3. Gerenciando a folha de pagamento
Objetivo de aprendizagem

Identificar os valores da folha de pagamento, sua evolução e impactos na administração

do município.

3.1 Detalhando a folha de pagamento

A discussão sobre equilíbrio das contas públicas sempre trouxe como um dos temas centrais
a gestão da folha de pagamento, criando seus limites. Até o momento, podemos observar a
trajetória da implantação deste limite nas gestões governamentais: desde a década de 90 até o
exercício de 2021, foram várias legislações. Todas trouxeram a questão do equilíbrio das contas
públicas e a necessidade de termos gestões fiscais responsáveis em todas as esferas de governo.
Podemos ver os vários limites das folhas de pagamento estabelecidos, como:

• Limite de 54% para o Poder Executivo;

• Limite prudencial de 51,3% para o Poder Executivo;
• Limite de 6% para o Poder Legislativo;
• Limite prudencial de 5,7% para o Poder Legislativo;
• 70% com folha de pagamento da Câmara Municipal;
• Limites da Emenda Constitucional 109 que interferem na gestão de pessoal.

No dia a dia do município, além de acompanhar os limites, é importante compreender a evolução

de sua folha de pagamento, os impactos da legislação municipal, bem como da legislação federal
e ou estadual.

É fundamental ter pleno conhecimento dos planos de carreira dos servidores municipais,
fazendo simulações de impactos na folha de pagamento futura. A Legislação Federal também
tem impactado bastante os municípios, trazendo obrigações para os mesmos, bem como pisos
salariais, sendo que também devem ser acompanhadas de perto as consequências dessas
legislações na folha de pagamento do município.

Os municípios que têm regimes próprios de previdência devem acompanhar também os

cálculos atuariais, assim como a evolução do percentual de contribuição patronal e da alíquota
complementar, uma vez que esses valores impactam na folha do município. Importante verificar
se o município já fez as adequações estabelecidas na Emenda Constitucional 103, de 12 de
novembro de 2019.

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