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ontrole De Constitucionalidade Das Leis Orçamentárias

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Resumo E-book Questões Jurisprudência Legislaçã

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DIREITO FINANCEIRO

ORÇAMENTO

Controle de constitucionalidade das leis orçamentárias

1. Introdução

Quanto à análise do controle de constitucionalidade das leis orçamentárias, iremos explanar sua
natureza jurídica. Existem três correntes doutrinárias, prevalecendo a terceira a ser vista a seguir.

Primeiramente, para León Duguit (LEITE, 2017, p. 77), o orçamento público é um ato administrativo,
quanto às despesas, ao passo que, em relação às receitas, trata-se de uma lei em sentido formal. Essa
posição clássica é fundamentada pela antiga necessidade – não mais existente – de elaboração de
uma lei orçamentária para autorizar a cobrança de tributos, dado que a lei que previa a instituição não
era considerada suficiente para tanto, por causa do princípio da anualidade tributária, assunto ainda
muito cobrado nas provas de concursos públicos.

A segunda corrente doutrinária, encampada por Gaston Jèze, compreende o orçamento como um ato
administrativo, não podendo ser compreendido como uma lei, embora tenha o aspecto formal e a
aparência de uma, mas sim, um ato-condição para a realização de despesas e para a exigência dos
tributos. Segundo Aliomar Baleeiro (2004, p. 440),

Jezè estuda as despesas e a receita, enquadrando ambas na classe dos atos-condição,

ato que não aumenta nada o conteúdo da lei, mas a torna eficaz para determinadas
situações. Ou, por outras palavras, o ato que atribui a um ou alguns indivíduos a situação
geral e impessoal contida no ato-regra.

A terceira corrente, de Hoennel (LEITE, 2017, p. 77), compreende que o orçamento será sempre
considerado como uma lei, já que emana de um órgão que possui a competência de legislar, o Poder
Legislativo. Ricardo Lobo Torres (LEITE, 2017, p. 77), doutrinador brasileiro, encampa tal entendimento
e aperfeiçoa ao compreender que é uma lei meramente formal, não criando direitos subjetivos, pois
apenas prevê receitas públicas e autoriza os gastos, não sendo abstrata e genérica. Dessa maneira,
ela é autorizativa, e não impositiva, dado que não cria gastos. Aliomar Baleeiro também segue tal
posição.

Por causa dessa terceira corrente doutrinária, o orçamento é autorizativo, não podendo ser
considerado como impositivo, já que não cria gastos.

2. Controle de constitucionalidade das leis orçamentárias

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Não há, no Brasil, a obrigação da realização dos gastos previstos na lei formal do orçamento público.
Em virtude disso, o Poder Executivo não está obrigado a cumprir o que consta no orçamento, já que
ele apenas traça e indica no que o Poder Executivo brasileiro deve gastar. Embora haja no orçamento
as despesas que devem ser realizadas, compreende-se que essa imposição decorre de normas pré-
orçamentárias, como a Constituição Federal de 1988 (CF/1988), pois é anterior ao orçamento. Por
exemplo, o art. 212 da CF/1988, o qual preceitua os gastos com educação anuais, assim como o art.
198, § 2º, também da CF/1988, que traz expressamente os gastos com saúde. Logo, são normas pré-
orçamentárias e impositivas, ao passo que as normas orçamentárias são autorizativas.

Embora a doutrina majoritária compreenda dessa maneira, a edição da EC nº 86/2015 pressupõe um

orçamento impositivo no que tange às emendas à lei orçamentária aprovadas pelo Poder Legislativo.
Um ponto que se destaca é quanto ao percentual de 1,2% da receita corrente líquida do orçamento da
União, de acordo com o que dispõe o art. 166, § 9º, da CF/1988, sendo que metade desse percentual
será destinado a ações e serviços públicos de saúde.

No § 12, do mesmo artigo, a partir da alteração da EC nº 100/2019, tornou-se obrigatória a execução

orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º, aplicando a estas, as
programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado
ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no
exercício anterior. Ressaltamos que, apenas nos casos de impedimentos de ordem técnica, essas
programações orçamentárias, não serão de execução obrigatória.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum. (...)

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo
Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de
saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015.)

§ 10 A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º,

inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a
destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
86, de 2015.)

§ 11 É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º

deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita
corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da
programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 86, de 2015.)

§ 12 A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações

incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito
Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício
anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

§ 13 As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução

obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 100, de 2019.)

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§ 14 Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução

deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação

de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da

execução dos respectivos montantes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

I – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

II – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

III – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

IV – (revogado). (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

§ 15 (Revogado) (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

§ 16 Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11

e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da
adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida
para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

§ 17 Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12

poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% (seis
décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as programações
das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das
emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

§ 18 Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento
da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos
§§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre
o conjunto das demais despesas discricionárias. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100,
de 2019.)

§ 19 Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe

critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas
apresentadas, independentemente da autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)
(Produção de efeito)

§ 20 As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de

investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido
iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a
conclusão da obra ou do empreendimento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019.)

O Supremo Tribunal Federal (STF), no seu Informativo nº 657, entende que, para que o orçamento não
seja cumprido, é indispensável um mínimo de fundamentação que corrobore para o abandono da
proposta orçamentária votada. Isso significa que se impõe a vinculação mínima das normas
orçamentárias, salvo perante uma motivação administrativa razoável que justifique o descumprimento
do orçamento.

Em atenção às características da lei orçamentária já apresentadas – temporária, especial, lei ordinária,

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lei de efeitos concretos que não dispõem de direitos subjetivos –, o STF entendia que não eram

passíveis de controle concentrado de constitucionalidade, dado que apenas as leis abstratas e

genéricas seriam objeto de controle. Esse entendimento prevaleceu até o ano de 2003.

Por ocasião do julgamento da ADI nº 2.925/DF, o STF passou a entender ser possível o controle
concentrado de constitucionalidade do orçamento público, mas foi com o julgamento das ADIs nº 4.048
e nº 4.049 que o STF compreendeu que qualquer lei, seja genérica ou específica, abstrata ou
concreta, pode ser objeto desse controle. Com isso, as leis orçamentárias, sob a ótica da
jurisprudência dominante, são passíveis de controle concentrado de constitucionalidade.

PROCESSO OBJETIVO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ORÇAMENTÁRIA.

Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei orçamentária revela
contornos abstratos e autônomos, em abandono ao campo da eficácia concreta. LEI ORÇAMENTÁRIA
– CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO – IMPORTAÇÃO E
COMERCIALIZAÇÃO DE PETRÓLEO E DERIVADOS, GÁS NATURAL E DERIVADOS E ÁLCOOL
COMBUSTÍVEL – CIDE – DESTINAÇÃO – ART. 177, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. É
inconstitucional interpretação da Lei Orçamentária nº 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que implique
abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação do que arrecadado a partir do
disposto no § 4º do artigo 177 da Constituição Federal, ante a natureza exaustiva das alíneas “a”, “b” e
“c” do inciso II do citado parágrafo. Decisão do Tribunal, por maioria, conheceu da ação, vencida a
Senhora Ministra Ellen Gracie, Relatora, que não a conhecia. Votou o Presidente, o Senhor Ministro
Maurício Corrêa. Quanto ao mérito da questão, o julgamento foi adiado. Ausente, justificadamente,
neste julgamento, o Senhor Ministro Nelson Jobim. Falou pela requerente o Dr. Luiz Alberto Bettiol.
Plenário, 11.12.2003. O Tribunal, por maioria, julgou procedente, em parte, a ação, para dar
interpretação conforme a Constituição, no sentido de que a abertura de crédito suplementar deve ser
destinada às três finalidades enumeradas no artigo 177, § 4º, inciso II, alíneas “a”, “b” e “c”, da Carta
Federal, vencidos a Senhora Ministra Ellen Gracie, Relatora, e os Senhores Ministros Joaquim
Barbosa, Nelson Jobim Sepúlveda Pertence. Votou o Presidente, o Senhor Ministro Maurício Corrêa.
Redigirá o acórdão o Senhor Ministro Marco Aurélio. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro
Celso de Mello. Plenário, 19.12.2003 (ADI nº 2.925/DF, rel. Min. Ellen Grace, julgado em 19.12.2003,
publicação 04.03.2005).

(...) III. Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do Poder Executivo na edição de
medidas provisórias para abertura de crédito extraordinário. Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62,
§ 1º, inciso I, alínea “d”, da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a
Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência
(art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da
República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa
da Constituição. 3. Tenho como acertadas as conclusões alcançadas pelas autoridades acima
especificadas. De fato, após o deferimento do pedido de liminar na sessão plenária de 14.5.2008, não
houve tempo hábil para que o Supremo Tribunal Federal pudesse apreciar o mérito da causa antes do
exaurimento da eficácia jurídico-normativa do diploma normativo impugnado, tendo em vista que,
conforme o disposto no art. 167, § 2º, da Constituição Federal, os créditos ora examinados somente
poderiam ter sido utilizados até o final do exercício financeiro do ano de 2008 (STF – ADI nº 4.048/DF,
rel. Min. Ellen Gracie, e julgado em 14.02.2011, DJe 035 21.02.2011; publicado 22.02.2011).

Recentemente, o STF reafirmou seu entendimento no Informativo nº 817, compreendendo que é

possível a impugnação em sede de controle abstrato de constitucionalidade de leis orçamentárias
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possível a impugnação, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de leis orçamentárias,
como a Lei Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a lei de abertura de

crédito extraordinário (STF, plenário, ADI nº 5.449 MC-Referendo/RR, rel. Min. Teori Zavascki, julgado
em 10.03.2016).

CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. ART. 50, DA LEI 1.005/15, DO ESTADO DE RORAIMA.

FIXAÇÃO DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS LOCAIS PARA O EXERCÍCIO DE 2016.
MODIFICAÇÃO DOS LIMITES DE GASTOS COM PESSOAL DOS PODERES EXECUTIVO E
LEGISLATIVO. SUPERAÇÃO DO TETO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO FEDERAL, NESTE ÚLTIMO
CASO. PLAUSÍVEL USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (ART. 169, DA CF).
RISCO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO LOCAL COM A VIGÊNCIA DA NORMA. CAUTELAR
PARCIALMENTE CONCEDIDA.

1. Leis orçamentárias que materializem atos de aplicação primária da Constituição Federal podem ser
submetidas a controle de constitucionalidade em processos objetivos. Precedentes.

2 A i tibilid d t t d di iti i d dõ d l i d

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