Manual Da Controladoria para A NLL e Book 1

Licenciado para - Manoel Percossi Romão Filho - 04579455320 - Protegido por Eduzz.
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Licenciado para - Manoel Percossi Romão Filho - 04579455320 - Protegido por Eduzz.com
Controladoria
SIMONE AMORIM
A NECESSÁRIA REESTRUTURAÇÃO DA CONTROLADORIA

PARA A NOVA LEI DE LICITAÇÕES
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Simone Amorim
Controladoria
2023
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Simone Amorim
Controladoria
Sobre a Autora
Simone Amorim
Advogada, especialista em Auditoria e Controladoria e em
licitações públicas, graduada em Administração de
Empresas, professora de pós-graduação pelo Instituto de
Direito Aplicado ao Setor Público/TO e pela Unypós/PR,
capacitadora da nova lei de licitações, palestrante,
instrutora da ESCOEX/MS, escritora, servidora do Tribunal
de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul há 30 anos,
atuando de forma independente.
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Simone Amorim
Controladoria
SUMÁRIO
I - INTRODUÇÃO
II - CONCEITOS IMPORTANTES PARA O CONTROLE:
III - QUEM PODE EXERCER CARGO OU FUNÇÃO NO CONTROLE
INTERNO? O PERFIL DO SERVIDOR QUE ATUA NA CONTROLADORIA
IV - FINALIDADE DA CONTROLADORIA
V- ESTRUTURA DE CONTROLE INTERNO
VI - RELAÇÃO ENTRE CONTROLES INTERNO E EXTERNO
VII - OBSTÁCULOS PARA O CONTROLE
VIII - EVOLUÇÃO DOS NORMATIVOS INSTITUIDORES DO CONTROLE
INTERNO
IX - PRINCÍPIOS REGENTES DO CONTROLE INTERNO
X - COMPLIANCE, GOVERNANÇA E CONTROLE
XI - PILARES DA CONTROLADORIA INTERNO
XII - OBRIGAÇÕES LEGAIS DO CONTROLE INTERNO
XIII - MAIORES VULNERABILIDADES DA CONTROLADORIA
XIV - MOMENTO DE ATUAÇÃO DA CONTROLADORIA
XV - A ATUAÇÃO DO CONTROLE NOS PROCESSOS DE
CONTRATAÇÕES DA NLL
XVI - INSTRUMENTOS DE CONTROLE PARA ATUAÇÃO DA
CONTROLADORIA
XVII - COMO CONSTRUIR O PLANO ANUAL DE AUDITORIA
XVIII- O CONTROLE INTERNO E A TRANSIÇÃO DE REGIMES
LICITATÓRIOS
XIX - A CONTROLADORIA E A FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
XX - MANIFESTAÇÃO EM PROCESSO DE LICITAÇÃO - NLL
XXI - CONCLUSÃO
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Simone Amorim
Controladoria
I - INTRODUÇÃO
O que dizer da controladoria na nova lei de licitações?
Falar da Controladoria nem sempre (ou quase nunca) é fácil,
considerando ser um órgão de atribuições específicas e peculiares, cujos
servidores, geralmente, são tidos como pessoas ''chatas'' por estarem
“naturalmente” insistindo nas boas práticas.
Ademais, as práticas de controle são bem difíceis de aplicar
considerando principalmente a falta de estrutura humana, tecnológica e
normativa atualmente verificada na maior parte dos municípios pátrios,
porém extremamente necessárias principalmente a partir da edição da
Nova Lei de Licitações que delega a este órgão a incumbência de atuação
nas 2ª e 3ª linha de defesa. Vejamos:
E a NLL prescreve: Nesse sentido, quando forem constatadas simples

impropriedades de ordem formal, poderão ser adotadas medidas para o
seu saneamento e para a mitigação de riscos de sua nova ocorrência,
preferencialmente com o aperfeiçoamento dos controles preventivos e com
a capacitação dos agentes públicos responsáveis (Art. 169, § 3º, I).
Então a capacitação passa a ser também um importante
instrumento de controle.
No entanto, a Controladoria na Nova Lei de Licitações veio com o seu
papel bem definido, visto representar explicitamente as boas práticas que
devem ser doravante adotadas mesmo pelos órgãos de menores
estruturas, e, por representar o elo de atuação do controle externo com
os seus jurisdicionados.
Talvez o grande desafio dos novos tempos seja mesmo a
reestruturação da Controladoria para atender na sua plenitude a Nova
Lei de Licitações. Devemos considerar nesse contexto que os servidores
que atuam no controle interno devem ser super (mega) especializados e
totalmente afinados com os precedentes que forem se formando ao longo
da transição de regimes.
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Simone Amorim
Controladoria
Geralmente as Controladorias são integradas quase que

exclusivamente por um único servidor ou Controlador, e essa “EUquipe”
deve responder pelos seus atos muitas vezes praticados de forma
desorganizada, por falta de regulamentação normativa, o que deixa o seu
papel prejudicado considerando a inexistência de uma equipe apta à
emissão de pareceres/posicionamentos (prévio, concomitante e posterior)
em processos de todas as ordens, especialmente contábeis e licitatórios.
O certo é que a NLL evidenciará, dada a estrutura de gestão de riscos
e mecanismos de governança, as deficiências estruturais de cada órgão.
Os procedimentos que envolvem o processo de contratação precisarão
finalmente inserir-se no conceito de eficácia e os resultados serão
medidos a partir da eficiência esperada para o atendimento da
necessidade da Administração da melhor forma possível.
Então, a Controladoria precisará se esforçar ainda mais para
desempenhar bem o seu papel e exercer todas as funções que lhe são
pertinentes ainda que com as atuais deficiências, e, o esforço desse
importante órgão não será em vão porquanto as próprias cortes de
controle externo, no desenvolvimento do papel que lhes cabem (ampliado
na NLL), impõem que a Controladoria seja reestruturada para ''dar conta''
das suas funções, dentre elas: apoio normativo, participação na
padronização dos instrumentos e averiguação da aplicação das boas
práticas nos processos de contratação.
Com isso, as Controladorias que entendiam que não poderiam
praticar atos que seriam posteriormente por elas controlados (numa
interpretação por vezes equivocada), passam a perceber a importância da
sua participação na construção dos normativos e também dos melhores
modelos, como ação de mitigação de riscos, ou seja, ela deve auxiliar na
elaboração do melhor fluxo tendendo a diminuir o tempo de tramitação
processual, ou de checklists apropriados como mecanismo de controle
por vezes substituto do parecer.
E por falar em checklists, é preciso ficar claro que a substituição de
pareceres por este instrumento, não enfraquece o controle, em absoluto;
contrariamente, alinha as suas atribuições e permite um controle ainda
maior, disponibilizando maior tempo para outras ações que devem ser
monitoradas no seu plano anual de controladoria.
O presente e-book não intenta esgotar o tema, mas serve como um
manual ao controle, iniciando as discussões que certamente se
consolidarão ao longo dos anos de aplicação do novo regime, tudo sob o
olhar de quem atua no controle externo e com licitações há 30 anos.
Abraço no coração de todos.
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Simone Amorim
Controladoria
II - CONCEITOS IMPORTANTES PARA O CONTROLE:
A CONTROLADORIA auxilia na realização dos objetivos do órgão a

partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para
avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gerenciamento de riscos,
controle e governança.
Antes de nos aprofundar no tema vamos definir os seguintes

conceitos:
Controle interno - é o conjunto de recursos, métodos e processos

adotados pela entidade governamental visando assegurar, entre outros,
a execução dos planos e políticas da administração, a proteção aos ativos,
a legalidade e regularidade das transações, a confiabilidade do sistema
de informações, a integridade, a exatidão dos registros contábeis e a
aderência aos princípios contábeis, prevenindo práticas ineficientes e
antieconômicas e possibilitando a eficácia da gestão e garantir a
qualidade da informação. (Norma Brasileira de Contabilidade - NBC T
16.8).
Controladoria - órgão de controle interno e planejamento da
Administração Pública, responsável pelas atividades relacionadas à
defesa do patrimônio público, à transparência na gestão, visando
subsidiar os gestores na correta aplicação dos recursos.
O Sistema de Controle Interno na Administração Pública é um
conjunto de unidades técnicas orientadas para promover a eficiência e a
eficácia nas operações e verificar o cumprimento das políticas
estabelecidas em lei, sendo coordenado e supervisionado por uma
Unidade Central de Controle Interno criada na estrutura de cada um dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, conforme previsto no art. 74
da Constituição Federal. Vejamos:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
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Simone Amorim
Controladoria
I – Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,

a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia

e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,

bem como dos direitos e haveres da União; ”
Controle Externo = Tribunais de Contas (União, Estados e

Municípios).
Controlador - servidor responsável pela Controladoria a quem
compete tomada de decisões importantes que orientam toda a atividade
do sistema de controle interno.
III - QUEM PODE EXERCER CARGO OU FUNÇÃO NO

CONTROLE INTERNO? O PERFIL DO SERVIDOR QUE
ATUA NA CONTROLADORIA
O controle interno deve ser constituído por um setor

hierarquicamente organizado, assim, é possível que a chefia seja ocupada
por um cargo de provimento em comissão, salvo disposição em contrário
na lei local. Entretanto, os demais servidores, ou seja, que realizam as
atividades de controle interno propriamente ditas, devem cumprir
exigências legais e habilitação profissional para o exercício das funções.
No aspecto legal é desejável que os servidores sejam investidos em
cargos criados especificamente para o desempenho no controle interno,
ou, então, que sejam contadores, administradores, advogados,
engenheiros, com atribuições específicas para o desempenho de
atividades no controle interno. Contudo, esta não é uma questão
definitiva, podendo o controle interno ser composto por servidores
do quadro, desde que não haja desvios de funções e, tampouco, invasão
de prerrogativas profissionais.
Não poderia, por exemplo, um técnico em contabilidade
desempenhar funções de auditoria no controle interno, por intermédio de
gratificações, por dois motivos: a) pela ausência de segregação de
funções, ou seja, não poderia auditar o seu próprio trabalho; e, porque,
o técnico em contabilidade não pode realizar auditorias contábeis.
A quebra do princípio da segregação de funções no controle interno
pode se dar sempre que a mesma pessoa se coloca nos dois pólos das
atividades, ou seja, como executor e como auditor, por exemplo, o
tesoureiro faz parte também do controle interno.
Outra situação irregular seria, por exemplo, um contador que tenha
prestado concurso para professor ou agente administrativo, exercendo
atividades no controle interno. Mesmo sendo contador não pode realizar
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Simone Amorim
Controladoria
auditorias contábeis no controle interno, posto que seu cargo original não
prevê atividades de auditoria. Logo, estaria esse em uma função muito
oposta ao de seu concurso e a gratificação não tem o condão de
regularizar o desvio de função, pois adentra em competências de outra
categoria profissional.
As demais áreas de auditoria, como auditoria de pessoal, contratos,
procedimentos e afins, podem ser realizadas por outras categorias
profissionais de forma concorrente com a de contador. Todavia, a
auditoria contábil, ou seja, a verificação de peças elaboradas pela
contabilidade como o Relatório de Gestão Fiscal, Relatório Resumido da
Execução Orçamentária, Balancetes e outros Demonstrativos Contábeis,
somente pode ser realizada por contador servidor de provimento efetivo e
exercendo cargo cujas atribuições de auditoria estejam previstas na lei.
Dessa forma, é vedado a outras categorias profissionais, mesmo que
sob o manto da gratificação, o exercício de auditoria de peças elaboradas
pela contabilidade nos controles internos, ocasionando, por
consequência, naqueles municípios que o controle interno seja composto
apenas por um servidor, que este seja contador. Por outro lado, outras
auditorias e atividades, que não a auditoria contábil, são prerrogativas
concorrentes com outras profissões como economista, administrador e
advogados investidos em cargos com atribuições de controle interno.
Em resumo, o controlador ao formalizar relatórios
contábeis precisa ter conhecimento técnico
específico.
Mas além da formação profissional adequada e conhecimento

técnico específico considere a imagem abaixo:
Exatamente. Além do amplo conhecimento relacionado à

controladoria, o profissional responsável pelo controle interno necessita
de um grau elevado de conhecimento e reputação ilibada, transmitir
seriedade, segurança, lisura e também proatividade.
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Simone Amorim
Controladoria
A Proatividade é a competência que impulsiona uma busca por

mudanças de maneira espontânea, sem precisar de estímulos externos.
Geralmente, as pessoas proativas têm uma boa visão de futuro,
identificando necessidades, antecipando problemas, assumem a
responsabilidade das suas ações, buscam os melhores caminhos e ideias
para solucioná-los.
IV - FINALIDADE DA CONTROLADORIA
A controladoria tem como premissa controlar PARA A

ADMINISTRAÇÃO e NÃO A ADMINISTRAÇÃO, preocupando-se com a
aplicação das boas práticas no âmbito interno do órgão e consiste em
figura importante para que a gestão seja eficiente.
Também apoia o Tribunal de Contas no exercício do controle
externo, ao acompanhar a operacionalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da entidade, quanto aos
aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de
subvenções, renúncia de receita, impessoalidade, moralidade,
publicidade, eficiência, eficácia, efetividade e equidade e com a obrigação
legal de representá-lo diante de irregularidades em que tome
conhecimento.
A finalidade do controle é a de assegurar que a administração atue
em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento
jurídico como os da legalidade, moralidade, finalidade pública,
publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias,
abrange também o controle chamado de mérito e diz respeito aos aspectos
discricionários da atuação administrativa (Di Pietro, 2005).
Inúmeros são os riscos - abaixo eu indico onde eles mais se encontram -
que podem impedir ou desvirtuar o poder público de bem cumprir seus
objetivos, e é aí que o controle interno, no desejo de bem cumprir suas
finalidades, precisa levantar “as antenas”.
 Execução de políticas públicas com a execução de recursos.
 Em todos os procedimentos em que há possibilidade de fraudes,

desvios ou improbidade.
 Elaboração e gestão de projetos, contratos, convênios, licitações.
 Na gestão patrimonial.
 Nas ações voltadas para a saúde, educação, segurança, operações e

sistemas.
 Na interrupção ou continuidade de negócios e serviços públicos.
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Simone Amorim
Controladoria
Assim, afirmo que a principal finalidade do controle interno é garantir

o cumprimento das normas culminando com o atingimento das metas
governamentais, permitindo a criação e execução eficiente de políticas
públicas, que assegurem a primazia dos serviços públicos em direção ao
bem comum.
V- ESTRUTURA DE CONTROLE INTERNO
Compete à Central ou Unidade de Controle Interno
✔ Instituir e manter atualizados os cheklists de cada fase processual;

✔ Levantar quem serão os agentes que atuarão nas unidades técnicas
no preenchimento dos cheklists de final de cada fase;
✔ Acompanhar as atividades de controle em todas as unidades técnicas;
✔ Apoiar o controle externo;
✔ Comprovar o cumprimento da regularidade/legalidade;
✔ Realizar auditorias internas;
✔ Acompanhar o cumprimento das metas dos instrumentos

orçamentários;
✔ Acompanhar as providências do gestor quanto aos danos causados;
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Simone Amorim
Controladoria
✔ Estabelecer no seu plano anual de auditoria os processos que serão

verificados por parecer (de acordo com critérios de relevância,
materialidade e risco);
✔ ...
O controle que as chefias exercem nos atos de seus subordinados

dentro de um órgão público é considerado um controle interno.
VI - RELAÇÃO ENTRE CONTROLES INTERNO E EXTERNO
A relação entre os sistemas de controle interno e externo se faz de

forma indispensável na busca de assegurar uma fiscalização eficiente da
Administração Pública. Assim, é necessário que ambas as modalidades
possuam autonomia e tenham ao seu dispor recursos humanos e
materiais adequados. Sua atuação ainda deve se dar de forma integrada,
ensejando uma unidade sistêmica que vise assegurar a eficiência e a
eficácia de sua função.
Começamos a potencializar o exercício do controle interno nas
estruturas pátrias na última década, e ainda encontramos nos dias de
hoje, controladorias inoperantes por falta de estrutura técnica,
tecnológica, material e humana.
VII - OBSTÁCULOS PARA O CONTROLE
FALTA de:
✔ Tempo para o desenvolvimento das atividades de controle interno
– servidores envolvidos com diversas atividades que não as da
controladoria;
✔ Apoio da alta administração;
✔ Capacitação técnica para os membros integrantes do órgão de
controle interno;
✔ Autonomia dos membros para o exercício de suas atribuições;
✔ Estrutura física necessária à operacionalização das atividades;
✔ Mão de obra para o apoio as atividades;
✔ Sistemas que propiciem visão holística do órgão;
✔ Interação com os demais setores.
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Simone Amorim
Controladoria
A falta de planejamento da Administração e a falha na

comunicação interna potencializa os problemas de atuação
da controladoria. Se o controlador tivesse condições de
exercer na sua plenitude as suas atribuições, essa realidade
sistêmica (enraizada na cultura dos órgãos públicos), com
certeza melhoria significativamente, pois a
CONTROLADORIA PODE SER A MAIOR ALIADA DA
ADMINISTRAÇÃO.
Quais serão os desafios da controladoria?
✔ Resistência de unidades organizacionais e pessoas;

✔ Falta de consciência sobre a necessidade de gerenciar riscos e
controles;
✔ Falta de documentação de atividades/processos (políticas, manuais,
normas, fluxos);
✔ Falta de conhecimento do negócio e do seu ambiente.
Quais são os fatores determinantes para o sucesso da Controladoria?
✔ Compreensão, comprometimento e apoio da alta gestão do

órgão/entidade;
✔ Conscientização quanto aos papéis e responsabilidades dos gestores
em relação aos controles internos e à gestão de riscos;
✔ Disseminação da cultura de controle na organização;
✔ Disponibilização de recursos e infraestrutura;
✔ Capacitação das pessoas;
✔ Equipe para coordenar o processo.
VIII - EVOLUÇÃO DOS NORMATIVOS INSTITUIDORES DO

CONTROLE INTERNO
A Lei Federal 4.320/64, que contém normas

gerais de Direito Financeiro, criou as
1964 expressões Controle Interno e Controle
Externo e dispõe sobre controle interno no
âmbito da Administração em seus art. 75 a
81.
O decreto Lei nº. 200/67 prevê a atuação do

controle das atividades da Administração
1967 Federal em todos os níveis e em todos os

órgãos, para fiscalizar a utilização de
recursos e a execução de programas.
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Simone Amorim
Controladoria
A Constituição Federal de 1988 criou a

expressão Sistema de Controle Interno, o
qual deve ser mantido, de forma integrada,
1988 por cada Poder da Federação. Dentre as
funções atribuídas aos responsáveis pelo
Controle Interno está a de apoiar o Controle
Externo no exercício de sua missão
institucional, dando ciência ao Tribunal de
Contas de qualquer irregularidade ou
ilegalidade observada na gestão dos recursos
públicos, sob pena de responsabilidade
solidaria (art. 70 e art. 74, IV. § 1. CF/88).
A Constituição
Lei Federal 8.666/93 que institui
Federal prevê, normas
ainda, que será
para licitações
realizada, pelosesistemas
contratosdeda Administração
controle interno,
Pública,
a dispõe sobre
fiscalização o papel do
contábil, controle
financeira,
1993 interno no controle
orçamentária, das despesas
operacional decorrentes
e patrimonial dos
dos contratos e demais
poderes/órgãos instrumentos
e de todas regidos
as entidades da
pela referida lei,
administração incluindo
direta a obrigação
e indireta, quanto aosde
informar
aspectos odeMinistério Público
legalidade, de crimese
legitimidade
definidos na lei,(arts.
economicidade caso 70,
os agentes
CF/88). de controle
interno tomem conhecimento.
Para
A Lei os
de municipios, a CartaFiscal-LRF,
Responsabilidade Maior previu,
Lei
ainda, de forma especifica, que a fiscalização
Complementar nº. 101/2000 estabeleceu a
2000 será exercida pelo

obrigatoriedade
municipal,mediante
responsável pelo
da Poder
controle
Legislativo
participação
externo, e
do
pelos
interno nos
relatórios de gestão fiscal (art. 54, do
sistemas de controle interno Poder
parágrafo
Executivo
único e art.municipal,
59). na forma da lei (art.3,
CF/88).
A Norma Brasileira de Contabilidade-NBCT

16.8 estabeleceu que o controle interno é o
conjunto de recursos, métodos e processos
adotados pela entidade governamental
2008 visando assegurar, entre outros, a execução
dos planos e políticas da administração, a
proteção aos ativos, a legalidade e
regularidade das transações, a confiabilidade
do sistema de informações, garantir a
integridade, a exatidão dos registros
contábeis e a aderência aos princípios
contábeis, prevenir práticas ineficientes e
antieconómicas e possibilitar a eficácia da 15
gestão e garantir a qualidade da Informação.
Simone Amorim
Controladoria
A Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, Lei

2010 obrigatoriedade da participação

responsável pelo controle interno nos
do
relatórios de gestão fiscal (art. 54, parágrafo

único e art. 59).
A Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, Lei

2014 obrigatoriedade da participação do
responsável pelo controle interno nos
relatórios de gestão fiscal (art. 54, parágrafo
único e art. 59).
IMPORTANTE - O controle interno de município pode ser

subordinado ao chefe do executivo, devendo a
responsabilidade ser disciplinada por lei municipal.
(PARECER – C Nº 00/0014/17 – PROTOCOLO/TC/MS
1589974).
IX - PRINCÍPIOS REGENTES DO CONTROLE INTERNO
Os princípios gerais de controle interno também observados na elaboração dessas

diretrizes são os seguintes:
✔ Relação custo/benefício;
✔ Qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários;
✔ Delegação de poderes;
✔ Definição de responsabilidades;
✔ Segregação de funções;
✔ Instruções devidamente formalizadas;
✔ Controles sobre as transações;
✔ Aderência à diretrizes e normas legais.
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Simone Amorim
Controladoria
X - COMPLIANCE, GOVERNANÇA E CONTROLE INTERNO
A governança é o ato de governar, dirigir pensando no coletivo,

tomar decisões que permitam a condução do órgão sob a coordenação da
alta administração na solução dos problemas comuns, possibilitando
assim a entrega de serviços públicos de qualidade.
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Simone Amorim
Controladoria
XI - PILARES DA CONTROLADORIA
XII - OBRIGAÇÕES LEGAIS DO CONTROLE INTERNO
✔ Proteção ao Patrimônio Público;

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Simone Amorim
Controladoria
✔ Precisão e confiabilidade dos informes e relatórios;

✔ Estímulo à eficiência operacional;
✔ Conformidade;
✔ Representar ao Ministério Público, em casos de indícios de crime ou de
improbidade, em especial os definidos na Lei nº 8.429/92 (Lei de
Improbidade Administrativa) e da responsabilização administrativa e
civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração
pública dispostos na Lei nº 12.846/13 (Lei Anticorrupção);
✔ Representar ao TC em caso de irregularidades.
Dando destaque à última obrigação, pontuo que cada Tribunal de

Contas tem em seu regramento, previsão de que os responsáveis pelo
controle informem irregularidades verificadas no âmbito interno do
órgão, o TC/MS por ex., assim prescreve em seu Regimento Interno:
Têm legitimidade para representar ao Tribunal de

Contas os:
I - Chefes dos Poderes Executivo, os membros dos
Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público
Estadual, do Ministério Público de Contas e dos Tribunais de
Contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios;
II - os responsáveis pelos órgãos de controle
interno de quaisquer das pessoas jurídicas sujeitas à
jurisdição do Tribunal;
III - o Coordenador da Auditoria e as chefias das
unidades de auxílio técnico e administrativo do Tribunal;
IV - os servidores públicos e autoridades dos órgãos e
entidades da administração pública federal, estadual e
municipal;
V - outros órgãos, entidades ou pessoas que detenham
a prerrogativa de representação por força de suas
respectivas competências ou atribuições legais.( Art. 135 do
Regimento Interno TC/MS).
E ainda consta previsão para os casos de descumprimento do dever
legal:
Art. 65. O Tribunal de Contas poderá nos termos do arts. 44,
45, 46, 47 e 48 da LC nº 160/12 (Lei Orgânica), aplicar aos
administradores ou responsáveis pelos órgãos da Administração
Pública Estadual e Municipal, as sanções ali previstas, para os
casos de:
...
§1º Respondem solidariamente, os responsáveis pelo Controle
Interno que, comprovadamente, tomarem conhecimento de
irregularidade ou ilegalidade e delas deixarem de dar imediata
ciência ao Tribunal de Contas.
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Simone Amorim
Controladoria
XIII - MAIORES VULNERABILIDADES DA CONTROLADORIA
XIV- MOMENTO DE ATUAÇÃO DA CONTROLADORIA
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Simone Amorim
Controladoria
No exercício do controle a controladoria deve se manifestar em

todos os processos da Administração, portanto não é só nos de
contratação pública, ainda que neste trabalho o foco seja a sua atuação
nas compras públicas.
XV - A ATUAÇÃO DO CONTROLE NOS PROCESSOS DE

CONTRATAÇÕES DA NLL
As principais ações indicadas para o controle devem ser analisadas

e ensejar um plano de ação para implementação das melhorias
necessárias, com foco na segregação de funções:
✔ Definição de responsabilidades de cada cargo;

✔ Seguro de bens por valores atualizados;
✔ Legislação atualizada;
✔ Mecanismos para diminuição de erros e de desperdícios;
✔ Análise periódica por amostragem;
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Simone Amorim
Controladoria
✔ Virtualização dos atos;

✔ Capacitação continuada para ações mais suscetíveis a erros;
✔ Incentivo ao Plano de Carreira;
✔ Mecanismos de mediação da produtividade;
✔ Escolha Técnica da Supervisão;
✔ Melhorias constantes no fluxo do processo;
✔ Mecanismos de aperfeiçoamento na fase preparatória do
processo/planejamento das contratações;
✔ Utilização de modelos padronizados;
✔ Garantia de aplicação de penalidades;
✔ Controles por diversas outras formas e não necessariamente por
pareceres.
✔ Plano de Auditoria Interna.
XVI - INSTRUMENTOS DE CONTROLE PARA ATUAÇÃO DA

CONTROLADORIA
A controladoria não controla somente através de pareceres, existem

mecanismos de controle que se efetivam por si só, e aí o que deve ser
controlado é se esses mecanismos estão funcionando, (sendo utilizados).
O 1º passo consiste em analisar quais processos serão objeto de
parecer (materialidade, relevância e risco) e definir o melhor momento da
manifestação processual.
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Simone Amorim
Controladoria
Pareceres – emitir pareceres em todos os processos, além de

humanamente inviável, torna o processo menos célere e dificulta a
operacionalização eficiente das contratações, especialmente em momento
em que se institui a figura do AGENTE DE CONTRATAÇÃO, justamente
para tentar amenizar o tempo de duração dos processos.
✔ Checklists;
✔ Análise por amostragem;
Em razão do tamanho do universo, do prazo para realização da

auditoria, da equipe e da complexidade dos objetos, a auditoria
poderá ser realizada por amostragem1, sendo aplicado o método da
amostragem aleatória simples. As amostragens (percentuais)
apresentadas poderão sofrer alterações para mais ou para menos, de
acordo com a necessidade e as constatações levantadas.
De modo que, o planejamento da atuação da controladoria deve

abordar:
✔ Minutas padronizadas;
✔ Normativos;
✔ Nível de Atuação preventiva dos chefes das unidades envolvidas;
✔ Capacitação continuada;
✔ Gestão por competência;
✔ Programa de gerenciamento de riscos;
✔ Orientação Técnica;
✔ Processo contínuo de esclarecimento de dúvidas;
✔ Sistemas de controle;
✔ Melhorias nos procedimentos de autorização/aprovação;
✔ Implementação de procedimentos de avaliação e produtividade;
✔ Implantação de instrumentos de melhorias no clima interno;
✔ Implantação de instrumentos de melhorias na comunicação;
✔ Instrumentos que garantam a transparência;
✔ Defesa do plano de carreiras e da valorização das competências
individuais;
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A amostragem tem como objetivo conhecer as características de interesse de uma determinada população a
partir de uma parcela representativa. É um método utilizado quando se necessita obter informações sobre
um ou mais aspectos de um grupo de elementos (população) considerado grande ou numeroso, observando
apenas uma parte do mesmo (amostra). As informações obtidas dessa parte somente poderão ser utilizadas
de forma a concluir algo a respeito do grupo como um todo, caso esta seja representativa.
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Simone Amorim
Controladoria
✔ Garantia da aplicação de normativos, manuais, orientações dos

Tribunal de Contas da jurisdição do seu órgão (ex. Resolução
88/2018 – Manual de Peças Obrigatórias do TC/MS, Manual de
Controle Interno do TC/SP, Resolução 18/22 TC/RN, etc);
✔ Definição dos objetivos do Plano Anual de Auditoria Interna – busca
pelos resultados sem desvirtuamento do objetivo.
XVII - COMO CONSTRUIR O PLANO ANUAL DE AUDITORIA
Sugiro começar pela eleição de uma metodologia para o instrumento

e deixo como exemplo um dos métodos mais utilizados:
Traçar objetivos no plano para as COMPRAS PÚBLICAS, a partir

de análise no atual cenário: ex.: melhorar o planejamento das compras
públicas:
Para tanto:
✔ Focar nos ETPs – padronizar modelos – publicar normas;
✔ Priorizar a implantação do PCA;
✔ Capacitar os envolvidos.
Se por exemplo a formação de preços do órgão estiver deficiente:
Evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente
inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;
Para tanto:
✔ Padronização da formação de preços - norma;
✔ Criação de Manuais específicos;
✔ Elaboração de planilhas facilitadoras;
✔ Capacitação.
De grande valia as orientações do TC-SP que devem ser observados

por seus jurisdicionais na elaboração do plano de auditoria anual sobre
as licitações. Senão, vejamos:
Licitações e Contratos
✔ Os Editais estão conforme as Súmulas do Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo?
✔ O objeto da licitação foi bem definido?
24
Simone Amorim
Controladoria
✔ Relativamente à despesa total, tem sido elevado o nível de contratações

diretas (dispensas ou inexigibilidades), a indicar desvio do
constitucional princípio da licitação?
✔ A entidade vem realizando muitos aditamentos contratuais?
✔ Nas dispensas licitatórias por valor, faz a entidade pesquisa junto a pelo
menos três fornecedores?
✔ Relativas à criação, expansão e aprimoramento da ação governamental,

as licitações estão instruídas com estimativa trienal de impacto
orçamentário- financeiro e por declaração de compatibilidade com o PPA
e a LDO (Obs.: do contrário, o gasto é tido não autorizado, irregular e
lesivo ao patrimônio público; art. 15 da LRF)?
✔ Os contratos ou ajustes têm sido enviados ao Tribunal de Contas

quando selecionados e requisitados?
✔ A entidade vem informando, ao Tribunal de Contas, as sanções

aplicadas a contratados, nos moldes do art. 87, III e IV, da Lei nº 8.666,
de 1993?
✔ Em balanços anteriores, fez o Tribunal de Contas específicas

recomendações para tal item de atenção?
✔ Os editais de licitação e contratos estão disponibilizados na íntegra no

Portal de Transparência?
Já o Manual de Controle TC-SP, orienta os jurisdicionados para o controle

nas câmaras municipais da seguinte forma:
✔ O ato que fixa o subsídio do Vereador deve acontecer antes do pleito

eleitoral.
✔ O subsídio do Presidente da Mesa pode ser maior que o dos outros

Vereadores, desde que conformado ao limite que impõe a Constituição
para todos os Edis (art. 29, VI, da CF).
✔ Na revisão geral anual, os agentes políticos não podem ser favorecidos,

só eles, por tal atualização monetária; tampouco, beneficiar-se por
índices maiores que o dos servidores. O ato financeiro há de ser amplo,
geral, indistinto, abarcando, de forma absolutamente igual, servidores
e agentes políticos. Tal correção, demais disso, deve apenas
compensar a inflação dos 12 últimos meses, segundo oscilação do
índice determinado na lei autorizativa (art. 37, X da CF). Obs.: o Poder
Judiciário, inclusive o Supremo Tribunal Federal, em ações isoladas,
tem decidido pela impossibilidade de revisão geral anual a agentes
políticos em decorrência do princípio da anterioridade previsto no artigo
29, incisos V e VI da Constituição Federal.
25
Simone Amorim
Controladoria
✔ Aumento no subsídio do Deputado Estadual não se comunica,

totalmente, ao estipêndio do Vereador; eis o pressuposto da não
automaticidade. Ao longo do mandato, o Edil obterá revisões gerais
anuais desde que não haja superação do teto atual do Deputado
Estadual.
✔ A revisão geral anual não pode emanar de Resolução, mas, sim, de lei
formal específica (art. 37, X da CF).
✔ Após a Emenda Constitucional nº 50, de 2006, os Vereadores não

podem ser indenizados pelo comparecimento em sessões
extraordinárias. Tal entendimento foi acolhido pelo Supremo Tribunal
Federal.
✔ O gasto da Câmara deve ser processado, de modo centralizado, no

serviço administrativo da Edilidade e, não, em cada gabinete de
Vereador. Assim, em regra, devem ser recusadas Verbas de Gabinete
e Ajudas de Custo.
✔ Agentes Políticos não podem retirar, em seu próprio nome, fundos de

adiantamento (art. 68 da Lei 4.320).
Internamente a Controladoria deve definir a periodicidade da

emissão de relatórios de acompanhamento e avaliação geral das diversas
áreas e quando verificar problemas pontuais, a periodicidade pode ser
alterada “para menos” atuando de forma que a situação seja corrigida;
estes relatórios subsidiarão o relatório anual.
Nesse sentido vejamos orientação do TC/RN:
A programação de auditoria interna deverá
preferencialmente ser elaborada nos primeiros meses do
exercício ao qual se refere, com encaminhamento, mediante
ofício, ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do
Norte para ciência das atividades a serem desenvolvidas no
período (§ 1º, art. 25, Resolução nº 18/2022).
XVIII- O CONTROLE INTERNO E A TRANSIÇÃO DE

REGIMES LICITATÓRIOS
No processo de transição de regimes licitatórios (da Lei 8.666/93
para a 14.133/21), a controladoria interna deve integrar a COMISSÃO
DE TRANSIÇÃO DE REGIMES LICITATÓRIOS (oportunidade em que
poderá se certificar de que o Programa de Transição do órgão prestigia os
instrumentos e o sistema de controle) e também atuar em áreas de
interesse direto, em demandas isoladas e de sua competência,
aproveitando o processo de transição para inserir ações que melhorarão
as contratações.
26
Simone Amorim
Controladoria
Exemplo: a construção de manuais de procedimentos onde

sugere-se a ordem cronológica do processo é ação do grupo que pode se
subdividir por temas, mas:
A construção de manual de controle é atribuição própria cujo
momento de transição pode favorecer a validação.
No processo de implantação da NLL, a atuação da Controladoria

deve emitir Orientação Técnica (exemplos relacionados às contratações:
fiscalização de contratos, instrução e fluxo dos processos de dispensa).
Os agentes envolvidos no processo devem receber informação clara,
precisa e a tempo para que cumpram suas atribuições.
Para tanto, os relatórios do controle deverão conter redação:
✔ Clara e Simples: a informação deve ser revelada de forma objetiva,

simplificada, em linguagem de fácil compreensão, sem explicações
exaustivas, possibilitando a qualquer pessoa a entender, ainda que
não versada na matéria. Quando necessário, os termos técnicos serão
esclarecidos em nota de rodapé.
✔ Precisa: a informação deve estar livre de incertezas; não deve expor
dúvidas ou obscuridades que causem interpretações diversas das
pretendidas.
✔ Oportuna: a informação deve ser divulgada em tempo hábil para que
as medidas corretivas sejam tempestivas e, portanto, efetivas.
✔ Imparcial: a informação deve ser fiel aos fatos, com neutralidade; sem
juízo de valor.
✔ Completa: embora objetiva e concisa, a informação deve estar inteira,
acabada, terminativa, sem omissões ou supressões.
✔ Conclusiva: a informação deve permitir a formação de opinião sobre
os fatos relatados.
✔ Construtiva: a informação deve expressar providências para melhorar
a gestão financeira e operacional da entidade de governo. Não se deve
utilizar expressões duras, ofensivas, adjetivadas, tampouco
comentários desnecessários, inoportunos ou depreciativos.
Portanto, o controle interno deve transmitir diretrizes do nível da

Administração para o nível de execução e vice-versa em formato e em
tempo que permita a execução eficaz das atividades por todos.
✔ Planos, objetivos, metas, valores, desempenho, riscos e controles

devem ser transmitidos a todas as partes envolvidas;
✔ Funções, deveres e responsabilidades devem ser formalmente
comunicados (políticas, delegações, descrição de cargos);
27
Simone Amorim
Controladoria
✔ Fiscalização de contratos deve ser permanentemente monitorada pela

controladoria;
✔ Dispensa da NLL deve consistir em preocupação constante da
controladoria;
✔ Atuação dos agentes – segregação de funções, valorização das
competências individuais, rotatividade nas equipes.
XIX - A CONTROLADORIA E A FISCALIZAÇÃO DE
CONTRATOS
A NLL impõe à controladoria uma necessária atenção à gestão e

fiscalização de contratos e define questões gerais sobre esse tema no
artigo 117 da Lei nº 14.133/2021, impondo aos entes que regulamentem
internamente a matéria. Por isso será necessário que a controladoria
conheça bem e acompanhe o fluxo do processo de fiscalização e insira
mecanismos para o devido acompanhamento.
28
Simone Amorim
Controladoria
* Normatização: regulamentar tempo e modo da atuação

dos fiscais definir modelo padronizado de relatório
* Afastamento: informar nos autos o motivo e tempo de

afastamento para intimação do substituto
* Apoio dos órgãos jurídicos e controladoria
* Os relatórios emitidos auxiliarão no planejamento da

próxima contratação
* Os Tribunais que ainda não exigem, certamente

passarão a exigir o cadastro dos fiscais sem seus sistemas
para fins de notificação e penalização.
*Poderá responder solidariamente pelo encargos
previdenciários e trabalhistas, caso haja falha na
fiscalização
29
Simone Amorim
Controladoria
XX - MANIFESTAÇÃO EM PROCESSO DE LICITAÇÃO - NLL
Conforme registrado anteriormente, pensando no exercício do

controle interno e nos controles prévio, concomitante e posterior, a
Controladoria deve considerar na sua atuação preventiva os critérios
para a apreciação através de parecer, de forma a não inviabilizar a
celeridade processual que consiste em princípio regente das
contratações.
Sobre pareceres – a NLL não menciona em quais processos a

controladoria deve se pronunciar e nem em que momentos, isso é tema
de competência interna.
Mas sobre os pareceres técnicos há menção expressa de apoio aos

agentes que atuarão nos processos:
As regras relativas à atuação do agente de contratação e da
equipe de apoio, ao funcionamento da comissão de contratação e à
atuação de fiscais e gestores de contratos de que trata esta Lei
serão estabelecidas em regulamento, e deverá ser prevista a
possibilidade de eles contarem com o apoio dos órgãos de
assessoramento jurídico e de controle interno para o desempenho
das funções essenciais à execução do disposto nesta Lei (Art. 8º, §
3º - NLL).
Portanto, parece que a NLL delega aos setores jurídicos E AO
CONTROLE INTERNO, a incumbência de esclarecimento de dúvidas de
ordem técnica, que podem ser solicitadas a qualquer tempo, por qualquer
agente que esteja em dúvida em relação ao procedimento em que atua,
pontos destacados várias vezes nas entrelinhas da Lei nº 14.133/2021.
Em razão do exposto, torna-se ainda mais importante a definição
interna das fases e dos momentos de atuação da controladoria e dos
instrumentos que poderão ser utilizados, como alternativa segura à sua
atuação e essa definição deve consistir em ação inicial da controladoria
(por norma), nesse momento de reestruturação do setor para a NLL.
A partir da definição dos tipos de processos que a controladoria irá
analisar por pareceres (com base no critério da materialidade, relevância
e risco) e do momento em que isso ocorrerá, para os demais (cuja
verificação por pareceres poderá se dar também por amostragem, à
qualquer tempo) o acompanhamento poderá ocorrer através de outros
instrumentos de controle, sendo o principal deles (e o mais eficaz), o
checklist de cada fase.
Por fim, necessário registrar que os servidores que atuam no
controle interno também devem ser nomeados com base nos requisitos
do artigo 7º da NLL:
30
Simone Amorim
Controladoria
Deixo um modelo de relatório de auditoria (simples) do TCE/MS,

para subsídio na construção de modelos adequados ao atendimento da
estrutura e realidade do seu órgão.2
2
relatório de acesso público.
31
Simone Amorim
Controladoria
XXI – CONCLUSÃO
Este conteúdo é o basilar para a reestruturação da Controladoria

para a Nova Lei de Licitações. Para a concretização do almejado “PLANO
ANUAL DE AUDITORIA”, o tema precisa estar amadurecido e
disseminado pelas discussões no âmbito de cada órgão.
32
Simone Amorim
Controladoria
É certo que como 2ª linha de defesa, o controle deverá estabelecer

vínculo e metodologia de atuação junto às unidades técnicas e como 3ª
linha de defesa, tenho dois importantes apontamentos a fazer:
Primeiro, cabe ao controle interno verificar se houveram falhas nas

1ª e 2ª linhas de defesa e, por fim, estabelecer mecanismos de controle
(atuação prévia) para identificar pontos falhos (atuação concomitante) e
corrigir as deficiências (controle posterior) no processo.
Essa atuação não se dará (ou ao menos não deve se dar) somente
em processos de contratação pública, mas para que o controle funcione
eficientemente se fará necessária a instituição de equipes separadas por
área ou temas.
Segundo, percebe-se claramente que o novo regime delega ao

controle interno a mesma prerrogativa (poder-dever) de atuação dos
Tribunais de Contas (controle externo), ou seja, certamente vem por aí,
a necessária divisão de responsabilidades entre os controles, de
forma que não restará outra saída aos Tribunais de Contas, senão focar
sua atenção no controle interno para fazer a NLL funcionar.
Sobre esse ou outros temas de interesse de agentes que atuam no
processo de contratação, visite meu blog e receba artigos semanais sobre
os principais assuntos da NLL.
www.opiniaosimoneamorim.com.br
Forte abraço e até o nosso próximo e-book.
A reprodução do material consiste em crime, porquanto ele é de

autoria pessoal da instrutora.
www.opiniaosimoneamorim.com
https://www.instagram.com/opiniaosimoneamorim/
https://www.youtube.com/c/OpiniãoSimoneAmorim
33
Simone Amorim
Controladoria
Algumas publicações:
• Credenciamento de Bens e Serviços: Uma modalidade atípica –

2020;
• Manual do Pregão Eletrônico: Um guia seguro para servidores
e fornecedores – 2ª Edição – 2021;
• Os 5 passos Para o Sucesso da Licitação – 2020;
• Manual Prático das Contratações Públicas nos Tempos da
Pandemia – 2020;
• Estudos Técnicos Preliminares e Gerenciamento de Riscos:
Manual Prático Passo a Passo com Modelos – 2020;
• Manual do Fiscal do Contrato – 2021;
• O Agente de Contratações na Nova Lei de Licitações – 2022;
• A Controladoria na Nova Lei de Licitações – 2022;
• Manual da Dispensa da Nova Lei de Licitações: o Adeus a menor
das três cotações – 2022;
• Procedimentos Auxiliares das Licitações e das Contratações
Administrativas – 2022. (Coautora) – editora FORUM.
34
Simone Amorim

Manual Da Controladoria para A NLL e Book 1

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Licenciado para - Manoel Percossi Romão Filho - 04579455320 - Protegido por Eduzz.

A NECESSÁRIA REESTRUTURAÇÃO DA CONTROLADORIA

É proibida a reprodução total ou parcial desta obra,

Blog Opinião Simone Amorim

E a NLL prescreve: Nesse sentido, quando forem constatadas simples

Geralmente as Controladorias são integradas quase que

Abraço no coração de todos.

II - CONCEITOS IMPORTANTES PARA O CONTROLE:

A CONTROLADORIA auxilia na realização dos objetivos do órgão a

Antes de nos aprofundar no tema vamos definir os seguintes

Controle interno - é o conjunto de recursos, métodos e processos

I – Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,

II – Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,

Controle Externo = Tribunais de Contas (União, Estados e

III - QUEM PODE EXERCER CARGO OU FUNÇÃO NO

O controle interno deve ser constituído por um setor

Mas além da formação profissional adequada e conhecimento

Exatamente. Além do amplo conhecimento relacionado à

A Proatividade é a competência que impulsiona uma busca por

A controladoria tem como premissa controlar PARA A

 Em todos os procedimentos em que há possibilidade de fraudes,

 Elaboração e gestão de projetos, contratos, convênios, licitações.

 Nas ações voltadas para a saúde, educação, segurança, operações e

 Na interrupção ou continuidade de negócios e serviços públicos.

Assim, afirmo que a principal finalidade do controle interno é garantir

V- ESTRUTURA DE CONTROLE INTERNO

Compete à Central ou Unidade de Controle Interno

✔ Instituir e manter atualizados os cheklists de cada fase processual;

✔ Apoiar o controle externo;

✔ Comprovar o cumprimento da regularidade/legalidade;

✔ Realizar auditorias internas;

✔ Acompanhar o cumprimento das metas dos instrumentos

✔ Acompanhar as providências do gestor quanto aos danos causados;

✔ Estabelecer no seu plano anual de auditoria os processos que serão

O controle que as chefias exercem nos atos de seus subordinados

VI - RELAÇÃO ENTRE CONTROLES INTERNO E EXTERNO

A relação entre os sistemas de controle interno e externo se faz de

VII - OBSTÁCULOS PARA O CONTROLE

A falta de planejamento da Administração e a falha na

Quais serão os desafios da controladoria?

✔ Resistência de unidades organizacionais e pessoas;

Quais são os fatores determinantes para o sucesso da Controladoria?

✔ Compreensão, comprometimento e apoio da alta gestão do

VIII - EVOLUÇÃO DOS NORMATIVOS INSTITUIDORES DO

A Lei Federal 4.320/64, que contém normas

O decreto Lei nº. 200/67 prevê a atuação do

1967 Federal em todos os níveis e em todos os

A Constituição Federal de 1988 criou a

2000 será exercida pelo

A Norma Brasileira de Contabilidade-NBCT

A Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, Lei

2010 obrigatoriedade da participação

relatórios de gestão fiscal (art. 54, parágrafo

A Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, Lei

IMPORTANTE - O controle interno de município pode ser

IX - PRINCÍPIOS REGENTES DO CONTROLE INTERNO

Os princípios gerais de controle interno também observados na elaboração dessas

X - COMPLIANCE, GOVERNANÇA E CONTROLE INTERNO

A governança é o ato de governar, dirigir pensando no coletivo,

XII - OBRIGAÇÕES LEGAIS DO CONTROLE INTERNO

✔ Proteção ao Patrimônio Público;

✔ Precisão e confiabilidade dos informes e relatórios;