Planejamento epara

Preparando-se Organização
Execução
Pessoal
da no Trabalho
Gestão Municipal

13
Módulo
Módulo

Desenvolvimento
Políticas Pessoal
Públicas Setorias
Fundação Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Desenvolvimento Profissional

Conteudista/s
Rodrigo Morais Lima Delgado, (Conteudista, 2021).

Enap, 2021
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Sumário
1. Unidade 1: Liderança para governar................................................................. 5

2. Unidade 2: Criar e manter força política para governar............................... 16

3. Referências.......................................................................................................... 16
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
4
 Módulo

3 Desafios da liderança na gestão

pública

1. Liderança para governar

Objetivo de aprendizagem
Vamos começar nossa reflexão sobre a liderança nos governos municipais assistindo
ao vídeo com Bruno Bondarovsky, Subsecretário de Transparência e Governo
Digital do município do Rio de Janeiro. Além disso, Bruno já foi Subsecretário de
Planejamento e Gestão Estratégica da Ordem Pública, também no Rio de Janeiro, e
Secretário Municipal de Fazenda do município de Mesquita/RJ. Com tanta experiência
na gestão municipal, ele vai trazer algumas dicas muito interessantes sobre os
desafios da liderança no serviço público que, certamente, serão uma inspiração
para você!

Vídeo 5 – De gestor para gestor: liderança para governar.

https://cdn.evg.gov.br/cursos/481_EVG/videos/modulo00_video06.mp4

Agora, para avançar um pouco mais no nosso estudo, vamos ver alguns conceitos
e reflexões com base na obra de Sandro Trescastro Bergue, “Gestão estratégica de
pessoas no setor público”, publicada em 2020.

Segundo esse autor, o grande desafio da liderança no serviço público não é encontrar
boas recomendações, mas sim colocá-las em prática! Ou seja, se colocássemos na
prática uma parcela, ainda que pequena, de tudo o que se fala e se escreve sobre
liderança no setor público, certamente teríamos melhores organizações, pessoas
mais saudáveis e felizes e serviços públicos de mais qualidade e mais eficientes, diz
o autor.

As organizações são feitas de pessoas

Um aspecto de grande relevância para se compreender a liderança nas organizações

é entender que as pessoas é que fazem as organizações. Como você já deve saber
pela sua experiência, essa “dimensão humana” das organizações e as relações que
se estabelecem entre seus componentes demandam muita energia e esforço dos
gestores, não é mesmo?

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

5
 Por isso, é muito importante que os gestores desenvolvam
a capacidade de compreender os mecanismos e a dinâmica
do comportamento humano, especialmente no contexto das
organizações públicas.

Contudo, não existe uma fórmula para se constituir uma liderança, já que a influência
do contexto é um fator primordial para se determinar o comportamento de quem
está liderando.

Ainda que não haja uma fórmula para a formação de uma liderança, uma análise
sobre as características de alguns tipos de liderança e seu reflexo na organização
e nas pessoas pode ser muito útil para o gestor e a gestora municipal poderem
fomentar ambientes de trabalho com pessoas engajadas, motivadas, inovadoras e
dispostas a contribuir para um bem maior.

Liderar sem paternalismo

Precisamos chamar atenção para o fato de que liderar não é assumir uma postura
paternalista, pois cuidado e orientação fazem parte do papel de liderar, porém não
é somente isso. Nesse sentido, a liderança deve sempre lembrar que os agentes
públicos são pautados por regras que destacam sua relação de direitos e obrigações
para com o interesse público.

Dessa forma, esses valores precisam ser considerados pela liderança na Administração
Pública , evitando assim práticas de “exercício e submissão ao poder hierárquico de
inspiração personalista”, de que nos fala o estudo de Bergue. Considerando isso, a
liderança no serviço público não pode ser entendida como concentradora de poder
decisório sobre o que entra ou não na agenda da organização, e sim como fonte
legítima de autoridade que fundamenta a “aceitação das orientações do líder”.

Para entender essa legitimidade, podemos considerar o conceito que foi denominado
de lei da situação. Para essa lei, é a situação do momento que define o que deve ser
feito, orientando sobre quais ordens devem ser dadas e, por sua vez, seguidas.

Desse modo, não se trata de uma pessoa dar ordens a outra

pessoa: é a situação que dá as ordens a todos os envolvidos, líderes
e liderados.

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

6
Elementos centrais da liderança

A partir dessa perspectiva, Bergue (2020) enumera os elementos centrais da

liderança:

• concordância;
• convencimento;
• comprometimento;
• comunicação;
• cooperação.

Nesse sentido, considerando que a liderança é orientada pelo contexto, é importante

deixar claro que a estratégia deve orientar a liderança, para que se tenha uma equipe
atuando de forma alinhada com a estratégia da organização pública.

Portanto, o papel da liderança abarca diversos aspectos:

1) promover a compreensão do trabalho desenvolvido;

2) fazer com que os membros da equipe tenham razões para orgulharem-se do

trabalho;

3) alinhar oportunidades inovadoras de trabalho com as competências profissionais

e pessoais dos membros da equipe;

4) fazer as pessoas sentirem-se valorizadas;

5) fazer com as pessoas da equipe percebam como o trabalho delas contribui para
os objetivos estratégicos e para o interesse público;

6) construir redes de relacionamentos entre servidores;

7) valorizar acertos e erros como parte do processo de aprendizagem;

8) identificar lacunas e viabilizar momentos de capacitação dos servidores para o

desenvolvimento de novas competências, necessárias para a implementação da
estratégia e solução de problemas complexos em equipe.

Líderes educadores

Características importantes da liderança passam pela capacidade de fazer as pessoas

se motivarem para atingir os objetivos definidos pela estratégia, o que no serviço
público deve estar alinhado a um interesse público. Além de o líder ser uma pessoa
capaz de motivar, sua atuação também exerce um papel de referência, tornando-se

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

7
um ícone de comportamento e desempenho para as pessoas.

Nesse sentido, a liderança deve assumir um papel de educador, ou, como diz Bergue:

Na condição de indutor dos processos de aprendizagem, a

liderança não se preocupa em mostrar o caminho, mas em
fazer as pessoas reconhecê-lo; não se propõe a ensinar, mas
em fazer aprender e saber; não anda, portanto, à frente ou
acima, mas ao lado. (BERGUE, 2020, p. 125).

Resgatando o que foi dito anteriormente, de que o líder é um influenciador de pessoas

para atuarem de determinada forma e para um determinado objetivo, devemos
observar que o exercício dessa liderança no serviço público precisa considerar que
há relações de poder distintas das que ocorrem, por exemplo, na iniciativa privada.

Dentro das organizações do setor público, é possível identificarmos “dois distintos

segmentos dinâmicos de poder”, um que diz respeito à relação entre os pares dentro
do próprio aparelho administrativo, e outro que diz respeito às relações que fazem
parte do espaço de atuação política do governante, fazendo com que as organizações
públicas sejam definidas como um “ambiente complexo onde interagem pessoas e
grupos em constante disputa por espaços”.

Liderança e conhecimento

Um outro ponto importante quando falamos de exercício do poder é a forma como o

conhecimento é manejado. Duas perspectivas sobre a forma como o conhecimento
é tratado podem ajudar a liderança a compreender como estruturar equipes capazes
de entregar os resultados esperados e, assim, evitar que os objetivos definidos não
sejam atingidos.

Para Bergue (2020), há duas formas de emprego do conhecimento como fonte de

poder:

Nível 1

Em um primeiro nível, o conhecimento é utilizado como estoque, e o poder de um

indivíduo está assentado no domínio desse conhecimento, que não está disponível
para mais ninguém. Essa forma de lidar com o conhecimento apresenta muitos
problemas para o desenvolvimento institucional.

Nível 2

Em outro nível de uso do conhecimento, estão a sua produção e disseminação

que caracterizam o poder. Nesse caso, aquele indivíduo com maior capacidade

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

8
de transferir terá mais poder. Essa capacidade de se produzir e fazer circular o
conhecimento gera círculos virtuosos de “expansão da capacidade criativa e do
volume de conhecimento”. Ter pessoas com esse perfil fará com que a organização
seja menos dependente de pessoas que monopolizam o conhecimento, assim como
um ambiente de trabalho muito mais estimulante para todos.

A partir dessas reflexões, concluímos que liderar pode ser definido

como a capacidade de “influenciar legitimamente pessoas” e de
promover “processos de aprendizagem baseados na reflexão”.

Diferenças entre trabalho em “grupo” e trabalho em “equipe”

Por fim, gostaríamos de dar uma visão de como a liderança pode identificar quais
os tipos de cooperação e relação podem existir entre as pessoas que compõem
uma “equipe” ou em um “grupo” de trabalho, pois é nesse contexto que a liderança
pode atuar como transformadora de relações. Para isso, vamos utilizar essas duas
categorias, que, muitas das vezes, podem conviver em uma mesma organização e
que podem ajudar os gestores em sua reflexão, tomada de decisão e ação.

De um lado, temos a noção de grupo, que é “bastante influenciada pelos referenciais

clássicos de organização do trabalho”, e, de outro lado, temos a noção de equipe,
que “tem maior influência dos valores humanistas, comportamentais e alinhados
com aspectos do pensamento sistêmico e complexo”.

No quadro abaixo, é possível visualizar como os contextos de trabalho podem

influenciar os tipos de arranjo de trabalho:

Quadro 1 – Tipos de arranjo de trabalho e atributos de contexto

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

9
 Considerando essas características de grupos e equipes, a
Administração Pública vem sendo estimulada a constituir arranjos
de trabalho mais alinhados à noção de equipes. No contexto de
uma sociedade cada vez mais participativa, com demandas mais
complexas, assim como com quadros cada vez mais qualificados
trabalhando nos municípios, fica muito difícil manter bons
servidores em arranjos ao estilo de “grupos” de trabalho, e não de
“equipes”.

Nesse sentido, para ajudar a liderança a entender como estruturar os arranjos de

trabalho necessários, reproduzimos abaixo o quadro elaborado por Bergue (2020):

Quadro 2 – Arranjos de trabalho necessários

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

10
Assim, encerramos esta aula; como você percebeu, o tema é muito relevante. Uma
liderança deve ter conhecimento desses aspectos básicos que constituem o contexto,
as características e as relações de poder existentes nas organizações públicas, de
modo a orientar sua ação para obtenção dos objetivos definidos na estratégia do
mandato.

2. Criar e manter força política para governar

Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer estratégias para a criação e a
manutenção da força política e da sinergia entre as diversas secretarias municipais.

Segundo o economista e político chileno Carlos Matus (1996a), “o líder só dirige se

for capaz de ver além da curva, além do que veem seus seguidores”. A liderança é
disputada, e vence aquele que demonstrar competência para esse ofício.

O processo de governar envolve um conjunto de variáveis complexas que se

influenciam mutuamente.

Conhecer como essas variáveis se constituem e interagem

contribuirá bastante para que um governante possa atingir seus
objetivos.

Projeto de governo, governabilidade e capacidade de governo são as três variáveis

que se articulam constantemente e que influenciam um governo.

Projeto de governo

O projeto de governo contém as propostas que se pretende levar a cabo enquanto

governante. No caso da gestão municipal eleita, é o plano de governo transformado
em programas e ações em cada uma das políticas municipais. Esses programas
e ações estão relacionados com o grau de governabilidade do sistema. Além das
circunstâncias e dos interesses do governante, a capacidade de governo possui uma
influência muito forte sobre o projeto de governo, ou seja, a qualidade do projeto
dependerá muito do domínio que o gestor e sua equipe tiverem sobre os recursos
técnicos e metodológicos.

Governabilidade do sistema

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

11
Um governante será bem-sucedido em liderar para as mudanças pretendidas
se entender que a realidade não é completamente controlada e que as ações de
diversos atores, cujos objetivos muitas das vezes não são os mesmos do governo
eleito, também contribuem para a transformação da realidade.

Além da identificação dos atores que fazem parte do sistema no qual ele atua, é
importante entender que, quanto mais ambiciosos forem os objetivos, mais difícil
será a governabilidade do sistema, assim como quanto mais modestos forem os
objetivos do projeto de governo, o sistema passa a ser mais governável.

A governabilidade de um sistema também se relaciona com a capacidade de governo

existente: sendo alta ou baixa, impactará, respectivamente, de forma positiva ou
negativa sobre a governabilidade do sistema.
Capacidade de governo

É o conjunto de técnicas, métodos, destrezas e habilidades do governante e de

sua equipe, para conduzir o governo e buscar o alcance dos objetivos propostos. A
capacidade de governo também é influenciada e influencia o projeto de governo e a
governabilidade do sistema.

Segundo Matus (1996a), “no triângulo de governo, separam-se, de um lado, variáveis

diferentes e, de outro, variáveis que se entrelaçam e se condicionam mutuamente,
para compreender a complexidade do processo de governo como unidade comum
às três variáveis”. A figura abaixo, que já é uma representação gráfica clássica, ajuda
a compreender o triângulo de governo aqui explicado:

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

12
Além dessas três variáveis, outro conceito importante é o de força política. Para o
Planejamento Estratégico Situacional desenvolvido por Matus, o conceito de força
possui cinco dimensões:

• código de personalidade;
• motivação;
• vetor de perícia;
• vetor de peso;
• vetor de suporte cognitivo.

Observe a representação desses elementos na figura abaixo:

Essas dimensões são úteis para podermos entender como que, em uma relação de
forças entre atores em disputa, alguns resultados ocorrem e uma das partes vence
uma determinada disputa. Para Matus (1996b), um ator tem alguma vantagem sobre
outros por algumas dessas cinco vias:

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

13
• renovar o comando para melhorar o código de personalidade (CDP);
• renovar as próprias motivações e enfraquecer os adversários;
• adquirir mais perícia;
• aumentar o controle de recursos ou de peso;
• e desenvolver alguma vantagem científico-tecnológica.

Para que um ator possa participar de um jogo, ele precisa de força.

Para entender o que significa a força de que um ator dispõe, é preciso
saber: quais recursos (diretos e indiretos) são controlados por esse
ator; e qual o peso de cada um desses recursos, considerando o
grau e a perícia com que ele manipula esses recursos e o grau de
desenvolvimento científico desses recursos.

Além de compreender quais as dimensões que compõem o conceito de força, para

a análise de como os atores utilizam suas forças no jogo político, é importante ter
em mente que essas forças possuem algumas características, as quais podem ser
organizadas em onze âmbitos:

1) A força é multidimensional, ou seja, a circunstância irá definir se um determinado

recurso ou característica de um ator será eficaz para alguma movimentação no jogo.
Dessa forma, “coisas tão díspares, como fé religiosa, disponibilidade de tanques e
tesouras” podem contar, a depender do contexto.

Fique atento! Segundo Matus (1996b), “o que define a força não é a natureza do
recurso, mas a circunstância do jogo em que faculta sua utilização”.

2) A força tem valor relativo ao objetivo que guia o ator. Um vetor de peso pode valer
muito para uma situação e muito pouco para outra. “Na luta pela paz, a fé religiosa
pode ter grande valor, mas, numa guerra, os tanques valem mais”, como nos explica
Matus.

3) O valor da força é relativo a uma situação. Imagine a situação em que três partidos
políticos compõem a câmara de vereadores, dois possuem cinco vereadores cada
e o terceiro partido apenas um vereador. Os dois maiores partidos são aliados e,
com isso, conseguem controlar as atividades na câmara, enquanto o partido com
apenas um vereador possui força insignificante. No entanto, os dois partidos com
maior bancada divergem quanto a uma proposta apresentada por um deles, nessa
situação o partido com menor número de vereadores passa a ter um peso maior,
pois o seu voto vale muito para essa situação.

4) A força é produto de uma acumulação social. Quando um ator utiliza sua força,

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

14
ele pode aumentá-la ou diminuí-la. A única origem da força é a produção de fatos
ou jogadas, e isso permite entender os processos de acumulação, quando tais fatos
são eficazes, e de desacumulação, quando tais fatos são ineficazes.

5) A força precisa ser compreendida no contexto dos espaços situacionais utilizados

pelo Planejamento Estratégico Situacional, que são: as regras, as acumulações e
os fluxos do jogo social. Assim, segundo Matus (1996), “essa característica permite
compreender a diferença entre o poder, que reside na desigualdade das regras
do jogo; a força, que é a capacidade de produção acumulada dentro do espaço
permitido pelas regras; e a pressão ou força aplicada, que é um fluxo de produção”.

6) A força é aproximadamente comparável. Essa característica permite que seja

determinado qual ator tem mais ou menos força, em um determinado contexto.

7) A força produz resultados sem ser usada. O simples fato de estar presente pode
ser necessário para o exercício da força. Quando uma parte reconhece a força de
outra parte e a sua capacidade de utilizar essa força contra ela de modo eficaz, isso,
por si só, já é capaz de condicionar o comportamento de um determinado ator. Essa
caraterística está na origem da “teoria da dissuasão”.

8) A força expressa-se de modo específico em cada âmbito da realidade. A depender

de cada campo, ela possui suas particularidades. Pode ser uma disputa por recursos,
uma criação de recursos ou uma partilha de recursos. Por exemplo, na produção do
conhecimento científico, há um espaço de criação de recursos, enquanto na arte a
criação precisa de compartilhamento para ser eficaz.

9) A força é um recurso intercambiável. Essa característica decorre do fato de que

todos os atores possuem pontos fortes e fracos, e o intercâmbio tende a equilibrar
essas forças.

10) A força sempre tem vulnerabilidades. Essas vulnerabilidades podem ser

verificadas ao se analisar os cinco componentes da força descritos acima. Seja
em função de um desses componentes ser desequilibrado com relação aos seus
respectivos vetores, ou no código de personalidade (CDP), o que é chamado de
vulnerabilidade horizontal, ou na desproporção entre os diferentes vetores que
compõem sua força, o que é chamado de vulnerabilidade vertical.

11) A força é uma capacidade instalada ou acumulada que se usa de modo calculado
e seletivo. Ou seja, qualquer uso da força levará em consideração qual a pressão
necessária para obter o resultado desejado; e qual será a pressão que os adversários
utilizarão.

Chegamos ao final desta aula! Com essa passagem, esperamos ter apresentado
uma visão geral sobre como o poder político é criado e mantido, como a força dos

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

15
atores políticos se comporta na realidade e quais as estratégias possíveis para se
criar e manter a força política para governar.

Referências

BERGUE, S. T. Gestão estratégica de pessoas no setor público. 2. ed. Belo

Horizonte: Fórum, 2020.

MATUS, C. Adeus, senhor presidente: governantes governados. São Paulo: FUNDAP,

1996a.

MATUS, C. Estratégias políticas: Chimpanzé, Maquiavel e Gandhi. São Paulo:

FUNDAP, 1996b.

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública

16